최종보고서 KAERI/CM-1089/2008 원자력대외정책연구 A Study on the Nuclear Foreign Policy 미국의핵비확산정책과원자력이용개발 U.S. Nonproliferation Policies and the Future of Nuclear Cooperation 연구수행기관 ( 사 ) 세계평화포럼 한국원자력연구원
제출문 한국원자력연구원장귀하 본보고서를 2008 년도 원자력대외정책연구 과제의위탁과제 미국의 핵비확산정책과원자력이용개발 의최종보고서로제출합니다. 2008. 12. 연구기관명 : ( 사 ) 세계평화포럼 과제책임자 : 김병조 참여자 : 이상훈 - i -
요약문 I. 제목 미국의핵비확산정책과원자력이용개발 II. 연구개발의목적및중요성미국의핵비확산정책은 21세기원자력이용개발의중요한변수중하나이며, 한국에게는북핵문제와맞물려중요한함의를지니는사안이다. 현재핵문제와관련해서는국제적으로핵비확산조약 (NPT), 포괄적핵실험금지조약 (CTBT), 쟁거위원회 (Zangger Committee), 호주그룹 (AG) 등다양한국제조직체들이활동하고있다. 그러나최근이란, 이라크, 북한등국제적비난과압력을무릅쓰고비밀리에핵을개발하려는움직임이빈발하면서국제비확산체제가많은도전을받고있다. 특히, 9/11 이후미국은핵을비롯한대량살상무기가단순한억제나시위등과같은정치적 외교적목적을위한수단이아니라실제로사용되어질가능성이갈수록높아지고있다고평가하며, 이러한평가는미국의새로운군사안보전략에도반영되고있다. 미국의군사안보전략에서핵통제에관한부분은매우중요한위치를차지함. 또한핵확산을방지하기위한미국의노력은현행국제핵비확산레짐에서중요한역할을하고있다. 핵을포함한대량살상무기에대한미국의입장은비확산 (non-proliferation), 대확산 (counter-proliferation), 반확산 (anti-proliferation) 으로점차정책영역이확대되어왔다. 이같은국제비확산움직임을주도하는것은미국으로서, 미국의비확산정책을이해하는것은북핵문제해결은물론원자력의평화적이용에대해서도중요한정책적함의를지닌다고할수있다. 이러한의미에서본연구에서는냉전이후미국의핵비확산정책을집중 - iii -
분석하고, 특히탈냉전기이후미국의비확산정책전개양상및그것이원자력이용개발에미치는함의를연구하고자한다. 또한, 향후비확산정책과원자력의평화적이용에관해서는여러가지난제들이가로놓여있다. 미국의경우만하더라도 2006년 3월인도와의핵협력협정에서명함으로써비확산체제에심각한예외를만들었다는비판을받고있다. 따라서본연구는현행핵비확산체제의상황, 연혁, 성과를분석하고, 특히미국의비확산정책을분석함으로써향후원자력의평화적이용을위한프로그램개발에대한시사점을도출하는데목적이있다. III. 연구개발의내용및범위핵무기의확산은지속적인위협이되고있으며, 이에대처하기위해국제사회는지난반세기동안효율적인핵비확산레짐을구축하기위해노력해왔다. 이러한노력을대표하는것은 1968년에창립된핵비확산조약 (NPT) 으로서, NPT는현존비확산체제중가장방대한기구이다. NPT와함께핵공급국그룹 / 쟁거위원회 (NSG/Zangger Committee), 미사일수출통제체제 (MTCR), 호주그룹 (AG) 등다양한국제기구들이핵무기확산을저지하기위해활동하고있다. 국제비확산레짐의성과에대해서는긍정적평가와부정적평가가혼재해있다. 일부에서는비확산레짐이핵보유국들의핵독점을정당화하면서비핵국가들의정당한원자력이용권리를박탈했다고주장한다. 다른한편에서는비확산레짐이비록완전하지는않지만, 나름대로핵보유국이크게증가하지않도록하는데기여했다고주장한다. 비확산레짐의성과를판단하는데는여러가지방법이있겠지만, 미-소간핵군축의역사가일정부분성공의지표가될수있을것이다. 미-러간전략핵무기감축협정은크게전략무기제한협정 (SALT) 과전략무기감축협정 (START) 으로나누어진다. 그리고 2002년에체결된미-러 전략공격용전력감축협정 (SORT: Strategic Offensive Reductions Treaty) 은적어도강대국간핵군축의전망을밝게해주는것이다. 하지만문제는 START가 2009년 - iv -
12월에만료되지만후속조치는아직검토되지않고있다는점이다. SORT 자체는이행일정이나벤치마킹을별도로설정하지않아서협정의이행정도를객관적으로평가하기가쉽지않다. 더구나 SORT 협정은예비탄두의상한선을정하지않았을뿐만아니라불필요한잉여탄두의폐기를명문화하지않았기때문에 2012년에 SORT 협정이만료된이후핵탄두의급격한재증가도우려된다. 전략핵무기감축을위한노력과병행하여미-러간에는원자력에너지및비확산분야의협력사례가여러가지있다. 미국과러시아간에는 원자력에너지의평화적이용에관한협약 ( 일명 123 협약 ) 을체결하기위해현재법안이미의회에계류중이다. 2007년에체결된 원자력에너지및비확산에관한공동행동선언 에서는구체적인협력방안을적시하고있다. 2008년 4월에채택된 미-러전략적프레임웍선언 은대량살상무기및운반수단확산의위협에공동대처하기위해전략적협력관계를유지하자고선언한것이다. 미국의핵통제정책은전반적인국가안보전략하에서검토되고입안된다. 2002년 9월에발간된부시행정부의 국가안보전략보고서(National Security Strategy of the United States) 는서문에서미국에대한최대의위협은과격주의와첨단기술의교차점에서비롯된다고규정하고, 불량국가와그들이지원하는테러리스트들이미국과우방을대량살상무기로위협하기이전에막을준비가되어있어야한다고강조한바있다. 국가안보전략보고서에근거해작성된 대량살상무기저지를위한국가안보전략 (National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction) 은기존에추구해오던외교, 무기통제, 다자간협정, 위협감소지원, 수출통제등의비확산 (non-proliferation) 정책을지속하는동시에향후미국의정책이보다강력한대확산 (counter-proliferation) 정책으로전환할것임을천명했다. 뒤이어발간된 반테러전국가전략 (National Strategy for Combating Terrorism) 은미국의반확산 반테러입장을다시한번강조하고있다. 이러한안보위주의대응전략외에도미국은광범위한수출통제 (export control) 체제를통해국가안 - v -
보적으로중요한물질이나제품, 기술이적성국이나문제국가들의수중에넘어가지않도록관리하고있다. 미국의수출통제체제에서대표적인것은수출관리법 (Export Administration Act) 과수출관리규정 (Export Administration Regulations) 이다. 9/11 테러이후더욱중요성을지니게된반확산조치중하나는확산방지구상 (PSI) 이다. PSI는 2003년 5월, 유럽을순방중이던부시대통령이대량살상무기와의전쟁을승리로이끌기위해서발표한새로운정책구상으로서, 대량살상무기의범세계적확산을막기위한국제적협력수단의구상이다. PSI의목적은불량국가와테러집단등개별대상에초점을맞추고이들이 WMD에접근할가능성을차단하는것이다. PSI의목표는단순히 WMD가불량국가와테러집단으로전파되는것을예방하는데있는것이아니라, 이들무기와관련프로그램을폐기하고 WMD 프로그램이존재하지않던원래상태로원상회복시키는것이라고할수있다. PSI는적대적의사를가진세력간의무기거래를차단하기위한것이기때문에주요수단과활동이무력을수반한강제성을띠게된다. 미국의핵통제정책이대부분공세적인반확산정책에중점을두고있는반면, 협조적방식으로핵의확산을통제하려는정책도있음을주목할필요가있다. 이는외교적접근이나강압적방법보다는핵보유국에게스스로대량살상무기포기를유도할수있는인센티브를제공하는방식으로서, 이러한접근을크게협력적위협감축정책 (CTR) 이라부른다. 대표적인것이넌-루가 (Nunn-Lugar) 프로그램에의한구소련공화국들의핵해체과정이다. CTR 은초기미국과러시아를중심으로하는양자차원의군비통제정책이라는성격으로부터점차대량살상무기확산방지를위한세계적차원의체제구축 (regime building) 단계로이행하여 2002년미의회의 CTR 확대법 (CTR Expansion Act) 통과와 G-8에서글로벌파트너십으로확대되었다. 현행미국의핵비확산정책에서최대의도전은단연이란과북한이라할수있다. 이란은현재 NPT 체제내에서평화적핵이용을주장하며핵개발을 - vi -
추진하고있고, 북한은 2002년제2차북핵위기발생이래 NPT에서탈퇴한상태이다. 오바마행정부의북핵문제해법은이란에대한해법과매우유사하다. 즉, 북한에게일단핵포기의기회를주되, 북한이호응하면인센티브를주고, 거부하면더욱강한압박을가한다는것이다. 따라서북핵문제에관해서는오바마정부출범을기해기대와우려가혼재한다. 우선직접외교를통한북핵문제해결가능성증대가기대되지만 직접외교강조 라는스타일의변화를비확산문제접근에서본질의완화로오해하지말아야한다. 북한이이를활용하여더큰보상을노리고벼랑끝전술을계속한다면북미관계가더욱악화될가능성이크다. IV. 원자력협력개발의향후전망과연구결과활용에대한건의최근기후변화가글로벌이슈로떠오르면서그간침체일로에있던미국원자력발전산업이부활의조짐을보이고있다. 원자력이용확대를위한미국의행보는 2000년부터시작되었으며, 미국에너지정책의큰흐름을주도해왔다. 2001년 5월에는국가에너지정책보고서를발표하였고, 2005년 8 월에는이를이행할구체적수단으로에너지정책법을제정한바있다. 이어서 2006년 2월미에너지부가발표한구상이세계원자력파트너쉽 (GNEP: Global Nuclear Energy Partnership) 인데, 21세기원자력카드를통해에너지안보를확보하되핵연료주기는차단하겠다는의지의표명이었다. 에너지안보를둘러싼미국의정책은단순히미국의정책으로만국한되지않는다. 미국이가지고있는실질적, 잠재적영향으로인해그파급효과가가히전지구적이며동북아및한반도도예외가아니다. 특히북한핵문제라는중차대한안보현안과함께, 국내에너지의 40% 이상을원자력에의존하는한국의경우, 미국의원자력관련정책과전략방향에따라직접영향을받는다. 그런이유로우리의입장에서는미국의핵비확산정책을면밀히분석하고, 이를바탕으로원자력의평화적이용을위한양자협력을확대하는것이필수적이다. - vii -
민주당의에너지정책은철저히환경문제와연계된것이특징이다. 민주, 공화양당모두원자력에너지의재개발필요성을절감하고있어서비록과정과속도에있어서차이가있지만근본적인발전방향은동일하다. 민주당은환경문제와관련하여유해성과부작용을철저히막을수있는원자력이용개발방향을강조하는경향이있다. 그런이유로민주당정권하에서획기적인원자력개발협력이니셔티브는크지않을것으로전망된다. 하지만한국정부가민주당의에너지정책취지에부합하는비확산및 녹색성장 정책어젠다를적극개발할경우한미간에도협력의가능성이커질것으로전망된다. 한국이미국과의원자력협력을강화하기위해서는무엇보다도시급한것이한국의비확산의지를굳건히하고확고한비확산정책에대한지지를입증하는것이필요하다. 비확산에대한한국정부의확고한준수의지를대내외에천명하기위해서는정부내에 비확산정책팀 ( 가칭 ) 을설치해한국의비확산정책과의지를적극홍보할필요가있다. 이와병행해민간기구로서 핵비확산센터 ( 가칭 ) 를조기에설립하여한국의비확산정책을입안, 조정, 홍보하는중심기구로발전시켜야한다. 그리고효율적인대미원자력외교수행을위해정부내, 그리고정부와민간간적절한역할분담을설정하고체계적으로관리할필요가있다. 원자력발전및한미원자력협력협정관련관계자및전문가들간정보공유와전략도출을위한정책결정컨트롤타워를구축해일사불란한정책추진체계를구축해야한다. 아울러이명박정부의 저탄소녹색성장 을민주당의친환경에너지정책과연계시켜상호협력가능한어젠다를개발하는데주력할필요가있다. 그리고한국사회의전반적인비확산인식및역량을강화하기위한대국민교육과홍보를위한투자를강화해야한다. - viii -
Executive Summary I. Project Title U.S. Nonproliferation Policies and the Future of Nuclear Cooperation II. International Nonproliferation Regimes and Their Accomplishments The spread of nuclear weapons has been a persistent threat to international security. International community has endeavored to cope with it and to build effective nonproliferation regime for the past half century. One of the key nonproliferation regimes is NPT (Nuclear Nonproliferation Treaty) which was singed in 1968. NPT is the most comprehensive nonproliferation mechanism ever existed in human history. Along with the NPT, Nuclear Supplier Group/Zangger Committee, Missile Technology Control Regime, and Australia Group, are all focus on to prevent the spread of weapons of mass destruction including nuclear ones. The evaluation of the performance of these regimes is mixed so far. On the one hand, some argue that existing nonproliferation regimes have been just an excuse to justify the monopoly of nuclear powers and used to prevent the rightful privilege of peaceful use of nuclear energy. On the other hand, some argue that, although existing nonproliferation regimes are not perfect, they have contributed to limit the further expansion of nuclear-capable nations. There are many ways to judge the success of nonproliferation regimes. One of them is to review the process of strategic arms reduction negotiations between the United States and Russia (former USSR). Most - ix -
important arms reduction talks between the US and Russia include Strategic Arms Limitation Talks (SALT) and Strategic Arms Reduction Talks (START). And the Strategic Offensive Reductions Treaty (SORT) signed in 2002 sheds further light on the hope of strategic nuclear deals between the two countries. The problem is, however, although the START will expire in December 2009, no following measures are being considered. Also, because the SORT did not set the concrete time frame or benchmarking, it is hard to evaluate its accomplishments. And because the SORT did not set the ceilings in reserve warheads, or dismantling of excessive warheads, some people worry that, after the SORT expires in 2012, the number of warheads may increase sharply thereafter. Besides the efforts to reduce strategic nuclear arsenal, the US and Russia cooperated on several accounts in peaceful use of nuclear energy and nonproliferation issues. The US and Russia are debating US-Russia Agreement for Peaceful Nuclear Cooperation (the so-called 123 Agreement ), and the bill is currently under consideration in the US Congress. Declaration on Nuclear Energy and Nonproliferation: Joint Actions of 2007 clarified some of the concrete steps to further nuclear cooperation between the two countries. Finally, US-Russia Strategic Framework Declaration signed in April 2008 declared a strategic cooperative relationship to cope with the spread of WMD and its delivery systems. III. U.S. Nuclear Nonproliferation Policies U.S. policies to control nuclear use are planned under the general framework of national security strategy. National Security Strategy of the United States, published in September 2002, declared in its preface that - x -
