KIPA 연구보고서 2014-34 개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 박정호
참여연구진 연구책임자 박정호부연구위원 연구참여자 ( 가나다순 ) 김수양위촉연구원김유한위촉연구원이자연위촉연구원연구운영실무협의회위원 ( 가나다순 ) 박상철교수 ( 영남대학교 ) 장지순연구위원 ( 서울대학교 ) 황성수교수 ( 영남대학교 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다. 본보고서를 [ 저작권법 ] 제24조 3( 공공저작물의자유이용 ) 에따라사용하실경우한국행정연구원의동의를반드시받아사용하여주시기바랍니다.
발간사 지난 10년간우리나라의 ODA 규모는급격히성장하였습니다. 우리의성공적인경제 사회발전경험은개발도상국들에게큰영감을주고있습니다. 또한, 우리나라의발전경험을공유하기위해해마다많은개발도상국공무원들이우리나라의초청연수프로그램에참여하고있습니다. 비록초청연수프로그램만으로개발도상국이당면한문제점을개선하기는어렵지만, 개발도상국공무원들은우리나라에방문하여그들나라의발전을위한정책아이디어와문제해결에대한영감을얻고있습니다. 이러한맥락에서초청연수프로그램이효과적으로운영되어보다큰도움이될수있도록본연구를실시하였습니다. 특히, 개별초청연수프로그램에대한평가결과를제시하기보다는현재우리나라에서운영되는연수사업들이어떠한현실적문제점들이있으며, 이러한문제점들이발생하는원인은무엇인지분석하였으며, 앞으로효과적인연수프로그램을위한정책적개선방안을제시하였습니다. 보연구를책임지고수행한박정호박사를비롯하여진심어린조언과도움을 주신영남대학교황성수교수님, 박상철교수님, 서울대학교에장지순박사님께 깊은감사를드립니다. 2014 년 12 월 한국행정연구원원장이은재
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 [ 박정호 ] 제1절연구의배경및목적 2 1. 연구의배경 2 2. 연구의목적 6 제2절연구의범위와방법및연구흐름도 9 1. 연구의범위 9 2. 연구의방법 10 3. 연구의흐름도 14 제3절연구의기대효과 16 제 2 장이론적논의및선행연구검토 [ 박정호 ] 제1절초청연수프로그램의개념및목적 20 1. 초청연수의목적 20 2. 초청연수프로그램의주요목적 21 3. 초청연수프로그램사업내용단계 27 제2절공무원역량강화관련이론검토 38 1. 공무원역량에관한이론적검토 38 2. 공무원역량강화와연수교육의효과에관한이론검토 42 제3절선행연구 46 1. 초청연수프로그램효과성관련주요연구검토 46 2. 선행연구와의차별성 50 제4절연구의분석틀 54 iv
CONTENTS 개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 [ 박정호 ] 제1절전문가인터뷰조사방법 58 1. 조사목적 58 2. 조사방법 59 제2절연수사업내용측면의분석결과 60 1. 수요조사와연수설계의분절성 60 2. 연수생선발 : 효과적선발의현실적제약 63 3. 연수교육 : 다국가연수프로그램의구조적제약 67 4. 연수프로그램의평가제도 : 연수생평가 70 5. 사후관리 73 제3절연수사업수행체계측면의분석결과 76 1. 초청연수프로그램의목표전치현상 76 2. 연수프로그램시행기관의특성 81 3. 총괄기관간의협업결여 86 4. 시행기관간의협업결여 90 5. 연수총괄기관의권한및역량강화의필요성 93 제4절인터뷰분석내용종합및요약 96 1. 연수프로그램운영과정측면 97 2. 연수사업추진체계측면 100 v
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 4 장초청연수프로그램연수생설문분석 [ 박정호 ] 제 1 절설문자료수집방법및개요 106 제2절설문조사분석결과 108 1. 기술통계 108 2. 연수프로그램만족도분석결과 117 3. 수요조사단계분석결과 121 4. 연수생선발단계분석결과 128 5. 연수교육단계분석결과 129 6. 사후관리단계분석결과 154 제3절설문조사분석내용종합및요약 162 제 5 장해외사례분석 [ 박정호 ] 제1절독일의초청연수프로그램 171 1. 독일공적개발원조개관 172 2. 연수프로그램사례1: 알렉산더훔볼트장학프로그램 189 3. 연수프로그램사례2: 미래지도자리더십프로그램 193 4. 연수프로그램사례3: 국제기후보호펠로우십 195 제2절호주의초청연수프로그램 200 1. 호주의공적개발원조개관 200 2. 연수프로그램사례1: 호주펠로우십 202 3. 연수프로그램사례2: 호주장학프로그램 206 제3절해외사례조사요약및시사점 214 vi
제 6 장정책제언및결론 [ 박정호 ] 제1절연구결과요약 220 1. 실무자대상인터뷰결과 220 2. 연수생대상설문조사결과 224 제2절정책제언 227 1. 수요반영및연수생선발시스템강화를위한개선방안 227 2. 초청연수프로그램모듈화및 DB구축을위한개선방안 231 3. 사업중복성개선및초청연수전략마련개선방안 235 제3절결론 238 참고문헌 _ 241 부록 _ 247 vii
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표목차 < 표 1-1> 초청프로그램관련개선사항 6 < 표 1-2> 설문조사분야및주요내용 12 < 표 1-3> 인터뷰조사분야및주요내용 13 < 표 2-1> 역량개발의효과형태 25 < 표 2-2> 역량의 3가지차원 26 < 표 2-3> 공무원의개인역량차원 40 < 표 2-4> 역량의조직내위치별구분 41 < 표 2-5> 주요선행연구와본연구의차별성 52 < 표 3-1> 인터뷰참여기관 59 < 표 3-2> 전문가인터뷰분석결과요약 96 < 표 4-1> 1 2차설문조사시기 107 < 표 4-2> 설문참여자소속기관특성 108 < 표 4-3> 설문참여자국가 109 < 표 4-4> 설문참여자초청연수참여연도 110 < 표 4-5> 설문참여자조직내직급 111 < 표 4-6> 설문참여자성비율 112 < 표 4-7> 설문참여자연령 112 < 표 4-8> 설문참여자모국어 113 < 표 4-9> 초청연수프로그램참여분야 114 < 표 4-10> 초청연수프로그램기간 115 < 표 4-11> 초청프로그램참여목적 115 < 표 4-12> 초청프로그램직급별참여목적 116 < 표 4-13> 초청프로그램참여계기 117 < 표 4-14> 연수프로그램전반에대한만족도 118 < 표 4-15> 응답자특성별연수프로그램만족도 119 < 표 4-16> 연수프로그램을통한효과 120 viii
< 표 4-17> 정보제공의적절성 121 < 표 4-18> 성별에따른정보제공적절성인식 122 < 표 4-19> 직급수준에따른정보제공적절성인식 122 < 표 4-20> 정보제공의주체 123 < 표 4-21> 연수를통한구체적인교육정보사전수신여부 124 < 표 4-22> 프로그램별로연수에대한상세정보제공여부 125 < 표 4-23> 연수기간특성에따른상세정보제공여부 126 < 표 4-24> 연수생의기대와수요의전달할기회 127 < 표 4-25> 연수프로그램참여자격조건 129 < 표 4-26> 연수프로그램내용에대한전반적만족도 130 < 표 4-27> 개인역량개발에기여하는정도 131 < 표 4-28> 연수교육의담당업무분야와의관련성 132 < 표 4-29> 연수생의수준반영 133 < 표 4-30> 분야에대한전문적강의적절성 134 < 표 4-31> 실습및견학의적절성 135 < 표 4-32> 워크샵운영의적절성 136 < 표 4-33> 토론및참여기회의적절성 137 < 표 4-34> 연수의주요문제점 138 < 표 4-35> 초청연수프로그램의약점 139 < 표 4-36> 교육내용과관련하여개선할사항 140 < 표 4-37> 소속기관의이익반영 142 < 표 4-38> 자국의사회경제개발에관련성 142 < 표 4-39> 자국의이익증진과관련성 143 < 표 4-40> 연수기간의적절성 145 < 표 4-41> 연수기간적절성평균비교 146 < 표 4-42> 목적별적절한연수형태 147 ix
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 < 표 4-43> 목적별적절한연수기간 148 < 표 4-44> 개인역량강화를위한사업분야별교육형태 149 < 표 4-45> 조직역량강화를위한사업분야별교육형태 150 < 표 4-46> 정책개발역량강화를위한사업분야별교육형태 151 < 표 4-47> 네트워크강화를위한사업분야별교육형태 153 < 표 4-48> 연수과정에서개발한액션플랜의활용도 154 < 표 4-49> 연수종류별액션플랜의활용도비교 155 < 표 4-50> 연수기간별액션플랜의활용도비교 ( 기간별 ) 156 < 표 4-51> 지속적인관계를통한액션플랜의개발기회정도 157 < 표 4-52> 연수가종료후시행기관과사후교류여부 158 < 표 4-53> 연수기간별사후교류를통한액션플랜개발 159 < 표 4-54> 경험한사후관리내용 ( 복수선택 ) 160 < 표 4-55> 효율적인사후관리를위한효과적방법 161 < 표 5-1> 양자간개발프로그램지역과파트너국가 172 < 표 5-2> 독일의 ODA 지원현황 2010-2012 173 < 표 5-3> 수원국제출 2012년독일공적개발원조규모 USD Mil 174 < 표 5-4> BMZ 조직구성 181 < 표 5-5> 독일 ODA 사업의 6가지접근방식과주요내용 186 < 표 5-6> 표지역과성별에따른훔볼티안구성비율 : 명수 ( 비율 ) 191 < 표 6-1> 초청연수수요-공급 231 x
그림목차 < 그림 1-1> 연도별초청연수생규모 3 < 그림 1-2> 연구흐름도 15 < 그림 2-1> 역량의차원 24 < 그림 2-2> 역량의 3가지차원 27 < 그림 2-3> 연수프로그램구성단계 28 < 그림 2-4> 국제협력사업의패러다임변화 47 < 그림 2-5> 연구분석틀 55 < 그림 3-1> ODA 사업추진체계 87 < 그림 5-1> 재정및기술협력사업의계획과시행과정 177 < 그림 5-2> 2014 분야별지출비율및내역 180 < 그림 5-3> 독일 ODA 관련기관관계도 185 < 그림 5-4> 호주장학제도운영과정 213 < 그림 6-1> 수원국수요발굴및연수생선발체계 228 < 그림 6-2> 단계별수요조사발굴 230 < 그림 6-3> 초청연수지정기관선정과역할 233 xi
국문요약 1. 연구배경및필요성 인적자원개발을위한공적개발원조 (ODA) 의확대 우리나라의개발도상국 ( 이하개도국이라칭함 ) 공무원에대한초청연수프로그램은꾸준히증가 - 원조수여국에서공여국이되기까지그동안한국사회가이룩한경제 정치 사회발전의경험들은개도국에게는영감을주는발전모델 (role model) 로여겨짐 - 2000년부터우리나라가실시한초청연수프로그램의규모는안적정인증가세를보이며, 2000년부터 2012년까지우리나라는약 2.7 억달러 ( 한화 3천억원 ) 를연수생초청을위한예산으로집행하였으며, 동기간동안연수생은총 41,162 명이우리나라연수프로그램에참여 xii
국문요약 개도국공무원역량강화의필요성 대다수의개발도상국들은정부의효과적인거버넌스 (governance) 확립을위한공공분야인력들의역량과전문성이부족 개발도상국의자생성과지속성을담보하기위해다양한자원중에서인적자원 (human capital) 의중요성에대한논의들이지속적으로제기 효과적인 ODA 사업을위해서는개도국의공공부분의역량이강화되어야필요성이제기되고있다 (Hynes & Scott, 2013). 특히 ODA 사업의성패가수원국과의효과적인협력 (cooperation) 과협업 (collaboration) 을필요 지속적으로제기되는초청연수의문제점 초청연수수행체계와관련하여초청연수에대한전략미흡, 사업중복조정체계미흡, 연수생관리를위한 DB 구축필요, 수원국수요반영시스템미흡, 평가및사후관리미흡의문제점이지속적으로제기 초청연수사업내용과관련하여연수프로그램연계성미흡, 일회성 단기연수위주추진개선, 연수내용의내실화부족, 강의방식의다양성 체계성미흡의문제점이지속적으로제기 연구의목적 본연구는 개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램은어떻게설계되어야하고, 수행체계에는어떠한장애물이있으며, 이를극복하는방안들은무엇인가? 라는연구문제를실증적으로분석하는데목적 xiii
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 2. 이론적배경및선행연구검토 초청연수프로그램의개념및목적 초청연수프로그램의개념은개발도상국 ( 수원국 ) 의공무원에게우리나라의발전경험및성장동력을전수함으로써개발도상국이앞으로경제및정치 사회발전에이바지하고, 이를위해공무원역량강화에필요한사회 경제 행정제도의틀을제시하는데기여 역량개발의개념은개인의수준을벗어나, 조직의역량, 그리고개인과조직이활동을하는보다광범위한사회적인맥락으로써의사회제도를포함하여적용 - 역량개발을위한공적개발원조는개인에게국한된역량개발을의미하였으며, 이에따라직무에필요한직무관련기술과개인의지식및능력에초점 - 1980년들어역량의범주가단순히개인역량의총합이아닌조직과제도의수준에까지역량의개념이적용되어야한다는점을주지하기시작하였으며, 이에따라개도국정부의조직구조, 인사제도, 재정관리제도, 서비스관리제도등조직과조직내제도를포함 초청연수프로그램사업내용단계 기술협력의일환으로초청연수프로그램은크게 5단계에과정으로연수사업이구성 - 초청연수사업을위해수원국의 1) 수요조사및수원국에맞는연수프로그램의설계, 2) 적합한연수생의선발, 3) 연수교육의 xiv
