연구보고서 2007-02 출산지원정책의타당성및 지원효과분석 조병구 조윤영 김정호
발간사 우리나라는최근지속적인출산율하락과기대수명의연장으로인해급격한인구의고령화를겪고있다. 인구의고령화현상이앞으로상당기간동안심화될것으로예상됨에따라정책담당자와학자들사이에서저출산 고령화현상이가져올사회 경제적파급효과가무엇인지그리고어떻게대비를해야하는지에대한광범위한논의가이루어져왔다. 한국개발연구원도지난수년간인구구조고령화로인한사회각부문별파급효과와그정책적대응에관한연구를몇차례수행한바있다. 저출산 고령화현상에관한논의에서가장중요하게거론되는파급효과는, 인구고령화로인해우리경제에서공급되는노동이감소하고, 이는다시잠재성장률을낮추게될가능성이높다는것이다. 즉, 인구의고령화로인해저축률이감소하고노동공급과세입이줄어들어향후금융, 노동, 재정, 연금, 보건등경제의각부문에상당한파장을가져온다는것이다. 따라서고령화로인한잠재성장률감소가능성에대비하기위한여러정책이제시되었는데, 이들중에는고령화의속도를줄이기위한출산지원정책도포함되어있다. 이에발맞추어, 정부는 2006년 7월, 향후 15년간에걸친저출산 고령사회기본계획을통해출산지원정책을적극적으로수행하겠다고발표하였다. 이와같은논의는, 인구구조의변동이경제발전에미치는영향은무엇인가라는실증적 (positive) 질문에대한답을구하는과정에서도출되었다. 그러나인구고령화로인한잠재성장률의저하가능성이출산지원정책에대해정당성을부여하는지는명확하지않다. 출산율과잠재성장률간의관계가명확 (definitive) 하지않을뿐아니라, 잠재성장률증진이우리사회가추구해야할목적인지도불분명하기때문이다. 본보고서는우선출산지원을위해무엇을정책목표로삼고, 어떠한정책수단을사용해야하는가에답하기위해최근출산율변동의원인이무엇인가를분석한다. 다음단계로, 정부가출산율제고를목표로하는
출산지원정책을시행해야하는정당성이어디에있는가라는규범적인 (normative) 질문을제기하고, 이에대해답하는과정에서출산지원정책을바라보는합리적인시각을제시한다. 저자들이인식하는정책의정당성은파레토효율성증진에서온다. 이는곧출산에의한양의외부성이존재하는경우, 이를지원하기위한정책이정당성을지닌다는것이다. 더나아가우리사회의최적출산율이얼마인가에대한논의를할수있는가도검토한다. 결과는공공의부 ( 富 ), 공공재, 세대간이전등을고려하여외부성을측정해본결과우리나라의출산지원정책이타당성을지님을발견하였다. 출산에의한양의외부성은세대간의이전보다는새로운구성원이공공재의재원을부담한다는사실이크게작용하였다. 다음은출산지원을위한여러정책대안들에대해논의하고우리나라정책의현황을소개한다. 마지막으로는이러한출산지원정책이어떠한실효성을지니는지분석한다. 이를통해, 본보고서는제목에서제시하는출산지원정책의타당성및효과성을완결성있게다루고있다. 분석결과를통해본보고서가제시하는정책적인함의는다음과같다. 출산지원정책은출산이가지는양의외부성을고려할때, 추진해야할중요한사업일수도있다. 그러나출산지원정책의정책수단으로는다양한사업이포함될수있고, 각사업이출산율제고만을유일한목표로설정하여추진하는것은아니다. 또한어떤수준의출산율이최적이라는목표가정해진것도아니다. 따라서출산율증감이좋고나쁘고를따져정책을변화시키기보다는, 부모와아동의복지향상을통해자녀를낳고기르기에좋은환경을조성하는정책을추구하고, 그부산물로출산율의증가를기대하는것이바람직한것으로보인다. 실제로선진국대부분의가족정책이부모에게는일과가정생활을동시에영위할수있도록하고, 아동에게는기본적인발달및교육의기회를제공하는것을목표로하고있음을확인하였다. 출산지원정책을복지정책의일부로추진함으로써형평성, 효과성, 정책우선순위등정책이추구하는가치를적용할수있을것이다. 사실우리나라인구정책의역사는짧지않다. 정부는 1960년대초반, 경제개발 5개년계획의수립과더불어출산억제정책을펼친이래, 1990 년대중반의인구자질및복지증진정책을거쳐현재의출산장려정책을
시행하고있다. 그럼에도불구하고정부가순수하게개인의문제로보이는출산의선택에영향을주어야하는근거가무엇인지에대한논의와출산지원정책이목표하는바를이루었는지에대한통계적평가가충분히이루어지지않았다는점에서본보고서의의의를찾을수있다. 본보고서가출산율감소의원인분석과출산지원정책의타당성, 정책수단, 그리고정책사업의사후평가에이르는연구를통해서향후출산지원정책에관한바람직한논의방향을제시하는데조금이나마기여하기를바란다. 본보고서의저자인조병구 조윤영 김정호박사는본보고서의개선과발전에도움을준익명의검토자들과동료들, 그리고보고서의데이터작업과편집에도움을준김우종 김주봉 조숙진 김정심연구원과전은경 송진영연구행정원에게감사를표하고있다. 또한, 기본보조금심층평가연구에도움과조언을준정부부처관계자및외부전문가에게도감사를표하고있다. 끝으로본보고서의내용은어디까지나저자들개인의의견이며본원의공식적인견해가아님을밝혀두고자한다. 2007년 12월한국개발연구원원장현정택
목 차 발간사요약 1 제1장서론 3 제1절연구의배경 3 제2절연구의의의 4 제3절출산율감소현황및요인분석 6 제4절출산지원정책의타당성분석 8 제5절출산지원을위한정책수단 10 제6절출산지원정책의효과성분석 10 제7절연구의구성 11 제2장출산율감소현황및요인분석 13 제1절출산율감소현황 14 제2절출산율감소현상분해 16 1. 결혼의지연및단념 16 2. 결혼후출산의지연 18 3. 기혼여성의자녀수감소 19 제3절결혼의지연및단념 22 1. 기존문헌고찰 22 2. 분석의틀 24 3. 변수에대한기술적분석 26 4. 결과의분석 32 5. 소결 37
제4절결혼후첫출산까지의간격 38 1. 출산간격의분포 38 2. 자료설명 40 3. 기간분석모형및추정결과 43 4. 소결 50 제5절요약및정책적시사점 51 제3장출산지원정책의타당성분석 53 제1절출산정책의변천사 57 1. 출산억제정책기 (1961~95년) 58 2. 인구자질및복지증진정책기 (1996~2003년) 65 3. 출산장려정책기 (2004년 ~ 현재 ) 66 제2절저출산문제에대한인식 : 해외사례 72 1. 출산수준에대한견해와출산정책의방향 72 2. 출산지원정책에대한 OECD 국가의인식 75 제3절파레토효율성과출산정책 76 제4절출산으로인한외부성측정사례 78 1. 공공재, 공유재산으로인한출산의외부성 78 2. 세대간공적이전에의한외부성 89 3. 출산의외부성요약 99 제5절사회의최적출산율을향한논의 100 제4장출산지원을위한정책수단 103 제1절노동시장정책 104 1. 정책목표 104 2. 출산지원노동시장정책 108 제2절보육지원정책 110 1. 이론적배경 110
2. 보육지원정책의해외사례 113 제5장출산지원정책의효과성분석 : 보육지원정책을중심으로 126 제1절보육지원현황 126 제2절영아기본보조금의효과성분석 130 1. 보육시장의구조및현황 131 2. 자료의구축 133 3. 정책목표및지표의설정 135 4. 계량경제학적모형 137 5. 분석결과 139 제3절보조금지원정책에대한제안 163 제6장결론 173 참고문헌 176 부록 183
표목차 < 표 2-1> 모의연령별 초산연도별결혼후출산시기 20 < 표 2-2> 코호트출산율 21 < 표 2-3> 남성및여성의임금률 28 < 표 2-4> 결혼경험여부에대한회귀식분석결과 (1993~2005년) 34 < 표 2-5> 각변수의상대적설명정도 36 < 표 2-6> 표본의주요변수의분포 1 42 < 표 2-7> 표본의주요변수의분포 2 42 < 표 2-8> 첫번째출산간격의결정요인 46 < 표 2-9> 첫번째출산확률결정요인의설명정도 49 < 표 3-1> 1960년대의출산정책 60 < 표 3-2> 1970년대의출산정책 62 < 표 3-3> 1980년대의출산정책 63 < 표 3-4> 1990년대의출산정책 66 < 표 3-5> 새로마지플랜 2010의내용중출산지원을위한세부과제 68 < 표 3-6> 2000년대의출산정책 69 < 표 3-7> 출산수준에대한 OECD 국가들의시기별견해 73 < 표 3-8> OECD 국가들의시기별출산정책의방향 74 < 표 3-9> 정부자산의가치 (2005년도기준 ) 81 < 표 3-10> 주요광물부존현황 83 < 표 3-11> 연근해어업어종별어획량및적정어획강도 85 < 표 3-12> 공공서비스의경합성정도 (2005년도) 88 < 표 3-13> 세대간공적이전을통한출산의외부성측정 98 < 표 3-14> 출산의외부성요약 100 < 표 5-1> 보육예산의증감액및비율 127 < 표 5-2> 소득수준별 연도별재정지원계획 ( 안 ) 128
< 표 5-3> 보육시장의구조도 133 < 표 5-4> 2007년보육시설현황및 2007 시설조사표본 135 < 표 5-5> 2006 전국가계조사와 2007 가구조사의비교 136 < 표 5-6> 영아기본보조금사업의성과목표및성과지표 136 < 표 5-7> 교사임금효과추정 140 < 표 5-8> 교사근로시간추정 142 < 표 5-9> 교사처우에대한효과 143 < 표 5-10> 프로그램에대한한계효과추정 ( 프로빗추정 ) 146 < 표 5-11> 영아담당교사일인당영아수 149 < 표 5-12> 시설환경에대한한계효과추정 ( 프로빗추정 ) 150 < 표 5-13> 기본보조금이여성노동공급에미치는영향 155 < 표 5-14> 보육비부담 157 < 표 5-15> 시설유형별이용확률 (multinomial logit) 160 < 표 5-16> 영아기본보조금이보육만족도에미치는영향 162 < 표 5-17> 보육료수준및자율화에대한시설장의인식 169 < 표 5-18> 가격상한선준수및가격자율화에대한견해 170
그림목차 [ 그림 2-1] 합계출산율변화 15 [ 그림 2-2] 모의연령대별출생아수 16 [ 그림 2-3] 우리나라혼인여성비율 17 [ 그림 2-4] 우리나라여성의혼인율 (1980~2006년) 18 [ 그림 2-5] 주택전세및매매지수 29 [ 그림 2-6] 임시ㆍ일용직의비중과실업률의추이 31 [ 그림 2-7] 결혼이후첫출산에대한생존함수 (Survival Function) 39 [ 그림 2-8] 연도및교육수준이출생확률에주는한계효과 49 [ 그림 2-9] 합계출산율과첫출산확률의변동 51 [ 그림 3-1] 우리나라인구증가율과합계출산율의추이 (1960~2006년) 58 [ 그림 3-2] 연령별평균이전수입 94 [ 그림 3-3] 연령별평균소득 95 [ 그림 3-4] 정부이전과세금의연령구조 96 [ 그림 3-5] 정부이전과세금의연령구조 ( 인구연령분포적용 ) 97 [ 그림 5-1] 보육료지원구상도 (2006년기준 ) 130
요 약 우리나라는전세계에서유례없이급격한인구구조의고령화를경험하고있다. 출산율감소와평균수명의증가는인구구조의고령화를가져와노인인구부양비율 (65세이상인구가전체인구에서차지하는비율, old-dependency ratio) 이 1960년 3% 에서 2005년 9% 로증가하였고 2050년에는 35% 가될전망이다. 인구구조의고령화를먼저겪은선진국의경험에의하면, 고령화는사회ㆍ경제적지속가능성을위협할수있다. 고령자들의노후소득보장을위한연금, 노인의료, 장기요양등의제도가인구구조의변화에따라재정압박을가중시킬수있기때문이다. 이러한인구고령화의파급효과로인해저출산이문제라는것과정책의목표가출산지원이어야한다는것이당연하게인정되는경향이있다. 그러나인구고령화에의해야기될수있는문제가존재한다고하여출산지원정책의타당성이자동적으로부여되는것은아니다. 본연구는출산율감소의현황을점검하여그요인을분석하며, 파레토효율성의개념을이용하여출산지원정책의타당성에대한답을제시하였다. 이를바탕으로하여출산지원정책의방향에대한시사점을찾고실제로운영되고있는정책의효과성을분석하여출산지원정책의타당성및효과성분석이라는본연구의목적을완결성있게달성하고자하였다. 우선출산율감소의구성요소중출산의지연에서오는효과를파악하고자결혼의지연현상및결혼후첫출산의지연에대해분석하였다. 그결과기존연구와비슷하게, 여성의교육수준및임금률향상으로인한기회비용상승이 1990년대이후결혼지연및출산간격증가를가져온주요요인일수있음을밝혔다. 다음으로출산율변동과함께변화한
2 출산지원정책의타당성및지원효과분석 우리나라출산정책을살펴보고, 해외의출산정책에대한시각과비교하여출산정책의방향에대해논의하였다. 1960년대이래현재까지우리나라의출산정책은출산율의높고낮음자체에초점을맞추고출산억제및지원을정책목표로설정하고있으나, 이와같은정책적개입에대한타당성은상대적으로부족하였다. 출산으로인한사회적비용및효용을검토하고파레토효율성이란기준으로판단해본결과출산이양의외부성을지니고있는것으로나타났으며, 이는출산지원정책의타당성에대한충분조건은아니더라도필요조건을충족시킨다고볼수있다. 그러나어떤수준의출산율이최적이라고판단하기위해서는모든사회구성원이합의한사회적후생함수와경제구조에대한많은정보가필요하므로출산지원정책은출산율제고자체를목표로하기보다는, 보다일반적으로가족친화정책으로이해하는것이바람직한것으로보인다. 즉, 부모가자녀를양육하면서도노동시장활동을활발히할수있는환경을만들어출산율증가가부수적으로수반될수있도록복지정책차원에서정책을추진할필요가있다. 출산지원정책의수단으로널리이용되는노동시장정책과보육지원정책의이론적배경및정책목표등에대해검토하고해외사례를살펴본결과, 역시복지증진을추구하는가족정책의추진필요성을뒷받침해주었다. 마지막으로출산지원정책으로서의보육지원정책에대해검토하고그효과성을분석하였다. 그결과분석의대상인기본보조금은보육시설의질향상에는일조하나, 아동모 ( 母 ) 의노동시장참여나만족도증진에는거의효과가없는것으로나타났다. 이는출산지원을위해자녀양육비용을사회화하는것에초점을두고있지만실제로정부가보육에개입해야하는근거를간과하였기때문이다. 고령화로인한노동력부족상황이나여성인력의활용부족등을고려할때보육지원정책역시일과가정의양립을돕는가족정책의틀에부합하도록개선할필요가있다.
제 1 장서론 제 1 절연구의배경 지난반세기동안지속적인경제성장을이루어온우리나라는동시에급격한인구구조의변화를경험하였다. 노인인구부양비율 (old-dependency ratio, 15~64세인구대비 65세이상인구의비율 ) 이 1960년도에는 5.3% 에불과했으나, 2005년도에는 12.6% 로증가하였고, 2050년도에는 72.0% 로증가할것으로예측되고있다. 1) 소득수준의향상으로인한기대수명의증가와사회여러면에서의발전에따른출산율의감소그리고이로인한인구구조변화는다른나라에서도관찰되는일반적인현상임에도불구하고, 유례없이빠르게진전되는인구구조의고령화에대한사회적인불안감으로정부는 2006년도에제1차저출산ㆍ고령사회기본계획을발표하는등적극적인정책개입을추진하기에이르렀다. 2) 인구고령화를일찍부터경험하여온선진국의경험에서살펴보면, 인구고령화가사회ㆍ경제적지속가능성을위협할수있음을시사하기때문이다. 특히고령자들에게초점이맞추어져있는연금, 노인의료, 장기요양등의제도가인구구조의변화에따라재정압박을가중시키며, 이를부양할 1) 2050 년도수치는통계청이 2006 년 11 월에작성한장래인구추계자료를따른다. 2) 우리나라합계출산율은 1970 년 4.53 명에서 2005 년 1.08 명으로급속하게감소하였다. 2006 년합계출산율은 1.13 명으로 3 년만에감소추세를탈피했으며, 2007 년상반기에도전년동기대비출산아동수가증가하여출산율증가가능성에대해낙관적인지표를제시하고있으나, 이것이일시적현상인지여러출산장려정책에의한추세의반전인지에대해서는판단하기이르다.
