1. 머리말 부동산정책 20 년을돌아보다 손재영 ( 건국대학교교수 ) 심교언 ( 건국대학교교수 ) 있다. 학회설립이후 1997년말외환위기전후까지는주택가격이안정된바탕위에토지이용규제완화, 난개발등의이슈가중요했고, 외환위기이후에는부동산가격의폭락, 건설 부동산시장의붕괴, 대외시장개방, 규제완화등이정책적관심사였다. 2000년대중반에는주택가격급등과이를억제하기위한규제, 세제의강화가주요항목이고, 2008년의미국발국제금융위기이후에는다시주택가격이하락하고시장이침체되어규제완화및시장정상화가정책방향이었다. 이슈에따라시기가겹치기도하지만, 대략위와같은시기구분을근간으로장을나누어정책을회고하도록한다. 학회가설립된 1994년경우리나라의토지, 주택부문은한차례거대한태풍이몰아치고간자리였다. 1987년부터 1991년중반의정점에이르기까지부동산가격이급등하였다. 전국, 수도권, 서울을가릴것없이주택가격이올랐으며, 주택시장뿐아니라토지, 기타부동산, 주식, 골동품에이르기까지모든자산의가격이올랐다. 전세가도꾸준히올라서저소득층의주거에심각한타격을주었다. 언론매체에는하루아침에길거리에나앉게된가족들의비참한사연이줄을잇는한편, 그렇지않아도심각한노사분규에폭발성을더했다. 이러한상황은사회불안정을초래하였다. 이체제를지켜야할이유가있는가? 라는의문을노골적으로제기하는사람들까지나타났고, 정부는특단의대책을강구하지않을수없었다. 그결과가토지공개념제도와주택 200만호건설계획이다. 학회설립당시에는공개념법들이시행되고 200만호건설계획, 특히수도권 5개신도시건설도마무리단계에있었다. 수요가억제되고공급이크게늘어미분양주택수가사상최고치를기록하는등 ( 적어도수요자입장에서는 ) 부동산시장전반이안정되었다. 1980년대말의격랑을헤치고나와한숨돌리면서무슨일이있었던것인지, 또여러정책대응들이올바른것이었는지를성찰할필요가있었다. 이런맥락에서학회설립은큰의미가있었다. 많지않은숫자의부동산전문연구자들이그나마힘을합하여부동산시장과정책에대한이해를더해가는큰틀을학회가제공했기때문이다. 이글은학회설립이후 20년간부동산관련정책들의변화를돌아보고, 앞으로의발전방향을모색하고자한다. 어떤정책이든서로다른의견을가진사람들이있다. 하물며 20년이라는긴시간동안의정책흐름을모두가동의하는관점에서서술하는것은매우어렵다. 여기에서는정책을둘러싼다양한의견들을소개함으로써객관성을확보하고자한다. 그결과가충분히객관적이지못하다고느끼는회원들이계시면필자들의능력이부족한데대해양해를구할수밖에없다. 부록의연표에정리된바와같이매우많은수의정책이발표되고시행되었지만모두를상세히다루기는어렵고, 또그럴필요도없을것이다. 시기별로핵심적인정책방향을중심으로한일련의정책들의배경, 내용, 쟁점, 그리고결과들을논의하도록한다. 이들정책들은대개부동산, 특히주택가격변동과이에따른경제사회적문제들에대한대응이었다. 따라서본격적인논의에앞서지난 20년의부동산가격변동추이를돌이켜보는것이유용하다. < 그림 1> 과 < 그림 2> 는주택의명목및실질매매가격과전세가추이를보여주고 < 그림 1> 전국및서울의명목및실질주택가격지수추이 (1994=100) - 1 - - 2 -
과도심각한수준이었다. 이에신규신도시건설에대한비판여론이거세졌고정부는신도시건설을중단한다고선언하게되었다. 하지만경제성장에따른주택수요는여전했다. 정부는신도시건설중단으로부족해진주택공급을위해준농림지규제를완화하거나소규모미니신도시건설을추진하여신도시에버금가는많은물량의주택을공급하려고하였다. (2) 준농림지규제완화와난개발 < 그림 2> 전국및서울의명목및실질주택전세가지수추이 (1994=100) 2. 토지이용규제와난개발 (1994 2000) (1) 1 기신도시건설과중단 3 저호황에따른부동산가격폭등에대한대책의일환으로정부는 1989 년 200 만 호주택건설발표및분당, 일산, 평촌등 5 개신도시개발계획을발표하여집행하 였다. 1995 년일산신도시준공으로노태우정부의이러한제 1 기신도시건설은마 무리됐다. 단 3 년만에분당 일산등 5 개신도시를통해 29 만 2,000 호의주택을동 시에공급함으로써주택가격안정과서울과밀해소라는정책목표를달성하였다. 역대정부마다야심찬주택공급목표를세웠지만주택 200 만호건설계획이유일하 게목표를달성했고, 이로인해입주시점이후에는주택가격이하향안정화되었다. 하지만짧은기간에신도시건설을추진하면서여러가지사회문제가발생하기도 했다. 대표적으로개발초기에신도시내충분한취업기회및공공시설이부족했고, 이때문에서울로의교통혼잡이유발됐다 1). 그리고대규모주택이특정지역에건 설됨에따라주택시장을교란한다는점과과도한물량건설로인한건설산업왜곡효 1) 이는신도시성장에대한무지에따른오해로봐야한다. 보통주거지개발에따른실수요자의정착은우리나라의양도소득세감면기간과관련하여 5 년정도지나야입주하여정착하고, 자족성과관련있는기업등의이주는 10 년이상이지나야가능하기때문이다. 실제분당의경우는최근기업들의이주로인해높은자족도를보이고있으며, 서울로의출퇴근도초기보다절반이하로떨어진상태이다. 1974년제정된이래 1990년대초까지국토이용관리법은 Positive 시스템제도를통한 10개용도지역 ( 도시, 취락, 경지, 산림, 공업, 자연, 관광, 수산, 개발, 유보 ) 을고수해왔다. Positive 제도란 10개용도지역별개발가능한행위를명시하고그외의것은개발을불허하는제도이다. 이러한 Positive 시스템하에서토지개발은크게제약을받았다. 1970년대경제개발이본격화되면서산업화 도시화의진전에따라산업및주택토지수요가급증하였으나, 국토이용관리법체제하에서는산지와농지의개발이원활하지못했다. 개발토지공급이수요에부응하지못하는상황이었고, 이로인한가격폭등이경제의발목을잡는다는우려가커지고있었다. 이를극복하기위하여 1993년 8월김영삼정부는 국토이용관리법 을전면개정하여준도시지역과준농림지역제도를도입했다. 준농림지역이라함은농업진흥지역외지역에있는농지및준보전임지등으로서농림업의진흥과산림보전을위해이용하되개발용도로도이용할수있는지역을말한다. 이는개발가능한토지가종전의국토면적 15% 에서 42% 로대폭확대되는효과를가져왔다 ( 정희남, 2010). 국토이용관리법을개정하면서 10개용도지역을 5개 ( 도시, 준도시, 농림, 준농림, 자연환경 ) 로단순화했고이과정에서상당부분 Negative 시스템으로과감한변신을했다. Negative 제도란 5개용도지역내에서개발할수없는내용을명시하고그외의것은행위는가능하도록하는것이다. Positive 시스템과정반대의형태로규제를훨씬완화해주는제도라고할수있다. 준농림지역역시농업 ( 농지 ) 과임업 ( 임야 ) 을위해이용하되그외개발을할수있는지역으로명시해놓았다. 그런데이러한규정이개발업자들사이에서준농림지역에포함되면무조건개발이가능하다는식으로인식되었고결국준농림지역에무분별한개발을낳게되었다. 준농림지역이지정되기전인 1993년까지만해도도시지역내에서는녹지지역, 그중에서도자연녹지가최고의투자의대상이었다. 하지만 1994년도부터는최고의투자대상이자연녹지에서준농림지역내농지와임야로바뀌었다. 자연녹지의건폐율은 20% 지만준농림지의건폐율은 60% 나되었기때문이다. 준농림지역제도는다양한토지이용수요에부응했다는긍정적평가와수도권과대도시주변지역의난개발을초래했다는부정적비판을동시에받았다. 긍정적인평가는 1 제도도입후 6년간 (1994~1999) 16.447km2의택지공급및 100km2이상의공장부지의제공등총 400km2의개발용지를제공하여개발용지 ( 국토의 5%) 가부족한우리나라의주요토지공급원으로작용했다는점, 2 준농림지역제도의도입 시행으로개발용지가적정수준으로공급됨 2) 에따라전국의평균지가는 94년도에 - 3 - - 4 -
0.57% 하락하였고, 그이후에도상승률이 1% 미만에그치는등지가와주택가격 및물가의안정에크게기여하였다는점이있다. 반면, 부정적평가는 1 무계획적개발로인해나홀로아파트등이난립하였고, 이로인한학교등기반시설의부족문제가심각하게제기되었다는점 3), 2 환경오 염및자연경관의훼손등이심화되었다는점이있다. 이와같은준농림지역제의부 정적효과는사회전반에난개발의문제점을인식하는계기가되었고, 이는사회적 이슈로부각되었다. 특히비판여론은용인시지역의학교등기반시설부족을근거 로난개발의주원인을공동주택이라고보고민간주택건설사업자에게책임을물었 다 ( 석종현, 2000). 이에친환경적이고계획적으로국토를관리하기위해서는도시지역과비도시지역 을통합적으로관리하여야한다는필요성이제기되었다. 그에따라 2002 년 2 월에 국토기본법 과 국토의계획및이용에관한법률 을제정하여선계획 - 후개발원 칙에입각한친환경적국토관리체계를구축하게되었다. 하지만이후에도난개발은멈추지않고계속되었다. 1990 년대준농림지난개발에 이어 2000 년대공공기관과지자체가주도하는소규모택지개발난립으로용인등 이제 2 의난개발시대를겪었다. 정부에서선계획 - 후개발원칙을제도화했지만대 규모신도시주변에무임승차하는공공택지개발이여전히계속되었던것이다. 특히 용인의경우, 분당신도시개발이후경부고속도로양쪽에줄줄이가구가늘어선형 태의이른바포도송이형태로스프롤 (sprawl) 현상 4) 이가속화되었다. 이러한스프 롤현상은근본적으로도로 철도 편의시설등이복합적으로제공되기어려워주민 생활의불편을초래하게된다. 또한새롭게조성된신도시의주민역시주변의기반 시설없이난립한미니택지개발거주자의영향으로교통난등을피해갈수없게되 었다. 이에정부는미니개발 5) 을금지하는대책을마련하여부정적효과를줄이고 자하였으나, 이미난개발이많이진행된지역은계속해서불편을겪어야했다. (3) 2 기신도시건설의명암 1997 년외환위기이후우리경제가급속한회복을함에따라, 주택수요도늘어나 기시작하였다. 