국문요약 실시, 4) 연수생및연수기관의자가평가, 5) 마지막으로사후관리이다 수요확인및초청연수사업설계단계 - 연수분야선정에서수원국과협의하여수원국의수요를반영한분야를선정하고하고, 수원국의주요지원목표및전략과전략적으로연계가잘되고있는지판단 연수생선발단계 - 연수생선발의적절한지, 연수프로그램이제공한교육내용과연수생에게필요한특정역량분야가적합성여부고려 연수교육실시단계 - 연수내용이연수프로그램의목적을정확히반영하고있는지점검 - 교육의목적과목표가연수프로그램에맞게적절히설정되었다고전달방식의적절하고, 효율적으로운영이되는지에대한판단필요 - 내용을연수생들에전달하는교 강사의적절성에대한고려 - 교 강사의강의태도, 준비성, 의사소통능력, 연수생출신국가의특성에대한이해등의관점에서연수내용의전달성고려 연수프로그램에대한평가단계 - 역량의여러차원의특성상가시적으로역량이개발된부분을효과성차원으로평가하기는현실적으로곤란하여, 연수생들의인식과태도부분을초청연수사업의효과부분으로평가 - 연수프로그램의참여들통해연수생들의새로운영감과아이디어, 자신의태도를되돌아볼수있는기회를제공하여직무와관련한지식뿐만아니라동기와가치부분에변화를연수프로그램의효과부분으로고려 xv
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 사후관리단계 - 사후관리는우리나라와수원국간의미래의발생할협력관계를돈독히하여서로에게긍정적인효과를발생 - 사후관리란일회성으로초청연수생들에대한교육훈련을제공하는것이아니라연수생들과의지속적인정보교류를통해서초청연수프로그램을개발하고수원국들의수요를정확히반영한교육내용을설계하는데필요 3. 분석결과 초청연수프로그램전문가인터뷰분석 수요조사와연수설계의분절성발생 - 수원국공무원개인이원하는연수프로그램내용 ( 개인의니즈 ) 과수원국기관의관점에서필요한역량 ( 기관의니즈 ) 의불일치발생 연수프로그램을설계하는시행기관들은대부분수원국의사회 경제상황에대한정보를수집하여연수프로그램을설계하고있으며, 이에따라연수생니즈가연수프로그램에반영될수있는기회가많지않았으며, 연수생의기대와연수내용의불일치사례가발생 연수생선발 : 효과적선발의현실적제약 - 수원국과의관계에대한고려, 수원국의연수생선발과정상에서 xvi
국문요약 발생하는행정상의특성과예상하지못했던정치적인요소들작용 - 수원국의총괄기관과정부기관은연수경험여부와연수기회의적절한안배를위해연수생을선발하는경우와, 수원국의행정기관장이특수한기준을제시하여연수생을선발하는등연수프로그램고유의목적과부합하지않는선발방식이발생 연수교육 : 다국가연수프로그램의구조적제약 - 단기- 다국가연수프로그램이내생적으로갖고있는특성으로인해발생하는문제점이제기 다양한국가에서상이한정치 경제적사회배경을가진공무원들이동일한연수프로그램에참여함으로써연수프로그램에대한수요반영미흡및이해도의차이가발생 다국가연수프로그램의경우연수내용의범주를확대하여다양한국가에서연수생을초청함으로써가능한많은개도국의공무원들에게역량개발의기회를제공한다는측면에서강점이있지만, 연수를통해실제로역량개발을위한교육을실시하기에는한계점발생 연수프로그램의평가제도 : 연수생평가 - 연수생들이연수프로그램에대한평가를관대하게대하는경향이강하게발생하여, 평가점수를대체적으로높게나타나는현상이발생 비록연수기간동안불만족스럽거나개선되어야할사항이있다고생각하더라도, 평가지표들에대해후한점수를경향 이에따라연수생의평가를통해서연수프로그램의개선점을도출하는데곤란함발생 xvii
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 사후관리단계 - 연수프로그램의본래취지인역량강화와수원국실정에맞는정책개선의노력들이뒤따를수있도록사후관리가필요하지만, 이러한사후관리를위해구조적인한계점발생 단기연수사업의경우연수프로그램을통해개발된 Action Plan 이현실에많은부분폐기되거나, 실제로활용되지못함 연수프로그램을통해계획은이상적으로세우지만수원국의현실에서적용하는과정에서는우리가환경상많은장애물발생 연수시행기관은연수생들이실제연수내용을활용할수있도록지속적인관리가필요하지만이를뒷받침하는체계가없다는점 초청연수프로그램연수생설문분석 2010 년부터 2012 년까지우리나라초청연수사업에참여한연수생전수를대상으로하였으며, 취합된연수생 13,744 명중에서 1차설문에서 2187 명이, 2차설문에서 1506 명이설문에참여 연수프로그램만족도분석결과 - 높은만족도는초청연수프로그램에참여하는공무원들이연수프로그램에대해상당히긍정적인시각을갖고있으며, 이러한긍정적인시각은향후우리나라와의교류활성화에긍정적인역할기대 수요조사단계분석결과 - 연수프로그램의적절성과효과성을강화하기위해서는무엇보다 xviii
국문요약 연수분야의설정과연수생들의수요가반영되는것이중요하는의견제기 - 연수프로그램에대한구체적인정보를받았다고 86.2% 가응답했지만 10명중 1명에해당하는 10.7% 의연수생들은강의제목에대한정보만 연수생선발단계분석결과 - 연수생선발단계에서는소속기관의추천방법으로연수에참여하였다는응답자가전체 62% 로가장높았고, 자발적인지원과연수참여지원자들간의경쟁을통한연수프로그램의참여비율은 29% 로낮게 - 선발기준이유관분야의전문성및직무관련성보다는외국어능력을기준으로추천한다는점이제시되었으나, 언어의문제를해결하기위해연수프로그램의성격과다른혹은관련성이낮은연수생이참여가능성발생 연수교육단계분석결과 - 그동안많은연구에서연수프로그램의진행에있어가장큰어려움으로언어적장벽을원인으로보고있었으나, 참여연수생들의다른수준의지식 이가장큰문제점으로제시 - 연수생들이지적하는연수과정에대한문제점개선을위한조사에서는언어의차이로인해발생하는어려움을 57.3% 응답자가지적 사후관리단계분석결과 - 액션플랜의활용도에대한질문에는 실행할기회가없다 라고응답한연수생이 39.9% 에달하고있으며, 수원국의 주어진상 xix
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 황에서액션플랜의적용가능성이낮다 고응답한연수생도 22.5% 로조사되어효과적인사후관리의필요성제기 - 효율적인사후관리를위해연수생들은 72.6% 가 한국연수프로그램에추가적인참여기회, 45.2% 가 수원국에서현지연수를통한연계운영프로그램 이필요한것으로조사 해외사례분석 독일의초청연수프로그램 : 훔볼티안장학프로그램 - 수요자의요구 (needs) 와원조국 ( 공급자 ) 의연수프로그램목적의일치성에대한판단강조 - 단순히프로그램을실시하는것에만그치는것이아니라프로그램종료이후에도지속성을유지하며수혜자들과의네트워크관리및연계성을강조하여잠재적인미래의협업및발전가능성또한확보 호주의초청연수프로그램 - 호주에머물렀던총시간에두배를본국에돌아가머물지않으면다른장기 AusAID 에신청할수없다 - 연수시행기관이선정하면연수생의선정과관리는호주의연수시행기관이전담 xx
국문요약 4. 결론및정책대안 수요반영및연수생선발시스템강화를위한개선방안 기존의단기 -다국가수요반영시스템은대다수의경우 수원국개인 수원국기관 수원국총괄기관 해외사무소및외교부공관 연수총괄기관 시행기관 으로진행되는여러단계상의절차를축소 - 수원국의연수프로그램의수요와공급에대한의사소통을할수있는창구가수원국연수총괄기관과우리나라 KOICA해외사무소및외교부로한계점완화 수요발굴및연수생선발체계를동일한절차로진행하는것을두단계로구분하여개선 - 1단계포괄적수요발굴단계는기존의초청연수수요와연수프로그램개발과정을유지하여수원국이자체적으로필요로하는연수분야및프로그램의내용에대한조사를실시 - 2단계절차로써연수시행기관과수원국연수후보생인공무원및소속기관과의정보교류를실시하여구체적으로연수프로그램의수정과연수생선발에필요한의사소통을활성화 초청연수프로그램모듈화및 DB구축을위한개선방안 초청연수지정기관 ( 제 ) 을선정하여, 앞으로지속적으로해당분야의초청연수사업을지속할수있는관계를지정 - 선정기준의분야별로 1교육기능, 2기술개발기능, 3산업화기능으로크게구분하여최근 3-5 년간안정적연수사업을시행한기관에서선정 xxi
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 - 시행기관이일회성으로축적하는자료와경험을지속적으로지 정기관들과공유하게함으로써 DB 구축, 연수교육내용의모듈 화에필요한구조적인틀을마련 사업중복성개선및초청연수전략마련개선방안 초청연수분과협의회 의운영의내실화와부처별로제출한연수사업에대한평가기준마련 ( 가칭 ) 초청연수참여기관협의회 를개설하여운영 - 총괄기관- 시행기관간의협의회로써시행기관수준에서발생하는장애요인들을총괄기관으로전달될수있는효과적인의견조율역할 xxii
영문요약 Effective Fellowship Program for Civil Servants of Developing Countries Park, Jungho The role of South Korea in official development aid(oda) and technical cooperation (TC) has been increasing. As with other developed nations, South Korea is also boosting its financial contribution to diverse domains of international aids. Recently, developing countries expect more to improve the capacity of their civil servants to achieve development plan by enhancing the overall performance of public service systems and public agencies. Reflecting such demand, South Korea has steadily increased the overall size of training/fellowship programs. Despite the expansion of fellowship programs, previous research consistently points to various problems regarding the effective way of operating fellowship program. Bearing those problems in mind, xxiii
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 this research aims to examine how and why various types of fellowship programs have been operated ineffectively. Based on the analysis, this research presents policy suggestions to resolve the programs that emerged in different stages of operation: need assessment, designing program, program evaluation, and follow-up program. For this purpose, this research conducted an in-depth interview with personnel in charge of coordinating and implementing fellowship program, a survey about the participants opinions about the quality of programs and suggestions for improvement, and a case analysis on the fellowship/scholarship programs provided by German and Australian agencies. Although various programs were identified, the results of the analysis revealed that participants needs assessment was ineffective in that several representative bodies(agencies) decided the fields and contents of programs. As the representative mediator in the middle of program-providing institutes and participants, the discrepancy between participants needs and the contents of the program emerged. Second, collaboration among Korea s institutions and developing countries institutions were not effectively managed so that selection of participants and improvement of fellowship program was not effectively operated. Third, a major portion of action plans developed by participants were not implemented in their countries. Finally, information about the program was not effectively provided to xxiv