4 출산지원정책의타당성및지원효과분석 만한젊은세대의인력은상대적으로부족하여이들의조세부담이증가할수있다는것이문제로인식되었다. 원칙적으로는연금등세대간이전과관련된제도는인구구조위험에대한노출이최소화되도록운영해야할것이나, 우리나라의경우여느선진국에비해빠른인구구조의변화를경험하고있어이들제도가인구구조의위험에영향을받는것이불가피한상황이다. 따라서고령사회에대비하기위한제도정비와아울러고령화의속도를늦추고자하는출산지원정책의필요성이강조되고있다. 고령사회에대비하기위한제도로서노후소득의보장을위한고령층고용정책, 재정및복지정책, 금융및사적연금정책등에대해다각적인검토가있어왔으며 ( 최경수외 [2004], 최경수편 [2005]), 연금제도개선이나장기요양제도도입등이들분야에서는어느정도진전을보이고있다. 그러나고령화의속도를줄이기위한출산율장려를위해구체적인정책방안이활발히논의된것은비교적최근의일이다 ( 조윤영 [2006b]; 김현숙외 [2006]). 제 2 절연구의의의 최근의출산지원정책에관한논의에서주목할만한사실은저출산이사회적으로부정적인영향을끼칠것이라는전제에서시작한다는점과출산율증가자체를주요정책목표로삼고있다는점이다. 그러나저출산이사회적으로부정적이라고단언하기도어려울뿐아니라, 부정적인효과가있다하더라도출산과같은개인적선택에대한정부간섭의정당성도부족하다. 게다가출산율제고자체를정부의정책목표로설정하여추진하는것에대한논의와합의가부족했던것이사실이다. 본연구에서는기존의논의들이간과하였던점을엄밀하게 (rigorously) 검토하여저출산이라는사회현상과출산지원이라는정책간의연결논리를마련하고자한다. 우선출산율하락현상을출산을미루는지연효과와총자녀수의감소로인한양적효과로나누어분석할수있으나, 지연효과에대한분석이상대적으로적었던것에주목하여이의변동요인을살핀다. 더불어,
제 1 장서론 5 출산율과함께변화해온우리나라인구정책에대해검토하고, 저출산현상을먼저경험한선진국들의인구정책방향및시각과비교함으로써그시사점을찾아본다. 저출산이인구고령화를가속화시켜성장잠재력둔화, 노동력감소, 저축률하락등의문제점을심화시킨다는일부연구의지적은저출산이가져올파급효과에대한이해를도울뿐정부가출산지원을해야할당위성을제공하지는않는다 ( 이삼식외 [2005]; 김현숙외 [2006]). 정부가출산이라는문제에개입해야하는근거는개인의이해와사회전체의이해가어긋날수있기때문이다. 이와같은현상은출산에의한외부성과파레토효율성의개념을사용하여설명할수있다. 새로운구성원의합류가양의외부성을지니고있다면, 즉출산에의해개인이누릴수있는효용에비해사회가인식하는효용이더클수있다면, 파레토효율성을기준으로볼때정부가출산을지원할만한근거가될수있다. 그러나정부가사회적으로바람직한출산율의수준에대해판단을내리기가어렵고, 직접적으로출산율을증가시키는정책적수단에도한계가있으며, 그효과성도회의적이다. 그러므로출산율자체를정책목표로설정하기보다는자녀를낳고양육하기좋은환경을만들어가정의후생을향상시키는것을정책목표로인식하는복지정책의측면에서접근할필요가있다. 특히출산율감소의주요원인이여성의교육수준향상과노동시장참여증가로인한자녀양육의기회비용상승이라는점을감안한다면, 출산친화적정책의방향및목표가자녀양육으로인한비용을줄임으로써자녀를둔가구의후생을향상시켜주는것으로설정되는것은바람직한것으로보인다. 이와같은정책목표를달성할수있는실질적인수단으로가장널리이용되는것은노동시장정책및보육지원정책이다. 노동시장정책은일하는여성이일과가정을양립할수있도록돕는산전후휴가, 육아휴직, 직장보육시설등을포괄할수있으며, 경우에따라세제지원을통한혜택까지포함한다. 노동시장정책은주로자녀로인한기회비용을줄여주기위한것과자녀가있는여성이노동시장에참여함으로써얻는실질소득을늘려주기위한두가지정책목표를위해추진된다. 한편보육지원정책은보육시설을이용하는아동이누릴수있는보육의질을향상시켜발달에유리한환경에서돌보아지도록돕는것과, 이를통해여성의
6 출산지원정책의타당성및지원효과분석 보육부담을완화시켜노동시장활동을용이하게하는것을목표로한다. 일반적으로영아의경우에는아동모의돌봄이중요하게인식되므로노동시장정책을통해지원하고, 유아및취학연령이상의경우에는보육및교육을통해가구를지원하며아동의발달을증진시키는방향으로지원한다. 대부분의국가에서이와같은지원을병행하고있으며, 뚜렷한정책목표를지닌다. 우리나라역시이와같은정책을활용하고있으나, 그운영역사가짧고, 정책목표에대한인식이뚜렷하지못하며, 단순히출산장려를위한정책으로간주하곤한다. 그러나노동시장정책이든보육지원정책이든출산친화적인정책으로서의효과를나타내기위해서는무엇보다여성의일 가정양립을지원할필요가있음을염두에두어야한다. 출산지원정책의타당성과정책목표및수단을검토한후, 본연구가기존문헌에더하는또하나의부가가치는출산지원정책에대한효과분석이다. 선행연구는자료의제약등으로정부정책에대한효과성을분석한바가없었으나본연구에서는이론적검토에이어실증적분석을추가한다. 본연구에서는보육지원정책중영아기본보조금의효과성을밝히는데에중점을두었지만, 이를바탕으로해서추후연구에서다른종류의보육지원정책이나노동시장정책의효과성을밝히는연구를실행할수있을것이다. 요약하면, 본연구는저출산현상의원인및파급효과에대한이해와정부의출산지원에대한당위성을구분하고, 실제정책의현황과효과성을분석하여출산지원정책에대한합리적인접근방식을제시하고있다는데가장큰의의가있다. 본보고서의주요내용은다음과같다. 제 3 절출산율감소현황및요인분석 우리나라의합계출산율이 1970년 4.53명에서 2005년 1.08명, 2006년 1.13명으로급속하게감소한것은이미잘알려진사실이다. 우리나라의합계출산율이대체출산율수준인 2.1명이하로떨어진 1983년까지출산율은계속급락하였으나 1984년부터 1992년까지는출산율이떨어졌다
제 1 장서론 7 가도회복되는시기였다. 그러나 1993년이후에는현재까지한두차례의반등을제외하고출산율이꾸준히하락하였다. 특히 2000년이후의출산율감소는이전에비해훨씬더급격한것으로보인다. 이를연령별로구분하여보면대체로 20대초반여성의출산이계속감소하였는데, 이는초혼연령의증가와관련이있을것이며, 20대후반및 30대초반여성의출산이늘어 20대초반여성의출산을대체하는경향을보인다. 다만 20대후반여성의출산이 2000년이후급감하면서 2000년이후의전반적인출산율감소를주도한것으로보인다. 출산율감소요인에대해서는최경수 (2004), 김현숙외 (2006) 등에서검토한바있다. 이들연구에서도언급된바와같이출산율은자녀의수 (quantum) 와자녀를갖는시점 (tempo) 이한꺼번에포함된값이다. 따라서출산율의감소는여성이일생동안낳은총자녀수를의미하는완결출산율이감소하는양적효과 (quantum effect) 와출산을미루고자녀사이의터울이커져서생기는지연효과 (tempo effect) 가혼재되어있다. 기존의연구가주로일반적출산감소인양적효과에주목했고, 출산율지연에대해서도주로결혼이후시점에만관심을가졌다면, 본연구에서는출산율감소의다른한축인출산지연현상전반에주목하여이를설명해보고자한다. 우리나라와같은유교권국가에서는혼외출산의빈도가상당히낮기때문에출산지연은대부분결혼의지연이나결혼후자녀출산의지연에의해생긴다고할수있다. 출산의지연효과를살피기위해결혼지연및첫자녀의출산지연원인에대해분석하였다. 우선동일한연령대의여성중결혼을경험한여성의비율이시간에따라감소하는현상을통해결혼지연의효과를분석하였다. 경제주체의결혼결정은미혼상태에서의효용, 결혼이후의효용, 배우자를만나는과정에서의결혼시장요인등에의해이루어진다는것을염두에두고이들각부분의요인을검토하였다. 특히 1993 년이후출산율이지속적으로하락했다는것과자료의이용가능성을고려하여 1993년이후결혼결정에대해검토하였다. 그결과남성과여성의임금률및교육수준과같이결혼으로인한기회비용에영향을미치는요소들에의해결혼결정이크게영향받음을알수있었다. 또한결혼을통해소비하는대표적공공재인주택과자녀의교육비용이증가
8 출산지원정책의타당성및지원효과분석 함에따라결혼성향이감소함을보였다. 이외에도결혼시장에서결혼할만한배우자군의수급현황이나임금분포등이결혼성향에영향을미침을발견하였다. 결혼후첫자녀출산의지연에대해서는 2003년도 전국출산력조사 를이용하여분석한결과, 결혼을늦게할수록그리고교육수준이높은여성일수록출산간격이길다는사실이발견되었다. 반면배우자의학력이높거나형제수가많은여성은짧은출산간격을갖는경향도확인하였다. 표본이걸쳐있는지난 20여년간의첫출산확률 (first birth hazard) 변동의구성요소를살펴본결과다른어떠한변수보다도여성의교육수준상승이설명하는부분이큰것으로나타나, 최근우리나라출산율감소의주요한요인은여성이노동시장에서경험하는기회비용의상승인것으로판단된다. 제 4 절출산지원정책의타당성분석 우리나라정부는가임여성의평균출생아수가약 6명이던 1960년대초반경제개발계획의일환으로가족계획사업을시작한이래여성의평균출생아수가약 1.6~1.7명을기록한 1990년대중반까지광범위한출산억제정책을펼쳤다. 1990년대중반이후인구정책은그수를통제하기보다는삶의질적인측면을강화하는면에초점을맞추었다. 그러나출산율감소가지속되어세계에서가장낮은출산율수준을유지하면서 2004년이후출산정책의방향은출산장려로전환되었다. 선진국들에서도출산율의변동에따라출산율이지나치게낮다는판단이내려지기는했으나, 우리나라와같이출산율자체를정책목표로삼고추진하는경우는드물다. 과거에는출산억제를통한인구증가율감소가경제성장으로이어진다는믿음에의해가족계획을추진하였던것처럼현재는저출산이사회를위협하는문제인것처럼출산지원의필요성을강조하는측면이있다. 그러나실제로정부가출산지원을추진해야하는정당성에대해서는아직까지심도있는논의가진행되지못하였다. 선행연구의대다수는저출산이야기할수있는문제들에대한실증
제 1 장서론 9 적인 (positive) 논의를다루고있다. 저출산으로인해고령화가가속화되며인구고령화로인해야기될수있는각종문제가이미지적된바있다. 특히주목할만한문제로인구고령화로인한잠재성장력의약화와세대간이전을포함하고있는각종제도가인구고령화의위험에노출된다는것을지적할수있다. 그러나고령화로인한부정적영향이출산지원의직접적정당성을부여하지는않는다. 잠재성장능력의약화는교육과같은노동력의질향상등을통해보완해야할문제이며, 사회보험제도가인구고령화의위험에노출되는것도제도의설계와운영을합리적으로개선함으로써극복해야할문제이기때문이다. 본연구는자원배분의기준이될수있는파레토효율성의개념을활용하여정부의출산지원정책이합리적정책방향이될수있는가라는규범적인 (normative) 문제를검토하였다. 현재우리나라에서젊은사회구성원한사람의출현이가져올외부성의규모를직관적인분석을통해추정한결과, 새로운구성원의출생이양의외부성을지니고있어출산지원정책의정당성을부여하고있음을확인하였다. 이러한결과는새로운구성원이공공재에대한재원을분담함으로써발생하는외부성이큰요소로작용하였다. 더나아가우리사회의최적출산율이무엇인가라는논의를위해서는몇가지전제가필요함을인식해야한다. 먼저사회구성원모두가일정한사회적후생함수에합의해야한다. 또한사회의경제활동에관한무수히많은정보가필요하다. 사회적최적출산율은이론적으로산출이가능하지만, 실질적으로는어려움이많이존재한다. 따라서출산지원정책이필요함을인식하는경우에도출산율증진자체보다는일과가정의양립이나아동의발달등을목표로하는복지정책으로출산지원정책을바라보고, 출산율제고는그부수효과로기대하는것이보다합리적인접근으로판단된다.
10 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 5 절출산지원을위한정책수단 출산지원정책은출산율감소요인에대응하여정부가개입할수있는부분에대해우선적으로도입될것이다. 대체로여성의자녀로인한기회비용상승이출산율감소의원인으로인식됨에따라일 가정양립을위한노동시장정책이나보육지원을골자로하는가족정책이제시되어왔다. 우리나라여성, 특히자녀로인한기회비용이클것으로예상되는고학력여성의노동시장참여율이 OECD 국가중가장낮다는점이나, 자녀의출산이가장왕성한연령층인 20대후반 ~30대초반여성의노동시장참여율이다른연령대여성의그것보다낮다는 M 자형패턴을보인다는사실, 그리고저출산 고령화로인한인력부족문제해결에유휴인력인여성의인적자본활용이중요하다는점등을모두감안한다면, 일 가정양립을위한정책이특히중요함을알수있다. 우리나라정책중노동시장정책은주로일 가정양립을위한정책으로, 보육지원정책은자녀를둔가구는누구나혜택을누릴수있는출산지원정책으로인식되는경향이있다. 그러나해외사례를통해밝힌바와같이자녀를둔여성의자녀비용감소를통해출산친화적정책을운영하는데에있어서는노동시장참여유인과밀접하게연계하여추진할필요가있다. 특히아동이어릴때에는아동의모가직접돌보는것이바람직하며, 아동이커감에따라보육과교육의측면에서양질의보육 교육서비스가필요하다는것을감안하면, 정책과노동시장활동을연계함에있어노동시장정책과보육지원정책간에적절한역할분배가필요할것으로보인다. 제 6 절출산지원정책의효과성분석 출산율감소현황에기반을두고출산지원정책의타당성과정책수단등을살펴본후이를바탕으로우리나라출산지원정책의효과성에대해분석한다. 기존연구에서는출산친화적가족정책이지니고있을만한
제 1 장서론 11 효과를직관적으로혹은시뮬레이션을이용해밝힌바있었으나 ( 조윤영 [2006a]; 김현숙외 [2006]), 자료의부족등으로인해실증적으로실제의효과를분석한연구는드물었다. 본연구에서는우리나라보육시장, 보육지원현황에대한종합적검토와더불어보육지원정책가운데논란의중심에있는기본보조금의효과성분석을시도하였다. 특히기본보조금이유아가구보다영아가구에대해우선적으로도입되었다는것과국공립보육시설이나유치원등의교육시설을제외하고민간보육시설에만제공되었다는것이준실험적환경을제공하여효과성분석을용이하게하였다. 기본보조금제도는민간보육시설의질을향상시켜국공립시설의수준으로끌어올리되, 가구가부담해야하는가격은이전수준과비슷하도록유지하게하며, 이를통해영아보육을활성화시키고, 나아가영아를둔가구아동모의취업및노동시장활동을용이하게한다는목표를지니고추진되었다. 그러나보조금이가구에지급되지않고시설에지급된다는점, 보조금의정책목표가뚜렷하지않다는점, 보조금이전소득계층에게동일한액수로지급된다는점등이논란의대상이되어왔다. 이러한기본보조금자체가지니는논란과더불어, 기본보조금탄생의배경이되는보육시장에서의문제, 예를들어국공립시설과민간시설의역할분담이라든가민간시설에대한가격상한제등에대해서도뚜렷한방향설정이미흡하였다. 따라서본연구에서는기본보조금에대한평가와아울러, 이를바탕으로보육지원정책전반에대한정책방향을제시한다. 제 7 절연구의구성 본연구의구성은다음과같다. 제2장에서는우리나라출산율감소현황을파악하고, 출산율감소요인을분석한다. 제3장에서는출산율추이와밀접하게변화해온우리나라인구정책에대해검토하고, 저출산현상및출산지원정책을바라보는시각을점검한다. 또한저출산과고령화로인한파급효과에대한논의를검토하고이에대응한정책적
12 출산지원정책의타당성및지원효과분석 개입의당위성에대한문제를제기하며, 합리적자원배분의기준이될수있는파레토효율성의개념을이용하여출산지원정책의타당성을분석한다. 더불어최적출산율에관한논의를통해출산지원정책을보다일반적인가족친화정책의일부로고려하는시각을제시한다. 제4장에서는출산친화적인일 가정양립을위한정책중널리사용되는노동시장정책과보육지원정책에대해검토하고해외사례를통해시사점을찾는다. 제5장에서는우리나라의보육지원정책에대해검토하고효과성을분석하며, 보육정책전반에대한정책적함의를제시한다. 마지막으로제6장에서는본연구의논의를요약하고정책제언을한다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 우리나라의합계출산율은 1960년대이후급격하게감소하여최근에는세계최저수준을나타내고있다. 출산율감소는출산의지연으로인한속도효과와자녀수감소로인한양적효과로나누어생각해볼수있다. 특히우리나라와같이혼외출산 (out-of-wedlock births) 이드문경우, 출산지연의속도효과는결혼의지연과결혼후출산의지연으로나누어생각해볼수있다. 본장에서는결혼의지연및단념, 결혼후출산의지연에초점을맞추고, 특히 1990년대초반에서 2005년에걸친기간동안이들변수의변화에대해분석하고자한다. 본장의제1절에서는우리나라의출산율감소현황에대해기술적으로분석한다. 제2절에서는출산감소요인을결혼의지연및단념, 결혼후출산의지연, 기혼여성의출산감소등으로나누어살펴보고, 출산에있어속도효과로인한감소현상이현저함을보인다. 제3절에서는출산의속도효과에서중요한부분을차지하는결혼의지연및단념현상에대해분석한다. 그리고제4절에서는결혼후출산의지연현상에대해분석함으로써출산율감소의속도효과에대한분석을추가한다. 마지막제5 절에서는본장의결과를요약하고정책적시사점을제시한다.
14 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 1 절출산율감소현황 우리나라의합계출산율이 1970년 4.53명에서 2005년 1.08명, 2006년 1.13명으로급속하게감소한것은이미잘알려진사실이다 ( 그림 2-1 참조 ). 1970년이래, 1979년에살짝반등하기까지우리나라의합계출산율은큰폭으로하락하였다. 1979년이후 1984년까지도이전과비슷한속도로출산율이감소하여 1983년에는대체출산율수준인 2.1명이하로떨어졌다. 1984년이후의합계출산율추이를자세히살펴보면, 1984년부터 1992년까지는출산율이떨어졌다가도회복되는시기로서평균적으로 1.6~1.8명근처에서머물러현재 OECD 평균합계출산율과비슷한수준을보인다. 그러나 1993년이후에는현재까지한두차례의반등을제외하고꾸준히하락하였다. 특히 2000년이후의출산율감소는 1990년대에비해훨씬더급격한것으로보인다. [ 그림 2-2] 에제시되어있듯이, 1984년이후의모의연령별출생아수변화를살펴보면, 대체로 20대초반여성의출산은계속감소하였는데, 이는초혼연령의증가와관련이있을것으로보인다. 1990년대중반까지는 20대후반및 30대초반여성의출산이늘어 20대초반여성의출산감소를대체하는경향을보인다. 그러나 20대후반여성의출산이 1990년대중반이후감소하였으며, 특히 2000년이후급감함에따라 2000년이후의전반적인출산율감소를주도한것으로보인다. 20대후반의출산이급감하면서 30대초반의출산이 20대후반의출산을초과하는경향이 2005년이후에나타나고있다. 1991년이후 20대후반여성의노동시장참여율이 43% 에서 66% 로급증하여다른연령층여성이나전반적인남성의노동시장참여율변화와는비교가되지않게늘었다는것을감안한다면, 20대후반여성의출산이급감한것은이들여성의노동시장활동과밀접하게연관되어있음을짐작할수있다. 2005년에비해 2006년에는합계출산율이 1.08명에서 1.13명으로조금반등하였다. 2007년예상치에의하면 2007년의합계출산율역시조금늘어날것으로기대된다. 그러나이러한반등이한시적인결혼증가와사회적관심고조에의한일시적증가인지, 일 가정양립정책등에의한추세적변화인지는좀더두고보아야할것이다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 15 [ 그림 2-1] 합계출산율변화 합계출산율추이 : 1970-2006 합계출산율 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 2 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 연도 1990 1992 합계출산율추이 : 1984-2006 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 1.8 합계출산율 1.6 1.4 1.2 1 0.8 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 연도 자료 : 통계청의 인구동태통계연보 를이용하여필자계산.
