지방자치 20 년평가와개선방향 지방자치 20 주년토론회 일시 : 2015. 3. 30( 월 ) 14:00 16:30 장소 : 한국프레스센터기자회견장 (19 층 ) 주최 : 전국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회 후원 : 국회지방자치포럼, 국회지방살리기포럼

이시종전국시도지사협의회장 이동희전국시도의회의장협의회장 조충훈 전국시장군수구청장협의회장 심우성 전국시군자치구의회의장협의회장 정의화국회의장 백재현의원 유승우의원 김영록의원 이철우의원 한국지방자치와분권 년의성과평가와발전과제 육동일교수 충남대 민선지방자치 주년의 의정 평가 김순은교수 서울대 지방재정 년의성과와과제 손희준교수 청주대 지방행정분야개선방안 이기우교수 인하대 민선지방자치 주년의평가 토론문 권영주교수 서울시립대 지방재정 년의성과와과제 이삼주위원 한국지방행정연구원

개회사 - 4 -

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전국시도지사협의회장충청북도지사 이시종 - 6 -

개회사 - 7 -

년 월 일 전국시도의회의장협의회장대구광역시의회의장 이동희 - 8 -

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전국시장군수구청장협의회장순천시장 조충훈 - 11 -

개회사 - 12 -

전국시군자치구의회의장협의회장청양군의회의장 심우성 - 13 -

축 사 - 14 -

국회의장 정의화 - 15 -

축 사 - 16 -

국회지방자치포럼공동대표 백재현 - 17 -

축 사 - 18 -

국회지방자치포럼공동대표 유승우 - 19 -

축 사 김영록국회의원 이철우국회의원 - 20 -

국회지방살리기포럼공동대표 ( 국회의원 ) 이철우 김영록 - 21 -

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발제문 1. 한국지방자치와분권 20 년의성과평가와발전과제 - 육동일 ( 충남대학교자치행정학과교수 ) 2. 민선지방자치 20 주년의 ( 의정 ) 평가 - 김순은 ( 서울대학교행정대학원교수 ) 3. 지방재정 20 년의성과와과제 - 손희준 ( 청주대학교행정학과교수 ) - 23 -

한국지방자치와분권 20 년의 성과평가와발전과제 - 25 -

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노태우정부문민정부국민의정부참여정부이명박정부 내용불명확불명확분산 분권 균형발전 분권 섬기는정부지방행정체개편 효과성중하중중중 민주성하하중상하 대응성하하중중하 - 28 -

평가내용 국민의정부 참여정부 이명박정부 목표의구체성 적합성 미흡 우수 보통 목표의달성정도 보통 미흡 우수 추진체계 보통 보통 보통 추진의지 보통 우수 미흡 지방자치철학 미흡 우수 미흡 추진기구 노태우정부 문민정부 국민의정부참여정부이명박정부 지방이양추진위원회지방이양합동심의회지방이양추진위원회정부혁신 지방분권위원회 지방분권촉진위원회지방행정체제개편추진위원회 체계단독기구단독기구이원화기구이원화기구 법정여부비법정기구법정기구법정기구법정기구 효과성하중중중 민주성하중상하 대응성하하중하 노태우정부 문민정부 국민의정부 참여정부 이명박정부 효과성 중 중 상 상 하 민주성 중 중 중 중 중 대응성 하 하 하 중 하 - 29 -

내용 노태우정부 문민정부 년대말부터경찰의중립성과민주성을확보방안을추진 국민의정부참여정부이명박정부 중장기적으로자치경찰도입국가경찰의능률성과조화를꾀하는개편방향제시 자치경찰에관한법안작성 제주특별자치도의자치경찰실시 기초자치단체에교통이나생활안전분야의기초적인치안유지권한을인정 효과성구체적논의없음하중하 민주성구체적논의없음하중하 대응성구체적논의없음하중하 내용 노태우정부 문민정부 국민의정부참여정부이명박정부 학교운영위원회대이중간선방식에따라표들만참여하던교광역단위에교육위원육위원및교육감교육위원회가일반회가구성 선출제도가위원전교육자치에관련된의회와일원화 교육교육위원회의합의제원이참여하는방식제도개선 감을직선제로선출 기구에서심의 의결기으로개정 교육자치와일반자치교육의원주민직선 구로변경 피선자격중과거 의일원화개선안정교육자치와일반자교육감은해당교육위년동안비정당원리치의통합논의 원회에서무기명투표규제사항이추가 교로선출 육자치와일반자치의갈등 효과성중중중하 민주성중중중중 대응성중중중중 내용 노태우정부 문민정부 구체적논의없음 국민의정부참여정부이명박정부 특별지방행정기관특별지방행정기관전면적지방이관이의정비를지방분정비를핵심국정과아니라행정효율권의추진과제로제로채택 이해당성을위한조직개명시 로드맵대로사자들의의견수렴편의측면강조 실천하지못함 과정 효과성 구체적논의없음 중 하 하 민주성 구체적논의없음 상 중 상 대응성 구체적논의없음 하 하 하 - 30 -