이는외환위기이후수요감소를감안하여공공택지개발을중단한 탓도크다. 2001 년, 수도권내주택수요가급증할것이라는전망과함께, 용인시와 화성시의준농림지역에서민간주도로추진되던난개발이사회적으로이슈가되면 서중장기적으로사전에계획된대규모신도시건설의필요성이강력하게대두됐 다. 이에따라서울도심에서 20~40km 권역에있으며, 원활한교통체계와쾌적한주 2) 1995 년부터 1999 년간준농림지역에서 180 만 4 천평이아파트건설용지로개발되었다. 특히이기간에민간부문이준농림지를개발해주택을공급한실적은약 36 만호에달한다. 3) 이당시에용인등과같이난개발이많이진행된곳의경우를보면, 초등학교학생들이교실부족으로인해컨테이너박스에서수업을들어야할정도로학교시설이부족하였고이러한점이사회적문제로대두되었다. 4) 도시의급격한성장과지가의앙등으로도시지역의경계가무질서하게확대되는현상을말한다. 5) 일정규모이하의개발을통해기반시설공급을회피하는형태의개발을일컫는다. 거환경, 그리고자족기능을갖출수있는지역을대상으로제2기신도시건설이시작됐다. 기존신도시에대한부정적이미지를불식시키고, 보다자족적이고환경친화적인계획도시개념으로착수한신도시가 2기신도시이다. 1기신도시의문제점을교훈삼아 2기신도시는도시가단순히베드타운의역할을하지않고자족적기능을하도록고용기회확대를위한개념을토지이용계획에적극반영했고, 결국자족시설용지로확보된기타용지의비율을 1기와비교하면 2기신도시가확연하게높아졌다. 그리고지속가능한발전과 TOD개념, BRT 등을도입하여, 1기신도시의문제점을보완하려고노력했다. 하지만 10년이지난현재, 일부 2기신도시지역은 마이너스프리미엄, 미분양무덤 이라불리고있다. 특히경기도화성, 파주, 김포, 양주등수도권과거리가먼지역은미분양이심각한상황이다. 국토해양부가발표한자료에따르면 2013년 7월이들 4개지역의미분양가구는 11,311가구에이른다. 이에박근혜정부는 2017년까지신도시계획을중단하기로발표하게된다. 3. 외환위기와부동산시장개방 (1997 2002) (1) 외환위기와부동산시장 1997년말 IMF에긴급자금지원을요청하면서시작된외환위기는경제모든영역에서혹독한시련이었지만, 건설및부동산부문에특히큰어려움을안겨주었다. 1998년에지가가 13.6%, 주택가격은 12.4% 하락하였다. 이처럼부동산가격이폭락하자, 이전까지당연한것으로여겨지던부동산시장관행에일대혼란이일었다. 예를들어, 토지만을확보하고선분양을통해사업자금을조달하던주택사업방식이갑자기위태로운것으로변했다. 선분양은분양받은사람들이사업시행자에게비공식적으로자금을빌려주는금융거래인데, 사업성에대한확신이감소하자수분양자들이자금을빌려주기를꺼려하게되고많은건설업체들이부도사태를맞았다. 이들로부터주택이나오피스텔을분양받은사람들이큰피해를입은것은물론이다. 부동산가격폭락으로국민들의자산중상당부분이허공중에사라졌으며, 건설산업의붕괴는다수건설일용직근로자들의실직과소득상실을초래하여심각한사회문제로대두되었다. 당연히오를것으로기대하였던부동산가격이오르지않아서빚어진혼란의다른측면이소위전세대란이다. 주택매매가와전세가가한꺼번에떨어지자집주인들이전세보증금을반환하지못하는사태가벌어졌고, 불안해진세입자들이서로먼저경매신청을하기도했다. 이러한경험들은우리부동산시장의관행과제도중많은부분이만성적인초과수요및지속적가격상승을전제로하고있음을보여주었다. 그러나우리나라의경제위기, 금융위기, 부동산가격폭락의상호연계관계는일본이나동남아등부동산가격거품을경험한다른나라들과매우다르다는사실을 - 5 - - 6 -
주목해야한다. 다른나라는대개부동산가격거품의소멸이대량의부실채권을발생시키고금융부문의위기를초래했으며, 그결과로실물경제가위축되었다. 우리나라에서는기업대출의부실이금융위기를가져오고이에따른실물경제침체가부동산시장의붕괴를가져왔다. 이러한차이를가져온가장중요한요인은우리나라부동산부문이금융부문으로부터격리되어있었다는점이다 ( 손재영 김관영, 1998; Kim, 2000). 부동산은경제위기의원인을제공하지않았던데그치는것이아니라, 오히려자산매각, 외화유치를통해위기를극복하는중요한수단이었다. 주택산업의경제적전후방연계효과등을고려할때, 주택건설업및광의의부동산산업이당시위기극복의전략부문으로중시된것은당연하다. IMF 지원체제로들어간이후에급격히무너져내리는부동산및건설시장을지원하는한편외국인투자를활성화하기위해서많은대책들이쏟아져나왔다. 정부는 1997년말에전국토의 37% 에달하는토지거래신고구역을전면해제하고, 1998년 1월에국토의 33% 인허가구역을대폭해제하여불과 3.3% 만남겨두었다가그나마도그후해제하였다. 토지공개념제도들중택지소유상한제는전면폐지하였으며, 개발부담금은 1999년말까지인가를받아시행되는사업들에대해전액면제하고, 이이후에는부담율을절반으로인하하였다. 토지초과이득세역시폐지하기로결정하여토지공개념제도들은전면유보내지폐지되었다. 그린벨트규제도완화하여구역지정의실효성이작은도시권은구역전체를해제하고, 여타도시권에서는환경평가를통해보전가치가낮은지역을차등화하여해제폭을결정하기로했다. 그때까지성역시되던그린벨트를아예해제하거나구역을조정하는것은처음있는일이었다. 주택시장에대해서도여러대책들이나왔으나, 신축주택에대한분양가규제를실질적으로해제하고분양권전매를허용한것이가장중요한조치들이었다. 세제지원제도로는전용면적 25.7평이하의신축주택구입에대한한시적양도소득세면제, 18~25.7평주택에대한취득세, 등록세감면등의조치가있었으며, 기타국민주택채권의무매입액감면, 임대주택임의매각허용등의다양한지원책이시행되었다. (2) 부동산시장의대외개방 IMF 지원체제에들어서면서부동산시장이대외적으로활짝열렸다. 1998년 4월부터건물임대업및건물분양공급업등을포함한 13개업종에외국인투자가전면개방또는일부확대된데이어, 5월에는토지임대업및토지개발공급업등이새로개방되었다. 외국기업도지분제한없이토지를개발하여산업단지, 유통단지, 주거단지등을조성하고주거용및비주거용건물을건설하여분양또는임대할수있게되었다. 투자업종개방조치는보완적인제도들의변화를수반하지않으면큰효과를기대할수없는데, 외국인토지취득, 외환관리, 그리고구조조정과관련된조세제도등도동시에개선되었다. 특히 외국인토지취득및관리에관한법률 이개정되어외국인도자격, 용도, 면적에무관하게토지를취득할수있게되었다. 외국인토지 취득의자유화는모든분야에서외국인투자를뒷받침하는제도적기반이라는의미가있었다. 시장개방은외국인투자유치라는일차적목표를넘어서서부동산정책의환경을크게바꾸었다. 즉, 내국인만이참여하는절연된시장을대상으로하는정책들에서좀더국제적으로통용될수있는일반성이강조되는방향으로나아가지않을수없었다. 업계에서는많은대기업들이요지의대형업무빌딩들을매각하고자하고외국투자자들이관심을보여협상을시작한이래우리나라부동산관행과국제적관행사이 (global standards) 의괴리가첨예하게부각되었다. 일례로, 우리나라부동산소유자들은토지가격에건물건축비용을합한가격을부동산의가치로인식하는반면외국기업들은부동산의현재및장래임대료수입을바탕으로한소득흐름의현재가치를부동산가치로보았다. 또, 우리건물주들은임대및공실현황, 임대료, 임차인, 유지보수 관리등에대한세세한자료를축적해오지않았으며, 이는협상이시작될수있는기초자료의부족이라는문제를초래했다. 이런문제들은일정기간의학습과정, 시장의성숙, 부동산시장에참여하는인력의고도화및전문화를통해서점차해소되었다. 새로부동산시장에참여하게된고급인력들은외자유치, 금융기관부실채권매각, 대형오피스건물의중개, 공공및민간컨설팅, 부동산관련유가증권발행및투자, REIT 시장등에서활발한활동을벌이기시작했다. (3) 부동산금융시장의성장 1960년대초이래정부의경제정책기조는제조업설비투자확대에초점을맞추고있었으므로부동산부문에대한금융자원의배분이극도로제한되었다. 대부분의부동산개발, 투자관련업종을여신금지업종으로분류하여은행대출을금지하였고, 10대재벌의경우정상적인기업활동에따른부동산매입등에대해서도자구노력을요구하였다. 또가계대출에할당된재원자체가워낙빈약했기때문에가계의금융접근성이제한되었다. 이와같이부동산부문에대한금융자원배분이원활하지않았으므로비제도권자금에대한의존도가높았다. 외환위기이전의시장규모를보면 < 표 1> 과같이제도권주택금융이전체의 38.4% 에지나지않고, 비제도권금융이라할수있는전세보증금이절반을초과하였다. < 표 1> 외환위기이전의주택금융시장규모 (1996년) ( : 조원, %) 구분잔액비중공공자금 23.4 11.5 주택자금대출 20.5 10.0 제도권금융민간자금일반자금대출 34.3 16.9 민간자금합계 54.8 26.9 제도권금융합계 78.2 38.4-7 - - 8 -
