정책토론회 공적연금강화, 어떻게할것인가? - 국민연금, 소득대체율상향, 사각지대해소, 신뢰회복을중심으로 - 일시 2015년 9월 7일 ( 월 ) 오전 10시장소 국회의원회관제3세미나실주최 강기정의원. 김성주의원. 김용익의원. 남인순의원장병완의원. 최동익의원. 한정애의원. 홍종학의원공적연금강화국민행동
프로그램 시간내용 10:00 축사 10:05 사회정용건 ( 연금행동집행위원장 ) 10:10 발제 Ⅰ. 소득대체율상향. 사각지대해소, 어떻게할것인가 원종현 ( 국회입법조사처입법조사관 ) Ⅱ. 국민연금신뢰회복을위한과제와요구 구창우 ( 연금행동사무국장 ) 10:50 토 론박차옥경 ( 한국여성단체연합사무처장 ) 문유진 ( 복지국가청년네트워크운영위원장 ) 정혜경 ( 민주노총부위원장 ) 이찬진 ( 참여연대사회복지위원장 ) 11:20 종합토론
목차 발제 1. 공적연금강화기본방향 소득대체율인상. 사각지대해소 1 원종현 / 국회입법조사처입법조사관 2. 국민연금신뢰회복을위한과제와요구 13 구창우 / 연금행동사무국장 토론 1. 박차옥경 / 한국여성단체연합사무처장 27 2. 문유진 / 복지국가청년네트워크운영위원장 29 3. 정혜경 / 민주노총부위원장 31 4. 이찬진 / 참여연대사회복지위원장 35
발제 1 공적연금강화기본방향 - 소득대체율인상. 사각지대해소 - 원종현 / 국회입법조사처입법조사관
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발제 2 국민연금신뢰회복을위한과제와요구 구창우 / 연금행동사무국장
국민연금신뢰회복을위한과제와요구 공적연금강화국민행동사무국장구창우 미국의국민연금제도는현재 64년의역사그어느때보다도가장위협을받고있다. 그문제는재정적, 경제적혹은인구학적인것이아니다. 표준적인재정추계에의하면국민연금의재정적지속성에대해심각한걱정을할어떤근거도없다. 정치적인신뢰의위기가온것도아니다. 국민연금에대한정치적지지는압도적이다. 문제는사람들이국민연금이심각한문제를갖고있다고믿게된것이다. 잘못된정보가지속적으로유포된결과상당한가치가있는연금제도의기반이약화되거나해체되는것을국민들이용인할수도있다는것이다. 역설적이게도국민연금제도에가장큰위협이되는것은자칭연금개혁론자들이다. Dean Baker and Mark Weisbrot, The Social Security: The Phony Crisis, The Chicago University Press, 1999, in the Preface. - 2020년대후반혹은 2030년대초반기금고갈이예정된미국국민연금제도 (OASDI) 에대한한경제학자의논평 1. 들어가며 흔히국민연금의문제점으로낮은급여수준, 사각지대문제를거론한다. 현재국민연금의평균수급액은약 344천원이고, 200만원평균소득자가 20년가입해도수령하는액수가 40만원으로 1인당최저생계비에도미치지못한다. 그런데이마저도받지못하는사람이많다. 지금국민연금을납부하고있는사람은약 1,500만명으로 18세 ~59세인구의절반이상, 전업주부등을제외한실질적국민연금가입대상의약 27% 가사각지대에있다. 그결과 2030년이되어도연금수급자는노인인구의 40.6% 에그칠것으로예상되고있다 (2013년재정추계인용 ). 공적연금강화, 어떻게할것인가 15
그런데이러한제도의취약성이어디에서기인한것일까? 제도의취약성을보완하는조치가이루어진다고해서개선효과가즉각나타날까? 현재좋은얘기든나쁜얘기든국민연금에대한어떤이야기가나와도국민들다수는먼저냉소와불신을보낸다. 88년에제도가도입된이후로이제 30년이다되어가지만국민연금에대한국민들의신뢰는아직요원하다. 이런상황에서국민연금의문제점을이야기하고, 강화를논의하는게힘을받기는쉽지않다. 국민들이보기에는다른세상얘기처럼들린다. 현재도 먹고살기힘들다는데, 안내고안받겠다는데, 또 상관안할테니돌려주기만하라는데 국민연금급여수준이낮고사각지대가많은게국민들에게는중요한얘기일까? 현재국민연금에가장필요한것은제도에대한신뢰다. 국민들이제도에대한믿음을가지고있다면먼저국민연금을올려달라고하고, 알아서가입할것이다. 정부가지금껏그랬던것처럼함부로제도와기금운용에손을대지못할것이다. 따라서모든국민연금개혁논의는어떻게국민들의신뢰를확보할것인지에대한인식으로부터먼저출발해야한다. 2. 국민연금불신의배경 국민연금은다른사적연금에비해장점이많은제도다. 보험료대비평균수익비가 1.9로약 1에머무는사적연금보다높다. 국민연금에 10만원내는것이개인연금에 20만원내는것보다훨씬더많은혜택을본다. < 국민연금 퇴직연금 개인연금수익비비교 > 소득수준 국민연금 퇴직연금 개인연금 100만원 2.8 198만원 1.9 300만원 1.6 1.01 1.08 408만원 1.4 ( 가정 ) 2015년부터 30년간가입하고, 20년동안수급하는국민ㆍ퇴직ㆍ개인연금결과 출처 : 공무원연금개혁을위한국민대타협기구활동보고서 (5권), 2015.3, pp. 15 4~171 16 2015. 9. 7.