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이양완료 구분 이양확정 소계 국민의정부 참여정부 이명박정부 미완료 계 국민의정부 참여정부 이명박정부 - 32 -

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구분모집단표본크기표본오차조사방법응답률조사일시조사기관 내용 전국의만 세이상성인남녀 명 무선전화 명 유선전화 명 신뢰수준 전화면접조사 총 명과통화하여그중 명응답완료 년 월 일 일 한국리서치 대표이사노익상 - 36 -

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지방자치발전종합계획 의비전과정책과제 비전 성숙한지방자치 행복한지역주민 목표 주민편익증진 행정효율제고 지방경쟁력강화 강력한지방분권기조확립과실천 자치사무와국가사무의구분체계정비 중앙권한및사무의지방이양등 개과제 정책 과제 자치기반확충및자율과책임성강화 지방재정확충및건전성강화 지방의회활성화및책임성제고등 개과제 주민중심생활자치근린자치실현 자치경찰제도도입 교육자치와지방자치연계 통합노력 읍 면 동주민자치회도입등 개과제 미래지향적지방행정체제구축 대도시특례제도개선 지방자치단체기관구성형태다양화등 개과제 - 40 -

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추진 과제 강점 지방자치단체장 의회가강력한분권추진세력으로존재 전국적인분권운동시민단체활약중 야당의분권세력화가능성 지방자치발전위원회의활동기본방향 약점 통치자를비롯한중앙정치인 중앙언론들의무관심 전반적시민운동의활력저하 분권운동단체의관변성및연대미흡 분권에대한시민적관심저조 지방의중앙의존성심화주요과제 추진 환경 과도한재정부담의지방떠넘기기에대한지방의반발증폭 분권에대한관심재점화조짐 차기대선의제화가능성 분권형헌법의개정 겅제의침체화지속 수도권침체의상대적심화로분권요구의당위성훼손 지방재정의지속적악화 지역간발전수준및재정력격차 - 44 -

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1) 자치의식은 지역사회에대한애향심과정서적일체감에기초한지역주민으로서갖는주민의식과사회의공동문제를주위사람들과의타협과협력을통해서해결하려는시민의식과의균형적태도 를일컫는것으로보고자한다. - 55 -

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민선지방자치 20 주년의평가 : 의정평가를중심으로 - 63 -

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평가의대상 운영 산출 성과 인적 물적기반운영제도의개선의장단의선거및행태전문성의정연수조례제 개정행정사무감사 조사예산심의및의결주민의대표기능지역민주주의의제고지방행정견제및투명성주민참여지역발전지역사회복지증진 평가의기준 민주성 효율성 형평성 - 65 -

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평가의대상 평가의기준민주성효율성형평성 인적 물적기반 o 운영제도의개선 o 운영 의장단선거및행태 전문성 의정연수 조례제 개정 o 산출 행정사무감사 조사 예산심의및의결 o o 주민의대표기능 지역민주주의의제고 o 지방행정견제및투명성 o o 성과 주민참여 지역발전 지역사회복지증진 o - 75 -

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지방재정 20 년의성과와과제 2) 1961 년 5.16 이후정지되었던지방자치제의부활을의미하는지방의회의재구성은 1991 년 3 월 28 일시 군 구의회의원과 6 월 20 일시 도의회의원을주민들이직접선거를통해선출함으로써재기되었다. 3) 단체장의직선은 1995 년 6 월 27 일지방의회의원선거와통합하여실시하였고, 제 2 기는 1998 년 6 월 4 일, 제 3 기는 2002 년 6 월 13 일, 제 4 기는 2006 년 5 월 31 일, 제 5 기는 2010 년 6 월 2 일선거및제 6 기는 2014 년 6 월 4 일선거를통해 7 월 1 일부터시작되었다. - 85 -