the gravest threats to the American national security lies at the crossroads of radicalism and technology. The report particularly emphasized that the U.S. must be prepared to prevent the enemies from threatening the U.S., its allies, and its friends with weapons of mass destruction. Based upon NSS report, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction further specified nonproliferation, counter-proliferation, and consequence management measures. Ensuing National Strategy for Combating Terrorism once again stressed the U.S. position on nonproliferation and counter-proliferation. Besides these security-based proliferation approaches, the U.S. maintains a comprehensive export control system to prevent critically important materials, equipments or technologies, from illegally being exported to enemy states or states of concern. Key legal basis of U.S. export control system is Export Administration Act (EAA) and Export Administration Regulations (EAR). One of the nonproliferation measures that became particularly important since the 9/11 terrorist attacks is Proliferation Security Initiative (PSI). PSI was initiated by President George W. Bush in May 2003 to elicit international cooperation to stop the spread of WMD all over the world. PSI aims to cut off rogue states and terrorist organizations from the potential sources of WMD. Because PSI intends to interdict illegal arms trade among hostiles entities, its major activities include enforcement action backed up by military forces. Whereas most of the nuclear control activities are of aggressive counter-proliferation nature, there are cooperative measures as well. These cooperative measures are designed to induce nuclear nations to voluntarily give up their nuclear arsenal in exchange with economic - xi -
incentives. This method is generally called Cooperative Threat Reduction approach. The key CTR example is Soviet Nuclear Threat Reduction Bill, or Nunn-Lugar Program, designed to cooperatively dismantle nuclear infrastructures in former Soviet republics. CTR initially worked as a bilateral strategic arms control mechanism between the U.S. and the USSR, but slowly turned into a global nonproliferation regime, further expanded into G-8 Global Partnership since the U.S. Congress passed the CTR Expansion Act in 2002. One of the most serious challenges to U.S. nonproliferation agenda is nuclear development of Iran and North Korea. Iran is pursuing nuclear program as a member of the NPT, claiming the right for peaceful use of nuclear energy. North Korea declared withdrawal from the NPT since the beginning of the second nuclear crisis in 2002. The Obama administration s recipe for North Korean nuclear crisis is similar to that for Iran: give chance first; if accept, reward with incentives; if reject, respond with even stronger pressure and international isolation. Hence, although Obama emphasizes a direct diplomacy toward leaders of rogue states, the prospects for the future are mixed. North Korea should not confuse the direct diplomacy with a lower standard for nuclear nonproliferation in the new U.S. adminstration. If North Korea decides to continue its brinkmanship diplomacy in expectation of a bigger rewards, the U.S.-DPRK relationship will surely be aggravated. IV. The Future of Nuclear Cooperation and Implications for Korea With the rising concern for global warming, U.S. nuclear industry is showing a sign of revival after a long period of stagnation. The move toward expanded nuclear energy development in the U.S. began since - xii -
2000. The Bush administration announced National Energy Policy in 2001, and legislated Energy Policy Act in 2005. U.S. Department of Energy announced a new initiative called the Global Nuclear Energy Partnership (GNEP) in 2006, declaring that the U.S. will pursue enhanced energy security along with stronger measures to prevent the spread of nuclear fuel cycles. U.S. policy for energy security is not just for the U.S. alone. Enormous ripple effects of U.S. energy policy influence virtually the whole globe, and Korea is not an exception. Korea, particularly due to North Korean nuclear crisis, and its heavy reliance on nuclear energy (more than 40%), it is very important for Korea to closely monitor the direction of U.S. energy policies and their implications. The energy policy of Democratic Party is closely interwoven with environmental policy. Both Democrats and Repulicans acknowledge the need for further expansion of the use of nuclear energy. Nevertheless, Democrats tend to emphasize the importance of the measures to stop harmful side effects of nuclear energy use. As such, the room for expanded cooperation in nuclear development and use is not appear big. However, if Korea can come up with environment-friendly green growth development agenda, the odds are good for the U.S. and Korea to cooperate in this area. In order for Korea to enhance nuclear cooperation with the U.S., the most urgent thing is to prove its nonproliferation commitment to international community, and legislate solid nonproliferation policies. To achieve these goals, Korean government need to consider to create Nonproliferation Task Force in the government and focus on proving Korea s firm commitment for nonproliferation. Along with it, as a civilian - xiii -
counterpart, Nonproliferation Research Center must be created as soon as possible to research, plan, and publicize Korea s nonproliferation policies and measures. At the same time, the government must set up a control tower that will coordinate Korea s nuclear diplomacy and guide proper division of labor among governmental and nongovernmental agencies in nonproliferation area. Finally, to raise general public s awareness about the danger of nuclear proliferation, government must invest on to develop educational programs and public relationship programs to educate the Korean public. - xiv -
목차 제 1 장서론 1 제 2 장국제비확산레짐 : 역사와성과 5 제 1 절비확산국제레짐및다자체제 5 제 2 절미 - 러간전략무기통제협상과성과 9 제 3 장미국의핵비확산정책 17 제 1 절국가안보전략을통한비확산정책 17 제 2 절미국의핵태세 26 제 3 절확산방지구상 32 제 4 절협력적위협감소정책 37 제 5 절이란의핵개발과북핵문제에대한입장 41 제 4 장원자력개발협력의향후전망및한국에대한함의 57 제 1 절미국의원자력개발협력정책과비확산체제에대한도전 57 제 2 절한 미원자력협력의문제 65 제 3 절오바마행정부등장과한 미원자력협력전망 69 제 5 장결론 81 참고문헌 91 - xv -
- 그림차례 - < 그림 1> 메가톤에서메가와트로 프로그램개념 40 - 표차례 - < 표 1> SALT 및 START 주요내용 10 < 표 2> START I 조약에따른미-소전략핵무기보유및감축현황 11 < 표 3> START I 및 II 일정에따른미-러전략핵규모 11 < 표 4> 미 러등주요국들의핵탄두보유현황 12 < 표 5> EAR 규정에따른수출통제분류번호체계 25 < 표 6> 미국의수출통제관련법규 26 < 표 7> PSI 공식회의 (Plenary Meetings) 32 < 표 8> 한미간 PSI 협조상황 36 < 표 9> 이란핵문제에대한민주당과공화당의정책 46 < 표 10> 북한핵문제에대한입장 51 < 표 11> 미국국내법에근거한대북제재현황 54 < 표 12> 미국의신형원자로건설계획과인허가현황 59 < 표 13> 핵비확산정책에대한입장 71 < 표 14> 오바마행정부의에너지정책 74 - xvi -
제 1 장서론 미국이 9/11 테러이후최우선의중점을두는전략목표는반테러 반확산으로서그핵심은초국가적테러집단과대량살상무기의결합을방지하는데있다. 9/11 테러이후대량살상무기와대규모테러등각종비대칭위협은 21세기안보의핵심문제로등장했다. 그것은국가와국가의경계가약화되고초국가적정치 경제 사회적활동이비약적으로확대되면서초래된결과이며, 새로운안보위협은어느한나라가통제할수없는이슈영역이되었다. 저개발세계의국가들은전반적으로약한상태에서냉전의종식을맞았고, 결국동유럽과남아시아에걸쳐실패한국가와불안한국가의띠 ( 소위 불안정호, arc of instability) 가형성되었다. 이러한약한국가들은밖으로는잦은충돌과안으로는인권유린의원천으로서국제질서에위협을가해왔으며, 이제는선진세계를공격하는새로운유형의테러와연결된잠재적훈련소로부상하기에이르렀다. 1) 핵문제에있어서최근의추세는국제비확산레짐의약화및무력화시도가빈발하고있어우려의대상이되고있다. 지난수년간은 2001년 9/11 사건, 북한의 NPT 탈퇴, 핵보유선언및핵실험강행, 이란의핵의혹, 파키스탄의칸을중심으로한국제적핵네트워크의발견등국제적비확산정신에역행하는여러상황들이전개되어왔다. 이러한상황을반영하듯제7차 NPT 재검토회의가 2005년 5월 2일부터 27일까지 25일간뉴욕유엔본부에서 188개회원국대표가참가한가운데진행되었으나참가국들의이해대립으로큰성과없이끝났다. 동평가회의에서코피아난유엔사무총장은개막연설을통해 NPT를평화및안전보장을위한다자적합의체라며높이평가하면서도 (i) 회원국중 NPT를준수하는듯하면서비밀리에핵개발을준비하고궁극적으로탈퇴하는행위 ( 북한을의미 ), (ii) 점차 NPT 레짐의구속력미비로인한레짐의붕괴, 그여파등을우려하면서본회의가생산적결과를 1) 프랜시스후쿠야마, 안진환역, 강한국가의조건 ( 서울 : 황금가지, 2005), pp, 139, 168. - 1 -
낳기를바란다고피력한바있다. 2) 오바마행정부집권기에개최될 2010년 NPT 재검토회의도북한과이란의핵개발을비롯해원자력의평화적이용과비밀스런핵개발사이의미묘한이해의갈등을어떻게해결할수있을지주목된다. 앞으로도핵및원자력을독점하려는선진국과원자력의평화적이용권리를주장하는개도국간의갈등은계속될전망이고, 그만큼비확산체제에대한도전요인은증가할것이다. 그렇기때문에세계적으로도대량살상무기의확산을방지하기위한노력은 9/11 테러이후국제사회가공감대를보이는부분으로서전략물자수출통제레짐은강화되는것이추세이다. 9/11 이후미국은핵을비롯한대량살상무기가단순한억제나시위등과같은정치적 외교적목적을위한수단이아니라실제로사용되어질가능성이갈수록높아지고있다고평가하며, 이러한평가는미국의새로운군사안보전략에도반영되고있다. 미국의군사안보전략에서핵통제에관한부분은매우중요한위치를차지한다. 또한핵확산을방지하기위한미국의노력은현행국제핵비확산레짐에서중요한역할을하고있다. 핵을포함한대량살상무기에대한미국의입장은비확산 (non-proliferation), 대확산 (counter-proliferation), 반확산 (anti-proliferation) 으로점차정책영역이확대되어왔다. 비확산은비확산외교활동, 국제레짐의기능및위상강화, 핵물질관련수출통제강화, 기타핵물질공급측면의규제강화등의조치를포함한다. 대확산은좀더적극적인차단조치, 선제공격전략및새로운핵 / 재래식무기체계개발, 미사일방어체제구축, 정보수집 분석체계강화등을포함한다. 마지막으로반확산은비확산, 대확산활동과더불어관계국과의정치적관계까지고려하는가장포괄적개념이다. 이러한비확산활동이실패한결과대량살상무기가실제사용될경우피해를최소화하기위한사후관리 (consequence management) 도미국의핵대비태세에서중요한부분을차지한다. 2) 정은숙, 제 7 차 NPT 평가회의와비확산레짐의미래, 세종논평제 15 호 (http://www.sejong.org/kor/publications/cm-data/commentary-0515.htm), 2005.6.3. - 2 -
본연구는현행국제핵비확산체제와미국의핵통제정책, 그리고원자력이용개발실태를분석하여향후한미원자력외교를위한전략을도출하는데목적이있다. 21세기초고유가시대를맞아갈수록불안정해지는에너지수급상황에서원자력만큼친환경적이고안정적인에너지원은드물다. 과거에비해원자력개발이용의기술력도향상되어안전도도크게증가했다. 특히한국처럼석유자원을전적으로해외에의존하는국가의경우는원자력개발이용의확대가절실하나현실적으로비확산체제의제약이크다. 이하에서는국제비확산노력의역사를간략히개관한다음, 미국의핵통제정책을주로핵비확산및전략물자통제의관점에서살펴보기로한다. 이를바탕으로향후한미원자력협력을확대하기위한외교적 정책적함의를제시하고자한다. - 3 -
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제 2 장국제비확산레짐 : 역사와성과 제 1 절비확산국제레짐및다자체제핵무기의확산은지속적인위협이되고있으며, 이에대처하기위해미국은지난반세기동안국제적인핵비확산레짐을구축하기위해노력해왔다. 핵비확산레짐은각종국제협약과국가들의자발적인협조조치들로구성된다. 미국은비확산관련국제레짐및협약을적극지지함으로써반확산정책을지원해왔다. 핵무기획득을통제하려는지구적노력은제2차세계대전이종결된직후부터시작되었다. 1946년 1월, UN총회는 UN원자력에너지위원회 (UN Atomic Energy Commission, UNAEC) 설립안을통과시켰다. UNAEC 설립안은핵무기를제거하고원자력에너지의평화적사용을국제적통제하에두려는구상이었다. 그러나미국과소련의이견으로이구상은실현되지못하였다. 국제원자력에너지통제문제는아이젠하워대통령의 1953년 12월 8일 원자력의평화적이용 (Atoms for Peace) 연설을계기로다시대두되었다. 아이젠하워의제안은군축계획이라기보다는원자력에너지의혜택을국제사회에환원하기위한구상이었다. 원자력의평화적이용 을실현하기위한협상은 1957년 7월 29일 IAEA 창설로정점에달했지만, IAEA가원자력에너지프로그램에서나온핵물질이군용으로전환되지않도록포괄적감시체제 ( 이른바세이프가드 ) 를가동할수있게된것은 1960년대중반에이르러서였다. 1950년대말에는포괄적핵실험금지조약 (CTBT, Comprehensive Test Ban Treaty) 협상이시작되었다. 포괄적핵실험금지조약은소련-영국-미국간핵실험중지선언 (1958년에서 1961년까지 ) 을바탕으로이들세핵보유국들의핵군축협상을위한것이었다. 그러나협상은이들삼국의검증 (verification), 즉특히지하핵실험과같은협정위반탐지를위한적절한장치를제공해주는사찰과통제체제에대한견해차로인해협정으로체결되지는못했다. 그 - 5 -