특히사업장가입자 ( 현재보험료를납부하는국민연금가입자약 1,500만명중약 1,200만명이사업장가입자임 ) 의경우회사가절반을내주기때문에수익비는 3.8배가넘는다. 별도의영업이익을추구하지도않고, 강제가입이기때문에관리비용도훨씬적다. 또연금은성격상장기간가입일수밖에없어인플레이션의위험을클수밖에없는데, 실질가치를보전하는것은국민연금이유일하다. 72법칙에따르면향후 30년간물가상승률을 2.4% 라고하면현재가치는절반으로준다. 즉지금의 1억이 30년후에현재가치로 5천만원이된다는얘기다. 사적연금은이런얘기를하지못한다. 그런데도국민연금에대한불신은매우높다. 제도에대한신뢰가워낙낮다보니어떤얘기를해도강력한저항만초래한다. 2004년에는재정안정화개혁추진과강제징수처분에대한불만이복합되면서국민연금을아예폐지하자는대규모안티국민연금사태도발생했다. 2013년에도정부가기초연금과국민연금의연계를추진하면서다시일부단체를중심으로폐지운동이일어나기도했다. 이러한국민불신의배경은 88년제도도입후 10년주기로있었던 1998년, 2007년급격한재정안정화개혁으로부터기인한다. 두차례재정안정화개혁을통해국민연금은급여수준은급격하게삭감됐다. 98년개혁당시소득대체율을 70% 60% 인하, 수급연령 60세 65세로상향했는데, 이는수급연령상향까지감안하면약 30% 의급여가삭감된셈이다. 2007년에도역시소득대체율 60% 40% 인하조치로급여의 1/3이다시삭감됐다. 그결과현재는애초도입당시국가가약속한급여수준의절반에도미치지못하고있다. 제도의효과가채나타나기이전에추진된급격한제도개혁은당연히국민불신으로귀결될수밖에없다. 또개혁추진과정역시사회적논의나합의가실종되고정치권의일방적인타협의과정이었다. 노후빈곤해소의문제, 국민연금의역할에대한강조보다재정안정화프레임이득세했다. 사회적논의나합의과정이없으니개혁을추진하기위해후세대갈취론, 보험료폭탄론등선동적인논리가주를이루었고, 이는기금이소진되면연금을못받을수있다는인식으로확산되었다. 공적연금강화, 어떻게할것인가 17
선진국의경우공적연금의역사가 100년이넘거나보통 60~70년이넘는다. 우리나라처럼제도가도입된지얼마되지않아급격하게개혁을진행한경우는드물다. 보통 40~50년이지난 80~90년대에제도가성숙되고공적연금에대한신뢰가자리잡힌상황에서연금개혁이이루어졌다. 어쩌면국민연금이시작된시점이서구에서연금개혁이진행될시기와겹쳤다는점이불행일수도있다. 그렇다하더라도제도성숙이전의급격한개혁과일방적인개혁과정이국민연금에대한오해와불신을가중시켰다는것은명백하다. 제도에대한불신은국민연금제도자체의존립을계속위협하고있다. 보험료인상에대한강력한저항, 광범위한사각지대는그산물일수있다. 2028년이되면국민연금은 40년이된다. 국민연금가입기간이최대 40년이기때문에한세대가비로소경과한것으로볼수있다. 그이전까지는개혁에대한논의는신중히진행하고, 제도에대한신뢰를만들어가려는노력이무엇보다필요하다. 3. 국민연금신뢰회복을위한과제와요구 국가지급보장명문화 국민연금불신의핵심은무엇보다기금소진에따른수급불안이다. 국민연금의재정은부분적립방식으로, 그해걷는보험료로급여를지급하는부과방식에기반하되급격한재정부담에대비해완충역할로기금을현재적립하고있는것이다. 그런데도국민들은기금이소진되면국민연금을받을수없다고생각한다. 오로지재정안정화개혁을관철시키기위해광범위한기금고갈론이유포된결과다. 아래내용을한번보자. 국민연금과별도로사적연금가입자는지속적으로증가하고있는추세인데요. 국민연금재정위원회발표자료에따르면 2040년이후연금기금이소진된다고하는데, 국가에서끝까지책임질거라는생각을가진분들도있겠지만, 국민연금은사실법적으로지급보장근거가없는상품이기에그누구도연금수령을장담할수없는것이지금현실입니다 18 2015. 9. 7.
인터넷에연금보험을검색하면사적연금을강조하면서나오는내용이다. 인터넷에서는이와유사한내용을흔하게볼수있다. 국민연금공단에방문하는민원들도마찬가지다. 부정확한내용이지만대부분국민들의국민연금에대한인식도이와다르지않다. 기금이고갈되면연금을받을수있을지없을지불안한상황에서는어떤개혁논의도무의미하고부정적인인식만강화한다. 국민연금의신뢰회복을위해서는기금고갈에대한불안을해소하기위한조치가우선적으로필요하고, 이를위해서무엇보다도국민연금의국가지급보장명문화가필요하다. 국가가책임지고국민연금을받을수있다는신뢰를국민들에게주어야한다. 2013년 4월국회에서국민연금의신뢰회복에대한공감대를인식하고지급보장과관련된개정안이여야합의로복지위를통과했지만, 법사위에서기획재정부의강력한반대와새누리당의입장번복으로법통과가끝내무산되었다. 정부는국민연금을지급보장할경우에는국가잠재부채가늘어나국가신인도에영향을미친다고하지만, 이는사실과맞지않다. 공적연금인국민연금과같은사회보험지급준비금을국가부채로잡고있는국가는전무하다. 정부도공무원연금, 사학연금, 군인연금등은관련법에국가지급보장을명시하고있으면서도, 관련된충당부채는국가부채가아니라고주장하는이중적인태도를보이고있다. 국민연금지급보장명문시국가신인도문제운운은핑계라본다. 국민노후에대한국가책임을회피하고사적연금활성화정책에서드러나듯국민개개인에게그책임을넘기려하는것이다. 또장기적으로국민연금의재정운영을적립방식으로계속유지하여거대기금을계속관리하고싶은의도, 국민연금의부과방식으로전환가능성을아예원천적으로봉쇄하고자하는의도도있다고판단된다. 그러나정부가나라가망하지않는한국민연금을받을수있다고하면서도지급보장명문화는거부하는현실을국민들이어떻게납득할수있겠는가? 특히지난 5월청와대와정부는 기금고갈폭탄론, 보험료폭탄론, 세대간도적질발언 으로국민연금에대한불신을더욱부추겼다. 지금처럼국민연금에대한불신이매우높은상황에서상징적으로국민연금의국가지급보장명문화는반드시필요하다. 공적연금강화, 어떻게할것인가 19
