2015 년도중앙선거관리위원회용역보고서 이연구는 2015년도중앙선거관리위원회의연구비지원에의해수행되었습니다. 그러나본연구에서제시된의견이나대안등은중앙선거관리위원회의공식의견이아니라본연구진의개인의견이나견해임을밝혀둡니다.
과제명 : 연구책임자 : 공동연구원 : 연구기간 : 2015. 5. ~ 2015. 7.
2014년 10월 30일헌법재판소는현행국회의원선거구획정에관한법률이헌법에불합치한다고결정. 헌법재판소의결정은대의민주주의아래에서국민주권의원칙에기반한투표가치의평등이무엇보다도중요하다는점을강조. 이에늦어도 2015 년말까지개정안을마련하는등 2016 년 4 월예 정된제 20 대국회의원선거과정에서선거제도및선거구의변화가 예상됨. 2015년 2월 24일중앙선거관리위원회는 지역주의완화와유권자의사를충실히반영하는선거제도개선, 정당정치활성화방안 등을주요내용으로하는정치관계법개정의견을 2월 25일국회에제출. 중앙선거관리위원회개정의견의주요내용은 6개권역별비례대표제를도입하고, 비례대표의원의숫자를현재의 54명에서 2배까지늘리고지역구의원은줄이는방안, 지역구-비례대표후보동시입후보를가능하게하는석패율제도를도입하고, 시군구지구당을부활시키는내용등이포함. 대한민국국회또한 2015년 3월정치개혁특별위원회구성을마무리한상태. 국회정치개혁특별위원회와별도로정의화국회의장은 2015년 3월 2일국회정치개혁특별위원회구성을앞두고 선거제도개혁국민자문위원회를구성하는등선거구획정과관련하여권 - 1 -
역별비례대표제, 석패율제도와같은주요쟁점에대하여논의하 기시작. 2016년국회의원선거와 2017년대통령선거를목전에두고있는현실을감안할때, 현행선거제도의문제점에대한진단과적절한처방은향후선거제도의구체적인개혁방안을만들고정당이나국회, 국민들과공감대를형성할수있는필수불가결의요소임에분명. 따라서권역별비례대표제, 한국형석패율제도와운영방안등선 거제도전반에대한개선방안을연구하고, 구체적인공직선거법 개선방안을학문적으로분석할필요성이증대되고있는현실. 이연구는현행선거제도의진단을통해문제점을명확하게제시한후, 권역별비례대표제와동시입후보제에대한찬반논란을포함하여쟁점으로대두되고있는사안에대한제도설계기준이나운영원리를제시하고자하는목적으로진행됨. 이러한연구를통하여선거제도전반에대한개선이요구되는상황속에서본연구의구체적인내용이나사례혹은시뮬레이션은선거관리위원회가중심이되어추진하는선거제도개편을위한대안을제시하거나그대안제시의논거로활용되게될것임. 구체적으로본연구와관련된내용은향후공직선거법, 정당법등정치관계법개정방안마련을위한구체적인사례로활용가능. 또한본연구의결과는선거제도개혁방안에대한국민적공감대형성을위한논의자료로도활용될것임. - 2 -
Ⅱ 민주주의국가들은다양한형태의선거제도를운영. 어떤선거제도를운용하는가에따라선거결과가달라지며, 유권자의투표행태도바뀔수있음. 나아가정당체제나정부형태에도많은영향을미침. 선거제도는크게세가지유형이다. 다수대표제와비례대표제, 그리 고이러한두가지형태를혼합해운용하는혼합형선거제도. 다수대표제는보통한선거구에서 1명의대표를선출하는소선거구제와결합된형태. 다수대표제는당선결정방식에따라다시두가지유형으로분류할수있는데, 단순다수제 와 절대다수제 로구분됨. 단순다수제에서는가장많은표를얻은후보가당선자로결정. 절 대다수제에서당선되기위해서는유효투표수의 50%+1 표이상득 표해야됨. 비례대표제도두가지유형, 정당명부식비례대표제 와 단기이양식 비례대표제 이있음. 비례대표제의기본적성격은정당이득표한만 큼의석을갖게하자는것. 정당명부식비례대표제에서정당은후보들의순위가적힌명부를작성해제출하며유권자들은후보가아닌정당에투표하고, 정당은그득표율에따라의석을배분. 정당명부식비례대표제는명부작성방식과유권자투표방식에따라 폐쇄형 정당명부식비례대표제와 개방형 정당명부식비례대표제로나뉨. - 3 -
혼합형선거제도는앞서설명했던두가지선거제도유형중 2 가지 를혼합해운용하는것을의미. 대개소선거구단순다수제와정당 명부식비례대표제를결합해의원을선출하는방식이일반적. 어떤선거제도를운용하는가에따라그정치체제의작동에큰영향을미치며, 그효과는다양하게나타날수있음. 첫째, 정당체제에영향을줄수있다. 소선거구단순다수제는양당체제, 정당명부식비례대표제는다당제를정착시킬가능성이높음. 전자의경우군소정당에매우불리하기때문이며, 후자의경우상대적으로군소정당이의회에대표될가능성이높기때문임. 선거제도의정치적영향으로정부구성형태에관한것을들수있음. 단순다수대표제의경우양당제를정착시킬가능성이높기때문에한정당이과반수의석을차지해 단일정당정부 를구성하게될개연성이높음. 반면비례대표제의경우상대적으로여러정당이의회에진출하게되며, 그결과 1개정당이과반수의석을획득하기어려움. 따라서많은여러정당이연합해정부를구성하는 연립정부 의형태가자주발생할수있음. Ⅲ 한국의국회의원선거제도는득표율과의석률사이의불비례현상과이에따른지역별과소 과대대표현상으로인하여비례성 (proportionality) 과대표성 (representativeness) 이낮은것으로알려져있음. - 4 -
2004년제17대국회의원선거부터 1인 2표병립제가도입됨으로써비례성을제고하고민주적인선거제도를도입하려는시도가지속되었고일정정도효과를보인것으로분석되었지만, 비례대표의석의비율이너무낮아여전히선거제도변화에따른실질적인효과는미비하다고평가됨. 1 인 1 표혼합형선거제도는형식상으로만혼합형이지지역구의단 순다수선거제의성격을벗어나지못하고, 득표율과의석률간의불 비례현상을통해정치적비례성과대표성의저하가노출된제도. 현행국회의원선거제도는 2004년제17대국회의원선거부터도입된 1인 2표제의실시에도불구하고, 소선거구다수대표제로실시되는지역구선거에서과다한사표발생으로인하여대표성의문제가제기되고, 전체국회의원의석에서비례대표의석이차지하는비중이낮아비례성또한낮은것으로평가됨. 특정지역의의석이한정당에편중되는지역주의문제도심각한수준임. OECD 국가들중혼합형선거제도를채택하고있는국가는 6개이며, 우리나라들비롯한 4개국은다수제에기초한혼합형선거제도를채택. 혼합형을실시하고있는국가들중에서우리나라의비례대표의원비율이가장낮음. 득표율과의석률사이에불비례성 (disproportionality) 이높아지는단순다수제의제도적효과가지역주의정당정치를강화하는결과를초래했다면, 이에대한처방은현행선거제도의개선을통해비례성을높이는것. 즉, 비례대표제의강화를통해특정정당의지역내독점적대표성을약화하는방안이필요. - 5 -
비례성과대표성이낮은현행국회의원선거제도를개혁하기위한 주요방안으로는권역별비례대표제와중복입후보를가능하게한 석패율제의도입등이대표적으로지적됨. 이연구에서는현행국회의원선거제도에관하여정치학자들의설문조사결과를통해선거제도개선의필요성과그변화방향에대한고찰을시도. 전문가들은현행국회의원선거제도변경의필요성에공감하였으며, 특히권역별비례대표제의도입에찬성하는의견이압도적으로나타남. 국회의원선거에서지역구와비례대표의석비율에관하여전문가들은비례대표의석을높여야한다는견해를지배적으로나타냄. 한편국회의원정수증원과관련하여서는증원이필요하다는의견이상대적으로높게나타남. 그럼에도불구하고선거제도개혁에관한전망은부정적인것으로나타남. 정치권, 특히국회를중심으로한반대여론을감안하면중앙선거관리위원회가제안한선거제도개편안의입법화까지는상당한진통이예상됨. 정치권과여론이비례대표국회의원을권역별로선출하는방안에대하여공감대를형성하여비례대표선출방식을포함한큰틀의선거제도개선이진행되는것이현행선거제도의문제점을극복하는방안이될것임. 이연구에서는현행선거제도개선과정에서대안으로제시되고있는제도들을중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제와일본에서운용되고있는권역별비례대표제로양분하여시뮬레이션을시도함. 시뮬레이션이필요한이유는새로운제도의도입시선거 - 6 -
제도의변화가어떠한방향으로진행될것인지어느정당에더유리할것인지이것이법제화될가능성은있는지에대한방향타를제시할수있기때문임. 또한시뮬레이션을통해제도개선방안이어떠한정치적효과를도출할수있을지에대한잠정적결과역시예상가능. 국회의원선거제도개선에관한시뮬레이션은중앙선거관리위원회가제안한방식에따른권역별비례대표제모형 ( 변형된독일식 ) 과일본식권역별비례대표제모형의두가지. 독일식권역별비례대표제는득표율과의석률의비례성이매우높고, 그동안한국선거에서문제점으로지적되었던지역주의를완화하는효과를보임. 일본식권역별비례대표제방식을기초로제19대국회의원선거를시뮬레이션한결과, 의석할당이인구수에비례하여진행되기때문에지역간과대대표혹은과소대표의문제점이발생하지는않음. 아울러현행선거제도와의구조적유사성이높아서수용가능성이상대적으로높다는장점을지님. 반면일본식권역별비례대표제는독일식에비하여득표율과의석률사이에비례성이상대적으로낮다는단점을보임. 권역별비례대표제의도입은배타적지역대표성완화나비례성의증대라는측면에서현행국회의원선거제도보다바람직한것을알수있음. 폐쇄적인지역주의정당정치를뛰어넘고진정한정치발전을이루기위해서는비례대표의원정수확대를통한권역별비례대표제의도입은불가피함. 권역별비례대표제로의선거제도개선은정치에대한국민적불신을해소하고유권자의정치적효능감을높일수있는기회임. - 7 -
Ⅳ 석패율 제도는현재한국정치의문제점으로지적되어온특정지 역의지역주의, 즉특정지역에한정당이의석을독점하는현상을 완화하고자제시된제도적처방임. 한국은현재혼합형선거제도를운용하고있는데, 소선거구단순다수제와폐쇄형정당명부식비례대표제이결합된형태임. 유권자는지역구후보에 1표, 정당에 1표를행사하는 1인 2표제로두가지제도는연동되어있지않고독립적으로운용됨. 한국의선거제도의특징으로는득표율과의석률의차이를의미하는 비례성 이낮다는점을들수있는데, 이는한국의경우비례대표수가소선거구단순다수제의의해선출되는지역구대표수보다현저히적다는사실에도기인함. 또다른특징은지역주의혹은특정지역의특정정당독점현상의문제임. 현재영남이나호남과같이특정지역에서는한정당이소선거구단순다수제로운용되는지역구선거에서거의모두승리하는지역주의현상이나타나게됨. 혼합형선거제도는후보자가지역구후보와비례대표후보두집단에동시에이름을올릴수있는지여부에따라종류가나누어지는데, 동시입후보가능여부를기준으로다른형태를보임. 동시입후보를허용하는경우에도, 한순위에후보 1인만이름을올리는경우와동일순위에여러명의후보이름을기재하는경우로분류됨. - 8 -
중앙선관위안에의하면정당은같은시 도안의지역구에입후보한후보자에한하여 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에배치할수있도록함. 명부에서홀수에여성을의무추천하도록한현행제도는유지함. 동시입후보자의당선인결정방식은 상대득표율 을기준으로함. 첫번째예측되는긍정적효과로특정정당의특정지역독점현상완화를들수있음. 단기적인승리는아니더라도장기적으로약세지역에서의조직관리와지지기반확대필요성이제기되어정당의지역구도완화효과가나타날것으로예상됨. 두번째로는지역구선거에서의경쟁을가능하게해줄것으로기대됨. 열세지역에서지지기반이취약한정당후보들도비례대표에서의부활당선을위해지역구선거에서득표수확대를위한노력을할것임. 또한유권자들도지지후보의득표수가많아질수록지역구선거에서패배하더라도비례대표로당선될수있다는사실을알기에전략투표가아닌지지후보에게투표할가능성높아질것임. 이는장기적으로소선거구선거에서의정당간, 후보간경쟁성을높여줄수있을것으로예상됨. 부정적효과로는비례대표제의취지훼손을들수있음. 비례대표제는그간정치적약자나소수, 즉여성이나장애자, 청년등과직능별전문가의정치충원을통한국회의전문성증대를위해도입됨. 그러나동시입후보제는이러한비례대표제의목적을훼손할수있음. 정치중진 이나지도자급정치인에유리할수있음. 명부작성방 식은정당에서정하는폐쇄형방식이기에지역구선거에출마한정 - 9 -
치중진이나지도자급정치인은상대적으로명부의높은순위에배 치될수있는가능성이높음. 유권자의선택을무시하는측면이있음. 지역구선거에서낙선한 인물을다른수단을통해당선시킨다는것은혼합형선거제도의 한축인단순다수제를통한유권자의선택이무시되는것임. 표의등가성 문제가발생할수있음. 이는대표의정당성문제를유발할수있음. 지역구선거에서탈락했으나동시입후보제를통해당선되는경우, 그렇지못한후보에비해적은표를득표했을가능성이매우높기때문임. 동시입후보제해당지역에서득표율을초과하는의석을차지하는결과를야기할수도있음. 정당명부상위에해당지역지역구출마자들이복수로위치해있어의석을다수배분받는다면실제로그지역의정당득표율보다많은의석을차지하게되는것임. 이는그지역이오히려과대대표되는결과를가져오게되고선거결과의비례성을더욱왜곡하는것이될수있음. 상대득표율계산방식의문제를들수있음. 해당지역구에출마한후보가많을수록이들의평균득표수대비중복입후보자의득표수비율은커짐. 이는단순히득표수의크기뿐만아니라출마후보수라는요인이영향을미친다는것을의미함. 동시입후보제를권역별비례대표제와함께운용할경우비례성문제나지역구도완화문제를해결해주는보조적장치가될수없음. 권역별의석수는이미정해짐에도불구하고동시입후보제에의해정당명부에지역구선거후보자를배치시킨다는것은선거결과의 - 10 -
비례성을제고하는것이아니며, 지역구도완화에도별영향을주 지못함. 대안은권역별비례대표제와동시운영을통해독일형과같이동일 순위에한명의후보만기재하는것임. 이러한제도에서는동순위 복수후보의순위를가릴필요가없기때문에석패율이필요없음. 만약동순위복수후보기재를허용한다면중앙선거관리위원회가제시하고있는안보다는동시입후보자에대한유권자의선택을확대하는방향으로석패율계산방식을바꿀필요가있어보임. 현재의폐쇄형정당명부작성방식을부분적인개방형정당명부작성방식으로전환하는것임. Ⅴ 선거제도개선의핵심은보다개방적이고공정한대표성, 책임정치 의구현, 정치적표현과선거운동의자유등민주주의의진정한가 치를구현할수있는제도적장치의도입임. 2015년 2월중앙선거관리위원회의 정초적개혁안 제시로시작된선거제도개선에관한논의는권역별비례대표제도입을통한높은수준의비례성을보장하기위한시도가가장우선적. 권역별비례대표제는현행국회의원선거제도와관련된다양한문제점을해소하고유권자의사를보다충실하게반영할수있는제도이기때문. 전국단위의의석배분이비례성강화에는더효과적이지만지역주 의완화효과를감안해권역별로의석을배분하는형태가우리의 - 11 -