16 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 2-2] 모의연령대별출생아수 출생아수 : 여성의연령대별 450 천 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 자료 : 통계청의 인구동태통계연보 를이용하여필자계산. 제 2 절출산율감소현상분해 출산율감소는결혼의지연, 출산간격의증가, 자녀수의감소로구성되어있다. 본절에서는이와같은각구성요소의변동및현황에대해검토하기로한다. 1. 결혼의지연및단념 우리나라여성의초혼연령이지속적으로늦추어지고있음은주지의사실이다. 다음의 [ 그림 2-3] 은 1990년에서 2005년에이르기까지여성의연령별로혼인에대한누적함수를보여주고있다. 3) 예를들면, 1990년에 3) 인구동태통계연보 에의하면 1990~2005 년까지각연도에발생한결혼과혼인연령이기록되어있는데, 초혼과재혼의여부는알려져있지않다. 따라서여기서는 40
제 2 장출산율감소현황및요인분석 17 [ 그림 2-3] 우리나라혼인여성비율 연령별혼인경험여성비율 : 1980~2005 100 80 비율 (%) 60 40 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 20 0 연령 1980 1985 1990 1995 2000 2005 자료 : 통계청의 인구동태통계연보 를이용하여필자계산. 발생한여성의결혼중 27 세이하여성의결혼이 83.3% 를차지한반면, 2005년에는 27세이하의비중이 36.9% 로나타났다. 40세이하여성의결혼이대체로초혼이라고간주하면이비율은 40세이하여성에대한연령별혼인경험여성으로해석될수있으며, [ 그림 2-4] 는우리나라여성의혼인이지연되고있고상당비율의여성이결혼을단념하고있음을보여준다. 우리나라여성의결혼이늦어지고있을뿐아니라결혼의발생건수가줄어들고있다는사실은혼인율에서도확인할수있다. 1980년대이후인구 1,000명당혼인건수인혼인율은약간의등락을거듭하기는하였으나 1997년까지큰변화를보이지않았다. 그러나 [ 그림 2-4] 에서드러나듯 1997년이후혼인율은지속적으로하락하고있음을알수있다. 이와같은결혼율의하락은기존의 Becker(1960) 를비롯한여러이론에의 세이전의혼인을초혼의근사치로간주하여 40 세이전의혼인중각연령이차지하는비중을표시하였다.
18 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 2-4] 우리나라여성의혼인율 (1980~2006 년 ) 27 혼인율 ( 인구 1000 명당건수 ) 25 23 21 19 17 15 13 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 연도 자료 : 통계청의 인구동태통계연보 를이용하여필자계산. 1996 1998 2000 2002 2004 2006 해설명이가능하다. 경제주체는결혼이주는수익 (gains to marriage) 에의해결혼여부를결정하는데, 여성의임금상승, 사회진출증가, 기술진보등은결혼의효용을감소시켜결혼율을감소시킨다는것이다. 4) 그러나 1997년이후급격하게감소하는결혼율을설명하기위해서는추가적인설명이필요할듯보인다. 왜냐하면여성의상대적임금이나노동시장참여율등이 1997년을기점으로급격하게달라졌다고보기는어렵기때문이다. 이를설명하기위해 1997년을전후한결혼시장의상황변화에대해살펴볼필요가있겠다. 2. 결혼후출산의지연 우리나라여성의결혼이지연됨과더불어결혼후출산을지연하는것은속도효과를통해출산율을낮추게된다. 사실, 결혼후노동시장 4) 기술진보의대표적인혜택은청소기, 세탁기, 식기세척기등의사용등가사생산 (home production) 에서의기계화를들수있다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 19 활동을중단하는것이일반적이었던과거에는출산시점이출산으로인한기회비용에크게영향을미치지않았을것이다. 출산이후에도노동시장으로의복귀가활발하다면출산으로인한기회비용은출산시점에크게좌우될수있다. 만약노동시장에서연령별임금곡선 (age-earnings profile) 이우상향 (upward sloping) 하는경우가능한한빨리출산하고노동시장으로복귀하는것이기회비용을최소화하는것일수도있다. 반면우상향하는연령별임금곡선의기울기나, 경험으로인한수익 (returns to experience) 이나, 출산으로인한인적자본의감가상각 (depreciation) 이있는것을고려할경우, 출산을미루고경험을더축적하려고할수도있을것이다. 즉, 출산으로인한기회비용이출산시점에영향을미칠수있다는것이다. 따라서기회비용을고려하여결혼후출산을미루는현상이일반적인지살펴볼필요가있다. 한국노동패널 1998년도자료를이용하여결혼과초산시점간격을개월수로나타내어여성의만나이별, 초산시기별로살펴본바에의하면, 초산시점은대개결혼이후약 14개월로초산시기별로혹은여성의연령별로체계적차이를보이지않는다 ( 표 2-1 참조 ). 따라서출산의지연은결혼후출산을미루는현상보다는결혼을미루는현상이압도적일것으로보인다. 결혼의지연현상과결혼후첫출산의지연효과에대해서는추후분석에서자세히설명한다. 3. 기혼여성의자녀수감소 마지막으로속도로인한출산율감소가아닌양적효과로인한출산율감소를알아보기위해기혼여성의자녀수 (marital births) 의감소가출산율감소에기여한정도를살펴보아야한다. 기혼여성의완결출산율 (completed fertility rate) 은기혼여성이일생에걸쳐서낳아기른자녀의수를의미하는것으로합계출산율과달리속도효과는배제된채양적효과만을반영한다. 다만, 여전히가임연령에있는여성의경우출산이완결되었다고볼수없어서, 출산의최근추세를살피기어렵다는단점이있다. 2005년현재이용가능한자료를통해 < 표 2-2> 에서는코호트별완결출산율을검토하였다.
20 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 2-1> 모의연령별 초산연도별결혼후출산시기 ( 단위 : 월 ) 모의연령 출산시기출산시기초산연도 mean s.d. mean s.d. 18세이하 22.49 39.90 1980 11.87 23.58 19세 15.30 14.74 1981 10.29 15.21 20세 17.59 22.08 1982 11.87 14.16 21세 15.95 31.73 1983 15.52 30.04 22세 13.30 19.34 1984 14.16 18.54 23세 14.04 16.24 1985 9.59 12.94 24세 14.72 24.33 1986 13.81 27.35 25세 13.75 18.71 1987 9.27 24.73 26세 14.03 16.38 1988 14.93 16.13 27세 13.40 21.30 1989 16.71 33.98 28세 14.51 23.69 1990 17.47 21.60 29세 13.93 18.29 1991 12.82 11.48 30세 13.17 17.92 1992 14.29 21.42 31세 14.13 14.97 1993 12.57 11.54 32세 13.98 23.93 1994 14.18 23.17 33세 16.09 19.48 1995 17.73 24.18 34세 8.78 23.07 1996 18.20 22.16 35세 14.39 24.45 1997 15.87 15.23 36세 18.00 7.09 37세이상 1.88 61.38 자료 : 한국노동패널 (1998) 를이용하여필자계산. 표본수는 4,447임.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 21 < 표 2-2> 코호트출산율 ( 단위, 명 ) 여성의 2005 년현재 결혼여성 평균자녀추가계획자녀수포함 출생코호트 연령 비율 수 평균총자녀수 1976~80 25~29세 41.3% 0.94 1.77 1971~75 30~34세 81.4% 1.54 1.96 1966~70 35~39세 92.6% 1.88 1.94 1961~65 40~44세 96.4% 1.94 1.94 1956~60 45~49세 97.5% 2.00 2.00 1951~55 50~54세 98.1% 2.30 2.30 자료 : 통계청의 KOSIS(2005) 를이용하여필자계산. 2005년현재 40세이상, 즉 1965년이전에출생한여성들의경우는평균자녀수가완결출산율을의미한다. 반면, 40세미만, 즉 1965년이후출생한여성들은아직가임기간중에있으며결혼도진행중이므로평균자녀수가완결출산율보다적을것이다. 이들에대해서는추가계획자녀수를조사하여반영하게되면대략완결출산율을얻을수있다. 그러나추가계획자녀수도기혼여성만을대상으로조사한것이므로아직결혼여성비율이 41% 정도에그치는 25~29세의경우추가계획자녀를포함한평균자녀수가완결출산율과다를수있다. 이와같은한계를염두에두고코호트별완결출산율을살펴보면, 과거에비해출산율이감소한것은사실이나, 합계출산율만큼그변화가크지는않다는것을알수있다. 또한 1956~75년까지약 20년에걸친코호트에대해기혼여성의완결출산율이거의변화하지않았다는점을보면합계출산율감소에있어서속도효과가크게작용함을알수있다. 따라서다음의두절을통하여출산율감소의속도효과를좌우하게될결혼의지연및단념과결혼후첫째아동출산까지의간격에대해자세히분석하도록한다.
22 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 3 절결혼의지연및단념 1. 기존문헌고찰 앞에서살펴본바와같이결혼을미루거나단념함으로써미혼여성의비율이높아지는것은출산율저하의주요구성요소이다. 결혼의결정은대부분출산의결정을수반하므로결혼과출산은분리시키기힘든결정과정이다. 따라서결혼의지연을출산지연의 원인 이라고보기보다는결혼과출산의지연이거의본질적으로비슷한하나의현상이라고보는것이합리적인것이다. 따라서출산지연의원인을밝히는데있어결혼의결정과정을살펴보고결혼지연의원인을밝히는것은당연한과정이라할수있겠다. 결혼에관한기존연구는크게두가지카테고리로구분지을수있다. 5) 첫째는 Gary Becker를시초로하는가족경제학 (Family Economics) 의관점으로서, 결혼이란두주체의교역 (trade) 에의한것이라고보는견해이다. 두경제주체가결혼으로결합되었을때그들은함께생산 (joint production) 하고함께소비 (joint consumption) 하는파트너이므로, 두주체가생산과소비를거래함으로써얻을수있는이득이결혼의주요유인이된다. 이와같은모형에서얻을수있는함의 (implications) 는, 여성은가정생산 (household production) 을, 남성은노동시장에서의노동 (market work) 을하는것과같이서로비교우위가다른주체가각기자신의분야에특화함으로써노동의분업 (division of labor) 을통해이득을볼수있다는것이다 (Becker[1991]; Becker and Lewis[1973]). 또한집이나자녀와같은집합적재화 (collective goods) 를함께소비하고누리는것이라든가, 노동시장이나금융시장에서의위험을함께나눌수있는것도결혼의인센티브가될수있다. 이같은모형에서는서로비교우위가다르거나노동시장혹은금융시장에서의성과가서로다른주체가만나는 5) 본연구에서는결혼에관한기존문헌모두를아우르는조사를하기보다결혼하고자하는인센티브와그에따른결정요인에대해설명하는보다큰주제에대해접근하고자한다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 23 경우결혼의수익 (gains to marriage) 이극대화된다. 두번째부류는서치 (search) 모형혹은매칭 (matching) 모형으로서경제주체가만족할만한배우자를찾을때까지계속결혼시장 (marriage market) 에머무르며상대와결혼했을때의기대효용을고려해본다는특징이있다. 이와같은서치 ( 매칭 ) 모형은구직자가잘맞는직장을찾을때까지시장에서구직활동을벌이는노동시장과비슷한면이많아노동시장에서의함의를유추해결혼시장에서설명하려는노력이시도된바가많다 ( 대표적인예 : Mortensen[1988]; Oppenheimer[1988]). 노동시장에서노동자는유보임금 (reservation wage) 이넘는임금률을제시하는고용주를만났을경우구직활동을멈추고고용상태가되듯이, 결혼시장에서는유보가치 (reservation value) 를초과하는상대를만나는경우결혼여부를선택하게된다. 보통유보가치는상대가제공하는경제력과확률적 (stochastic) 인궁합 (match quality) 에의해좌우된다 (Greenwood and Guner[2005]; Fernandez et al.[2005]). 이두가지접근방법을통해혹은이들을접목하거나생애주기모형 (life cycle model) 으로응용하는등의방법을통해서결혼을할것인가 (whether to marry) 에대해연구하기도하지만, 언제결혼을하는가 (when to marry) 에대해검토할수도있다. 특히결혼시점 (timing of marriage) 에대해검토함으로써결혼을미루는요인이무엇인가에대해파악하는것은결혼을미루는것이출산을미루는결과로직결되는우리나라의경우에더욱밀접한 (relevant) 연구일수있겠다. 예를들면, Oppenheimer et al.(1997) 은남성들의경력에따른임금격차가심해짐에따라남성들이자신의커리어 (career) 가안정된궤도에오를때까지결혼을미룸으로써결혼시점이늦어짐을설명하였다. 마찬가지로 Caucutt et al.(2002) 은임금격차가심화되고직장경험에의한노동시장에서의보상 (returns to experience) 이늘어남에따라여성의결혼과출산이미루어지는것을보였다. 이는서치모형에비추어볼때, 배우자후보군 (potential spouses) 의임금분포가넓어질수록서치시간을늘림으로써얻을수있는수익이늘어나는것과관련이깊다.
24 출산지원정책의타당성및지원효과분석 2. 분석의틀 본장에서는결혼결정의주요분석이될수있는결혼시점 (when to marry) 과결혼여부 (whether to marry) 를반영하는결혼경험 (ever married) 에대해분석한다. 우선기본적인서치모형을살펴봄으로써결혼결정에영향을미칠수있는주요요인을점검하고결혼시점과결혼여부에대한이들요인의영향을분석하겠다. 경제주체는결혼시장에서배우자가될만한후보군 (potential spouses) 가운데확률적추출을하게된다. 단순화하기위한가정으로서어떤배우자의가치는그가가진임금에의해표현된다고하자. 이혼이없는경우라면, 결혼한경제주체의효용 ( ) 은그가얻게되는배우자임금의생애에걸친합이될것이다., 여기서 은할인율이다. 한편미혼인경제주체의효용은그가배우자후보군의결혼제안 (offer) 을받아들일때와그렇지않을때의경우에따라달라진다. 결혼제안은 의확률로도달하는데, 제안을받아들일경우경제주체는결혼을하게되고, 제안을받아들이지않을때는미혼으로서의현시점효용 ( ) 을누릴수있지만다음기에도배우자를찾아야한다. 매우짧은기간인 동안미혼의경제주체가누리는효용은 이고, 결혼제안을받을확률은 이다. 결혼제안을받았을때, 제안된임금이 이하일확률을 라고하자. 매우짧은기간동안결혼제안은많아야한사람에게서만받을수있다는전제하에미혼의경제주체가누리는생애효용 (lifetime utility) 의현재가치는다음과같다. 여기서 는 에대해기댓값을취하는것을의미한다. 이경제주체의전략은제안된상대의임금이유보임금 (reservation wage) 을초과하는경우는결혼제안을받아들이고, 그렇지않은경우는미혼으로
제 2 장출산율감소현황및요인분석 25 남아있는것이다. 결혼제안을받아들이든그렇지않든, 같은효용을주는유보임금은 를만족시킨다. 일때, 위의식은다음과같이표시된다. 6) 여기에 을대입하면일반적인유보임금방정식이도출된다. 한편, i 번째여성의 t 시점에서의결혼확률 (propensity to marry) 은어떤제안 (offer) 을받고그때제안된임금이유보임금보다높은경우이다. 이를수식으로표시하면결혼할확률은,. 여기서유보임금에영향을미치는변수로는개인의연령, 교육, 지역등에앞에서고려한것과같은평균교육연수, 고용안정성, 남성의평균임금및임금편차등을추가할수있다. 뿐만아니라유보임금은미혼상태의효용에의해영향을받으므로미혼상태의효용에영향을미치는변수가추가되어야한다. 미혼상태효용에영향을미치는변수로는여성의임금, 가구소득등이있다. 또한결혼제안의도착률 (arrival rate) 은결혼시장의상황인혼인적령기여성대남성비율로측정가능하다. 이와같은변수들을고려하여경제위기전인 1993년부터경제위기이후 2005년에이르기까지여성의결혼패턴이어떻게변했는지, 위의각변수들에어떻게반응하였는지살펴본다. 본분석을위해 1993년부터 2005년까지각연도의 경제활동인구조사 를사용하였다. 경제활동인구조사 에서는지역에대한정보를공개하지않고시, 군으로만분류하므로잠재적배우자를찾는범위를설정할때대도시여부를알기어 6) 여기서 여기에 을대입하면위의식 (2) 가도출됨.