지속적인제도개선시행 한편국민연금불신의주요원인중하나는국민연금제도가변화된사회적, 시대적환경을제때반영하지못하고있다는점에도있다. 국민들이실제제도와접할때, 납득하지못하는사유가발생하면자연스레불신이생긴다. 2004 년안티국민연금사태는인터넷에서유포된 국민연금 8대비밀 에서촉발됐는데, 강제체납처분과더불어유족연금, 장애연금, 중복급여조정, 소득에따른수급권제한등제도에대한세부적인불만도주요이유였다. 제도개선이변화된사회적, 시대적환경을제때좇아가지못한이유는제도가성숙되지않아국민들의관심이적었고, 제도개선의주체도복지부와국민연금공단에머물렀기때문이다. 공적연금운동의주체도형성되지않고, 국민들의적극적인요구가없는상황에서복지부와국민연금공단은비용수반등의이유로수세적인개선에그칠수밖에없었다. 이제부터라도공적연금운동의주체를형성하고, 국민들의요구를담아일상적이고지속적인제도개선활동을벌여나가야한다. 현재국민연금의강화와신뢰회복을위해서는시급히개선이필요한부분은다음과같다. 첫째, 국민연금소득상한선을올려야한다. 국민연금소득상한선은 95.7 월 ~2010.6월까지 360만원에고정되어있다가 2010.7월부터 A값변동률에연동하여 2015년현재 421만원에지나지않는다. 사업장가입자의약 1,230만명중 226만명 (18.4%) 이상한액이상으로현실과괴리되어있으며, 결과적으로급여산정의기초인 A값 ( 가입자평균소득 ) 과 B값 ( 생애평균소득 ) 을실제보다낮추어급여수준을약화시키고있다. 소득상한선을 95년당시부터연동했을경우와올해 5인이상사업장평균임금 (263만원) 의 2.5배정도를감안하여 650만원정도로올려야한다. 둘째, 국민연금당연 ( 의무 ) 가입상한연령을상향해야한다. 현재국민연금은만 60세에도달하면의무가입이끝난다. 수급개시연령이단계적으로 65세까지늦춰지면서괴리가발생하고, 고령자취업이늘어나고있는현실을반영하고있지못하고있다. 일하는동안계속납부하고싶어도회사에서더이상납부해주지않기때문에급여를추가로늘릴기회를상실하고있다. 다만, 보험료를 20 2015. 9. 7.
본인이전액부담해야하는지역가입자의반발을감안하여, 사업장가입자에한해서먼저적용할필요가있다. 셋째, 사회보험료지원사업 ( 두루누리사업 ) 을확대하고, 특수고용노동자를사업장가입자로전환해야한다. 사각지대의대부분은일용직, 비정규직및특수고용노동자와영세자영업자들로이들에대한보험료지원이절실하다. 현행 10인미만사업장, 140만원미만근로자에게지원하는두루누리사업을 30인미만사업장, 최저임금대비 130%(164만원 ) 미만근로자로확대적용해야한다. 또특수고용노동자에대한사업장가입자전환및보험료지원, 영세자영업자전체에대한보험료지원도필요하다. 넷째, 국민연금크레딧제도를확대해야한다. 현재국민연금은출산, 군복무, 실업크레딧제도가있지만, 서구의공적연금에비해서는그혜택이아직부족하다. 가입기간을늘리고, 사각지대를해소하기위해크레딧제도를적극적으로확대해야한다. 자녀양육기간에대한크레딧제도신설및청년실업이나직업훈련기간에대해서도크레딧제도를신설할필요성이있다. 구분현행개선 출산 군복무 실업 가입인정기간 둘째 12개월, 셋째부터 18개월 ( 최대 50개월 ) 소득인정액 A 값좌동 첫째부터 12개월인정및산입기간제한폐지 가입인정기간 6 개월군복무기간전체 소득인정액 A 값의 1/2 A 값 가입인정기간최대 1 년산입기간제한폐지 소득인정액 실직전평균소득의 50%( 최대 70만원 ) A 값의 1/2 다섯째, 중복급여조정제도를개선해야한다. 현재국민연금은연금을수급하고있는부부중 1인이사망하면본인급여에유족연금의 20% 를추가로받거나, 유족연금중많은것하나를택하게되어있다. 결국부부중 1인이사망하면못받는것으로인식돼, 국민연금가입회피의주요원인이되고있다. 미선택급여에대한차별을없애고추가지급을 50% 정도로상향하되, 장기적 공적연금강화, 어떻게할것인가 21
으로해외사례처럼한계액을설정하는조건으로폐지할필요가있다. 여섯째, 분할연금수급권을개별수급권으로전환해야한다. 현행기준에따르면 5년이상혼인기간을유지한자가이혼후수급연령에도달하고배우자였던자 ( 기여자 ) 의노령연금수급권이발생하는경우에만분할연금청구가가능하다. 그런데배우자였던자가사망, 장애등으로노령연금수급권을취득하지못하는경우수급권이발생하지않아불합리한점이존재하고, 이를개선하기위해서는이혼시점부터가입이력을분할할필요가있다. 일곱째, 장애4급일시금을연금급여로전환해야한다. 현재장애 4급은일시금으로, 3급이상은연금으로지급하고있다. 2012년에발간된국민연금연구원의연구보고서에따르면장애 3급이나 4급의소득활동자와소득감소율을감안할때장애 4급은일시금으로지급되기때문에 3급이상수급자보다상대적으로과소보장되고있다. 해외사례에서도장애연금을일시금으로지급하는경우가드물고, 연금제도의취지를고려할때매월연금으로지급하는것이타당하다. 구분 장애 1급 장애 2급 장애 3급 장애 4급 급여수준 기본연금액 100%/12 매월지급 기본연금액 80%/12 매월지급 기본연금액 60%/12 매월지급 기본연금액 225% 일시금지급 소득활동자 7.0% 16.9% 32.8% 49.3% 소득감소율 63.1% 46.0% 35.2% 27.1% 기금운용신뢰회복 국민연금신뢰회복에서또하나중요한과제는기금운용의신뢰를확보하는것이다. 국민들상당수는국민연금공단이기금을잘못운용해기금이고갈된다고생각하고있다. 애초기금운용의불신은정부가과거공공자금관리기본법에의한강제예탁제도를통해기금을마음대로갖다쓰고, 현재도기금을이용해틈만나면주식시장이나경기부양에활용하려는것에기인한다. 22 2015. 9. 7.