4) 구체적으로재정 세제개혁로드맵에서재정분권추진, 세제 세정합리화, 지출효율성제고, 재정투명성제고, 재정건전성견지등 5 개목표와 15 개과제를제시하고있으나, 추진된정책은지방양여금폐지에따른국가균형발전특별회계의설치및지방교부세의특별교부세규모를축소하고법정교부율을상향조정한것등으로지방세등자주재원보다는주로이전재원의개편을통한재정조정을변화시킨정도이다 ( 손희준, 2005). 5) 2014. 9. 3. 전국시장 군수 구청장협의회의조충훈회장이급증하고있는복지재정수요를충당하기어려워기초단체의복지재정난을해결해달라는호소문을발표하기도하였다. 해당기사참조. - 86 -

연도 91.4 1995.7 97.12 1998.7 2002.7 2006.7 2010.7 2014.7 지방자치부분도입 민선 1 기민선 2 기민선 3 기민선 4 기민선 5 기 6 기 정권김영삼김대중노무현이명박박근혜 경제사회 OECD 가입 IMF 체제한일월드컵 중앙정부 국회 재정경제원, 행정자치부 ( 94-98) 1992. 3.24 제 14 대국회 1996. 4.11 제 15 대국회 기획예산위, 예산청 2000. 4.13 제 16 대국회 기획예산처 ( 99-08) 2004. 4.15 제 17 대국회 세계경제침체 ( 서브프라임 ) 행정안전부재정경제부 2008. 4.9 제 18 대국회 부동산세월호경기침체 안전행정부행기획재정부자부 2012.5.30 제 19 대국회 - 87 -

6) 2000 년 11 월 28 일임인배의원등이시장 군수 구청장을임명제로전환하려는법안을발의했고, 2001 년 4 월임시국회에서자민련의조부영부총재가기초단체장의임명제전환을촉구하였다. - 88 -

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7) 신정아사건을통해특별교부세가자의적으로결정되며, 특별교부세의배분결과와규모에대한비공개원칙등이드러나문제점으로지적되면서규모가축소되었다. - 90 -

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구분쟁점사항분석대상및내용 지방재정규모 지방재정구조 세입 세출 지방재정관리 재정규모가과다하지않은지 자치제이후급증했는지 적정재정규모가존재하는지 자주재원확충노력이있는지 의존재원은급증하지않았는지 복지비지출이과다하고급증했는지 경직성경비가과다한지 판공비등비효율적지출은없는지 재정위기관리단체에대한사전조치는 적정하게채무관리를하는지 재정운영의투명성과주민참여는 재정규모의상대적비중 재정규모의증가율 세입예산구조와추이 재정자립도추이 채무비율 세출결산항목비중과추이 사회복지비비중과추이 이전지출의비중과추이 재정관리제도의종류 내부통제시스템 재정분석과사전위기관리제도 - 92 -

구 분 국내총생산 중앙재정규 모지방재정 비중 부분도입민선 기민선 기민선 기민선 기 기 - 93 -

구분 합계 지방세 세외수입 지방교부세 지방양여금 보조금 지방채 부분민선 기민선 기민선 기민선 기민선 기 기 8) 세외수입은 2014 년부터잉여금과이월금, 전입금과예탁금및예수금, 융자금원금수입등을제외하여분류하여과거와는다르다. - 94 -

연도 민선 기민선 기민선 기민선 기민선 기 평균 특광역시 도 시 군 자치구 구분 지방세로미해결 자체수입으로 미해결 9) 2014 년에는세외수입과목개편에따라재정자립도가전국평균 44.8% 이나, 과거의기준에따라재산출하면 50.3% 에해당한다 ( 안전행정부, 2014). - 95 -

10) 2010 년지방소비세가국세인부가가치세 (VAT) 의 5% 로도입되어, 지방세제개편의해묵은과제가해소되었으나, 도입배경은수도권규제완화에따른비수도권의반발을잠재우기위한것이었다. 또한지방소득세는 2010 년도입당시국세소득세에대해부가세형태로적용한과거의주민세소득할을명칭만변경하였으나, 2014 년부터는독립세로전환하였다. 11) 지방소비세를국세인부가가치세의 5% 로도입하면서, 배분은지역별로차등 (100, 200, 300) 하고수도권지역의세수는 지역상생발전기금 으로충당하는것등을문제점으로지적하면서진정한지방세로볼수없다는의견도있다. 12) 국가균형발전특별법을개정하면서이명박정부에서는광역 지역발전특별회계로, 박근혜정부는지역발전특별회계로명칭을전환하였다. 13) 현행지방교부세는보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세인데, 보통교부세는모든지방자치단체가일정한행정수준을유지하도록기준재정수요액과기준재정수입을비교하여, 부족액을보전하는일반재원으로재원보장기능과형평화기능을수행하며, 특별교부세는지역현안수요, 시책수요, 재해대책수요을반영하는특정재원이다. 분권교부세는국가사무와기능을지방으로이양하면서재원보전을위해신설하였으나, 2010 년에보통교부세로통합하기로하였으나, 복지부담을고려하여 2015 년까지기한을연장하였다. 부동산교부세는 2005 년국세로종합부동산세를신설하고그세수전액을지방에배분하기위한재원이다. 2014 년에는특별교부세의비율을 3% 로축소하였고, 2015 년부터담뱃값인상에따라소방안전교부세가신설되었으며, 분권교부세는보통교부세에통합되었다. - 96 -