전세자금 110.0 54.1 금융선분양자금 15.3 7.5 비제도권금융합계 125.3 61.6 주택금융합계 203.5 100.0 주 : 1) 공공자금의 93% 는국민주택기금융자. 2) 민간자금의일반자금대출은가계신용중 50% 를주택금융으로가정. 3) 전세금자료는윤주현외 (1998) 에서인용. 4) 주택부문건설수주액의 36.5% 를선분양자금으로가정. 자료 : 김정인외 (2002) 일부수정. 외환위기를극복하기위한광범위한개혁의일환으로부동산금융부문에서도규제가대폭완화되고새로운시장이열렸다. 이같은규제완화는주택마련자금, 주택건설자금등주택관련대출은물론오피스및상가등의수익형부동산에대한대출도확대될수있는길을열어주었다. 1998년부동산대출을극도로제한하던여신운용규정이개정되어대출이자율화되었고, 신탁업법개정으로은행에서도부동산신탁상품들이나올수있게되었다. 또한자금조달방식에있어여러선진기법을도입하기위해 자산유동화에관한법률 (1999) 이제정되는것을필두로 부동산투자회사법 (2000), 간접투자자산운용업법 (2003) 등이제정되었다. 이처럼광범위한제도개혁이 1998년을기점으로진행되었으므로현대적의미의국내부동산금융은이때시작되었다고할수있다. 부동산금융제한폐지, 그이후의 MBS 및 ABS제도도입, REIT의도입등은부동산시장과자본시장의관계를과거보다훨씬밀접하게만들었다. 주택구입대출이손쉽게이루어지고또금리가사상최저수준으로떨어지면서, 많은전세세입자들이내집마련에나섰고, 투자대상으로주택을구입하는사람들도많았다. 이전시기에는부동산시장과금융시장이절연되어있었으나이제는우리나라도부동산시장이이자율등자본시장지표에민감하게반응하고, 한걸음더나아가국제자본시장과연계되는시대가도래하였다. 이러한변화는부동산업계나정책담당자들모두에게새로운과제를안겨주었다. 예를들어, 경제위기이전까지만해도금융자원이부동산에흘러들어가는길이차단되어있어서 80년대말의일본이나동남아, 북구여러나라들과같이금융기관의대출금에의존하여부동산시장이과열되고과잉개발및공급이초래되는현상은우리나라에서관찰되지않았다. 그러나이제는막대한자금이국가간에, 경제부문간에순식간에흘러다니면서부동산시장의진폭이이전보다훨씬커질수있게되었다. 부동산부문에과도한자금이공급되어도, 과소한자금이공급되어도문제이다. 실제로부동산금융의급격한성장은이후개발금융의대규모부실화, 가계부채의안정성우려등의문제를낳았다. 4. 주택가격급등과규제및세제강화 (2003 2007) (1) 부동산시장의회복과강남주택가격폭등 경제위기가시작될때많은사람들이일본의예를들며 5 년내지 10 년이상부동 산시장이침체될것으로예상했다. 그러나부동산시장은예상외로빠르게회복되 었고주택가격이 2001 년말부터상승하였다. 전국에비해서서울, 서울중에서도 강남권의주택가격은더욱빨리올랐다. 서울강남권의주택가격이급등하자정부 는여러차례에걸쳐가격안정을겨냥한대책들을내놓았다. 수십개에달하는참여 정부의부동산정책은 1960 년대이래가격급등기마다나오던투기억제정책들을 재연하는의미를가지며, 외환위기이후의부동산규제완화노력에역행하는것이 었다. 특히, 이전정부들의대책들에비해부동산조세를투기억제정책수단으로적 극활용하여그효과와부작용이장기간남게되었다. 2001 년이후 2005 년이전까지의강남주택가격급등은 1980 년대말의부동산가 격급등기와유사한점도있지만, 뚜렷이대비되는점도있다. 1980 년대말의부동 산가격급등은많은저소득무주택자들을길거리에나앉게했지만, 2001 년이후의 가격추이때문에당장주거가위협받는사람들은많지않았다. 1990 년대내내소득 대비주택가격이하락하였고, 2003 년에서 2005 년사이에는강남 3 구외의지역에 서는전세든매매든주택가격이오르지않았기때문이다. 적어도 2005 년말까지의 기간을놓고볼때, 주택가격급등때문에우리국민들의주거안정이심각하게저해 되었다고볼근거는없다 6). 참여정부는집권기간내내강남주택가격과씨름하였지 만, 정부가가난한사람들의주거안정보다부자들의재산증식에더많은관심을두 는것은참으로독특한현상이었다. 혹자는 강남의주택가격상승이다른지역주택가격을올린다. 는주장을편다. 외환위기이후강남지역의주택가격상승이다른지역보다일찍시작된것은사실 이지만, 2003 년이후에강남지역주택가격상승이다른지역가격상승의원인으로 작용했다고보기는힘들다. 7) 더우기 2006 년이후에는강남과다른지역의주택가 격이동시에진행되고오히려강북지역가격이더올랐다. 이시기에는매매가격뿐 아니라전세가격도크게올랐다. 이상황은 1980 년대말과유사하다. 2005 년이전 에는강남지역에서집을사지못하면강북에서저렴하게구입할수있었고, 매입이 부담스러우면전세임차에어려움이없었다. 그러나 2006 년하반기와같은상황이 지속되었다면어디에서도집을사지못하고, 전세집에서도쫓겨나는사람들이속출 하였을것이다. 정부는또다시특단의대책들을쏟아내지않을수없었다. 2006 년말의 11.15 대책으로분양가규제를강화하고, LTV 와 DTI 에대한규제를강화및확대적용하 며, 주택공급을확대하기위한대책들을내놓았다. 곧이어 2007 년 1.11 대책과 6) 강남 3 구 ( 강남, 서초, 송파 ) 의아파트는 2005 년현재 24 만 8 천호로전국주택스톡 1,249 만호의 2% 에미달하였다. 좀더넓은개념으로강동구까지포함한강남 4 구의모든주택을다해도 46 만 7 천호로전국주택스톡의 3.74% 에불과하였다. 이주택들의가격이올라서국민들의전반적인주거불안이초래되었다고주장하는것은무리이다. 7) 김의준외 (2000), 이용만 이상한 (2004), 서승환 (2007), 김시원외 (2011) 등은다양한방법으로서울강남지역주택가격과서울및수도권여타지역, 전국의가격추이간의인과관계검증을시도하고, 적어도일부관계에대해서는파급효과를확인했다. 그러나이들검증은대부분시간적선후관계를포착하는통계기법이며어떤이론적인기반없이는논리적인인과관계를확립한다고보기힘들다. - 9 - - 10 -
1.31 대책으로분양가규제를더욱강화하는한편소위반값아파트건설계획을내놓았다. 1980년대말의주택가격급등기에는토지공개념제도등의수요억제정책들과함께주택 200만호건설계획과같은공급확대정책들이동시에추진되었다. 다른시기의부동산가격급등기에도항상수요-공급양측면을겨냥한대책들이같이발표되었다. 그러나참여정부는주택가격이소수의투기세력때문에상승하며, 이들의탐욕을억제하면모든문제가저절로풀린다는확신을가졌다 ( 국정브리핑특별기획팀, 2007). 따라서주택건설호수를긴급히확대하려는대책들을내놓지않았다. 송파신도시등지난정부에서추진하던일부사업을계속할뿐이었고, 판교신도시에서는주택건설호수를오히려줄였다. 2005년 8.31 대책은 5년간연 300만평, 총 1,500만평의택지를개발한다는내용을담고있어서결코작은물량이아니었지만, 이계획은 1980년대말의 200만호건설계획, 특히분당, 일산등의신도시개발이보여주었던긴급성을결여하였다. 외환위기를벗어나면서주택가격이크게오른원인중하나가 1998년이후약 3년에걸친주택건설부진이었는데, 주택공급이충분하지않았기때문에수십차례에걸친참여정부대책들은큰효과를보이지못하였다. (2) 부동산조세의강화 2000년대중반의부동산대책들은투기를억제하기위해조세를적극활용하였다. 그큰방향을정리하면, 첫째로다주택자에게차별적으로양도소득세부담을높였다. 2003년 10.29대책을통해 3주택자이상에대해서 60% 의단일세율을적용하여중과세하고 8), 2005년 8.31대책은 2007년부터 1세대 2주택에대해서도 50% 의단일세율을적용하기로했다. 이전에는과표가워낙낮아서실질부담이작았지만, 2006년부터는다주택보유자등에대해, 2007년부터는전면적으로실거래가과세가이루어지면서명목세율이곧실질부담률이되었다. 다주택자의경우세금을내고는다른부동산을대체하기는커녕물가상승을커버하기도어려워졌다. 실질가치기준으로원본잠식이될가능성이매우높아진것이다. 둘째로, 보유과세를강화하였다. 주택의경우기준시가를과표로하여세부담을크게올리고아울러종합부동산세를도입하여고가부동산을가진사람들을중과세하였다. 2004년이전까지주택과세는건물분에대해서는재산세가, 토지분에대해서는종합토지세가과세되었는데, 2004년 12월 31일종합토지세가폐지되고 2005 년부터는토지분도모두재산세로과세되었다. 종합부동산세는일정금액을초과하는부동산보유자에게부과되는제한적인조부유세 (gross wealth tax) 인데, 주택은건물및부속토지를통합하여평가한후공시가격을기준으로인별로전국합산후과세기준금액을공제한금액에공정시장가액비율을곱하여과세표준을산정한다. 종합부동산세는도입당시부터많은논란의대상이었다 ( 안종범, 2008; 박명호, 2008; 이진순, 2012, 노영훈, 2012). 오래전부터취득단계의세부담을낮추고보유 8) 양도소득세에지방소득세가부가되므로 3주택자의경우 66% 세율이적용된다. 단계의세부담을올리자는제안들이있었고, 이제안들이부동산과표인상과종합 부동산세도입의배경을이룬다. 부동산보유에대한세부담을증가시켜야한다는 주장은부동산보유비용을올림으로써불필요한부동산을장기간보유하면서가격 상승을기다리는행위를막아야한다는데근거를둔다. 흔히미국의재산세가부동 산가액의 1 1.5% 라는주장이이런정책방향을뒷받침하곤했지만, 과연국제비교 와같은자료가보유과세강화및취득과세완화의정책방향을확고히제시해주는 가에대해서의문이제기된다. 일례로, OECD 여러다른나라들의자료를취합해 보면도대체선진국형재산과세유형이란것이존재하지않는다 ( 손재영, 1992; 최 명근 김상겸, 2005). 미국의재산세는철저하게지방공공서비스의댓가이다. 세수의상당부분이교육 재정을충당하는데, 주민들은세금을많이거두어좋은학교를만들것인지, 교육투 자를줄이는대신세금을적게거둘것인지를스스로결정한다. 김정호 (1994) 는이 점을잘설명하고있다 : ( 보유과세가높은선진국 ) 들은왜스스로높은세부담을 선택했을까? 투기를막기위해서일까? 답은오히려정반대이다. 그들의토지가격을 극대화하기위해높은세부담을선택했다는것이다. 이를재산가치극대화가설 (property value maximization hypothesis) 라한다. ( 중략 ) 살기좋은동네를만 들려면지방정부의재원이필요하고그러기위해서는높은세금을내야겠다는것이 미국납세자들의생각이었다는것이다. 살기좋은동네는토지가격이비싸다. 결국 이들이부담하는높은토지보유세는토지가격을최대로높일수있도록결정된것 이다. 집값을떨어뜨리기위해세금부담을올린다는것은미국에서는상상도할수 없는일이다. 이와관련되어, 부동산세부담이늘어난다면국민경제에서차지하는정부의비중 이더커질텐데, 과연민간에서정부로자원을재배분하는것이바람직한가에대한 논의도없었다. 그간부동산조세체계를다룬대부분의연구들은이런문제들을회 피하기위해세수중립적인조세개편방안을제시하였다. 예컨대, 과표현실화를통 해종합토지세를증가시키는대신취득세등록세를낮추는등의방안이다. 그러나 참여정부는보유과세의세율, 과표, 누진구조를모두높이고거래세는과표인상을 일부상쇄하는정도로만낮추어세금부담을과도하게하였다 9). 정부가도입한세제 들은일부시민단체들의요구에따라더욱강하게수정되었다. 예를들어, 종합부동 산세와양도소득세의원래제정또는개정내용과 2005 년말 ( 재 ) 개정된내용을비 교해보면 < 표 2> 와같다. 9) 세수중립성의문제가중요한것은정부와민간간에재산권이어떻게배분되는가의문제와관련이있기때문이다. 정부가특별한반대급부없이세부담을늘린다면미래세부담이자본화된가치만큼정부재산으로귀속된것과같아서, 조세부담이전가되는가아닌가등의문제보다훨씬중요한사회계약차원의문제가제기된다. - 11 - - 12 -