그럼에도정부는현행가입자대표와기금운용본부중심의기금운용체계가비효율적이어서기금고갈이발생하는것처럼선전한다. 국민부담을완화하고재정안정화에기여하기위해서는전문가중심으로기금운용체계를개편하고기금운용본부를공사화해주식, 대체투자등위험자산에대한비중을강화해높은수익을올려야한다고주장한다. 그러나이는명백히거짓에가까운논리이고, 자칫잘못될경우에국민연금제도에치명적인위협이될수있다. 정부가수익률을연평균 1%p 높이는것은보험료율 2.5%p 인상효과가있다고말하지만, 지속적으로시장수익률을초과하여달성하는것은확률적으로도, 실증적으로도불가능에가깝다. ( 김우창, 투자의관점에서살펴본국민연금의지속가능성, 2015.7.9.) 가. 확률에의한초과수익달성가능성 ( 향후 40년기준 ) 초과수익 1% 2% 3% 달성확률 5.7% 0.079% 0.000001% 가정 : 국민연금기금의위험 ( 수익률의연간표준편차 ) = 4% 나. 실증에의한초과수익달성가능성 1년간 5년간 10년간 20년간 30년간 시장평균 +1%p 11.0 2.1% 1.0% 0.6% 0.4% 시장평균 +2%p 5.1% 0.6% 0.1% 0.0% 0.0% 시장평균 +3%p 3.3% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 지난 30년간 (1985~2014) 미국금융시장의뮤추얼펀드데이터조사 오히려고위험추구로인해기금운용의안정성을해칠가능성이훨씬높다. 1%p 초과수익추구시변동성은약 3배 (4.19% 12.69%), 손실확률은약 200 배 (0.05% 10.42%) 이상으로위험이증가한다는연구결과도있다 ( 원종현, 국민연금기금운용체계고찰, 2008). 실제로 2008년금융위기당시전문성과위험자산비중이높았던세계주요연기금의손실은 20% 안팎에달했다. 특히제도에대한불신이높은우리나라의경우이런일이발생한다면국민연금제도의지속가능성자체가위협받게될것이다. 다행히두번의금융위기에도국민연금기금은상대적으로안정적이면서우수한수익률을달성하고있다. 공적연금강화, 어떻게할것인가 23
< 세계주요연기금수익률비교 > ( 단위 : %) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 수익률평균 한국 NPS -0.1 12.0 8.1 7.9 8.6 5.4 5.9 7.0-0.2 10.8 10.6 2.3 7.1 4.2 5.3 6.3 국민연금 공무원연금 국부편드 일본 GPIF -5.7-2.5-8.5 8.4 3.4 9.9 3.7-4.6-7.6 7.9-0.3 2.3 10.2 8.6 12.3 2.3 캐나다 CPPIB -9.4 3.4 스웨덴 AP3 - -4.4-21. 1-12. 4 31.7 10.7 17.4 12.9-0.3-18.6 14.9 11.9 6.6 10.1 16.5 18.7 6.1 16.4 11.4 17.9 9.7 5.1-19.7 16.4 9.1-2.4 10.7 14.2 13.7 5.1 미국 CalPERS -7.2-6.1 3.7 16.6 12.3 11.8 19.1-5.1-24.0 13.3 21.7 0.1 13.2 18.4 2.4 5.2 네덜란드 ABP 3.2-0.1-7.2 11.0 11.2 12.8 9.5 3.8-20.2 20.2 13.5 3.3 13.7 6.2 14.5 5.9 노르웨이 GPFG 2.5-2.5-4.7 12.6 8.9 11.1 7.9 4.3-23.3 25.6 9.6-2.5 13.4 15.9 7.6 5.2 주 1. 국민연금기금운용본부설립 (1999 년 11 월 ) 이후실제성과가산출되기시작한 2000 년부터연기금별로성과를비교함 2. NPS, AP, ABP, GPFG 은 12 월결산, GPIF, CPPIB 는 3 월결산, CalPERS 는 6 월결산임 3. 결산월에따른차이가있으나, 비교를위해동년으로준용함 4. 반올림에의한단수차이있음 5. CalPERS 2014 년수익률은예비보고된것임자료 : 각연기금연차보고서및홈페이지참고 (ABP 수익률의경우 2005~2014 년연차보고서, 2000 년 ~2004 년홈페이지참고 ) 부분적립방식에서자연스런기금소진의문제를기금운용의수익으로극복할수있다고주장하는것은전형적인포퓰리즘이고, 기금운용의신뢰를약화시킨다. 기금운용의고수익추구는고위험을동반하고, 달리보면금융투기에지나지않는다. 전국민의보험료로조성된국민연금기금에는결코바람직한운영방식이아니다. 기금소진은그자체가문제가아니다. 독일, 프랑스등선진국의경우기금을운용하여제도를유지하는경우는많지않다. 대부분초기에는기금을적립하다가제도가성숙하면서부과방식으로전환한사례가많다. 적립한다하더라도 2~5배정도수준의적립배율을보유하고있을뿐이다. 기금소진에대응하기위해서는막연히수익률이나보험료율을많이올려야한다는주장은바람직하지않다. 정부가주장하는재정안정화의다른표현은안정적인급여지출보장이아니라향후수백조, 수천조에이르는천문학적인기금적립금의항시적유지일수있다. 과연그재정방식이국민연금과가입자인국민에게바람직할까? 이제라도국민연금재정운영방식에대한심도있는사회적논의와합의가필요하다. 그합의를바탕으로다시제도가감당해야할부분 ( 보험료율과급여율 ), 정부와사회가감당해야할부분 ( 출산율, 경제 24 2015. 9. 7.