러나 1963년소련, 영국, 미국은부분적핵실험금지조약 (PTBT, Partial Test Ban Treaty) 에합의했다. PTBT는대기권, 우주, 및해저핵실험을금지하고있다. 3) 이러한국제적핵비확산노력을대표하는것은 1968년에창립된핵비확산조약 (NPT: Nuclear Non-proliferation Treaty) 으로서, NPT는회원국수 188 개국에달하는현존군비통제조약중가장방대한기구이다. NPT 조약은모든회원국을 1967년 1월 1일시점을기준으로 5개공인된핵무기보유국가 ( 미국, 러시아, 프랑스, 중국, 영국 ) 와비핵국가로분리, 전자는총괄적이고완벽한군축및이전금지를, 후자는핵무기의개발및취득불가를의무로하고있다. 현재세계의거의모든국가들이 NPT에가입했지만, 이스라엘, 인도, 파키스탄, 그리고최근에는북한이가입되어있지않다. 북한은 1980년대소련의핵지원을받기위해소련의요구로 NPT에가입했지만, 1993년핵위기가시작되면서탈퇴통보를한후통보시한이끝나기전날철회하였다가 2003년에다시탈퇴하였다. NPT는비핵국가들이그어떤이전국 (transferer) 으로부터도핵무기를받지않을것이며, 또핵무기를만들기위한도움을구하거나받지않을것이라는약속을확실히했다. 이는미 소양진영모두에게중요했는데, 네가핵폭탄을가지지않는다면우리도가지지않겠다 는의미였기때문이다. 이약속을검증하기위해서비핵국가들은사찰을받을필요성을받아들였다. NPT는비핵국가들에게핵무기의평화적이용을위한기술및장비지원을약속했으며, 핵에너지를평화적으로이용할권리를보장하였다. 또 NPT 참가국들은앞으로핵무기감축과국제적통제를통한핵무기의소멸을추구할것을약속하였는데, 이는미 소양진영에속하지않은국가들에게는매우중요한조항이었다. 4) 3) 핵확산을막기위한초기국제적노력에관해서는존베일리스, 스티브스미스편저, 하영선외옮김, 세계정치론 제3판 ( 서울 : 을유문화사, 2006), pp. 524-525 참조. 4) George Bunn, "The Nuclear Nonproliferation Regime and Its History," George Bunn and Christopher F. Chyba (eds.), U.S. Nuclear Weapons Policy (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2006), pp. 77-79. - 6 -
NPT와결부하여미국의입장에서가장중요한것중하나는검증의문제로서, IAEA의사찰을받아들인다는합의를이루는것이었다. IAEA 조약의내용에따르면, 비핵회원국들은 IAEA의세이프가드시스템을따르기위해세이프가드를받아들여야한다. 지금까지몇몇비핵국가들은 IAEA의권고에도불구하고세이프가드조항에서명하지않았다. 1968년 NPT의기준에맞추기위한세이프가드시스템에대한협상은 1971년에서야마무리되었다. 추가의정서로인해 IAEA의사찰권한이크게확대되었다. 추가의정서로인해비핵국가들은원자력과관련된모든활동을보고해야된다. 때문에이란이농축우라늄시설을보고하지않은것은추가의정서에대한명백한위반이다. NPT와함께국제비확산레짐을보완하는조직으로핵공급국그룹 / 쟁거위원회 (NSG/Zangger Committee) 가있다. NSG는핵무기및원료물질확산을방지하기위해 1978년창설되었다. 핵공급그룹은원자력전용품목과원자력관련이중용도품목에대한수출통제체제로서, IAEA문서 (INFCIRC/254) 로발간된 2개지침 (guidelines) 의이행을통해핵무기의비확산에기여할목적으로설립되었다. 핵공급그룹은 1974년중반인도의핵실험, 원유가상승에따른국제사회의원자력도입분위기, 그리고프랑스 서독의제3세계국가에대한농축 재처리시설공급계약등에따른핵확산우려에따라미국과캐나다주도로설립된것이다. 동조직지침에의하면핵무기물질및장비 89 개품목, 핵관련이중용도장비 물질 기술 67개품목이규제대상이다. 미사일수출통제체제 (MTCR) 는미국주도로러시아를포함한선진공급국 32개국간의약정이다. 회원국들이자발적으로 수출통제지침 및 통제대상리스트 의준수를서약하는형식을취하며, 모든국가에개방된국제조약도아니며법적구속력도갖지않는다. 1987년 4월발표된최초의지침은핵탄두운반이가능한미사일만을염두에두었으나 1993년 1월갱신된지침은생화학무기의운반수단도포함하고있다. 핵및생화학무기등대량살상무기의운반을 의도 하는경우사정거리나하중에상관없이 MTCR의규제대상이되는데, 여기서 의도 는회원국간공유하는 얻을수있고신뢰가능한 첩보성정보를근거로한다. 또한사정거리 300km/ 하중500kg 이상인경우, - 7 -
의도 와상관없이모두레짐의규제대상이된다. 미국은관련국내법 ( 무기수출법, 수출관리법등 ) 을통해통제품목의수출입을시행한단체에대해비록그단체가 MTCR 회원국이아니더라도일종의경제적제재를가해왔다. 5) 한편 9/11 테러이후유엔안보리차원에서여러결의안이채택되어비확산레짐의강화에추가적인정당성을부여하고있다. 2004년에채택된안보리결의안 1540호는핵및생화학무기등형태를막론하고 WMD 및운반수단, 관련물자 를획득하려는비국가행위자들에게 어떠한형태의지원 도금지할것을규정하고있다. 관련물자 에는다자체제및각국이통제하는일체의물자, 장비, 및기술이포함된다. 6) 지금까지핵확산금지조약 (NPT), 화학무기금지협약 (CWC), 생물무기금지협약 (BWC) 등핵무기와생화학무기를개별적으로금지하는조약과통제체제는있었지만운반수단과관련물질까지포함해 WMD를포괄하는통제체제는없었다. 또기존 WMD 관련조약들은개별국가또는국가간행위에초점을맞추고있어테러리스트등비국가행위자를통제하는데는한계가있었다. 안보리결의안 1540호는그사각지대를없애는의미가있다. 파키스탄의압둘카디르칸박사가연루된국제핵무기암시장조직은이런문제를단적으로드러낸사례다. 칸박사는이란, 리비아, 북한에핵무기제조기술의일부인원심분리기기술을건네주었다고시인한바있다. 그리고유엔회원국에이를위한국내입법등의조치를의무화하고있어각국은동결의안에의거한이행계획서를 6개월내에유엔안보리에제출하게되어있다. 2006년북한의핵실험이후채택된결의안 1718호는북한핵실험에대한제재로모든회원국들이북한에대해군용장비나제품및기술지원, 핵무기프로그램 (S/2006/814), 탄도미사일프로그램 (S/2006/815) 및생화학무기프로그램 (S/2006/853) 리스트에등재된관련물자, 장비, 제품, 기술, 및기술지원이나서비스제공을금지하였다. 7) 5) 전봉근, 전략물자수출통제체제의현황과전망, 외교안보연구원주요국제문제분석 (2005.8.1), pp. 5-7. 6) Security Council Decides All States Shall Act to Prevent Proliferation of Mass Destruction Weapons, Resolution 1540, Security Council Press Release SC/8076, 28/04/2004. 7) Security Council Condemns Nuclear Test by Democratic People's Republic of Korea, SC/8853, 14 October 2006. - 8 -
제 2 절미-러간전략무기통제협상과성과국제비확산레짐의성과에대해서는긍정적평가와부정적평가가혼재해있다. 일부에서는비확산레짐이핵보유국들의핵독점을정당화하면서비핵국가들의정당한원자력이용권리를박탈했다고주장한다. 다른한편에서는비확산레짐이비록완전하지는않지만, 나름대로핵보유국이크게증가하지않도록하는데기여했다고주장한다. 비확산레짐의성과를판단하는데는여러가지방법이있겠지만, 미-소간핵군축의역사가일정부분성공의지표가될수있을것이다. 냉전의역사는미국과소련간의전략무기경쟁의역사라고해도과언이아니다. 냉전기를통해미국의핵전략은핵전력을구성하는삼요소로서대륙간탄도탄, 전략폭격기, 잠수함발사탄도탄등세가지를삼중점 (Triad) 체제로규정하고, 이들을중심으로한상호확증파괴에입각한억지전략에중점을두었다. 상호확증파괴는한편이상대방에대해핵무기를사용하면다른편이핵무기로보복하게되고, 그것은피차에게확실한파멸의길이라는의미에서상호확증파괴 (MAD: Mutually Assured Destruction) 이며, 그래서이를 공포의균형 (balance of terror) 이라고도불렀다. 어느한쪽이상대방의핵보복을완전히피할수있다는확신이없는한섣불리선제공격을하지못하리라는것이억지전략의골자였다. 이러한공포의균형을탈피하려는두나라간노력의결과미-러 ( 구소련 ) 간에는일련의중요한전략무기통제협정들이체결되었다. 미-러간협정은크게전략무기제한협정 (SALT) 와전략무기감축협정 (START) 으로나누어진다. 8) 8) SALT 와 START 에관한주요내용은미국무부웹사이트 (http://www.state.gov) 의군비통제관련자료및이상현, 미 - 러핵무기감축협정과미국의핵전략 : 세계질서전망과우리의대응, 정책브리핑 2002-03( 성남 : 세종연구소 ) 을참조하였음. - 9 -
< 표 1> SALT 및 START 주요내용 협정협상경과및체결일자 SALT I SALT II START I START II 1972 년 5 월 26 일, 리 처드닉슨미대통령 과레오니드브레즈네 프 소련공산당서기장 간에모스크바에서조 인, 같은해 10 월효 력발생 1979 년 6 월 18 일비 엔나에서지미카터 미대통령과브레즈네 프서기장사이에조 인 1991 년 7 월 17 일런던 에서개최된 G-7 회 담에서합의하고같은 해 7 월 31 일모스크바 에서열린양국정상 회담에서 START I 을조인 1993 년 1 월모스크바 에서개최된정상회담 에서 조인 주요내용 탄도탄요격미사일 (ABM) 협정과공격용전략무기에관한잠정협정 (Interim Agreement) 으로구성 ABM 조약은전략탄도미사일방어체제제한을목적으로, 미 -소양국이요격미사일및발사대를각각두곳의사이트에 100기씩, 도합 200기로한정 (1974년의후속회담에서는이를한곳, 최대 100기로제한 ). 또한해상배치, 공중배치, 우주배치, 및지상이동식요격체제의개발및실험을금지하였음. 잠정협정은미-소양국이보유한 ICBM 및잠수함발사탄도미사일 (SLBM) 을조약체결당시의수준 ( 미국은 1,710기, 소련은 2,347기 ) 으로동결. 양국이보유한 ICBM, SLBM, 및전략폭격기의상한선을조약발효후 6개월이내에 2,400기로제한하고, 1981년 1월까지추가로전략핵무기운반수단총수를 2,250기로감축. 또한다탄두를장착한전략탄도미사일과전략폭격기의소계를 1,320으로제한하고양측이모두한종류의새로운 ICBM만개발및배치하기로합의함. 1972년의 ABM 조약이유효하다는것을재확인함. 그러나 1979년 12월 27일, 소련이아프가니스탄을침공하자이에대한항의표시로당시카터미대통령은 SALT II 조약의미상원비준심의연기를요청. SALT II는미-소양국의회에의해비준되지않은상태로일종의묵시적규범으로기능함. 미-소양국이향후 7년간에걸쳐전략핵무기운반수단총량 1,600, 탄두총량 6,000개이하로제한하되탄도탄미사일 (ICBM 및 SLBM) 에적재할탄두상한선을 4,900개이하로제한. 체결후 15년간유효하며당사국의합의에의해 5년단위로연장가능. 소련방이해체되자 1992년 5월의리스본프로토콜에의거, 벨라뤼스, 카작스탄, 러시아, 우크라이나 4개독립공화국이당사자로서조약을승계함. 미상원은 1996년 1월 START II를비준하였으나러시아두마 (Duma) 는 2000년 4월 14일비준함. 그러나비준입법제2 조에서만일미국이국가미사일방어 (NMD) 배치를위해 ABM 조약을폐기할경우미국과의기존군축합의들을무시할수있다고명기함. 미-러양국이 ICBM, SLBM, 전략폭격기총수를 3,000-3,500 개로감축하는것을골자로하며, 두단계에걸쳐 2003년까지완료하기로되어있음. 주요내용은 MIRV화된 ICBM 금지, 러시아의 SS-18 중미사일 (heavy missile) 전량폐기, SLBM용탄두상한을 1,700-1,750으로제한, 다탄두금지규정준수를위해기존전략미사일에서탄두만제거하는 다운로드 (download) 허용등임. - 10 -
< 표 2> START I 조약에따른미 - 소전략핵무기보유및감축현황 구 분 STAR 미국소련 T I 상한 ( 감축해야할 %) ( 감축해야할 %) 전략핵무기운반수단 (SN DVs) * 1,600 2,246 (29%) 2,500 (36%) 총가산 (accountable) 탄두수 6,000 10,563 (43%) 10,271 (42%) ICBM/SLB 4,900 8,210 (40%) 9,416 (48%) 하위 M Heavy 카테고 ICBM ** 1,540 0 3,080 (50%) 리별상한 Mobile 1,100 0 618 (0%) ICBM ICBM/SLBM 총투사중량 (Throw-weight) * 3,600 2,361.3 MT 6,626.3 MT MT (0%) (46%) ** * ICBM 발사대, SLBM, 전략폭격기를합한총수 ** 소련의 SS-18 등투사중량 (throw-weight) 이큰탄도미사일을말함. *** ICBM 및 SLBM 에있어서최종재진입체 (reentry vehicle) 가분리되는단계에서의추진연료 및유효탑재량 ( 페이로드 ) 총중량으로서 Metric ton 으로표시함. < 표 3> START I 및 II 일정에따른미 - 러전략핵규모 구 분 START I START START II-Phase I * II-Phase II ** 전략핵탄두총수 6,000 3,800-4,250 3,000-3,500 accountable actual actual 탄도미사일탄두 4,900 특별한제한특별한제한없음없음 MIRVed ICBM 탄두 N/A 1,200 0 SLBM 탄두 N/A 2,160 1,700-1,750 Heavy ICBM 탄두 1,540 650 0 Mobile ICBM 탄두 1,100 START I 룰 START I 룰적용적용 전략핵무기운반수단 START I 룰 START I 룰 1,600 총수적용적용 * START I 이발효된지 7 년까지기간임. START I 은 1994 년 12 월 5 일부터발효함. ** 2003 년 12 월 31 일까지임. - 11 -
START II 협정의성과중가장중요한점하나는 START I 협정에서규정한전략무기의대폭감축이외에도 1997년헬싱키합의에서규정했듯이 START II 협정이비준되는즉시 START III 협상을시작할것을명문화한것이라할수있다. START III는 START II 협정에서규정한 3,000~3,500개탄두수준을 2,000~2,500개수준으로추가감축하는것을주내용으로하며, 러시아의푸틴대통령은이를 1,500개수준까지더욱낮추기를원한다고선언한바있다. 미국은 ABM 조약탈퇴와미사일방어강행을결정하면서전략핵무기의일방적감축을선언하였고, 앞으로도미-러간핵무기추가감축의가능성이상당히높다고예상된다. 또한 2001년 9월 11일의뉴욕및국방성에대한테러공격이후대형전략핵무기보다는소형전술핵무기에대한관심이증대하고있으므로핵무기감축이실현될가능성을높여주고있으나아직변화의방향을예측하기에는시기상조라할수있다. 범례 : < 표 4> 미 러등주요국들의핵탄두보유현황 9) 1990년대초 현재 2012년 미국 * 9,680 3,575 1,700-2,200 + 러시아 * 10,996 # 3,340 1,700-2,200 + 영국 260 <160 좌동 프랑스 538 348 <300 중국 100-200 최대 200 현재보다증가 인도 na 50-60 현재보다증가 파키스탄 na 30-50 현재보다증가 이스라엘 100-200 100-200 좌동 이란 없음 향후 2~10년내핵보유국전망 $ 북한 1-2개가능 최대 10 핵포기전망 * 전략핵탄두만계상 ; $ 현시점에서의전망임. # 소련시절보유량임 ; + 미소간 Moscow Treaty 에서규정한상한선임 ; 출처 : Bulletin of Atomic Scientists; International Institute for Strategic Studies; Stockholm International Peace Research Institute 등자료참조. 마지막으로, 조지 W. 부시미국대통령과블라디미르푸틴러시아대통령 이 2002 년 5 월 24 일모스크바에서정상회담을갖고 전략공격용전력감축 9) 민간연구기관에서추정한수자이기때문에공식발표된핵탄두수자와약간차이가있을수있음을밝힌다. - 12 -
협정 (SORT: Strategic Offensive Reductions Treaty) 에서명한것은적어도강대국간핵군축의전망을밝게해주는것이다. 동협정에서양국정상은미 러양국의정치, 경제협력, WMD 확산및테러방지, 미사일방어 (MD) 와전략공격무기감축등분야에서포괄적협력을천명하였다. 특히전략핵탄두비축량을 2012년 12월 31일까지각각 1,700~2,200기가넘지않도록감축하기로합의한것은중요한진전이다. 핵보유국들의핵탄두보유량은지난반세기핵무기역사에서현재가장최저점에와있다. NPT에서규정한 5대핵무기국가중미국, 러시아, 영국, 프랑스는억지력을강화하면서도핵탄두수를줄이는추세이고, 현재중국만이유일하게핵탄두수를증가시키고있는것으로추정된다. SORT는또한전략핵전력의구조와구성은규정된탄두총량범위내에서각국재량에맡기고, 전략무기감축협정 (START) 이효력을계속유지한다는것을재확인했는데, 이또한중요한성과이다. 10) 하지만미 러양국은공식적인탄두수보다훨씬많은예비 (reserve) 핵탄두를보유하고있다. 미국은이들예비탄두중일부를해체하고있는중이다. 그외에도 SORT 협정에는몇가지결함이있다. 동협정은 START에서규정한검증방안을채택하고있는데, 문제는 START가 2009년 12월에만료되지만후속조치는아직검토되지않고있다는점이다. SORT 자체는이행일정이나벤치마킹을별도로설정하지않아서협정의이행정도를객관적으로평가하기가쉽지않다. 더구나 SORT 협정은예비탄두의상한선을정하지않았을뿐만아니라불필요한잉여탄두의폐기를명문화하지않았기때문에 2012년에 SORT 협정이만료된이후핵탄두의급격한재증가도우려된다. 전략핵무기감축을위한노력과병행하여미-러간에는원자력에너지및비확산분야의협력사례가여럿있다. 예를들자면, 미국과러시아간에는 원자력에너지의평화적이용에관한협약 ( 일명 123 협약 ) 을체결하기위해현재법안이미의회에계류중이다. 11) 123 협약이체결되면 30년유효기간 10) The New U.S.-Russian Nuclear Agreement, Carnegie Endowment for International Peace, Proliferation Brief, Vol. 5, No. 9 (May 13, 2002) 참조 11) Agreement Between the United States and Russia for Cooperation in the Field of Peaceful Uses of Nuclear Energy, 1954년에제정된원자력에너지법 (Atomic Energy Act of 1954) 제 123조에의거해체결되기 - 13 -