< 표 2> 종합부동산세법과소득세법개정주요내용 (2005. 12) 게된다 10). 항목 원안 개정안 과세방법 인별합산 세대별합산 과세기준금액 공시가격기준 9억원 공시가격기준 6억원 과표적용률 50% 2009년까지 100% 로인상 세부담상한액 전년대비 1.5배 전년대비 3배 항목노무현정부의규제현재의규제 소형주택의무건설비율 < 표 3> 노무현정부의재건축규제와현재규제의비교 60m² 이하,60m² 초과 85m² 이하, 85m² 초과주택을바닥면적기준으로 2:4:4 의비율로건립 85 m2이하주택을가구수기준건설비율 60% 이상등 ( 연면적기준 50% 규정폐지 ) 비사업용토지종부세과세표준 인별합산공시가격 6 억원 세대별합산공시가격 3 억원 양도소득세항목원안개정안 재건축임대주택의무건설 재건축사업에따라증가하는용적율의 25% 를재건축임대주택으로건설하여기부채납 수도권과밀억제권역은 10~30%, 그외지역은 30% 이하범위에서조례로정함 양도세과세기준기준시가원칙 2007 년이후전면실거래가 양도세율보유기간따라 9~50% 장기보유특별공제제외대상확대 1 가구 1 주택장기보유특별공제 미등기자산 1 가구 3 주택 1 가구 2 주택 50% 비사업용토지 60% 현행 1 가구 2 주택비사업용토지까지추가 양도차익의 10~50% 양도차익의 10~45% 비과세양도소득농지대토소득포함비과세제외 정부의부동산세제개편은매우과격한것이었고, 2000 년대후반내내정치적논 란과분쟁의대상이었다. 때문에참여정부이후에도종합부동산세폐지나양도소득 세중과세완화등은쉽게추진되지않았다. 2008 년 11 월헌법재판소는종합부동산 세에대한위헌소송에서종부세의세대별합산규정은 혼인이나가족관계를구성 한자를독신자나사실혼관계의부부, 세대원이아닌주택등의소유자등에비해 불리하게차별취급하므로헌법에위반된다." 고결정했다. 헌법재판소의위헌결정 이나고세계적인금융위기로부동산시장이장기침체로접어든이후에야실질적 인세부담완화가이루어졌다. (3) 재건축규제강화 1990 년대후반부터외환위기가다소진정되면서고소득층부터소비가서서히살 아나게되었다. 1995 년 5 개의 1 기신도시건설이끝나고수도권의주택을공급할 수있는뚜렷한대안이존재하지않은상황에서주택수요가증가하다보니수요를 충족시키기위해용인과수지등의준농림지역을중심으로민간주도로주택이공급 되었다. 하지만민간위주미니개발, 난개발이계속되다보니 1999 년 4 월정부는국 토환경보전을명분으로준농림지역의개발을전면중단시켰다. 서울강남지역을중 심으로한주택수요를충족시킬수있는, 그나마있었던택지공급마저중단되자갈 곳을잃은수요는 2002 년부터강남지역에있는노후소형주택의재건축에주목하 게되었다. 하지만이무렵출범한노무현정부는주택가격상승의주원인으로강남 의재건축시장을지목하면서재건축과수도권주택시장을중심으로규제를강화하 재건축후분양제공정 80% 이상시공후입주자모집폐지 조합원지위양도금지조합설립후조합원지위양도금지폐지 기반시설부담금부과 재건축안전진단 초과이익부담금 일반분양분의분양가상한제 : 장성수 (2008), pp.10~11. 건축연면적 200m² 을초과하는건축물에대해조합에부과 예비, 정밀등 2 회 재건축초과이익의 10%~50% 환수 주택을분양할때택지비와건축비에건설업체의적정이윤을보탠분양가격을산정하여그가격이하로분양 폐지 구조안전성평가와주거환경중심의평가로이원화 2014 년 12 월 31 일까지관리처분인가를신청한재건축사업은초과이익부담금을면제 - ( 유지 ) 정부는재건축시장을억제하기위해다양한규제를양산하였는데그중주요한 것은 < 표 3> 의 8 가지로요약된다. 하지만이명박정부출범후기반시설부담금제 도는 2008 년 3 월폐지되었으며, 시공사선정시기도조합설립인가후로개정되었 다. 이어서 8 21 대책을통해조합원지위양도금지규제와재건축후분양제도는 국회를거쳐 2008 년 11 월 11 일부터폐지되었다. 2008 년 11 3 대책을통해그동안 대표적인재건축규제로지목되어왔던재건축임대주택의무건설비율규정변경, 소형평형의무건설비율제완화, 용적율상향에대한규제완화대책이제시되었다. 결국이명박정부들어분양가상한제를제외한대부분의규제가완화 폐지되어, 관 련제도들이정상화과정에접어들었다. (4) 혁신도시 세종시건설과지방부동산시장성장 노무현정부는강남과수도권주택시장에강력한억제정책을시행하는한편, 낙 후된지방을부흥시키겠다는명분으로지역균형개발계획을수립 추진하였다. 2004 년신국토구상과국가균형발전 5 개년계획을완성하고, 행정중심복합도시, 혁신도 시, 기업도시, 지역특화발전특구, 혁신클러스터등의다양한지방부흥책을발표하 였다. 10) 재건축을둘러싼당시의여러쟁점에대해서는최막중 (2006) 참조 - 13 - - 14 -
1) 혁신도시건설 혁신도시는공공기관지방이전을계기로조성되는도시로서 2003 년 6 월국가균 형발전을위한공공기관지방이전추진방침을발표하면서계획되었다. 국가균형발 전위원회가주도하는혁신도시는공공기관이전을계기로지방의거점지역에조성 되는 작지만강한 새로운차원의미래형도시를말한다. 기업과대학, 연구소등 우수한인력들이한곳에모여서로협력하면서지식기반사회를이끌어가는첨단 도시이자클러스터지역이다. 공공기관지방이전에따른효과는 10 개혁신도시에 180 여기관 3 만 2 천여명이이전할경우, 지방에약 13 만 3 천개의일자리를창출 해생산유발효과연간약 9 조 3 천억원, 부가가치유발효과연간약 4 조원으로추 산되었다 11). 실제혁신도시지정및건설은지방부동산시장에활력을불어넣었다. 2007 년 4 월혁신도시지정이후전국시 도의혁신도시아파트매매가격은최근까지평균 31.4% 상승한것으로나타났다. 지역별로는부산혁신도시가 48.73% 로가장많이 상승했고그뒤로전남 47.24%, 전북 45.44%, 제주 38.28%, 충북 38.02%, 경북 36.16%, 대구 31.16%, 강원 16.69%, 울산 14.94% 의상승률을기록했다. 뿐만아 니라혁신도시지정은혁신도시로지정된해당지역뿐아니라해당시 도부동산전 체에긍정적인신호를가져다주고있다 12). 하지만 2014 년 7 월설문조사결과에따르면, 전국 10 개혁신도시이전대상자전 수조사결과, 이전자총 7,725 명중 1,925 명만이가족동반이주했고나홀로이주자 는 65% 에달했다. 때문에혁신도시건설의파급효과가장기적으로유지될수있을 지실효성이다소의문시되고있는상황이다 13). 실제로최근까지도이주공공기관 과주변수요를충족하는아파트분양은호조를보이고있으나, 공공기관이전의효 과를극대화하기위해필요한혁신도시내혁신지구의업무용지분양은거의되지 않고있는실정이어서지방활성화라는목표달성에어려움을겪고있다. 2) 세종시건설 세종시는 2004 년지역균형발전을목표로충남연기군부지에신행정수도를건설 하겠다는구상을가지고계획된도시이다. 원래는수도이전을추진하였으나당시 헌법재판소는서울이수도라는것은관습법이라는논리로위헌결정을내렸고, 정부 는수도이전의범위에들어가지않는범위에서신행정수도를건설하기로한것이 다. 정권이바뀌자 2008 년이명박정부는행정수도이전보다는산업 문화 교육등 의시설을옮겨 행복도시 를건설하겠다는계획으로변경하려고하였으나, 정치권 의반대로실패하고당초원안을유지하는방향으로결론을내렸다. 2014 년까지수도권에소재하는 36 개중앙행정기관과 16 개국책연구기관을이전 하겠다는것을목표로, 2011 년 12 월첫마을 1 단계아파트주민 2,242 세대가입주 11) 국토부홈페이지, 2014.10.08. 일자검색 12) 연합뉴스 2014 년 9 월 30 일자 혁신도시가지역부동산시장에활기불어넣어 13) 2014 년 9 월 5 일자국회국토위원회보고자료 하였고, 2014 년 6 월 2 단계아파트주민 4,278 세대가입주하였다. 그리고 2012 년 7 월에는세종자치시가출범하였고 2012 년 9 월에국무총리실이세종청사에입주를 완료하였다. 당초정부의계획대로 2012 년 12 월세종시청사가개청되었고, 2013 년 12 월세종청사 2 단계이전이완료된상태이다. 올해안에 3 단계이전이마무리 될예정이다 14). 2011 년세종시신규아파트평균청약경쟁률은 13.24:1 로전국 1 위를달렸다. 그 러나불과 2~3 년만에세종시신규아파트평균청약경쟁률은 1.14:1 로전국최하위 권을기록했다. 올해는상황이더욱심각해져국토해양부가공개한전국미분양주 택현황을살펴보면지난 8 월세종시미분양주택은 1,344 세대로전월대비 345% 증가했다. 앞으로의세종시부동산시장은공무원들의가족동반이주율과세종시 기반시설확충에달린것으로보인다. 이런상황에서지난 4 월세종시이전대상공무원 1 만 1,691 명을대상으로실시 한설문조사결과에따르면세종시로이전한부처에근무하는공무원의 85% 는이 주했거나이주할예정인것으로나타났다. 