활동참가율, 소득상승률등 ), 기금운용이담당해야할부분 ( 수익률 ) 에대한책임을적절하게구분해야한다. 그래야만사회적으로합의된적정한기금운용목표수익률이나올수있다. 가입자대표를배제하고전문가중심으로기금운용체계를개편하려는것은국민연금기금을투기자본화하고, 주식이나부동산시장등정부경제정책에활용당할위험성이커져국민연금에대한불신을가중시킬뿐이다. 기금운용의신뢰회복은정부와금융자본으로부터독립성을지키는것이다. 사회적으로합의된적정한목표수익률을부여하고, 가입자대표가책임성을가지고기금운용을감시하고견제하여야한다. 4. 나오며 지난 5월에더내고덜받는공무원연금개혁이이루어졌다. 개혁과정에대한평가가입장에따라다양하겠지만, 한국사회노후빈곤의문제, 공적연금강화필요성에대한사회적공감대가형성된것은소중한성과라할수있다. 공무원, 교사노동자의희생과적극적인투쟁의결과인데, 그럴수있었던것은누구보다도그들이공적연금에대한신뢰를가지고있기때문이다. 제도에대한신뢰가그래서중요하다. 그동안국민의노후를책임져야할정부는오히려노후빈곤을방치하고, 오로지재정안정화개혁을위해국민불신을조장한측면이없지않았다. 그결과가어떠한가? 한쪽에선여전히노동시장에서은퇴하지못하는노인들이늘고, 다른한쪽에선천문학적인기금이쌓이고있다. 공적연금은노후임금이고, 사회적권리이다. 공적연금이라면최소한적정한노후생활을보장할수있어야한다. 제도에대한신뢰가쌓이게되면함부로깎는일은앞으로벌어지지않을것이다. 일을하면자신의노후를위해당연히국민연금을내야한다고생각할것이다. 더안정된노후생활을위해더낼테니더받자고할수있다. 그런사회가정상적인사회다. 지금부터라도만들어가자. 공적연금강화, 어떻게할것인가 25
토론 1 토론문 박차옥경 / 한국여성단체연합사무처장 < 별지참조 >
토론 2 토론문 문유진 / 복지국가청년네트워크운영위원장 < 별지참조 >
토론 3 토론문 정혜경 / 민주노총부위원장
토론문 민주노총부위원장정혜경 1. 불안한노후를해결하는정치적 제도적전환점을만듭시다. 한국의노인빈곤율이 OECD 국가중압도적 1위라는점은잘알려진사실 (2013 년기준 49.6%, OECD평균 4배 ). 그러나이를해소해가기위한정치적노력부재. 그동안한국의연금개혁은소위 기금고갈론 에입각한 재정안정화 에만초점을맞춰왔음. 저연금 ( 낮은소득대체율 ), 무연금 ( 높은사각지대 ) 문제심각 공적연금의본래목표인 < 노후빈곤예방 > 과 < 소득보장 > 기능뿐아니라, < 국민신뢰 > 까지상실. 이번사회적기구및특위에서노후빈곤과안정적인소득보장과노후빈곤해소를위한실질적인제도개선, 반드시이뤄져야. 2. 사적연금활성화 가아닌, 국민연금강화가필요합니다. : 소득대체율인상, 사각지대해소. 노인빈곤에대한해법의차이존재. 정부는사적연금활성화해법으로제시. 그러나퇴직연금이나개인연금은노후소득보장기능취약. 오히려소득불평등심화. OECD 국가의노인빈곤율이낮은이유는공적연금의역할때문. 노후빈곤문제는현재도심각하지만, 이대로방치하면앞으로더큰사회적문제가될것임. 발제문에서지적하고있는것처럼, 국민연금의급여수준이매우낮음. 이조차저임금 비정규노동자, 특수고용노동자, 중소영세자영업자, 청년세대에겐여전히문턱이높음. 지금에라도낮은국민연금의급여율을높이고, 사각지대문제를해소하는한편, 기초연금을제대로개선하는사회적노력절실. 공적연금강화, 어떻게할것인가 33
3. 제도불신과세대갈등부추기는정치적왜곡이다시반복되어서는안됩니다. 정부와새누리당은 국민연금소득대체율 50% 에대해 보험료폭탄, 기금고갈, 후세대갈취 등악의적인왜곡으로국민연금의불신을부추기고, 세대간갈등유발. 이번사회적기구에서도비슷한양상으로나오지않을까심히우려스러움. 국민연금에대한국민들의불신과불만은사실상정치권이조장해온측면이강함. 특히정부와새누리당은국민연금지급보장법제화를거부하고, 기초연금조차애초 2007년여 야합의했던수준보다중장기적으로낮아지도록개악. 국민연금에대한진정한의미의사회적논의는이번이최초인셈. 이번사회적기구를통해국민연금에대한국민신뢰를높이고, 그동안의정치권중심의일방적인연금정치를민주적으로재편하는계기로삼아야함. 4. 마치며. 사회적기구가우리사회노후빈곤문제해결을위해의미있는정치적, 제도적결실을가져올수있을지에대해많은이들이우려와의구심을가지고있음. 실제애초계획보다늦어지고있고, 아직도사회적기구는가동되지못하고있는실정. 정부와새누리당은국민연금의 소득대체율상향 이나 사각지대해소 와같은중요한의제를공무원연금을처리하기위한정치적수단으로만생각하고, 지금은어떠한책임과의지도보이고있지않음. 국민노후문제는여 야, 노 사, 노인 청년, 여성 남성할것없이함께지혜를모아해결해야할사회적문제. 하루속히사회적기구를가동해노후가불안한국민과하루하루를힘겹게살아가고있는노인세대를위한구체적인제도개선이이뤄지기를희망함. 34 2015. 9. 7.