현실에는더욱정합성을보임. 대의민주주의체제하에서국민의의사를원내의석으로전환하는데가장비례적인특성을지니고있는비례대표제의확대도입은현행승자독식구조를타파하고, 지역주의정치를완화할수있는가장바람직한방법임. 국민의동의를전제로한국회의원정수확대와권역별비례대표제의적극도입, 정당에서비례대표제순위를정함에있어서당내민주화에따른유권자의사의적극반영등을위한선거제도개선이동반되어야질적민주주의가공고화될것임. 동시입후보제의긍정적효과로는특정정당의특정지역독점현상완화, 지역구선거에서의경쟁성강화등을들수있음. 반면부정적효과로는비례대표제의취지훼손, 정치중진 이나지도자급정치인에유리, 유권자의선택무시, 표의등가성 문제, 특정지역의과대대표와비례성훼손문제, 상대득표율계산방식의문제등이제기됨. 동시입후보제가권역별비례대표제와동시에도입되는경우도그효과를고려해야함. 즉권역별비례대표제와함께운용할경우비례성문제나지역구도완화문제를해결해주는보조적장치가될수없음. 권역별의석수는이미정해짐에도불구하고동시입후보제에의해정당명부에지역구선거후보자를배치시킨다는것은선거결과의비례성을제고하는것이아니며, 지역구도완화에도별영향을주지못함. 대안은권역별비례대표제와동시운영을통해독일형과같이동일순위에한명의후보만기재하는것임. - 12 -
Ⅰ 2014년 10월 30일헌법재판소는 인구수편차 3:1의현행선거구획정이국민의평등권을침해하는것으로판단되기때문에현행선거제도를고쳐야한다 는취지로헌법불합치결정을내렸다. 1) 헌법재판소의결정은대의민주주의아래에서국민주권의원칙에기반한투표가치의평등이무엇보다도중요하다는점을강조하였다. 이에늦어도 2015년말까지개정안을마련하는등 2016년 4월예정된제20대국회의원선거과정에서선거제도및선거구의변화가예상된다. 2015년 2월 24일중앙선거관리위원회는 지역주의완화와유권자의사를충실히반영하는선거제도개선, 정당정치활성화방안 등을주요내용으로하는정치관계법개정의견을 2월 25일국회에제출한바있다. 중앙선거관리위원회개정의견의주요내용은 6개권역별비례대표제를도입하고, 비례대표의원의숫자를현재의 54명에서 2배까지늘리고지역구의원은줄이는방안, 지역구-비례대표후보동시입후보를가능하게하는석패율제도를도입하고, 시군구지구당을부활시키는내용등이포함되어있다. 특히본연구의주제인권역별비례대표제와석패율제에관련하여중앙선거관리위원회는다음과같이제안이유를밝히고있다. 첫째, 권역별비례대표제관련하여중앙선거관리위원회는선거구획정의인구비례기준에관한헌법재판소의헌법불합치결정으로국회의원선거구의대폭적인조정이불가피한상황에서 정당의지역편중완화 와함께 유권자의정치적의사를충실히반영 할수있도록권역별비례대표제를제안한다. 선거제도가득표와의석의낮은비례성으로유권자들의의사를충실이반영하지못한다면대의제민주주의하에서선 1) 헌법재판소가내리는결정 ( 판결 ) 의일환으로법률이사실상위헌이나즉각적인무효 화에따르는법의공백과사회적혼란을피하기위하여법을개정할때까지한시적 으로그법을존속시키는결정. - 1 -
출된대표의정치적정당성은취약할수밖에없다. 이런측면에서현행국회의원선거제도가보이는낮은비례성은당면한제도개혁의우선과제라할수있다. 둘째, 지역구와비례대표동시입후보허용 ( 석패율제 ) 과관련하여, 같은시 도안의지역구에입후보한후보자에한하여 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에배치할수있도록한다. 동시입후보자를어떤순위에배치할것인지, 몇개의순번에배치할것인지, 같은순위에몇명을배치할것인지는정당이자율적으로결정한다. 동시입후보자를배치한순위의당선인은 1명, 지역구에서낙선한후보자중에서상대득표율이가장높은사람을비례대표당선인으로결정한다. 다만동시입후보자의득표가자신이입후보한지역구유효투표의 3% 에미달하는경우당선인이될수없고, 동시입후보를하였다하더라도해당시 도에서소속정당의지역구당선인수가그시 도전체지역구수의 1/5 이상인경우에는당선인이될수없다. 또한같은순위동시입후보자중에서상대득표율이높은순으로승계하되, 해당순위에의석을승계할후보자가없는경우에는비례대표후보자명부순위에따라승계한다는내용이다. 대한민국국회또한 2015년 3월정치개혁특별위원회구성을마무리한상태이다. 국회정치개혁특별위원회와별도로정의화국회의장은 2015년 3월 2일국회정치개혁특별위원회구성을앞두고 선거제도개혁국민자문위원회를구성하는등선거구획정과관련하여권역별비례대표제, 석패율제도와같은주요쟁점에대하여논의하기시작하였다. 2016년국회의원선거와 2017년대통령선거를목전에두고있는현실을감안할때, 현행선거제도의문제점에대한진단과적절한처방은향후선거제도의구체적인개혁방안을만들고정당이나국회, 국민들과공감대를형성할수있는필수불가결의요소임에분명하다. 한언론사의조사에따르면대한민국유권자중 63% 는 선거제도개 - 2 -
혁의필요성에공감 하고있다고한다. 2) 특히, 국민여론은선거구제개편뿐만아니라선거제도전반에걸친개혁을요구하고있다. 따라서권역별비례대표제, 한국형석패율제도와운영방안등선거제도전반에대한개선방안을연구하고, 구체적인공직선거법개선방안을학문적으로분석할필요성이증대되고있는현실이다. 이연구는현행선거제도의진단을통해문제점을명확하게제시한후, 권역별비례대표제의찬반논란을포함하여쟁점으로대두되고있는사안에대한제도설계기준이나운영원리를제시하고자하는목적으로진행된다. 즉권역별비례대표제를채택하고있는국가들의운영과정과효과등을분석하여시사점을도출하고이를토대로한국형제도를제안하고자한다. 이러한연구를통하여선거제도전반에대한개선이요구되는상황속에서본연구의구체적인내용이나사례혹은시뮬레이션은선거관리위원회가중심이되어추진하는선거제도개편을위한대안을제시하거나그대안제시의논거로활용되게될것이다. 구체적으로본연구와관련된내용은향후공직선거법, 정당법등정치관계법개정방안마련을위한구체적인사례로활용가능하다. 또한본연구의결과는선거제도개혁방안에대한국민적공감대형성을위한논의자료로도활용될것이다. 2) 한국일보 2015 년 1 월 2 일자. - 3 -
Ⅱ 1. 선거는대의민주주의에서매우중요한기능을수행한다. 첫째, 정치엘리트를선택하고통제하는역할을한다. 민주주의체제에서정치엘리트들은선거에서경쟁을통해서국민의선택을받는다. 그리고일정기간동안주권을위임받아통치하고다음선거에서그통치행위에대해서평가를받는다. 이와같이선거를통해서유권자들은정치엘리트들을통제할수있는것이다. 둘째, 선거는국가의권위를유지시켜준다. 선거를통해국민들을정치과정에참여시킴으로써그들이지지의사를표현할수있게해준다. 그리고이러한과정을통해국민들은정치체제를받아들이게된다. 즉국민들의충성심을강화해국가가대중적지지기반과권위를유지하게해주는것이다. 그러나국가마다서로다른형태의선거제도를운용하고있다. II장에서는선거제도의대표적유형과각각의장 단점에대해알아보도록하겠다. 특히다수제와비례대표제로나누어설명할것이다. 그리고서로다른선거제도가정치체제에어떤영향을미치는지도간략히살펴볼것이다. 민주주의국가들은다양한형태의선거제도를운영하고있다. 어떤선거제도를운용하는가에따라선거결과가달라지며, 유권자의투표행태도바뀔수있다. 나아가정당체제나정부형태에도많은영향을미친다. 선거제도는크게세가지유형이다. 다수대표제와비례대표제, 그리고이러한두가지형태를혼합해운용하는혼합형선거제도가그것이다. 다음에서는각각의선거제도의내용과특성에대해간략히정리해보도록할것이다. - 4 -
2. 다수대표제 는보통한선거구에서 1명의대표를선출하는소선거구제와결합된형태이다. 다수대표제는당선결정방식에따라다시두가지소유형으로분류할수있다. 단순다수제 와 절대다수제 가그것이다. 먼저단순다수제는보통상대다수제로도불린다. 이제도에서는가장많은표를얻은후보가당선자로결정된다. 다른후보보다 1 표라도더많이얻으면되며득표율이 50% 를넘길필요는없다. 미국과영국, 인도등이이제도를채택하고있는대표적국가이다 ( 안순철 2000; 파렐 2012). 그러나이제도의대표적단점은선출된당선자의대표성이낮을가능성이있다는점이다. 예를들어 20~30% 를득표하더라도당선될수있다. 이경우그선거구다수유권자가당선자를지지하지않는상황일발생하는것이다. 이러한단점을보완하기위한또다른다수대표제의형태가절대다수제다. 둘째, 절대다수제에서당선되기위해서는유효투표수의 50%+1표이상득표해야된다. 이러한조건을달성하기위한절대다수제의방식은다시두가지로분류된다. 결선투표제 와 선호투표제 가그것이다. 먼저결선투표제는두번에걸쳐선거를치르는방식이다. 1차투표에서한후보가 50%+1표이상을득표하면당선이결정된다. 그러나그런후보가없을경우일정기간경과후 1차투표 1, 2위후보들을대상으로 2차투표를치른다. 선호투표제에서유권자는후보전체를대상으로선호순위를적게된다. 개표과정은다음과같이진행된다. 먼저투표용지에서 1선호로표기된후보들에게표를나눠준다. 1선호표집계결과 50%+1 표를넘긴후보가있으면그가당선자로결정된다. 그러나그런후보가없을경우다음단계를진행한다. 1선호표를가장적게얻은후보를 제거 하면서그의표는 2선호로표기된후보들에게각각배분한다. - 5 -
이렇게배분받은표로 50%+1표를넘기는후보가나타나면그가당선된다. 그렇지않을경우 1선호표를두번째로적게얻은후보를제거하면서동일한배분과정을거친다. 이러한제거와배분과정은과반수득표를한후보가나타날때까지지속된다. 선호투표제의장점은결선투표제와같이두번선거를치룰필요가없다는점이다. 결선투표제를운용하는대표적국가는프랑스이며, 선호투표제는호주하원선거에서활용되고있다. 이러한다수대표제는장점과단점이있다. 장점으로는첫째, 선호투표제를제외하면투표나개표절차가매우간단하다는점이다. 유권자는가장선호하는후보 1인에게투표하면되며당선자결정도단순하다. 둘째, 전국을여러개의선거구로분할해한선거구당 1인의대표를선출하기때문에각선거구유권자는자신의대표가누구인지명확히알수있다는장점이있다. 단점으로는첫째, 사표가다수발생할수있다는점이다. 이는당선자의대표성이낮을수있다는사실과도관련된다. 특히단순다수제의경우당선자를지지하지않은유권자가다수있을수있다. 이러한단순다수제의문제는절대다수제로의변경으로해결될수있으나, 결선투표제의경우선거관리비용이증가할수있다는문제점이있다. 또한선호투표제의경우출마한모든후보들의선호순위를기재해야한다는점에서유권자들로서는번거로운일이될수도있다. 둘째, 대정당이유리하며, 군소정당은불리하다. 선거구별로 1명만을선출하기때문에군소정당후보들은당선될가능성이거의없다. 물론특정지역에서강한지지를얻는군소정당은의석을획득할가능성이있으나대부분의경우그렇지않다. 그결과대정당은득표율보다더많은의석을차지하게되면서 과대대표 되고, 반면군소정당은득표율보다적은의석을차지함으로써 과소대표 되는경향이있다. 셋째, 정당약화를초래할수있다는점을들수있다. 확실히다수대표제는후보중심적성격을갖는다. 각선거구에서 1인만이당선 - 6 -
되기때문에그로인해후보간경쟁은매우치열해지며, 선거운동은정당이아닌후보중심으로진행된다 ( 안순철 2000; 파렐 2012). 마지막으로 게리맨더링 (gerrymandering) 의가능성이있다. 이는자신들의정당에유리하면서동시에상대정당에게는불리하게선거구를획정하는것을의미한다. 지역별로지지정당이나후보가다를때선거구경계를어떻게하는가에따라선거결과가달라질수있다. 3. 비례대표제역시두가지소유형이있다 ( 안순철 2000; 파렐 2012). 정당명부식비례대표제 와 단기이양식비례대표제 가그것이다. 비례대표제의기본적성격은정당이득표한만큼의석을갖게하자는것이다. 먼저정당명부식비례대표제를살펴보자. 대부분의유럽국가, 그리고라틴아메리카국가들의의회선거에서사용하는제도이다. 이제도에서정당은후보들의순위가적힌명부를작성해제출한다. 유권자들은후보가아닌정당에투표한다. 그리고정당은그득표율에따라의석을배분받는다. 다수제와의또다른차이점은한선거구에서선출하는대표수가 2명이상 중대선거구 - 이라는점이다. 많은경우는전국을몇개의선거구로나누어한선거구에서여러명의의원을선출한다. 그러나이스라엘과같이전국을한개의선거구로해의원전원을선출하는경우도있다. 각정당은득표율에따라의석을배분받는다. 그리고정당은배분받은의석수만큼명부의순위대로당선자를결정한다. 정당명부식비례대표제도는국가별로다양한형태를가지고있다. 그차이점은다음과같다. 첫째, 의석배분을위해사용하는공식에서차이가있다. 최 - 7 -
대잔여제 와 최고평균제 가대표적이다. 둘째, 정당명부식비례대표제는명부작성방식과유권자투표방식에따라차이가있다. 그중하나는 폐쇄형 정당명부식비례대표제이다. 이형태에서는정당이정한후보순위의변동은없으며, 유권자는정당에만투표할수있다. 다른하나는 개방형 정당명부식비례대표제이다. 이제도에서정당은후보순위를정한명부를작성한다. 그러나유권자는선호하는정당에투표 정당선호투표 - 할수도있으나만약명부에서선호하는후보가있다면정당이아닌후보에게한표 개인선호투표 - 를던진다. 이표는정당득표로합산되며, 만약어떤후보가개인선호투표를많이받았다면정당명부에서순위가올라갈수도있다. 셋째, 대부분의정당명부식비례대표제국가들은극단적정당의의회진출을막기위해이른바 봉쇄조항 을두고있다. 예를들어의석배분을받기위해서는일정정도의득표를해야한다는규정이다. 이같은봉쇄조항은국가별로차이가있다. 다음은두번째비례대표제유형인단기이양식비례대표제에대해알아보자. 아일랜드에서운용하고있는제도로서앞서설명한다수대표제의일종인선호투표제와유사하다. 유권들은선거구에출마한후보들의선호순위를적는다는점에서그렇다. 그러나선호투표제는한선거구에서 1명을선출하는소선거구제와결합되어있는반면, 단기이양식은 2명이상을선출하는중대선거구제와함께운영된다는점에서차이가있다. 예를들어아일랜드는한선거구에서 3명 ~5명을선출한다. 당선자결정방식을간단히설명하면다음과같다. 우선유권자의투표용지를그에표시된 1선호에따라후보들에게각각배분한다. 그리고 당선기준수 (quota) 를구한다. 단기이양식에서의당선기준수로는드룹기준수 (Droop Quota) 를사용한다. 만약 1선호에따라배분한표수가당선기준수를넘는후보가있 - 8 -