특히이주공무원의 75.8% 는가족모두 이전한다고답했다 15). 이는상당히긍정적인신호로앞으로기반시설확충등정부 의노력이더해지면세종시부동산시장은점차안정화될것으로전망된다. 그러나실제이주한공무원들의상당수는나홀로이주한상태에서근무하는생활 의어려움을겪고있으며, 서울로의잦은출장으로인해상당한업무비효율을낳고 있는상태이다. 5. 국제적금융위기및주택시장 정상화 (2008 현재 ) (1) 국제적금융위기와부동산시장의침체 2008 년추석연휴에리먼브라더스파산소식이전해지면서, 강건너불같았던국 제금융위기의쓰나미가우리나라에도닥쳤다. 경제모든영역이일순간에얼어붙으 면서 10 년전의외환위기가재연될지모른다는불안에떨어야했다. 부동산시장에 서도대폭락을예언하는사람들이나타나시장을더욱위축시켰다 ( 선대인외, 2008; 산은경제연구소, 2010; 현대경제연구원, 2010). 다행히도우리나라는금융위 기를가장성공적으로극복한나라중하나로꼽힐만큼경제가빠르게회복하였고, 10 년전외환위기때에그랬던것처럼예상보다일찍부동산시장이안정을찾았다. 많은사람들의관심을모았던부동산대폭락론은왜실현되지않았을까? 대폭락 론은몇개의논리적가닥을가지고있다. 첫째로, 부동산가격이이미너무높아서 지탱할수없다, 즉가격거품이있다는가정으로부터가격이폭락하면 ( 이에덧붙 여, 대출이자율이오르면 ) 가계의대량파산이불가피하고은행이부실화된다는주 장이다. 둘째로, 지방의미분양주택이많아서건설사파산과금융기관부실화가초 래된다는주장이다. 셋째로, 고령화, 인구감소때문에주택수요가줄어들고공급과 14) 세종시홈페이지홍보자료, 2014.10.09. 일자검색 15) 서울신문 2014 년 10 월 2 일자 세종시공무원이주율 85% - 15 - - 16 -
잉문제가해결될수없다는주장이다. 외한위기시기의일본대중서적들의 그림 들을기본으로해서, 2008년당시우리나라상황을약간덧붙인주장들이다. 과거일본에서는현실에근접했던분석들이우리나라에서는왜크게빗나갔을까? 대폭락론이내세우는논리와증거들의한조각한조각은크게잘못된것같지않아보인다. 약간씩의과장과무리한의미부여가있을뿐이다. 예컨대, 고령화가진행되고있고인구감소가피할수없는것은사실이지만, 그때문에주택수요가줄어들기까지는 20년이상의시간이남아있는것으로추산된다. 가계부채가급속도로증가한것도사실이지만, 워낙낮은베이스에서출발했기때문에그증가율이빠르게나타날뿐이며 GDP 등경제규모대비대출총액비율높은가에대해서는쉽게판단하기어렵다. 특히우리나라는주택담보대비대출비율 (loan to value ratio; LTV) 과소득대비부채상환비율 (debt payment to income ratio; DTI) 이워낙낮아서소비자가원리금상환을못하는경우에도은행은대출금을회수하기용이하다. 미분양주택문제가심각한것도사실이지만, 그규모가전체금융시스템의심각한불안정요인이될정도는아니다. 이런조금씩의과장과무리한해석들이가중되어결과적으로는큰오류를낳는다. 대폭락론이가진근본적인오류는우리나라부동산시장에거품이있다는가정이다. 외환위기때는불과 1년반만에가격하락이멈추었고, 2008년의금융위기때에는불과반년만에가격이상승세로돌아섰다. 근거없이부풀려진가격이라면이처럼빠른시일내에시장이회복될수가없었을것이다. 또거품이란자산의내재가치를초과해서높게형성되는가격이므로, 외부적충격에매우취약할수밖에없다. 참여정부가내놓았던수십개의대책들과, 세계적인금융위기를견디어낼정도의가격이라면비누거품처럼허망한가격이라고보기는힘들다. (2) 전세난과 시장정상화 대책들 2008년이후이전시기에가격이급등했던수도권시장, 특히서울강남의대형아파트시장이장기침체에접어든데비해중소형주택은상대적으로호조세였고, 지방시장은지역에따라유례없는호황을맞는등이전과는완전히다른양상이나타났다. 수도권주택매매시장은극도로침체되어거의거래가이루어지지않았지만, 임대시장에서는전세가가크게오르고월세계약의비중이빠르게증가했다. 주택가격이물가상승률에도미치지못하니전세수요가증가한반면매물이부족했고, 이같은공급자우위시장에서임대인이원하는대로전세가월세로전환되는경우가많았던것이다. 이에따라무주택자들의주거비부담이크게늘었다. 매매시장의위축에따라중개업, 인테리어, 이삿짐센타등주택매매에관련된영세내수업종들도일감부족에시달렸다 16). 정부는매매시장을부양하고전세입자의부담을줄이기위한여러대책들을내놓았다. 대책들의내용을보면서민주거안정을위한보금자리주택대량건설과서민 16) 국제적금융위기에따른여러나라부동산시장의실태와정책대응에대해서는노영훈 (2011) 참조 전세자금지원확대외에 DTI, LTV 규제의선별적완화, 취득세감면연장, 다주택 자양도세중과배제기간연장, 재건축초과이익부담금부과유예, 분양가상한제 폐지등이있다. 서민지원명목의대책들은순조롭게추진되었지만, 참여정부시기 도입된규제나세제를완화하는대책들은한시적으로만이루어지거나아예입법조 치가되지못했다. 경기부양을도모하는여당의입장과참여정부의유산을지키려 는야당의입장이첨예하게대립하였기때문이다. 이때문에정부대책들이같은내 용을반복하는경우가많았고, 시장참여자들도정부대책을신뢰하지않고더욱움 츠러드는모습을보였다. (3) PF 사태및가계부채에대한우려 앞서설명한바와같이 1998 년전후은행과다른부동산부문에서규제가폐지되 고주택대출이자유롭게되었다. < 표 4> 에서볼수있듯이, 주택담보대출규모는 급격히증가하였다. 2000 년대초반부터민간, 특히은행의주택담보대출이폭발적 으로증가하였다. 1996 년에가계대출의 24% 가주택담보대출이었지만, 2006 년에 54.3% 에달하였고이후 50% 수준을유지하고있다. 우리경제규모에비해가계대 출규모가너무크므로금리나주택가격급변동과같은충격이닥치면미국서브프 라임사태와같은위기가발생할수있다는우려가지속적으로제기되고있다. 특히 선진국에비해변동금리대출과단기대출의비중이높아서금리상승에따라주택 담보대출채권이부실로이어질가능성이상대적으로크다 ( 김인규 권태율, 2007). 그러나주택담보대출의대량상환불능에따른금융위기발생의가능성은아직은 걱정할문제가아니라는것이많은연구들의결론이다. 이소영 (2011) 에의하면, 그 동안상대적으로재무건전성이양호한고소득층을중심으로가계부채가증가되어 왔으며, 부채보유가구들은실물자산축적을기반으로부채상환능력이제고되었 다. 한영기외 (2011) 도유사한분석결과를제시하고있으며, 나승호외 (2011) 는시 뮬레이션결과 GFC 수준의경제위기가닥쳐도가계부채의대규모부실화위험은 낮다고평가하였다 17). 설사어떤외생적충격때문에다수의가계가상환불능상태에빠진다고해서곧 바로금융시스템의불안이초래되지는않는다. 나승호외 (2011) 의분석에의하면 주택담보대출의 LTV 중위값이전소득계층에서 40% 미만으로워낙낮으므로가계 부채의부실화가곧바로금융기관의대규모손실로이어지지않을것이다. 금융기 관이대출위험의상당부분을채무자에게전가한결과채무자가부실화되더라도 시스템적위험의발생가능성이낮은것이다. 미국과유럽국가들과달리우리나라 에서는엄격한 DTI, LTV 규제가아마도부동산거품이자라는것을방지하고 2008 년세계적금융위기의전이를막았을것이다. 17) 이런총론적인결론에도불구하고, 모든연구들은저소득층채무자들이외부적충격에취약한상황임을잘보여주고있다. 이자율이급격히오르는등의충격이오면주택구입을위한담보대출보다다중채무자, 영세사업자, 일부고령자등취약계층대출이위기의원점이될것이다. - 17 - - 18 -
A. 가계신용 가계대출 판매신용 B. 주택담보대출총계 C. 명목 GDP 예금취급기관 A/C ( 가계신용 / 명목 GDP) 주택대출 비은행예금취급기관 주택대출 B/A ( 주택담보대출총액 / 가계신용 ) B/C ( 주택담보대출총액 / 명목 GDP) : 한국은행 < 표 4> 주택담보대출시장의성장 ( 단위 : 십억원 ) 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 266,899.00 439,059.80 474,662.30 581,963.50 688,246.30 843,189.70 959,392.20 241,068.80 391,119.30 449,398.20 550,431.30 648,327.20 793,778.90 900,581.10 157,628.20 276,972.90 355,540.00 443,348.20 515,264.00 593,540.40 659,858.30 - - - 240,951.40 254,735.70 289,623.00 318,226.70 주택담보대출 - - 169,235.90 217,116.30 239,688.30 284,525.30 316,908.80 50,393.00 54,956.30 79,213.50 97,125.90 126,690.80 162,083.30 192,589.70 - - - - 56,422.70 73,193.30 85,956.60 주택담보대출 - - 55,995.80 73,094.10 85,911.90 25,830.20 47,940.50 25,264.10 31,532.20 39,919.10 49,410.80 58,811.10 169,235.90 217,116.30 295,684.10 357,619.40 402,820.70 603,236.00 720,539.00 826,892.70 908,743.80 1,026,451.80 1,173,274.90 1,272,459.50 44.24% 60.93% 57.40% 64.04% 67.05% 71.87% 75.40% 35.65% 37.31% 42.96% 42.41% 41.99% 20.47% 23.89% 28.81% 30.48% 31.66% 그러나개발금융시장의상황은달랐다. 