토론 4 토론문 이찬진 / 참여연대사회복지위원장
국민연금소득대체율인상관련 몇가지쟁점 - 연금재정에있어서제도 ( 보험료, 인구 ) 와기금의적정한역할분담에관하여 참여연대사회복지위원회위원장, 변호사이찬진 1. 우리나라현행국민연금제도의입법상의설계구조 국민연금제도는최초 1973 년 12월 24일에국민복지연금법이제정, 제1차오일쇼크의여파로시행무기한연기 { 단순소득비례연금, 20년가입시퇴직직전년도의 24%+ 직전 3개년도의평균소득월액의 24% + 20년초과시 1년마다 0.4 배가산 : 40년최대 56%} 1986.12. 24. 자로법률전면개정, 1988.1.1. 자로시행 [40년가입기준 70%/ 88 년-92 3%, 93-97 6%(2;2;2), 98년이후 9%[3;3;3- 법개정으로 4.5:4.5] 1986년 12월입법당시공적연금인국민연금의 40년가입기준소득대체율 70% 수준은핵가족화에따른가족부양의붕괴현실과평균수명의연장에따른국민의노후대책차원의최저생활보장수준으로입법적으로결정됨. 또한, 제도시행초기에는당시의직장가입자들의노부모부양현실과노사양자의경제적부담능력을감안하여보험료를낮게책정하여단계적인상을예정함으로써연금급여의상당부분을차세대가부담하는것을전제로한부분적립방식제도화 * 고도성장기 ( 고도명목경제성장율, 인플레이션및낮은실업율과안정적인일자리등이에따른연금보험료수입의폭증, 높은연금기금기대수익율인구구조중장기적팽창등을감안 ) 초기낮은연금보험료율로출발하여도연금수지재정계산시변수들을반영한결과높은소득대체율의설계가가능하였던것으로판단됨 공적연금강화, 어떻게할것인가 37
IMF 구제금융상황시기인김대중정부에서소득대체율을 60% 로감축 ( 가입기 간 1 년에 1.5 배 ) 노무현정부말기인 2007 년소득대체율무려 40% 로감축 ( 기 초노령연금 5%+ 20 년후 10%) 현실태 : 국민일반의평균가입기간을 20여년으로볼때실질소득대체율이실제소득월액을제대로반영하지않은기준소득월액을기준으로하여 20% 를겨우넘는수준, 국민일반의국민연금급여수준이 50만원남짓의용돈연금수준으로전락함. 공공부조수급액보다연금수급액이낮게됨. 재정방식다른나라들의사례인 1889-1957 년동안의독일과 1935-1943 년기간동안의미국이적립방식이었다가그이후부터는부과방식으로전환된것과같이, 우리나라는부분적립방식이었다가성숙기에연금수급자와연금가입자가균형을유지할무렵에부과방식내지재정수지를균형을이루기위한보험료조정이예정되어있다. 는점임. 2. 연금재정부담구조및기금의책임의한계 기금은연금성숙기까지보험급여보다보험료수입이많아서자연발생적으로 적립되는책임준비금임 제도도입이후보편적인연금가입자들이전부은퇴하는무렵이연금성숙기가되며, 그때까지는당연히지출보다수입이큰구조로설계될수밖에없슴. 따라서국민연금기금은연금성숙기까지는그책임준비금의역할을하고, 성숙기를전후하여보험료를인상하는것이예정되며, 보험료인상분과기금적립금 ( 적립기의기금운용수익포함 ) 을적절히배분하여연금재정조달의충격을완화하고, 그충격을장기간분산하는정도수준으로운영되는것임. 38 2015. 9. 7.