다는그는당선이확정된다. 만약당선기준수를넘긴후보수가그선거구에서선출할의석수에비해적다면다음단계로넘어간다. 이단계에서는당선이확정된후보의표중에서기준수만큼의표수제외한잉여표를 2선호표기에따라다른후보에게이양한다. 이양받은표를합산해당선기준수를넘긴후보가있으면그가당선된다. 이단계에서도모든당선자를확정짓지못하면, 최소득표후보를제거하면서그의표에 2선호로표기된후보에게 이양 한다. 이때다른후보에게넘겨받은표는 3선호혹은 4선호등표기된후보에게이양한다. 이러한과정은한선거구에서선출할의원수만큼당선자를모두확정할때까지반복된다. 비례대표제도역시장점과단점이있다 ( 안순철 2000; 파렐 2012). 먼저장점을살펴보면다음과같다. 첫째, 다수대표제에비해군소정당에게유리하다. 둘째, 사표가적게발생한다. 군소정당을지지하는유권자입장에서는자신들의표가사표가되지않고그의사가투표결과에반영될수있다. 셋째, 다수대표제에비해 비례성 이높다. 비례성은득표율과의석율의차이를의미하는것으로, 그차이가적다면비례성이높은선거제도라할수있다. 군소정당에유리하고사표가적게발생한다는점을고려하면비례대표제가비례성이높은선거제도라는것은당연한결과이다. 이러한이유로사회의다양한이념집단과이익이대표기관인의회에반영될수있다. 넷째, 정치적소수자나약자를배려할수있다. 이는특히정당명부식의경우에해당한다. 예를들어정당의지도부가여성이나정치신인들을정당명부에서당선가능순위내에배치할수있다. 또한적지않은국가들에서여성을홀수나짝수로번갈아배치하는지퍼규칙 (zipper rule) 을채택해이들의정치적대표성을높여주는효과를낳는다. 마지막으로정당명부식비례대표제의경우후보중심이아니라정당중심의성격을강하게갖는다. 따라서정당조직과규율이강하게 - 9 -
되고정당엘리트들의권한이강해지는결과를가져올수있다. 단점은다음과같다. 첫째, 선거구민과대표간의관계가명확하지않을수있다. 비례대표제와다수대표제의대표적차이점은한선거구에서선출하는대표수이다. 비례대표제는한선거구에서여러명의대표를선출하기때문에유권자와대표간관계가불분명해질수있다. 누가나의대표인지가모호하다는것이다. 둘째, 유권자가후보선택에미칠수있는영향력이거의없다. 이는특히폐쇄형정당명부식비례대표제에해당하는것으로정당명부에어떤후보가오르고, 또상위에배치되는지에대해유권자가영향력을행사할여지가거의없다. 4. 1) 혼합형선거제도의기본적특징 선거제도의주요유형세가지중마지막은혼합형선거제도이다. 우리나라의선거제도가이형태이다. 혼합형선거제도의가장대표적국가는독일로서, 제2차세계대전이후정착된것이다. 전승국인영국은독일에서너무많은정당이등장하는것을경계하였고, 동시에자신들의제도이자, 지역대표성이장점인단순다수제를이식시키고싶어했다. 즉비례대표제와단순다수제의혼합된형태가전후독일에서탄생한것이다. 혼합형선거제도는앞서설명했던두가지선거제도유형중 2가지를혼합해운용하는것을의미한다. 대개소선거구단순다수제와정당명부식비례대표제를결합해의원을선출하는방식이일반적이다. 즉의희의원의일부는전자로, 그리고나머지는후자의방식을선출하는것이다. 이때유권자는 1인 2표를행사한다. 선거구에출마한 - 10 -
후보에게 1표를던지고, 나머지 1표는선호하는정당에투표한다. 이러한혼합형선거제도를사용하는대표적국가는독일과일본이며, 그밖에한국을비롯한다수국가가이제도를운용하고있다. 그러나혼합형역시저마다서로다른유형을채택하고있어일반적특성을설명하기가어렵다는점이다. 여러혼합형선거제도의중요한차이점을열거하면다음과같다 ( 안순철 2000; 파렐 2012: Massicotte and Blais 1999; Shugart and Wattenberg 2001). 첫째, 단순다수제로선출하는의원과비례대표제로선출하는의원들이전체의석에서차지하는비율이각기다르다. 예를들어독일의경우는 50% 씩을선출하지만한국의경우비례대표제로선출하는의원비율은그보다훨씬적다. 비례성을어느정도이루기위해서는비례대표의원수가충분해야한다는것이학자들의일반적주장이다. 둘째, 혼합된두가지선거제도가서로관련없이독립적으로운용되는지, 아니면상호연동되어운용되는지에따라차이가난다. 예를들어군소정당후보의경우단순다수제로선출하는선거에서는일정정도의득표를하더라도당선되기가힘들다. 이때정당명부식비례대표제는그러한단순다수제에서의군소정당의불리함을보상해주는장치, 혹은비례성을보강해주는장치로사용될수있다. 이런경우두가지제도가연동되어있는것이다. 독일의경우가대표적이다. 그러나두개의선거에서당선자결정이독립적으로이루어지는경우도많다. 이와같이두가지선거제도가상호독립적으로이루어지는경우는혼합형다수제 (mixed-member majoritarian: MMM) 라고하고, 보상장치가있어상호연동되어있는제도를혼합형비례제 (mixed-member proportional: MMP) 라고한다 (Massicotte and Blais 1999; Shugart and Wattenberg 2001). 이두가지형태의특징을가상적예를통해보면다음과같다. < 표 1> 은지역구의원 100명, 비례대표 100 석으로총의석이 200 인경우이다. 정당 A는지역구당선자가 55명이며, 정당득표율은 - 11 -
45% 이다. 이정당득표율에따라비례대표총의석 100 석중 45 석을 배분받아총 100 석을차지하게된다. 지역구당선결정과비례대표당 선결정이별도로이루어지는것이다. < 표 1> 혼합형다수제의가상적예 정당 정당 득표율 지역구 당선자수 비례대표 의석수 총의석수 (%) 의석률과 득표율 차이 A 45 55 45 100(50.0) +5 B 35 40 35 75(37.5) +2.5 C 15 5 15 20(10.0) -5.0 D 5 0 5 5(2.5) -2.5 합계 100 100 100 200(100) < 표 2> 혼합형비례제의가상적사례 정당 정당 득표율 지역구 당선자수 비례대표 의석수 ( 보상의석수 ) 총의석수 (%) 의석률과 득표율 차이 A 45 55 35 90(45.0) 0 B 35 40 30 70(35.0) 0 C 15 5 25 30(15.0) 0 D 5 0 10 10(5.0) 0 합계 100 100 100 200(100) - 12 -
그러나혼합형비례제는다른결과를가져온다. < 표 2> 는이런사실을말해준다. < 표 2> 의경우도총의석수, A~D정당의정당득표율및지역구당선자수가 < 표 1> 의사례와동일하다. A당의경우정당득표율이 45%, 지역구당선자수는 55명이다. 이때정당득표율은정당이가져갈총의석수를결정하기에 A 당의총의석수는 200석중 45% 인 90석이된다. 따라서 90석에서지역구당선자수 55석을차감하면 35석이며, 이수만큼비례대표의석이배분된다. < 표 1> 과 < 표 2> 를비교하면의석률과득표율의차이를의미하는비례성에서차이를보임을알수있다. 즉혼합형다수제에서는대정당이자신이얻은득표율보다총의석수에서더많은의석률을보이고있다. 반면군소정당인 C, D 당은정당득표율보다더적은의석을차지하게된다. 그러나혼합형비례제에서는각정당이정당득표율에비례해서의석을얻고있다. 즉소선거구단순다수제에서발생하는비례성왜곡현상을시정하여비례성을높여주는제도는혼합형비례제라고할수있을것이다. 즉군소정당이단순다수제에서겪는불리함을보상해주는장치를제도화한것이다. 대표적혼합형비례제를채택하고있는독일의경우를가상적사례를들어알아보면다음과같다. 먼저총의석수가 100석이라고가정해보자. 전국을권역별로 10개의광역선거구 독일의경우주 (Land) - 로나누고광역선거구별로 10명의의석을배정한다. 한광역선거구에서는 5명의지역구대표를소선거구단순다수제로선출한다. 따라서각광역선거구는 1명의지역구대표를선출하는 5개의소선거구로나뉜다. 각정당은각광역선거구에서정당명부를작성해제출하고동시에지역구선거에출마할후보도공천한다. 이때한광역선거구에서 A정당후보들이단순다수제로치러지는 5군데지역구선거에서 3명 - 13 -
당선되고, 그광역선거구에서 A정당이정당투표에서 40% 를획득했다고가정해보자. 그리고광역선거구별로배정된 10명은정당득표율에따라각정당에배분되고 A정당은 4석을배정받았다고가정해보자. 이경우 A정당은 4석에서지역구당선자수인 3을뺀 1석의비례대표를배분받는다. 결국광역선거구에서정당득표로배분받는의석수는그정당이그선거구에서차지할수있는최대의석수인것이다. 독일형에서독특한점은지역구당선자수보다정당득표로배분받는수가적은경우가발생한다는것이다. 예를들어지역구대표당선자가 3명인데정당득표로배분받는의석수가 2명이라면 3명모두당선이확정된다. 1명이초과한것이다. 이를 초과의석 이라고한다. 이러한제도로인해독일의경우의회총의석수가늘어날수도있다 (Massicotte and Blais 1999; Shugart and Wattenberg 2001). 이와같이혼합형비례제는득표율과의석률의차이를보상해주는장치가있는반면혼합형다수제는소선거구단순다수제의비례성왜곡현상을교정해주지못한다. 이제도하에서비례성을높이는방법은비례대표의석수를대폭확대하는것이나이러한방법도한계를가진다. 5. 어떤선거제도를운용하는가에따라그정치체제의작동에큰영향을미치며, 그효과는다양하게나타날수있다. 첫째, 정당체제에영향을줄수있다. 듀베르제의법칙 (Duverger s law) 에의하면소선거구단순다수제는양당제, 정당명부식비례대표제는다당제를정착시킬가능성이높다 (Duverger 1954). 전자의경우군소정당에매우불리하기때문이며, 후자의경우상대적으로군소정당이의회에대표될가능성이높기때문이다. 듀베르제는이를두가지측면에서설명하고 - 14 -
있다. 먼저 기제적효과 로서제도자체에내재된당선결정방식때문이다. 즉소선거구단순다수제는상대적으로가장많은득표를한 1 인만을당선시키는제도이다. 반면비례대표제는의석배분방식에서군소정당을덜차별한다. 다음으로는 심리적효과 에의한 전략적투표 가능성을들수있다. 단순다수제하에서유권자는투표선택에있어당선가능성을고려한다. 특히당선가능성이낮은군소정당후보를지지하는유권자는그후보에게표를던질경우자신의표가사표가될것이라는것을알게된다. 따라서그런선택보다는당선가능성이높은차선호후보에게투표한다. 이러한유권자의전략적투표로인해단순다수제하에서군소정당은더욱불리해질밖에없다. 그러나비례대표제하에서는자신의표가정당의석획득에기여한다는사실을알기에전략적투표의가능성이줄어들고, 따라서군소정당도불이익을덜받는다. 두번째선거제도의정치적영향으로지적할수있는점은정부구성형태에관한것이다. 단순다수대표제의경우양당제를정착시킬가능성이높기때문에한정당이과반수의석을차지해 단일정당정부 를구성하게될개연성이높다. 이경우한정당이일정기간동안책임을지고통치하게된다. 반면비례대표제의경우상대적으로여러정당이의회에진출하게되며, 그결과 1개정당이과반수의석을획득하기어렵다. 따라서많은여러정당이연합해정부를구성하는 연립정부 의형태가자주발생할수있다. 이러한연립정부는정당간연합에문제가생길경우붕괴할수있어단일정당정부에비해정치적으로불안정할수있다. 그러나정당명부식비례대표제를운용해연립정부구성이일상적으로발생하는유럽국가사례를보면안정적인경우도다수있어반드시선거제도가정치적불안정의원인이아닌것을알수있다. - 15 -
Ⅲ. 1. : 한국의국회의원선거제도는득표율과의석률사이의불비례현상과이에따른지역별과소 과대대표현상으로인하여비례성 (proportionality) 3) 과대표성 (representativeness) 이낮은것으로알려져있다. 한국의선거제도는 1948년 5월 10일실시된제헌의회선거부터반세기넘는동안수차례개정되었다. 하지만많은정치개혁과선거제도변화에도불구하고, 한국의국회의원선거제도는비례성과대표성의저하를온전히극복해내지는못하였다. 2004년제17대국회의원선거부터 1인 2표병립제 4) 가도입됨으로써비례성을제고하고민주적인선거제도를도입하려는시도가지속되었고일정정도효과를보인것으로분석되었지만 ( 강원택 2005; 김왕식 2006; 윤종빈 2006; 지병근 2011), 비례대표의석의비율이너무낮아여전히선거제도변화에따른실질적인효과는미비하다고평가되고있다. 2001년헌법재판소가기존의 1인 1표선거제도에서 1표의의미가지역구의석과비례대표의석까지포괄하여최종의석을결정하는 3) 선거결과의 비례성 개념은득표율과의석률사이의차이와관련된것으로, 한정당의득표율과의석률이거의차이가없다면비례성정도가높은것이고득표율과의석률의차이라클수록비례성정도가낮거나비 ( 非 ) 비례적이라고한다 (Farrell 2001). 4) 1인 2표병립제는다수제선거와비례대표제선거가연계되어있지않아그의석배분이독자적으로이루어지는데이제도는일본, 러시아, 이탈리아에서채택되고있다. 우리나라도제17대국회의원총선거부터 1인 2표병립제를채택하였다. 한편 1 인 2표혼합비례제 ( 혹은병용제 ) 는각정당의의석수가비례대표선거의득표결과에따라먼저정해지고, 각정당은정해진의석수로부터다수제선거에서얻은의석수를째고남은수만큼의비례대표의석을할당받는다. 독일과뉴질랜드가이제도를운용하는대표적인국가이다 (Shugart and Wattenberg 2001; 박찬욱 2004). - 16 -