을갖고미국과러시아간비확산에효과적이면서도민간원자력이용개발에도움을주는다양한협력을하게된다. 2007년에체결된 원자력에너지및비확산에관한공동행동선언 에서는구체적인협력방안을적시하고있다. 동선언에서미 러양국은개발도상국의원자력에너지수요에부응하기위해현대적이고안전하면서도확산억제형의신형원자로개발 제공에협력하기로합의했다. 또한사용후핵연료와방폐물의공동관리, IAEA 감독하에국제핵연료주기센터를설립해안정적인핵연료제공서비스를제공하기로하였다. 12) 2008년 4월에채택된 미-러전략적프레임웍선언 은대량살상무기및운반수단확산의위협에공동대처하기위해전략적협력관계를유지하자고선언한것이다. 우선미러간전략안보증진을위해 2009년에종료되는 START를대체할구속력있는군축합의를도출하기로합의했다. MD와 INF 조약, 전략무기의불법거래에대한공동대처, 그리고국방기술협력에도합의했다. WMD 확산위협에대처하기위해서는 2010년 NPT 검토회의의성공적개최를위한협력, 국제우라늄농축센터건립, 글로벌원자력에너지파트너십 (GNEP) 에서의협력, 원자력연료에대한안정적접근모색등을위해공동노력하기로했다. 북한의핵개발에대해서는 6자회담과정을전적으로지지하며한반도의궁극적비핵화를위해노력하기로했다. 13) 2009년에출범할오바마행정부에서도미 러간비확산과원자력협력을위한전망은밝다. 우선미국내여론지도층의시각이세계적핵군축을적극지지하고있다. 1970~90년대초에걸쳐미국의국무장관이나국방장관등안보업무를담당했던고위관료출신들이 2007년및 2008년에 Wall Street Journal에발표한일련의글에서 핵무기없는세상을향한비전 (Vision of 때문에일명 123 Agreement 라고도함. 원자력에너지법제123조는 타국과의원자력협력 을규정한부분이다. 러시아와의 123 협약법안은현재미의회에계류중이다. 12) Declaration on Nuclear Energy and Nonproliferation: Joint Action, The White House, Office of the Press Secretary, July 3, 2007 (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2007/07/print/20070703.html, 검색일 : 2008-12-11). 13) U.S.-Russia Strategic Framework Declaration, The White House, Office of the Press Secretary, April 6, 2008 (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2008/04/print/20080406-4.html, 검색일 : 2008-12-11). - 14 -
moving toward zero) 을역설한바있다. 이들에의하면냉전기간동안핵 무기는억지의핵심수단으로서국제안보유지에필수적이었다. 하지만냉전 이끝나면서미소간에유지되었던억지전략은불필요해졌다. 아직도많은 국가들에게외부의위협에대처하기위해억지전략은필요하지만, 억지목적 을위해핵무기에의존하는것은점점더위험할뿐더러갈수록비효율적이 다. 더욱우려스런사실은비국가테러집단이핵무기를손에넣을가능성이 점점더커지고있다는점이다. 갈수록핵무기로무장한잠재적적들의수가 늘어나면서미소간의 상호확증파괴 와같은안정된억지메커니즘을성공 적으로복원할가능성은거의없다. 그렇기때문에핵무기가궁극적으로는 모두폐기되어야하며, 그첫걸음은바로핵무기를현재보유한국가들이 핵무기없는세상을그들의공통임무로설정하는것이다. 구체적으로이들은전략핵무기의사전경고시간을늘려핵무기의우발적 사용혹은미승인사용의위험을줄이도록미국의핵태세를조정하자는제 안을하고있다. 그리고핵탄두보유량을대폭줄이고방어가어려운단거리 핵무기를제거하며, 포괄적핵실험금지조약 (CTBT) 이상원에서비준되도록 초당적노력을해야한다고지적한다. 배치된핵무기, 플루토늄, 고농축우라 늄의안전을강화하고, 농축우라늄연료가적절한가격에안정적으로공급될 수있도록하자는제안도하고있다. 세계적으로무기용핵물질의생산을중 지하고민수용원자력시장에서고농축우라늄을점차로도태시키자는주장 과아울러지역분쟁과갈등의원인을제거해핵무기에대한유혹을억제하 자고주장하고있다. 뿐만아니라 2009 년 12 월에만료되는 START 조약연 장, 냉전시대에작성된대량공격형작전계획포기도제시했다. 그러면서도 레이건의 신뢰하되검증하라 (trust but verify) 는원칙은지켜야한다고주 장했다. 요컨대, 핵무기없는세상을향한비전 이없이는현재의핵문제를 해결할수없다는것이이들의주장이다. 14) 그렇다면어떻게이런핵무기없는세상을만들수있을까? 비핵원칙으로 14) George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger and Sam Nunn, A World Free of Nuclear Weapons, The Wall Street Journal, January 4, 2007; George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger and Sam Nunn, Toward a Nuclear-Free World, The Wall Street Journal, January 15, 2008. - 15 -
가기위한첫단계는현재미국의핵정책을전환해야할필요성을인식하는것이다. 냉전종식이후, 공식적인원칙으로핵무기는대규모의재래식군사력과대량살상무기가제기하는광범위한위협에대처하는신뢰할만한군사적선택사항으로서, 국가안보에핵심적인역할을맡고있음이강조되고있다. 문제는현재의핵무기정책으로는미국이직면한테러와핵무기기술의확산이제기하는위협에제대로대처하지못한다는것이다. 오늘날세계가핵무기를더많이보유할수록, 테러리스트들의손에핵무기가넘어갈가능성도높아졌다. 핵무기의현상유지는지켜지기어려운상황이다. 미국은이러한새로운위협적현실로부터핵무기에대한전략과사고의전환을시작해야할필요가있다. 오바마와매케인역시이에대한적극적인관심을표명하였다. 즉, 초당적합의를바탕으로미국의차기대통령은핵정책원칙을수립하고모든핵무기를제거할수있는기회를얻을것이다. 그러나이러한비전은세계가어떻게이를달성할수있는지그전략을설명해야할필요를제기하며이는네가지단계를포함하고있다. 첫째, 미국은핵무기를제한된목적으로사용한다는정책목표를수립해야한다. 둘째, 이러한제한된목적하에미국은보유하고있는전체핵무기를 1,000기내로줄여야한다. 셋째, 미국은포괄적인국제적인핵통제레짐을구축하도록노력해야한다. 넷째, 미국은세계가 비핵원칙 (logic of zero) 의각단계를달성함으로써이익을얻을수있다는확신을갖도록적극적인외교적노력에착수해야한다. 15) 미국오바마행정부의출범과함께새로운변화의기대가높다. 21세기국제안보의핵심사안중하나인핵비확산문제에서도평화를위한합의가도출될지관심이주목된다. 우리의입장에서도핵무기없는세상은적극환영할일이다. 핵확산은지금이순간북한에서도전개되는바로우리자신의일이기때문이다. 15) Ivo Daalder and Jan Lodal, The Logic of Zero: Toward a World Without Nuclear Weapons, Foreign Affairs, November/December 2008. - 16 -
제 3 장미국의핵비확산정책 제 1 절국가안보전략을통한비확산정책 미국의핵통제정책은전반적인국가안보전략하에서검토되고입안된다. 그런이유로현부시행정부의국가안보전략을이해하면미국의핵통제정 책이어느부분에중점을두고있는지이해할수있다. 9/11 테러이후미군사당국은미국이처한네가지위협을비정규적 (irregular) 위협, 전통적 (traditional) 위협, 대재앙적 (catastrophic) 위협, 파괴 적 (disruptive) 위협등네가지로구분하고, 미국이당면한위협가운데가 장가능성이높으면서도미국이취약한부분이바로대재앙적위협이라고 규정하고있다. 미국방부가 2004 년에공개한새로운국방전략계획의핵심 은능력위주계획 (CBP: Capabilities-based planning) 으로, 이는앞으로미국 이대비해야할네가지위험요소에역량을분배하는것을의미한다. 특히 미국의군사안보전략이중점을두는분야는대재앙적도전으로서, 미본토에 대한 WMD 테러와미사일공격도이에해당한다. 16) 2002 년 9 월에발간된부시행정부의 국가안보전략보고서 (National Security Strategy of the United States) 는서문에서미국에대한최대의 위협은과격주의와첨단기술의교차점에서비롯된다고규정하고, 불량국가와 그들이지원하는테러리스트들이미국과우방을대량살상무기로위협하기 이전에막을준비가되어있어야한다고강조한바있다. 국가안보전략보고 서에근거해작성된 대량살상무기저지를위한국가안보전략 (National 16) 미국방부브리핑자료, "A Framework for Strategic Thinking," Briefing for Senior Level Review Group, August 19, 2004(http://www.washingtonpost.com/wp-srv/nation/documents/defense_aug_19_2004.pdf, 검색일 : 2004년 9월 3일 ). 네가지도전은 (i) 비정규적 (Irregular) 위협은국가혹은비국가행위자들이더강한적국에대해비전통적인방식으로공격해오는것 ( 미국의힘을잠식 ) 으로, 테러리즘, 반란, 내전, 무제한전 (unrestricted warfare) 등새로운개념을포함한다. (ii) 전통적 (Traditional) 위협은적대국가가첨단통상군사력을이용하여전형적인군사경쟁및갈등을일으키는것 ( 미국의힘에도전 ) 으로, 재래식지상, 공군, 해군력및핵전력을사용한공격등이다. (iii) 재앙적 (Catastrophic) 위협은테러집단과불량국가들이주요목표에대해대량살상무기획득, 보유및사용, 혹은그에준하는피해를가하는것 ( 미국의힘을마비 ) 으로, 미본토미사일공격, 국가로부터비국가행위자로의 WMD 확산, 동맹국에대한 WMD 공격등이이에해당한다. 마지막으로 (iv) 파괴적 (Disruptive) 위협은국제적경쟁자가미국이특정분야에서지니는우위를박탈하기위해기술적혁신이나능력을개발하는것 ( 미국의힘을능가 ) 으로, 센서, 정보전, 사이버전, 극소형무기, 우주전, 지향성에너지무기등을이용한공격이다. - 17 -
Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction) 은기존에추구해오던외교, 무기통제, 다자간협정, 위협감소지원, 수출통제등의비확산 (non-proliferation) 정책을지속하는동시에향후미국의정책이보다강력한대확산 (counter-proliferation) 정책으로전환할것임을천명했다. 비확산은기본적으로외교적, 협조적, 다자적접근을의미하는소극적접근인데비해대확산은전향적 (pro-active), 공세적, 선제적접근이특징이다. 대확산정책은대량살상무기의위협이나사용에적극대처한다는기본개념을바탕으로효율적인정부수집, 정찰, 차단 (interdiction), 국내법집행등을통해적의 WMD 공격을사전에억제하고, 억제에실패할경우선제적조치를포함한여러수단으로방어하며, 실제피침시충격을완화할수있는능력을확보하는것을목표로한다. 보다근본적으로는적국이나테러조직으로부터의 WMD 운반수단의제조기술, 물질및전문가의이동을사전에차단하여위협의근원을사전에제거한다는정책적목표를포함하고있다. 17) 뒤이어발간된 반테러전국가전략 (National Strategy for Combating Terrorism) 은미국의반확산 반테러입장을다시한번강조하고있다. 동보고서는 21세기테러조직의지구네트워크화, 첨단기술화, 대량살상무기사용가능성등새로운변화를지적하면서반테러전의기본전략으로서테러조직을파괴하고, 테러조직의지원을막고, 테러가자라날수있는기반을약화시키고, 마지막으로미국을방어하는것을강조했다. 이러한전략에입각하여미국은전세계국가들을테러지원국, 반테러전지원국, 그리고주저하는국가들로구분하여새로운반테러동맹체제를적극구축하고있다. 18) 이러한안보전략차원의변화는군사부문에도반영되고있다. 2006년 2월에발표된미국의 4년주기국방태세점검 (QDR: Quadrennial Defense Review) 이그것이다. QDR은미정부문서체계상백악관이발표하는국가안 17) White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002 (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/wmdstrategy.pdf, 검색일 : 2002-12-12). 18) White House, National Strategy for Combating Terrorism, February 2003 (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/02/counter_terrorism/counter_terrorism_strategy.pdf, 검색일 : 2003-02-19). - 18 -
보전략 (NSS) 보고서와국방부의국방전략 (NDS) 보고서를기반으로하여작 성되는주요문서중하나로총체적안보 군사전략을담고있는문서이다. 때문에 QDR 은미국의군사전략중점을이해하고, 그에따른파급효과를이 해하는데매우중요한문서라할수있다. 2006 년 QDR 은 9/11 이후반테 러전경험과교훈이반영되고, 향후미군의전반적군사태세를제시한다는 점에서중요한의의를지닌다. 2006 QDR 의특징은무엇보다도현재미국이처한상황인식과목표에서 잘드러난다. QDR 은향후미국의국익에대한주된위협이과거와같은국 가가아니라극단적테러네트워크라고정의하고테러와의전쟁을 장기전 (long war) 으로규정하였다. 이위협의본질은단일한성격의것이아니라 복합적이고다층적인것이라서국방부와타정부부처와의협력은물론동 맹국들과의협력을필요로한다. 안보환경의불확실성과불가예측성이 QDR 상황인식의근간이되고있는것이다. 이러한인식하에우선 9/11 을계기로본격전개되고있는전면적반테러 전체제정비를위해특수전 (SOF) 전력을 15% 증강하고, 특수전대대수를 1/3 증원하며, 특수전사령부 (USSOCOM) 휘하에해병특수전사령부를신설한 다. 또한 USSOCOM 산하에공군무인항공단을창설하고해군 SEAL 팀강 화, 심리전및민사작전능력강화등을추진한다. 군사력건설의일반원칙은세가지로제시되었다. 첫째, 평시와전시를 모두상정하고본토방어, 비정규전, 재래식전쟁상황에대비한다. 둘째, 전략 적경쟁자와불량국가, 테러네트워크에대해서는획일적인억지태세보다는 상황에맞는맞춤형억지 (tailored deterrence) 를강화한다. 셋째, 2001 QDR 에서밝힌이른바 1-4-2-1 전략 ( 미본토방어, 유럽 동북아 서남아 중동 등네곳에서침공억제, 이들중두지역에서동시전쟁수행, 한전쟁에서 결정적승리 ) 목표를다소수정하여기본적으로두개전쟁수행능력을구비 하되군사력의탄력성을발휘하도록운용한다. 19) 19) 최강, 2006 4 년주기국방검토보고서 (QDR) 의주요내용분석과외교안보적함의, 외교안보연구원주요국제문제분석 (2006.2.16) 참조. 미국의 1-4-2-1 전략은미본토를방어하고, 4 개예상되는지역분쟁을억제하며, 2 개전역에서적을패배시키고, 이가운데 1 개전역에서결정적승리를확보하겠다는전략을말한다. U.S. - 19 -
2006 QDR 은최근미군사외교에있어서최대의화두인변환 (transformation) 추세를잘보여주고있다. 군변환의핵심은탈냉전과 21 세 기의유동적안보환경에대응하여미국의글로벌방위태세를근본적으로바 꾸는것이다. 글로벌방위태세조정은미군의해외배치를새로운안보환경의 실정을정확히반영하도록조정하는것이다. 냉전기동안미국은적과대치 한최전선에요새화된대규모병력을주둔시켜적을억지하고동맹국방어 의의지를과시하며적대행위발생시현장에서즉시대응하는전략을유지 해왔다. 그러나냉전이끝나면서미군이배치된장소에서싸울가능성은거 의없어진반면, 새롭고다양한불확실성에대처해야할필요성은증대하였 다. 테러와대량살상무기확산등 21 세기의유동적위협에대처하기위해서 미군은변화하는상황에신속히대응하여전개가가능해야하고숫자보다는 능력에기반한우위를가져야한다. 반테러전쟁과미래의위협에보다효율 적이고유연하게대처하기위해서는미군이필요한곳에, 그리고미군의주 둔에우호적인곳에주둔할필요가있다. 향후미군은해외의대규모영구기 지에덜의존하는대신소규모시설을순환하는배치방식을따르게될것이 다. 20) 이러한군사차원의변환과더불어콘돌리자라이스미국무장관은 2006 년 1 월 18 일조지타운대에서행한연설에서미국이지향할 21 세기외교 로변환외교 (Transformational diplomacy) 를강조한바있다. 요컨대부시 1 기행정부의반테러 반확산중점이 2 기에들어여기에민주주의 인권확 산이추가되면서, 이를군변환과변환외교로뒷받침한다는것이현부시행 정부의큰구상인것이다. QDR 은군사부문에서부시행정부의대전략을뒷 받침하는청사진이라할수있다. 2002 년국가안보전략보고서 (NSS) 및대테러전략보고서발간이후미국의 WMD 정책은 1 비확산 (nonproliferation), 2 대확산 (counterproliferation), 3 DoD, Quadrennial Defense Review Report, September 30, 2001, pp. 18-21. 20) 미국의군사변환추세에관해서는 "Transforming the U.S. Global Defense Posture," Under Secretary of Defense for Policy Douglas J. Feith, to the Center for Strategic and International Studies, Washington, DC, December 3, 2003; 이근, 해외주둔미군재배치계획과한미동맹의미래, 국가전략, 제11권 2호 (2005년여름 ); 류재갑, 21세기미국의신국가안보정책과군사전략 : 선제공격닥트린의역사적 전략적함의, 국가전략, 제11권 3호 (2005년가을 ); 이상현, 미군사변환의세계전략과동맹네트워크, 하영선 ( 편 ), 21세기한국외교대전략 : 그물망국가건설 ( 서울 : 동아시아연구원, 2006) 등참조. - 20 -