외환위기이후소규모시행사들이개발 사업의시행을담당하였는데, 이들은자본금규모가작고신용도도떨어지므로시 공사들이신용보강을제공하는관행이정착되었다. 표면상으로는개발사업에대해 무한책임을지는시행주체와단순도급공사를담당하는시공주체가분리되었지 만, 시공사들이신용보강을제공하면서사업위험을대부분부담하였다. 또한대부 분의개발사업이분양수익을노리는구조이므로운영수익을담보로대출을일으키 는교과서적인프로젝트파이낸스 (project finance; PF) 와거리가멀었다. 결국국 내 PF 대출은시공사보증에바탕을둔단기담보또는신용대출일뿐이었다 18). 이부문에대한정부의관리는허술했고금융기관들은시장점유율을높이기위해 과도하게경쟁했다. 개발금융의총규모는 2006 년한해에 2 배로증가하였으며 2007 년에는 50% 가증가하였다. 이러한폭발적인성장은당시의건설붐을반영한 다. 총 PF 대출규모는 2009 년에 84 조원으로정점을찍었지만주택시장은이미 2008 년세계금융위기로큰타격을입은상태였다. 많은 PF 대출들이부실화되었다. 몇년사이에전국적으로대략 500 개이상의개발프로젝트가다양한이유로중단 되었으며여기에관련된시행사, 시공사, 금융기관들은모두큰어려움에봉착하였 다. 100 대건설회사의거의 1/3 이지불불능상태가되었고저축은행의 1/4 이상이 파산하였다. 부동산개발은위험성이높은사업이며모든참여자는그들이얼마나큰위험을 부담하고있는지, 위험이어떻게관리되고있는지를잘인식하여야한다. 하지만시 장이호황일때는이러한원칙을따르기어렵다. 시장에서공격적인참여자들은큰 이윤을얻고신중한참여자는밀려나게되므로시장흐름에저항하기힘들기때문이 18) PF 의구조, 문제점, 개선방안등에대해서는김진 서정렬 (2008), 김기형외 (2008), 서정렬 (2010), 이현석외 (2011), 빈재익 (2012), 손재영 (2012) 참조. 다. 결국정부가적절한규제와감독으로금융시스템을보호할책임을져야한다. 우리경제가외환위기에서벗어난후부동산금융은부동산가격의상승및시장의 호황을배경으로급성장하였지만, 제도와상품들에대해충분히검증할수있는시 간과경험이부족했다. PF 사태는시장참여자들과감독기관들이각종리스크에대해 충분히대비하지못하였음을보여주었다. (4) 공공임대주택건설 1,038145 ( 호 ) 정부는 200 만호주택건설계획의일환으로영구임대주택 25 만호건설을발표하 면서비로소저소득층을위한공공임대주택를공급하기시작하였으나, 영구임대주 택은대상계층에게환영받지못하며 19 만호로규모가축소되었다. 하지만공공임 대주택의인기가높아지면서 2000 년대이후공공임대주택건설이본격적으로추진 되었다. 역대정부는모두나름대로의공공임대주택브랜드를도입하였는데, 이들 공공임대주택프로그램이 < 표 5> 에정리되어있다. 영구임대 50년공공임대국민임대 10년공공임대 5 년공공임대 사원임대기존주택매입임대 기존주택전세임대 190,694 101,520 455,107 78,028 81,721 25,493 19,947 85,625 (100.0%) 18.4 9.8 43.8 7.5 7.9 2.5 1.9 8.2 자료 : 박신영 (2014) < 표 5> 공공임대주택유형별재고 (2012) 전체공공임대주택에서 1998 년에시작된국민임대주택이가장높은비중을차지 하는데, 정부는 2012 년을목표로 100 만호건설을계획하였다. 국민임대주택은소득 하위 40% 를대상으로하며, 여러소득계층간의 소셜믹스 (social mix) 를도모하 였다. 재원은정부예산, 국민주택기금, 임차인기여등으로마련하며, 임차인의소 득에따라보조금이차등지급되고, 거주기간을최장 30 년으로설정하였다. 국민임 대주택은정권이교체됨에따라 2009 년에보금자리주택으로대체되었다. 공공임대주택은시작이늦었지만, 역대정부는 2000 년대들어매년약 10 만호를 짓는등많은노력을기울여왔다. 재원부족문제를극복하고충분한택지를공급하 기위해, 정부는필요할경우그린벨트를해제하고그지역에임대주택을공급하도 록해서환경보호와관련된논쟁을유발하기도하였다. 역대정부들이과거임대주 택제도들을조금씩변경하고확대하여새로운공공임대프로그램을도입하는과정 에서공공임대주택체계는매우복잡해졌다. 2000 년대초반정부는공공임대주택 물량이전체주택재고량의 10% 에달하도록건설하겠다는장기적인목표를세웠으 나, 새로운정부들은이러한목표와상관없이임대주택을늘려갔다. 또, 공공임대주 택은많은비용이요구되는정책인데정부예산만으로는그비용전부를감당할수 - 19 - - 20 -
없어주로 LH의부채로사업비가충당되었고 LH의재무구조가악화되었다. 지난 15년동안 LH의부채는눈덩이처럼불어나 2013년 6월기준으로부채액은 141조 7천억원에달하며, 이중 107조 2천억원은금융시장에서차입한것이다. 공공임대주택건설의자금조달방법을개선할필요가크다. 공공임대주택은저소득층을위한것이기때문에, 일정한자격기준에따라임차인이선정된다. 그런데공공임대주택관련연구들은실제입주자의소득이의도했던대상계층의소득보다높음을보여주고있다. 공공임대주택임차인을대상으로한조사에서, 박신영 (2014) 은거주자의 20~35% 는해당임대주택이의도했던대상보다높은소득분위에속하고있음을발견하였다. 대부분의공공임대주택에서실제저소득층의입주비율이낮은것은특히염려해야할부분이다. 이러한문제가발생하는이유중하나는임대료가시장임대료보다낮은데도불구하고, 최저빈곤층에게는여전히큰부담으로작용하고있기때문이다. 6. 전망과과제 (1) 정부와시장의역할정립 1960년대이래우리나라부동산정책의수요측면기조는투기억제를통한가격안정이었고, 공급측면의기조는공공에의한대규모토지개발과분양가상한제를통한염가의분양주택공급이었다. 정책의세부적공과를여러모로따져볼수있지만, 주택의절대부족문제를단시일에해소하였다는점에서주택정책은성공적이었다. 또일반적인인식과달리소득에대비한주택가격배율이다른나라에비해상대적으로높다고보기도어렵다 ( 이창무외, 2012). 지난 20년의기간에초점을맞추어보면, 부동산정책은정책기조자체가큰방향에서갈피를잡지못하였다. 1990년대초는투기억제와정부주도의공급확대라는전통적정책기조가가장분명하게추구되었다. 1997년의외환위기이후에는경제를살리기위한광범위한규제완화노력의일환으로투기억제정책들이대부분폐기되고부동산시장이대외적, 대내적으로개방되었다. 그러나 2000년대초경제가회복되고부동산, 특히서울강남지역주택가격이급등하자다시전통적인투기억제정책기조로회귀하였고, 과거어느때보다도강력한투기억제세제및규제가도입또는강화되었다. 이후 2008년의세계적금융위기이후경제전반및수도권부동산시장이침체되자다시투기억제기조가완화되기시작했다. 향후의부동산시장은여러측면에서과거와다를것이며, 부동산정책의목표와수단은과거와달라져야한다. 정책전환은주택, 부동산에대한인식의전환을필요로한다. 무엇보다도, 정부와국민들이부동산투기를억제하여야한다는편집증에서풀려나야한다 19). 첫째로, 1960년대부터부동산투기라는용어를사용해왔지만, 이용어는엄밀히정의되지않는다. 흔히 자본이득을목적으로한부동산의매 매및보유 를투기라고생각하지만, 부동산이자산이기때문에자본이득을감안하 지않는부동산매매및보유가있을수없다. 부동산에대한투자, 부동산을통한 자산증식을투기라고이름붙이고, 각종세제및규제로이를억제하려는정책은이 제까지성공하지못했고, 앞으로도성공하지못할것이다. 전반적인부동산가격상 승률의하락이라는전망아래서는그당위성조차소멸해가고있다. 우리나라의투기억제정책들은가진자에게불이익을주는내용이다. 향후에는 못가진자들의주거안정을지원하는데주안점을두어야한다. 우리정부는과거에는 주택의공급증대를위한간접적인수단들, 예컨대택지개발및공급 ( 공영개발 ) 과 주택매매가격규제 ( 분양가상한제 ) 를적극활용하여주택스톡을늘리는데초점을 맞추었다 ( 김선웅, 2008). 이런정책들의직접적인수혜자는주로중산층이었으며, 저소득층은잘해야필터링에의해간접적인지원을받았다. 2000 년이후국민임대 주택및보금자리주택으로정부의공공임대주택건설이본격적으로시작되어정부 의저소득층주거지원정책이한단계도약하고있다. 2018 년까지사업이마무리되 면더이상의공공임대주택건설이바람직한지에대한장기적인검토가필요하다. 절대적으로공공임대주택이부족한문제가완화되고, < 표 6> 에서보듯이임대주택 바우처제도와같이저렴한비용으로같은정책목표를달성할수있는여러수단들 이있기때문이다. 또한, 주택시장에서정부의역할을확대하는과정에서, 정부가민간부문과직접적 으로경쟁하는임대주택정책을시행할때도있었다. 한예로, 최근들어민간투자 자들은 1~2 인가구용도시형생활주택을짓기시작하였고, 이에따라시장에많은 소형주택이공급되어임대료와그수익률이저하되고있는상태였다. 이러한상황 에서정부는비슷하게 1~2 인가구를대상으로하면서임대료는더낮은, 소위 행 복주택 건설계획을발표함으로써상황을더욱악화시켰다. 정부는이러한민간부 문과직접적으로경쟁하는역할을중단하여야한다. 자가 차가 공급증대 소비자의주택소비능력증대 직접간접직접간접 정부의주택건설 정부의주택건설 자료 : 김선웅 (2008) < 표 6> 저소득층을위한주거보조정책의분류 1. 택지개발및공급 2. 건설재정지원 3. 개발업자세금혜택 4. 토지이용규제완화및주거밀도상향조절 1. 택지개발및공급 2. 건설재정지원 3. 임대주택업자금융지원, 세금혜택 1. 주택구입비보조 2. 모기지이자율보조 1. 바우처 2. 기존주택구입재임대 1. 세금혜택 2. 주택매매 1. 임대료제한 2. 임대료세금혜택 19) 투기억제를기조로하는부동산정책의문제점에대한보다자세한논의는손재영 (2007), 김정호 (1994, 2006), 서승환 (2006) 등을참조 - 21 - - 22 -