26 출산지원정책의타당성및지원효과분석 렵다. 따라서결혼시장설정에있어서는지역을고려하지않고교육정도 ( 고졸미만, 고졸, 초대졸, 대졸이상 ) 로만나눈다. 종속변수로는결혼한적이있는경우를 1, 그렇지않은경우를 0으로하여이항변수를설정한다. 어떤시점에서결혼한적이있다고답하는경우는현재뿐아닌과거의결혼시장에의해영향을받았을가능성이많다. 따라서비교적최근결혼시장에영향을받았을여성만을고르기위해 22~34세여성으로표본을한정시켰다. 여성이결혼여부를결정하는데있어결혼의수익에대한기댓값은잠재적배우자인남성의임금률에의해결정될것이므로, 각교육수준별로 22~40세남성의임금률평균과편차를살펴보았다. 이때, 여성의결혼성향식은다음과같이표현된다. 아래첨자 는각각개인, 교육정도, 각연도를나타낸다. 즉, 교육정도 에속하는개인 가 시점에서결혼한적이있다고한다면 이되고, 그렇지않으면 으로나타낸다. 는여성의여러인구학적특성을나타내며, 는남성의임금평균, 는남성임금의편차를나타낸다. 여기서 는결혼시장의남녀수급을반영하는비율인데 (22~40세남성 /22~34세여성 ) 의비율을기본으로하되, 여기에결혼할만한 (marriageable) 남성의수가중요하다는것을반영하여근로자수및상용근로자의수를반영한성비를고려하였다. 는각각교육정도에따른고정효과 (fixed effect) 와개인의오차항을반영한다. 3. 변수에대한기술적분석 본소절에서는결혼의지연및단념요인으로인식되고있는여러환경적요인으로서위에서제시한회귀식에사용될여러변수에대해검토한다. 앞서밝힌대로결혼의지연및감소요인은결혼에서오는수익 (gains to marriage) 변화와결혼시장의여건에서찾을수있다. 결혼에서오는수익은미혼상태와대비하였을때결혼이줄수있는상대
제 2 장출산율감소현황및요인분석 27 적이익에의해좌우되므로, 여성의임금률, 남성의임금률, 결혼이후주택이나자녀와같은집합적재화의비용등에의해영향을받을것이다. 결혼시장의여건은남성과여성의상대적공급을나타내주는성비, 결혼할만한준비가된남성의수를반영한성비등남녀의수급상황과더불어앞에서설명한대로여성의배우자서치기간에영향을미칠남성의임금격차등을고려할수있다. 가. 결혼의수익 (gains to marriage) 남성및여성의임금률 : < 표 2-3> 에표시된바와같이 1993년부터 2005년까지 22~34세여성중결혼을경험한여성의비율은 1993년 72.1% 에서 2005년 54.5% 로꾸준히감소하였다. 같은기간남녀의평균임금및노동시장활동을 임금구조기본통계 와 경제활동인구조사 를이용하여살펴보았다. 관찰되는사실은근로여성 (proportion of employed) 의비중이높아졌고, 여성의실질임금이상승했으며, 남성임금대비여성의상대적임금또한꾸준히상승하였다는것이다. 또한외환위기전 85% 에이르던근로남성의비율이외환위기이후 80% 정도로하락하였다. 주택비용 : 결혼을통해부모로부터독립하여핵가족을이뤄나가는것이보편적이므로주택비용의상승은결혼을하려는젊은이의결혼시점을미루게하는요인이될수있다. 전세가격이라든가중소형아파트의매매가격추이를살펴보면, 주택가격이 2001년이후크게증가하여결혼의지연및감소와밀접하게연관이되리라는짐작이가능하다. 외환위기이후주택가격이상승한이유는, 1998년정부의분양가상한제철폐와같은외부적요인에의한것일수도있지만, 1인가구비중이증가함에따라주택에대한수요가늘어상승한것일수도있다. 만약결혼을미루거나단념하는현상이 1인가구의증가를가져와주택비용상승의원인으로작용하였다면내생성 (endogeneity) 으로인해주택비용을결혼에대한설명변수로사용할수없다. 이를해결하기위해주택비용에는영향을미치나결혼성향에는영향을미치지않는도구변수를사용하여주택비용이결혼에미치는영향을살펴볼필요가있다. 가구주의나이가 50세이상인 1인가구의비중은결혼을경험한여성의비율에는
28 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 2-3> 남성및여성의임금률 연도 여성평균임금률결혼경험근로여성근로남성 log( 시간당실질성비여성비율 (%) 비율 (%) 비율 (%) 임금률 ) (M/F) 1993 72.1 46.9 1.36 1.59 85.5 1994 69.6 48.0 1.43 1.53 85.6 1995 67.8 49.2 1.53 1.48 86.0 1996 66.0 51.1 1.66 1.43 85.2 1997 64.4 52.4 1.71 1.41 84.5 1998 66.8 46.6 1.64 1.41 79.4 1999 65.1 47.5 1.67 1.41 78.9 2000 62.9 50.6 1.77 1.38 80.8 2001 61.1 52.1 1.80 1.38 80.5 2002 59.0 53.9 1.87 1.38 81.1 2003 60.6 52.0 1.92 1.39 81.3 2004 57.8 53.1 1.91 1.39 80.3 2005 54.5 54.0 2.00 1.36 79.4 주 : 임금률은 2005 년불변가격임. 성비는각교육수준에대한 22~40 세근로남성 /22~34 세모든여성의값을나타냄. 자료 : 노동부의 임금구조기본통계조사 및통계청의 경제활동인구조사 를이용하여필자계산. 영향을미치지않으면서도주택수요증가로인한주택가격에영향을미치는변수로생각해볼수있다. 자녀비용 : 주택과더불어결혼후함께소비하는집합적재화의대표적인예는자녀일것이다. 자녀비용의상승은자녀의수를감소시켜출산율저하를가져올수있을뿐아니라, 결혼에의한수익을낮추어결혼율감소를가져올수있다. 자녀비용은자녀에게드는교육비등의직접적인비용과더불어, 자녀로인해노동시장활동포기가있었다면그로인한기회비용까지포함할수있다. 기회비용이여성의임금률을통해반영될수있고, 자녀에게드는직접적인비용은교육비를통해반영될수있을것이다. 교육비변동을반영하기위해 가계소비실태조사 의교육비지수를사용하였다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 29 [ 그림 2-5] 주택전세및매매지수 주택전세및매매지수 (1993=100) 120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 전세가격지수 ( 종합 ) 아파트중형매매아파트소형매매 나. 결혼시장요인 (factors in marriage market) 위에서언급한바와같이결혼시장에서결혼대상이될수있는잠재적배우자의공급량과임금분포는결혼율에영향을미칠수있다. 교육에의한서열식결합 (assortative mating) 이현저하다면서로다른결혼시장에서의변화는서로에게크게영향을미치지않을수있다. 실제로 2005년자료에의하면 40세이하결혼부부의 76.6% 가같은교육집단내에서혼인을한것으로나타났다. 따라서여기서는고졸이하와초대졸이상의두결혼시장으로나누어결혼시장요인을살펴본다. 교육기간의연장 : 남녀의공급현황에영향을미칠수있는변수의하나이며결혼시기의지연에중요한요인은교육기간의연장이다. 교육기간이연장되는경우노동시장으로의진출이늦어지고경제적으로안정되지못하기때문에결혼이미뤄진다. 일반적으로대학원이상의고등교육기관을제외하면학생시절에결혼을하는경우는드물기때문에학교에있는기간이연장되는것은결혼의지연을가져올수있다. 1997년대졸자의평균대학재학기간은남학생 6년 1개월, 여학생 4년 2개월이었으나, 2006년에는남학생 7년 2개월, 여학생 4년 8개월로늘어났다. 7)
30 출산지원정책의타당성및지원효과분석 이와같이대학에서의기간이늘어나는상황에서대학진학률역시큰폭으로상승했다. 1980년대와 1990년대중반까지 35% 정도이던대학진학률은 1990년대중반이후꾸준히증가하여 2006년현재는남녀모두거의 80% 에육박한다. 따라서결혼이교육기간연장에의한단순지연인지, 교육수준의상승과더불어체계적으로변화하는현상인지에대해알아볼필요가있다. 고용불안정 : 젊은계층의결혼을지연시키는요소이자경제위기를계기로결혼율이낮아진것에대해설명할수있는요인으로고용불안정을들수있다. 고용이불안정하고실업시다시고용되는것이어려운경우, 기대임금액이떨어지고이는결혼에부정적영향을미치게될것이다. 고용불안정성을반영하는지표로는실업률과임시 일용직비중을살펴볼수있다. [ 그림 2-6] 에서나타나듯이경제위기이후실업률이급상승하였다가 2000년이후다시감소하기는하였으나외환위기이전 3% 에못미치던것에비하면조금높은수치를보이고있다. 이와더불어외환위기이후임금근로자가운데임시 일용직의비중이크게상승하였다. 이와같은높은비중은한동안지속되어 2005년현재에도임시 일용직의비중이 48% 에이른다. 남성의고용불안정및고용기회의감소가결혼율감소에직결된다는것은잘알려진바있다. 특히결혼할만한 (marriageable) 남성의상대적부족이결혼율을감소시킨다는 Wilson의가설 은 Wilson(1987) 에서제기된이후이와같은사실이실증적으로나타나는지에대한확인이시도된바있다 ( 예 : Wood[1995]). 반면, 여성의고용불안정및고용기회감소는결혼으로인한여성의기회비용을감소시켜오히려결혼율상승에기여할수있다 (Olsen and Farkas[1990]. 따라서외환위기이후남녀의고용불안정과고용기회의감소가어떻게결혼율과결혼시점에영향을미쳤는지살펴볼필요가있다. 임금격차의확대 : 서치모델에의하면임금수준이비슷하더라도임금격차가확대되면서치로인한기대효용이커지므로서치시간을늘리게되고결혼의지연이이루어지게된다. 8) 특히여성의입장에서볼때, 7) 2003 년에군복무기간이 26 개월에서 24 개월로줄어들었음. 8) 서치모델에서개인은내생적으로결정되는유보임금 (reservation wage) 이상의임금
제 2 장출산율감소현황및요인분석 31 [ 그림 2-6] 임시 ᆞ 일용직의비중과실업률의추이 ( 단위 : %) 54.00 52.00 50.00 48.00 46.00 44.00 42.00 8 7 6 5 4 3 2 1 40.00 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 0 임시및일용근로자비율실업률 (1 주기준 ) 주 : 임시 일용직비중 =( 임시 일용직 )/( 임금근로자 ) 100, 실업률은구직기간 1 주기준임. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각년도. 김용성 (2007) 에서재인용. 남성의임금격차확대는여성의결혼을지연시키는효과가있다 (Keeley [1977]; Loughran[2002]). 제2절의 [ 그림 2-3] 에서본바와같이 1990년에는거의 70% 에이르는여성이 25세까지결혼을경험하였으나 2005년에는 25세까지결혼을경험한여성은 20% 가채되지않는다. 근로남성의직종별임금격차를살펴보면, 사무직을 100으로할때 1995년가장고임금직종인고위임직원및관리자의임금이 163, 가장낮은직종인단순노무종사자의임금이 62로두직종간의임금비율이 2.65였으나, 이값이 2005년에는각각 154, 50으로변화하여그비율이 3.08로늘어났다. 다만, 결혼시장에교육에의한서열식결합이있다면각교육에맞는배우자그룹의임금분포에더민감하게반응할것을염두에두어각여성 (wage offer) 에대해서만받아들일 (accept) 것이기때문에같은 mean preserving spread 의특성상비슷한기대임금수준임금분포의편차가커지면유보임금을높이게되어서치기간을연장시킨다.
32 출산지원정책의타당성및지원효과분석 이속한결혼시장의임금분포를주목해야한다. 4. 결과의분석 분석의틀에서제시한회귀식에는위의각요인들을반영하는주요변수와더불어시간의흐름에따른변화를반영하기위한연도변수와외환위기이후의특수한상황을반영하기위해 1998년이후를나타내는더미변수가추가되었다. 개인의차이 (variation) 를반영하는변수는각개인의연령, 교육수준, 농가여부이다. 결혼시장의차이를반영하는변수는각성별시간당임금률, 상 하위임금격차, 성비등이다. 특히앞에서설명한대로단순한성비보다결혼할만한 (marriageable) 배우자후보군의상대적크기가중요하므로각시장에서여성한명당남성의수, 취업남성의수, 상용직근로남성의수를각각성비를반영하는변수로사용하였다. 마지막으로시간의흐름에따른가구공공재가격의변화를반영하는값으로서대표적으로자녀비용과주택비용이추가되었다. 자녀비용과주택비용의시간에따른외생적변화를반영하기위해교육비및주택가격지수를사용한것은위에서설명한바와같다. 특히주택가격변화의내생성을통제하기위해도구변수를사용하여회귀분석을실시하였다. 일반적으로내생변수를통제하기위해도구변수를사용할때흔히쓰이는방법은 2단계최소자승법 (2 Stage Least Squares: 2SLS) 이다. 그러나본분석에서와같이종속변수 ( 결혼여부 ) 가이항적 (dichotomous) 인경우선형모형인 2SLS는선형확률 (linar probability) 모형이지니는이슈를공유한다. 즉, 선형모형을통해예측된확률이 (0,1) 의간격밖에나갈수있다는것이다. 선형확률모형이지니는이러한성격이문제가되는것을우려한다면선형확률보다 Probit이나 Logit과같은비선형 (nonlinear) 모형을택할수있다. 마찬가지의유추로서, 내생변수가있는경우선형모형인 2SLS가일반적으로사용되기는하나선형모형의한계를우려한다면 IV Probit과같은최대우도추정 (maximum likelihood estimation) 방법을사용할수있다. 본분석에서는위의두가지방법에서얻은결과를모두나타내도록하겠다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 33 각회귀분석의결과는다음의 < 표 2-4> 에정리되어있다. 9) 2SLS나 IV Probit의결과는서로크게다르지않으며, 각변수의영향은이론적으로예측하는바에어긋나지않는다. 여성의연령이높을수록결혼을경험할확률이높아지나그증가율면에서는감소한다. 현재재학중인여성을제외하고, 고등학교중퇴이하의교육수준을가진여성을비교집단으로할때, 교육수준이높아질수록결혼을경험할확률이낮아진다. 단순히남녀의성비만통제했을때에비해결혼할만한남성의공급을반영한성비를통제하였을때, 여성의교육수준이결혼경험확률에미치는음의효과가더컸다. 이는높은교육수준의여성일수록남성의직업안정성보다는본인이겪는결혼의기회비용등에더욱큰영향을받는다는유추가가능하다. 또한농가의여성일수록결혼을경험할확률이낮아지는것을알수있다. 각여성이속한결혼시장변수의효과를살펴보면다음과같다. 남성의실질임금률상승은여성의결혼확률을크게높일수있는반면여성이속한결혼시장에서의여성의실질임금률상승은여성의결혼확률을현저하게감소시킨다. 다만여기서남성의임금률상승이미치는효과의크기가여성의임금률상승이미치는효과의크기에비해크다는것을알수있다. 남성시간당임금률의절댓값이여성에비해높은데도그계수가여성시간당임금률의계수에비해크기때문이다. 결혼시장에서결혼할만한남성의수가상대적으로클수록결혼을경험할확률이높아졌다. 결혼시장에서잠재적배우자의임금분포가결혼확률에미치는영향을살펴보기위해상위 90분위와 50분위의임금격차를 임금격차 _ 상위 로, 상위 50분위와 10분위의임금격차를 임금격차 _ 하위 로각각포함시켰다. 여성이자신의유보임금에비해높은임금분포에만반응한다는것을감안하면, 하위임금격차보다는상위임금격차에더욱크게반응하고상위임금격차가악화될수록결혼을미루는현상이 9) 현재까지는여성의결혼여부와더불어개인및지역에대한정보가관심의대상이되는기간동안의시간의흐름에따라주어지면서미혼및기혼여성을모두포함하는자료가이용가능하지않은것으로판단된다. 차선자료로서 경제활동인구조사 를사용하였는데관찰자의수는많으나지역에관한정보는공개하지않아지역에따른차이를분석에이용하지못해아쉬움이있다.
34 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 2-4> 결혼경험여부에대한회귀식분석결과 (1993~2005 년 ) 결혼경험여부 (ever married=1) 2SLS 한계효과 ( 표준오차 ) IV Probit 계수 ( 표준오차 ) 여성연령 0.408** (0.001) 0.408** (0.001) 0.408** (0.001) 0.982** (0.006) 0.982** (0.006) 0.983** (0.006) 여성연령제곱 -0.006** (0.000) -0.006** (0.000) -0.006** (0.000) -0.013** (0.000) -0.013** (0.000) -0.013** (0.000) 여성학력 ( 고졸 =1) -0.025** (0.001) -0.025** (0.001) -0.025** (0.001) -0.231** (0.005) -0.231** (0.005) -0.233** (0.005) 여성학력 ( 초대졸 =1) -0.198** (0.007) -0.181** (0.008) -0.349** (0.014) -0.832** (0.029) -0.817** (0.033) -1.242** (0.045) 여성학력 ( 대졸이상 =1) -0.236** (0.007) -0.219** (0.008) -0.387** (0.014) -0.970** (0.029) -0.955** (0.033) -1.382** (0.044) 농가여부 ( 농가 =1) -0.082** (0.001) -0.082** (0.001) -0.082** (0.001) -0.318** (0.006) -0.319** (0.006) -0.318** (0.006) 시간당임금률 _ 남성 0.557** (0.050) 0.367** (0.041) 1.030** (0.068) 1.897** (0.204) 1.406** (0.204) 3.585** (0.274) 시간당임금률 _ 여성 -0.375** (0.037) -0.262** (0.034) -0.660** (0.068) -1.258** (0.150) -0.921** (0.137) -2.373** (0.177) 성비 ( 남 / 여 ) 0.115** (0.009) - - 0.265** (0.037) - - 성비 ( 취업남 / 여 ) - 0.081** (0.008) - - 0.166** (0.033) - 성비 ( 상용직남 / 여 ) - - 0.398** (0.022) - - 1.184** (0.090) 임금격차 _ 상위 -0.022** (0.005) -0.038** (0.005) -0.071** (0.005) -0.118** (0.021) -0.153** (0.021) -0.259** (0.022) 임금격차 _ 하위 (0.002) 0.003-0.004* (0.002) 0.004* (0.002) 0.017* (0.007) 0.000 (0.007) 0.027** (0.007) 교육비지수 -0.005** (0.000) -0.005** (0.000) -0.009** (0.000) -0.022** (0.002) -0.022** (0.002) -0.031** (0.002) 전세비용지수 -0.001** (0.000) -0.002** (0.000) -0.003** (0.000) -0.005** (0.000) -0.006** (0.000) -0.009* (0.000) 연도 0.023** (0.002) 0.027** (0.002) 0.047** (0.003) 0.090** (0.009) 0.104** (0.009) 0.154** (0.012) 외환위기이후 -0.057** -0.063** -0.076** -0.223** -0.243** -0.266** (0.004) (0.004) (0.004) (0.016) (0.016) (0.018) 상수항 -51.434** (4.403) -59.552** (4.460) -100.00** (6.062) -196.748** -222.918** (17.946) (18.266) -324.12** (24.562) R-squared 0.376 0.376 0.377 0.329 0.329 0.329 N 1,548,732 주 : 는내생변수를나타내는것으로도구변수를이용한일단계 (1st stage) 회귀분석에서구 해낸추정치를이용함. ** 와 * 는각각통계학적으로 1%, 5% 유의한수준임을의미함.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 35 더현저하리라는것을예상할수있는데회귀식의결과역시일관된방향과크기로나타났다. 단순히남녀의성비만통제한경우에비해결혼할만한남성의공급을반영하는성비를통제하였을때상위임금격차가결혼경험확률에미치는영향이큰것을알수있다. 마지막으로시간이흐름에따라크게증가하고있는교육비와전세비용지수에대해서는예상대로결혼으로인한공공재의비용상승이결혼확률을줄인다는것을보여준다. 이러한변수를모두통제하고나면, 시간에따른결혼성향은오히려증가하고있으나, 외환위기이후크게감소한것으로나타난다. 다음으로주요관심변수의상대적인설명정도를파악하여결혼을미루거나단념하는현상에서중요요소로작용하는요인을살펴보았다 ( 표 2-5 참조 ). 우선 1993년에서 2005년사이여성의학력이증진하여고졸이하여성비율이감소하였고초대졸및대졸여성이증가하였다. 여성의전반적인학력향상은결혼경험확률을 5.2~8.5%p 줄이는것으로나타났으나, 상용직에근로하는남성만을결혼할만한남성으로간주한세번째회귀식에서는여성의학력향상이여성의결혼경험확률을 9.9~11.5%p 낮추는것으로높게추정되었다. 같은방식으로다른변수들에대해서도살펴보면, 여성의시간당임금률상승은결혼경험확률을적게는 16.8%p, 높게는 52.5%p까지낮추는효과가있다. 한편남성시간당임금률의상승은여성의결혼경험확률을낮게는 19.2%p, 높게는 65%p까지높이는것으로나타났다. 결혼시장내의 22~34세여성일인당 22~40세남성의수를나타내는성비는 1993년에서 2005년사이에증가하였으며, 취업남성의수는감소하였고, 상용직근로남성의수는다시증가하였다. 따라서이들성비의변화로인한결혼경험확률의변화는 -0.1%p에서 0.7%p로나타났다. 남성임금분포의악화로임금격차가벌어짐으로써결혼경험확률이 0.6~ 3.1%p 감소하였으나, 상대적크기는그리크지않아보인다. 마지막으로교육비와전세비용의증가는여성의결혼경험확률을크게낮추었으며그상대적인크기도매우큰것으로나타났다. 결과적으로 1993년에서 2005년에걸쳐일어난결혼경험확률의감소는상당부분이여성의교육수준증가및임금률상승등결혼으로인
36 출산지원정책의타당성및지원효과분석 한기회비용에직결되는요인과, 교육비와같이자녀비용에관련된요인으로설명된다. 남성의임금격차확대는결혼을경험할확률을낮추기는하나그상대적인크기는크지않았다. 대체로외환위기등경제적어려움으로인해결혼할만한남성의수가감소한것이여성의결혼을미루는결정적요인일것이라는추측이많았는데, 위에서보이는바와같이시간에따른성비는크게변화하지않았고, 결혼경험확률에대한설명력도적어보인다. < 표 2-5> 각변수의상대적설명정도 주요변수의변화 : 변수가설명하는결혼경험확률변화 1993~2005년 2SLS IV Probit 결혼경험 -0.176 (1) (2) (3) (1) (2) (3) 여성학력 ( 고졸이하 =1) -0.184 여성학력 ( 고졸 =1) -0.151 여성학력 ( 초대졸 =1) 0.166-0.057-0.052-0.099-0.085-0.075-0.115 여성학력 ( 대졸이상 =1) 0.117 시간당임금률 _ 남성 0.524 0.292 0.192 0.634 0.392 0.260 0.650 시간당임금률 _ 여성 0.639-0.240-0.168-0.421-0.317-0.209-0.525 성비 ( 남 / 여 ) 0.027 0.003 - - 0.003 - - 성비 ( 취업남 / 여 ) -0.008 - -0.001 - - -0.001 - 성비 ( 상용직남 / 여 ) 0.017 - - 0.007 - - 0.007 임금격차 _ 상위 0.306 임금격차 _ 하위 0.331-0.006-0.013-0.010-0.012-0.017-0.031 교육비지수 50.6-0.278-0.271-0.460-0.439-0.399-0.543 전세비용지수 45.5-0.059-0.073-0.120-0.095-0.097-0.140
제 2 장출산율감소현황및요인분석 37 5. 소결 결혼의지연및단념은출산율감소에매우큰영향을미치는것으로알려져있다. 혼외출산이거의없는유교권국가에서결혼의지연및단념은출산율감소에더욱큰영향을미친다. 본절에서는결혼의지연및단념에영향을미치는요소에대해검토하여 1993년부터 2005년에이르기까지의결혼감소현상을설명하고자하였다. 결혼감소의요소로서결혼으로부터의수익에영향을미치는변수와결혼시장에영향을미치는변수들을살펴보았다. 예상되는바와같이여성의고학력화와임금률상승은결혼을미루고단념시키는데에큰역할을하였다. 그외에도교육비로인한자녀비용의상승이라든가주거비용으로인한가정의공공재가격상승등은결혼이주는매력을감소시켜결혼의지연및단념을가져오는것으로나타났다. 결혼시장에서남녀의수급이나, 남성의실업등결혼할만한가를나타내주는지표라든가남성의임금분포등은결혼확률에통계적으로유의하게영향을미치나, 영향력의상대적인크기는그리크지않았다. 결국결혼이주는수익이예전같지않아결혼의지연및단념이많아지고, 이로인해출산율의하락이심화되는것으로나타났다. 이를통해출산지원정책에대한시사점을찾는다면자녀로인한여성의기회비용을줄여주는데에정책수단의초점을맞추어야할것으로보인다. 여성의고학력화와임금률상승이결혼을지연시키고단념시키는것은노동시장에서자녀로인한기회비용이늘어난것으로볼수있기때문이다. 선진국여러나라의가족정책이대부분일과가정의양립을돕고근로여성의보육을지원하는등여성의기회비용을줄여주는방향으로설정되는것역시같은맥락에서일것이다.