영문요약 candidates of fellowship program, which was linked to discrepancy between participants need and program contents. For this problem, first this research suggests a separated track of needs assessment process: general needs assessment stage and specific needs assessment stage. This research specifically suggests the specific need assessment by enhancing communication between participant and program-providing institution. Second, this research suggests that stabilization of relationship between coordination institution and program-providing institution was necessary. For this purpose, this research suggests designating a few key institutions to play significant roles in building a data-base of participants and programs, and developing the module of fellowship programs, and so forth. xxv
제 1 장서론 제 1 절연구의배경및목적 제 2 절연구의범위와방법및연구흐름도 제 3 절연구의기대효과
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 1 장서론 제 1 절연구의배경및목적 1. 연구의배경 1) 인적자원개발을위한공적개발원조 (ODA) 의확대 우리나라의개발도상국 ( 이하개도국이라칭함 ) 공무원에대한초청연수프로그램은꾸준히증가하고있다. 이러한현상은우리나라가공여국 (donor country) 으로서의역할과위상이높아지고있음을반증한다. 또한개도국과저개발국의우리나라의연수프로그램에대한수요가증가되고있다는점을동시에보여준다. 실제로원조수여국에서공여국이되기까지그동안한국사회가이룩한경제 정치 사회발전의경험들은개도국에게는영감을주는발전모델 (role model) 로받아들여지고있다. 특히, 열악했던사회상태를상대적으로짧은기간동안성공적으로발전시킨경험과노하우는함께공유하고싶은좋은사례로받아들여지고있다. 이러한사실을입증하듯, 2000년부터우리나라가실시한초청연수프로그램의규모는안적정인증가세를보이고있다. 2000 년부터 2012 년까지 2
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 우리나라는약 2.7 억달러 ( 한화 3 천억원 ) 를연수생초청을위한예산으로 집행하였으며, 동기간동안연수생은총 41,162 명이우리나라의연수프 로그램에참여하였다 (KOICA 통계자료합산하여도출 ). 그림 1-1 연도별초청연수생규모 출처 : KOICA 통계 (http://stat.koica.or.kr) < 그림 1-1> 에서알수있듯이개발도상국의공무원및민간전문가들이우리나라가상대적으로비교우위에있는분야에대해정보와지식을전수받기위해연수프로그램에꾸준히참여하고있다. 이러한초청연수프로그램은양적인팽창뿐만아니라지속적인연수프로그램의발굴을통해분야별다양성과연수프로그램의운영방식등도지속적으로개선되고있다. 3
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2) 개도국공무원역량강화의필요성 그동안다양한 ODA 사업분야에서초청연수를통한개도국의공무원역량강화의중요성이제기되었다. 이러한이유는첫째, 대다수의개발도상국들은정부의효과적인거버넌스 (governance) 확립을위한공공분야인력들의역량과전문성이부족하기때문이다. 이러한측면에서개발도상국의자생성과지속성을담보하기위해다양한자원중에서인적자원 (human capital) 의중요성에대한논의들이지속적으로제기되고있다. 특히공공부문의인적자원개발이지속적으로강조되고있으며, 공공부문의역량강화와관련하여파리선언 (Paris Declaration), 아크라행동계획 (Accra Agenda for Action), 및부산파트너십 (Busan Partnership) 에서이러한내용을어렵지않게찾을수있다. 파리선언, 아크라행동계획, 및부산파트너십은공적개발원조 ( 이하 ODA 로칭함 ) 사업들이수원국발전의자생성과지속성 (sustainability) 에초점을두어개발해야함을천명하고있으며, 이러한목표를달성하기위해수원국들의정부역량, 즉행정분야및공무원 ( 관료 ) 의역량강화를통한굿거버넌스 (good governance) 선제조건으로제기하고있다 (Fukuyama, 2013). 둘째, 효과적인 ODA 사업을위해서는개도국의공공부분의역량이강화되어야할필요성이제기되고있다 (Hynes & Scott, 2013). 특히 ODA 사업의성패가수원국과의효과적인협력 (cooperation) 과협업 (collaboration) 을필요로하는데, 이러한협력관계는수원국의정부역량이뒷받침될때가능하기때문이다. 이런맥락에서다수의공여국들은 ODA 사업의본래취지를효과적으로달성하기위해수원국공무원인적자원의 4
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 역량 (capacity of human capital) 에대해지속적인관심을쏟고있다. 셋째, 우리나라의발전경험을돌이켜볼때성공적인거버넌스를이룩하기위해공공부문, 시장, 시민사회의균형적발전과그역할이중요하지만, 이를위해공무원의역량이뒷받침되어야할것이다. 특히, 단기간에경제적 사회적성장과발전을해온우리나라의경험은수원국에서벤치마킹하고싶은모델로자리매김하고있으며, 이에따라공무원초청연수에대한수요는안정적으로증가하고있다. 3) 지속적으로제기되는초청연수의문제점 우리나라는지난 10년간 3천억원이상의예산을초청연수와관련한사업에투자하고있으며, 그연수생의규모도매년증가하는추세를보이고있다. 이러한막대한예산을감안할때효과적인초청연수프로그램의운영에대한필요성이제기되고있으며, 이러한문제의식을반영하여국제개발협력위원회를비롯한다수의기관에서초청연수프로그램의미흡한사항에대한점검과개선방안들을제시하고있다 ( 한국행정연구원, 2013). 기존의연구및평가보고서등의내용을취합하여 2014 년 1월제17차국제개발협력위원회에서다음과같은주요문제점과개선방안마련의필요성을제기하였다. 5
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 1-1 초청프로그램관련개선사항 분야초청연수수행체계초청연수사업내용 주요내용 초청연수에대한전략미흡 사업중복조정체계미흡 연수생관리를위한 DB구축필요 수원국수요반영시스템미흡 평가및사후관리미흡 연수프로그램연계성미흡 일회성 단기연수위주추진개선 연수내용의내실화필요 강의방식의다양성 체계성미흡 출처 : 국무조정실 (2014), 한국행정연구원 (2013) 에제시된내용요약정리 < 표 1-1> 에서제시된부분들을면밀히살펴보면, 초청연수프로그램의수요조사에서부터연수종료후사후관리까지단계별로개선사항들이제기될뿐만아니라, 초청연수를기획 총괄과실시과정에서연수사업의수행체계와관련한개선사항이다양하게지적되고있음을알수있다. 이러한문제점들을보완하기위해유관기관들이수요조사와연수생선발을위한매뉴얼개발, 연수생관리를위한 DB구축, 프로그램의모듈화등에대한개선책마련을위해노력을기울이고있으나이러한문제점들이발생하는원인들에대한보다체계적인진단이부족한현실이다. 2. 연구의목적 상술한문제점을개선하기위한유관기관들의노력의연장선상에서본 연구는 개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램은어 6
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 떻게설계되어야하고, 수행체계에는어떠한장애물이있으며, 이를극복하는방안들은무엇인가? 라는연구문제를실증적으로분석하는데목적이있다. 그동안효과적인연수프로그램을위해개선해야할문제들은충분히제기는되었으나, 이렇게제시된문제점들이지속적으로큰진전이없이답보상태에있는지에대해다음과같은구체적인연구질문을설정하였다. 총괄기관에서절차개선을통해연수생의수요조사를반영하여연수생과연수프로그램의관련성을높이려고노력하고있으나, 왜연수생선발의문제점이지속적으로발생하고있는가? 연수프로그램의연계성강화에대한논의는자주제시되고있으나, 왜연수프로그램을기획하고시행하는기관들이이러한연계성강화를위한 DB의구축, 기관간정보교류, 표준강의매뉴얼개발에큰진전을이룩하지못하고있는가? 개도국공무원역량의지속적성장과수원국발전을위해사후관리에대한중요성은부각되고있으나, 실효성있는사후관리가현실적으로어려운이유는무엇인가? 초청연수에대한전략마련과사업중복조정을위한제도적장치가마련되어있으나, 왜이러한제도들이작동되지못하고있는가? 상술한연구문제들에서나타나듯이, 본연구는특정연수사업의효과성평가보다는현재시행중인연수사업을일련의과정 (process) 과추진체계 (structure) 로구분하여, 지속적으로제기되는문제점들이왜뚜렷한개선효과를드러내지못하는지에대하여실증적으로분석하는데목적이있다. 7
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 이러한접근은초청연수사업이크게수행체계측면과사업내용으로구분되기때문이다. 즉, 연수프로그램자체 ( 예 : 연수생선발, 연수교육실시, 사후관리, 연수사업평가 ) 를진행하는과정에서발생하는문제점은사업의내용으로구분할수있으며, 초청연수수행체계상에발생하는문제점은초청연수의기획 조정 시행과정에서발생하는기관간의관계및제도적환경에기인하는문제점들이다. 본연구가이렇게초청연수 사업수행체계 와 사업내용 에초점을두어연구를진행하는이유는사업평가를위해그동안활용한평가지표들이보다정교화되어현장에서도움을줄수있는상태가아니라는판단때문이다. 예를들어, 기존의연수프로그램효과성평가보고서들은연수생선발의적절성을주요기준으로제시하고있으며, 이러한연수생선발이적절한지혹은그렇지못한지에대한평가결과를제시하고있다. 하지만, 연수생선발과정에서어떠한절차적혹은이유에서기관간연계과정의미흡이발생하였으며, 결과적으로이러한것들이연수생선발의적절성이위협될수있는지등에대한심도있는접근이부족하였다. 즉, 연수생선발절차의현실적한계점은무엇인지에대해구체적인진단과이를반영한개선방안을제시하는데기존의평가지표들은한계점을드러내고있는것이다. 이러한문제의식에서본연구는기존의평가지표들에의한초청연수결과의효과성에대한평가보다는, 연수프로그램이의도한효과를달성할수있도록초청연수단계별및추진체계상에서발생하는주요장애요인 ( 협업의현실적장애물, 시간의지연, 인력및행정력의낭비등 ) 에대한진단과개선방안을모색하는데목적이있다. 8
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 제 2 절연구의범위와방법및연구흐름도 1. 연구의범위 첫째, 연수프로그램사업주체의특성상연구의범위를한국국제협력단 ( 이하 KOICA라칭함 ) 을비롯한중앙부처및산하기관등의공공기관으로범위를한정하였다. 민간기업및다양한민간단체들역시공적개발원조사업에참여하고있으나, 이러한민간기업으로부터자료를수집하고본연구에포함하는것은자료의접근성등과관련하여한계가있는것으로판단된다. 이에따라공공기관에서운영하는연수사업들을연구의주요범위로국한시켜심층적인연구를하며, 향후민간부분의연수프로그램에대한연구는후속연구로진행하여본연구와비교 연구하는것이연구목적상더욱효과적일것으로판단된다. 또한, 연수프로그램의대상이공무원으로주요범위를한정하고있기때문에, 민간기업들의경우적은수의공무원대상으로연수프로그램을운영할여지가있으며, 이에따라정확한자료수집에애로사항과자료수집에비용이크게증가할것으로판단되기때문이다. 둘째, 연구의범위의첫번째기준으로연수프로그램을연수생의특성으로판단했을때, 공무원을대상으로시행하는연수사업이본주요범위이다. 현재시행중인초청연수프로그램은우리나라의경험을체계화하여지식으로공유하기위한프로그램의일환으로운영되고있으며, 이를위해공무원뿐만아니라민간기업및비영리단체 (non-governmental organization) 에 9
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 소속된직원들도연수프로그램을운영하고있다. 본연구에연구의초점을공무원에집중하여두고있는이유는, 비록개발도상국 ( 이하 개도국 이라칭함 ) 의민간기업및비영리단체의인력까지포괄하여연수프로그램을운영하고있으나대다수의연수의연수프로그램이공무원연수에치중을하고있기때문이다. 셋째, 분석시간적범위는연수프로그램의최근 3개년 (2010 년부터 2012 년까지 ) 동안시행된공무원연수프로그램을주요분석의범위로정한다. 2013 년한국행정연구원의 초청연수통합평가 연구결과의연장선상에서연구의대상인연수생의일치성을고려하였다. 또한연수사업이대부분완료된상태이며, 이에따라분석에요구되는자료에대한접근과수집이가능하기때문이다. 2. 연구의방법 1) 문헌연구및선행연구검토 : 국 내외학술자료및기관보고서 본연구는개도국의공무원역량강화를위한연수프로그램의효과성을분석하는데목적이있다. 이를위해우선, 정부기관및 KOICA 등원조사업에오랜기간참여하며사업보고서및사업평가와관련한문헌들에대한검토가필요하다. 이러한문헌검토들은현재시행중인연수프로그램들의교육내용, 참여국가등주요특성과관련한내용뿐만아니라사업의변천을파악하기위해필요하다. 특히, 공무원을주요대상으로운영하고있 10