방식인바, 민주주의원칙과평등선거와직접선거의원칙에위배된다는헌법불합치판결을통해 1인 2표제가도입되었다. 5) 제16대국회의원선거까지실시된 1인1표혼합형선거제도는의원수대비비례대표의석의비중이낮고비례대표제라는명목적성격만강하고비례대표제의원래취지인정치인이전문성반영, 사표방지, 군소정당의의회진출등은충분히확보되지못한한계점이존재하였다 ( 조진만 최준영 2006, 133). 1인 1표혼합형선거제도는형식상으로만혼합형이지지역구의단순다수선거제의성격을벗어나지못하고, 득표율과의석률간의불비례현상을통해정치적비례성과대표성의저하가노출된제도였다. 현행국회의원선거제도는 2004년제17대국회의원선거부터도입된 1인 2표제의실시에도불구하고, 소선거구다수대표제로실시되는지역구선거에서과다한사표발생으로인하여대표성의문제가제기되고, 전체국회의원의석에서비례대표의석이차지하는비중이낮아비례성또한낮은것으로평가되고있다. 특정지역의의석이한정당에편중되는지역주의문제도심각한수준이다. 1인2표제의도입은유권자의정치적의사의왜곡을줄이고대표성과비례성을보장하기위한획기적인제도개선으로기대되었다. 실제로소선거구제하전략적투표로인한현상과정당소속지역구후보에대한지지를정당에대한지지로의제하는것에대한문제점이해소됨으로써, 지역구에서는전략적투표를하더라도비례대표에서는순 5) 헌법재판소는 2001년 7월 19일당시공직선거법제146조제2항중 1인 1표로한다 는부분에대하여한정위헌결정을내렸다 (2001. 7. 19. 2000헌마91 112 134). 국회의원선거에서지역구선거와병행하여비례대표선거를실시하면서도정당명부에대한별도의투표없이정당추천지역구후보자에대한투표를정당에대한투표로의제 ( 擬制 ) 하여비례대표의석을배분하는것이직접선거의원칙에반한다고결정하였다. 또한무소속후보자에게투표한유권자의표는비례대표선거에원칙적으로계산될수없기때문에평등선거의원칙에도위배된다고판정하였다. 그리고지지하는지역구후보자가소속한정당과지지하는정당이같지않을때 1인이 1표만행사하는것은유권자의선택의폭을제한하고그의사를왜곡하게되므로민주주의원리에부합하지않는다고지적하였다 ( 박찬욱 2004). - 17 -
수투표가가능하여 1인2표제가도입된 17대총선부터는민주노동당을비롯한진보정당의원내진입이가능하게되기도하였다. 이에유권자의의사를최대한반영하고, 사표를줄여득표율과의석률간의비례성을상당부분완화하였다는평가를받았다. 1인 2표제는외형적으로비례성을강화하였고, 사표발생가능성을통제하여유권자의의사를의석으로전환하는데성공하였다는평가 ( 강원택 2005; 김왕식 2006; 윤종빈 2007; 지병근 2011) 되었으나, 여전히현행한국의국회의원선거제도는단순다수제로선출되는지역구국회의원의비율이너무높고, 선거제도상사표의발생가능성이높아서국민의의사가의석으로그대로전환되지못하고있는실정이다. OECD 국가들중혼합형선거제도를채택하고있는국가는 6개이며, 우리나라들비롯한 4개국은다수제에기초한혼합형선거제도를채택하고있다. < 표 3> 에서보는바와같이혼합형을실시하고있는국가들중에서우리나라의비례대표의원비율이가장낮다. 한국의국회의원선거에서비례대표 ( 전국구포함 ) 의비중을보면제11대와 12대는 33.3%, 제13대는 25%, 제14대는 20.7%, 제15대는 15.4%, 제16대는 16.8%, 제17대는 18.7%, 제18대와 19대는 18.1% 로점차감소되었다. 우리나라의국회의원선거제도는지역구선거와비례대표선거를모두실시하는혼합형이다. 혼합형선거제도는지역구와비례대표제선거가연동되는독일식병용제방법과두선거가개별적으로진행되는일본식병립제로구분된다 ( 이정진 2015). 독일식병용제는정당득표율이각정당에배정되는의석의수를결정한다는점에서비례제의성격이강하며, 이런방식을비례제적혼합제 (MMP: Mixed-Member Proportional System) 라고부른다. 한편일본식병립제는비례대표선거보다지역구선거의비중이높으며, 지역구선거가단순다수제로실시된다는점에서다수제에기초한혼합제 (MMM: Mixed-Member Majoritarian System) 로불린다. - 18 -
< 표 3> OECD 국가의선거제도와비례대표비율 하원비례대표의원 1 인당선거제도국가인구수 ( 명 ) 의석비율 (% ) 인구수유형오스트레일리아 2 3,1 3 1,0 0 0 1 5 0 1 5 4,2 0 7 다수대표제 오스트리아 8,4 6 8,6 0 0 1 8 3 4 6,2 7 7 비례대표제 벨기에 1 1,1 7 8,4 0 0 1 5 0 7 4,5 2 3 비례대표제 캐나다 3 5,1 5 8,0 0 0 3 3 8 1 0 4,0 1 8 다수대표제 칠레 1 7,5 5 7,0 0 0 1 2 0 1 4 6,3 0 8 비례대표제 체코 1 0,5 1 0,7 0 0 2 0 0 5 2,5 5 4 비례대표제 덴마크 5,5 9 1,6 0 0 1 7 9 3 1,2 3 8 비례대표제 에스토니아 1,3 2 0,2 0 0 1 0 1 1 3,0 7 1 비례대표제 핀란드 5,4 3 9,0 0 0 2 0 0 2 7,1 9 5 비례대표제 프랑스 6 3,5 1 9,1 0 0 1 7 9 1 1 0,0 8 5 다수대표제 독일 8 2,1 0 5,0 0 0 5 9 8 5 0.0 1 3 7,2 9 9 혼합형 (M M P ) 그리스 1 1,0 9 0,0 0 0 3 0 0 3 6,9 6 7 비례대표제 헝가리 9,8 9 4,0 0 0 1 9 9 4 6.7 4 9,7 1 9 혼합형 (M M M ) 아이슬란드 3 2 3,8 0 0 6 3 5,1 4 0 비례대표제 아일랜드 4,5 9 3,1 0 0 1 6 6 2 7,6 6 9 비례대표제 이스라엘 8,0 5 6,7 0 0 1 2 0 6 7,1 3 9 비례대표제 이탈리아 6 0,6 6 7,9 0 0 6 3 0 9 6,2 9 8 비례대표제 일본 1 2 7,2 9 8,0 0 0 4 8 0 3 7.5 2 6 5,2 0 4 혼합형 (M M M ) 대한민국 5 0,2 2 0,0 0 0 3 0 0 1 8.0 1 6 7,4 0 0 혼합형 (M M M ) 룩셈부르크 5 3 7,0 0 0 6 0 8,9 5 0 비례대표제 멕시코 1 1 8,3 9 5,1 0 0 5 0 0 4 0.0 2 3 6,7 9 0 혼합형 (M M M ) 네덜란드 1 6,7 5 5,0 0 0 1 5 0 1 1 1,7 0 0 비례대표제 뉴질랜드 4,4 7 1,0 0 0 1 2 0 4 1.6 3 7,2 5 8 혼합형 (M M P ) 노르웨이 5,0 8 0,0 0 0 1 6 9 3 0,0 5 9 비례대표제 폴란드 3 8,5 0 2,0 0 0 4 6 0 8 3,7 0 0 비례대표제 포르투갈 1 0,7 2 2,9 0 0 2 3 0 4 6,6 2 1 비례대표제 슬로바키아 5,4 1 5,9 0 0 1 5 0 3 6,1 0 6 비례대표제 슬로베니아 2,0 5 6,3 0 0 9 0 2 2,8 4 8 비례대표제 스페인 4 6,6 0 9,7 0 0 3 5 0 1 3 3,1 7 1 비례대표제 스웨덴 9,5 1 9,4 0 0 3 4 9 2 7,2 7 6 비례대표제 스위스 7,9 9 6,9 0 0 2 0 0 3 9,9 8 5 비례대표제 터키 7 6,0 5 5,0 0 0 5 5 0 1 3 8,2 8 2 비례대표제 영국 6 2,5 7 1,4 0 0 6 5 0 9 6,2 6 4 다수대표제 미국 3 1 6,1 2 9,0 0 0 4 3 5 7 2 6,7 3 3 다수대표제 O E C D 평균 3 6,9 6 8,7 8 5 9 9,6 4 9 출처 : 이정진 (2015), 190 에서재인용. - 19 -
한편현행국회의원선거제도의또다른대형문제점으로는지역주의가제기되고있다. 이연구에서는지역주의관련하여, 정당별입후보자수를통해정당간경쟁이지역주의지역내에서제대로이뤄지지않고있다는점을밝히고, 이를위해서는권역별비례대표제의효용성에관한논의를진행한다. 지역적기반이취약한지역에서는후보자를찾기어려울정도로정당활동에어려움이존재, 오히려무소속후보가더나은지경이되고있다. 진보정당의경우전국의모든지역에후보자를공천하고자하였으나, 공천율을 50% 도안되는상황이다. 지역주의는비록그것이해당지역주민의합리적선택 (rational choice) 또는냉철한판단에기반을둔것일지라도민주주의의발전을저해하는심각한장애물이다 ( 구춘권 2002; 김만흠 1997; 이갑윤 1998; 손호철 1999). 지역주의갈등이선거제도때문에생겨난것이라고말하기는힘들지만, 특정정당이한지역의정치적대표성을독점하는현상에현행선거제도가도움을준다는사실만은분명하다 ( 강원택 2009). 단순다수제선거제도는비례성이낮아사표가많이발생하고대정당에유리한경향이있는데, 이제도가특히우리나라에서문제가되는까닭은지역적으로밀집된지지를얻지못한정당은정치적생존이어렵기때문이다 ( 강원택 2009). 현행단순다수제중심의선거제도는지역주의대립의정치적효과를극대화시킴으로써지역주의정당체제유지에도움을주었다. 망국적이고고질적인지역주의정치의문제해결을위해서는단순다수제중심의현행선거제도의개선이요구된다. 득표율과의석률사이에불비례성 (disproportionality) 이높아지는단순다수제의제도적효과가지역주의정당정치를강화하는결과를초래했다면, 이에대한처방은현행선거제도의개선을통해비례성을높이는것이다. 즉, 비례대표제의강화를통해특정정당의지역내독점적대표성을약화하는방안이필요하다. 비례성의강화는정당의정치적책임성 (political accountability) 을강화하는효과가있다 ( 강원택 - 20 -
2009). 일반적으로국민이자유롭고평등하게선거에참여하고정당과후보자들이국민의지지를얻기위해평화적으로공정하게경쟁하고, 선거에서나타난국민의지지가정당과후보자들에게정당한권력의배분으로나타난다면민주적인선거절차라고할수있다 ( 이갑윤 1996). 따라서민주사회에서국민들의정치적의사를의회의의석으로그대로반영하는것은가장중요하다. 선거제도개혁을통해정당의기반과역할을강화하기위해서는비례성을제고하고, 지역주의를완화하며, 새로운정치세력과군소정당의원내진출을확대하고정당기반을강화하려는노력이요구된다 ( 김용복 2010). 선거제도는유권자의다양한정치적의사를제대로반영할수있어야한다. 민주화의결과로나타난분권화와다원화를제대로수용하기위하여다수제민주주의보다는소수집단의이해를대변하는데훨씬유리한합의제민주주의가적절하며, 이는구체적으로비례대표제의확대를통해서실현될수있다. 비례대표제가확대된다면투표의등가성, 정당체계의다당화가능성이높아지고인물대결이아닌정당대결을통해정당정치의활성화또한기대할수있을것이다. < 표 4> 에서보는바와같이한국의국회의원선거제도는득표율과의석률의비례성정도가낮아서, 제19대국회의원선거에서도양대거대정당인새누리당과민주통합당 ( 현새정치민주연합 ) 의이득률이높게나타났다. 반면통합민주당과자유선진당의경우에는득표율에비하여낮은의석을확보함으로써낮은비례성을보였다. 이에현행국회의원선거제도개선을위한다양한논의가필요하다. < 표 5> 에서보는바와같이비례성과대표성이낮은현행국회의원선거제도를개혁하기위한주요방안으로는권역별비례대표제와중복입후보를가능하게한석패율제의도입등이대표적으로지적되고있다. - 21 -
< 표 4> 제 19 대국회의원총선거정당별지지율과실제의석수비교 광주, 전북, 경남에서는무소속당선자 1 인있음 새누리당민주통합당통합진보당자유선진당 구분 득표율 (% ) 실제의석 ( 비율 ) 득실득표율 ( 석 ) (% ) 실제의석 ( 비율 ) 득실득표율 ( 석 ) (% ) 실제의석 ( 비율 ) 득실득표율 ( 석 ) (% ) 실제의석 ( 비율 ) 득실 ( 석 ) 전체 42.8 152 석 (50.7% ) + 14 36.5 127 석 (42.3% ) + 9 10.3 13 석 (4.3% ) -20 3.2 5 석 (1.7% ) -4 서울 42.3 16 석 (33.3% ) -5 38.2 30 석 (62.5 % ) + 11 10.6 2 석 (4.17 % ) -3 2.1 0 석 -1 부산 51.3 16 석 (88.9% ) + 6 31.8 2 석 (11.1 % ) -4 8.4 0 석 -2 1.9 0 석 0 인천 42.9 6 석 (50.0 % ) 0 37.7 6 석 (50.0 % ) + 1 9.7 0 석 -1 2.6 0 석 0 대구 66.5 12 석 (100.0% ) + 4 16.4 0 석 -2 7.0 0 석 -1 2.0 0 석 0 광주 5.6 0석 0 6 8.9 6석 (75.0 % ) 0 1 8.6 1석 (12.5 % ) -1 1.0 0석 0 대전 34.3 3 석 (50.0 % ) + 1 33.7 3 석 (50.0 % ) + 1 9.0 0 석 0 17.9 0 석 -2 울산 49.5 6 석 (100.0% ) + 3 25.2 0 석 -2 16.3 0 석 -1 1.6 0 석 0 경기 42.4 21 석 (40.4% ) -2 37.8 29 석 (55.8% ) + 9 11.0 2 석 (3.8% ) -4 2.2 0 석 -2 강원 51.4 9 석 (100.0% ) + 4 33.5 0 석 -3 6.6 0 석 -1 1.8 0 석 0 충북 43.8 5 석 (62.5 % ) + 1 36.0 3 석 (37.5 % ) 0 7.7 0 석 -1 5.3 0 석 0 충남 36.6 4 석 (40.0 % ) 0 30.4 3 석 (30.0 % ) 0 6.8 0 석 -1 20.4 3 석 (30.0 % ) + 1 전북 9.6 % 0 석 -1 65.5 9 석 (81.8 % ) + 1 14.2 1 석 (9.1% ) -1 1.4 0 석 0 전남 6.3 0 석 -1 69.6 10 석 (90.9% ) + 2 14.8 1 석 (9.1% ) -1 1.2 0 석 0 경북 69.0 15 석 (100.0% ) + 4 13.4 0 석 -2 6.2 0 석 -1 1.4 0 석 0 경남 53.8 14 석 (87.5% ) + 5 25.6 1 석 (6.3% ) -4 10.5 0 석 -2 1.6 0 석 0 제주 38.5 0 석 -1 39.5 3 석 (100.0% ) + 1 12.4 0 석 0 2.0 0 석 0 출처 : [ 문화일보 ] 2015 년 7 월 24 일자. - 22 -