* 기금고갈론비판 공적연금은완전적립식의금융상품이아님. 본질적으로세대간의부양을내 용으로하는사회보장제도임. 정부가연금보험료를 2배인상하여야한다. 느니하는주장을하는것은이와같은기존제도의틀을부정하고사실상완전적립방식을전제로하여현세대가받을연금급여예상액을모두현세대가불입하라. 는것에다름아님. 이는현세대가부담하고있는부모부양과연금보험료부담에더하여추가적인보험료부담을강제하는것으로현재의평균저축율 4% 를감안하여볼때국내소비를위축시켜장기적인경기위축의부작용마저초래될수있는위험이클것임. 한마디로이러한접근방식은세대간의부양을본질로하는공적연금제도를 사실상부정하는것임. 3. 기금운용체계개편방향 기금운용에있어서시장수익률을도외시한채기금에대하여과도한재정목표및최저수익율을설정할경우이는안정성기조하에수익성을추구하여야할기금운용의원칙을훼손하고허용위험을과도하게높이고변동성을높여서결과적으로위험자산에대한과도한비중확대로이어질수있고, 국내외경제변동상황에따라기금자산의변동폭증가로연금제도의지속가능성에대한불신까지초래될위험이있음. 따라서현재의보건복지부개정법률안이나기획재정부의개정법률안은과도하게가입자들의대표성을축소또는배제시키고금융전문가중심으로자금운용기능중심으로만접근하는것이고, 시장수익율보다높은재정계산시반영된재정목표수익률을기준으로한고위험고수익 공적연금강화, 어떻게할것인가 39
추구형기금운용체계가될위험성이높고, 그렇게되면, 기금의안정성측면이 훼손될위험이커서가입자들의동의를받기어려움. 따라서, 기금운용의원칙중재정계산, 재정목표, 목표수익율, 최저수익율, 안정성기반하의수익성추구등의기금운용기조및전략적자산배분, 기금운용계획등은상근전문가조직의직접적인지원을받는가입자대표들이과반수이상으로구성된독립`상설인명실상부한사회적합의기구로서의기금운용위원회가담당할필요가있으며, 전술적자산배분및실제운용은전문성이강화된집행기구에서담당하는것으로기금운용체계가발전할필요가있음. 4. 적정한재정목표의설정과연금보험료조정시기 ( 세대간의분담의형평성관련 ) 가. 오해 노인인구증가로노인들의연금을주기위해젊은세대는소득의상당부분을보험료로납부하여 (22%) 경제적으로파국을맞을것이라는주장이있음. 또한기금이고갈되면연금급여를못받게되므로차세대만현세대를위하여연금보험료를납부하다가불이익을받을위험이있다. 는비난이있음. 나. 진 실 1) 그러나이는 공포마케팅 이며객관적인증거에의하면후세대의노인부양부담은 큰것이아니라오히려적어도한국노인들의대량빈곤문제가지속될것임. 2012년에 GDP의 0.9% 인약 11조원을지출한국민연금은아래표에서보는것처럼 2050년에 GDP의 5.5% 에이를것으로추정됨. 소득대체율을가령 20년기간동안단계적으로 25% 인상할경우 2050 년에는 GDP의 6.88% 정도가되며기초연금을국민연금의 A값의 10% 로인상하는경우를가정하고지급대상자를 40 2015. 9. 7.
70% 로유지하면 2.4%, 합계 9.28% 의지출이예상됨. 국민연금 (50% 기준 -8.125%) 과기초연금으로 2060년의경제활동인구가부담해야하는돈의규모를넉넉하게잡아도최대 10.925% 가되는데이부담으로인해후세대는파국을맞을것인가? 이는다른나라와지출규모를비교해보면매우과장된주장임을알수있음. ( 표 3) 국민연금과기초연금지출액의 GDP 대비율 ( 단위 : %) *( ) 안은소득대체율 50% 가정시 지출비중 2010 65 세이상인구 2020 2030 2040 국민연금 (A) 0.9 11.0 1.4 2.5 (3.125) 3.9 (4.875) 지출비중 2050 5.5 (6.875) 65세 2060 이상인구 37.4 6.5 (8.125) 기초연금 70% (C) 기초연금 100%(D) 합계 (A+C) 1.2 2.3 4.1 6.0 (6.975) 0.3 0.9 1.6 2.1 2.4 2.8-1.2 2.4 3.5 4.3 4.7 7.9 (9.275) 9.3 (10.925) 합계 (A+D) - 2.6 4.9 7.4 9.8 11.2 2010년에 OECD 28개국은노인인구가 14.7% 일때연금으로 GDP의평균 9.3% 를지출했고, 2050년에는노인인구가약 26% 수준에서 GDP의 11.7% 를지출할것으로예상됨 (EU 27개국은 13.1%). 연금지출이크게늘어나지않은것은 2000년대중반이후연금개혁을통해연금지출을억제한효과이며최근에는낮은연금지출로노인빈곤문제를우려하는상황임. 반면한국은 2050 년에노인인구가 38.2% 로일본에이어세계에서두번째이나연금지출은최대 GDP의 9.2% 정도를지출할것으로추정됨. 즉, 노인인구는세계에서두번째이나연금지출액 ( 국민연금 + 기초연금 ) 은아무리높게잡아도소득대체율을 50%, 노인인구가최대치로추정되는 2060년을기준으로하더라도 OECD 28개국평균치에약 1% 이상이모자람. 이것이의미하는바는연금지출이미래세대를파국으 공적연금강화, 어떻게할것인가 41
로이끌것이라는주장이설득력이없음을의미함. 즉, 한국의경우는과도한연금지출을걱정할것이아니라낮은연금지출로오히려 노인의대량빈곤이지속될가능성을염려해야될상황임 ( 표 4) 각국의노령인구비와공적연금의 GDP 대비지출비율 2010 2050 GDP 비율 65 세인구비 GDP 비율 65 세인구비 Australia 3.6 13.5 4.9 22.2 Austria 14.1 17.6 16.4 27.4 Belgium 11.0 17.6 16.7 27.7 Canada 5.0 14.1 6.3 26.3 Czech Republic 9.1 15.4 11.0 31.2 Denmark 10.1 16.3 9.6 23.8 Estonia 8.9 17.0 8.0 23.8 Finland 12.0 17.3 14.9 27.6 France 14.6 16.7 15.1 26.2 Germany 10.8 20.4 13.0 31.5 Greece 13.6 18.9 15.4 32.5 Hungary 11.9 16.7 13.5 26.9 Iceland 4.0 12.1 6.9 21.5 Ireland 7.5 11.4 11.4 26.3 Italy 15.3 20.5 15.7 33.6 Japan 9.7 23.1 13.7 39.6 Korea 0.9 10.9 9.8(5.5) 1) 38.2 Luxembourg 9.2 14.6 18.1 22.1 Mexico 2.4 5.9 3.5 21.2 Netherlands 6.8 15.5 10.4 23.5 New Zealand 4.7 13.0 8.0 26.2 Norway 9.3 15.0 13.9 23.2 Poland 11.8 13.5 10.0 29.6 Portugal 12.5 18.0 13.1 32.0 Slovak Republic 8.0 12.3 12.2 28.3 Slovenia 11.2 16.4 17.9 30.2 Spain 10.1 17.0 14.0 35.7 Sweden 9.6 18.3 9.9 23.6 Switzerland 6.3 17.5 8.6 28.3 Turkey 7.3 7.7 11.4 - United Kingdom 7.7 16.0 8.2 24.1 United States 4.6 13.1 4.8 20.2 OECD28 9.3 14.7 11.7 - EU27 10.8-13.1 - 자료 : OECD, Pension Outlook 2012, 일본은 Fukawa and Sato (2009:39), 인구추정은 OECD Factbook 2011. 한국 9.8은앞의표, 5.5는국민연금지출 1) 50% 가정시 (9.275)/(6.875) 42 2015. 9. 7.