38 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 4 절결혼후첫출산까지의간격 1. 출산간격의분포 앞에서밝힌바와같이출산율의감소는결혼연령의증가, 출산간격의상승, 그리고총자녀수의감소로구성되어있다. 본절에서는결혼에서부터첫번째출산에이르는첫번째출산간격의증가로인한출산율감소에대해논하고자한다. 먼저출산율의감소와더불어첫출산시모의연령이지속적으로상승하였다. 통계청의 인구동태조사 에따르면 1987년도첫출산시모의평균연령이 25.3년이었는데, 2005년도에는 29.1년으로약 3.8년상승하였다. 10) 단순한출산시평균연령을출산율의지표로보기에는두가지문제점이있다. 첫번째문제는출산을한여성만평균연령의산출에이용되므로아직출산을하지않은여성의실제출산연령이현재까지의평균보다크다면표본전체의평균출산연령을과소추정할소지가있다는점이다. 이와같이잠재적인출산여성의누락문제를통계학적으로절단 (censoring) 이라고하며, 이경우평균 (mean) 보다는중위값 (median) 이보다정확한지표라고할수있다. 일반적으로는기간분석 (duration analysis) 을통하여문제를극복할수있다. 두번째문제는모든여성이동일하게출산의위험에노출되어있지않다는점이다. 배우자를만나는시점부터첫출산의위험에노출되는데, 우리나라와같이유교적전통이강한사회에서는결혼을그기점으로볼수있다. 이러한두가지사항을고려하여결혼이후첫번째출산에걸리는시간이어떻게변했는지생존함수 (survival function) 를통해서살펴본다. 의학에서한기간에사망할위험이존재하는사람들중얼마나많은사람이생존했는지를나타내는생존함수를매기간마다측정하여생존율의결정요인을찾아내듯, 본연구에서는결혼을시점으로하여매기간마다출산의가능성이있는여성중출산을하지않은여성의비율을 10) 통계청의 인구동태조사 에따르면첫출산시모의평균연령은 1987 년도부터제시되고있다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 39 측정한다. 한기간에출산을한여성은표본을떠나게되고다음기간에는비율산정에서빠지게된다. 그러므로생존함수의 생존 이란출산을하지않음을의미한다. 이러한생존함수를태어난연도를기준으로세코호트 (cohort) 로나누어첫번째출산까지의기간을코호트간비교한다. 2003년도 전국출산력조사 의대상이되는 15세부터 49세사이의기혼여성을이용한첫번째출산에대한생존함수가 [ 그림 2-7] 에나타나있다. 각기간에서의생존함수의높이는시점부터그기간까지의첫출산을경험하지않은여성의비율을나타내고, 각기간에서의감소폭은그기간에출산을경험한여성의수를나타낸다. 먼저출생연도를기준으로한세그룹의생존함수가모두 1에서시작하여결혼한지 10년이넘어가면서 0에가까워짐을볼수있다. 이와같은현상은 1950년대에태어난여성이나 1970년대에태어난여성이나대부분의여성이언젠가는첫출산을경험함을의미한다. 또한 1960년대에태어난여성의생존함수가 1950년대에태어난여성의생존함수보다는높고, 1970년대에태어난여성보다는낮음을확인할수있는데, 이는늦게태어난여성일수록출산간격이길어짐을의미한다. [ 그림 2-7] 결혼이후첫출산에대한생존함수 (Survival Function) 주 : cohort 는출생연도가같은그룹의여성을말함. 자료 : 2003 년도 전국출산력조사.
40 출산지원정책의타당성및지원효과분석 이론적으로출산간격에관해서는일반적으로받아들여지는가설이많지않다. 다만소득의증가는출산의시점을앞당기고, 소득의연령별구조의기울기가높아질수록출산의시점을늦추는것으로이해되고있다 (Wolpin[1984]; Newman[1988]). 여성의학력또는임금이연령별임금구조를보다가파르게만든다면출산간격을늘리는효과를가져올것으로예측할수있다. Heckman and Walker(1990) 는스웨덴의자료를이용하여여성의임금이상승할수록출산시점을늦추는효과가있음을발견하였다. 보다구체적으로어떠한변수들이출산간격에영향을주었는지는다른통계모형이필요하며, 이에대해서는다음소절에서다루기로한다. 2. 자료설명 본분석을위해서 2003년도 전국출산력조사 를사용한다. 전국출산력조사 는 3년마다이루어지는조사로, 2003년도자료에는모두 7,261명의전국출산력및가족보건 복지실태조사대상부인 (15~49세이하기혼부인 ) 의자료가수록되어있다. 자료상의나이 (2003년현재연령, 출산연령, 혼인연령등 ) 와출생연도 혼인연도 출산연도등을이용하여 2003년현재시점으로계산한나이가상이하므로, 나이와관련된변수는재산정하였다. 혼인연도의경우, 재혼연도와초혼연도를합쳐가장마지막혼인연도로산정되어있으므로초혼연도기준의혼인연도와재혼연도로구분하여처리하였다. 여성의출산결정에있어임금률이매우중요한역할을할것이나본자료에서는주당평균근무시간이범위로제시되어있어시간당임금을산정하지못하였다. 한가구에가구원번호가동일하면서가구내부인번호가 1, 2로제시되어있는관측치가 282개존재한다. 그러나가구내부인번호를제외한모든데이터내역이동일하므로가구내부인번호가 2인관측치 141개를삭제하였다. 각가구원의학력은교육을완료한연도를환산하여적용하였다. 즉, 초등학교를졸업하면학력은 6년이며, 중학교졸업의경우 9년, 고등학교졸업 12년, 전문대졸업 14년, 대졸이상은 16년이다. 각학업단계중중퇴 재학 휴학이면서학년을응답하지않은경우는다음과같이처리하였
제 2 장출산율감소현황및요인분석 41 다. 초등학교중퇴 재학 휴학이면서학년을응답하지않은경우는교육완료연도를 3년, 중학교와고등학교중퇴 재학 휴학이면서학년무응답은 2년, 전문대는 1년, 대학교이상은 2년으로처리하였다. 분석에쓰인표본은주요변수를모두가지고있는관측치로모두 6,435명을포함한다. 주요변수의기술적인분포사항은 < 표 2-6> 과같다. 표본의평균연령은 38.4세이고, 19세부터 50세여성까지존재한다. 평균결혼연령은 24.3세이고, 이중 94% 의여성이첫출산을경험하였으며, 경험자의출산시평균연령은 25.6세이다. 출산연도는 1971년부터 2003년까지퍼져있으나대부분은 1980년이후에출산을경험하였다. 평균총출생아수는 1.92명이고, 평균학력은교육기관을이수한연수가 11.95년으로표본의 51% 가고졸의학력을갖고있고, 27% 가대졸이상의학력을보유하고있다. 형제수는평균 4.9명으로한세대전의출산율을간접적으로나타내고있다. 배우자의평균연령은 41.7년으로여성보다약 3.4년더많은것으로나타났고, 교육연수는여성보다약 0.6 년더긴것으로나타났다. 배우자의형제수는 4.79명으로여성과크게다르지않고, 장남인경우는 28% 에해당되었다. 대상여성의 43% 정도가설문조사당시특별시및광역시에거주하였다. 기간분석을위해서한여성을기준으로한관측치를출산의위험에노출된모든기간 ( 연도 ) 을기준으로한관측치로전환하였다. 총관측치수는 10,580으로증가하였고, 주요변수의개략적인분포가 < 표 2-7> 에표시되어있다. 시간에따라그값이변하는변수 (time-varying variable) 를중심으로그분포를살펴보면, 종속변수인출산율은 0.57이고, 연도는 1968년부터 2003년까지분포하며 1990년이평균값을이룬다. 결혼이후의기간 ( 연수 ) 은평균 2.3년이고, 1년차부터 26년차까지존재한다. 각기간의연령은평균 25.8년이고, 배우자의연령은 29.1년이다. 시간에따라그값이변하지않는변수 (time-invariant variables) 들은여성기준의표본과비슷한값을나타낸다.
42 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 2-6> 표본의주요변수의분포 1 변수 관측치수 평균 표준편차 최솟값 최댓값 연령 6,435 38.39 6.53 19 50 결혼연령 6,435 24.26 3.24 15 48 첫출산여부 6,435 0.94 0.23 0 1 첫출산연령 6,063 25.57 3.34 16 44 첫출산연도 6,063 1989.75 7.37 1971 2003 총출생아수 6,435 1.92 0.84 0 7 학력 6,435 11.95 2.84 0 16 형제수 6,435 4.89 1.83 1 18 배우자연령 6,435 41.69 7.10 22 65 배우자학력 6,435 12.64 2.92 0 16 배우자형제수 6,435 4.79 1.87 0 18 배우자장남 6,435 0.28 0.45 0 1 대도시거주 6,435 0.43 0.50 0 1 < 표 2-7> 표본의주요변수의분포 2 변수 관측치수 평균 표준편차 최솟값 최댓값 출산율 ( ) 10,580 0.57 0.49 0 1 연도 ( ) 10,580 1990.32 7.61 1968 2002 기간 ( ) 10,580 2.34 2.97 1 26 연령 ( ) 10,580 25.82 4.62 15 49 배우자연령 ( ) 10,580 29.13 4.88 13 58 결혼연령 10,580 24.48 3.42 15 48 학력 10,580 11.91 2.91 0 16 형제수 10,580 4.85 1.83 1 18 배우자학력 10,580 12.55 2.98 0 16 배우자형제수 10,580 4.80 1.88 0 18 배우자장남 10,580 0.28 0.45 0 1 주 : 기간에따라값이변하는변수에는괄호에 표시를하였음.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 43 3. 기간분석모형및추정결과 본소절에서는출산에대한일반적인기간모형 (duration analysis) 을소개하고, 실제추정에쓰인모형을설명한다. 출산간격에대한계량경제학적인모형을발전시킨 Heckman and Walker(1990) 를따라다음과같이출산의과정 (birth process) 을규정한다. 최초기간 ( ) 에한여성이출산의위험에노출된다. 이시점은결혼의시점이다. 최초기간이후에상태의전환 (transition) 이이루어진다. 이산적인 (discrete) 출산의과정을집합 으로정의한다. 여기서출생아수로구분되는잠재적상황이유한하다고가정한다 ( ). 집합 의각각의원소는기간 에얻은누적출생아수를나타낸다. 기간 에활용가능한정보집합 (information set) 을 로표시한다. 각각의출생아에대한잠재적인출산간격을 로나타낸다. 한여성이기간 에 번째출산의위험에노출되면, 기간 에출산의조건부확률 (conditional hazard) 은다음과같다. 확률변수인 는통계학자에게뿐만아니라개인에게도보이지않는개인의출산능력 (fecundity) 을의미한다. 보이지않는특성인 의분포가시간에따라변하지않고, 초기정보인 와무관한것으로가정한다. 그러면기간 의생존함수는다음과같다. 일반적으로개인의이질성 (heterogeneity) 이존재하는상황에서개별출산간격을독립적으로추정하게되면일치성이떨어지는 (inconsistent)
44 출산지원정책의타당성및지원효과분석 계수를얻게된다. 이는 의확률밀도함수를구성함에있어서개인의이질성에대해필요한분포가 가아니라, 이기때문이다. Heckman and Walker(1990) 는각각의출산간격을개별적으로추정해도일치성이있는 (consistent) 계수를얻을수있는충분조건을제시한다. 모두세가지로, 첫번째는모든여성이언젠가는해당출산을함이다. 두번째는표본의절단 (censoring) 이존재하지않음이다. 세번째는시간에따라정보집합이변하지않음이다 (, for all ). 자료의여건상본분석에서는결혼의시점에서부터첫번째출산에이르는출산간격만을추정하므로추정된계수가일치성을갖기위한조건을만족시키는지살펴볼필요가있다. 먼저그동안우리나라여성의합계출산율이지속적으로감소하였으나아직까지는 1 아래로떨어지지않았고, 표본에서도 1970년대에태어난여성의경우도생존함수가 0으로수렴하는것으로보여아직까지는결혼한모든여성이언젠가는출산을경험한다는가정에크게무리가가지않는것으로보인다. 두번째로모형의시작점은결혼한시점으로표본의기혼여성모두가분석의대상이되므로표본의절단문제는발생하지않는다. 세번째로결혼후시간에따라정보집합이변하지않는다는점은제약적인가정으로보인다. 실제로출산능력이라는것이결혼전에는알기어렵다면첫번째출산간격에서는개인의이질성이임의적으로분포되었다는가정도가능하다. 그러나개인이출산능력을신체발육상에서조금씩파악하는것이든, 아니면출산능력이다른자녀에대한선호도나직업에대한선호도와상관관계가있다면이러한출산능력의인지및상관관계가결혼상대자의선택이나교육수준의선택을통해서계수에영향을줄수있다. 원칙적으로는 2회이상의출산간격을동시에추정함으로써이러한개인의이질성을고려하는것이정확한방법이나, 자료의한계로보다정확한추정은후속연구로미루기로한다. 다만, 이러한개인의이질성으로인한계수의오차발생가능성을밝혀결과해석의한계점을밝히고자한다. 본연구의추정에있어서는다음과같이 1년을한기간으로하는로짓확률모형 (logit hazard model) 을사용한다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 45 기간이출산확률에주는효과 는기간에따른기본위험도 (baseline hazard) 를나타내고, 계수 는다른관찰가능한변수들이출산확률에주는효과를나타낸다. 관찰되지않는개인의이질성 ( ) 이다른관찰되는변수들과독립적 (orthogonal) 이라면이질성은오직기간의변화를통해서출산에영향을주게된다 (Lancaster[1979]). 하나의출산간격을추정할때추가적으로함수형태와이질성분포에대한가정이없이기간의효과를개인의이질성의효과로부터분리해낼수없다. 보다정확한추론을위해서계수의표준오차계산시동일한여성의관측치들이가질지모르는상관관계 (clustering) 를허용하였다. 선행연구인김현숙외 (2006) 는동일한자료를이용하여첫번째출산간격과두번째출산간격의결정요인을함께추정하여개인의이질성을감안한추정치를제시하였다. 그러나자료에첫번째출산과마지막출산의시점만이존재하는관계로마지막출산을두번째출산으로처리하는강한가정을한점이본분석과다른점이다. 또하나의차이점은김현숙외 (2006) 는노동통계를이용하여각연도의연령및학력에해당하는임금과소득을찾아이들이주는효과를추정하였는데반해본연구에서는여성과배우자의연령및학력이출산확률에주는효과를직접추정하였다는점이다. 이삼식외 (2005) 는 2005년전국결혼및출산동향조사 의자료에있는여성의모든출산시점에대한정보를이용하여첫번째, 두번째, 세번째출산간격을각각독립적으로추정하였으나, 개인의이질성과각단계에서출산을하지않는여성의존재를감안하지않았다는한계점이존재한다. 추정결과는 < 표 2-8> 과같다. 종속변수는여성이해당기간에임신을경험하였는지를나타내는지시함수 (index function) 로, 양 ( 음 ) 의계수는해당변수가출산확률을높여 ( 낮춰 ) 출산간격을줄이는 ( 늘리는 ) 것으로해석할수있다. 11) 첫번째열은생물학적인요소들로만구성되어있다.