의석수 ( 지역구 : 비례대표 ) 의석배분방식 현행방식 300 (246:54) 지역구의석은소선거구다수대표제로선출 비례대표의석은전국명부로득표율에따라정당별배분 독일식 ( 연동형 ) 598 (299:299) 지역구의석은소선거구다수대표제로선출 2 단계배분중 1 단계상위배분은전체의석을정당의득표율에따라해당정당에배분 하위배분은정당의권역별득표율에따라배분 인구수기준할당 ( 일본식 ) 480 (300:180) 지역구의석은소선거구다수대표제로선출 비례대표의석은권역별정당득표율에따라배분 병립형혼합제 득표율기준할당 300 (246:54) 지역구의석은소선거구다수대표제, 비례대표의석은권역별명부로선출 비례의석의정당별배분은득표율을기준으로, 개별정당의권역별의석배분은정당의전국득표를기준으로 비례대표명부단위전국권역 ( 주 ) 권역권역 석패율적용여부적용하지않음중복입후보제적용적용 제도적효과 특정정당이특정지역의의석을독점하는지역주의발생 낮은비례성과대표성 *. 출처 : 김종갑 (2012, 68) 에서수정. < 표 5> 현행국회의원선거제도의대안으로논의되는제도들비교 높은비례성으로지역주의완화에긍정적 초과의석발생으로전체의석이유동적 초과의석에따른불비례성과부정적득표비중의발생 독일식에비해현행선거제도와구조적유사성 지역주의완화를위해서는비례의석의비율이더높아져야 병립형 / 연동형절충 권역별비례의석은유동적, 정당총의석은고정 비례성높음 석패율적용을통한정당정치활성화 현행선거제도유지하면서지역주의완화 - 23 -
2. 여기에서는현행국회의원선거제도에관하여정치학자들의설문조사결과를통해선거제도개선의필요성과그변화방향에대한고찰을시도한다. 전문가의식조사결과로는두가지데이터를이용하는데, 첫번째는 2015년 4월 11일부터 17일까지한국정치학회에서정치관계법개정과관련한전문가 227명을대상으로한설문조사결과 6) 를사용한다. 두번째설문조사결과는 2015년 6월 25일부터 7월 2일까지참여연대가중심이되어한국선거학회와한국정당학회회원들중전문가 111명을대상으로한온라인의견조사결과이다. 7) 1) 현행국회의원선거제도변경의필요성 참여연대의의식조사결과에따르면현행선거제도를변경해야한다고답변한응답자 80명가운데 1명은기타의견으로 1인 2표병립제를제시하였고, 나머지 79명가운데 67명 (84.8%) 은정당에대한유권자들의지지와실제배정의석이일치해비례성이매우높은 1인 2표혼합형비례대표제즉, 독일식선거제도로변경하는것이가장바람직하다고응답하였다. 또 12명 (15.2%) 은지역구가없는권역혹은전국단위비례대표제로바꿔야한다고응답하였다. 한편, 소선거구다수대표제를강화해야한다는의견은단한명도없었다 (< 그림 1> 참조 ). 이같은결과는유권자의절반가량이중앙선거관리위원회가제시한권역별비례대표제도입에찬성한다는언론의보도내용과합치된다. 한국일보가지난 2015년 2월 28일코리아리서치에의뢰하여전국 6) 조사방법 : 구조화된설문지를이용한웹 (web) 설문조사, 신뢰수준 : 95% 신뢰수준에 서최대허용오차 ±6.5%, 조사기관 : ( 사 ) 한국사회과학데이터센터. 부록참조. 7) 참여연대이슈리포트 2015. 7. 13. - 24 -
유권자 1,000명을상대로선거관리위원회의선거제도개편안에대한여론조사를실시한결과, 응답자의 49.2% 가권역별비례대표제의도입을찬성하였다 ([ 한국일보 ] 2015. 3. 2.). 2015년 3월출범한국회정치개혁특별위원회소속여야의원가운데권역별비례대표제도입에긍정적인의원이 69.2% 로나타나 ([ 한국경제 ] 2015. 3. 20.), 권역별비례대표제의도입을통한비례성과대표성의강화효과에대한전국민적인찬성도가높다는것을알수있다. 이결과를통해현행전국구비례대표선출방식이지역주의를조장하고승자독식구조를강화한다는비판이높았던점을고려하면권역별비례대표제가이같은문제점을해결할수있는대안이라는인식이확대된것을알수있다. < 그림 1> 현행제도를변경해야한다고응답한경우, 바람직한제도 84.8 90 80 70 60 50 40 15.2 30 20 0 10 0 % 1인 2표제혼합형비례대표제권역 / 전국비례대표제소선거구다수대표제 한편 < 표 6> 에서보는바와같이한국정치학회에서전문들을대상으로한의식조사결과에서도응답자가운데 78.6%( 전적으로동의 27.2%, 대체로동의 51.3%) 는 비례대표국회의원을전국 4~6개권역으로나누어뽑자 라는의견에동의하는것으로나타났다. 반면응답자의 21.4% 는권역별비례대표제로비례대표의원을선출하는방식에반대를하였다. - 25 -
< 표 6> 권역별비례대표제에대한동의여부 문. 전국을 4 ~ 6 개의권역으로나누어비례대표국회의원을뽑자 는의견에동의하십니까? 사례수 (N) 비율 (%) 합계 (%) 전적으로동의 61 27.2 대체로동의 115 51.3 대체로반대 32 14.3 전적으로반대 16 7.1 동의 78.6 반대 21.4 2) 지역구와비례대표의석비율조정 참여연대의조사결과에따르면현행제도를그대로유지하는것을전제로, 지역구의석과비례대표의석비율조정을묻는문항에대해서는 111명중 86명 (77.5%) 이 지금보다비례대표의석의비율을높여야한다 고답변하였다. 반면 지금보다지역구의석의비율을높여야한다 는응답은 10명 (9.0%), 현재비율이적정하다 는응답은 7 명 (6.3%) 로조사되었다 (< 그림 2> 참조 ). < 그림 2> 지역구의석과비례대표의석비율조정에대한의견 90 77.5 80 70 60 50 40 30 20 9 6.3 7.2 10 0 지역구비율높여야현재비율유지비례대표비율높여야무응답 % - 26 -
위응답결과를종합해보면, 현행국회의원선거제도는유권자의표심을의석으로제대로반영하지못하는한계가있으며, 비례대표제를확대 강화하는선거제도개혁이필요하다는의견이압도적이라는것을알수있다. 특히, 현재와같은혼합형다수대표제를유지하더라도총 300석중 18% 에불과한현재비례대표의석비율을지금보다대폭늘려야한다는의견이지배적이다. 한편한국정치학회의조사결과에서도응답자의 75.8% 는 지역구국회의원과비례대표국회의원의비율을 2:1로하여비례대표의석의비중을높이자 는의견에동의 ( 전적으로동의 28.8%, 대체로동의 47.1%) 하는것으로나타났다. 응답자의 24.2% 만이이같은의견에반대하는것으로밝혀졌다 (< 표 7> 참조 ). < 표 7> 비례대표정수비율에관한의식조사결과 문. 현재 2 4 6 대 5 4 인지역구국회의원대비례대표국회의원의비율을 2 0 0 대 1 0 0 으로바꾸자 는제안에동의하십니까? 사례수 (N) 비율 (%) 합계 (%) 전적으로동의 65 28.6 대체로동의 107 47.1 대체로반대 39 17.2 전적으로반대 16 7.0 동의 75.8 반대 24.2 한국의국회의원선거제도에서비례대표제의순기능을보장하고, 비례성과대표성을높일수있도록비례대표의석수의증가를주장하는연구는다양하다. 장훈 (2006) 은로즈 (Rose) 의비례지수공식을한국에적용하여, 비례대표의석이늘어나면비례지수역시높아진다는것을경험적으로증명하였다. 강원택 (2009) 은국회의원전체의석을 400석까지늘여지역구 245석, 비례대표 155석으로조정하여비례대표의석비율을대폭확대해야한다고주장하였다. 김용복 (2004) 은지 - 27 -
역구선거구를인구편차에따라재조정하여 200석으로조정하고비례대표의석은 100석까지늘이자는현실적인대안도제시한바있다. 이밖에도많은학자들이국회의원선거제도에서비례성과대표성을향상하기위한방안으로비례대표의석비중의확대를논의하였다. < 그림 3> 현행 1 인 2 표제를유지하면서권역별비례대표를도입할경우, 지역구와비례대표의석수의적정비율에대한의견 ( 지역구 : 비례대표 ) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 36.9 34.2 12.6 9.9 3.6 2.7 4:1 3:1 2:1 1:1 기타 무응답 % 비례대표의석을증원하기위한방안으로는현행 300석의의석에서지역구의석을줄여비례대표의석을늘이거나, 지역구의석 246석을동결하고비례대표의석을늘여전체의원정수를증원하는방법이있다. 그러나이두방안모두현실적으로실현가능성이낮다. 전체의석수의확대는의회에대하여낮은정치적신뢰를보이고있는국민들의강한저항에직면하게될것이고, 지역구의석의감축은현역국회의원들의저항을극복하기힘들기때문이다. < 그림 3> 에서보는바와같이참여연대조사에따르면지금과같이소선거구제와정당명부비례대표제를병행하면서권역별비례대표제를도입할경우, 바람직한지역구의석수와비례대표의석수비율을묻는질문에, 지금보다비례대표의석의비율을높여야한다 는응답이 92명 (82.9%) 으로압도적이었다. 반면, 현재비율이적정하다 는응답이 11명 (9.9%), 지금보다지역구의석의비율을높여야한다 는응 - 28 -
답은 8명 (7.2%) 에불과한것으로나타났다. 또한지역구와비례대표의석수비율에대해서는, 2:1 비율이적정하다는응답이 41명 (36.9%), 1:1 비율이적정하다는응답이 38명 (34.2%) 으로, 비례대표를지금보다대폭확대해야한다는응답이압도적이었다. 반면, 3:1 비율이적정하다는것에 11명, 4:1 비율이적정하다에 4명이응답하였다. 위응답결과를종합해보면권역별비례대표를도입할경우, 비례대표의석규모를확대하는것이전제되어야하며, 지역구와비례대표의석비율은최소 2:1 이상이되어야한다는의견이높다는것을확인할수있다. 정당중심의투표가가능해져이념적정책적차별성을가진정당체계를모색할수있다. 비례대표의석비율의확대는여러가지장점을지닌다. 그가운데대표적인것들은첫째, 비례대표의석의확대로인하여, 갈수록행정부의권한이입법부에비해증대되는행정국가화현상속에서도, 직능대표의성격을강화하여국회의전문성을확보하는데도움이될수있다. 둘째, 지역주의의완화를모색할수있다. 비록권역별비례대표제를실시한다고해도패권정당이존재하는지역에서나마상대정당의후보자가당선될가능성을확보할수있기때문에미약하나마망국적지역주의를해소하는데도움이될수있다. 물론인위적배분방식에의해호남에서영남지배정당이의석을차지했다하더라도과연어떤대표성이있으며향후지역구선거에서경쟁력을가질수있는가를생각해보면권역별제한적의석배분방식은매우회의적이다 ( 이현우 2003). 비례대표의석의비율을높이기위한선거제도개혁은주요정당의의석점유율에큰변화를야기하지않는다. 다만, 현재의국회의원정수를유지한채지역구의석을줄이고비례대표의석을늘인다면현역의원들의거센반발을억제하기어려우나, 대승적인결단이필요한시기이다. 앞서밝힌바와같이지역별득표율과실제의석수간괴리는결국민의가선거결과에왜곡되어반영된다는측면에서, 평등선거 - 29 -
의원칙을기반으로한투표의등가성원칙을훼손한다. 국회정치개혁특별위원회가 2016년 4월제20대국회의원총선거를앞두고오는 8 월 13일까지선거구획정기준을확정해야하지만국회의원정수나비례대표의석수문제를두고여야간팽팽한대립만이어가고있는실정이다. 3) 국회의원정수조정 선거제도개선에관한참여연대의의식조사결과에따르면, 민의의대표인국회의원의총의석수를조정해야한다는주장이제기되는가운데, 바람직한총의석수에대한질문에 111명전문가가운데 86 명 (77.5%) 은 현재보다늘어야한다 고응답했으며, 21명 (18.9%) 은 현재대로유지되어야한다 고답변, 4명 (3.6%) 은 현재보다줄어야한다 고답변하였다 (< 그림 4> 참조 ). 현재보다늘어야한다 고응답 (86명) 한경우, 총의석수를어느정도로확대하는것이바람직한지묻는질문에는 33명 (38.4%) 이 360 석 ~400석미만 이라고응답하였으며, 29명 (33.7%) 이 330석 ~360석미만 이바람직하다고응답하였다. 330석미만 과 400석 ~450석미만 에는각각 8명 (9.3%), 10명 (11.6%) 응답하였음. 450석이상 이바람직하다는응답은 6명 (7%) 이었다. 의원정수에대한응답결과를종합해보면, 국회의원의석수를늘려야한다는의견이상당히많고, 최소 330석이상되어야한다는답변이 111명중 78명 (70.3%) 에이르고있다는사실을알수있다. 총의석수를지금과같이유지하더라도지역구수를현재보다줄여서선거구간인구편차를좁혀야한다는의견이 45% 로, 지역구수를늘려야한다는의견보다많았다. 이는 300석현재규모를유지한채, 늘어난지역구수만큼비례대표의석을줄이는것에반대하는의견으로해석할수있다. - 30 -
< 그림 4> 국회의원총의석수조정에대한의견 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 77.5 18.9 3.6 현재보다줄어야 현행유지 현재보다늘어야 % < 표 8> 국회의원정수확대에대한의식조사결과 문. 국회의원정수를현행 3 0 0 명에서더늘리자 는주장에동의하십니까? 사례수 (N) 비율 (%) 합계 (%) 전적으로동의 66 29.1 대체로동의 58 25.6 동의 54.7 대체로반대 53 23.3 전적으로반대 50 22.0 반대 45.3 한편 < 표 8> 에서보는바와같이한국정치학회의전문가의식조사결과에서도국회의원정수증원에대한동의의견이더높게나타났다. 국회의원정수를현행 300명에서더늘리자 는주장에동의하는지를묻는질문항에대하여응답자의 54.7% 는동의 ( 전적으로동의 29.1%, 대체로동의 25.6%) 하는것으로나타났다. 반면응답자의 45.3% 는국회의원의정수증원에대하여반대하였다. - 31 -