2) 이미살펴본바와같이, 기금은성숙기까지는그자체로책임준비금이며, 성숙기이후에는연금제도의지속가능성을담보하기위한완충자금역할을하는것인데다만각나라들마다책임준비금으로적립배율을얼마로할것인가는나라마다의사정을감안한정책결정에관한문제로서필요시재정조달을위하여연금보험료의조정또는일반조세를통한재정조달을하게되므로기금고갈에따른연금급여중단의위험은발생하지않게됨. 이러한것은유럽의평균 100 여년이된공적연금제도사에서세대간의부양제도로서유지발전된과정만보더라도명백하게입증된것임. 다. 현행국민연금기금의 GDP 대비규모의위험성 현재국민연금기금은 2014 년말현재 GDP의 35% 로세계최대임. 현재도거대기금을수익성및안정성을확보하면서국내주식국내채권위주로운용하는데는심각한한계에봉착하고있는것이현실임 ( 연못속의고래 ). 결국국내기금운용의한계로인하여해외투자비중을확대할수밖에없는것임. 연금의성숙기이후소득대체율 50% 가정시국민연금의 1년간의연금급여책임준비금은 ( 표3) 에서 GDP 대비 2040년 4.9% 에서 2060년최대 8.1% 로추정됨. 그런데, 정부의자료대로할경우 2035 년내지 2040년부터 GDP의 100% 를돌파하는천문학적거대기금이됨 그런데, 지난 5월정부발표자료는현행제도와는전혀다른사실상완전적립방식으로의재정방식전환을시도하는것으로보임. 정부는이렇게제도를바꿀경우현행대체율로는보험료율을 14.11% 로올려야하고, 50% 로인상할경우에는 16.99% 로인상하여야한다. 는입장을보이고있는데현세대의보험료부담능력의한계도문제가있을뿐아니라이렇게될경우현재추계보다훨씬큰기금이형성되고, 국내소비및투자에미치는영향등의문제점들이종합적으로검토되어야할것임. 공적연금강화, 어떻게할것인가 43
연구과제 - 국채를포함한채권투자의문제점 : 현재국내유통시장에서연금이차지하는비중만으로도수익률이왜곡되고있어서적정한수준으로비중축소가필요하다. 는평가임. 향후기금규모의성장률이국내채권시장의성장률을크게상회하는데향후채권시장성장률을상회하여기금이적정수준을넘어선높은비중을보유하게되면적정수준을초과한부분은금융상품의한계를넘어서실질적으로후세대에게채무가전가되는결과가될수있다. 는평가가있으며이는경청할부분임. 따라서기금의국내채권의중`장기적보유가능비중에관한연구가선행될필요가있음. - 정부 ( 지방정부포함 ) 의재정사업으로하여야할공공사업을국채를발행하여연금이인수하는방식으로진행할경우역시현세대가부담하여야할부분을차세대에게전가하는결과가되어형평성의문제가발생할수있으며, 이는정당한여유자금운용이라고하기어렵다. 는비판도고려하여야함. - 국내주식보유비중은현재도한계치에도달하였다. 고보는것이일반적임. - 결국향후기금은해외주식, 해외채권및해외중심의대체투자와같은실물 투자중심으로전개될수밖에없는구조적인한계를갖게됨 - 이와같은기금운용의한계상황에서계속적인강제저축을하여그중일부가국내구매력에서사장된다. 는것을감안할때적립금규모를어느정도로유지할것인가에관한사회적합의도중요한쟁점이될것임. 그자금을해외투자중심으로운용한다. 는것이국민경제와관련하여어떠한영향을미칠것인가도분석될필요가있음 44 2015. 9. 7.
라. 연금의성숙기이후에는다른나라들의사례처럼부과방식의재정방식으로전 환되어야함. 결국연금의성숙기로예정된 2040년대를전후하여국민연금은연금수급자수와연금가입자의숫자가안정적인구조및균형을유지하는수준이될것임. 그리고 2060년기준으로적립배율 2배내지 3배수준 (GDP대비 16%- 24% 상당 ) 의책임준비금을유지하면서단기또는중기재정계획에따른보험료내지조세부과율을조정하는부과방식의재정운용이필요할것임. 성숙기이후기금의소진속도를감안한급격한연금보험료인상의위험이발생할수있으므로, 그충격을완화하기위하여성숙기이전부터- 현세대의은퇴이전부터연금보험료의단계적인상을통한세대간의부담의형평성제고와함께차세대의제도충격을완화시킬필요가있음 더중요한것은경제활동인구구조를연금제도의지속가능성을보장할수있도록현재수준이상으로유지내지확대하고, 차세대의소득을확대하는것이궁극적으로공적연금제도의지속가능성을담보하는것임. 이와같은목적을위한연금기금의사회투자방안에대하여도연구및사회적합의를이루어내서제도화할필요가있음. 공적연금강화, 어떻게할것인가 45
공적연금강화국민행동 [ 정책토론회 ] 공적연금강화, 어떻게할것인가? 발행일 2015. 9. 7. 발행처공적연금강화국민행동 ( 정용건집행위원장 ) Copyright c공적연금강화국민행동, 2015 본자료는연금행동홈페이지 www.pensionforall.kr 에서다시볼수있습니다. 종로사무실 110-043 서울종로구자하문로9길16 ( 통인동 ) 4층영등포사무실 150-035 서울시영등포구영중로 14길 11-7 2층