(2) 인구구조변화추세대응향후의인구학적인변화에서주목할현상은고령화및인구감소추세이며, 이현상이주택수요와가격에미칠영향에대한관심이높아지고있다. 이에대해서는경제학자들이발전시켜온연구방법론이우리나라에도시도되었으므로비교적정밀한전망이가능하다. 장기주택수요전망에서인구구조변화와소득및가격변화의효과를모두감안할수있는방법으로맨큐-와일 (Mankiw and Weil(1989), 이하 M-W) 모형에바탕을두고경제학자들이발전시킨방법론이유용하다. 우리나라에서도 M-W의방법론을활용한연구들이상당수있다. 예를들어고철 김경환 (1997) 은각연령별인구대신연령구간을정하여주택수요를추정하였고, 이때주거면적을종속변수로사용하여면적에대한수요를추정, 예측하였다. 정의철 (2004) 은주택수요에영향을미치는기본변수들 ( 가격과소득 ) 을추가적인설명변수로도입하여주택수요추정모형을구축하였다. 주택수요증가율추정결과는수도권에서연간최소 16만호에서최대 25만호정도의신규수요가있는것으로나타났다. 소득증가가최소 3% 정도를유지하는한매년수도권에서약 25만호내지이를약간초과하는정도의신규수요가있을것으로보는것이타당하다는것이논문의결론이다. 이후에도보다이창무 박지영 (2009), 통계개발원 (2011) 등정치한연구들이나왔는데, 인구와소득의변화에의해서만으로도 2030년에이르기까지주택수요가꾸준히증가할것으로결론을내린다. 여기에덧붙여우리나라주택스톡의상당부분이노후화되어있고, 주택의규모가선진국에비해작다는것을상기해야한다. 이를양질의주택으로대체하기위해서도많은수의주택이새로지어져야한다. 인구추세는다른어떤경제변수보다도더근본적인요인이다. 어떠한경제현상도인구의제약에서벗어날수없다. 그러나인구학적인변화는다른경제변수들에비해훨씬서서히진행되며, 비교적정확히예측하는것이가능하다. 또인구가줄고고령화가진행된다해도소득이꾸준히늘어나거나, 수요의가격탄력성이크거나, 고령자들이기존주택에서계속살고싶은의지가크다면주택수요및가격의감소효과는작을것이다. 이에덧붙여주택연금의보급이확대되면, 노인들이자신의집에서그대로살면서도소득감소의문제에대처할수있으므로고령화가주택시장에미치는충격이완화될수있다. 결국총량적인수요감소가고령화나인구감소의중단기적문제는아니다. 고령화, 인구감소의현실적문제는이추세가전국적으로균일하게진행되지않는다는점이다 ( 차학봉, 2006). 수도권-지방, 대도시-농촌, 도심-도시외곽등을대비시켜보면수도권, 대도시, 도심지역은비교적인구증가세와지역의활력을유지하는반면, 지방-농촌-도시외곽지역은상대적으로더빠르게인구감소시기가도래하고급격히활력을잃을것이다. 이는주택수요의감소, 공가 ( 空家 ) 의증가를초래한다. < 표 7> 에서보듯이과거에도지역간인구증가율격차가컸지만, 그차이는더욱심화될수밖에없다. < 표 7> 지역별 10년인구증가율추이및전망년도전국서울경기수도권 1960~1970 25.8% 125.9% 22.0% 70.9% 1970~1980 19.0% 51.1% 47.0% 49.6% 1980~1990 16.0% 27.0% 24.8% 39.9% 1990~2000 6.0% -7.1% 45.2% 14.5% 2000~2010 4.4% -2.3% 25.3% 10.4% 2010~2020 4.1% -0.8% 11.2% 6.6% 2020~2030 1.4% -0.7% 4.3% 2.7% 2030~2040-2.0% -2.7% -1.0% 2.7% 주 : 1) 통계청 (2011.5) 의추계치를바탕으로인구증가율을산출자료 : 1960년 ~2010년의인구는통계청, 인구주택센서스, 각연도 2010년 ~2040년의인구는통계청, 시도별장래인구추계, 2011.5 인구구조변화가가져올가장큰충격은전체주택수요의감소와가격하락이아니다. 전체국토공간상인구의분포가크게달라지고, 그에따라지역간차별화가심화되는현상이보다중요하다. 고령화에따른지방중소도시의쇠퇴는출퇴근을위한교통서비스의감소, 자녀교육의어려움, 생활편익서비스의위축등을초래하고, 이런문제들로인해젊은층이대도시로빠져나갈수밖에없으므로도시쇠퇴가더욱가속화되는악순환을겪는다. 특히중소도시외곽의신시가지조성은구시가지상권의몰락을초래하여재정수입감소, 실업증가와더불어주민들 ( 특히, 운전을못하는고령자들 ) 의생활기반을파괴할수있다. 우리나라에서도지역에따라서는이미고령화와인구감소가진행중인곳이많다. 2010 센서스에의하면, 지방의공가가지속적으로늘어나고있어서강원도 8.7%, 전남 7.8%, 충남 7.4% 등높은공가율을보이고있다. 언제나인구가증가하고, 언제나더많은주택과상업시설이필요하다는가정하에개발되는신도시나신시가지는그자체가실패로귀결될뿐아니라주변도시에도악영향을준다. 이런맥락에서우려되는것은지역균형개발을명분으로동시다발적으로진행되는행복도시, 혁신도시, 기업도시들의문제이다. 이들사업이정부계획대로추진된다고해도 < 표 8> 에서보듯이이주하는일자리에비해도시규모가너무크다. 수요부족으로인해도시가온전히개발되기도어려우며, 주변지역에서인구를흡수함에따라인근도시들의황폐화를초래하는부정적인파급효과가나타날것이다. < 표 8> 행복도시, 혁신도시, 기업도시개요혁신도시기업도시 - 23 - - 24 -
충청남도연기군및공주시일대 부산, 대구, 광주 전남, 울산, 원주, 진천 음성, 전주 완주, 김천, 진주, 서귀포등 원주, 충주, 무안, 태안, 무주, 영암 해남등 총면적 72.97 km2 45.22 km2 159.39 km2 목표인구 500,000 명 266,244 명 250,200 명 목표주택수 200,000 세대 97,609 세대 100,424 세대 목표고용인원 250,000 명 - - 이전계획인원 12,650 명 ( 중앙행정기관 10,374 명, 정부출연연구기관 2,276 명 ) 38,935 명 ( 이전공공기관 124 개기관 ) 자료 : 행정중심복합도시건설개발계획변경안 (2009.1), 2010 혁신도시홍보자료집, 공공기관지방이전추진점검단회의결과보도자료 (2010.9.15), 기업도시법개정공포 보도자료 (2007.07.10), 원주, 충주기업도시실시계획승인보도자료 (2008.02.27), 무안기업도시 ( 한중단지 ) 보도자료 (2009.01.21), 관광레저도시가시화 보도자료 (2007.09.11), 무주군, 해남군홈페이지 반면에, 서울중심성은더욱커질것이다. 우리나라가대외적으로더욱개방되어 외국과의교류가증가하고, 외국의고급두뇌가국내에많이들어와일하며, 경제가 서비스산업위주로재편되면서집적 ( 集積 ) 의경제는더커질수밖에없다. 고령화 추세와연관되어서도일본이경험한바와같이위성도시및지방중소도시의쇠퇴 와수도권중심부로의인구회귀현상이예견된다. 지방이나도시외곽지역의신도 시, 신시가지개발보다는기존도심이나주거지역의재개발, 재건축등소위도시 재생의필요성이더커지는것이다. (3) 부동산금융의안정적관리 한국의부동산금융시장이본격적으로발전하기시작한것은불과 10 여년전이 었지만, 그짧은기간중의성장속도는놀라웠다. 그러나단기간에급성장하는과정 에서불거진문제들을개선하고부동산금융의본래적기능을제고하기위해개선 되어야할문제들도많다. 일부의문제들은시장이성숙함에따라해결될것이지만, 다른문제들은정책적노력을요구한다. 예를들어, 주택담보대출은주택구매를지 원하여국민들의주거를안정시키는임무를가진다. 금융시스템의불안을초래할 정도의방만한대출이이루어져서는안되겠지만, 발생가능성이낮은문제를걱정 해서지나치게대출을억제하는것도바람직하지않다. 정부는점진적이고예측가 능한수준으로금융시스템의안정을위해필요한조치들을취해가야한다. 또부동산개발금융은개발사업의위험을제대로인식하고, 이를적절한수익을 - 매개로시행, 시공, 금융참여자들사이에배분하는구조를찾아야한다. 종래의 PF 대출에서대부분의위험을시공사들에게부담시켰지만, 시공사들이그위험을감당할수없었다. 결국새로운개발사업구조에서는시행사및금융기관들도현재보다는위험분담비율을높일수밖에없다. 우선, 최소한의자금으로분양대박을노리는영세사업자가아니라충분한자금을가지고투명하게개발사업을진행하는건실한사업자가개발사업의시행을맡아야한다. 특히개발성과물 ( 특히상업용부동산의경우 ) 이정상화될때까지시행자가책임지고운영할수있는자금력과전문성이있어야한다. 이런기준에합당한시행자도토지매입자금, 개발초기자금을전액자기자본으로충당하기는어렵고또그럴필요도없다. 초기자금의상당부분을공급하는메자닌금융제공자가나와야하며, 이들은높은위험을감당하기에적합한자금공급원을가지고있어야한다. 예를들어개발사업에전문화된사모투자펀드나사모개발리츠등이적절한주체일것이다. 7. 맺는말우리는학회가설립된 1994년이후의부동산정책의흐름을살펴보고향후의주요과제를설정해보았다. 객관적지표들로써보면우리나라부동산정책은많은성과를냈다고생각되지만, 국민들의주관적평가는냉혹하다. 이처럼충분히국민들을만족시키지못했던이유는아마도정책담당자들이충분한정보를가지지못한 ( 즉, 無知한 ) 때문이라고할수있다. 집값, 땅값이너무오르거나또는내리거나, 집이팔리지않거나또는청약경쟁이너무심하거나등등어떤현상에대해여론이들끓을때, 정책담당자들이이현상들을차분히분석하여그원인과결과를구분하고, 어떤것이정책적과제이고어떤것이수인하여야할경제사회적변화인지를가려낼여유를갖지못하는것이일반적이다. 정책적으로풀어야할문제가아닌것을문제라고파악하거나, 원인과결과의인과관계를잘못이해하여사태를악화시키는대책들을쏟아내기가쉽다. 무지한정책들에대해정책담당자가일차적인책임을져야겠으나, 학계를중심으로한전문가집단의책임도크다. 부동산시장에위기상황이발생하였을때, 정책담당자는이부문의전문가집단에게자문을구하고정책구상의일정부분을의지한다. 전문가집단이합리적이론개발과경험적증거의축적에바탕을둔정책대안개발에성공하지못할때, 단기적위기관리쪽으로쏠리는정책담당자들을제어할수없다. 부동산부문은경제, 금융, 법, 행정, 도시및지역계획등다방면의전문성을어우르는영역이어서종합적인연구가어려우며학술적연구의축적이미진한상태여서전문가집단이그역할을충실히수행하지못했다는것이솔직한반성이다. 이사정은우리학회가설립된이후부동산분야의연구자가늘고연구성과가축적되면서점차개선되었다. 그러나참여정부들어서서전통적전문가집단의역할을인터넷여론이나시민단체들이대신하면서상황이나빠졌다. 분양원가공개, 후분양, 주택공영개발, 세부담강화등의정책방향은논리적근거에뿌리박고있기 - 25 - - 26 -