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 는연수프로그램의현황과특성을분석하기위해이러한문헌연구에대한검토가수반되어야한다. 둘째, 역량이라는추상적인개념과특히공무원역량이라는개념에대한이론적, 실증적선행연구들에대한검토가필요하다. 특히, 우리가쉽게쓰는역량이라는개념 ( 개인, 조직, 사회전체 ) 이연수프로그램을통해개발할수있도록정책적인처방을제시하기위해서는개념과주요특성에대한깊은이해가필요하다. 이러한개념적이해가필요한이유는우리가생각하는역량에대한개념적범주와특성이변화하면, 이에따라연수프로그램의효과성에대한논의또한변화하기때문이다. 2) 연수생대상설문조사분석 : 수요자측면 본연구는초청연수사업내용과관련하여연수프로그램의주요참여자인연수생을대상으로설문조사를실시하여분석한다. 설문조사는연수교육의추진절차및방법, 연수형태및기간의적절성, 사후관리의방법에대한선호, 연수프로그램의내용에대한평가를조사하여분석한다. 연수생들에대한설문조사는초청연수추진체계에대한내용을조사하기에한계가있으며, 이보다초청연수사업내용을수요조사단계에서부터사후관리단계까지구분하여상세히조사하였다. 설문조사의구체적인내용은다음과같다. 11
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 표 1-2 설문조사분야및주요내용 설문분야연수기획수요조사연수내용사후관리 주요내용 참여한연수프로그램효과저해요인 참여한연수프로그램의단점과개선사항 효과적인연수기간및형태에대한조사 전문분야별적절연수기간에대한조사 연수사업의연계성강화에대한의견조사 연수생의수요반영가능성조사 연수내용에대한사전정보제공수준 연수내용과연수생의기대일치여부조사 강사의수준및교재의적절성조사 연수과정에서개발한액션플랜의활용정도조사 연수총괄및시행기관과의사후교류수준조사 사후관리를통한지속적인기술및정책컨설팅과추가적인액션플랜의개발여부조사 실효성있는사후관리방법 ( 예 : 인터넷세미나등 ) 3) 실무자인터뷰 : 공급자측면 연수생대상의설문조사가수요자관점에서연수프로그램의효과성을분석하는것에초점이맞추어져있다면, 실무자인터뷰를통해공급자의관점에서효과적초청연수의장애요인분석에초점을맞추었다는데의의가있다. 실무자인터뷰는연수사업과관련한실무공무원, 초청연수시행기관담당자및총괄담당자를대상으로진행하였으며, 총 21개기관을선정하여인터뷰를실시한다. 인터뷰는초청연수프로그램이운영되는현장에서발생하는연수사업의추진체계의특성, 초청연수의목표와기관별중요성과, 연수프로그램진행과정상에장애요인, 사후관리상의한계점등과관련한사항을조사한다. 12
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 보다구체적으로전문가인터뷰는연구목적을연수사업측면과연수사업추진체계의특성으로구분하여진행하였다. 우선연수프로그램측면의경우수요조사및연수설계단계에서부터사후관리단계까지구분하여각단계별로발생하는장애요인에관한내용과이에필요한개선방안을함께조사하였다. 연수사업추진체계와관련한측면의경우, 기존에문제점으로지적된연수사업의중복성, 연수사업연계의곤란함, DB마련및통합관리구축의장애요인들을조사하였다. 인터뷰조사를통해수집한내용들은아래의표와같다. 표 1-3 인터뷰조사분야및주요내용 인터뷰조사분야연수사업운영특성연수사업목표및주요성과연수사업구조연수사업내용연수사업사후관리 주요내용 초청연수사업의사업의추진절차 ( 단계 ) 별특성 초청연수사업의시행과정에서기관간의관계특성 효과적수요조사의추진체계상문제점 국내초청연수사업은주요성과 목표달성에대한성과평가의특성 사업목표가역량개발아닌주요이유및성과에대한인식 주재국의요청에부응하기위한연수형태 초청연수프로그램의연속성저해요인 초청연수사업의중복성발생요인 연수프로그램의단계별로심화및모듈화가능성 수요조사내용과연수프로그램내용의연계성 강사선발및강의내용내실화과정에서나타나는가장큰어려움 현재시행하는사후관리의특성과한계점 13
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 3. 연구의흐름도 본연구는제1장의서론을제외하고총 5개의장으로구성되어있다. 제2 장에서는초청연수사업의목적인역량강화에대한이론적검토와최근발간된보고서들에서제시된효과성평가지표들에내용을검토한다. 초청연수프로그램에대한개념적고찰과목적, 역량개념의주요차원과관점에관한이론적검토, 및공무원역량에대한선행연구들의내용을검토한다. 제3장에서는공급자의관점에서효과적인초청연수의장애요인과시사점을발굴하기위해실무자 ( 전문가 ) 인터뷰분석을실시한다. 인터뷰의분석내용은연수사업운영상의특성, 초청연수의실질적인성과, 초청연수의주요내용, 사후관리의현실적제약등과관련한내용들을조사한다. 제4장에서는수요자의관점에서효과적인초청연수의장애요인을발굴하기위해 2010 년부터 2012 년에우리나라연수생으로방문한연수생 13,744 명을대상으로설문조사를실시한다. 설문조사의내용은연수프로그램의수요조사과정, 연수생선발기준, 연수교육과정만족도, 사후관리측면으로구분하여인식을조사하여분석한다. 제5장에서는해외공여국중에서독일과호주의연수및장학프로그램추진체계와특성에관한사례분석을실시한다. 선행연구들이이미미국, 일본의연수프로그램에대한사례연구결과를제시하였으며, 이에독일과호주의사례분석을선정하였다. 비록우리나라와사업형태가이질적이고추진체계와전략이상이하지만, 이들국가들이시행하고있는연수프로그램의특성으로부터우리나라연수프로그램에기여할수있는시사점을도출한다. 14
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 제6장에서는전문가인터뷰조사, 설문조사, 해외사례조사를통해도출된우리나라의초청연수의장애요인을바탕으로개선방안을제시한다. 초청연수의특성상법안의수정과같은제도개선점보다는현재초청연수운영과정에서효과성을저해하는요인들을초청연수추진체계측면과연수사업내용으로구분하여제시한다. 그림 1-2 연구흐름도 15
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 절연구의기대효과 2010 년에진행된 KOICA 연구보고서의경우 연수생초청사업평가보고서 는기존의사업분야별, 국가별등에대한초청연수프로그램평가의한계를개선하기위해 KOICA에서 2007 년 2009년동안진행되어진전반적인초청연수프로그램의효과성측면을제기하였다. 하지만 KOICA 기관에서수행된초청연수프로그램들만을평가대상으로범위를정하고있어서, 사업평가연구로써의통합성에그한계가있다. 2013 년도한국행정연구원에수행한초청연수평가는 2010 년도에진행된 KOICA 연수생초청사업평가연구의한계를개선하고 2010 년 2012 년동안의우리나라초청연수프로그램의전반적인효과성평가를수행하였지만, 연수생및연수사업체계등에대한설문조사및연수체계등에구체적인정책적제언을제시하는데한계가있었다. 이러한점들을보완하여본연구를진행함에따라기대되는효과는다음과같다. 첫째, 실천적측면에서본연구는초청연수의문제점을체계적인진단하여실효성있는개선방안을제시하는기대효과가있다. 특히우리나라초청연수프로그램들의수요자와공급자를구분하여자료를수집및분석하여주요장애요인에대한체계적인발굴하고, 이러한문제점에대하여구체적인개선방안을제시하는데목적이있다. 이과정에서국내연수기관간협력을통한연수프로그램의효과성강화방안, 개발도상국및국내연수관련기관간협력방안, 연수생 DB구축의현실적한계와개선방안등을수요자 ( 연수생 ) 와공급자 ( 연수프로그램운영 ) 의관점에서분석하여개 16
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 1 장서론 발도상국공무원의역량강화를위한실효성있는방안을제시한다. 둘째, 학술적인측면에서개발도상국공무원을대상으로진행하는연수프로그램개발에대한학술적이해를증가시킨다. 특히연수프로그램의효과성제고측면에서선진국의연수프로그램과우리나라의연수프로그램간의차이를비교분석함으로써 ODA 사업의일환으로운영되는연수프로그램의효율적활용방안에대한기초자료및이론연구의틀을제공할수있다. 17
제 2 장이론적논의및선행연구검토 제1절초청연수프로그램의개념및목적제2절공무원역량강화관련이론검토제3절선행연구제4절연구의분석틀
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 장이론적논의및선행연구검토 제 1 절초청연수프로그램의개념및목적 1. 초청연수의목적 우리나라가제공하는연수프로그램은개발도상국 ( 수원국 ) 의공무원에게우리나라의발전경험및성장동력을전수함으로써개발도상국이앞으로경제및정치 사회발전에이바지하고, 이를위해공무원역량강화에필요한사회 경제 행정제도의틀을제시하는데기여할수있다. 이러한수원국에대한기여뿐만아니라, 초청연수프로그램의운영은국제사회에서장기적으로개발도상국과의네트워크를형성하기위한밑거름이되며, 나아가우리나라가현재실시하고있는 ODA 의다양한사업분야에개발도상국의적극적인참여와국제협력 교류를더욱강화하는데크게이바지한다. 많은공여국들은개도국의공무원및민간인을대상으로교육훈련프로그램을운영하고있다. 그양태는다양하지만, 통상적으로초청연수프로그램은개도국의연수생들을선진공여국및제3국으로초청하여역량개발을위한교육훈련을제공하는것이다. 이러한초청연수프로그램은정치 사회 경제분야의발전을이룩하는과정에서필요한다양한분야의역량 20
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 을습득하고, 개도국의발전에기여하는데초점이맞추어져있다. 국내초청연수사업은 개발도상국의인재양성과제도적개발능력을지원하기위해개도국의기술자, 연구원, 정책결정자등을초청하여교육, 보건의료, 행정제도, 정보통신, 농어촌개발, 산업에너지등다양한분야에걸쳐우리나라의경제개발경험과그과정에서축적한다양한기술을전수하는사업으로서, 이를통해개도국과의협력관계를증진시키고정부및공공부문정책당사자들과정책적네트워크를구축 (KOICA, 2010, p.3) 하는것으로정의할수있다. 2. 초청연수프로그램의주요목적 1) 역량개발 (Capacity Development) 의개념 초청연수프로그램은연수프로그램에참여한인사들이연수교육들을통해서지식과경험을공여국으로부터공유하고, 이러한지식과경험을자국에적용하여각종사회문제및국가발전을이룩하는데활용할수있도록하는데그목적이있다. 따라서연수프로그램은개도국으로부터참여자들의역량개발 (capacity development) 에목적이있다. 이러한역량개발과관련한원조사업을 OECD에서는기술협력 (Technical Cooperation) 의일부분으로정의하고있다. 우리가주목해야할점은연수사업이역량개발에있으나 역량 의범주와유형에따라연수프로그램의속성도변화를거듭하고있다는점이다. 그 21
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 동안주요공여국들은개도국의역량개발이절실하다고보았으며, 이러한역량개발은개인의수준을벗어나, 조직의역량, 그리고개인과조직이활동을하는보다광범위한사회적인맥락으로써의사회제도에까지역량의개념이적용되었다. 특히국제개발원조사업을총괄하는다수의국제기구들은이러한맥락에서역량에대한개념적정의를제시하고있다. 예를들어세계은행은역량을지속가능한사회발전을위해 자원활용가능성과개발의목적을위해효율적으로자원동원을 하는능력 (Worldbank, 2009, p.3) 으로정하고있으며, 따라서역량개발은고정된현상이아닌사회전체의발전을목표로국가전체의정책, 제도, 조직의역량을강화하여나아가는과정으로기술하고있다. (World Bank, 2009, pp.3-5). 수원국의정책적측면에서역량개발은궁극적으로수원국정부가경제 사회발전을위해정책을수립하는데필요한역량, 그리고이를입법화하고사회제도로써운영하는역량, 이해당사자들의이익과갈등을조정하는역량, 변화하는사회현상을이해하고이에대응하기위해정책의재설계와집행구조의변화를추진하는역량까지포함하는개념이다. 정책측면뿐만아니라조직측면에서강조되는역량의개념은국가의행정조직이사회전체를위해제시하는거시적주요비전의제시역량과이를각각의행정기관에서현실화 (realization) 할수있는역량을의미한다. 이에따라다양한종류의자원 ( 인적, 재정, 물적 ) 을능률성과효과성을극대화시키는방향으로운용하는역량까지포함된다. 22
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 2) 역량개발개념의범주 근래들어사용하는역량개발의개념은공적개발원조사업별및목적별로변화할수있으며, 시간의속성이포함되어중 장기의전략적접근이필요하다는점을경험을통해제시되고있다 (Australian Development Agency(ADA, 2011:7). 특히현재와같은역량개발의개념이성립되기이전에는역량개발에대한상이한강조점이나타났다. 1970 년이전의공적개발원조에서바라보는역량은주로직무와직접적으로관련이있고, 개인에게국한되는역량에비중이놓여있었다. 따라서직무에필요한직무관련기술과개인의지식및능력에초점이맞추어져있다. 1980년대에들어공여국들은그동안역량개발을위해투자한수많은인적 물적자원의실패의원인을분석하면서, 역량의범주가단순히개인역량의총합이아닌조직과제도의수준에까지역량의개념이적용되어야한다는점을주지하기시작하였다. 이에따라개인의능력과함께개도국정부의조직구조, 인사제도, 재정관리제도, 서비스관리제도등조직과조직내제도를포함하는중범위수준의역량이중요하다는점을강조하기시작하였다. 이러한보완적접근도 1990년대에들어보다광의의개념으로확장되었다. 23