사후관리 (consequence management) 등세축을중심으로전개되었다. 21) 이에근거해스티븐해들리 NSC 수석보좌관은현재 WMD 관련미국이처한도전을 1WMD의잠재적원천차단, 2불량국가와테러집단에 WMD를공급하는네트워크분쇄, 3위험한무기, 물질, 기술, 지식의지상, 해상, 공중및사이버공간을통한불법이전차단, 4WMD를획득하려고시도하는테러조직의활동분쇄, 5가능한 WMD 공격에대한방비강화, 6미국에대한 WMD 사용억지등으로정리한바있다. 22) 이러한내용을좀더구체적으로보면다음과같다. 첫째, WMD의잠재적근원을발본색원한다. 이를위해다양한프로그램들이시행되고있다. 넌-루가 (Nunn-Lugar) 협력적위협감축 (CTR) 프로그램은 WMD 안보위협을감축하기위해대상국과기타참여국이공동으로추진하는다양한국제안보프로그램을총칭한다. 1991년넌루거 (Nunn-Lugar) 법안 (Soviet Nuclear Threat Reduction Act of 1991, PL102-228) 을입안함으로써출범하여 2002년 G-8 정상회담에서이를 G-8 글로벌파트너십으로확대하기로합의하였고, 2012년까지 200억달러를지출하되이중미국이 100 억달러를부담하기로합의하였다. 이와아울러 Global Threat Reduction Initiative(GTRI) 를 2004에출범시켜 HEU 원료원자로를 LEU 원자로로전환하고, HEU를민수용연료로전환하는사업을지원하였다. 글로벌원자력에너지파트너십 (Global Nuclear Energy Partnership, GNEP) 은사용후연료재활용방안을연구하고, 원자력의평화적이용지원으로재처리나농축에대한유혹을억제하는역할을수행하고있다. 둘째, 확산네트워크를분쇄한다. 이와관련된주요활동은확산관련국가 의자산동결이다. 유엔안보리결의안제 1540 호는비국가행위자에대한 WMD 이전을금지한것이핵심이다. 안보리결의안제 1718 호는북한과관련 21) The White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, December 2002 (http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/wmdstrategy.pdf). 22) Patricia A. McNerney, Principal Deputy Assistant Secretary, International Security and Nonproliferation, U.S. Department of State, "Conference on Global Perspectives of the Proliferation Landscape: An Assessment of Tools and Policy Problems," Remarks at the Naval Postgraduate School, Monterey, California, June 10, 2008. - 21 -
된것이고, 안보리결의안제1737, 1747, 1803호는이란을겨냥한것으로, 이들결의안에서공통적으로확산관련국가의국제금융시스템접근을금지하고있다. 이외에도미대통령행정명령 (Executive Order) 13382호 (2005) 는확산네트워크및테러네트워크에대한금융제재를명령하였고, 이에따라이란, 시리아, 북한등의 52개단체와개인 12명을확산주체로지정하기도했다. 한편재무부의테러 금융정보차관실 (TFI) 에서국제테러와관련된불법자금을감시하고통제하는역할을전담하고있는데, 방코델타아시아 (BDA) 의북한자금동결을주도한것도바로재무부의테러 금융정보차관실이었다. 확산네트워크의대표적인사례는칸 (A. Q. Khan) 네트워크로서, 1990년대초부터이란, 리비아, 북한에우라늄농축기술과원심분리기도면, 부품등을제공한것으로추정된다. 북한은반대급부로탄도미사일기술및부품을파키스탄에공급한것으로추정된다. 셋째, 위험한무기와기술의불법이전을차단한다. 위험한무기, 물질, 기술, 지식이지상, 공중, 해상및사이버공간을통해불법이전되는것을차단하기위해확산방지구상 (PSI) 을강화한다. PSI는 2003년미국주도로출범, 현재 91개국이가입 (2008.5 현재 ) 한상태이다. 차단활동강화를위해서는세계의다양한국가들과승선검색협정 (Ship-boarding agreement) 을체결하며, 현재까지총 8회의총회 (Plenary Meeting) 를개최하였고, 참여국들과의차단훈련을수차례실시했다. 컨테이너안전구상 (CSI) 도시행되고있다. 국제비확산레짐과협력을강화하기위해호주그룹 (AG), 바세나르체제 (WA), 미사일기술통제레짐 (MTCR), 핵공급자그룹 (NSG) 등 4대비확산체제와적극협력한다. 넷째, WMD 관련물질의테러무기화저지이다. WMD 관련물질접근차단을위해테러조직의 WMD 관련물질획득시도및역량을저지하는데중점을둔다. 이를위한국제적공조강화로핵테러방지이니셔티브 (Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism) 가출범했고, 현재 71개국이참여하여 WMD 관련물질에대한물리적방호, 탐지, 검색 압수, 은신처거부, 법집행, 대응전략집행등에참여하고있다. 이외에도참여국들의대응역량 - 22 -
강화를위해노력하고있는데, 예를들면미국무부는중앙아시아에서핵물질의불법확산을막기위한조치로서핵무기밀수금지이니셔티브 (Nuclear Smuggling Initiative) 등반확산, 반테러활동을결합하고있다. 23) 이러한안보위주의대응전략외에도미국은광범위한수출통제 (export control) 체제를통해국가안보적으로중요한물질이나제품, 기술이적성국이나문제국가들의수중에넘어가지않도록관리하고있다. 미국의수출통제체제에서대표적인것은수출관리법 (Export Administration Act) 과수출관리규정 (Export Administration Regulations) 이다. 24) 미국의수출통제는 1949년제정된 수출통제법(Export Control Act: ECA) 에서시작되었고, 1979년에 수출관리법(EAA) 이 ECA를대체하면서 미국관할권에속하는모든상품과기술또는미국의관할권에속한사람에의해수출되는모든품목의수출을금지하거나제한 할수있도록규정하여, 기술통제가본격화되었다. EAA는 2001년 8월 20일자로효력이만료되었으나부시대통령이 국제비상경제권한법 (IEEPA) 에의한행정명령 (Executive Order 13222 of August 17, 2001) 을발동하여기존의 EAA와그하위규정인 수출관리규정(EAR) 의효력이지속되도록조치하여, 동법령이현재미국수출통제의핵심적인법적근거를제공하고있다. 미국은동법에의거해테러지원국등우려국가에미국산상품의수출또는미국기술 소프트웨어가일정부분이상포함된외국산제품을재수출하는경우, 미정부의승인을받도록규정하고있다. 미국의전략물자수출통제는국가별로통제품목의범위를다르게적용하고있는데, 예를들면테러지원국으로분류된북한으로수출할경우미국산기술 소프트웨어가 10% 이상포함된제품은미상무부의사전수출승인이필요한바, 개성공단반출의경우에도 10% 룰이적용되어미상무부의검토절차를거쳐야한다. 미국은적성국으로지정된국가뿐만아니라국제테러지원국, 인권침해국, 공산주의국가, IAEA 안전협정위반국가, 미사일기술확산활동국가등에대해서도자국법에따라제재를가하고있다. 23) 앞의글참조. 24) 미수출관리규정웹사이트 http://www.access.gpo.gov/bis/index.html 참조. - 23 -
EAR은국가안보, 외교정책수단, WMD 비확산, 부족물자수출통제, 국제의무이행등을이유로제정되어수출허가및재수출허가대상이되는상품, 기술, 소프트웨어등의수출을통제하는규정이다. EAR은미상무부의산업안보국 (Bureau of Industry and Security), 국무부의방산무역통제실 (DDTC, Directorate of Defence Trade Controls), 국제무기거래통제실 (ITAR, The International Traffic in Arms Regulations), 재무부의해외자산통제국 (OFAC, Office of Foreign Assets Control) 등여러기관에서적용하고있다. 이외에도국가원자력위원회 (NRC), 에너지부, FDA 등도국가안보와직결되는물자와이중용도기술의수출을통제하고있다. EAR은미연방법 (CFR, Code of Federal Regulations) 의 Title 15(Commerce and Foreign Trade), Chapter VII, Parts 730~774에수록되어있다. EAR은통제대상이되는물자와기술에대해수출통제분류번호 (ECCN, Export Control Classification Number) 를부여하고, 상업통제리스트 (CCL) 와국가별통제근거등을종합적으로판단해수출허가필요여부를확인하며, 최종용도및최종사용자까지확인하는철저한방식을취하고있다. 뿐만아니라 10개일반금지 (General Prohibitions: Part 736) 대상을규정하여수출허가를받도록하여통제한다. 25) 25) 일반금지대상은 (1) 규제대상국으로통제품목의 ( 재 ) 수출, (2) 미국산통제부품의최소수준이상포함된외국제품의재수출, (3) 미국기술과소프트웨어가이용된외국산직접생산품의재수출, (4) 거부명령에의해금지된행위, (5) 금지된최종용도 / 사용자에대한 ( 재 ) 수출, (6) 금수국으로 ( 재 ) 수출, (7) 미국인의 WMD 확산활동, (8) 하역 / 선적이금지된경유국에서하역 / 선적, (9) 명령, 약정, 수출허가조건의위반, (10) 위반임을인지하고한행위등이다. 미국 EAR에대한배경지식은한국무역협회전략물자무역정보센터편, 주요국전략물자수출통제비교분석 (2006 년 12월 ) 참조. - 24 -
< 표 5> EAR 규정에따른수출통제분류번호체계 10개분야 5개생산품그룹 통제근거 0=NS(National Security, WA, dual-use); 0 = 핵물질, 시설및장비 ; 1 = 첨단재료, 화학, 생물 ; 2 = 재료가공 ; 3 = 일렉트로닉스 ; 4 = 컴퓨터 ; 5 = 통신기기, 암호장치 ; 6 = 센서와레이저 ; 7 = 항법과항공전자 ; 8 = 해양관련 ; 9 = 추진장치, 우주장비 A= 기기, 조립품, 부품 ; B= 시험, 검사, 생산장비 ; C= 재료 ; D= 소프트웨어 ; E= 기술 1=MT (Missile Technology; 2=NN(Nuclear nonproliferation); 3=CB(Chemical, biological) 9=AT(Anti-terrorism), CC(crime control), RS(regional stability), SS(Short Supply), UN(united Nations sanctions) EAR 을적용할경우국가안보에위해를가할소지가있는 WMD 관련물 자나기술의불법이전은대부분은통제가능하다. EAR 외에도미국은자국 의법테두리내에서다양한방법으로 WMD 관련확산을차단하고있다. - 25 -
< 표 6> 미국의수출통제관련법규 제 2 절미국의핵태세부시행정부의반테러전쟁이한창이던 2002년초, 미국언론들은일제히 핵태세검토보고서 (NPR: Nuclear Posture Review) 의존재를보도하기시작했다. NPR은미국핵전략을근본적으로재검토한문서로서냉전종식이후공식적으로세번의핵태세재검토가있었던것으로알려졌다. NPR은 - 26 -
1994년에처음작성된이래미국핵전략의기본방향을정하는가이드라인역할을해온문서로알려져있다. 이후 NPR은몇차례업데이트된것으로알려지고있으며, 중요한부분은기밀로분류되어공개가안되고있다. 미국은냉전종식이후두번의공식적인핵태세검토를시행했다. 첫번째 NPR은클린턴행정부 1기인 1993~1994년사이에실시되었는데, 당시레스애스핀 (Les Aspin) 국방장관주도로미국국방태세에대한전반적재검토가이뤄졌다. 이결과는 국방근본검토(Bottom-Up Review) 로 1993년 9월에발간되었는데, 동보고서가 NPR의기본방향을설정했다. 26) 클린턴행정부는러시아당국의합법적결정이아닌우발적이거나승인받지않은핵무기발사, 또는이란이나북한같은불량국가들의 WMD 획득을가장심각한핵위협으로간주했다. 그결과클린턴행정부의 NPR은주로냉전기의핵전략을대부분추인하는식으로수천기의핵탄두를극도의비상대기상태에두는태세를유지했다. 비록냉전은끝났지만여전히수만개의핵무기를보유한러시아의민주화전망이불투명한상황을반영한결정이었다. 당시국방부내민간관리들은전략핵무기가점차정밀타격무기로대체될것으로전망했지만전략사령부 (STRATCOM) 는전략핵무기역할의현상유지혹은심지어확대를주장했었다. 그결과 1994년에종결된 NPR은전략사령부의의견을대부분반영해전략3중점체제 (triad) 유지, START II 수준이상의감축반대라는쪽으로결론이내려졌다. 2001년에시행된두번째 NPR은전혀다른정치적 전략적환경에서이뤄졌다. 2001년 NPR을주도한것은소수의 NSC 담당자들과국방부고위관리들이었다. 2001년 NPR은냉전이막끝나상대적으로국제위기가적은평온한분위기가운데이뤄졌을뿐아니라당시국방부의주된관심은탄도탄조약 (ABM Treaty) 과미사일방어 (MD) 에쏠려있었다. 부시행정부는레이건행정부의전략방위구상 (SDI) 을원용해핵무기감축을미사일방어체제구축의논리로활용하려고했다. 26) Les Aspin, Report on the Bottom-Up Review, October 1993 (http://www.fas.org/man/docs/bur/index.html, 검색일 : 2008-11-18). - 27 -
미국주요언론들의보도와인터넷에공개된보고서초록에의하면 2001 NPR의주요내용은대체로다음두가지로집약된다. 첫째는핵위협의다변화에따른핵선제사용가능성선언이다. 냉전시대미국핵전략의핵심은유럽에대한구소련의위협에대처하는것이었다. 이에비해 2001 NPR은핵사용대상목표로중국, 러시아, 이라크, 이란, 북한, 리비아, 시리아등 7개국을구체적으로지목하고있는점에서큰차이를보인다. 특히핵무기가사용될수있는구체적상황을예시했는데, 그중의하나가바로북한의남한공격이며, 이외에도아랍과이스라엘분쟁, 중국과대만간분쟁, 이라크가이스라엘또는인근국가들공격할경우핵무기를사용할수있다고지적하고있다. 둘째, 기존의핵억지전략을벗어나보다적극적인핵무기사용의지를천명했다는점이다. 즉, 재래식무기로파괴할수없는목표물이나핵, 생화학무기등대량살상무기를파괴하기위해핵무기가사용될수있다고지적하고있는점이다. 구체적으로전장상황에적절한소형전술핵무기 예를들면동굴이나벙커파괴용 의개발가능성을비춤으로써기존억지위주의핵전략에서적극적핵사용전략으로의전환을시사하는것이아닌가하는우려를낳았다. 27) 냉전기를통해미국의핵전략은핵전력을구성하는삼요소로서대륙간탄도탄, 전략폭격기, 잠수함발사탄도탄등세가지를삼중점 (Triad) 체제로규정하고, 이들을중심으로한상호확증파괴에입각한억지전략이었다. 즉, 한편이상대방에대해핵무기를사용하면다른편이핵무기로보복하게되고, 그것은피차에게확실한파멸의길이라는의미에서상호확증파괴이며, 그래서이를공포의균형 (balance of terror) 이라고도하였다. 다시말해보복의위협에근거하여서로에대해핵무기사용을자제한것이핵억지전략의핵심이며, 여기에서핵무기는실제로사용되는무기라기보다는위협의수단이 27) NPR 의내용은 GlobalSecurity.org 웹사이트에일부내용이공개되면서언론에알려지게되었다. NPR 의주요내용은 GlobalSecurity 게재자료 (http://www.globalsecurity.org) 및 U.S. Department of Defense. Findings of the Nuclear Posture Review, January 9, 2002 (http://www.defenselink.mil/news/jan2002/020109-d-6570c-001.pdf, 검색일 : 2006 년 12 월 9 일 ) 참조. - 28 -
라는성격이강하였다. 어느한쪽이상대방의핵보복을완전히피할수있다는확신이없는한섣불리선제공격을하지못하리라는것이골자였다. 이에비해 2002년 NPR은신삼중점체제 (New Triad) 로핵-비핵을망라하는공격체제 (nuclear and non-nuclear offensive strike system), 적극및소극방어 (active and passive defense), 그리고변화하는안보소요에신속히대응할수있는국방인프라 (revitalized defense infrastructure) 등세가지를제시하였다. 신삼중점체제가강조하는바는핵무기에대한의존도를줄이면서도변화하는안보환경, 특히확대일로를걷는대량살상무기의위협을효과적으로저지하는데있다. 변화의핵심은한마디로핵사용에있어서의유연성을제고하고, 러시아에고정되었던목표를다변화하고, 적이누구인가보다는적이어떤능력을가졌는가에따라중점을두고대응한다는것으로해석할수있다. 28) 도날드럼스펠드당시미국방장관은 NPR의의의를다음두가지로설명한바있다. 첫째, 2001 NPR은냉전기핵전략과의결별을의미한다. 즉냉전과더불어소련이붕괴하고, 이제러시아와새로운관계가형성되었으니미국전략핵규모와구성에변화가있어야한다는것이다. 핵태세검토의결과미국은이제단순히줄어든위협에대처하는것이아니라냉전기의위협에기초한전략에서능력에기초한전략으로전환해야한다. 이점에서 2001 NPR은 2001년 QDR의연장선상에있다고할수있다. 둘째, 오로지공격용핵무기에의존하는핵태세는 21세기의적을억지하는데적절하지못하다. 대량살상무기로무장한테러집단이나불량국가를상대하기위해서는보다폭넓고다양한능력을필요로한다는것이다. 신삼중점체제의첫번째가지인공격체제는과거의삼중점체제인대륙간탄도탄, 전략폭격기, 잠수함발사탄도탄을포괄하는동시에공세적억지력을강화하기위해비핵전략능력을강화하겠다는것을의미한다. 두번째가지인적극, 소극방어는공격능력만으로는 21세기의새로운안보환경에서적을억지할수없으리라는판단을반영한것이다. 마지막가지인방산인프 28) 이상현, 미국의 핵태세검토보고서 와한반도안보, 정세와정책, 2002 년 4 월호 ( 통권제 69 호 ). - 29 -
라는변화하는안보환경이요구하는새로운형태의군사력을적기에제공할필요성을강조한것이다. NPR의내용이언론에보도되면서국제사회는미국의공세적핵전략에우려를표시하였다. 미국은공식적으로핵태세보고서가새로운내용을담고있는것은아니라는반론을폈지만, NPR이분명히과거미국의핵전략과세계적핵패러다임으로부터의상당한결별을의미한다는면에서세계각국의우려가근거없는것은아니다. 과거냉전기미국의전략가들은기본적으로핵무기가단순히군사력의일부가아니라전혀종류가다른무기라고생각했다. 즉, 엄청난파괴력때문에핵무기를무분별하게사용했다가는전지구에파멸이오리라는것이다. 때문에핵무기개발과사용에관한한엄격한국제적규범이존재했다. 핵선제사용금지선언, 포괄적핵실험금지조약 (CTBT), 핵비확산조약등의국제적협약들은기본적으로핵을보유한국가가많으면그만큼핵무기가사용될확률도크다는우려를반영한것이다. 요컨대부시행정부 NPR도결국핵무기를중시하는기존국방부의입장을대부분반영했고예산삭감도별반이루지못했다. 뿐만아니라미국의비확산의지에대한국제사회의의구심만키웠다는평가를면키어렵다. 29) 오바마행정부출범후시행될 NPR은미국핵전력의임무와구성, 목표에대한전반적재검토를추진할필요가있다. 미국이보유한핵탄두총수를 1,000개로일방적으로선언해야한다는주장도있다. 미국은현재약 10,000 개의핵탄두를보유한것으로추정된다. 이중대략 5,400개가사용가능한 취역 (active) 탄두이고나머지는 미취역 (inactive) 탄두로서현재저장고에보관중이며향후해체 폐기될예정이다. 취역탄두중실전배치된 (operational) 것이 4,074개인데, 이중 3,575개가전략핵전력을구성하고나머지 500개는비전략 ( 전술 ) 핵탄두들이다. 그리고취역탄두중나머지 1,260 개는예비탄두 (reserve) 이다. 30) 29) Andrew Grotto and Joe Cirincione, Orienting the 2009 Nuclear Posture Review: A Roadmap, Center for American Progress, November 2008 (http://www.americanprogress.org/issues/2008/11/pdf/nuclear_posture.pdf, 검색일 : 2008-11-24), pp. 25-27. 30) 앞의글, pp. 19-21. 위의 < 표 4> 에서언급한 3,575개는전략핵탄두만적시한것이다. - 30 -