46 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 2-8> 첫번째출산간격의결정요인 종속변수 : 임신여부 (1) (2) (3) 결혼연령 -0.018* -0.027*** -0.028*** (0.010) (0.010) (0.010) 기간 1 4.091*** 4.220*** 4.271*** (1.037) (1.038) (1.036) 기간 2~3 3.609*** 3.743*** 3.797*** (1.036) (1.037) (1.035) 기간 4~6 2.317** 2.450** 2.493** (1.034) (1.035) (1.033) 기간 7~10 1.754* 1.871* 1.898* (1.037) (1.037) (1.036) 기간 11~15 1.387 1.471 1.478 (1.059) (1.060) (1.059) 배우자연령 0.261*** 0.235*** 0.246*** (0.049) (0.050) (0.049) 배우자연령제곱 -0.005*** -0.004*** -0.004*** (0.001) (0.001) (0.001) 연도 -0.039*** -0.038*** 0.002 (0.004) (0.004) (0.012) 학력 - 0.003 6.817*** (0.014) (2.028) 연도 * 학력 - - -0.003*** (0.001) 배우자학력 - 0.032** 0.028** (0.013) (0.013) 형제수 - 0.049*** 0.047*** (0.014) (0.014) 배우자형제수 - 0.011 0.009 (0.015) (0.015) 배우자장남 - 0.049 0.053 (0.053) (0.053) 상수 70.196*** 68.535*** -11.060 (7.242) (8.331) (24.530) 관측치 10,580 10,580 10,580 주 : ( ) 안은표준오차 (standard error) 를나타냄. * significant at 10%, ** significant at 5%, *** significant at 1%. 같은여성의관측치가갖는상관관계 (clustering) 를고려하여 표준오차를계산하였음. 기간변수중에서 16기이상의경우는생략되었음. 자료 : 2003년도 전국출산력조사. 11) 임신과출산사이에약 9 개월간의시차가존재하므로관찰되는출산연도의전년도를임신연도로가정하였다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 47 결혼연령은출산확률에음의효과를갖고유의수준 10% 에서통계적으로유의하나, 다른모든열에서는유의수준 1% 에서유의하다. 이는결혼연령이 1년늦어지면출산확률이 0.0045만큼감소하여출산간격을증가시키는것으로해석할수있다. 12) 기간에따라결혼초기에는출산확률이높으나점차감소하는것으로보인다. 또한, 기간이증가함에따라기간이주는음의효과가둔화되는것으로보인다. 배우자의연령역시통계적으로유의한효과를지니고, 연령에따라그효과가달라지는것으로나타났다. 배우자연령은표본평균값에서음의효과를가져오므로배우자의연령이높을수록출산확률이낮아지는것으로볼수있는데, 그효과의절대적크기가배우자의연령이증가할수록커지는것으로보인다. 이는남성의생식능력이연령이증가함에따라감소함을나타내는것으로해석할수있다. 연도의계수가음의값을보여시간이흐름에따라출산확률이낮아지는것으로나타났는데, 이는과거에서현재로오면서출산간격이길어졌음을의미한다. 연도가진행됨에따라길어진출산간격을설명하기위해 < 표 2-8> 의두번째열에서는개인적인변수들을추가하였다. 기존의변수들이출산확률에주는영향은그크기에서는약간의차이가있지만방향및통계적유의성에서거의동일하다. 여성의학력수준은그계수가절대적으로크지않을뿐더러통계적으로유의하지않은것으로나타났다. 13) 여기서학력이란교육을이수한연수를말한다. 반면배우자의학력은양의효과를가져오고, 5% 수준에서통계적으로유의하다. 배우자의학력이 1년증가할때출산확률은 0.0079 증가하는것으로나타났는데, 이는배우자의학력을소득의한측정치로본다면소득효과로인한출산율의증가라고해석할수있다. 여성의형제수가많을수록출산확률이높아져출산간격이짧아지는것으로나타났다. 이는유전되는출산능력에의한효과라고볼수도있고, 또한형제가많은여성이자녀를더많이갖기를원하기경향을보여주는것이라는해석도가능하다. 반면배 12) 모형이선형이아니므로결혼연령이출산확률에주는한계효과는식 (7) 을결혼연령에관하여미분한뒤각변수의표본평균값에서평가하여구하였다. 13) 이삼식외 (2005) 도여성의교육수준이첫번째출산간격에주는효과가통계적으로유의하지않은것을발견했다.
48 출산지원정책의타당성및지원효과분석 우자의형제수는통계적으로유의한효과를가져오지않는것으로나타났다. 배우자가장남인경우출산확률이높아지는것으로나타났으나, 통계적으로유의하지않다. 연도에대한계수는그크기와통계적유의성면에서거의달라지지않아, 추가적인변수가출산간격이늘어나는추세를설명하지못하는것으로볼수있다. 교육수준이출산율에주는영향이시간에따라달라졌을가능성을세번째열에서탐구해본다. 두번째열과동일한변수구성에연도와학력의곱을추가하였다. 학력과연도의곱과학력자체의계수가통계적으로유의한반면, 연도의계수가크기도현저하게작아지고, 통계적유의성도잃게됨을발견할수있다. 교육수준이출산율에주는영향이 1989년이전에는양이었던반면, 1989년이후에는음으로나타났다. 즉, 1980년대에는교육수준이높은여성일수록출산간격이짧았는데, 1990 년대이후에는교육수준이높은여성일수록출산간격이길어지는것을확인할수있다. 이러한결과는김현숙외 (2006) 에서여성의임금이높을수록출산간격이길어진다는결과와일관성을유지한다. 이론적으로소득의연령별구조의기울기가가파르게될수록출산간격이길어질것이라고이해되고있으므로 (Wolpin[1984]; Newman[1988]), 본분석의결과는여성이보다많은교육을받음으로써일생에걸쳐소득증가속도가더빨라짐을반영하는것으로해석할수있다. 그러나이러한해석은여성의교육수준과임금의연령별구조간의관계에대한보다엄밀한근거가필요하다고하겠다. 학력과연도이외의모든변수들의계수는두번째열과질적으로거의비슷한양상을보였다. 이를도표로보이면 [ 그림 2-8] 과같다. 왼쪽그림에서는 < 표 2-8> 의두번째열에서연도가가지는한계효과를보이고있는데, 한해가지남에따라출산확률이 0.0093만큼감소하고있음을보여주고있다. 오른쪽그림에서는 < 표 2-8> 의세번째열에서의계수를바탕으로연도가가지는한계효과가각연도의교육수준에따라달라지고, 교육수준이가지는한계효과역시연도가지남에따라달라짐을보여주고있다. 추정된결과를바탕으로각변수들이표본기간중의첫출산확률 (first birth hazard) 의변화를얼마나설명하는지를살펴본결과가 < 표 2-9> 에제시되어있다. 1978년부터 2002년동안첫출산확률은약 0.65
제 2 장출산율감소현황및요인분석 49 [ 그림 2-8] 연도및교육수준이출생확률에주는한계효과 모형 2 모형 3 0.015 0.010 0.005 0.000 1978-0.005 1984 1990 1996 2002-0.010-0.015 연도의한계효과 0.015 0.010 0.005 0.000 1978-0.005 1984 1990 1996 2002-0.010-0.015 연도의한계효과학력의한계효과 주 : 모형 2 와모형 3 은각각 < 표 2-8> 의모형 2 와모형 3 의결과를바탕으로계산되었음. 통계모형이선형이아니므로한변수가출산확률에주는한계효과는식 (7) 을그변수관하여미분한후모든설명변수의표본평균값에서평가하여산출하였음. < 표 2-9> 첫번째출산확률결정요인의설명정도 변수 변수변화 (1978~2002) 변수가설명하는출산율변화 첫출산확률 -0.645 (1) (2) (3) 결혼연령 5.212-0.023-0.035-0.036 배우자연령 6.857-0.024-0.020-0.020 연도 24.000-0.221-0.217 학력 3.686-0.002-0.214 배우자학력 2.861-0.022 0.019 형제수 -1.661 - -0.020-0.019 배우자형제수 -1.305 - -0.003-0.003 배우자장남 0.033-0.0004 0.0004 주 : 모형 (1)~(3) 은 < 표 2-8> 의모형 (1)~(3) 에상응함. 감소하였다. 같은기간중에결혼연령이 5.2년증가하였는데, 추정된모형의계수에따르면이러한변화는출산확률을 0.023~0.036 감소시켰고, 이는출산확률감소폭의약 3.6% 에해당한다. 배우자연령의상승은출산확률이 0.020~0.024 감소함을설명하였다. < 표 2-8> 의모형 (1) 과 (2) 에
50 출산지원정책의타당성및지원효과분석 바탕을둔계산에따르면연도의변화가출산확률감소의약 1/3을설명하는것으로나타났으나모형 (3) 에서처럼여성의교육수준이가져오는효과가시간이흐름에따라달라질수있음을허용한경우여성의학력과연도의변화가함께출산확률감소폭의 1/3을설명하는것으로나타났다. 따라서지난 20년간출산간격이증가하는추세의가장큰요인은여성의교육수준이출산의시점에주는영향이변화함에기인한것으로보인다. 배우자학력의증가로인해출산확률이 0.019~0.022 증가하고, 여성자신의형제수감소로인해출산확률이 0.019~0.020 낮아진것으로나타났다. 배우자의형제수나배우자의장남여부는출산확률변동을설명하는데극히작은비중을차지하는것으로나타났다. 4. 소결 본소절에서는출산율측정치의하나인첫번째출산간격의변동요인을살펴보았다. 표본이포함되어있는주요한기간에걸친합계출산율과첫출산확률의변화를살펴보면 [ 그림 2-9] 와같이두측정치가특히 1990년대이후비슷한추세를보이고있음을알수있다. 합계출산율이자녀수의변화와출산시점의지연이라는두가지차원의변화를모두가지고있는데반해첫출산확률은첫출산시점의변화를측정한다는면에서차이를나타내고있다. 이러한출산시점상의변동을통하여최근약 20년동안의출산율감소원인을찾아본결과, 1990년대이후교육수준이높은여성일수록출산을늦게경험함을확인하였다. 출산에관한이론에의하면보다오랜기간동안교육을받은여성일수록노동시장에서연령에따른임금의상승속도가더빠른것으로해석할수있으나이에대한실증적근거를제공할수있는후속연구가필요한것으로보인다. 표본기간동안의첫출산확률감소를여러독립변수가얼마나설명하는지를확인한결과여성의교육수준상승이가장중요한요소로판명된점은출산으로인해여성이직면하는노동시장에서의기회비용이최근출산율변동의주요한결정요인임을나타낸다고볼수있다.
제 2 장출산율감소현황및요인분석 51 [ 그림 2-9] 합계출산율과첫출산확률의변동 합계출산율 ( 명 ) 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 첫출산확율 0 0.0 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 합계출산율 첫출산확률 제 5 절요약및정책적시사점 본장에서는 1983년이후인구대체수준이하에서유지되던출산율이 1990년대이후지속적으로감소하게된원인을살펴보았다. 출산율의감소는자녀수의감소와출산시점의지연으로구성되어있다. 본장에서는자료의확보가가능한결혼의지연및출산간격등출산시점의변동요인을분석함으로써최근출산율감소의원인을파악하였다. 결혼의지연및단념에영향을미치는요소는이론적으로결혼으로부터의혜택이감소하거나, 결혼시장의수급상황이변화하기때문인것으로이해할수있다. 1993년부터 2005년까지의경제활동인구조사를이용하여분석한결과, 여성의고학력화와임금률상승, 자녀교육비및주거비용으로인한가정의공공재가격상승등이결혼이주는매력을감소시켜결혼의지연및단념을가져오는것으로나타났다. 결혼시장에서남녀의수급이나, 남성의실업등결혼할만한가를나타내주는지표라든가남성의임금분포등도결혼의시점에중대한영향을미치나영향력의크기는상대적으로작았다.
52 출산지원정책의타당성및지원효과분석 결혼의시점부터첫출산까지의첫번째출산간격도지속적으로증가해왔다. 2003년도 전국출산력조사 를이용하여분석한결과, 여성의교육수준이이러한추세의상당한부분을설명하는것으로나타났다. 특히 1990년대이후여성의교육수준이출산간격을증가시키는효과가최근으로올수록더욱커지고있음을확인하였다. 이러한결과는여성의교육수준상승과연관된소득의연령별구조의변화로인한효과로이해할수있다. 이처럼결혼및출산의시점에가장큰영향을주는요소로확인되는여성교육수준의상승은일반적으로노동시장에서의기회확대로해석할수있고, 경제발전과정상발생하는자연스러운현상으로이해할수있다. 최근의출산지원정책에대한논의는이러한출산율감소현상이지속적으로나타나고있다는사실에서출발한다. 과연저출산현상이가져올사회 경제적파급효과가무엇인지그리고그에대한대응책으로정부는출산지원을해야하는지에대한논의를다음장에서전개한다. 출산지원정책의당위성이확보되는경우본장의논의는정책적수단으로여성이가지는출산의기회비용을줄이는방식이합당함을의미한다. 따라서이후의장에서는출산율감소의주요원인을바탕으로출산지원정책의구체적인예와효율적인정책의시행을위한적정한운용방안에대해서논의하고자한다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 우리나라정부는 1960년대이래뚜렷한출산정책을펼쳐왔다. 1960년대초반가족계획사업이제1차경제개발 5개년계획의일부로포함되면서시작된출산억제정책은피임기구의보급, 세제혜택, 교육등의다양한사업을포함하였다. 1980년대출산율이인구대체수준이하로하락한이후 1990년대들어오면서도출산율의감소추세가유지됨에따라 1996 년출산억제정책은인구자질및복지증진정책으로전환되었다. 14) 그러나지속적인출산율의감소로정부의출산정책은 2004년도에출산지원정책으로선회하였고, 2006년도에는저출산 고령사회기본계획을발표하기에이르렀다. 철저하게개인적인문제로보이는출산의선택에정부가출산지원정책또는출산억제정책을추진하는경제학적인근거가무엇인가를살펴보는것이본장의목적이다. 출산정책에대한논의에있어서현상의이해와정부개입의당위성이란두가지문제를구분할필요가있다. 일반적으로인구변동이경제성장에미치는영향이무엇인가라는문제는실증적질문으로경제학에서다루어온가장오래된주제중의하나이다. 먼저인구증가가경제성장에주는영향은부정적으로인식되었다. 이러한관점을견지한이론 14) 인구자질및복지증진정책은지속가능한사회 경제발전을위한저출산수준의유지, 유병률과사망력개선, 출생성비균형, 인공임신중절방지, 남녀평등및여권신장, 청소년의성활동예방, 에이즈및성병예방, 인구분포의균형, 가족보건및복지증진, 노인복지증진등을포함하여인구의양적인측면이아닌개별사회구성원의생활수준향상을목표로하는정책을의미한다.
54 출산지원정책의타당성및지원효과분석 의역사는짧지않다. 맬더스 (Malthus) 는한정된자원하에서인구의증가가 1인당소득수준을저하시키고이는다시인구의감소로이어진다고보았고, 그의이론은산업혁명이전시기의인구변동과경제발전의관계를잘설명하는것으로평가받고있다. 현대경제학에서는인구증가율의상승이 1인당소득증가율의저하를가져온다는해로드-도마 (Harrod-Domar) 모형, 그리고인구증가율의상승이 1인당소득수준 (level) 을감소시키지만, 1인당소득증가율 (growth rate) 에는영향을주지않는다는솔로우 (Solow) 모형등에서인구증가의부정적인영향을예측하고있다. 20세기후반에들어오면서인구증가가경제성장에긍정적인영향을가져올수있다는논의가이루어졌다. 인구가증가하면인구밀도가증가하고이로인해인간은생존을위해기술진보에대한필요를느끼게되어기술진보가발생할수있다는주장이제기되었다 (Boserup[1981]). 또한많은인구는기술혁신을만들어낼인력의규모가큼을의미하기도한다 (Simon[1977]; Kuznets[1960]). 이렇게인구증가가경제성장에주는영향은전적으로한방향이라고보기어렵다. 우리나라정부가 1960년대이래 30년간출산억제정책을펼친이론적근거는인구증가가경제성장에주는부정적인영향에있었다. 그러나위에서설명한것처럼인구증가와경제발전간의관계는명확하지않으며, 설사높은인구증가율이경제성장을저해한다고하더라도이사실이바로정부의출산정책에대한정당성을제공하지는않는다. 개인이직면하는출산의비용과사회전체가부담하는출산의비용이일치한다면정부가개인의선택에개입할필요가없는것이다. 그러나우리나라에서출산억제정책과관련하여출산이가져오는개인적비용보다사회적비용이더큰지에대한논의가충분히이루어지지않았다. 인구증가와마찬가지로저출산현상에대해서도저출산현상의파급효과가무엇인가라는실증적질문과저출산현상에대응하여정부가출산지원정책을해야하는가라는규범적질문을구분할수있다. 최근의정책논의에서저출산으로가속화되는인구구조의고령화가야기시키는파급효과가무엇인가에대한논의가광범위하게이루어졌다. 인구구조의고령화는생산가능인구의상대적축소및저축률의하
제 3 장출산지원정책의타당성분석 55 락을가져오고, 이는다시생산적자본축적을감소시켜잠재적성장력을저하시킬것이라는분석이제시되었다 ( 문형표편 [2006]; 김현숙외 [2006]). 반면이론적으로인구구조의고령화현상을외생적변화또는내생적변화로받아들이는가에따라경제성장률에주는영향에대한예측이달라지고, 실증적으로도인구구조의고령화가 1인당소득증가율에부정적인영향을준다는증거가불충분하다는논의가전개되었다 ( 홍기석 한진희 [2003]). 또한세부적으로인구의고령화가국가재정, 국민연금, 노동시장, 금융시장, 보건부문등경제의모든분야에걸쳐가져올파급효과에대한분석이이루어졌다 ( 최경수외 [2003], 최경수편 [2004], 문형표편 [2006]). 이러한논의를통해서얻는교훈은사회각부문에서고령화현상이가져오는문제의본질은고령화현상이야기할부정적인측면이라기보다는여러사람의이해관계가얽힌사회ㆍ경제제도의개혁이어렵다는데에있음이지적된바있다 ( 최경수 [2003]). 이상과같이저출산현상에대한정책논의를담고있는대부분의선행연구는 1990년대이후지속적인출산율감소의원인과저출산현상으로인한파급효과라는실증적질문에초점이맞추어져있다. 저출산현상이사회적으로부정적인파급효과를가져오는지명확하지않으며, 설사부정적이라고하더라고정부가출산지원정책을시행해야하는직접적근거가되지는않는다. 만약저출산현상으로인해잠재성장률이저하된다고할경우, 그대책으로출산지원정책을펼쳐야한다는주장에대해서두가지질문을할수있다. 첫째, 잠재성장률의극대화가사회적으로합의된우리의목적함수인가? 둘째, 그렇다면잠재성장률의극대화를위한최적인구증가율은얼마인가? 이두가지질문에대한답이제시되지않으면정부의출산정책에타당성을부여하기가어렵다. 본장에서는인구감소와고령화가소비, 저축, 투자, 경제성장에미치는영향은무엇인가라는실증적인질문을넘어서과연이러한인구구조의변화속에서정부가출산지원정책을펼쳐야하는타당성의근거는무엇인가를연구한다. 최근국내에서진행되어온저출산 고령화현상과관련한논의에서는이러한구분이정확하게이루어지고있지않으므로, 이를구분하여출산지원정책의타당성을제시하는새로운시도가본연구의기여라고할수있다. 이미출산지원정책이나이민정책은고령화