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 2-1 역량의차원 출처 : Australian Development Agency(ADA). Manual Capacity Development Guidelines for Implementing Strategic Approaches and Methods in ADC 2011, p.7. 이러한개념의변화와확장은미시수준 ( 개인수준 ) 과중범위수준 ( 조직수준 ) 의역량강화가여전히중요하지만, 이것만으로는연수사업을통한역량강화의실제효과성이발휘되지않을수있다는점을의미한다. 즉, 개인들의훈련제공및조직을잘구조화하는것이상의요인들이중요한역할을한다는점이다. 따라서미시적, 중위범위수준의역량강화와함께사회제도 (institution) 수준의변화가수반되어야한다는점을의미한다. 이러한사회제도의틀 (institutional framework) 이개인과조직의역량개발에저해요인으로작용한다면, 역량강화를통한개인이나조직변화만으로는공적개발원조사업이본래이루려는목적을달성할수없다는점이다. 24
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 표 2-1 역량개발의효과형태 시기 초점 역량개발형태 개인의지식과기술 '70년대 개인 - 학위수준훈련 - 기술습득 - 도구와수단 조직구조의재편 : 개혁 / 강화 '80년대- - 정책결정및분석체계 '90년대조직 - 인사, 정보, 현금과자산관리체계중반 - 제품과서비스생산및전달과정및활동 광범위한제도적환경 - 법제적기반과틀 '90년대제도 - 의회와시민에대한관리직책무성후반적 - 접근가능하고대응적인정부이후환경 - 공적인조직의인센티브구조 - 인적자원관리 ( 봉급, 규율, 성과관리 ) 동기 ( 주요개념 ) 상대방차이메우기 사업관리사업절차재구성 (BPR) 신제도주의경제학 ( 게임룰 ) - 출구 - 목소리 - 충성과순응 비고장학금공여국기반훈련현장훈련 (OJT) 조직재구조화조직상대화직무평가직무기술 ( 서 ) 자문가 (consultants) 분야혹은전반적인예산지원공공지출관리성과관리통합적기술협력 출처 : DFID. (2002), Capacity Development: Where Do We Stand Now? p.11 역량의개념이개인수준과거시적인제도환경에까지걸쳐서이룩되어야한다는점을공여국과많은공적개발원조사업들이경험을통해제시하였다. 따라서연수프로그램의목적이되는역량개발에초점을개인의직무와관련한교육훈련에서탈피하여, 수여국의사회적제도까지변화할수있도록역량개발을위한연수프로그램의범주는확대하며발전하였다. 또한역량개발에대한관점은개인, 조직, 사회제도에대한역량강화를통합적으로고려할때연수프로그램및기술협력관련사업들이의도한효과를발생시킬수있다고주장한다 (DFID,2002). 25
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 가장최근에들어역량의범위를사회과학에서일반적으로구분하는미시-중범위 -거시의틀을수정하여핵심역량 (Core Capacity), 기술역량 (Technical Capacity), 가능환경 (Enabling Environment) 이하나의구성체로역량개발을구성한다는시각이제시되었다 (JICA, 2008). 각각의역량과환경에대한자세한내용은아래표에제시하였다. 표 2-2 역량의 3 가지차원 구분핵심역량기술역량가능환경 주요내용관리력 ( 행정적, 실천적 ), 리더십, 의지, 태도, 의식특정지식, 기술, 암묵지 (tacit knowledge), 공식적제도 ( 법제도, 정치제도 ), 비공식적제도 ( 문화 ), 사회적자본 (social capital), 사회적구조 (social infrastructure) 출처 : JICA(2008) Capacity Assessment Handbook: Project Management for Realizing Capacity Development, Chapter 2: Perspectives for Perceiving Capacity p.16. JICA 역량에대한기존의시각이객체 ( 개인, 조직, 사회 ) 를중심으로구분되었다면, 새롭게제시된관점은개인과조직을융합하여핵심역량과기술역량으로구분하고, 환경의특성을별도로구분하여역량개발에우호성 (enabling) 정도를판단하도록제시되었다. 이상의 3가지차원은서로가융합이이루어질때에상호강화 (mutual enhancement) 와시너지 (synergy) 가발생하고, 이를통한지속가능한 (sustainable) 역량개발이이루어질수있다고본다. 26
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 그림 2-2 역량의 3 가지차원 출처 : JICA(2008) Capacity Assessment Handbook: Project Management for Realizing Capacity Development, Chapter 2: Perspectives for Perceiving Capacity p.16. JICA 3. 초청연수프로그램사업내용단계 기술협력의일환으로초청연수프로그램은크게 5단계과정으로연수사업이구성될수있다. 우선초청연수사업을위해수원국의 1) 수요조사및수원국에맞는연수프로그램의설계, 2) 적합한연수생의선발, 3) 연수교육의실시, 4) 연수생및연수기관의자가평가, 5) 마지막으로사후관리이다 (EvD, 2012). 1) 1) EvD(Evaluation Department) (2012). Finding and Insights from Technical Cooperation Evaluation. European Bank. p.4 27
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 그림 2-3 연수프로그램구성단계 출처 : EvD(Evaluation Department) (2012). Finding and Insights from Technical Cooperation Evaluation. European Bank. p.4 ( 연수프로그램에적용하여수정 ) 5단계로구분된초청연수프로그램은각각의단계별로구분되지만, 서로가효과적인연수프로그램의운영에서로밀접한관련성을맺고있다. 예를들어수요확인의단계의경우수요확인을통해초청연수프로그램의연수분야에대한결정이이루어져야한다. 이과정에서연수프로그램이달성하려는목적이수원국의특정분야의역량개발에부합하는지 ( 타당성 ) 에대한고려가필요하다. 또한연수프로그램을통해기술협력의목표를달성하는데적절한지에대한판단도필요하다. 뿐만아니라, 이러한결과가실제로영향과효과를수반하는지에대한평가가함께이루어져야한다. 이렇듯 5단계로구분될수있는연수프로그램은비록단계별로구분되지만전체적인연계를통해효과적인초청연수가될수있도록역할을하게된다 (KOICA, 2010; 배재현 노우영, 2011). 28
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 1) 수요확인및초청연수사업설계 연수분야가적절한지에대한판단은과연우리나라에서제공하는초청연수프로그램이수원국이필요로하는점을정확히반영하였는지에달려있다. 비록우리나라의경험과강점을수원국과공유하는것이초청연수프로그램의목적이지만, 우리나라위주의연수사업추진이아닌수원국이필요한분야에대한연수프로그램을제공하는것이중요하다. 이러한의미에서연수분야선정에서수원국과협의하여수원국의수요를반영한분야를선정하고하고, 수원국의주요지원목표및전략과전략적으로연계가잘되고있는지판단해야한다 ( 배재현 노우영, 2011). 1 연수사업형태 : 단기 -장기, 다국가 -단일국가연수사업을시작하는단계에서초청연수분야의선정이후효과적인어떠한형태의연수프로그램이가장적절한지에대한판단이필요하다. 우리나라의연수사업은크게 5가지의종류로구분된다. 첫째국별연수 (country training program) 는특정수원국의발전전략과현재상황을고려하여, 연수프로그램을통해추진중인전략의효과적으로달성할수있도록지원하기위해운영하는연수프로그램의형태이다. 둘째, 기본연수 ( 다국가연수 ) 는가장보편적인형태의사업으로여러국가의인력들이참여할수있도록연수사업을운영하는것이다. 셋째, 특별연수 (special training program) 는특정개도국및개발협력국제기구의요청으로단기적으로운영하는연수사업의형태이다. 넷째, 공동연수 (joint training program) 는공여국들간의협력을통해연수사업을공동으로운영하는 29
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 형태이다. 마지막으로학위과정 (scholarship program) 은수원국의핵심인재를초청하여 1년이상의학위과정으로운영하는사업형태이다 (KOICA, 2010, p.58). 이러한 5가지의연수사업의형태는그목적, 연수기간, 연수내용의깊이측면에서상이한차이가있다. 이에따라연수사업의형태에따라효과성, 즉연수사업의목적을달성하는데차이가발생한다. 예를들어, 특정수원국의공무원에대한직무역량을강화하기위한연수사업의경우필요한직무역량의성격과수요에따라연수사업의형태도국별연수또는학위과정의사업형태로운영하는것이의도한목적을달성하는데상이한결과를야기한다. 2 초청연수사업추진절차설정및시행기관연수사업형태별로추진절차가상이하나수원국의수요조사를통해연수과정전반에대한추진계획과이에따른추진절차를마련하는것이중요하다. 이러한과정에서추진계획과절차가수원국의상황과주요수요를반영하여야한다. 특히, 효과적인연수프로그램이운영될수있도록연수시행기관의전문성등이고려되어야한다. 뿐만아니라, 시행기관갖고있는특성등도반영되어야된다. 그동안논의가상대적으로부족하였지만, 초청연수를시행하는기관들이어떠한형태인가에따라초청연수를통해달성할수있는효과성에차이가발생할수있다. 30
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 2) 연수생선발 연수생선발의적절성과효율성은연수프로그램이제공한교육내용과연수생에게필요한특정역량분야의적합성에관한고려가필요하다. 아무리체계적인연수프로그램을제공한다고하더라도실제연수생에게필요한지식이아닌경우연수를통한교육효과는감소할수밖에없다. 이러한측면에서연수생의교육수요조사못지않게연수생의선발이적절하게되었는지, 그리고선발과정을효율적으로할수있도록다양한선발과정들을고려하였는지평가가필요하다. 따라서연수생선발의적절성과효율성은수원국의관점에서판단하여추천한연수생에관한정보를중심으로연수생들의자격요건을결정한다. 현재우리나라의초청연수프로그램은연수생선발과정에서수원국의의견을최대한존중하여특별한제약요건및엄밀한자격요건을부여하지않고있는것이실정이다. 이러한연수생선발과정은적절성과효율성측면에서이견을낳고있다. 우선수원국은자국의이익을위해서연수생선발을자신들의기준에맞게설정하여운영하였을것이라는가정에서현재와같은연수생선발기준을적용하고있다. 또한수원국의의견을존중하고수원국의상황적맥락을반영하는것을강조하는최근공적개발원조사업의취지와도일치한다. 하지만때에따라서는연수생들이연수프로그램을소화하기에적합하지않은전문성과경력을갖고있어프로그램의효과성을저해한다는지적이일기도한다. 즉, 연수사업의실효성강화를위해서는추진하려는연수프로그램의내용과일치하는연수생을공여국인우리나라에서점검하여연수생선발의적절성을높이는것이바람직하다고볼 31
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 수있으나, 수원국의관점에서는스스로가계획중인인력운용및추진정책에대한관점을반영하여인원을선발하기때문에관점의불일치가발생한다. 따라서이러한부분을함께고려할때과연어떠한가치와이익을우선시하느냐는것은보다체계적인점검이필요한사항이다 (KOICA, 2012; 배재현, 노우영, 2011). 3) 연수교육 1 연수내용의설정의적절성및내용전달의효율성연수내용구성의적절성은연수프로그램이실직적인연수내용을제공하는측면에서가장중요한부분이다. 첫째, 연수내용이연수프로그램의목적을정확히반영하고있는지점검되어야한다. 연수프로그램별로기대하는효과에대한정확한목적과구체적인교육목표가설정되어야한다. 둘째, 교육의목적과목표가연수프로그램에맞게적절히설정되었다고전달방식의적절하고, 효율적으로운영이되는지에대한판단이필요하다. 교육학분야에서오랜기간동안실증연구를통해서제시되었듯이교육방식에따라서연수프로그램의효과성은상이할수있다. 그동안우리나라의초청연수사업은교 강사의강의방식에많이의존하였으며, 토론과현장경험의교육방법들이체계적으로활용되지못했다. 비록강의방식이갖고있는장점을간과할수는없지만, 수원국의공무원들이한국의초청연수프로그램에참여하여보다다양한현장경험과실무와직접관련성이있는지식과기술을습득하기원하며, 이에따라강의방식과더불어연수내용의효율성을강화하기위한다양한교육방법이검토되어야한다 ( 배재 32
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 현 노우영, 2011). 셋째, 내용을연수생들에전달하는교 강사의적절성에대한고려가필요하다. 선행연구결과에따라는교 강사의강의태도, 준비성, 의사소통능력, 연수생출신국가의특성에대한이해등의관점에서연수내용의전달성에미흡한것으로나타났다 (KOICA, 2012). 특히, 교 강사의전문성이우수함에도불구하고교육내용의전달하는방식이미흡하여연수생들에연수내용이전달되지못하는사례가발생할수있으며, 이에따라교 강사에대한자질뿐만아니라연수생들의수요와기대에따른대응성측면 ( 연수생들국가에대한간략한사전지식, 예절등 ) 의요인들에대한고려가필요하다. 또한명확한내용전달의전제조건인언어상의내용전달미흡의문제가지속적으로제기되고있으며, 언어능력에대한추가적인고려가필요하다. 2 연수기간의적절성연수프로그램의기간은 1~2 년의장기적인시간적참여가요구되는학위과정과 1주 ~90일까지의중 단기적로구분할수있다. 이러한연수기간의선정은연수프로그램의내용과주요목적에따라상이하다. 예를들어, 전문적인정책분석과평가에대한한국공무원들의경험과지식을습득하기위해서는 1~2 주의연수과정으로는부족할수있다. 이에따라서울대학교행정대학원및영남대학교박정희새마을정책대학원등에서운영하는석사학위과정으로 1년 ~2년간의교육과실습이필요하다. 하지만, 우리나라의특정시책사업의추진체계의특성과운영현황에대한학습을통해 33