조만간미국이나러시아가보유한핵무기를현격하게감축할가능성은크 지않다. 미국이핵태세를근본적으로바꾸기에는러시아와의핵협상등넘 어야할장애들이많다. 세계적으로핵문턱 (nuclear threshold) 의기로에서 있는많은국가들은기존 5 대핵보유국들의핵무기감축노력미흡을이유로 들어이들의항구적인핵독점의도를의심한다. 만일미국이나러시아등핵 강국들이핵감축노력의의지를보여주지않는다면 2010 년으로예정된 NPT 검토회의도지난번처럼이해의충돌만노정하고성과없이끝날가능성을 배제할수없다. 핵태세와관련해부시행정부는지금도의회에대해 신뢰할만한대체탄 두 (RRW: Reliable Replacement Warheads) 개발을지속적으로요구하고있 다. 미국이보유한대부분의핵탄두들은대부분 1970~80 년대에생산된것들 이어서이미수명주기보다오래된것들이다. 미국은이들핵탄두의성능을 계속유지하기위해핵비축고관리프로그램 (SSP: Stockpile Stewardship Program) 의일부로핵무기의수명연장프로그램 (LEP: Life Extension Program) 을운영하고있다. 미국의핵무기프로그램을관장하는국가핵안보 국 (NNSA: National Nuclear Security Administration) 은현재의수명연장프 로그램만으로는핵무기의신뢰성을보장하기어렵기때문에 RRW 프로그램 을통해별도의핵실험을거치지않고서도신뢰성을보장할수있는새로운 디자인의핵탄두를조달하고자한다. 31) RRW 는기존핵탄두에비해단순하 고신뢰도가높으면서도수명은연장되고유지비용이적게드는차세대핵 탄두디자인을말한다. RRW 프로그램은미에너지부산하국가핵안보국의 핵탄두디자인프로젝트로 2004 년에시작되었다. 2007 년 3 월 2 일, 로렌스리 버모어내셔널랩 (Lawrence Livermore National Laboratory) 에서디자인한탄 두가첫 RRW 모델로채택되었다. RRW 프로그램은현재 2A 단계 (Phase 2A) 로진입하여비용분석및개발단계에와있으며, 조만간소수의신형핵탄두 디자인을채택할예정이다. 이러한프로그램의지속으로미국은핵탄두의보 31) RRW 프로그램에관한자세한내용은 Johathan Medalia, The Reliable Replacement Warhead Program: Background and Current Development, CRS Report for Congress (Order Code RL32929), Updated September 12, 2008 참조. - 31 -
장된성능을유지하면서도절대적숫자를줄일수있으리라는기대가있지 만, 다른한편새로운핵탄두를만들기위한구실로사용될뿐이라는비판도 존재한다. 제 3 절확산방지구상현재미국의반확산정책에서대량살상무기확산방지구상은매우독특하면서도중요한위치를차지한다. 확산방지구상은기존협약과다자수출통제체제의틀밖에서 WMD 관련물자및기술의확산방지를위한조치를실행하기위해활동하고있다. PSI는 2003년 5월, 유럽을순방중이던부시대통령이대량살상무기와의전쟁을승리로이끌기위해서발표한새로운정책구상으로서, 대량살상무기의범세계적확산을막기위한국제적협력수단의구상이다. PSI는 2003년 9월영국, 미국, 일본, 호주해군이참여하는해상나포훈련을첫시작으로계속확대되어출범한지 5년이지난 2008년현재, 88개국의고위급대표들이다양한형태로수십차례의전문가그룹회의와훈련에참여했다. 회원국으로는미국, 영국, 호주, 일본, 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 스페인등 11개국이핵심구성원이며현재 91개국이가입한상태이다. 32) < 표 7> PSI 공식회의 (Plenary Meetings) 일시 장소 주요실적, 의제 2003.6.12 마드리드 구체적실천방안토의 2003.7.9~10 브리스번 협력강화방안논의 2003.9.3~4 파리 WMD 차단원칙채택 2003.10.9~10 런던 PSI 확대방안논의 2004.3.4~5 리스본 국내역할확대방안논의 2004.5.31~6.10 폴란드크라코우 PSI 확대중요성역설 2006.6.23 폴란드바르샤바 PSI 성과평가 2008.5.28 미국워싱턴 PSI 5주년평가 [ 출처 : http://proliferationsecurity.info/meetings.html ( 검색일 : 2008.8.22)] 32) 2008 년 5 월 22 일현재의자료임. PSI 웹사이트 http://www.proliferationsecurity.info/ 참조. - 32 -
PSI의목적은불량국가와테러집단등개별대상에초점을맞추고이들이 WMD에접근할가능성을차단하는것이다. PSI의목표는단순히 WMD가불량국가와테러집단으로전파되는것을예방하는데있는것이아니라, 이들무기와관련프로그램을폐기하고 WMD 프로그램이존재하지않던원래상태로원상회복시키는것이라고할수있다. 또한국제적인 WMD 밀거래네트워크를완전히차단하고봉쇄하여 WMD 확산을야기하는특정국가에만국한하지않고관심영역을확대해서 WMD를공급하는공급자와이를획득하려는수급자사이의밀거래루트와네트워크를차단하는데주력한다. PSI는냉전기간동안미국외교정책의근간을이룬봉쇄정책의하나인수출규제정책과유사하다. 미국은대공산권수출통제체제인 COCOM을주된메커니즘으로활용하여군사물자뿐아니라군사용도로전용가능한민수품을망라한수출통제를실시했었다. COCOM은 90년대초공산권이몰락하고냉전이종식되면서강제성이없이핵심군사기술의유출방지를원론적으로약속한바세나르협약으로대체되면서 1994년해체되었다. 냉전중주요위협상대가소련이고, 이를막기위한방책의하나가수출통제였다면, 냉전이후새로운위협으로떠오른테러세력의가장위협적수단인 WMD를제거하고확산을방지하는것이미국안보의가장중요한과제로대두되었다. 이전의수출통제가우방국의협조아래이들로부터적국으로의무기및기술이전을통제하는것이었다면, PSI는적대세력으로부터다른적대세력으로의무기확산을예방하는것이주된목표이다. 그래서과거수출통제가참가국들의자발적협조와우방국들의협력을통한차단에중점을두었던반면, PSI는적대적의사를가진세력간의무기거래를차단하기위한것이기때문에주요수단과활동이무력을수반한강제성을띠게된다. PSI는공동의목적에동의하는다수의국가가참여하는하나의국제레짐이지만다른레짐과달리 조직이아닌활동 으로정의되고있다. PSI는정식국제기구나동맹이아니라그원칙에동의하는모든국가의자발적인참여에의한비공식협력체로서상설기구가아니므로본부나상설사무국도없다. - 33 -
PSI 의운영과관련된명문규정은 2003 년 9 월제정된 PSI 차단원칙 이유 일한규정이다. 33) 9 11 테러이후에테러집단을지칭하는 비국가행위 자 (non-state actor) 에의한 WMD 확산을방지하기위해채택된유엔안보리 결의안 1540 호 (2004) 도 PSI 의법적근거가될수있다. 또한 2006 년 7 월미사 일발사와 10월핵실험에대한제재차원에서유엔안보리가채택한결의안 1695호 ( 북한미사일시험발사 ) 와 1718호 ( 북한핵실험 ) 가 PSI를북한에적용하기위한국제법적근거가될수있다. 2005년 5월 31일 PSI 출범 2주년을맞아콘돌리자라이스미국무장관은 PSI와참가국들이협력하여 11차례성공적으로성과를냈다고언급한바있다. 이러한성과에는북한에대한차단조치도 2차례포함된것으로알려졌다. PSI는 2003년원심분리기부품을적재하고리비아로향하던독일국적의 BBC China호를차단하였고, 이사건직후리비아는국제사회에핵개발포기를천명한것은잘알려진사실이다. 또한 PSI는파키스탄의칸 (A. Q. Kahn) 박사가주도했던핵확산네트워크를폭로했으며, 리비아가대량살상무기를포기하도록만드는데도큰영향을준것으로평가된다. 미국은대량살상무기의실질적차단을위한승선검색의범위를확대하기위해많은국적선을보유한국가나전략적요충지에위치한국가들과쌍무적승선검색협정 (ship boarding agreement) 을맺어왔다. 미국은 2004년에라이베리아, 파나마, 마샬군도와승선검색협정을맺었고, 2005년에는크로아티아, 사이프러스, 벨라이즈와협정을체결하였다. 이들국가의국적선만해도전세계선박의약 35%( 톤수기준 ) 를차지하며, PSI 참가국가의선박을포함할경우승선검색가능선박의비율은전세계상용선박의 60% 가까이된다. 34) 그러나 PSI는현행해양차단과관련된대표적국제법인유엔해양법협약에 33) Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction Principles, White House Fact Sheet, Sept. 4, 2003 (http://www.state.gov/t/np/rls/fs/23764.htm). 34) PSI 활동에관한자세한내용은미국무부웹사이트의 PSI 관련자료및 Sharon Squassoni, Proliferation Security Initiative (PSI), CRS Report for Congress, Updated September 14, 2006 (http://fpc.state.gov/documents/organization/74917.pdf) 등참조. - 34 -
의해차단활동에많은제약을받고있다는현실적한계가있다. PSI 출범 6 개월전인 2002년에스페인에서예멘으로향하던북한선박서산호가나포된사건이있었다. 서산호는시멘트를실은화물선으로위장하고있었지만, 완성된스커드미사일 15기와 8기의추가조립을위한부품및로켓연료를적재한것이발견되었다. 그러나미국은주권국가의기본권리에대한침해라는예멘정부의항의속에선박의무사통과를허용하였다. 또한당시일각에서는북한이미사일이나대량살상무기수출을금지하는국제조약에가입하지않는한 ( 북한은 MTCR 미가입 ) 선박을이용한북한의무기수출행위는국제법적으로정당하다는주장이제기되기도하였다. 이러한한계에도불구하고현재부시행정부는핵확산을방지하기위한기제로서 PSI에상당한비중을두고있다. 미국방부의 2006년 4년주기국방태세보고서 (QDR) 에서는획일적인억지보다상황에맞는 맞춤형억지 (tailored deterrence) 를강조한바있다. QDR의상황인식의특징은향후미국의국익에대한주된위협이과거와같은국가가아니라극단적테러네트워크라고정의하고테러와의전쟁을 장기전 (long war) 으로규정한것이다. 이위협의본질은단일한성격의것이아니라복합적이고다층적인것이라서국방부와타정부부처와의협력은물론동맹국들과의협력을필요로한다. 미국방부는 9.11 이후미국이직면한도전을비정규적위협, 전통적위협, 재앙적위협, 파괴적위협으로구분하고, 전통적위협에중점을두고있는현재의군사태세를재앙적위협에초점을맞추기위해미국의군사력을재정향하고국방부문전체의개혁을추진해왔다. 상기한각각의위협에대응하여테러네트워크분쇄, 본토방어, 적대국가와비국가행위자의 WMD 획득및사용저지, 중국등전략적기로에선국가들의선택유도등네가지목표도제시했다. 그리고군사력건설의 3대중점을본토방어, 테러 / 비대칭 / 비정규전, 재래전으로구분하고, 본토방어와비대칭전영역에걸치는작전개념이차단 (interdiction) 이라고설명하고있다. 더나아가향후 PSI의대상영역을 WMD 확산차단뿐만아니라사 - 35 -
이버공간등으로확장할것을주장한바있다. 미국은한국정부에대해서도 PSI 전면참가를희망하고있다. 한국은 PSI 8 대주요활동중전면참가와역내차단훈련시물적지원, 역외차단훈련시물적지원등 3개활동에대해서는유보적입장을밝힌바있다. < 표 8> 한미간 PSI 협조상황 1 한미군사훈련에 WMD 차단훈련포함 2 PSI 활동전반에대한브리핑청취 협조결정 3 PIS 차단훈련에관한브리핑청취 4 역내차단훈련시참관단파견 5 역외차단훈련시참관단파견 6 PSI 정식참여 협조유보 7 역내차단훈련시물적지원 8 역외차단훈련시물적지원 뿐만아니라미국은최근들어 PSI에한국정부의공식가입을공개적으로요청하고있다. 국무부의존루드 (John Rood) 군축및국제안보담당차관보직무대행은 2008년 5월 PSI 출범 5주년기자간담회에서미국정부가한국에 PSI 가입을권고하고있다는점을확인한바있다. 루드차관보대행은또중국이 PSI 활동에우려를표명하고있지만미 중전략대화에서중국측과이문제를논의할것이라고밝혀 PSI 확대가미국정부의공식입장임을시사했다. 한국은지난노무현정부때북한과중국의반발을우려해 PSI 전면참여를주저해왔으나이명박정부들어서 PSI 전면참여를검토하고있는것으로알려졌다. 실상한국정부가가치, 신뢰, 평화구축을 21세기한미전략동맹의비전으로내세우는한미국주도 PSI 참여를거부할명분이미약하다. PSI는 21세기국제안보의핵심위협중하나인 WMD의확산을막는것이목적이기때문이다. 한국의 PSI 참여는북한의반발을초래하겠지만북한에게상당한심리적 - 36 -
압박이될것이분명하다. 한국의참여는물리적인차단활동뿐아니라, WMD 관련국제사회의정보공유에참여하게된다는점에서더중요한의미를지닌다. 따라서한국은 PSI에전면참가를선언하되, 운용상의묘를발휘해북한이관련될경우남북한이직접대면하거나조우하게되는경우를피하는것이합리적방안이다. PSI 참여여부는남북한관계만을고려해결정할것이아니라국제비확산레짐과아울러한미관계의전략적협력이라는큰틀에서생각할필요가있다. PSI는참여시이익보다불참시손실이더크다는관점에서봐야하는문제이다. 예를들면한국이 PSI 등비확산문제에대해어떤태도를취하는지가향후예정된북핵관련 6자회담은물론한미원자력협력협정개정 (2014 년현협정종료 ) 등현안에중요한영향을미치게된다. 또한한국의비확산의지 (commitment) 의과시라는점에서중요한의미를지닌다. 한국이 PSI 에미온적으로임할경우비확산에소극적이라는인상을주게되며, 이는향후한국의농축이나재처리등소위민감기술획득에매우불리하게작용할것이확실하다. 35) 제 4 절협력적위협감소정책미국의핵통제정책이대부분공세적인반확산정책에중점을두고있는반면, 협조적방식으로핵의확산을통제하려는정책도있음을주목할필요가있다. 이는외교적접근이나강압적방법보다는핵보유국에게스스로대량살상무기포기를유도할수있는인센티브를제공하는방식으로서, 이러한접근을크게협력적위협감축정책이라부른다. 대표적인것이넌-루가 (Nunn-Lugar) 프로그램에의한구소련공화국들의핵해체과정이다. 1991년 9~10월에걸쳐소련이해체되었다. 소련의해체는 15개새로운공화국의탄생을의미하였고, 이과정에서소련의전략핵무기가배치되었던벨라루스, 카작스탄, 러시아, 우크라이나가새로운핵보유국으로등장하게되었 35) 이러한입장은필자가제주평화연구원주최전문가토론회에서주장한내용이다. 이상현, 한미전략동맹과미사일방어 (MD) 및확산방지구상 (PSI): 한국의정책방향및과제, 제주평화연구원발표문 (2008.8.29). - 37 -
다. 소련의전략핵무기프로그램은 40,000 개이상의핵탄두와 1,000 톤이상 의핵분열물질을생산하였고, 이들은 11 개시간대에속한수십개의관련시 설과연구소에분산되어있었다. 당시완성된핵무기들은군사시설에서비교 적잘관리되고있었으나대략 650 톤의핵분열물질은절도나관리소홀등 으로인해심각한확산위험에직면하고있었다. 이러한위험에대처하기위해 1990 년대초부터다양한협력적방법들이 모색되기시작하였다. 그러다가 1991 년, 당시조지부시미대통령은구소련 공화국에산재해있던핵및화학무기의저장, 운송, 해체, 폐기와민수전환 을지원하고핵확산을방지하기위해소비에트핵위협경감법 (CTR: Cooperative Threat Reduction, 일명 Nunn-Lugar 프로그램 ) 을승인하기에 이르렀다. CTR 은 1991 년시작된이래구소련지역을주대상으로약 70 억불 (1992-2000 년간 ) 의예산을사용하여 6,600 개의핵탄두해체, 470 개이상의대 륙간탄도탄미사일사일로폐쇄, 1,800 개의탄도크루즈미사일및잠수함, 전략 폭격기를해체하는성과를달성하였다. 36) CTR 은초기미국과러시아를중심으로하는양자차원의군비통제정책 이라는성격으로부터점차대량살상무기확산방지를위한세계적차원의체 제구축 (regime building) 단계로이행하고있다. 2002 년미의회의 CTR 확대 법 (CTR Expansion Act) 통과와 G-8 에서의글로벌파트너십으로의확대를반 영하여구소련외의지역으로 CTR 적용을확대하여이라크, 리비아, 알바니 아등이새로운대상지역이되었다. 37) 그러면서초기구소련의핵무기감 축 폐기 (weapon security) 에 CTR 의중점이주어졌던시기에는국방부가대 부분의예산을집행했으나, 이후 CTR 의주내용이핵물질보호및관리 (material security) 으로변화함에따라에너지부 (DoE) 와국무부의예산이상 대적으로확대되는추세이다. 9.11 테러이후 WMD 와테러의연계가능성 36) Guy B. Roberts, "Cooperative Security Measures," in Jeffrey A. Larson (ed.), Arms Control: Cooperative Security in a Changing Environment (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2002), pp. 181-183; 김연수, 협력안보의개념과국제적적용 : 북미관계에의시사점, 한국정치학회보, 38집 5호 (2004년겨울호 ), pp. 289-292. 37) 이동휘, 협력적위협감축조치 (CTR) 동향 : 한반도적용가능성대두를계기로, 외교안보연구원주요국제문제분석 (2005.12.29); 이와관련하여 CTR의한반도적용가능성검토는이상현, 북한대량살상무기문제해결을위한협력적위협감소전략, 세종정책연구, 제2권 1호 (2006) 참조. - 38 -
우려가증대함에따라 CTR의확대및지속은미국의핵통제정책에서하나의추세로굳어질것으로전망된다. 서방선진국정상회담 (G-8) 의 WMD 확산저지 글로벌파트너십 (Global Partnership) 도협력적위협감소의한방안이다. 2002년 6월캐나다카나나스키스 (Kananaskis) 에서개최된 G-8 정상회담은 WMD 물질, 기술의확산방지를위한파트너십을결의하여 CTR을세계적차원으로확대하기로합의하였다. 구체적으로참여국들은 2012년까지 200억불을모금하여러시아등국가들의군축, 비확산, 반테러, 핵안전조치등을지원하기로합의하였다. 이중 100억불은미국이 10년간매년 10억불수준으로집행하고, 나머지 100억불은 G-8 국가및 GP 참여 20여개국들이공동으로분담하기로했으며, 한국도 2004년 6월이래글로벌파트너십에참여하고있다. 38) 미국은 CTR을비확산정책의중요한부분으로간주하고있고의회도이를지지하는분위기이기때문에향후차기행정부에서도확대될가능성이크다. 부시행정부는이미 2003년초부터 CTR 프로그램을확대할의향이있음을천명한후, 기회있을때마다고위관리들의발언을통해비확산전략에서차지하는 CTR 접근의중요성을강조해왔다. 미국의비확산정책에서 CTR 프로그램은 WMD의잠재적원천을차단하기위한가장중요한정책으로자리잡았다. 9/11 조사위원회최종보고서도테러조직이 WMD를손에넣지못하도록하기위해 CTR 프로그램지원을지속 확대해야한다고권고한바있다. 39) 마지막으로, 협력적위협감축의성공적사례로 메가톤에서메가와트프로그램 (Megatons to Megawatts) 을들수있다. 동프로그램은 1993년미국의상용원자력발전연료공급업체인 USEC와러시아테넥스 (TENEX) 사가양국정부를대신해체결한협정에따라러시아가보유한핵무기로부터고농축우라늄 (HEU) 을분리하여이를원자력발전용저농축우라늄 (LEU) 으로전환하여 38) 여영무, 글로벌핵테러방지구상긴급가동, 자유공론, 2006년 12월호, pp. 85-86. 39) The 9/11 Commission Report: Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks upon the United States (New York: W.W. Norton, 2003), pp. 373-383 참조. - 39 -