구분 세출총액 국고보조사업비 소계 국고보조금지방비부담액 - 97 -

구분 합계 일반행정비 사회개발비 경제개발비 민방위비 지원및기타 부분민선 기민선 기민선 기민선 기 구분 년 최종 년 년 년 년 년 합 계 일반공공행정 공공질서및안전 교육 문화및관광 환경보호 사회복지 보건 농림해양수산 산업 중소기업 수송및교통 국토및지역개발 과학기술 예비비 기타 - 98 -

구 분 의회민선 기민선 기민선 기민선 기민선 기 합계 인건비 물건비 이전경비 자본지출 융자및출자 보전재원 내부거래 예비비및기타 14) 기능별분류체계변경에따라과거의보건및생활환경개선비와주택및지역사회개발비등이사회개발비로분류하여자연증가한측면이있다. 15) 사회단체보조금은지방재정법제 17 조또는개별법령및조례에근거하여보조할수있는사회단체에대해사업비또는운영비를지원하기위해지방자치단체예산편성기준경비로정한한도액이설정된경비이나국고또는시 도비보조금에의한경우의보조금은한도액에서제외한다. 16) 세출구조의경직성을파악하기위해사용되는경상적경비비율은경상적경비가세출총액에서차지하는비율로서, 경상적경비의항목은인건비, 물건비, 경상이전비 ( 출연금, 이자보전, 교부금, 투자적경비분을제외한부담금 ), 보전재원중지방채원리금상환금, 관서당경비등을합한금액이다 ( 손희준외, 2011). - 99 -

( 단위 : 조원 ) 구분 계 국비합계 지방비합계 년기초노령연금신설 년기초연금개편 년양육수당신설 년장애인연금신설 년영유아보육료확대 기초생보 - 100 -

구 분 사회복지지방이양사업 국비 분권 지방비 증가율 이양전이양후증가율 이양전 이양후 17) 분권교부세도입당시인 2005 년내국세수입의 0.83% 는 8,454 억원이고, 부족분은담배소비세인상분 1,127 억원으로추산하여총 9,581 억원은이양사업규모 1 조 689 억원의 90.8% 에불과한것이었고금연열풍으로담배소비세인상분이추산에못미쳤다. 결국 2006 년내국세수입의 0.94% 로 0.11% 인상하지않을수없었다. 자세한내용은손희준 (2006) 과서정섭 이창균 (2012) 을참조할것. - 101 -

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사전재정관리재정집행제도사후재정관리기타 중기지방재정계획 투융자심사 지방채발행총액한도제 지방예산편성기준제시 지방비부담관련법령및국고보조예산협의 지방재정부담심의위원회 예산편성의주민참여및공개확대 지방재정조기집행 지방계약지도 지방금고운용지도 지방기금운용지도 복식부기회계제도 지방재정분석 진단 지방통합재정분석제도 교부세인센티브및 지방재정상황공개제도감액 지방재정위기사전경보시스템 재정지표모니터링 재정수지 지방채무 세입결손 자금현황 공기업 종합분석 조기경보 정상 주의 심각 심층진단 위기관리위원회 위험등급별위기관리대책 주의 세출 채무조정등자구노력권고 심각 재정위기단체지정 지방채발행제한등재정건전화조치 18) 지방재정관리제도는대부분내부통제 (internal control) 보다는사전적인기채승인제도나예산편성지침서시달등외부통제수단 (external control) 이었으나, 2005 년재정분권의결과로사후적관리방식으로전환되었다. - 103 -

구분 계 소득세 법인세 지방세중주민세 내국세 지방교부세 지방세입감소 주민세 지방교부세 - 104 -

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세부과제 지방재정확충및건전성강화 지방자치단체의자체재원비중확대 지방재정조정제도개선 지방재정의건전성및투명성강화 지방재정관련세부과제내용 지방소비세인상등지방세비중을지속확대하고 이전재원을축소해재정자립도를높임 취득세중심에서지방소비세 지방소득세중심으로개편 비과세감면축소 체납징수율제고 세외수입관리체계강화 보통교부세산정시지역발전정도에따라수입산정차등화 특별재정보전금폐지 분권교부세는지방교부세와통합하고현사업은지방사무로전환 지방채무및지출관리강화 자치단체 지방교육재정 지방공기업등을포함한통합재정수지산출 중앙투 융자사전심사대상확대 재정공시확대및사업별원가정보공개 입찰 계약전과정공개의무화 지방공기업과출자 출연기관의체계적관리 - 106 -