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 수원국의행정과사회문제에대안을검토하는수준의연수내용은학위과정에비해상대적으로짧은연수기간에도가능하다. 비학위과정의연수기간은단기1( 연수기간 14일이하 ), 단기2( 연수기간 15일이상 30일미만 ), 중기 ( 연수기간 30일이상 90일미만 ) 그리고중기과정 (90일이상의연수기간 ) 으로나누어연수프로그램의주요목적과내용을반영하여설정되어야한다. 이러한측면에서연수기간이타당하게설정되었는지여부를점검하여야한다 ( 한국행정연구원, 2013). 4) 연수프로그램에대한평가 초청연수사업의경우교육훈련의특성상학위과정을제외한단기연수프로그램의경우사업의효과를단기적으로확인하기는어렵다. 특히, 상술한역량의여러차원의특성상가시적으로역량이개발된부분을효과성차원으로평가하기는현실적으로곤란한부분이많다. 그럼에도불구하고연수생들의인식과태도부분을초청연수사업의효과부분으로평가할수있다. 즉, 연수프로그램의참여를통해연수생들의새로운영감과아이디어, 자신의태도를되돌아볼수있는기회를제공하여직무와관련한지식뿐만아니라동기와가치부분에변화를연수프로그램의효과부분으로고려할수있다. 나아가이러한연수생들의인식과태도변화로인해동반하는조직의운영과관련한변화부분도고려할수있다. 이렇듯, 초청연수사업을통해판단할수있는업무관련지식의변화및태도의변화부분을개인수준에서초청연수사업의 1차효과로평가한다. 초청연수프로그램프로그램의목적은상술하였듯이수원국의역량개발 34
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 에기여하는데있다. 특히, 연수생개인을대상으로진행되는연수프로그램의특성상연수생스스로가자가평가 (self-evaluation) 를통해향상된측면을연수프로그램의영향력부분으로평가할수있다. 환언하면, 연수생이연수프로그램의참여후개인차원에서는태도의변화, 지식의습득, 창의적인아이디어의생산, 업무관련전문성강화등과관련하여개선된부분이있는지에대한영향력평가를진행해야한다. 예를들어우리나라의초청연수프로그램참여이후우리나라의공무원의역할, 성공적인정책집행을위해노력하는기관장의역할을통해영감을얻고이러한내적인변화가실제로귀국후에발생하였다면, 이러한부분은자가평가를통한영향력부분에해당한다. 이러한개인수준의변화뿐만아니라연수프로그램종료후귀국하여정부조직의일원으로서조직의성과향상에기여하는의사결정및제도개선등에향상된사항이있다면이러한부분이연수프로그램의영향력부분으로포함하여효과성의평가대상이되어야한다. 하지만개인의변화와조직의변화가발생하도록초청연수프로그램이설계되고실시된다고하더라도실제이러한결과를직접관찰하거나측정하기는어려운점이많다. 또한개인과조직의변화가실제로초청연수프로그램에의해서발생한것인지에대해인과성 (causality) 을성급하게판단하는것도곤란하다. 즉, 외부평가자가이러한변화에대한관찰과측정이곤란하며, 이에대한인과성판단또한어려운상황에서연수참여생을대상으로 1회성이아닌일정한기간을두고직 간접적인변화에대한평가실시방안을고려해볼수있다. 예를들어, 일정한시차를두고연수프로그램의참여후국가정책개발에새로운아이디어를제시한경험여부, 조직의운영과관련한제도개선및변화노력에기여한부분, 직무와관련한 35
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 지식을활용하여업무의효율성을강화한경험등다양한측면에서연수생의자가평가결과를활용하여평가를실시한다. 예로써제시한자가평가지표는연수분야별, 기간별, 연수프로그램의유형별로상이할것이다. 또한연수프로그램의내용이직무와보다직접관련되었는지, 관리역량과관련되었는지에따라그효과성의평가지표가상이해질수있다. 비록짧은연수기간에참여하였지만, 수원국의공무원들의새로운지식, 기술, 경험을한국의사례를통해경험하였으며, 이러한연수프로그램의산출물 (output) 로써효과성평가가필요하다. 하지만, 기존의연구들은과정평가 (process) 에치중하고있는경향이강하다. DAC에서제시한 5가지의차원에따라적절성, 효율성, 지속가능성등을평가하고있으나, 이러한평가는연수프로그램의효과에대한평가이기보다는사업의추진과집행에대한과정평가의속성이강하므로, 자칫교육훈련의일환으로써진행중인연수프로그램의본래효과인역량개발에대한중요성이간과될수있다 (Chianca, 2008). 이에본연구는연수생을대상으로선행연구에서제시한 4단계로구분된효과성평가단계에서자가평가를추가하여연수프로그램의실제교육효과를평가한다. 5) 사후관리 사후관리는연수프로그램에참여한후연수생들을체계적으로관리하는 활동이다. 사후관리가중요한이유는첫째, 초청연수프로그램의주요목적 중의하나가하여국가브랜드이미지제고와교류의활성화이기때문이다. 36
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 이러한측면에서사후관리는우리나라와수원국간의미래의발생할협력관계를돈독히하여서로에게긍정적인효과를발생할수있도록하는데목적이있다. 둘째, 사후관리란일회성으로초청연수생들에대한교육훈련을제공하는것이아니라연수생들과의지속적인정보교류를통해서초청연수프로그램을개발하고수원국들의수요를정확히반영한교육내용을설계하는데활용한다. 일본 JICA와우리나라연수사업총괄기관은문화교류를지속적으로유지하기위해동창회 (alumni) 를활성화하여운영하고있다. 동창회의경우국가별로활성화된수준은차이가있으나, 기본적으로친목도모를통한유대관계유지를주요활동으로하고있다. 하지만, 기존의문화교류및유대관계유지에서확장하여수원국의중요한문제를새롭게발굴하고연수총괄기관이반영하여지속적으로연수프로그램을운영하는지평가가필요하다. 이러한과정에서 KOICA등의현지사무소의역량과적극적인지원이뒷받침되어야한다. 37
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 절공무원역량강화관련이론검토 초청연수사업이연수생들의역량개발에목적을두고있으므로제1절에서역량의개념차원및초청연수사업의평가차원에대한논의를검토하였다. 또한초청연수사업의특성상어떠한기준으로초청연수의효과성을평가하는지를초청연수사업을 5단계로구분하여제시하였다. 이러한논의의초점을공무원역량에보다구체적으로제시하기위하여공무원의역량에대한개념적인검토를제2절에서검토한다. 1. 공무원역량에관한이론적검토 공무원의역량에대한이론적 실증적연구들은 어떻게하면공공조직의구성원들이높은성과를내고조직이의도하는목표를달성할수있는가? 에대한질문을중심에두고있다 (Mirabile, 1997). 따라서공무원의역량은조직내에서특정공무원이점직한보직의특성과맡고있는분야의특성에따라기대되는역량이변화한다. 즉, 조직내의계급 (class or grade) 에따라관리자로서의역할과달성해야할주요가치 (value) 들의변화가생긴다 (Ban, 1995). 또한, 특정정책분야및업무분야에서요구되는지식 (knowledge), 기술 (skills), 태도 (attitude) 역시변화한다. 따라서역량이라는개념의정태성보다는다차원적인개념으로써의접근이필요하다. 공적개발원조와관련된연구에서제시하였듯역량의개념은다양한차 38
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 원과시대적변화를경험하였다. 이러한역량의개념을공무원의역량으로범주를축소하여개념정의하고있는내용을살펴본다. 중앙공무원교육원은공무원의역량을크게여섯측면에서제시하고있다. 첫째는업무의수행과정에서나타나는다양한행동이다. 표현상의차이가있기는하지만역량에대한정의를능력 (ability) 과역량 (competency) 으로구분하여제시하고있다. 능력은일반적으로지식, 지능, 인성까지포함하는광의의개념이며, 역량은주로직무수행에서나타나는개인의행동특성으로정의하고있다. 둘째, 공무원의역량에대한정의는고정적 (saturated) 인개념이아니라정부조직이필요로하는현재와미래의기능에따라역량의개념이변화할수있다. 셋째, 공무원의역량은조직과개인의성과에초점을맞춘다. 특히, 공무원개인의역량은단순히개인의성과에그쳐서는안되며, 이러한역량의총합이조직전체의성과향상에기여하는것을의미한다. 넷째, 인적자원의역량은고정된것이아니라, 지속적인개발이가능한것이다. 즉, 교육훈련, 성과관리체계의운영등다양한조직관리기법을활용하여역량을개발시킬수있다. 마지막으로역량은비록형상화된물체가아니지만행동의특성상관찰과측정이가능하다. 개인의가치와사고방식, 태도, 인성등은직접적인측정과관찰이상당히어렵지만, 불가능한것은아니며이러한내재적인행동의특성들또한개인의역량부분으로포함한다 ( 중앙공무원교육원역량진단센터홈페이지, 2014). 공무원에기대되는다양한역량이있으나공무원의역량은크게조직의핵심가치를반영하고달성하려는역량과, 직무와관련한지식과전문성을바탕으로성과를달성할수있는직무관련역량, 관리자혹은리더로서조직구성원들을이끌고나갈수있는역량, 마지막으로공조직 (public organization) 39
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 의특성상달성해야할가치가공익 (public interest) 이므로이러한이익을 달성하기위해개인과조직에요구되는높은도덕성, 책임성등관련한가 치적역량으로구분할수있다. 표 2-3 공무원의개인역량차원 구분리더십역할역량직무기술역량가치적역량 내용 정부조직내관리자로서요구되는관리및리더십관련역량 핵심역할을수행할수있도록관리하는역량 조직구성원들이공동목표를내재화할수있도록조장하는역할 담당직무에서기대되는성과를도출하기위해필요한지식과기술 전문성에기반한문제의구조화및문제해결역량 공무원으로서모두공유하고실천해야할역량 공공가치를실현하기위해필수적인개인의도덕성 출처 : 중앙공무원교육원역량진단센터홈페이지, 2014 내용수정인용 (http://cac.coti.go.kr/) 상술한역량의개념은개인수준에초점을맞추어직무역량, 가치역량, 리더십역량으로구분하여제시하였으나, 역량의개념을크게개인과조직으로차원으로구분하여보다자세하게개념의특성을논의할수있다. 즉, 조직구성원개인측면과조직성과측면으로구분이가능하며, 공무원의역량이라는개인의역량발전을통해개인뿐만아니라조직성과측면으로구분하여제시할수있다. 하지만이러한구분은분절적인구분이며, 개인과조직의융합이필요하다. 즉, 공무원개인이맡게되는직무관련역량뿐만아니라조직에서담당하는역할에따라서기대되는역량의범주와종류가다양해진다. 이러한관점에서일반적으로중 하위직에게기대되는역량과고위직공무원에게요구되는역량과역할의변화를살펴보면다음과같다. 모든공 40
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 무원은기본적으로기초역량, 직무역량, 관리및관계형성역량, 기타역량이필요하다. 그러나이러한공무원들이점차고위직의경우정책을입안하여사회에보다큰파급력을갖게되며, 조직의관리에서중요한의사결정자로활동함에따라역할의변화가발생한다. 이러한역할의변화및확대는고위공무원들에기대되는역량의범주를확대시킨다. 특히, 고위직공무원으로서기대되는역량은그들의주요역할과불가분의관계이다. 고위직공무원은국정목표의구현, 변화혁신의주도자, 조직의핵심관리자, 성과책임자, 공익대변자로서의역할을담당하게된다. 표 2-4 역량의조직내위치별구분 기초역량 ( 태도및가치 ) 직무능력 관리및관계형성 기타역량 공무원공통역량 조직헌신도, 전문지식, 고객지향성, 적응력, 자기통제력, 공직윤리 문제인식및이해, 정보수집및관리, 전략적사고, 정책집행관리 목표및방향제시, 자원및조직관리, 의사소통, 조정및통합력, 협상및협조력, 정치적기지 각부처별로기대되는추가적인역량 국정목표구현 변화혁신주도 조직관리 부하육성 성과책임 공익대변 고위공무원의역할과역량 주요국정목표를소관정책으로구현하는국정목표를달성하는역량 사회변화에대응하며정부기관의혁신과변화를이끌어내는역량 정부조직의생산성을제고하기위해정부지원을효율적으로관리하는역량 부하의성장을촉진하기위해이를체계적으로계획을정부기관의지원을효율적으로운영하는역량 정부조직의성과를지속적으로관리하고개선하는성과책임자로써의역량 국민의요구를이해하고정책의주요내용으로반영하는역할과관련한역량 출처 : 중앙공무원교육원역량진단센터홈페이지, 2014 내용수정인용 (http://cac.coti.go.kr/) 41
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 2. 공무원역량강화와연수교육의효과에관한이론검토 공무원역량에대한논의는앞에서제시하였듯이다양한차원이존재하며이에따라연수및교육훈련을진행한다. 우리나라의경우공무원연수및교육훈련은공무원으로서필요한다양한역량을향상시키는데있다. 특히, 우리나라의경우공무원에게필요한역량을표준화하여제시하고있으며, 이러한역량들을위한교육훈련은단순히개인의역량강화만이아니라조직의역량과성과향상에필요하기때문이다. 이를위해조직에서요구되는역량에대한체계적인조사분석과그결과를바탕으로역량의모델을개발해야실제연수및교육훈련의효과성이높이진다. 이러한과정에서개인역량과조직목적과의연계는연수및교육훈련의효과성을높이는것으로분석되었다 ( 이현영, 2010). 1) 공공부문및공무원의역량개발 연수프로그램을통한역량개발에대한개념적정의는다양하게제시되었다. 개발도상국공무원을위한연수프로그램개발시가장먼저요구되는작업은피교육대상으로서공무원들이갖춰야할 일반역량 과보다직접적으로직무와관련된업무수행능력에대한 기대역량, 그리고이러한역량을기준으로현재공무원들이보이고있는 실제능력 과의차이를분석하는일이다. 공무원의업무능력과역량향상을위한교육훈련과그에따른효과에관한기존의연구들을살펴보면, 전통적으로인사관리차원에서이루어지 42