민수발전용연료로활용하는프로그램이다. 이프로그램에는 20년간총 800 억달러가투입되어, 2013년완료되면핵탄두 20,000개에해당하는약 500메트릭톤 (MT) 의핵물질이민수용발전연료로전환된다. 여기에서미국전가정을 2년간밝힐수있는전력이생산될예정이다. 동프로그램은 2006년 1 월현재 262톤의 HEU를 7,670톤의 LEU로전환한바, 이는 10,467개의핵탄두에해당하는양이다. 40) < 그림 1> 메가톤에서메가와트로 프로그램개념 [ 출처 : USEC 웹사이트 http://www.usec.com/] USEC 최근발표에의하면 2008년 3월현재메가톤전환프로그램은러시아가보유한 HEU 325 메트릭톤을처리하여새로운기록을작성했다. 이양은 1만3천개의핵탄두에해당하는엄청난양이다. 325톤의 HEU는저농축우라늄으로희석되어민수용핵발전연료로사용되었다. USEC가러시아로부터 40) Megatons to Megawatts 프로그램의자세한내용에관해서는 USEC 휍사이트 (http://www.usec.com) 의각종브로셔참조. - 40 -
구입한 HEU는미국내 103개원자력발전소를가동하는데사용되었다. 현재미국전체전력생산량의약 20% 가원자력에서생산된다. 한때미국의주요도시들을겨냥했던대륙간탄도미사일에적재되었던핵탄두들이미국핵발전용량의절반을생산하고있는것이다. 이는미국전체전력생산량의약 10분 1을차지한다. 제 5 절이란의핵개발과북핵문제에대한입장현행미국의핵비확산정책에서최대의도전은단연이란과북한이라할수있다. 이란은현재 NPT 체제내에서평화적핵이용을주장하며핵개발을추진하고있고, 북한은 2002년제2차북핵위기발생이래 NPT에서탈퇴한상태이다. 미국은 9/11 사태이후한달만에아프가니스탄을침공하고, 다시세달뒤부시의연두연설을통해 악의축 (axis of evil) 을발표하였다. 북한, 이라크, 이란, 리비아, 시리아, 중국, 러시아등 7개국을일일이거명하며대테러전쟁의의지를피력하기도했다. 핵태세검토보고서 (NPR: Nuclear Posture Review) 도같은시기에발표되었다. 상대방이핵을사용해공격하지않는한핵을동원해보복하지않고, 비핵국가에대해핵무기사용을위협하지않으며, 일반전쟁무기로서핵의사용을고려하지않는다 는핵선제공격금지를사실상폐기한것이다. 이러한가운데 2004년미국대선에서부시대통령과케리민주당후보간의중요한논쟁이되었던사안이되었던것이바로대이란문제였다. 북한과같이핵무기개발과연루돼있을뿐아니라알카에다등테러집단과의연계와지도부은닉, 그리고헤즈볼라등반이스라엘테러집단에게자금을지원한다는강한의심을받았었기때문이다. 집권제1기당시부시대통령은이란이미국및국제사회와더나은관계를갖길원한다고표명하였지만핵문제와테러관련의혹이먼저해결되어야함을주장하였다. 이란의핵위협심각성에있어서민주당의케리역시공감하고있었지만그방법면에서부 - 41 -
시행정부는완고한입장을고수했다. 2004년대선당시워싱턴포스트의특별리포트에따르면, 민주당의케리후보가동맹국과국제기구를중시하는개입주의 (engagement) 를중시했던반면, 부시행정부 1기가보여주었던모습은 나홀로 (go it alone) 외교정책이라할만큼일방적이었으며이기간동안동맹국들과협력하고혐오하는정부와의외교적협상하는자세를잊어버렸다고지적했다. 41) 실제로부시대통령은핵무기개발의혹을제기하며이란을 2004년유엔안보리에회부시켰고, 이러한외교적수단이소진될경우를대비하여선제전략에입각한구체적인강경책을마련해놓기에이르렀다. 그내용은첫째, 핵시설에대한선제군사공격이었고, 둘째, 이란반체제민주화단체들에대한대폭적인지원확대를통해간접적으로정권및정책을변화시킨다는전략이었다. 42) 이러한계획은국제사회의반대가있더라도미국이의도하는방향으로이란핵문제를해결하겠다는의지가반영된것으로서이과정에서동맹국들을소외시키고유엔을경시하였던부시행정부의자세를보여주었다. 2004년대선에서재임에가까스로성공한부시대통령은본격적인대이란강경책을나타내기시작하였다. 2005년 1월, 부시행정부는이란이핵무기의혹에관해좀더적극적인자세를보이지않을경우어떠한선택방안도배제하지않겠다고천명함으로써전쟁가능성을높였고, 심지어 수출관리명단에따라통제되는장비와기술 을이란에제공했다는이유로경제적으로긴밀한관계였던중국과대만의기업에대해서도제재조치를취하였다. 이러한강경한움직임은 2006년 11월중간선거를앞두고더욱심화되었는데, 이는이란에대한공격이공화당으로의표결집을유도할수있다는전략이깔려있기때문이었다. 43) 이러한부시행정부 1기의경직된대이란정책에는종교적절대주의와 41) 2004년워싱턴포스트미대선특집리포트 42) 2004년 CNN 미대선주요이슈 (http://www.cnn.com/election/2004) 43) Paul Robin Krugman, New York Times, April 10, 2006. - 42 -
같은신앙관이깔려있었다. 올브라이트전미국무장관은부시대통령이전임대통령들과달리종교적견해를정책화했음을지적했다. 비타협적신앙은이란문제에대한외교적해결책을강구하는데큰걸림돌로작용하였다. 44) 2006년 4월이란정부는우라늄농축에성공했다고발표함으로써 핵국가클럽 의가입을전격적으로선언하였다. 미국의전략기획분석가들은단기간의공격으로이란핵프로그램을파괴할효과적인군사적인방안이어렵다는것을인식하였다. 이라크전이후국제여론도매우좋지않았다. 그럼에도불구하고도널드럼스펠드를필두로한매파들에의해공습이나특수부대를통해핵시설을파괴하는방안이공공연히제기되었다. 2006년 4월, 부시대통령역시 이란문제해결에핵공격도선택의한가지에포함되느냐 는기자들의질문에 모든가능성이열려있다 고답함으로써이란핵문제는최고조에달하게되었다. 그러나이에대한응답은이란의전쟁불사의지였다. 아흐마디네자드대통령은 이란의군대는세계최강의군대이며, 중동과이웃국가들의평화를위해공헌하겠지만, 어떠한침략자의손목도자를준비가되어있다는것 을천명했다. 특히미국이도발할경우이스라엘이첫번째표적이될것이라경고하며결코제2의이라크가되지않을것이라말했다. 이란의핵개발의혹에대한부시행정부의핵사용가능성시사는핵전쟁까지고려한양측을더긴장된상황으로몰아넣었다. 급기야콘돌리자라이스미국무장관은 2004년 2월, 이란을 테러의중앙은행 이라고비난하며이란핵무기보유에대한유엔안보리의조치가미흡할경우미국은독자적으로제재를가할수있음을밝혔다. 그리고 이란의민주화촉진및이슬람신정체제의정권교체 를위한예산으로전년도의 1000만달러보다훨씬많은 8500만달러를요청하였다. 45) 미국무부는이란내반체제인사들을지원하고 자유이란라디오방송국 등을통해이란민 44) Stanley R. Sloan, Religion and politics: All the president s truths, International Herald Tribune, May 19, 2006. 45) International Herald Tribune, April 22-23, 2006. - 43 -
중을위한선전작업도병행한다는계획을세웠다. 그러나대이란강경책및경제제재의효과는점점의문시되었다. 이란과중국및러시아, 유럽과의경제적관계는점점더긴밀해졌고, 미국단독만이아닌유엔안보리차원에서의실질적인금수조치는더욱불가능해졌다. 또한, 이란에대한무력사용은상당한위험을수반했다. 이란은군사적대응으로서중동주둔미군과이스라엘을사정권으로하는 200km에달하는장거리샤합-3 미사일을보유하고있었고, 이슬람네트워크를이용하여언제나자살폭탄테러를가할준비가되어있었다. 또한중동석유의주요통로인페르시아만의호르무즈해협을봉쇄해서걸프산유국 GCC 국가들의유조선출입을금지시킬해군력을보유하고있었다. 46) 더욱더우려스러운것은자신이보유한석유시설을무기화함으로써핵폭발에버금가는충격을세계경제에가할수있다는사실이었다. 이미이라크전쟁개전이후많은사상자를내고있던부시행정부는북한문제와더불어이란의핵문제를계속적으로강경하게밀어붙이는데한계가있음을자각하기시작했다. 그래서라이스국무장관은 2006년 4월베를린에서열린유럽외무장관회의에서미국은이란핵문제에함께대처해야할 동맹국들이서로 분열될위기에처한냉혹한현실을보고했고, 악의축의 일원이면서반이스라엘적행보를극명히보였던이란과협상에나서야함을역설하였다. 결국부시대통령은이란이우라늄농축을거부할경우유엔의제재수위를제고하도록러시아와독일로부터약속을받아낸후, 30여년간지속되었던이란과대화를준비하기시작하였다. 이러한노력에도불구하고이란핵문제는해결의실마리를찾지못하고있다. 미국의입장에서는핵문제가아니더라도이란의정권교체를노릴이유가충분하다. 이란은석유뿐아니라중요한전략적요충지에위치하고있기때문이다. 이란은중동에서유일하게페르시아만과카스피해를연결하는지역이고, 호르무즈해협을끼고있는나라로서호르무즈해협은 세계에너지의생명선 으로세계석유의 1/5이통과하는요충지이다. 그렇기때문에이란지 46) 장병옥, 이란외교정책론 ( 서울 : 한국외국어대학교출판부, 2006), pp. 446-447. - 44 -
역이안정되는것이미국의국익에긴요하다는판단을하고있다. 하지만오바마행정부출범이후에도사태가쉽게풀릴가능성은적어보인다. 민주당정권의비확산어젠다가이란은물론러시아와도충돌할가능성이있기때문이다. 러시아와이란은 2005년 2월 27일러시아가이란에건설중이던부쉐르발전소에대한핵연료공급협정을체결하고, 향후 10년간고농축우라늄 (HEU) 연료를공급하기로했다. 대신러시아는부쉐르에서생산소비된모든핵연료를다시러시아로반출하기로합의했다. 그런데오바마정부는고농축우라늄을연료로사용하는민수용원자로를시장에서퇴출시키기로했다. 향후미-이란, 미-러간새로운분쟁의불씨가되는것아닌가하는우려를낳는것은바로이때문이다. 비록오바마당선자가이란에대해비군사적접근및당근과채찍의신중한사용을통한문제해결이라는입장을견지하고있긴하지만이란의대응여부에따라결과는달라질수있다. - 45 -
< 표 9> 이란핵문제에대한민주당과공화당의정책 오바마측 비군사적접근및당근과채찍의신중한사용을통한이란문제해결 현재이란이핵무기를보유하려하고있으며이라크내군부와테러단체, 이스라엘을위협하는지도자들을지원하는등심각한문제를야기 오바마와바이든은이란문제를다양한비군사적인수단을통해아직해결할수있다고믿음 특히부시대통령과체니부통령이제안하고있는이라크주둔병력으로이란의위협에대처해야한다는 Kyl-Lieberman 개정안에강력히반대 이란의행동을변화시키기위해서는전제조건을두지않고끈질기고즉각적인방법으로대통령주재하의외교를전개 만약이란이핵프로그램과테러단체에대한지원을포기한다면 WTO의회원가입, 경제적투자, 보통국가로서의외교관계등의인센티브를제시 하지만이란이지금의우려스런행동을계속한다면오바마후보역시경제적제재와정치적고립을감수해야한다고경고 메케인측 이란독재정권과의무조건적대화불가, 정권교체등근본적인수단을통한직접적인문제의해결 현재중동평화의주된위협은이스라엘에적대적인이란정부가추구하는핵무장 - 미국의국가안보이익이걸려있는중동지역의안정을해치는중대한문제 이란의핵문제를해결하기위해군사적대응도충분히고려 이란의독재자와무조건적으로대화하는것은옳지않다고천명 이란뿐만아니라시리아역시이라크에서오랜기간동안테러를교사해왔다고보고있음 불량국가정상들과조건없이만나겠다 는오바마의발언을 외교를모르는순진한발상으로아주위험한생각 이라고비판 로널드레이건전대통령의 신뢰는하되, 검증하라 (trust but verify) 는입장 대선기간동안오바마후보측은현재이란이핵무기를보유하려하고있으며이라크내군부와테러단체, 이스라엘을위협하는지도자들을지원하는등심각한문제를일으키고있다고평가했다. 그러나오바마와바이든은이러한우려스러운문제를다양한비군사적인수단을통해아직해결할수있다고믿고있다. 이점이야말로공화당의매케인및현부시대통령과기본적인대립각을세우는부분이라고볼수있다. 오바마후보측은특히부시 - 46 -
대통령과체니부통령이제안하고있는이라크주둔병력으로이란의위협에대처해야한다는킬-리버만 (Kyl-Lieberman) 개정안에강력히반대하고있다. 더불어의회가이러한권한을절대부시행정부에허락해서는안된다는것을강조한다. 이러한이란의행동을변화시키기위해오바마후보가지향하는대이란외교정책은전제조건을두지않고끈질기고즉각적인방법으로대통령주재하의외교를전개하는것이다. 이란정권교체는하나의선택일뿐그것만이능사는아닌것이다. 만약이란이핵프로그램과테러단체에대한지원을포기한다면 WTO의회원가입, 경제적투자, 보통국가로서의외교관계등의인센티브를제시하고있다. 하지만이란이지금의우려스런행동을계속한다면오바마후보역시경제적제재와정치적고립을감수해야한다고경고한다. 특히오바마는대화의중요성을강조하며북한을사례로들었다. 즉, 북한을 악의축 으로규정하고대화를단절한뒤오히려북한은핵능력을 4배로키우고미사일을시험발사까지하였지만, 다시개입정책을쓰자다시금진전을이뤘다는것이다. 이에비해매케인후보측은현재중동평화의주된위협은이스라엘에적대적인이란정부가추구하는핵무장이라고진단한다. 그리고그러한이란의야심은결국미국의국가안보이익이걸려있는중동지역의안정을해치는중대한문제임을강조하였다. 따라서그는이란의핵문제를해결하기위해군사적대응도충분히고려될수있다고본다. 매케인측은이러한이란의독재자와무조건적으로대화하는것은옳지않다고천명하고있다. 그리고미국은이러한이란을변화시키고근본적인문제를해결하기위해중동지역의주둔군을보강해야한다고주장하고있다. 북핵문제도현재 2008년 12월 8일부터베이징에서검증문제를논의하기위해소집된 6자회담이결렬되면서사실상부시행정부의손을떠나오바마행정부로넘어가게되었다. 6자회담에서다루고있는북한의비핵화작업은현재난관에봉착해있다. 북한의비핵화작업이최종적으로어떻게그결실 - 47 -
을맺을지그정확한예측을하기가대단히어렵다. 세계의언론들은북핵폐기 3단계중에서제1단계인핵시설폐쇄단계 (shutdown), 제2단계인핵시설불능화단계 (disablement) 를종료하고제3단계인북핵폐기단계 (dismantle) 에접어들고있는것으로보도하고있다. 그러나북한의불실한비핵화작업행보와이에대한미국의성실한행보요구로인해북핵문제는다시교착상태에빠져있다. 향후북한의비핵화문제는전망이그다지밝지않다. 장기적으로보면결국북한의비핵화작업은실패하고북한은사실상의 (de facto) 핵보유국이될가능성이높다. 그이유는첫째, 북한은그들의지상지고의국가경영철학인군사제일주의 ( 선군정치 ) 를포기할가능성이극히희박하기때문이다. 북한의군사력은연방제통일을달성하는원동력이며, 북한정권을옹호하는체제옹호력이며, 대남 대외협상수단이라는북한군사력의 3대전략적목표를포기하지않는한북한의군사제일주의는결코포기되지않을것이다. 따라서북한은군사력의핵심인핵무기를결코포기하지않을것이다. 둘째, 지금까지북핵폐기를목표로활동해온 6자회담의틀로서는북한의비핵화를달성할수가없기때문이다. 이미완료단계에접어들고있는제1, 2단계의북핵폐기작업은북한의사술과미국의정치적타협의산물로서부실날림공사로전락했다. 한가지예로북핵신고서에서북한이보유하고있는핵무기및핵개발프로그램신고는생략된채극히경미한핵생산시설한가지신고를통해실질적인북핵폐기를기대한다는것은논리적모순이다. 셋째, 미국행정부의교체및교체된행정부의북핵폐기에대한신념의미보장때문이다. 제1기부시행정부가출범할당시대북정책을두고 악의축 운운하면서마치맹수라도때려잡을것같았던부시대통령도이라크전에서헤어나지를못하고, 미국중간선거에서패배하여그지지도가저하됨에따라북핵폐기에대한강한신념도용기도나약해지면서정치적인타협의방향으로나간사례를볼때미국행정부의북핵폐기에대한신념을신뢰할수가없다. 이러한미국의약점을북한이역사적경험을통해정확히간파하 - 48 -
고있다. 북한은이러한미국의약점을파고들면서핵보유국으로서북한의 자리를확고히차지하기위해온갖노력들을경주할것이다. 마지막으로, 한국의이명박정부는북한의비핵화를대북정책의핵심과제 로내걸고있지만모든남북관계를희생시키면서까지북한의비핵화를위해 올인할것같지는않다. 국제적인분위기가북한의비핵화로가지않는한 실용주의를표방하고있는한국정부는북한의비핵화문제를남북관계정상 화문제보다상위개념으로두지않을것이다. 이미이명박정부는그러한약 점들을북한에게보여주고있다. 북한의비핵화를조건으로제시하였던대북 정책을 조건이아닌북한의비핵화와남북관계발전은병행할것 으로수정 하면서그러한징후들을보여주고있다. 그래서북한은결국핵보유국이될 것이다. 47) 최근에공개된미합동군사령부 (Joint Forces Command) 의 2008 Joint Operating Environment 보고서와국가정보위원회의 Global Trends 2025: A Transformed World 보고서는북한을핵무기국가로기술하여물 의를일으킨바있다. 48) 이들문건은그동안부시행정부가북한이핵물질을 확산시키는것을레드라인으로간주하고, 실질적으로북한핵보유를용인할 지도모른다는항간의우려를사실상인정한것이아닌가하는우려를갖게 한다. 한국으로서는미국신정부가 불완전한핵포기 를타협안으로받아들 이는것에반대해야한다. 한반도전문가인돈오버도퍼교수도국내언론과 의인터뷰에서한미간인식의차이를언급한바있다. 그에의하면 미국은 47) 송대성, 6자회담진행과북한비핵화전망, 정세와정책, 2008년 10월호, pp. 3-4. 48) 참고로해당부분의원문을인용하면다음과같다. The rim of the great Asian continent is already home to five nuclear powers: China, India, Pakistan, North Korea, and Russia. Furthermore, there are three threshold nuclear states, South Korea, Taiwan, and Japan, which have the capacity to become nuclear powers quickly. U.S. Joint Forces Command, The Joint Operating Environmen: Challenges and Implications for the Future Joint Forces (http://www.jfcom.mil/newslink/storyarchive/2008/joe2008.pdf, 검색일 : 2008-12-9), p. 32; The possibility of a future disruptive regime change or collapse occurring in a nuclear weapon state such as North Korea also continues to raise questions regarding the ability of weak states to control and secure their nuclear arsenals. National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World, (http://www.acus.org/files/publication_pdfs/3/global-trends-2025.pdf, 검색일 : 2008-12-15), p. 67. 합동군사령부의보고서에서는 nuclear powers 라는다소애매한표현이사용된반면, NIC 보고서는북한을 nuclear weapon state 라고언급하고있어주목할필요가있다. NWS(nuclear weapon state) 는 5대공식핵보유국을지칭하는반면, 핵을보유하지않은나머지국가들을 NNWS(non-nuclear weapon state) 로부르는것이 NPT 체제이후의관행이기때문이다. 그런이유로미국이북한의핵무기보유를기정사실화하는것아닌가하는우려가제기되는것이다. - 49 -