4) 선거제도개혁에관한전망 선거제도의변화는항상권력관계의산물이며, 기존의권력집단은선거제도를자신들에게유리한방향으로구축하려한다 ( 구춘권 2002). 한국의정치에서적합한선거제도의모색이지속적으로시도되었지만, 선거법개정에즉각적으로반영되지못한것은국회의원들의지지를받지못했기때문이다. 선거제도의변화과정에서가장일반적인원칙은 투표의등가성 보장을위한제도마련이지만, 이외에도역사적지역경계, 선거구형태의연결성, 선거구형상의조밀성, 선거구내사회적동질성등의원칙들도함께발전해왔다 (Butler & Cain 1992; McLean & Butler 1996; 서복경 2015). 우리나라의경우권위주의체제에서만들어진정치불신, 대표의왜곡현상은민주화이후에도의석수확대의정치가작동하기어려운조건을만들며, 선거구재획정의압력에대하여뚜렷한해결책이마련되지않는주기적교착상태를야기하였다 ( 서복경 2015). 1987년민주화이후한국의국회의원선거제도는단순다수제에근거하여운영되어오다가, 2004년선거법개정을통해 1인 2표제혼합형병립제로변경되었지만, 단순다수 1위대표제를근간으로하고지역구국회의원의비율이월등하게높다는점에서는비교적연속성을유지해왔다. < 표 9> 에서나타난바와같이한국정치학회의전문가의식조사결과에따르면 선거제도개혁을위하여가장중요한요소는무엇이라고생각하십니까? 라는질문항에대하여 1순위응답자들의 71.4% 는 정치권의의지와합의 가가장중요하다고응답하였다. 그다음으로 학계와언론사등의여론형성과압력 (17.6%), 중앙선거관리위원회의역할 (7.0%), 시민단체의역할 (4.0%) 의순으로나타났다. - 32 -
< 표 9> 현행국회의원선거제도개혁의시급성에대한의식조사결과 문. 선거제도개혁을위하여다음중가장중요한요소는무엇이라는생각하십니까? 구분 1순위 2순위 사례수 비율 사례수 비율 (N) (%) (N) (%) 종합 점수 순위 정치권의의지와합의 162 71.4 36 15.9 360 1 중앙선거관리위원회의역할 16 7.0 46 20.3 78 3 학계와언론사등의여론형성과압력 40 17.6 117 51.5 197 2 시민단체의역할 9 4.0 28 12.3 46 4 기타 0 0.0 0 0.0 0 5 합계 227 100.0 227 100.0 또한 2순위로는 학계와언론사등의여론형성과압력 이응답률 51.5% 로가장높은응답률을보였으며, 그다음으로 중앙선거관리위원회의역할 (20.3%), 정치권의의지와합의 (15.9%), 시민단체의역할 (12.3%) 의순으로나타났다. 순위별로나타난분석결과를종합하여분석하기위해각보기항목별로 1순위응답빈도는 2배가중치, 2순위응답빈도는 1배가중치를부여하여종합점수를산출하였다. 그결과 정치권의의지와합의 가가장중요한것으로밝혀졌다. 전문가의식조사결과에서나타난바와같이선거제도개선을위하여정치권의의지와합의가가장중요한것은불변의사실이다. 당장제20대국회의원선거를목전에두고있는현재에도전문가들을포함한유권자들이전반적으로찬성하고있는선거제도의개선이이뤄지지않고있는가장큰이유역시정치권의의지가박약하고합의도출에실패했기때문으로보인다. 중앙선거관리위원회가제안한선거제도개선안에대해서도여야간의견대립은여전하다. 국회의원들을대상으로한여론조사결과에 - 33 -
따르면 ([ 한국일보 ] 2015. 3. 9. 선거제도개편안의원전수조사 ), 새누리당에서는 전국구 방식의현행비례대표제에대한찬성의견이 65.3% 로권역별비례대표제에대한찬성 (33.9%) 보다약 2배많았다. 반면새정치민주연합과정의당등야당에서는권역별비례대표제에대한찬성이압도적으로높았다. 새정치민주연합과정의당에서권역별비례대표제에찬성한비율은각각 89.4%, 80% 로나타났다. 집권여당의선거제도개혁에관한반대여론을감안하면중앙선거관리위원회가제안한선거제도개편안의입법화까지는상당한진통이예상된다. 국회정치개혁특위를포함한논의과정에서도치열한논쟁은불가피해보인다. 권역별비례대표제가비례성과영호남지역구도를완화해줄것으로판단되고있지만, 정치권에서는이혁신적제도의도입방안을놓고유불리를따지면서찬반으로맞설가능성이높아보인다. 특히중앙선거관리위원회가지역구의원을현행 246명에서 200 명으로줄이고, 비례대표는현행 54명에서 100명으로늘리자고제안한데대해서는 2016년 4월제20대국회의원선거를앞둔여야지역구의원들이한목소리로반대할것이예상되기때문이다. 중앙선거관리위원회의제안에대하여새정치민주연합이 환영한다 라고밝힌반면, 새누리당은 선거관리전문기관의입장에서본현행선거제도의개선방안을제안한것으로이해한다 며 여야가신중하게숙의해야할것 이라고유보적인태도를보인것도이런이유때문으로보인다 ([ 한겨레 ] 2015. 2.25.) 한국정치학회의전문가의식조사결과에서도 국회정치개혁특별위원회가올해선거제도와관련한개혁성과를어떻게낼것으로전망하십니까? 라는질문항에대하여응답자의 83.3% 는부정적으로전망 ( 매우부정적 21.1%, 다소부정적 62.1%) 하는것으로나타났다. 반면응답자의 16.7% 는긍정적으로전망하였다 (< 표 10> 참조 ). 다만앞서밝힌바와같이국회정치개혁특별위원회소속여야의원가운데권역별비례대표제도입에긍정적인의원이 69.2%(13명응답자중 9명 ) 이 - 34 -
된다는사실은고무적이라할수있다. < 표 10> 선거제도개혁성과전망에대한의식조사결과 문. 국회정치개혁특별위원회가올해선거제도와관련한개혁성과를어떻게낼것으로전망하십니까? 사례수 (N) 비율 (%) 합계 (%) 매우긍정적 1 0.4 다소긍정적 37 16.3 다소부정적 141 62.1 매우부정적 48 21.1 긍정적 16.7 부정적 83.3 또한한국일보조사결과에따르면국회의원전수조사결과응답자 223명중 58.3% 인 130명이비례대표국회의원을권역별로선출하는방안에찬성했다. 전국구 방식의현행비례대표국회의원선출방안을선호하는의원은 92명으로전체응답자의 41.3% 를차지하였다 ([ 한국일보 ] 2015. 3. 10.). 한국일보가 2월 28일실시한일반국민여론조사결과에서도유권자의 49.2% 가권역별비례대표제도입에찬성하였다. 정치권과여론이비례대표국회의원을권역별로선출하는방안에공감대를형성함에따라비례대표선출방식을포함한큰틀의선거제도개선도탄력을받을것으로보이고, 이같은개선방안이법제화되어선거과정에서의비례성과대표성, 그리고지역주의의완화가현실적으로보완되길바란다. 3. 2015 년 2 월 24 일제안된중앙선거관리위원회의 정치관계법개 정의견 에따르면, 중앙선거관리위원회는선거구획정관련인구비례 기준에대한헌법불합치결정으로인하여국회의원선거구의대폭적 - 35 -
인개편이불가피한상황에서정당지지도와의석점유율간, 시 도별인구수와의석수간불비례성을극복하고대표성을강화할수있도록하기위하여권역별비례대표제의도입을제안하고있다. 중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제에서는국회의원총정원을현재의 300명그대로유지하고, 전국을지리적여건과생활권등을고려하여 6개권역 8) 으로구분하여비례대표를선출하는것을기본으로하고있다. 국회의원 300명을권역별로인구비례에따라배분하되, 권역별로지역구의원과비례대표의원의비율은 2대1 범위 (±5%) 내에서정한다. 후보자등록과관련해서는지역구는현행과같이선거구별로 1명씩후보자를추천하고, 비례대표제는권역별로후보자명부를제출한다. 다만지역주의완화를위하여동시입후보제 ( 석패율제 ) 에따른지역구후보자의비례대표후보자동시입후보를허용하는데, 이때현재와같이여성의무추천제도를유지한다. 또한비례대표제에서의석을배분받는정당의경우, 지역구 5석혹은정당득표 3% 이상을획득한정당으로한정 (electoral threshold) 한다. 당선인결정에관해서중앙선거관리위원회는의석할당정당의봉쇄조항 (electoral threshold) 을현재와같이전국득표율기준 3% 이상득표또는지역구 5명이상당선을기준으로의석을배분할정당을정하는것으로제안하였다. 정당별의석배분과관련하여병용제를채택하여권역별로각의석할당정당에배분할총의석수 9) 를확정하고, 권역별로확정된총의석을각의석할당정당의득표율에따라나누어각의석할당정당별로의석 ( 지역구 + 비례대표 ) 을배분한다. 각의석할당정당별로배정된의석수에서지역구당선인을제외한나머 8) 중앙선거관리위원회의예시에따르면 6 개권역은다음과같다. 1 서울, 2 인천 경기 강원, 3 부산 울산 경남, 4 대구 경북, 5 광주 전북 전남 제주, 6 대전 세종 충북 충남. 9) 권역별총정수 -( 무소속당선인수 + 의석할당정당외정당소속지역구당선인수 ) - 36 -
지인원을권역별비례대표명부순위에따라당선인으로결정한다. 10) 구체적으로지역구의석의경우현행과같이다수득표자 1인을당선인으로하고, 비례대표의석의경우권역별로각정당이제출한후보자명부순위에따라당선인을결정하되, 동시입후보자는석패율에따라당선인을결정한다. < 표 11> 중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제 현행제도구분선관위개선안 300 명 ( 지역구 2 46, 비례대표 54 ) 의원총수 300 명 ( 지역구 200, 비례대표 1 00) 지역구및정당명부식비례대표 선거단위 전국 6 개권역으로구분지역구및권역별비례대표 전국단위명부작성 비례대표 권역단위명부작성석패율제도입 지역구 : 최다득표자비례대표 : 정당득표율에따른 의석배분방식 권역내정당득표율에따라정당별총의석수우선배정각정당지역구당선자숫자제외한의석수만큼비례대표배정 이하에서는현행선거제도개선과정에서대안으로제시되고있는제도들을중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제와일본에서운용되고있는권역별비례대표제로양분하여시뮬레이션을시도한다. 아직선거제도의변화방향이법제화되지않은상황에서선거제 10) 병용제에따르면독일의경우에서볼수있는것처럼초과의석이발생할수있으나, 정당득표율과의석점유율의비례성을절대적인기준으로하는독일과는그도입취지가다르기때문에위헌문제가발생할소지는없다고중앙선관위는판단하고있다. - 37 -
도변화를전제로한시뮬레이션이갖는한계가지적될수있으나, 시뮬레이션이필요한이유는새로운제도의도입시선거제도의변화가어떠한방향으로진행될것인지어느정당에더유리할것인지이것이법제화될가능성은있는지에대한방향타를제시할수있기때문이다. 또한시뮬레이션을통해제도개선방안이어떠한정치적효과를도출할수있을지에대한잠정적결과역시예상가능하다. 국회의원선거제도개선에관한시뮬레이션은중앙선거관리위원회가제안한방식에따른권역별비례대표제모형 ( 변형된독일식 ) 과일본식권역별비례대표제모형의두가지이다. 이같은시뮬레이션을통해두가지모형이갖는특징적모습을제19대국회의원선거결과를중심으로분석하고그정치적함의를찾고자한다. - 38 -
권역별인구수및의석할당 권역시도인구수할당권역할당 < 표 12> 권역별비례제적용시의석할당 ( 선관위안 ) 정당별의석분포 새누리민주통합통합진보자유선진 득표의석득표의석득표의석득표의석 서울서울 10,281,774 60 서울 60 1,940,259 27 1,751,344 25 484,735 7 96,966 1 경인강원권 충청권 대경권 동남권 호남제주권 강원인천경기대전세종충북충남대구경북부산울산경남광주전북전남제주 16,339,523 96 경인강원권 96 2,841,278 45 2,444,593 38 677,872 11 144,893 2 5,194,300 30 충청권 30 805,932 12 706,939 11 163,996 2 321,165 5 5,204,868 30 대경권 30 1,488,889 22 324,670 5 144,899 2 37,424 1 7,997,951 47 동남권 47 1,805,657 27 981,852 14 359,900 5 59,210 1 5,83 1,34 3 3 4 호남제주권 34 248,636 4 1,56 7,72 5 24 3 67,0 03 6 31,1 05 0 계 5 0,84 9,75 9 297 계 2 97 9,130,651 1 37 7,77 7,12 3 1 17 2,1 98,4 05 33 6 90,7 54 1 0 주 : 인구수는제 19 대국회의원선거선거인명부작성기준일기준. 권역별인구비례의석할당및비례의석배분은헤어 - 니마이어식 (Hare-Niemeyer) 적용. 배분대상의석은무소속 3 석제외한 297 석. 자료 : 국회입법조사처에서국회의장직속선거제도개혁자문위원회에제출한데이터 ( 미공개자료 ). - 39 -
< 표 12> 는중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제모형을지난제19대국회의원선거결과를통해시뮬레이션한결과이다. 이시뮬레이션은전국을 6개권역으로인구수에따라나누어현재의총 300석국회의원의석을할당한것이다. 권역별비례대표제의정의에따라권역별정당득표에따라개별정당에의석을배분 ( 봉쇄조항을넘긴정당을대상으로 ) 한다. 권역별로배분된의석가운데지역구의석을우선적으로배분하고, 잔여의석은비례대표의석으로채우는방식이다. 이시뮬레이션의장점은초과의석 (overhang seats) 이발생하지않는다는전제하에각정당의의석점유가정당득표에정확하게비례하기때문에비례성이높아짐으로가장이상적인형태의선거제도개혁방안을제시하고있다. 또한지역구의석의선거구획정도인구수에비례하여배분되므로권역간의석수의불균형이발생할가능성이낮다. 반면중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제의경우지역구의석과비례대표의석의비율이 2:1로조정되어초과의석이발생할가능성은비교적제한적이지만완전히차단할수없다는단점을보인다. 또한중앙선거관리위원회가제안한권역별비례대표제는현행독일식선거제도에서의보정의석 (compensation seats) 만추가로배분되지않은상태이다. 이런점에서초과의석만을인정하는뉴질랜드방식과유사한결과를보인다. 그러나뉴질랜드의비례대표의석을배분함에있어권역별명부가아닌전국단위명부를사용한다는점에차별성을보인다. 아울러기본적으로전국단위비례대표명부방식보다권역단위비례대표명부방식에서는초과의석의발생가능성이상대적으로높다는단점도나타난다. 이제도는일단득표율과의석률의비례성이매우높고, 그동안한국선거에서문제점으로지적되었던지역주의를완화하는효과를갖 - 40 -