56 출산지원정책의타당성및지원효과분석 의본질적해결책이라기보다는고령화로인한부정적영향을완화시키는데의의가있다는논의가전개된바있다 ( 홍기석 한진희 [2003], 최경수 [2004]). 본연구에서는이러한논의를조금더발전시켜정부가과연출산이라고하는극히개인적인문제에개입해야하는이론적근거가무엇인지살펴보고자한다. 정부의출산정책에대한당위성을논의하기위해서는일정한가치판단의기준을도입해야한다. 따라서본분석에서는경제학에서일반적으로자원배분에있어서최소한의기준이라고받아들여지고있는파레토효율성이란기준을적용하여정부가수행하는출산지원정책의타당성을찾고자한다. 즉, 출산의외부성의개념을통해서사회계획자 (social planner) 의입장에서정부가출산을지원또는억제할근거를살펴보고, 우리나라의현실에서제한적이나마어느정도규모의출산지원또는억제를해야할지에대한하나의예를제시하고자한다. 또한, 우리사회의최적출산율이무엇인지를논의하기위해전제가되어야할부분이무엇인지를짚어봄으로써향후출산정책의논의에있어보다정확한문제인식과그해결책을모색하고자한다. 본장의구성은다음과같다. 제1절에서는우리나라출산정책이어떻게변화해왔는지에대해간략하게서술한다. 제2절에서는해외사례로 OECD 국가들은자국의출산율에대해어떠한견해와정책을펴왔는지를살펴보고, 출산지원정책을포함한가족친화정책의목표를어떻게설정하고있는지를조사한다. 제3절에서는출산이라는개인의선택에정부가개입해야할근거의하나로파레토효율성을제시하고, 출산으로인한외부성의종류에대해서논의한다. 제4절에서는현재우리나라의경우출산으로인한외부성의규모가어느정도인지추정한예를제시한다. 구체적으로공공재와공유재산으로인한출산의외부성과세대간공적이전으로인한외부성에대한이론을소개하고그외부성의규모를추정하여현재우리나라출산정책에대한함의를설명한다. 제5절에서는사회의최적출산율에대한논의를통해출산율의과소혹은과대에대한기준을검토하고향후출산지원정책에대한합리적인논의방향을제시한다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 57 제 1 절출산정책의변천사 우리나라의인구는 19세기말까지전근대적농업경제하에서높은출산율과높은사망률을보이며안정적이고낮은증가세를보였다. 이시기에는자연의부양능력에의해인구수가결정된다는맬더스 (Malthus) 의이론으로설명할수있는시기로우리사회에서는전통적으로유교사상에의한다산을장려하는사회분위기가조성되었다. 20세기초반부터는새로운보건의료시설이도입되는등사회 경제적인변화와함께급격한인구의증가를경험하였다. 1925년센서스에서한반도의총인구수는약 1,900만명을기록하였고, 1944년에는약 2,500 만명으로증가하였다. 이시기에는일본이식민정책의일환으로노동력확보를위해다산정책을펴기도하였으나, 출산율증가보다는사망률감소에의해인구가증가하였다. 가파른인구의증가세는해방이후에도지속되었다. 해방당시약 1,600만명으로추산되는남한인구는 1960년에는약 2,500만명에이르렀다. 이러한증가는사망률의감소와해방이후정치적인목적의인구이동에기인한것으로볼수있다. 이시기는해방과남북분단, 전쟁등으로인한정치적격동의시대로선교사와민간단체의가족계획운동이외에공식적인출산정책은없었다. 1960년대이후우리나라의인구증가속도는지속적으로감소하였는데, 그감소추세에따라크게두시기로구분할수있다. 첫번째시기는 1960년부터 1995년까지의기간으로, 인구증가율이빠르게감소하여안정적인수준을이루는시기이다. [ 그림 3-1] 에서볼수있듯이인구증가율이 1961년도의 3.01% 에서부터감소하기시작하여 1985년이후 1995 년까지약 1% 에서정체를이룬다. 합계출산율역시같은추세를보여 1960년에는 5.98명에서 1985년부터 1995년까지 1.6~1.7명수준을기록하였다. 이시기에우리나라정부는출산억제정책을시행하였다. 두번째시기는 1996년이후로안정적이던인구증가추세가다시지속적으로감소하는시기이다. 인구증가율이 1996년 0.96% 에서 2006년 0.33% 로감소하고, 합계출산율또한 1996년 1.58명에서 2006년 1.13명으로감소하였
58 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 3-1] 우리나라인구증가율과합계출산율의추이 (1960~2006 년 ) 인구증가율 (%) 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 6 5 4 3 2 1 0 합계출산율 ( 명 ) 인구증가율 합계출산율 자료 : 통계청. 1960 년도와 1965 년도합계출산율은권태환 (1977) 에서인용. 다. 인구증가율의감소폭이합계출산율의감소폭보다큰것으로보아인구구조의고령화가진전되었음을알수있다. 이시기에는정부가 1996년이래인구자질및복지증진정책을시행하였고, 2004년이후에는출산장려정책으로급선회하게되었다. 일반적으로인구정책은변동과관련한출산및이민, 삶의질과관련한보건, 환경, 교육등의분야를포함하나, 우리나라에서는 1960년대초반부터시행된출산정책이인구정책의근간을이루었다. 시기에따라추진된출산억제, 인구자질향상, 출산장려의세가지정책방향을보다구체적으로살펴보기로한다. 1. 출산억제정책기 (1961~95 년 ) 1900년대초반부터 1950년대까지의빠른인구증가는인구전이 (demographic transition) 과정상출산율의큰변화없이지속적으로사망률이하락하는단계로이해할수있다. 김두섭외 (2002) 에의하면조출
제 3 장출산지원정책의타당성분석 59 산율은 1910년부터 1960년까지 40명을전후하는수준을기록한반면, 조사망률은 1910년부터 1915년까지의기간동안 34명에서 1955년부터 1960년까지의기간동안 16명으로 6 25전쟁동안의갑작스런증가를제외하고는꾸준히감소하였다. 15) 이러한빠른인구증가추세는동시대의많은개발도상국에서도겪는현상이었고, 특히제2차세계대전이후선진국들이인구증가의가속현상을인구문제로파악하는분위기가조성되었다. 1945년에는국제연합의인구위원회가설립되어개발도상국의과잉인구에대한대책으로인구증가억제정책의채택을제의하기도하였다. 일반적으로인구정책은출산정책, 보건이나교육등인구의자질향상에관한정책, 인구의변화로인한환경 주택 고용등여러방면의대책에대한정책, 그리고이민정책등을포함한다. 그러나개발도상국의급격한인구증가문제가심각하다는인식이확산됨에따라출산조절정책의우선순위가부각되었다. 우리나라정부가공식적으로인구정책을시행한것은 1962년에이르러서였으나, 출산을조절하도록유도하는가족계획운동은 1920년대부터존재하였다 ( 홍문식 [1998]). 주로외국인선교사들이가족계획에대한계몽운동과피임기구의보급을시도하였다. 외국인선교사에의한가족계획운동은 1950년대에도이어졌고, 1950년대후반에는국내의민간단체와대학이참여하기에이르렀다. 1958년에대한어머니회가가족계획운동을펼치기시작하였고, 서울대학교의과대학부속병원산부인과에가족계획상담소가설치 운영되었다. 이러한흐름속에서 1961년에는의료인을중심으로대한가족계획협회가창립되기에이르렀다. 이러한민간의가족계획운동을배경으로 1959년에정부내보건사회부에서가족계획운동의필요성이논의되었으나, 본격적인인구정책의수용은 1960년대에들어서이루어졌다. 정부의제1차경제개발 5개년계획이기획되는단계에서높은인구증가율은경제발전을저해한다는공감대가이루어졌다. 1차산업중심의산업구조로해외원조에크게의존하던 1950년대의한국경제가경험했던저생산, 저소득, 저저축, 저성장 15) 조출생률은인구 1,000 명당출생아수, 조사망률은인구 1,000 명당사망자수를말한다. 추가적으로김두섭외 (2002) 는 1925 년부터 1930 년까지의기혼여성의합계출산율은 6.44 명, 1955 년부터 1960 년까지의합계출산율은 6.30 명으로산정하였다.
60 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-1> 1960 년대의출산정책 정책방향가족계획사업법제정및개정표어 출산억제정책ㆍ국가경제개발계획의일환으로가족계획사업채택 (1961) ㆍ대한가족계획협회창립및국제가족계획연맹가입 (1961) ㆍ보건사회부가전국규모의정부가족계획사업추진 (1962) ㆍ정관수술, 콘돔, 젤리등보급및가족계획요원, 정관수술의사훈련실시 (1962) ㆍ전국 183개보건소에가족계획상담소설치및가족계획요원배치 (1962) ㆍ전국 1,473개읍ㆍ면에가족계획계몽요원배치 (1964) ㆍ정부가족계획사업에서자궁내장치 ( 루프 ) 보급 (1964) ㆍ자궁내장치시술의사훈련실시및자궁내장치시술도입 (1964) ㆍ전국 11개시ㆍ도에이동시술반편성운영 (1966) ㆍ가족계획사업목표량제도의도입 (1966) ㆍ전국을대상으로먹는피임약보급실시 (1968) ㆍ서울ㆍ부산을제외한전국리ㆍ동단위에 17,000여개의어머니회조직 (1968) ㆍ피임기구수입 / 국내생산금지법규폐지 (1961) ㆍ우리집부강은가족계획으로부터ㆍ알맞게낳아서훌륭하게키우자ㆍ많이낳아고생말고적게낳아잘키우자ㆍ덮어놓고낳다보면거지꼴을못면한다ㆍ세살터울셋만낳고 35세에단산하자ㆍ적게낳아잘기르면부모좋고자식좋다 자료 : 이미경 (1989); 홍문식 (1998); 이삼식외 (2005). 으로이어지는빈곤의악순환을탈피하기위한수단으로인구증가억제가필요하다는인식을바탕으로인구정책을수립하게되었다. 정부는 1961년가족계획사업을국가시책으로채택하여제1차경제개발 5개년계획에포함시키기로하였다. 우리나라의인구정책은인구증가억제를목표로하여수립됨으로써출산정책이중심을이루게되었다. 1960년대의출산억제정책은피임기구보급과가족계획에대한홍보
제 3 장출산지원정책의타당성분석 61 를중심으로이루어졌다. 1961년피임기구의수입과국내생산을금지하는법규가폐지되었고, 1962년부터보건사회부가보건조직망을통하여정부가족계획사업을시행하게되었다. 같은해전국 183개보건소에가족계획상담소가설치되었고가족계획요원이배치되었다. 1964년에는전국 1,473개읍 면에가족계획계몽요원이배치되었고, 1966년에는전국 11개시 도에오 벽지사업을위한이동시술반을편성하여운영하였으며, 1968년에는서울과부산을제외한전국리 동단위에 17,000여개의어머니회가조직되었다. 이러한정부와민간조직망은가족계획사업의기반으로작용하였다. 피임기구로는 1962년에정관수술, 콘돔, 젤리등이보급되기시작하였고, 1964년부터는자궁내장치의하나인루프가보급되었다. 먹는피임약은 1968년에전국적으로보급되었다. 1970년대에들어서면서출산억제정책은가족계획사업의확대와함께산아제한에대한법적 금전적지원도포함하였다. 가족계획사업의확대정책으로 1972년에는새마을운동에서도가족계획사업을포함하였고, 1974년에는도시가족계획이시행되었다. 1974년부터는학교인구교육을준비하였고, 1977년에는각급훈련기관을통해성인인구교육도실시하였다. 새로운피임기법으로피임실패자를위한월경조절술 (MR) 이 1974년부터보급되었고, 1976년에는여성불임수술이도입되었다. 정부는 1973년에모자보건법을제정하여우생학및유전학적이유, 특수전염성질환, 강간또는준강간에의한임신, 법률상혼인할수없는혈족내의임신, 임신의지속이모체건강에유해할우려가있는경우에한하여인공임신중절을법적으로허용하였다. 또한전통적인남아선호사상으로인해출산율이높다는인식으로정부는 1977년에여성도유산상속권을인정하도록가족법을개정하였다. 출산조절에대한보상으로 1974년에세자녀까지소득세인적공제를받을수있도록소득세법을개정하였고, 1976년에는소득세인적공제범위를두자녀까지로축소하였다. 1978년에는두자녀이하불임시술자에게공공주택분양우선권이부여되었고, 1980년에는두자녀이하의불임수술수용자에게공공병원에서의분만비를할인해주었다. 기업에대한지원으로 1977년에는기업체에서지출한근로자가족계획경비에대한세금을면제해주었다.
62 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-2> 1970년대의출산정책정책방향출산억제정책ㆍ새마을사업에서가족계획사업포함추진 (1972) ㆍ도시가족계획사업실시 (1974) ㆍ전국 75개병원을대상으로병원가족계획사업실시 (1974) ㆍ피임실패자를위한월경조절술 (MR) 보급 (1974) 가족계획ㆍ학교인구교육을위한작업시작 (1974) 사업ㆍ복강경시술기재보급및의사훈련실시 (1975) ㆍ군보건소남성가족계획홍보요원배치 (1976) ㆍ성인인구교육실시 ( 각급훈련기관을중심으로 )(1977) ㆍ새마을사업평가에서가족계획사업성과포함 (1978) ㆍ가족계획요원훈련을통합보건요원훈련으로확대실시 (1978) ㆍ인공임신중절의허용범위를명시한모자보건법개정 (1973) 법제정및ㆍ여성의유산상속을위한가족법개정 (1977) 개정ㆍ소자녀규범형성을위한가족법개정및특별조치법제정 (1978) ㆍ소득세인적공제세자녀로제한 (1974) ㆍ소득세인적공제두자녀로제한 (1976) ㆍ불임시술자에게공공아파트입주우선권부여 (1977) 지원사업ㆍ근로자가족계획경비에대한기업세면제 (1977) ㆍ2자녀이하불임수술수용자공공주택분양우선권부여 (1978) ㆍ피임기구수입세감면 (1978) ㆍ딸 아들구별말고둘만낳아잘기르자표어ㆍ하루앞선가족계획십년앞선생활안정ㆍ좋은환경밝은가정알고보니가족계획자료 : 이미경 (1989); 홍문식 (1998); 이삼식외 (2005). 1980년대에들어오면서출산억제정책이더욱강화되었다. 1981년정부는인구증가억제를위한 49개시책을발표하였다. 49개시책의주요내용은피임시술비의인상등가족계획사업관리제도개선, 새마을사업을통한사업강화등피임보급의확산을위한시책, 피임실천및소자녀가치관을촉진시키기위한규제및보상제도, 자비피임실천의촉진, 남녀차별을시정하기위한사회제도개선그리고홍보교육활동의강화방안을포함한다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 63 < 표 3-3> 1980 년대의출산정책 정책방향 가족계획사업 법제정및개정 지원사업 표어 출산억제정책ㆍ규제및보상제도의확대를비롯한새로운혁신적인구정책강화대책의수립 시행 ㆍ가족계획시술병원기관지정권을시ㆍ도에서시ㆍ군으로이양 (1980) ㆍ 49 개정부시책발표 (1981) - 피임시술비용의인상등가족계획관리제도의개선 - 새마을사업을통한사업강화등피임보급의확산을위한시책 - 피임실천및소자녀가치관의촉진을위한규제및보상제도 - 자비피임실천의촉진 - 남ㆍ여차별시정을위한사회제도의개선ㆍ카퍼티 (Copper T) 등새로운자궁내장치방법도입 (1983) ㆍ읍ㆍ면의가족계획, 모자보건, 결핵관리요원을통합보건요원으로전환 (1985) ㆍ 20 대에대한피임보급전략을불임시술보다는일시적피임방법에역점을두도록전환 (1986) ㆍ정부무료피임보급축소, 의료보험및상업망을통한피임수용확대사업실시 (1989) ㆍ성감별행위금지및성감별의사의자격박탈을위한의료법개정 (1987) ㆍ여성에게가구주가될권리, 평등한상속권등을보장하는가족법개정 (1989) ㆍ공공병원에서 2 자녀출산후불임수술수용자에대한출산비용감면 (1980) ㆍ불임수술, 자궁내장치시술의료보험적용 (1982) ㆍ 2 자녀이하의불임수술수용자주택자금 / 생업자금융자우선지원 (1982) ㆍ저소득층불임수용자생계비지원 (1982) ㆍ 2 자녀이하불임수용자의 5 세이하자녀에대한 1 차무료진료실시 (1982) ㆍ공무원가족수당 / 자녀교육비지급 2 자녀로제한 (1982) ㆍ고등학교까지 2 자녀에대한학비의세금공제제도도입 (1983) ㆍ의료보험대상배우자의친정부모확대 (1985) ㆍ잘키운딸하나열아들안부럽다ㆍ적게낳아엄마건강잘키워서아기건강ㆍ사랑으로가족계획이웃간에오누이ㆍ가족계획지름길정관수술난관수술ㆍ내일이면늦으리! 막아보자. 인구폭발 자료 : 이미경 (1989); 홍문식 (1998); 이삼식외 (2005).
64 출산지원정책의타당성및지원효과분석 피임기구보급과관련하여 1982년에불임수술, 자궁내장치시술에대한의료보험이적용되었고, 1983년에는카퍼티 (Copper T) 등새로운자궁내장치방법이도입되었으며, 1986년에는 20대에대해서는불임시술보다는일시적피임기구보급에역점을두도록전략을전환하였다. 금전적인지원으로는 1982년에두자녀이하불임시술수용자에게주택자금및생업자금융자에대한우선권을부여하였고, 동대상자의 5세이하자녀에대한 1차진료를무상으로제공하였다. 또한같은해저소득층불임시술수용자에대한보조금을지급하였다. 1982년에는공무원의가족수당및자녀교육비지급을두자녀로제한하였고, 1983년에는고등학교까지두자녀에대한학비의세금공제제도를도입하였다. 1980년대초반부터도입된초음파검사로인해자녀의성별을고를수있게되어출산율이감소하였지만남아선호사상이여전히강하게지속되어성비의불균형이심화되었다. 1980년도출생시여아 100명당남아수가 105.3명에서 1990년도에는 116.5명까지증가하였다. 이러한출생성비의불균형을줄이기위하여정부는 1987년성감별행위금지및성감별의사의자격박탈을내용으로의료법을개정하였다. 또한 1985년에는여성배우자의친정부모도의료보험대상자에포함되도록하였고, 1989 년에는남녀차별을시정하기위한가족법의개정으로여성도가구주가될수있고, 평등한상속권을보장받게되었다. 정부의출산억제정책이시행되는동안우리사회는급격한출산율의감소를경험하였다. 1960년도의합계출산율이 5.98명에서 1983년에 2.08 명으로인구대체수준에도달하였고, 이후 1995년의 1.65명수준까지완만한감소세를기록하였다. 많은연구에서이시기출산율감소의가장큰원인으로정부의강력한출산억제정책이거론된다 ( 홍문식 [1998]; 김두섭외 [2002]; 이삼식외 [2005]; 최민자 박경애 [2006]; 김현숙외 [2006] 등 ). 우리나라의출산억제정책은단순한홍보와피임기구의보급을넘어서여성의권익을보장하는법개정과출산조절에대한금전적인지원을포함하는포괄적인정책으로출산율감소에상당한영향을주었을것으로기대할수있다. 반면많은연구에서지적하듯이출산율이감소하게된원인으로소득의증가, 여성의노동시장참여기회확대, 자녀의교육비증가, 여성의학력증가등의경제적인여건의변화를들수있다 ( 김두섭
제 3 장출산지원정책의타당성분석 65 외 [2002]; 최경수 [2004] 등 ). 안타깝게도우리나라에서과연출산억제정책과가구가직면하는경제적여건의변화중어떤요인이출산율감소에더큰영향을주었는지를확인할수있는연구가아직까지는존재하지않는다. 해외연구로는 Gertler and Molyneaux(1994) 가인도네시아의출산율감소에가족계획정책이끼친영향이여성의임금상승이나교육수준상승과같은경제적변수가가져온영향에비해서상대적으로적음을보인사례가있다. 물론이러한결과로우리나라의출산억제정책을평가할수는없다. 다만, 우리나라출산억제정책이출산율감소에얼마나기여했는지에대한엄격한통계분석이필요함을말할수는있을것이다. 2. 인구자질및복지증진정책기 (1996~2003 년 ) 1980년대중반이후 1990년대초반까지인구증가율이 1% 수준을유지하고합계출산율역시인구대체수준이하로유지되면서출산억제정책의지속여부에대한논의가진행되었다. 보건복지부는 1995년인구정책심의위원회를구성하여향후인구정책의방향을제시하도록하였다. 인구정책심의위원회는저출산이지속될경우노동력의감소및인구의고령화에따른노동생산성감소, 복지부담의가중, 사회보험의재정악화, 성비불균형의심화, 청소년의성문제등의파급효과를가져올것으로예상되므로출산억제정책을폐기하고인구자질및복지증진정책으로전환해야함을권고하였다 ( 이삼식외 [2005]). 이에따라정부는 1996년출산억제정책을폐지하고인구자질및복지증진정책을채택하게되었다. 인구자질및복지증진정책의주요내용은지속가능한사회 경제발전을위한저출산수준의유지, 유병률과사망력개선, 출생성비의균형, 인공임신중절방지, 남녀평등및여권신장, 청소년의성활동예방, 에이즈및성병예방, 인구분포의균형, 가족보건및복지증진, 노인복지증진등을포함하였다. 이와같이인구자질및복지증진정책은국민개개인의건강증진및평등권보장, 사회적약자인노인의생활수준향상등일반적인복지정책으로이해할수있고, 인구정책의방향이인구의양적인문제에서질적인문제로전환한데에의미를가진다.