북한의핵무기보유자체를큰위협이라고생각하지않는다. 미국의가장큰걱정거리는북한의핵기술이나핵물질이시리아등위험국가에이전되거나확산되는점이다... 미국정부는북한의완전한비핵화를원한다. 그러나북한이이미갖고있는핵무기를완전히없앤다는것은비현실적이며당분간실현가능성도없다. 미국은북한의핵보유를인정하지않으면서도어느정도용인하는자세를견지할것이다. 정확히말하면북한의핵보유를적극적으로인정하지 (recognize) 않지만그런현실을소극적으로받아들일 (accept) 수있다는것이다. 49) 오바마의북핵문제해법은이란에대한해법과매우유사하다. 즉, 북한에게일단핵포기의기회를주되, 북한이호응하면인센티브를주고, 거부하면더욱강한압박을가한다는것이다. 한반도에국한해볼경우, 오바마정부출범에대해서는기대와우려가혼재한다. 우선직접외교를통한북핵문제해결가능성증대가기대되지만 직접외교강조 라는스타일의변화를비확산문제접근에서본질의완화로오해하지말아야한다. 북한의지도자와직접대화를시도하더라도핵문제에관한한북한측의과도한양보요구를순순히받아들일리가없다. 오바마가불량국가를대하는원칙으로서강조하는직접외교 (direct diplomacy) 앞에는몇개의형용사가붙는데, 엄격한 (tough), 공세적 (aggressive), 지속적인 (sustained), 원칙있는 (principled) 등의단어가그것이다. 즉, 북한과대화하되깐깐하고호락호락하지않은대화를하겠다는것이고, 더구나 40대약관으로외교경험이없는오바마는북한을다루면서미숙하다는평가를받기원하지않을것이기에오히려더강경해질가능성도배제할수없다. 50) 북핵문제의포괄적해결을암시하는오바마진영의의중을종합해보면, 오바마행정부는과거민주당계열인브루킹스연구소의마이클오핸런 (Michael O Hanlon) 과마이크모찌즈키 (Mike Mochizuki) 가 Crisis on the Korean Peninsula 에서제안했던이른바 대타협 (grand bargain), 즉핵뿐 49) 중앙일보, 2008.12.19. 50) 이상현, 오바마행정부외교안보전략기조와어젠다, 정세와정책, 2008년 12월호 ( 통권 152호 ), p. 8. - 50 -
아니라재래식군사력감축과경제지원패키지를교환하는포괄적해결책을모색할가능성이커보인다. 북한핵을포기시키려면과거에썼던 당근과채찍 으로는부족하고 스테이크와해머 (steaks & sledge-hammer), 즉크게주고크게받는해결방식을써야한다는것이이들의주장이다. 문제는미국이핵포기를대가로크게주겠다는데북한이더큰것을달라고거부할경우크게맞을각오도해야한다는점이다. 51) < 표 10> 북한핵문제에대한입장 오바마측 북한과의대화가핵문제해결의첫단추 부시행정부가취했던강경자세에서협상으로의입장변화 - 북한과대화를하지않았던것이핵개발로이어졌다고진단 핵확산에대해서는강경한입장 - 북한의 NPT 탈퇴는정당하지않으며, 핵무기가테러리스트들의손에넘어가전세계가위협에직면하지않도록 NPT는더욱강화되어야한다고주장 Foreign Affairs에기고한글을통해부시행정부가고수하는다자적접근과 6자회담을 임시방편 이라고비난하였지만현재는 6자회담당사국과의공동보조가중요함을인정 북한이이미받아들인합의에따른의무를준수해야 6자회담이성공적으로나아가리라기대 메케인측 압박과외교적수단이북한을협상테이블로이끌어 북핵문제의진전은 대화 때문이아닌 6자회담관련국들의외교적압박의결과 부시행정부는초기부터조건없는협상을원했지만북한은자신들에게민감한사안에있어서어떠한거론도하지않으려는편협한자세를견지 핵문제해결의과정이완전한합의에따라검증가능해야한다는점강조 북한과항구적인외교협정을맺기에앞서비핵화와핵물질및핵활동에대한완전한해명두가지가선행되어야함 핵문제뿐만아니라탄도미사일, 테러지원과같은문제들도연계되어야함을언급, 좀더강경한대북정책을시사 힐러리클린턴상원의원이오바마행정부첫국무장관에내정되면서페리 프로세스등클린턴정부의대북정책계승가능성이거론된다. 오바마는클 51) Michael O Hanlon and Mike Mochizuki, Crisis on the Korean Peninsula: How to Deal With a Nuclear North Korea (Washington, DC: The Brookings Institution, 2003). - 51 -
린턴정부대북정책에서상당부분계승하는부분이있겠지만클린턴시대로돌아가기에는상황이너무다르다. 1993~94년당시에는북한이핵을개발하는단계였지만, 현재는북한이핵을보유했다고주장하는상황이다. 당시처럼북핵시설에대한국지공습의정치적리스크는비교할수없을만큼커졌다고할수있으므로대북군사적옵션의가능성은더줄어들었고, 경제보상의규모도더커져야하는상황이다. 반면, 북한은양보는최소화, 대북지원은극대화하는 살라미전술 을여전히지속할것으로전망된다. 따라서북한의대응여하에따라북미관계의급진전, 혹은급경색모두가능한상황이다. 북한은핵개발의원인이미국의대북적대시정책의결과라고주장한다. 핵협상과연관해북한은미국이대북적대시정책을포기한증거로북미관계정상화를요구해왔고, 구체적징표로경수로제공과테러지원국지정해제를요구해왔다. 2008년 10월 11일부시행정부는북한을테러지원국명단에서해제했다. 이로써북한은대미협상의기본인 동시행동 원칙을바탕으로미국의대북테러지원국지정해제라는 20년숙원을해결했을뿐아니라핵검증체계도미국이당초요구한국제기준대신이보다자신들에게유리한 6자회담기준을관철시켰다. 북한은미국이주장하는국제기준에의한검증을자신들의주권을침해하고자신들을일방적으로무장해제시키는 강도적요구 라고비판하면서 6자테두리안의검증체계를고수해끝내 분리검증 과미신고시설에대한 합의검증 을요체로하는분리 순차적검증이라는성과를얻어냈다. 북한과미국간에합의된검증안은다음과같은내용을담고있다. 첫째, 검증활동에는 6자회담참가국모두가참여하며, 여기에는한국처럼핵비보유국도포함된다. 둘째, IAEA가검증과정에서자문및지원역할을하기로합의했다. 셋째, 신고된모든시설에대한검증전문가들의접근을허용하며, 미신고시설에대해서는상호동의 (mutual consent) 에의해접근이허용될것이다. 넷째, 시료채취및분석활동등과학적절차의사용이합의되었다. 다섯째, 검증프로토콜에포함된모든조치들은플루토늄기반프로그램은 - 52 -
물론우라늄농축및확산활동에도적용된다. 또한 6자회담합의준수를감시하기위해참가국들간에이미합의된사항은우라늄농축및확산활동에도적용된다. 이상의내용에기초하여 6자회담참가국들은가까운장래에최종검증안을도출하기로합의하였다. 52) 북한의테러지원국지정해제는북핵협상이교착상태를벗어나다음단계로넘어갈수있도록했다는점에서의미있는진전이라할수있다. 하지만다음단계협상은좀더어려운과정이될것으로보인다. 무엇보다도북한이폐기해야할 모든핵프로그램 의범위와검증방법이여전히불분명하다. 북한은 10 3 합의 범위안에있는 신고된시설 과그범위밖의우라늄농축프로그램, 플루토늄보유량, 핵무기등 미신고시설 을구분했다. 신고된시설 에대해서는미국이요구하는검증방법에협력하지만 미신고시설 은상호동의하에서만검증을받는다는방침을취했고, 미국은이런입장을받아들였다. 이는 1991년 12월한반도비핵화를위한남북핵협상에서보인북한의입장과같은맥락이다. 비핵화공동선언에는 일방이정하고쌍방이합의하는 대상에대해사찰한다는구절이있는데, 북한의동의없이는어떤대상도사찰할수없다는것과마찬가지다. 이번미-북간에합의한검증안도핵폐기여부에대한북한의자의적선택권을제거하지못했고, 그결과북핵제거전망도불투명한상태로남게되었다. 북한이테러지원국명단에서빠지게되면일단북한은테러지원국이라는오명을벗고국제사회의일원으로한발짝더다가설수있게된다. 북한은테러지원국지정해제로그동안미국의무기수출통제법, 수출관리법, 국제금융기관법, 대외원조법, 적성국교역법등 5개법률에의거해받았던제재에서벗어날수있는근거를갖게된다. 또한북한은 IMF( 국제통화기금 ), IBRD( 국제부흥개발은행, 세계은행 ) 등국제금융기관에가입할수있는형식적요건을갖추게되어이들을통한개발원조자금을지원받을수있게된다. 52) U.S.-North Korea Understandings on Verification, Fact Sheet, U.S. Department of State, Office of the Spokesman, Washington, DC, October 11, 2008 (http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2008/oct/110924.htm). - 53 -
< 표 11> 미국국내법에근거한대북제재현황 53) ( 가 ) WMD 확산과관련된제재 ( 나 ) 인권위반 ( 다 ) 공산국가지위로인한제재 ( 라 ) 북한의핵실험에따른제재 ( 마 ) 최근대통령행정명령에의한제재 ( 바 ) 기타특정이유와관계없는제재 - 이란, 북한및시리아비확산법 - 미사일관련제재 - 행정명령 12938호및 13382호 - 1994 및 1995 회계연도 Foreign Relations Authorization Act의 Section 530(b) - 원자력법, Section 129 - AECA ( 일명 Symington Amendment) 의 Section 101 - 국제적으로인정된인권규범의심각한위반 : 대외원조법 Section 11(a) 에서인권위반국에대한지원금지. Section 502b에서는안보관련지원금지 - 인신매매보고서에서 3등급 (Tier 3) 국가에대한지원금지, 북한은 2003년이래 3등급으로분류 - International Religious Freedom Act에의거 Country of Particular Concern으로지명되어지원금지 - 해외원조법의 Section 620(f) 는공산국가에대한비인도적지원금지 - 수출입은행법은마르크스-레닌주의국가와교역금지 - 그램수정안 (Gramm Amendment) - 공산독재국가에대한 IMF 자금지원을반대 - 유엔안보리결의 1718: 북한의 WMD관련물자의획득금지, 사치품수출금지, 북한수출시수출인허가규정 - 글렌수정안에의한제재 : 인도적지원을제외한지원이나무기수출, 방산서비스제공, 금융거래를금지 - 2008년 6월 26일, 적성국교역법에의거동결된북한자산을계속동결 - 북한선적이나국적선을이용한미국인의해운거래금지 - 국무부 Foreign Operation 및기타관련프로그램의 Section 607에의거북한과의금융거래금지 - 국제무기거래규제 (International Traffic in Arms Regulation, ITAR) 은 UNSCR 1718에의거, 북한에대한무기및방산관련수출입금지 - 해외원조법 Sec. 307에의거, 미국이국제기구에지원한자금을북한에전용하는것을금지 (UNICEF 제외 ) 하지만위표에서보듯이북한은테러지원국지정에따른제재와는별도 로마약과위조화폐제조및유통, 대량살상무기 (WMD) 확산, 공산주의채택 등의이유로여러가지제재를받고있고, 유엔안보리결의안 1540 및 1718 53) 각법령의간단한내용은 U.S.-North Korea: Existing Sanctions and Reporting Provisions Related to North Korea, Fact Sheet, Office of the Spokesman, Washington, DC (October 11, 2008) 참조. 이외에도 Marybeth Nikitin, Proliferation Control Regimes: Background and Status, CRS Report for Congress (Order Code RL31559), updated January 31, 2008; Dianne E. Rennack, North Korea: Economic Sanctions, CRS Report for Congress (Order Code RL31696), updated October 17, 2006 등참조. - 54 -
호에의한제재가여전히유효하기때문에테러지원국해제만으로는국제기구차관을받기어려운상황이다. 따라서테러지원국명단삭제효과는당장은실질적인이득보다테러지원국이라는낙인을지웠다는상징적효과에불과하다고볼수있다. 향후북핵협상에서최대의장애는북핵신고내용을검증하기위한시료채취에걸려있다. 북한외무성은 2008년 11월 12일북핵검증에관한북미간합의내용과관련, 검증방법은현장방문, 문건확인, 기술자들과의인터뷰로한정 된다고밝혀시료채취거부입장을분명히했다. 외무성담화는 2008년 10월초크리스토퍼힐미국국무부동아태차관보의방북때핵신고서의정확성을담보하기위해 10.3합의의완전한이행을전제로취하게될검증조치들이 문구로합의됐다 며서면합의된검증방법에시료채취가포함되지않았다고주장했다. 담화는검증대상은 2.13합의와 10.3합의에따라궁극적으로폐기하게될영변핵시설로한정하고, 검증시기는 10.3합의에따른경제보상이완전무결하게결속된이후로한다는것이당시서면합의의골자라고주장했다. 또한담화는북미간검증합의때특히북한의 특수상황 에대해견해의일치를봤다고주장하며, 그특수상황은북한이 핵무기전파방지조약 (NPT) 과국제원자력기구 (IAEA) 에서탈퇴하고 NPT 밖에서핵시험을진행하여핵무기보유국임을선포한나라이며 6자회담은현재 9.19 공동성명이행의두번째단계에있다 는것이라고말했다. 그리고 6자회담참여국 5자의대북경제지원이늦어지고있어 행동대행동 원칙에따라폐연료봉을꺼내는속도를절반으로줄이는조치로대응하고있다며 경제보상이계속늦어지는경우무력화속도는그만큼더늦춰지게될것이며 6자회담전망도예측하기힘들게될것 이라고말했다. 54) 북한입장을대변해온조총련기관지조선신보도핵시설의무력화 ( 불능화 ) 단계에서핵신고서의정확성을담보하기위해진행되는검증에는시료채취가상정되지않았다고밝혀북핵검증방식중핵심인시료채취에대해당분간논의할뜻이없음을재확인했다. 이는미국이 10월 12일샘플링을포 54) 연합뉴스, 2008.11.12. - 55 -
함한북미핵검증에합의했다고발표한내용을부인한것이다. 조선신보는 플루토늄에대한시료채취로조선 ( 북한 ) 이추진한핵계획의전체를파악하는단서를확보하는시점이라면마땅히미국을포함한 5자도그에상응한행동조치를취하고있어야하는데아직그단계에이르지않았다 고주장했다. 이에따라북핵 2단계불능화작업이지연될가능성이높아졌고북미간갈등이불가피해질전망이다. 55) 55) 한국일보, 2008.11.17. - 56 -
제 4 장원자력개발협력의향후전망및 한국에대한함의 제 1 절미국의원자력개발협력정책과비확산체제에대한 도전 최근기후변화가글로벌이슈로떠오르면서그간침체일로에있던미국원자력발전산업이부활하고있다. 이에발맞춰미국정부는원자력산업을다시금고무시키고, 이를뒷받침해줄수있는제도적장치를고안하고있다. 부시대통령은온실가스의심각한문제를지적하며미국에서원자력발전이없다면, 대기중의이산화탄소는해마다거의 7억톤이추가될것이며미국이 2015년부터매년신규원전 3기가필요할것이라고밝힌바있다. 부시대통령은 2008년연두교서에서원자력이미국의석유중독을해결하는데큰역할을담당해야한다고발표하였다. 그는지난몇년간계속연두교서에서미국의에너지문제해결을위한원자력이용의확대를천명하였으며, 2006년 8월에제정된에너지정책법에서는원자력확대를위한다양한지원정책을마련하였다. 하지만부시행정부가입안하고있는글로벌원자력에너지파트너십 (GNEP) 은아직까지세부적인내용이확정되지않았고, 에너지부 (DOE) 의신규연구개발 (R&D) 계획만을언급하였다. 부시행정부는향후 20년간중동수입석유의 75% 대체를에너지 R&D 목표로잡고있으며, 이에대한향후계획은 2007년예산안심의에서핵연료재사용 ( 재처리 ) 및수소생산원자로에대한 R&D, 신규원전지원금이행등에대한논의를통해구체화될것으로보인다. 원자력이용확대를위한미국의행보는 2000년부터시작되었으며, 미국에너지정책의큰흐름을주도해왔다. 2001년 5월에는국가에너지정책보고서를발표하였고, 2005년 8월에는이를이행할구체적수단으로에너지정책법을제정한바있는데, 에너지정책법은신규원전건설을지원하는여러 - 57 -
조항을포함하고있으며, 수송분야에서획기적인발전을가져올수소생산원자로의연구개발에대한대폭적인예산지원을승인하고있다. 이에따라미국원자력산업단체인원자력에너지협회 (NEI) 는현재많은전력회사들이원자력발전소의신규건설을계획하고있으며, 2015년까지 12 15기의원전이건설될것으로전망하고있다. 부시행정부는수십년전핵확산의위험이높다고판단해포기했던사용후핵연료의재처리를재개할뜻을내비치고있어원자력이용확대가다방면으로진행되고있음을알수있다. 사용후핵연료의재처리행보는신규원전의건설에자극제가되고, 현재발전소내에저장중인수천톤의사용후핵연료의처리문제를해결하는데도도움이될것으로기대된다. 재처리는사용후핵연료에서우라늄과플루토늄을분리해핵연료로재활용하는방법을말한다. 원자력발전소를운영하고있는 33개국중에서 12개국이재처리하고있지만, 미국은 20여년전지미카터대통령이핵무기확산의우려로금지하였고, 로널드레이건행정부시절이를해제하려다빌클린턴대통령이다시금지시킨바있다. 사뮤엘보드만 (Samuel W. Bodman) 에너지부장관은파리에서열린 2008 년 GNEP 장관회담연설에서미국이정치적으로어느정당을선택하더라도미국에서원자력은점차그중요성이계속적으로증가할것으로믿는다고말했다. 또한부시대통령이세계적으로민수용원자력설비의안전한확산을도모하고, 핵물질의안전한취급을확보하는데도움이되는 GNEP 프로그램이지구온실가스의배출을억제하는데기여하고있음을확신하고있음을밝혔다. 그는과거미국의원자력부흥사례를언급하며, 이제미국내에서제2의원자력부흥기가오고있다고말했다. - 58 -
< 표 12> 미국의신형원자로건설계획과인허가현황 [ 출처 : Nuclonics Week, Vol. 47, No. 5, 2006.2.2] 그예로서그는미국원자력규제위원회 (NRC) 가 15 건의신규원전통합인 허가 (COL) 신청을접수했다고밝히고, 이는 24 기의원자로건설을위한것 이라고덧붙였다. 미국은원자력기술의종주국이지만 1979 년발생한스리마 일섬원전사고이후약 30 년간신규원전건설을위한인허가신청이동결 되어왔다. 미국에너지부에서관리들은신규원전건설과관련하여이미 205 억달러에달하는대부보증신청을접수받고있는상태이다. 미국의부 시대통령이제안했던 GNEP 프로그램에는이번에 4 개국 ( 아르메니아, 에스토 니아, 모로코, 오만 ) 이새롭게가입함에따라 GNEP 회원국은총 25 개국으로 늘어나게되었다. 56) 56) 미국의원자력정책에대한배경및개요에관해서는정옥임외, 원자력연구개발및정책이행을위한핵협력외교방안, 과학기술부연구보고서 (2006-01786)(2007.3.31) 참조. - 59 -