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 던수동적인교육들의방식들이기능적측면에서의변화로전략적이고자기주도적 참여적인차원으로발전되고있다. 우리나라공무원교육훈련의경우, 1961년중앙공무원교육원을설치하면서본격적으로시작되었으며, 질적인측면의교육보다는군사정부하에서양적인교육, 그리고정신교육성격의단기교육들이이루어져왔다. 그러나 1992년이후기본교육중심의교육훈련이다양화와분야별전문화라는변화에따라전문교육체제로전환하게된다. 그로인해, 국내뿐아니라국외연수훈련프로그램은물론, e-러닝의형태등다양한방법과확대된범위에서공무원교육훈련이이루어지고있는실정이다. 또한, 교육훈련의내용이업무수행과관련된전문성에영향을주는직무교육의경우세분화되고다양화됨에따라교육규모뿐아니라교과과정에서도큰성장이이루어지고있다. 공무원교육에있어지방자치제실시는큰분기점이되는데, 지방자치제실시이전에는중앙공무원과지방자치단체공무원전근과파견을통해이루어지던간접적교류와교육효과의전이가 1995년지방자치제실시이후한동안원활하지않았기때문이다. 2004 년부터 3-7 급공무원을상대로 1년간의파견근무형식으로교류가이루어지고있으나, 이역시 2006 년이전에는인구 50만이상의지역에서만이루어졌기에지방의경우, 공무원들의교육훈련을통한업무능력강화가지방자치의주요한성공원인이라말할수있다 ( 오승은, 2010). 권용수 (2006) 는정부인력의확보는공무원의개인능력발전뿐아니라조직목표의달성과정부경쟁력의증대를실현하는데중요기반이라고밝히고있다. 또한공무원교육훈련을통한정부인력의역량강화를위한역량기반교육훈련 (Competency-based curriculum) 구축이활발히이루어 43
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 지고있음을토대로역량기반교육훈련의장점을다음과같이말하고있다. 역량기반교육훈련은조직성과및개인업무효과성에영향을미치는기술, 지식, 특성에초점을맞추어교육할수있고, 조직의발전뿐만아니라개인들의성장을가능하도록코칭 (couching) 과피드백에초점을두어야한다는점을제시한다. 공무원교육훈련과역량기반교육훈련이정보화사회로의진입과발전에따라기존오프라인방식의교육에서온라인교육으로도이루어지고있는추세이다. 이러한온라인공무원교육훈련에대한효과성에관하여송고은 (2012) 은온라인영어교육훈련에대한조직성과를구성원에의해인지된업무성과와만족도를기반으로연구하여, 교육훈련과조직성과사이에유의한영향이있음을밝혔다. 또한, 조규락 김병주 김선연 (2006) 은 e-러닝교육훈련이여전히중앙정부에집중되어있다는한계를지니고있으나, e-러닝교육훈련이현재의중앙정부와지방정부의공무원교육격차를줄이는데의의가있다고말한다. 한지윤 조일현 (2012) 은공무원교육훈련중국외교육프로그램연수에대한학습만족도를조사하며직무효능감과직무몰입의변화를통한교육훈련전이의관계에대해현행공무원교육제도가기존연구문헌들이지적하는만큼심각한수준은아니지만동일한문제점을상당부분내포하고있다고결론을맺고있다. 또한이선우 (2012) 에서는지방정부공무원들의경쟁력향상이라는목표달성을위해서는전략적인적자원관리의틀안에서제도와구조혁신을강조하며, 교육훈련의개혁추진의필요성을밝히고있다. 이현영 (2010) 에서는중앙부처승진사무관들이전문성확보역량을제외한모든역량에서중요도에대한인식에비해실제실행수준이낮고, 문제예측과효과적문제대응의 44
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 인식차가크다는점을밝히고이를기반으로공무원문제해결능력을개발하기위해교육훈련프로그램의제공의필요성을주장했다. 또한이현영 (2010) 은중앙공무원교육원에서현재 5급승진자를대상으로실시하고있는역량기반교육훈련이높은현장적용성을가지고있고, 실질적인문제해결능력의배양이가능하다는점에서공무원교육훈련의장점으로삼고있다. 45
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 절선행연구 1. 초청연수프로그램효과성관련주요연구검토 우리나라의초청연수사업은 1991년부터시작되었으며, 2000년초반부터그규모는확대되기시작하였다. 초청연수프로그램의효과성관리를위해 KOICA는초청연수프로그램에관한평가보고서를발간하고있으며, 연수프로그램의규모, 프로그램의종류, 국가별프로그램, 연수기간및특성에관한효과성에대한연구결과를발표하고있다. 특히 KOICA는다년간의평가를통해연수프로그램의효과성을관리하고프로그램이의도한파급효과와지속가능성에이바지하려노력하였다. 본연구는연수프로그램의효과성과관련한선행연구를연구의직접적관련성과정보의최신성기준으로검토하였다. KOICA(2010) 연수생초청사업효과성평가 연구는과거의연구보고서와달리그동안미흡했던초청연수사업의지향가치와추진목표에대한이론적틀을제시하고있다. 이론적모델은과거공여국중심의경제발전에목적을둔국제협력사업의패러다임이수원국중심의사회전반의발전에기여해야한다는규범적인방향성을제시하고있다. 이러한국제협력사업의패러다임변화는자연스럽게초청연수사업이달성해야할효과성의범주와차원의변화에대한필요성을강조한다. 또한과거우리나라의초청연수사업이단순히경제개발의경험을공유하고, 우리의성공사례를보급하는것에치우쳐있다면, 사업목적의변화에따라연수프로그램의산출 46
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 물 (output) 과효과성 (effectiveness) 의주요지표들또한변화해야한다는점을보여준다. 아래의그림은본연구보고서에서제시한국제협력사업의변화방향을보여준다. 나아가초청연수사업을비롯한연수사업들의단기적인성과를지양하고중 장기적인효과를나타내는방향으로개선되어야한다는점을시사한다. 그림 2-4 국제협력사업의패러다임변화 출처 : KOICA(2010:4) 연수생초청사업효과성평가 KOICA(2010) 연구는초청연수사업에대한평가를크게 4개의영역 ( 사업추진절차, 연수형태, 연수과정과내용, 사후관리 ) 으로구분하여연수사업의효과성을평가하였다. 전반적인연수프로그램의효과성평가뿐만아니라수원국의사례를조사하여연구의폭과깊이를고루갖추고있다. 특히사례분석을통해현지사무소의역량미흡, 연수기간설정과연수생의재입국금지, 연수프로그램상에서발생하는언어장벽의문제, 연수교육의 47
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 교 강사의전문성과자질의미흡함, 연수프로그램형태별단점, 단기연수의특성상연수프로그램이업무관련전문성향상등과관련하여연수프로그램을 4가지단계별로구체적으로제시하였다. 그러나 KOICA(2010) 는연수프로그램에참여하는연수생의특성과이에따라발생할수있는연수프로그램의효과성에대한고려는미흡하였다. 예를들어민간부문의연수참여자와공공부문의연수생의경우기대하는연수프로그램의내용과주요추진절차의효과성을결정하는요인의차이가발생할수있다. 하지만, 그동안대부분의보고서들이그러하듯 연수생 을공통으로묶어초청연수프로그램의효과성에대한평가를실시하였다. 이와함께 KOICA(2010) 의연구는 KOICA에서총괄하는초청연수프로그램을대상으로그성과를분석하였다. 이는비록주요발주기관인 KOICA 의역할을고려할때다수의연수생들이포함되는것으로간주할수있으나, KOICA를제외한다른기관의발주로인한초청연수사업의경우연수생들이연구대상에서누락되어효과성평가결과의타당성과신뢰성을저해할수있는요인으로작용할수있다. KOICA(2012) 공무원역량강화사업사후평가보고서 는본연구와가장유사한연구주제에대해평가결과를제시하였다. KOICA(2012) 는방글라데시와인도네시아를대상으로 2007 년부터 2011 년까지시행된공무원역량관련사업에사후평가결과를제시하였다. 평가를위해 KOICA(2012) 는 OECE의 DAC가제시한 5대평가기준을적용하여평가결과를제시하였다. 방글데시아의경우고위공무원의역량강화를위해리더십, 문제해결능력, 전략추진능력과관련한교육훈련사업이었으며, 인도네시아의경우한국정부의혁신사례에대한경험과지식을공유하고, 인도네시아정부가 48
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 국가개발계획을이행함에있어서고려해야할사항들에대해연수프로그램을통해제시하였다. KOICA(2012) 는효과성평가를위해 DAC의기준, 즉적절성, 효율성, 효과성, 영향력, 지속가능성을정성적으로평가하였다. 비록연구의체계성을위해설문조사를계획하였으나, 참여연수생관리의미흡및저조한설문참여등으로인하여설문조사결과를활용한일반화 (generalized) 된평가결과를제시하지는못하였다. 또한 KOICA(2010) 의연구와마찬가지로역량강화사업이 KOICA가발주한사업에제한되어있는한계점이있다. 그럼에도불구하고, KOICA(2012) 는방글라데시와인도네시아에서시행된공무원역량강화사업을엄격하게평가하기위하여인도네시아의행정개혁부, 국가개발계획청, 공공행정원, 검찰청등의실무자들과의면담조사를실시하였다. 배재현 노우영 (2011) 의 한국국제협력단국내초청연수사업의효과성평가 : 탄자니아초청연수사업을중심으로 는그동안초청연수프로그램이단순한연수생들의만족도조사에의존하여그효과성에대한정책적시사점을제시하는데한계가있어이러한부분의개선을주장하고있다. 특히보다체계적인효과성평가를통해초청연수사업에대한정책개선이필요하다는점을주지하고있다. 배재현 노우영 (2011) 의연구는비록탄자니아연수프로그램 1개의사례분석을통해효과성향상을위한정책적시사점을제시하였으나, 본연구에서도자주인용부분에서언급되듯이연구결과가정책적측면과실천적측면에서적절성과실효성이높은연구로평가할수있다. 특히, 수원국연수생의고객관점및이해관계자관점에서연수프로그램을연수사업추진절차에서부터사후관리까지 4단계에걸쳐연수생들의의견분석하여정책적제안들을제시하였다. 49
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 한국행정연구원 (2013) 초청연수사업통합평가 는가장최근에발간된연구보고서중하나로초청연수사업의효과성평가가발주기관 (KOICA, KDI 등 ) 별, 사업시행기관별, 사업분야별로단절된 DB활용으로통합평가가이루어지지못하는단점을극복하기위해국무조정실을중심으로통합평가를최초로시도하였다. 특히, 사업분야별, 발주기관별, 사업시행기관별로산재되어있던효과성평가자료들을하나의통합된자료로활용하여분석결과의일반화와신뢰성을제고하였다. 또한선진국초청연수사례분석을주요공여국 5개국 ( 미국, 덴마크, 호주, 일본, 스웨덴 ) 을분석하여해외사례분석을통한시사점을심도있게제시하였다. 2. 선행연구와의차별성 이상으로연구의직접적관련성과최신성을기준으로연수생평가에대한선행연구를검토하였다. 비록이론적인 ( 역량의개념, 연수프로그램과역량개발, 공무원역량 ) 측면에서의논의는이미상술한내용들에서본연구의기본적틀을제시하기위해활용되었으나, 제3절에서는본연구와유사한목적으로진행된선행연구들에초첨을두어검토하였다. 상술한연구결과들과본연구의차이성은다음과같다. 첫째, KOICA에서발간된선행연구들은연수생의범주와특성에대한일반성을강조하였다. 즉연수생전체를대상으로효과성평가를실시하였으나, 본연구는연수생의높은비율을차지하는공무원을주요연수생대상으로선정하여효과성을평가한다. 둘째, 초청연수사업의효과성기준은 DAC에서제시 50
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 한 5개의평가기준을본연구에서도공통으로활용하지만, 연수사업평가를위한사업의운영단계를세분하여효과성분석을실시한다. 특히기존에 4단계로구분된연수사업을자가평가 (self-evaluation) 의단계를추가하여, 환류 (feedback) 과정을강화하기위한정책적방안을모색하는데있다. 따라서본연구는초청연수프로그램의효과성분석을위해연수프로그램의 5단계로구분하여선행연구와의차별성을강화하였다. 셋째, 연수생대상을 2010 년에서 2012 년까지한국으로초청된공무원을주요대상으로실시하여분석결과의최신성을확보하였다. 넷째, 이기간 (3년간 ) 에참여한공무원을통합 ( 발주기관별, 사업시행기관별, 분야별 ) 적으로조사하여효과성평가를실시한다. 이러한시도는상술하였듯단절적 분절적으로진행되었던효과성평가의한계를완화하기위함이다. 다섯째, 선행연구들은연구의깊이와정책제언의실용성을강화하기위해 1~2 개국의사례분석을실시하였으나, 본연구는연구결과의일반화와포괄성 (comprehensiveness) 을강화하는데목적이있으며, 이에따라 91개국가에서참여한공무원신분의연수생들을대상으로수요자관점에서연수프로그램의효과성을분석한다. 여섯째, 연구의방법론을단일방법론 ( 질적혹은양적 ) 에의존하기보다는, 연구대상자 ( 수요자, 공급자 ) 의특성에맞게방법을선택하여실시하였다. 선행연구들의경우단일사례분석을질적으로분석하여결과를제시하여연구의포괄성이결여되는약점이있었으며, 이러한점을보완하는데본연구는차별성이있다. 마지막으로, 해외사례연구의대상을국가중심의공적개발원조사업에한정하지않고, 국제기구에서진행하는기술협력사업에대한추진체계를검토하여기존의해외사례에추가적인벤치마킹사항들을발굴하여정책 51