는다. 새누리당은호남 / 제주권에서 4석을, 새정치민주연합은대구 / 경북에서 5석, 부산 / 울산 / 경남에서 14석을획득할수있기때문이다. 또한통합진보당이나자유선진당역시권역별로득표율에일치하는의석을확보할수있는것으로분석된다. 권역별비례대표제가도입될경우당장대구 경북 (TK) 지역에서새정치민주연합의원이, 호남에서새누리당의원이탄생할가능성이매우높아진다. 한국정치의고질적병폐였던지역구도에변화를가져올가능성이높아진다. 지역주의의타파까지는비록아닐지언정, 지역주의의완화현상을초래할수있기때문이다. 또한권역별정당득표에기반한국회의원의석의배분은, 단순다수소선거구제에서문제점으로지적되어온승자독식구조역시환화할수있으며, 군소정당의원내진출이보다용이해질것으로전망된다. 중앙선거관리위원회의제안대로시뮬레이션을해보면, 제19대국회의원선거에서 152석을얻었던새누리당은 138석, 127석을얻었던민주통합당은 119석을얻어양당모두의석수가감소했고, 반대로통합진보당과자유선진당의경우의석수가증가하는결과를알수있다. 이모델의시뮬레이션결과는제19대국회의원선거결과를기반으로작성되었는데, 제20대국회의원선거이전국회의원정수가변화하거나, 비례대표의석의비율이변화하였을경우또다른결과를야기할수있다. 그러나지역주의에바탕을둔정치적대립이약화될수있다는점에서, 그리고국회의원선거구획정과정에서 2:1 기준에맞추기위해서는수도권의원비율의증대가확실시되므로국회나정당운영과정에서영호남의원들의비중이수도권의원들에비하여약화됨으로써지역주의는더욱약화될수있을것으로전망된다. 또한권역별비례대표제의도입을통해지역주의와이념적색채가약해지면서, 정책적 이념적차별성을갖지못했던정당정치에서정책의중요성이더욱커질것으로전망된다. - 41 -
권역별인구수및의석할당 권역시 도인구수할당권역할당 < 표 13> 일본식권역별비례제 권역별비례의석할당 새누리민주통합통합진보자유선진 득표의석득표의석득표의석득표의석 서울서울 10,281,774 61 서울 20 1,940,259 9 1,751,344 8 484,735 2 96,966 1 경인강원권 충청권 대경권 동남권 호남제주권 강원인천경기대전세종충북충남대구경북부산울산경남광주전북전남제주 16,339,523 96 경인강원권 32 2,841,278 15 2,444,593 13 677,872 3 144,893 1 5,194,300 31 충청권 10 805,932 4 706,939 3 163,996 1 321,165 2 5,204,868 31 대경권 10 1,488,889 7 324,670 2 144,899 1 37,424 0 7,997,951 47 동남권 16 1,805,657 9 981,852 5 359,900 2 59,210 0 5,8 31,3 43 34 호남제주권 12 24 8,63 6 1 1,567,725 9 36 7,00 3 2 3 1,10 5 0 계 50,8 49,7 59 30 0 계 1 00 9,13 0,65 1 4 5 7,777,123 40 2,19 8,40 5 11 69 0,75 4 4 주 : 인구수는 19 대국회의원선거인명부작성기준일현재. 권역별인구비례의석할당및비례의석배분은헤어 - 니마이어식 (Hare-Niemeyer) 적용. 자료 : 국회입법조사처에서국회의장직속선거제도개혁자문위원회에제출한데이터 ( 미공개자료 ). - 42 -
< 표 13> 은일본식권역별비례대표제방식을기초로제19대국회의원선거를시뮬레이션한결과이다. 이시뮬레이션역시전국의국회의원선거구를 6개권역별로인구수에따라총의석 300석을할당하였다. 지역구와비례대표비율이 2:1이므로비례의석 100석을권역별로할당하여, 권역별비례대표의석을정당득표에따라각정당에배분하였다. 지역구의석은비례대표의석을제외한나머지의석이다. 예를들어서울의지역구의석은전체할당의석 61석에서비례대표의석 20석을제외한 40석이다. 일본식권역별비례대표제의경우의석할당이인구수에비례하여진행되기때문에지역간과대대표혹은과소대표의문제점이발생하지는않는다. 아울러현행선거제도와의구조적유사성이높아서수용가능성이상대적으로높다는장점을지닌다. 반면일본식권역별비례대표제는독일식에비하여득표율과의석률사이에비례성이상대적으로낮다는단점을보인다. 앞선독일식권역별비례대표제와마찬가지로일본식권역별비례대표제역시선거과정에서현행국회의원선거제도에비하여높은수준의비례성을확보할수있다는점이강조된다. 또한새누리당과새정치민주연합이상대지역에서의석을확보하여지역주의를완화할수있는효과역시지닌다. 새누리당은호남 / 제주권에서 1석을, 새정치민주연합은영남권에서 7석을확보할수있기때문이다. < 표 12> 와 < 표 13> 을통해, 권역별비례대표제의도입은배타적지역대표성완화나비례성의증대라는측면에서현행국회의원선거제도보다바람직한것을알수있다. 폐쇄적인지역주의정당정치를뛰어넘고진정한정치발전을이루기위해서는비례대표의원정수확대를통한권역별비례대표제의도입은불가피하다. 정파적이해관계에따른나눠먹기식제도개편이아닌, 국민의의사를정확하게반영하여대표성과비례성을제고하기위한권역별비례대표제로의선거제 - 43 -
도개선은정치에대한국민적불신을해소하고유권자의정치적효능 감을높일수있는기회이다. - 44 -
Ⅳ. 1. 중앙선거관리위원회는 2015년 2월한국정치의문제점을극복하기위해선거제도와관련한두가지개선안을제시한바있다. 중앙선거관리위원회는 선거구획정의인구비례기준에관한헌법재판소의헌법불합치결정으로국회의원선거구의대폭적인조정이불가피한상황에서정당의지역편중완화방안과함께유권자의정치적의사를충실히반영할수있도록 개선안을제시한다는의견을피력했다. 그리고그핵심적내용은 권역별비례대표제 와 지역구대표와비례대표의동시입후보제 ( 이하동시입후보제 ) 이다 ( 중앙선거관리위원회보도자료 2015년 2월 24). 특히후자의경우이른바 석패율 제도 (best loser system) 라고알려져있다. 이는현재한국정치의문제점으로지적되어온특정지역의지역주의, 즉특정지역에서한정당이의석을독점하는현상을완화하고자그간학계나정치인들에의해끊임없이제시되어온제도적처방이다. 이장에서는중앙선거관리위원회가제시한 동시입후보제 에대한검토를진행할것이다. 이를위해서는다양한선거제도의내용과특성에대해검토할것이다. 특히우리나라가현재채택해운용하고있는혼합형선거제도와우리나라현행선거제도에대해자세히검토할것이다. 왜냐하면 동시입후보제 (double candidacy) 는혼합형선거제도와동시에운용되는것이기때문이다. 즉동시입후보제는혼합형선거제도의특성과함께분석되어야한다. 그리고동시입후보제를채택해운용하고있는다른국가의사례를살펴볼것이다. 특히독일과일본이그대상이다. 이러한분석에 - 45 -
근거해중앙선거관리위원회가제시하고있는안에대해 19대총선결과에의적용을통해검토해보고, 긍정적효과와부정적효과를중심으로정리하도록할것이다. 그리고마지막으로한국적현실에맞는동시입후보제운영방안을제시할것이다. 2. 1) 현행한국의혼합형선거제도의특징과선거결과 한국의경우도혼합형선거제도를운용하고있다. 2015년현재국회의원총수는 300명이며, 지역구대표는 246명, 비례대표는 54명이다. 전자의경우전국을 246개의선거구로나눠각선거구별로 1명씩단순다수제로선출한다. 후자는전국을하나의선거구로해서폐쇄형정당명부식비례대표제로선출한다. 유권자는지역구후보에 1표, 정당에 1표를행사하는 1인 2표제이다. 두가지제도는연동되어있지않고독립적으로운용된다. 비례대표의석배분방식은다음과같다. 먼저봉쇄조항 정당득표율 3%, 혹은지역구선거 5석이상 에의거해그기준을충족한 의석할당정당 을정한다. 다음으로는모든의석할당정당의득표율합으로각의석할당정당의득표율을나눈값을의원정수로곱한다. 그리고결과값의정수만큼각정당에의석을배분하고, 잔여석이있으면그결과값의소수점이하가큰순서부터 1석씩배분한다 ( 공직선거법 제189조 ). 이를수식으로표현하면다음과같다. 정당득표율 정당의비례대표의석수 비례대표의원총수모든의석할당정당득표율의합 - 46 -
예를들어 A정당이 45%, B정당이 40%, C정당이 13%, D정당이 2% 정당득표를했다고가정해보자. D정당은지역구에서도당선자를내지못하고봉쇄조항인정당득표율 3% 도넘기지못했다. 따라서의석할당정당은 A, B, C정당이다. 이들의득표율합은 98% 이다. 이수치로의석할당정당의득표를나누면, 각각 45.9, 40.8, 13.3이다. 이를의원정수 54와곱하면각각 24.8, 22.0, 7.2이다. A정당은정수인 24, B정당은 22, C정당은 7석을배분받는다. 그결과 1석이남으며, 이는소수점이가장큰 A정당에게돌아간다. 최종결과는 A정당 25, B 정당 22, C정당 7석이된다. 그런데현재한국에서는선거제도를바꿔야한다는주장이제기되고있다. < 표 14> 는제19대국회의원총선거결과이다. 이를보면몇가지특징이나타난다. 첫째, 혼합형다수제의특성이나타나고있다. 특히득표율과의석률의차이를의미하는 비례성 이낮다. 이는한국의경우비례대표수가소선거구단순다수제의의해선출되는지역구대표수보다현저히적다는사실에도기인한다. 둘째, 지역주의혹은특정지역의특정정당독점현상의문제이다. 현재영남이나호남과같이특정지역에서는한정당이소선거구단순다수제로운용되는지역구선거에서거의모두승리하는지역주의현상이나타나고있는것이다. 이는정당경쟁을통한해당지역의민주주의진전을저해하고있는요인이다. 이와같은문제가지속적으로나타남에따라이를해결하기위한다양한제도개선안이제시되고있다. 즉선거결과의비례성을높이고, 또지역주의를완화할수있는제도개선이필요하다는것이다. - 47 -
< 표 14> 제 19 대총선에서의정당별득표율과의석률 구분 새누리당 득표율 (%) 의석수의석률 (%) 차이득표율 (%) 민주통합당의석의석률 (%) 수 차이 전체 42.8 152 50.7 +14 36.5 127 42.3 +9 서울 42.3 16 33.3-5 38.2 30 62.5 +11 부산 51.3 16 88.9 +6 31.8 2 11.1-4 인천 42.9 6 50.0 0 37.7 6 50.0 +1 대구 66.5 12 100 +4 16.4 0 0-2 광주 5.6 0 0 0 68.9 6 75 0 대전 34,3 3 50.0 +1 33.7 3 50 +1 울산 49.5 6 100 +3 25.2 0 0-2 경기 42.4 21 40.4-2 37.8 29 55.8 +9 강원 51.4 9 100 +4 33.5 0 0-3 충북 43.8 5 62.5 +1 36.0 3 37.5 0 충남 36.6 4 40.0 0 30.4 3 30.0 0 전북 9.6 0 0-1 65.6 9 81.8 +1 전남 6.3 0 0-1 69.6 10 909 +2 경북 69.0 15 100 +4 13.4 0 0-2 경남 53.8 14 87.5 +5 25.6 1 6.3-4 제주 38.5 0 0-1 39.5 3 100 +1-48 -
< 표 14 계속 > 제 19 대총선에서의정당별득표율과의석률 구분 통합진보당 득표율 (%) 의석수의석률 (%) 차이득표율 (%) 자유선진당의석의석률 (%) 수 차이 전체 10.3 13 4.3-20 3.2 5 1.7-4 서울 10.6 2 4.2-3 2.1 0 0-1 부산 8.4 0 0-2 1.9 0 0 0 인천 9.7 0 0-1 2.6 0 0 0 대구 7.0 0 0-1 2.0 0 0 0 광주 18.6 1 12.5-1 1 0 0 0 대전 9.0 0 0 0 17.9 0 0-2 울산 16.3 0 0-1 1.6 0 0 0 경기 11.0 2 3.8-4 2.2 0 0-2 강원 6.6 0 0-1 1.8 0 0 0 충북 7.7 0 0-1 5.3 0 0 0 충남 6.8 0 0-1 20.4 3 30 +1 전북 14.2 1 9.1-1 1.4 0 0 0 전남 14.8 1 9.1-1 1.2 0 0 0 경북 6.2 0 0-1 1.4 0 0 0 경남 10.5 0 0-2 1.6 0 0 0 제주 12,4 0 0 0 2.0 0 0 0. 중앙선거관리위원회선거정보시스템. - 49 -
대표적대안으로서는권역별로비례대표를선출하는형태를도입해다른정당도열세지역에서의석을얻을수있도록하자는것이다. 또한단순다수제의단점인소수정당의과소대표현상을극복해야한다는점이제기되고있다. 이를해결하기위해서는의원전체를권역별비례대표제로선출하거나비례대표의원숫자를늘려독일형과같은방식으로비례대표의석배분을지역대표당선자수와연동시켜야한다는것이다. 또한중앙선거관리위원회의안과같이 동시입후보제 를도입해특정정당이독점하고있는지역에서다른정당후보가지역구선거에서낙선하더라도비례대표를통해부활당선하도록해지역구도를완화하자는방안도제시되고있다. 다음에서는이에대해서더자세히살펴보도록하겠다. 2) 동시입후보제 방안에대한검토 해외사례 혼합형선거제도는두가지대표결정방식을결합해당선자를각기다른방식을결정하는형태이다 (Massicotte and Blais 1999; Shugart and Wattenberg 2001). 후보자들도두집단으로구분된다. 첫째는, 소선거구단순다수제로치러지는지역구선거에출마하는후보자들, 둘째는정당의비례대표명부에이름을올리는비례대표후보자들이다. 그런데혼합형선거제도는후보자가이두집단에동시에이름을올릴수있는지여부에따라종류가나누어지기도한다. 즉중복입후보, 혹은동시입후보 (double candidacy) 가능여부를기준으로다른형태를가진다. 먼저동시입후보를가능하게하는경우로서독일, 일본, 뉴질랜드등의혼합형선거제도가이에해당한다. 반면동시입후보가불가능한경우로는대부분혼합형다수제를채택하고있는국가로서한국, 대만등이이에해당한다. - 50 -