19) 지방재정의기본방향으로수도권과비수도권등지역간세원의편재 ( 偏在 ) 로인해, 지방세등자체재원확충방안 ( 자주재원주의 ) 보다는오히려보통교부세등일반재원의확대를통한방안 ( 일반재원주의 ) 이오히려상대적으로수월하고, 형평적이라는주장이있기는하지만, 재원의출구가결국세출책임을담보할수있다는점과주민들의직접적인부담증가에의한재원확충이결국주민참여와관심의증대로이어진다는점에서, 자주재원주의가지방자치이념에도부합한다고할수있다. 자세한논의는이재은 (2002) 을참고할것. - 107 -

민선 기 민선 기 민선 기 민선 기 민선 기 기본 방향 단계 단계 지방세 지방세 지방세 지방세 지방세 지방세 지방세 세외수입 세외수입 세외수입 세외수입 세외수입 세외수입 세외수입 지방교부세 지방교부세 지방교부세 지방교부세 지방교부세 지방교부세 지방교부세 양여금 보조금 양여금 보조금 양여금 보조금 보조금 보조금 보조금 보조금 20) 지방은 2013 년 9 월 25 일 지방재정건전화를위한재원조정방안 을통해취득세율영구인하및복지부담완화를위해, 지방소비세율을 2014 년부터 11% 로인상하였으나, 이는지방소비세도입당시이미 2013 년에 5% 추가인상하기로하였기때문에 1% 의인상효과밖에없다는입장이다. - 108 -

21) 최근담뱃값의인상과주민세등일부정액세에대한세율인상에대해언론은서민증세라고하는반면, 정부는 비정상의정상화 라고주장하고있다. 22) 2005 년도입된국가균형발전특별회계는도입당시 5 조원이었으나광역 지역발전특별회계로의명칭변경과함께 2011 년과 2013 년 10 조원에육박할정도로확대되었고, 2014 년에는지역발전특별회계로바꾸고규모는 9.36 조원에달하고있다. - 109 -

23) 올해초여당대표에의해제기된자치단체파산제도는많은논란이있어, 최종 긴급재정관리단체 로입법예고되어있으나, 사후적인징벌적의미보다는재정재건이나회생을위해도입되어야할것이다. 24) 행정자치부의내부자료에의하면 2013 회계연도결산에서나타난내국세결손에의한 2015 년의지방교부세감액정산분은약 1 조 5,130 억원이예상된다. - 110 -

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토론문 1. 지방행정분야개선방안 - 이기우 ( 인하대학교법학전문대학원교수 ) 1. 민선지방자치 20 주년의평가 ( 토론문 ) - 권영주 ( 서울시립대학교교수 ) 2. 지방재정 20 년의성과와과제 - 이삼주 ( 한국지방행정연구원선임연구위원 )

지방행정분야개선방안 - 117 -

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조례제정권제한으로인한폐단 - 주차문제를해결하기위하여차고지증명제를조례로도입하려고했으나법률에위임이없어실패하였다. 이로인해골목길주차분쟁으로살인사건도일어나고있다. - 어린이놀이터안전규격에대한법률상의결함을조례로보충하려해도법률의위임이없어 15년간방치, 인천에서어린이가놀이시설에깔려죽기도했다. 지방정부가법률의위임이없으면주민의권리제한이나의무를부과하는조례를제정할수없도록하는것은심각한부작용을초래한다. 부담적조례를금지하면지방정부는주민에게인센티브를부여하는주는정책을구사할수밖에없게된다. 지역문제를주민이스스로부담으로해결하도록하는공동체정신을함양하는것이지방자치의가장중요한목적중의하나임에도불구하고지방정부는주민에게주는정책만가능하게된다. 이는한편으로는지방의재정난을가중시킬뿐만아니라, 주민들의공동체정신을파괴한다. 돈을주지않으면주민들이움직이지않게되는결과를초래하게된다. 이는곧주민을타락시키는결과를초래하게된다. - 121 -

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민선지방자치 20 주년의평가 ( 토론문 ) - 133 -

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지방재정 20 년의성과와과제 계중앙재정지방재정지방교육재정 450.11 (100.0) 239.13 (53.1) 155.09 (34.5) 55.89 (12.4) - 138 -

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