보다는대중운동표어라는성격이강하다. 이문제를시정하는데는학계의역할이크다. 부동산조세의장단기효과와같은전형적인연구주제뿐아니라부동산시장의효율적작동여부와같은다소현학적인문제, 국민주거향상을위한정부와민간의역할분담과같은철학적, 정치적문제들에이르기까지많은이론개발과경험적증거의축적이이루어진다면, 암중모색하듯무리한정책대안들을던져보는상황을개선할수있을것이기때문이다. 이를위해학회가많은기여를해왔지만, 앞으로더많은활약이기대된다. 김경환, 주택수요구조변화전망에관한연구, 국토개발연구원, 국토연 97-52, 1997.8. 국정브리핑특별기획팀, 대한민국부동산 40년 : 1967 년부터 2007 년까지의부동산정책의과거와현재, 한스미디어, 2007. 김기형 강민석 최은영, 전환기의부동산 PF, 어떻게변해야하나, 메리츠증권부동산금융연구소, 2008.4 김선웅, 저소득층주거복지를위한정책방향, 김선웅외저, 주택시장및정책에관한연구, KDI, 2008. 김시원 김봉한 최두열, 지역주택가격의파급효과 : GVAR 를응용한실증분석, 응용경제, 제 13권 3호, 2011. 김인규 권태율, 주택금융의현황과발전방향, 한은조사연구 2007-23, 한국은행, 2007. 김의준 김양수 신명수, 수도권아파트가격의지역적인과성분석, 국토계획, 제35권 4호, 2000. 김정호, 투기억제논리비판, 규제완화, 한국경제연구원규제완화연구센터, 1994 여름. 김정호, 땅은사유재산이다 : 사유재산권과토지공개념, 자유기업원, 나남출판, 2006. 3. 김정인외, 미국의주택금융제도, 국민은행연구소, 2002.12. 김진 서정렬, 부동산개발사업의위험회피를위한 PFV(Project Finance Vehicle) 의역할과개선방안에관한연구, 부동산학연구, 제14집제3호, 한국부동산분석학회, 2008.12. 나승호 박양수 이동렬 문소상 손민규, 가계부채누증에따른잠재리스크평가, 부채경제학과한국의가계및정부부채, 한국은행, 2011. 12. 노영훈, 글로벌금융위기와주택시장 : 조세, 재정정책적함의, 한국조세연구원, 2011. 12. 노영훈, 부유세와종합부동산세 : 부유세의조세정책적의미, 한국조세연구원, 2012. 12. 박명호, 부동산보유세의소득재분배효과 : 주택을중심으로, 부동산정책의종합적검토와발전방향모색, 김재형 ( 편 ), 한국개발연구원, 2008. 박신영, 공공주택공급정책의평가와정책과제, 조만 ( 편 ), 전환기부동산정책의새로운방향모색 KDI, 2013. 12 빈재익, 프로젝트파이낸싱부실화와건설산업의위기, 건설이슈포커스, 한국건설산업연구원, 2012.1. 산은경제연구소, 국내주택가격적정성분석, 2010. 3. 23. 서승환, 부동산과시장경제, 삼성경제연구소, 2006. 7. 서승환, 주택가격변화의지역연관성에관한연구, 서울도시연구, 제8권 4호, 2007. 서정렬, 민간공모형 PF 복합개발사업추진의애로요인과사업활성화방안, 주거환경, 제8 권제1호, 한국주거환경학회, 2010.6. 석종현, 준농림지역제도개선방안의법적문제점, 한국토지공법학회, 2000. 선대인 심영철, 부동산대폭락시대가온다, 한국경제신문, 2008. 손재영, 토지보유과세강화의당위성에대한검토, 한국개발연구, 제14권 13호, 1992.10. 손재영, 자유주의경제학과토지정책, 김형국 ( 편 ), 땅과한국인의삶, 나남출판, 1999. 10. 손재영, 우리나라부동산문제해결을위한정책과제, 한국응용경제학회, 응용경제, 제9권제2호, 2007. 9. 손재영, 부동산개발금융의선진화방안, 조만 차문중 ( 편 ), 글로벌금융위기이후주택정책의새로운패러다임모색 ( 하 ), 한국개발연구원연구보고서 2012-01, 2012. 10. 손재영 김관영, 우리나라부동산가격추이의특징과전망, 국토계획, 제33권 1호, 1998.2. 안종범, 부동산보유세제개편방안, 부동산정책의종합적검토와발전방향모색, 김재형 ( 편 ), 한국개발연구원, 2008. 이소영, 가계부채현황및추이와시사점, KERI Insight, 한국경제연구원, 2011. 3. 이용만 이상한, 강남지역의주택가격이주변지역의주택가격을결정하는가?, 국토계획, 제 39권 1호, 2004. 이진순, 종합부동산세제, 한국세제사제2편주제별역사와평가 : 부동산세, 지방세, 한국조세연구원, 2012. 8. 이창무 박지영, 수도권개발지수요예측모형, 국토계획, 제44권제3호, 2009. 6. 이창무 김현아 조만, 소득대비주택가격비율 (PIR) 의산정방식및그수준에대한국제비교, 주택연구, 2012.11. 이현석 신종칠 박성균, 시장변화에따른부동산 PF 개선방안연구, 도시행정학보, 제24집제 1호, 2011.3 장성수, 2008년주택시장을되돌아보며, 주택산업연구소, 2008 정의철, 주거여건의추이와장기주거수요전망 제 2절, 차문중 ( 편 ), 주택시장분석과정책과제연구, 한국개발연구원, 2004. 정희남, 정부수립이후의한국토지정책 60년사소고, 부동산연구, 제20 집제1호, 국토연구원, pp.298 차학봉, 일본에서배우는고령화시대의국토- 주택정책, 삼성경제연구소, SERI 연구에세이 064, 2006. 최막중, 재건축규제의허와실, 한국경제연구원, 2006. 최명근 김상겸, 우리나라보유세제개편을위한연구 : 종합부동산세도입정책에대한평가및정책제언을중심으로, 한국경제연구원, 2005. 1. 통계개발원, 주택수요변화에대한연구, 국토해양부용역보고서, 2011.3. 한영기 장광수 박양수 박승환 김준태 김용선, 가계부채상황에대한분석및평가, 부채경제학과한국의가계및정부부채, 한국은행, 2011. 7. 현대경제연구원, 아파트가격하락가능성과시사점, 2010. 3. 11. - 27 - - 28 -
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2008.6.11 지방미분양대책주택공급기반강화및건설부문 2008.8.21 유동성지원방안도심공급활성화및보금자리주 2008.9.19 택건설방안가계주거부담완화및건설부문 2008.10.21 유동성지원방안 2008.11.3 경제난국극복종합대책 2009.8.23 전세시장안정대책서민주거안정을위한보금자리주 2009.8.27 택공급확대방안주택미분양해소및거래활성화 2010.4.23 방안실수요주택거래정상화와서민 2010.8.29 중산층주거안정지원방안 2011.3.22 주택거래활성화방안 건설경기연착륙및주택공급활성 2011.5.2 화방안 2011.8.28 전월세시장안정화대책주택시장정상화및서민주거안정 2011.12.7 지원방안주택거래정상화및서민 중산층 2012.5.10 주거안정지원방안서민주거안정을위한주택시장 2013.4.1 정상화종합대책 2013.7.24 수도권주택공급조절방안 2013.8.28 전월세시장안정을위한대응방안 지방미분양주택취득시취등록세감면 일시적 1가구2주택중복보유허용기간완화 재건축안전진단횟수축소 수도권전매제한기간완화 10년간 500만가구 ( 보금자리주택 150만가구포함 ) 건설 종합부동산세개편 양도소득세완화 일시적 1가구2주택중복보유허용기간전국확대 투기지역및투기과열지구합리적조정 건설업체구조조정 재건축용적률법적한도 (300%) 까지허용 강남3구제외한주택투기과열지구, 투기지역등해제 주택기금전세자금지원 민간전세대출보증한도확대 도시형생활주택및오피스텔규제완화 보금자리주택 2012년까지 32만가구건설 생애최초주택청약제도도입 미분양주택 4만가구감축 종전주택구입자 DTI완화 강남3구제외 DTI 완화 보금자리주택공급조절 다주택자양도세중과 2년연장 취득세감면연장 DTI 비율상향조정 분양가상한제폐지 건설사 PF에대한구조조정및유동성지원 미분양주택해소및주택거래활성화 주택공급여건개선 민간임대주택에대한세제완화 전세자금대출확대 양도소득세중과제도폐지추진 투기과열지구폐지 재건축초과이익부담금부과유예 생애최초주택구입자금대출조건완화 투기지역주택거래신고지역해체 분양권전매제한기간완화 민영주택재당첨제한폐지 1세대1주택자양도세비과세요건완화 공공주택공급속도조절 취득세한시면제, 양도세한시감면 목돈안드는전세 준공후분양유도 미분양주택 ( 임대활용, 리츠 ) 목돈안드는전세 수익 손익공유형모기지 취득세인하 서민 중산층주거안정을위한주 2014.2.26. 택임대차시장선진화방안 2014.7.24 새경제팀의경제정책방향 규제합리화를통한주택시장활력 2014.9.1 회복및서민주거안정강화방안 2주택보유자의전세임대소득과세 임대주택리츠 전문임대관리업에대한세제지원강화 소규모월세임대소득분리과세 LTV, DTI 규제완화 분양가상한제완화 재건축초과이익환수제폐지 재건축연한축소 청약제도개편 - 31 - - 32 -