동시입후보를허용하는경우에도, 한순위에후보 1인만이름을올리는경우와동일순위에여러명의후보이름을기재하는경우로분류된다. 전자의경우는독일, 후자는일본등이대표적예라고할수있다. 독일이나뉴질랜드의경우정당명부에서동순위에복수후보를올리는것을허용하지않기때문에석패율이필요없다 ( 김종갑 2010). 그러나일본과같이동순위에복수후보를올리는경우에는같은순위에서누가당선될것인가를가리는기준, 즉석패율이필요하다. 이를정리한것이 < 표 15> 이다. < 표 15> 동시입후보제실시국가들비교 국가 선거제도 정당명부 동순위복수후보 석패율제도 독일 혼합형비례제 폐쇄형 허용안함 없음 뉴질랜드 혼합형비례제 폐쇄형 허용안함 없음 일본 혼합형다수제 폐쇄형 허용 있음 바덴뷔르템베르크혼합형 ( 독일주 ) 비례제 개방형 허용안함 없음 일본은 1994년공직선거법개정으로기존의중선거구제를폐지하고소선거구제와비례대표제를병립적으로운용하는혼합형선거제도를도입했다. 500명의중의원을선출하는데있어 300명은소선거구에서단순다수제로선출하도록했다. 나머지비례대표 200명 ( 이후 180 명으로축소 ) 은전국을 11개의블록 ( 비례구 ) 으로나누고각비례구별로 6석에서 26석까지의원정수를결정했다. 그리고각정당은각비례구에폐쇄형명부를제출해그비례구에서의정당득표에따라의석을배분받도록한것이다 ( 김종갑 2010). - 51 -
이러한선거법의개정목적은중선거구제의폐해를극복하기위한것이었다. 즉중선거구제하에서는동일정당소속후보들이복수로출마할수있기때문에정당중심의정치가아닌개인중심의정치가고착화될수있으며, 이는정치부패의원인이라는논의가있었다. 따라서소선거구제를결합한비례대표제를도입함으로써, 정당과정책중심의정치와선거로전환하고자했던것이다. 그리고이와함께동시입후보제와석패율제를도입했다. 이두가지제도는선거법개정을둘러싼여러정치세력의정치적이익을고려한것이기도했다. 즉대정당후보들의경우중선거구제에서소선거구제로전환할경우지역선거에서낙선할가능성이높아질것이라는우려를가지고있었다. 반면군소정당의경우소선거구제의도입으로거대정당중심의양당체제가정착될것이라는위기감을가지고있었던것이다. 따라서선거제도를개혁하기위해서는이러한각정당들의우려와위기감을해소할필요성이있었고그타협방안이동시입후보제와석패율제였던것이다 ( 경제희. 정준표 2012, 198). 그러나동시입후보제는이후운영과정에서실력있고명망이높은중진정치인에게유리한제도라는지적을받게된다. 지역구에서의선거에서낙선하더라도정당명부에서높은순위에이름을올려비례대표로부활당선할수있는장치이기때문이다. 또한후보들의지역구당선가능성이나, 지명도, 그리고당기여도등을판단해명부순위를정할때후보간우열을가리기힘든경우가있다. 이런경우를해결하기위해도입된것이석패율제라는평가도있다. 즉동일순위에여러명을기재하도록함으로써유권자득표수에근거한석패율을통해누가당선되는가를결정하자는취지였던것이다 ( 김용복 2009, 43-44). 일본의석패율제를보다자세히살펴보면다음과같다. 동시입후보한후보가얻은유효득표수를그선거구에서당선한후보의유효득표수로나누고그값에 100을곱한것이다. 이를수식으로나타내면 - 52 -
다음과같다 ( 경제희 2012; 경제희. 정준표 2012). 동시입후보한후보의유효득표수일본의석패율 해당선거구당선자의유효득표수 일본의석패율제도를구체적사례를들어설명하면다음과같다. 어느정당이 < 표 16> 과같이명부를작성했다고가정해보자. A와 B, 그리고 H와 I는선거구선거에출마하지않고비례대표명부에만이름을올린경우이다. 그리고 3순위에동시에이름으로올린 C, D, E, F, G는지역구선거와비례대표선거에동시입후보한경우이다. < 표 16> 일본석패율제도의사례 명부순위후보명 중복입후보 여부 지역구당선여부 석패율 1 A X 해당없음 해당없음 2 B X 해당없음 해당없음 3 C O 당선 100 3 D O 당선 100 3 E O 낙선 95 3 F O 낙선 93 3 G O 낙선 90 4 H X 해당없음 해당없음 5 I X 해당없음 해당없음 - 53 -
선거결과이정당이비례대표로 4석을배분받았다고가정해보자. 그리고동시입후보한후보중 C와 D는지역구선거에서당선했다고가정해보자 ( 즉 C와 D는석패율이 100). 이경우비례대표당선자는 1, 2 순위의 A, B, 그리고 3순위에서 C, D를제외하고석패율이높은순인 E, F이다. 물론동순위에몇명을동시입후보시킬것인가, 혹은몇번에위치시킬것인가는정당의전략에따라달라진다 ( 경제희 2012; 경제희. 정준표 2012; 김용복 2010). 모리셔스 (Mauritius) 의경우도일종의석패율제도를운용하고있는데, 지역구선거에서낙선한후보중가장많은득표를한후보순으로순위를정하기때문에모리셔스의석패율기준은단순히득표수라고할수있다. 3) 중앙선거관리위원회의개선안 권역별비례대표제와동시입후보제 중앙선거관리위원회는한국정치의문제점으로지적되어온선거결과의비비례성과지역주의문제를극복하기위한선거제도개편안을제시한바있다. 개편안은크게두가지내용으로이루어져있는데하나는권역별비례대표제의도입, 다른하나는동시입후보제이다 ( 중앙선거관리위원회보도자료 2015년 2월 24). 먼저권역별비례대표제안의가장큰특징은기존의혼합형다수제를혼합형비례제로변경하고비례대표명부를권역별로작성한다는점이다. 그리고초과의석을인정한다는점에서독일식선거제도를따르고있다. 이를더자세히요약하면다음과같다. 국회의원총정수는 300명을그대로유지하며, 전국을행정적경계등을고려해크게 6개권역으로나눈다. 중앙선관위의안은서울, 인천 경기 강원, 부산 울산 경남, 대구 경북, 광주 전북 전남 제주, 그리고대전 세종 충북 충남으로권역을획정하는것이다. 그리고의원총정수 300명을권역별로인구비례에 - 54 -
따라배분하게된다. 지역구대표와비례대표비율은권역별로 2:1 범위에서정하도록했고, ±5% 선에서의차이는인정하고있다. 다음으로후보자등록방법으로지역구는선거구별로 1명씩후보자를추천한다는점에서현행제도와동일하다. 단변경된사항은비례대표의경우각정당은전국단위가아닌권역별로후보자명부를제출하며, 지역구후보자가비례대표후보에도동시입후보가가능하도록했다는점이다. 그리고기존의여성의무추천규정은유지하고있다. 당선인결정방식도변경된다. 먼저 봉쇄조항 의내용은기존과같다. 즉의석을할당받는정당은현재와같이전국득표율기준 3% 이상득표또는지역구 5명이상당선을기준으로의석을배분할정당을정하도록하고있다. 정당별의석배분은다음과같은순으로진행된다. 1단계로권역별로각의석할당정당에배분할총의석수를확정한다. 이때무소속당선인수와의석할당정당외의정당소속지역구선거당선인수는권역별총정수에서제외한다. 2단계는권역별로확정된총의석을각의석할당정당의득표율에따라나누어각의석할당정당별로배분받게될의석을배분한다. 이때정당별배분된의석수는지역구의원수와비례대표의원수를합한수이다. 3단계는각의석할당정당별로배정된의석수에서지역구당선인을제외한나머지인원을권역별비례대표명부순위에따라당선인으로결정하게된다. 이때지역구의원은소선거구단순다수제에의해 1인을당선인으로결정하며, 비례대표의경우는각정당권역별로제출한폐쇄형정당명부의순위에따라결정하게된다. 문제는 초과의석 의발생이다. 예를들어권역별로배분받은의석수보다해당권역에서당선된지역구선거당선자가많을경우그초과의석수를인정하게된다. 그결과국회의원정수는늘어날수있다. - 55 -
그리고이정당명부는동시입후보자를포함한명부이며, 그당선인결정방식은다음에서정리하게될순서에의해결정된다. 첫째, 동시입후보제 이다. 이는이른바 석패율제도 로도불리는것으로그내용을보다자세히살펴보면다음과같다. 중앙선관위안에의하면정당은같은시 도안의지역구에입후보한후보자에한하여 2명이상을비례대표후보자명부의같은순위에배치할수있도록하였다. 그리고동시입후보자를어떤순위에배치할것인지, 몇개의순번에배치할것인지, 같은순위에몇명을배치할것인지는정당이자율적으로결정하도록하였다. 명부에서홀수에여성을의무추천하도록한현행제도는유지했다. 동시입후보자의당선인결정방식은 상대득표율 을기준으로하였다. 즉동시입후보자를배치한순위의당선인은 1명으로하되, 지역구에서낙선한후보자중에서상대득표율이가장높은사람을비례대표당선인으로결정하게한것이다. 다음은상대득표율의계산방식을정리한것이다 ( 중앙선거관리위원회보도자료 2015년 2월 24). 동시입후보자의득표수상대득표율 해당지역구후보자의 인당평균득표수 동시입후보자당선자격도두었다. 예를들어동시입후보자의득표수가자신이입후보한지역구유효투표총수의 3% 에미달하는경우에는당선인이될수없도록하였다. 그리고동시입후보를했더라도해당시 도에서소속정당의지역구당선인수가그시 도전체지역구수의 1/5 이상인경우에는당선인이될수없도록한것이다. 의석승계와관련해서는같은순위동시입후보자중에서상대득표율이높은순으로승계하도록하였다. 그리고해당순위에의석을승계할후보자가없는경우에는비례대표후보자명부순위에따라승 - 56 -
계하도록하였다. 이와같이볼때, 일본형의석패율제도와는몇가지점에서유사점과차이점을보이고있다. 먼저유사점은지역구선거에출마한후보가비례대표정당명부에도이름을올릴수있도록한점이다. 둘째, 동시입후보할경우같은순위에복수의후보를둘수있도록한점이다. 그리고폐쇄형명부식으로동시입후보자를어떤순위에둘것인지를정당에서정하도록한점이다. < 표 17> 동시입후보제의국가별비교 일본, 독일, 중앙선관위안 구분 일본형 독일형 중앙선관위안 선거제도 혼합형혼합형다수제비례제 혼합형비례제 정당명부작성방식 폐쇄형 폐쇄형 폐쇄형 동시입후보허용여부 허용 허용 허용 동순위복수후보등록여부 가능 불가 가능 석패율 지역구지역구출마후보당선자와의해당없음평균득표수대비득표수표차이 - 지역구선거 3% 미만 득표자제외 - 해당권역에서총의석기타제한 - - 1/5이상지역구선거에서규정획득한경우제외 - 정당명부의홀수순위에 여성후보배치 차이점은다음과같다. 첫째, 동순위에는같은시 도의지역구선 - 57 -
거에출마한후보만을 2인이상올리도록했다는점이다. 둘째, 동순위후보중당선자를결정하는기준인 석패율 이일본의제도와는다르다. 즉일본의경우해당선거구에서 1위를차지한후보와의득표차이이다. 그러나중앙선거관리위원회의안에서는상대득표율이라는개념을활용하고있다. 즉해당선거구에출마한후보들의평균득표수와비교한동시입후보자의득표수를비교한값이다. 마지막으로시 도지역구의석수의 1/5 이상을승리하여획득한정당의경우동시입후보자가비례대표로당선되지못하도록하였다. 이는이제도의취지가지역주의의극복이라는점에서취약지역에서만지역구선거낙선후보자가비례대표선거에서부활하도록한것이라고판단된다. 동시입후보제의국가별차이를정리하면 < 표 17> 과같다. (1) 예측되는긍정적효과 중앙선거관리위원회에서제시한동시입후보제의취지는지역주의의완화이다. 다른말로바꾸면특정지역에서특정정당이의석을독점함으로써민주주의의기본특징인 경쟁성 을저하시켜결과적으로한국정치와민주주의발전을저해해온지역독점현상을완화시켜보겠다는것이다. 실제로한국정치에서영남과호남의경우특정정당은열세지역의지역구선거에서당선자를배출하기매우어렵다. 선거제도가소선거구단순다수제로치러져 1인만을당선자로결정하는방식이기때문이다. 이러한결과는결국열세지역에서의정당활동을위축시키고지지기반을지속적으로약화시키는악순환을가져오게되었다 ( 김욱 2011). 만약동시입후보제가도입된다면이러한특정정당의특정지역독점현상은완화될것으로보인다. 지역구선거에서당선되지못하더 - 58 -
라도비례대표에서부활하여당선되기위해서는득표수를늘려야한다. 그러기위해서는해당지역구에서지지기반을넓혀야하고선거운동또한적극적으로해야한다. 따라서약세지역에서의열세정당활동이활발해질수있다. 그리고단기적인승리는아니더라도장기적으로약세지역에서의조직관리와지지기반확대필요성이제기되어정당의지역구도완화효과가나타날것이다 ( 경제희 2012; 경제희. 정준표 2012; 김용복 2010; 김욱 2011). 둘째, 지역구선거에서의경쟁을가능하게해줄것으로기대된다. 예를들어그동안특정지역에서는그지역의독점적지위를누리고있는정당후보와타정당후보간경쟁이거의없었다고해도과언이아닐것이다. 즉지역구선거에서 1위후보와 2위후보간의득표율차이는매우크게나타났다. 그러나석패율제도를도입한다면열세지역에서지지기반이취약한정당후보들도비례대표에서의부활당선을위해지역구선거에서득표수확대를위한노력을할것이고, 따라서해당지역의독점정당후보와의경쟁도도높아지게될것이다 ( 경제희 2012; 경제희. 정준표 2012; 김용복 2010; 김욱 2011). 또한 전략투표 의가능성도줄어들것이라는점도지역구선거에서의경쟁을현재보다는치열하게만들것이다. 예를들어그동안특정지역에서열세정당후보를지지하는유권자들도지지정당후보의당선가능성이낮다는점을알기때문에그후보보다는당선가능성이높은차선호후보 예컨대무소속후보 에게투표하는방법을택하거나, 즉전략적투표를하거나, 투표자체를포기하는경향이있었다 ( 김욱 2011; Duverger 1954). 석패율제도를도입하게된다면, 유권자들도지지후보의득표수가많아질수록지역구선거에서패배하더라도비례대표로당선될수있다는사실을알기에지지후보에게투표할가능성높아질것이다. 따라서지역구선거에서 1위후보와의표차이가이전에비해좁혀질 - 59 -