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 개선사항을제시한다. 선행연구들의경우가장많이언급되는해외사례가미국과일본의사례였으며, 본연구에서도기존의선행연구들로부터본연구와관련성이높은사례조사결과는활용한다. 하지만, 아직국내에소개되지않은국제기구 UNDP 와 OECD 중심으로시행되는초청연수사업에대한기술협력분야에대한분석을실시한다. 특히, 보건, 교육, 정보통신, 농촌경제개발등의분야에참여하는연수생이현재는많은부분개도국의공무원들이며단일국가사업의비중이일본과미국의경우높은편이다. 하지만국제기구의경우단일국가에서시행하는연수프로그램효과성관리를위한노력과체제구성에차이가있는지분석이필요하며, 이러한분석을통해우리나라성과평가에대한정책적시사점도출이필요하다. 표 2-5 주요선행연구와본연구의차별성 선행연구 KOICA (2010) KOICA (2012) 배재현 노우영 (2011) 선행연구의특징 초청연수생전체대상 4단계의초청연수프로그램구분 2008-2010년연수생대상 KOICA 연수생중심의분석 2개국가의연수사업에대한평가 ( 인도네시아, 방글라데시 ) 정성적평가를통한효과평가결과제시 탄자니아사례분석 4단계로연수프로그램구분 면담조사를통한효과평가결과제시 연수프로그램단계별정책적개선사항제시 이해당사자 / 수요자관점반영 본연구의차별성 연수생대상을공무원으로한정 초청연수프로그램의효과성분석을위해 5단계구분 2010-2012년연수생대상 KOICA를비롯한연수생전체를대상으로포괄성강화 91개국가대상 정성적 정량적평가 수요자와공급자혼합방법론 다수의국가대상으로연구의일반화가능성제고 연수프로그램의효과성분석을위해 5단계구분 수요자및공급자관점모두반영하여정책적제안제시 52
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 선행연구 선행연구의특징 본연구의차별성 한국행정연구원 (2013) 초청연수생통합대상 4단계의초청연수프로그램구분 미국, 덴마크, 호주, 일본, 스웨덴 후속연구과제부분에서연수생대상별효과성평가필요성제시 연수생대상을공무원으로한정 공급자 ( 집행기관 ) 의관점포함하여효과성분석실시 해외사례분석을독일과호주로분석 53
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 4 절연구의분석틀 선행연구검토를통해초청연수프로그램이가져올산출물 (output) 은역량강화라는점을알수있었다. 하지만선행연구들에서제시되었듯, 역량강화의범위는개인과조직수준을넘어, 제도와사회영역까지포함하고있다. 따라서초청연수의직접적인성과로써역량강화를측정하고분석하는것은한계가있다. 이러한점을고려하여, 본연구의분석틀을설정함에있어초청연수프로그램 ( 사업 ) 이효과적으로운영될경우, 그산출물로서달성하려는고유의목적 ( 역량강화 ) 을달성할수있을것이라는점을전제하고, 사업의 결과 보다는그 과정 에초점을두었다. 즉, 산출물로써의역량강화에대한부분보다, 이러한역량강화를달성하기위해운영되는초청연수프로그램의기관간의장애물및프로그램진행단계별로발생하는문제점에대한진단과개선방안을제시하는데초점을두었다. 초청연수의단계를수요확인에서부터사후관리단계까지 5단계로구분할수있으며, 각각의단계별로발생하는장애요인을진단하기위해 초청연수사업내용 으로설정하였다. 또한, 우리나라총괄기관, 연수시행기관, 수원국연수총괄기관등다양한기관들이이러한연수단계에참여하여효과적인초청연수운영여부를결정하기때문에이러한점을고려하여 초청연수의수행체계 로설정하였다. 이러한기관간관계및프로그램단계별관계를도식화하면다음 < 그림 2-6> 과같다. 54
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 2 장이론적논의및선행연구검토 그림 2-5 연구분석틀 55
제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 제1절전문가인터뷰조사방법제2절연수사업내용측면의분석결과제3절연수사업수행체계측면의분석결과제4절인터뷰분석내용종합및요약
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 제 1 절전문가인터뷰조사방법 1. 조사목적 전문가인터뷰는연구목적을연수사업측면과연수사업추진체계의특성으로구분하여진행하였다. 우선연수프로그램측면의경우수요조사및연수설계단계에서부터사후관리단계까지 ( 참고 < 그림-1>) 구분하여각단계별로발생하는장애요인에관한내용과이에필요한개선방안을함께조사하였다. 연수사업추진체계와관련한측면은기존에문제점으로지적된연수사업의중복성, 연수사업연계의곤란함, DB마련및통합관리구축의장애요인들을조사하였다. 본연구는전문가인터뷰를통해개별연수사업에대한평가보다는, 다수의연수사업에서공통적으로발생하는효과성저해요인을발굴하고, 이러한요인들을개선하기위한방안들을강구하는데목적이있다. 특히, 표면적으로잘드러나지않는기관간협업의현실적인한계점과수원국연수총괄기관과의관계에서발생하는특수성도포함하여장애요인을적시하였다. 58
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 2. 조사방법 전문가인터뷰는연수프로그램을총괄하는외교부및 KOICA를비롯하여 8개분야 ( 행정제도, 교육분야, 정보통신, 지역개발 ( 농업 ), 보건의료, 산업에너지, 환경분야, 여성정책 ) 의 2010 년과 2012년사이연수사업수행실적이많은기관을우선적으로선정하여실시하였다. 인터뷰방법은면대면심층인터뷰를원칙으로실시하였으며, 면대면인터뷰가곤란한기관의경우서면인터뷰로대체하였다. 인터뷰에참여한기관은총 21개기관이며, 이중 13개기관이면대면인터뷰에참여하였으며, 8개기관이서면으로인터뷰로참여하였다. 인터뷰에참여한실무자와담당자는각기관별로 1인에서 4 인까지였으며, 이상본연구에참여한기관정보는아래 < 표 4-1> 와같다. 표 3-1 인터뷰참여기관 연수구분연수사업기획 총괄기관교육보건의료산업에너지환경여성지역개발 ( 농업 ) 행정제도정보통신 기관명한국국제협력단, 외교부경기도인재개발원, 건설기술교육원, 한국교육개발원한국보건산업진흥원, 산업안전보건공단, 한국보건복지인력개발원한국원자력기술원, 한국광물자원공사, 한국국토연구원, 인천국제공항공사한국환경공단, 산림청산림교육원, 한국소자원공사, 한국광해관리공단한국여성가족교류재단한국농촌경제연구원, 한국농어촌공사법원행정처, 중앙공무원교육원한국인터넷진흥원 59
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 제 2 절연수사업내용측면의분석결과 1. 수요조사와연수설계의분절성 그동안수원국의수요를반영한다는것은개인의수요를반영하는것인지, 수원국기관의수요를반영하는것인지불분명하게명시되어왔다. 즉, 수요반영의대상이되는주체가다소불명확하게설정되어있었으며, 이에따라수요조사를통해연수설계를명확히하는과정혹은구체적인방향이설정되지못하였다. 이에따라수원국공무원개인이원하는연수프로그램내용 ( 개인의니즈 ) 과수원국기관의관점에서필요한역량 ( 기관의니즈 ) 의불일치가발생하는경우나타났다. ( 단기-다국가연수프로그램의경우 ) 연수생이확정되지않은채시행기관이연수프로그램을설계해야하는경우가거의대부분입니다. 그때문에연수생의수준과본연수에서배우고자하는사항을모르는채수원국의개괄적인현황과정보만으로연수프로그램이설계되는경우가많습니다... 그래서연수생의니즈에부합하지않는연수과정의설계가연수생의역량개발을저해하는가장큰요인이라고생각합니다.( 시행기관담당자 ) 연수프로그램을설계 ( 강의내용, 강사진, 교재, 현장견학을준비 ) 하는시행기관들은대부분수원국의사회 경제상황에대한정보를수집하여연수프로그램을설계하고있으며, 연수총괄기관의경우도수원국총괄기관과협의하여연수프로그램을기획하고있다. 이에따라연수생니즈가연수프로그램에반영될수있는기회가많지않았으며, 연수생의기대와 60
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 연수내용의불일치사례가발생하고있었다. 특히, 단기-다국가일반연수의프로그램의경우이러한불일치현상이가장빈번히발생하고있는것으로조사되었다. 연수시행기관의담당자들은단기-다국가일반연수의경우사업기간및다국가에서참여하는연수생의특성상수요를정확히파악하기힘들다는점을제기하였다. 이러한명확한수요반영의어려움은 수원국개인 수원국기관 수원국총괄기관 해외사무소및외교부공관 연수총괄기관 시행기관 으로진행되는여러단계의절차상에서발생하였다. 수요조사과정이여러단계에걸쳐서되게되어있어요. 요즘연수생의적격성을높이기위해 ( 연수생 ) 배수를추천해서선정하지만, 수요를정확히발굴하기위해서는수요발굴연수생의선발과정의절차가다소축소될필요가있는것같아요. ( 시행기관 ) 단기-다국가일반연수의경우시행기관의담당자들은공통적으로수요파악을위해서는시행기관과중간에조정기관역할을담당하는기관들의절차와개수를축소하고, 시행기관이연수프로그램이시작하기이전에가급적수원기관및연수생과직접접촉을통해수요를파악하는기회를마련해야한다는의견을공통적으로제시하고있다. 이를위해보다구체적인방안들도제기가되었다. 61
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 수요조사, 연수생선발등에있어서는발주기관과연수수행기관이직접접촉하여연수가시행되도록체계나절차간소화가필요하며...( 시행기관담당자 ) 선발시기및선발방식은수원국한국공관또는현지한국재외공관을통하여선발절차를고지하고사전에신청을받은뒤연수위탁기관의연수담당자가수원국의예비선발인원에대하여서면, 유선또는현지방문인터뷰를통하여...( 시행기관담당자 ) 하지만, 이러한수요발굴의어려움은연수프로그램의형태별로상이하다고시행기관의실무자들은지적하고있다. 다년도-단국가일반연수의경우상대적으로연수생의수요파악과이를통한내실있는연수프로그램의운영이가능하다는의견이제시되었다. 특히, 3년에걸쳐진행되는다년간연수의경우수요조사의실시, 연수내용의구성, 대상수원기관및참가자의선정을거치면서연수시행기관이수원국에대한이해와연수생들의수요를반영한연수프로그램개발및운영이가능하다는것이다. 또한, 연수시행기관이수원국현지에방문하여연수를진행할경우교육효과와교육내용의실천적적용이높아진다는점을강조하였다. 우선제일중요한게, 저도 KOICA에서얘길듣고하지만, 현지에가봐야됩니다. 저희는탄자니아 3 년사업은현지에가서사전조사를할수있었어요. 근데다른단기 ( 연수 ) 사업은사업비가없기때문에...( 시행기관담당자 ) 작년부터 KOICA에서시행하고있는 CIAT프로그램의경우연속성을보완할수있는구성이라고생각합니다. 사전조사 내한교육 우수액션플랜선정및지원금 현지모니터링순서로이루어지는데, 이런다년도연수프로그램이효과가좋은것같습니다. 다만내한교육만계속진행하는것이아니라수원국의현안문제해결에초점을맞춰사전조사 내한교육 현지모니터링이이루어져실질적으로액션플랜이수원국문제해결에기여할수있도록하는것이좋을것같습니다.( 시행기관담당자 ) 62
개발도상국공무원역량강화를위한효과적인연수프로그램연구 제 3 장초청연수프로그램전문가인터뷰분석 수요조사와관련한시행기관담당자들의의견들을종합해볼때, 수원국의수요와연수프로그램의연계성은단순히강의정보 (course information) 와연수후보생의경력이얼마나일치하는가에대한검토가아니라, 시행기관이실제수원국가와의접촉을통해수요에대한직접적인정보를수집하고, 수원국및연수생의수요와수준을진단할수있는적정한시간과기회가있어야가능하다는점을알수있다. 인터뷰를통해실무자들은 수원국의수요파악과반영 이라는문제점을해결하기위해수원국의현황을온라인에제공되는평면적인정보가아닌, 현지에서해당분야의기관소속담당자들과의의견교환이있을경우에보다입체적으로가능하다점을강조한다. 하지만, 그동안의접근은수요파악을위해절차상의정교화를강조하여, 각각의절차상에서검토해야할내용들과참여기관들의부담은가중시켰으나, 그결과수요발굴을위한전체절차적연계과정이길어진반면, 실제수원국의연수후보생과시행기관간의접촉기회가부족해지는현상을발생시켰다. 2. 연수생선발 : 효과적선발의현실적제약 KOICA를비롯한연수사업총괄기관과시행기관모두적절한연수생선발이연수프로그램의효과의많은부분이결정된다는점에공감대가형성되어있었다. 연수생과연수프로그램간의정합성 (fitness) 이높을수록연수프로그램이의도한효과를달성하는데용이하다는점은그리어렵지않 63
The Korea Institute of Public Administration 한국행정연구원 KIPA 연구보고서 게예상할수있다. 하지만, 논리적으로쉽게생각할수있는이러한내용들이잘실현되지않는지에대한자세한논의는제기되지않았다. 그동안 KOICA와같은연수총괄기관이이러한문제점을개선하기위해연수사업의기획단계에서부터많은노력을하고있으나연수생선발에대한문제점은여전히노출된다. 이렇게연수생선발이합리적으로설계된과정대로진행되지못하는이유는수원국과의관계에대한고려, 수원국의연수생선발과정상에서발생하는행정상의특성과예상하지못했던정치적인요소들이작용하기때문이다. 우선 ODA 의근본적인가치를반영해야하기때문에수원국의상황을존중할수밖에없으며, 이에따라수원국에서한국측기관에연수생을선발하여추천하는경우기본적으로이를존중해야하는현실이있다. 수원국의총괄기관과정부기관은연수경험여부와연수기회의적절한안배를위해연수생을선발하는경우와, 수원국의행정기관장이특수한기준을제시하여연수생을선발하는등연수프로그램고유의목적과부합하지않는선발방식이발생하고있다. 이러한상황에서우리나라연수총괄기관및시행기관은수원국이추천한연수생을거부하기어려운상황이며, 이에따라연수생과연수프로그램의불일치성이지속적으로발생하게된다. 특히, 이미수원국과의중장기적인관계가형성되어있는경우, 수원국총괄기관에서추천한연수후보생들에대한엄밀한적격성판단과이를토대로후보생거부는곤란한상황으로조사되었다. 64