66 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-4> 1990 년대의출산정책 정책방향가족계획사업법제정및개정지원사업 인구자질향상정책ㆍ출산억제정책으로부터인구자질향상정책으로사업방향전환 (1990) ㆍ인구억제정책폐지및 인구자질및복지향상 을강조한인구정책으로전환 (1996) ㆍ대한가족계획협회에대한정부예산삭감 (1999) ㆍ성감별의사처벌강화 (3년이하징역또는천만원이하벌금 ) 를위한의료법개정 (1994) ㆍ소득세인적공제범위를 2자녀로제한하는것이외의모든규제및보상제도는사실상자연적으로사장됨 (1990) ㆍ소득세인적공제범위에서자녀제한제도철폐 (1994) 자료 : 홍문식 (1998); 이삼식외 (2005). 3. 출산장려정책기 (2004 년 ~ 현재 ) 우리나라는 1990년대중반이후지속적인인구증가율의감소와출산율의하락을경험하였다. 합계출산율이 1983년도에인구대체수준이하로감소한이래 2001년도에는 1.30명을기록함으로써우리나라는전세계적으로가장낮은출산율을보이는국가들중의하나가되었다. 동시에평균수명의연장에따른노인인구의증가로인구구조의고령화가진행되었다. 가까운미래에인구구조가급격하게고령화될것으로예측됨에따라이로인한파급효과에대해사회적관심이고조되었다. 일반적으로저출산 고령화현상과함께생산가능인구가감소하고경제활동인구의노령화등이이루어져성장잠재력이둔화되고, 부양인구비율의증가로인해미래세대의조세부담이증가할것이라는전망이이루어졌다. 저출산 고령화현상의파급효과에대한대응으로정부는 2004년 2 월에대통령자문고령화및미래사회위원회를설치하였고, 2005년 9월에는저출산 고령화기본법을제정하였다. 2005년도에대통령자문고령
제 3 장출산지원정책의타당성분석 67 화및미래사회위원회가대통령을위원장으로하는저출산 고령사회위원회로격상되었고, 그실무를담당하는조직으로저출산 고령사회정책본부가설치되었다. 정부는 2006년 7월에그동안진행되어오던여러부처사이의정책논의를종합하여모든세대가함께지속발전이가능한사회를이룩한다는비전을제시하며세차례에걸친 5개년계획의수행을통해저출산 고령사회에대응한전반적인사회 경제구조의개혁을내용으로하는계획을발표하였다. 저출산및인구고령화에대한제1차기본계획 (2006~2010년) 인 새로마지플랜 2010 은출산율의하락추세를되돌리고고령사회에적응할수있는기반을구축함을목표로 3대분야에서 70대이행과제, 230개세부사업을추진함을내용으로하고있다. 제2차계획 (2011~2015년) 은점진적출산율의회복과고령사회대응체계확립을목표로하고, 제3차계획 (2016~2020년) 은 OECD 국가평균수준으로출산율회복과고령사회에의성공적적응을목표로하여 2004년이래정부의출산정책의방향은출산장려임을확인할수있다. 새로마지플랜 2010 의세부내용은세분야로구분할수있는데, 첫번째분야는출산과양육에유리한환경을조성하는것이고, 두번째는고령사회구성원의삶의질을향상시킬수있는기반을구축하는것이며, 세번째는저출산 고령사회의성장동력을확보하는것이다. 출산지원정책이주내용인첫번째분야에는 < 표 3-5> 에서볼수있듯이구체적으로출산과양육에대한사회적책임을강화하고일-가정의양립이가능한사회적체계를구축하고가족친화 양성평등을위한사회문화를조성하며건전한미래세대를육성하는세부사업들이포함되어있다. 각각의과제에해당하는사업의목록및시기는부록에제시되어있다. 새로마지플랜 2010 의총투자규모는약 32조 1천억원으로연간예산이 2006년도에는 3조 8천억원에서 2010년도에는 8조 2천억원으로단계적으로증액될예정이다. 총예산의 59% 가저출산대비분야에배정되어있고, 고령인구에대한지원과성장동력확보에대해서는각각 22% 와 19% 가배정되어있어, 출산지원정책의비중이가장큼을알수있다.
68 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-5> 새로마지플랜 2010 의내용중출산지원을위한세부과제 중점과제세부과제 1. 출산 양육에대한사회책임강화 2. 가족친화 양성평등사회문화조성 3. 건전한미래세대육성 1) 자녀양육부담경감ㆍ영유아보육 교육비지원을중산층까지확대ㆍ방과후학교확대등사교육비부담경감지원ㆍ자녀양육가정에대한조세및사회보험혜택확대ㆍ결혼시및다자녀가정의주거안정지원ㆍ입양아동양육지원추진ㆍ아동수당제도도입검토 2) 다양하고질높은육아인프라확충ㆍ어린이집 유치원등육아지원시설확충및다양화ㆍ민간육아지원시설서비스개선 3) 임신 출산에대한지원확대ㆍ모성및영유아건강관리체계화ㆍ불임부부지원및저소득층산모도우미파견 1) 일과가정의양립환경조성ㆍ산전후휴가급여등지원확대ㆍ육아휴직지원강화ㆍ출산 육아기이후노동시장복귀지원ㆍ가족친화적직장문화개선 2) 학교 사회교육강화및가족문화조성ㆍ양성평등 가족친화문화조성을위한교육강화ㆍ친밀하고평등한가족생활문화조성ㆍ아동 청소년의안전한성장환경조성ㆍ아동 청소년의건전성장을위한사회적지원시스템확립 주 : 각과제에해당하는사업의목록및시기는부록에제시되어있음. 자료 : 제 1 차저출산 고령사회기본계획 ( 관계부처합동, 2006). 새로마지플랜 2010 을포함하여 2000년대이후의출산정책은보건복지부, 노동부, 여성가족부등여러부처에서시행하는다양한사업을포함한다. 결혼, 임신및출산에대한지원, 신생아의보호, 자녀의보육및교육지원, 다자녀가구에대한주택지원, 입양에대한지원등의분야에걸친구체적인사업의종류와시기는 < 표 3-6> 과같다. 일반적인
제 3 장출산지원정책의타당성분석 69 < 표 3-6> 2000년대의출산정책출산장려정책ㆍ대통령직속저출산ㆍ고령사회위원회및저출산ㆍ고령사회정정책방향책본부설치 (2005) ㆍ저출산ㆍ고령사회기본계획 (2006~2010) 수립 (2006) 법제정및ㆍ저출산ㆍ고령사회기본법제정 (2005) 개정 - 임신, 출산, 양육및교육의사회적책임강조분야별지원사업ㆍ결혼비용 100만원공제 ( 재, 2004) ㆍ정난관복원수술보험급여 ( 복, 2004) 결혼및임신ㆍ피임목적의정관, 난관중절수술비급여로전환 ( 복, 2004) 전ㆍ산전검사보험급여 ( 복, 2004) ㆍ불임부부의시험관아기시술비지원 ( 복, 2006) ㆍ산전후유급출산휴가 60일에서 90일로증가 ( 노, 2001) ㆍ자연분만시본인부담진료비면제 ( 복, 2005) ㆍ산모, 신생아도우미지원 ( 복, 2006) ㆍ긴급복지지원해산비 50만원지원 ( 복, 2006) 출산ㆍ기초생활수급자해산급여 20만원에서 50만원으로인상 ( 복, 2006) ㆍ중소기업산전후휴가급여지원 ( 노, 2006) ㆍ유산 / 사산보호휴가급여지원 ( 노, 2006) ㆍ미숙아및선천성이상아의료비지원 ( 복, 2004) ㆍ만6세미만소아입원시본인부담진료비면제 ( 복, 2006) 신생아보호ㆍ선천성대사이상검사지원및환아관리 ( 복, 2006) ㆍ영유아성장발달스크리닝 ( 복, 2006) ㆍ자녀 1인당공제액 250만원에서 520만원으로확대 ( 재, 2004) ㆍ두자녀이상교육비지원 ( 교, 2005) ㆍ만 3,4세아차등교육비지원 ( 교, 2005) ㆍ만5세아무상교육비지원 ( 교, 2005) ㆍ장애유아무상교육비지원 ( 교, 2005) 보육및교육ㆍ육아휴직 1년간급여지원 ( 노, 2005) ㆍ두자녀이상보육료지원 ( 여, 2005) ㆍ만5세아무상보육료지원 ( 여, 2005) ㆍ장애아무상보육료지원 ( 여, 2005) ㆍ저소득층차등보육료지원 ( 여, 2005)
70 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-6> 의계속 보육및교육 주택 입양 표어 ㆍ기타 ( 시간연장, 야간, 휴일, 시간제 ) 보육료지원 ( 여, 2006) ㆍ영아 (0~2 세 ) 보육기본보조금지원 ( 여, 2006) ㆍ농어업인자녀의가정육아비지원 ( 농, 2007) ㆍ농어업인자녀의보육료 / 교육비지원 ( 농, 2007) ㆍ다자녀추가공제 ( 재, 2007) ㆍ 2 자녀이상가구국민임대주택입주자선정시가점혜택부여 ( 건, 2005) ㆍ 3 자녀이상가구국민임대주택우선공급 ( 건, 2007) ㆍ3자녀이상가구국민주택기금근로자서민전세자금대출시금액한도상향조정 ( 건, 2007) ㆍ3자녀이상가구국민주택기금주택구입자금대출시우대금리적용 ( 건, 2007) ㆍ3자녀이상가구주택특별공급 ( 건, 2007) ㆍ공무원입양휴가제 ( 복, 2007) ㆍ입양아동의료급여혜택부여 ( 복, 2007) ㆍ입양양육수당지원 ( 복, 2007) ㆍ입양장애아동양육보조수당지급 ( 복, 2007) ㆍ입양장애아동의료비지원 ( 복, 2007) ㆍ한자녀보다는둘, 둘보다는셋이더행복합니다 주 : ( 건 ) 건설교통부, ( 교 ) 교육인적자원부, ( 노 ) 노동부, ( 농 ) 농림부, ( 복 ) 보건복지부, ( 여 ) 여성가족부, ( 재 ) 재정경제부를나타냄. 자료 : 한국개발연구원 (2006); 육아정책개발센터 (2007); 관계법령및시행령. 출산지원을위하여 90일간의출산휴가보장과중소기업에대한출산휴가중급여지원등이도입되었고, 저소득층의출산을지원하기위하여기초생활수급자와긴급지원대상자에대한해산비로 50만원을지원하고있다. 신생아의건강을증진시키기위하여 2004년도에도시근로자월평균소득 130% 이하가정의미숙아및선천성이상아에대한진료비를지원하기시작하였고, 2006년이후에는 6세미만소아에대해입원시본인부담진료비를면제해주고있다. 보육을지원하기위해 2004년도에자녀 1인당소득공제액이 250만원에서 520만원으로증가하였고, 2005년이후차등보육료등다양한보육료지원사업이도입되었으며, 2006년도에는영아 (0~2세) 를대상으로기본보조금이지급되기시작하였다. 또한
제 3 장출산지원정책의타당성분석 71 주택공급에있어서는 2005년이래다자녀가구에우선권을부여하는다양한정책이시행되고있고, 2007년도에는입양아에대한양육비와의료비를지원하는사업이도입되었다. 이상과같이지난반세기동안의우리나라출산정책은강력한출산억제정책에서포괄적인출산지원정책으로유례없이급격한반전을기록하였다. 이는우리나라의인구정책이출산율의높고낮음자체에정책의초점을두었기때문인것으로보인다. 예를들면, 1977년남아선호사상을출산조절의장애물로인식하여남녀평등을위해여성의유산상속법을인정하도록가족법을개정하는사례나, 1985년의료보험대상자의범위에배우자의친정부모를포함하는시책이출산억제정책에포함된것등은여러정책이출산율억제자체에초점을맞추어추진되었음을보여준다. 이들정책은출산정책이아닌양성평등과같이독립적으로중요한정책목표를추구하고있는것으로접근해야했던것이다. 현재 새로마지플랜 2010 역시마찬가지의관점을지니고있어, 주요한목표를출산율회복자체로설정하고있다. 이를위해출산과양육에대한사회적책임을강화하고일과가정의양립을지원한다. 하지만이들사업들은출산율이회복된이후에는중단해야할출산지원정책이라기보다각경제주체의복지를향상시키는정책으로서출산율에상관없이추진되어야할필요가있다. 다만이들의복지가향상되고, 자녀를낳고기르기에용이한환경이조성되면자연히출산율의증가가이루어질것으로기대된다. 출산지원정책은보다일반적으로가족친화정책으로분류되고동일한정책수단도여러가지의정책목표를위해서시행될수있다. 이러한가족친화정책을해외다른나라정부는어떻게보고있고, 어떠한정책목표를설정하고시행하는지살펴볼필요가있을것이다.
72 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 2 절저출산문제에대한인식 : 해외사례 1. 출산수준에대한견해와출산정책의방향 한사회의출산율이너무높은지또는너무낮은지에대한인식은국가별로또한시기별로큰차이를보인다. UN이세계각국의정부를대상으로한설문조사를바탕으로발표한세계인구정책보고서 (World Population Policies 2005) 에따르면 1970년대에는 OECD 국가중 74% 가자국의출산수준을적정하다고판단하였다 ( 표 3-7 참조 ). 나머지국가중우리나라, 멕시코, 터키는출산율이너무높다고인식하였고, 핀란드, 프랑스, 그리스, 룩셈부르크등은출산율이너무낮다고파악하였다. 출산수준이적정하다고인식하는국가의비중은지속적으로감소하여 2005년도에는 43% 로감소하였다. 반면, 출산수준이너무낮다고보는국가의비중은 1976년 15% 에서 1990년대이후급격히증가하여 2005년도에는 OECD 국가중 57% 가이와같은견해를갖는것으로나타났다. 우리나라는 OECD 국가중유일하게지난 30년간정부가출산율이너무높다는인식을갖고있다가너무낮다는견해로전환한유일한국가이다. 2005년도기준으로출산율이적정한것으로보는국가들의합계출산율은 1.72명 ( 벨기에 ) 에서 2.2명 ( 멕시코 ) 사이에분포하고, 출산율이낮은것으로인식하는국가들의합계출산율은 1.08명 ( 한국 ) 에서 1.94명 ( 프랑스 ) 사이에분포하고있어적정출산수준에대한절대적인기준이있는것으로보이지않는다. 16) 출산수준이너무낮다는정부의견해가바로출산장려정책으로이어지지는않는것으로나타났다. 1976년에 OECD 국가중출산에관하여정책개입을하지않거나출산율유지를위한정책을시행하는나라의비중이 74% 였고, 2005년에는그비중이 53% 로감소하였다 ( 표 3-8 참조 ). 반면직접적으로출산장려정책을펼치는국가의비율은 1976년에 15% 에서 2004년에 43% 로증가함에그쳤다. 흥미롭게도캐 16) OECD, OECD in Figures 2007, 2007.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 73 나다, 독일, 폴란드, 스위스의정부는 2005년에자국출산율수준이너무낮다고인식하고있었으나, 직접적으로출산장려정책을시행하지는않는다고대답하였다. 이와같이출산율에대한인식과직접적인출산장려정책의시행에차이가존재하는이유는직접적인출산장려정책이외에도여성과아동을위한다양한복지정책이출산에영향을미치기때문인것으로볼수있다. 연도 1976 1986 1996 2005 < 표 3-7> 출산수준에대한 OECD 국가들의시기별견해 너무낮음 핀란드, 프랑스, 그리스, 룩셈부르크 프랑스, 그리스, 헝가리, 룩셈부르크, 스웨덴 스위스, 독일, 프랑스, 그리스, 헝가리, 일본, 룩셈부르크, 포르투갈, 슬로바키아 오스트레일리아, 오스트리아, 캐나다, 체코, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 헝가리, 이탈리아, 일본, 한국, 폴란드, 포르투갈, 슬로바키아, 스페인, 출산수준에대한정부의견해 적정 오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 스위스, 덴마크, 스페인, 영국, 헝가리, 아일랜드, 아이슬란드, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 폴란드, 포르투갈, 스웨덴, 미국 오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 스위스, 덴마크, 스페인, 핀란드, 영국, 아일랜드, 아이슬란드, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 폴란드, 포르투갈, 미국 오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 체코, 덴마크, 스페인, 핀란드, 영국, 아일랜드, 아이슬란드, 이탈리아, 한국, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 폴란드, 스웨덴, 미국 벨기에, 덴마크, 아이슬란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 터키, 영국, 미국 스위스주 : 2007년도기준으로 OECD 회원국에대한조사를수집함. 자료 : UN, World Population Policies 2005, 2006. 너무높음 한국, 멕시코, 터키 한국, 멕시코, 터키 멕시코, 터키
74 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-8> OECD 국가들의시기별출산정책의방향 정부의출산정책연도개입없음출산장려오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 스위스, 덴마크, 스페인, 영국, 1976 아이슬란드, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 포르투갈, 스웨덴, 미국오스트레일리아, 오스트리아, 캐나다, 스위스, 덴마크, 스페인, 핀란드, 영국, 1986 아이슬란드, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 포르투갈, 스웨덴, 미국오스트레일리아, 오스트리아, 벨기에, 캐니다, 스위스, 체코, 독일, 덴마크, 스페인, 영국, 1996 아이슬란드, 이탈리아, 일본, 한국, 네덜란드, 노르웨이, 뉴질랜드, 폴란드, 포르투갈, 스웨덴, 미국벨기에, 캐나다, 덴마크, 독일, 2005 네덜란드, 폴란드, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국 핀란드, 프랑스, 그리스, 룩셈부르크프랑스, 그리스, 헝가리, 룩셈부르크핀란드, 프랑스, 그리스, 헝가리, 룩셈부르크, 슬로바키아오스트레일리아, 오스트리아, 체코, 핀란드, 프랑스, 그리스, 헝가리, 이탈리아, 일본, 한국, 포르투갈, 슬로바키아, 스페인 출산율유지 헝가리, 아일랜드, 폴란드 벨기에, 아일랜드, 폴란드 출산억제 한국, 멕시코, 터키 한국, 멕시코, 터키 아일랜드멕시코, 터키 아이슬란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 뉴질랜드, 노르웨이, 터키 멕시코 주 : 2007 년도기준으로 OECD 회원국에대한조사를수집함. 자료 : UN, World Population Policies 2005, 2006.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 75 2. 출산지원정책에대한 OECD 국가의인식 출산을장려하기위한정책은사회구성원에게가족생활을영위하는데있어서보다많은선택을제공한다는차원에서일반적인가족친화정책으로볼수있다. OECD(2007) 의정의에따르면가족친화정책이란일과가정생활의양립을돕고, 가정생활에필요한자원을충분히지원하고, 아동의발달을보조하고, 부모에게일과가사노동간의보다많은선택을보장하며, 직장에서의양성평등을증진시키는정책을말한다. 가족친화정책의수단으로는보육지원, 자녀양육에대한금전적지원, 육아휴직, 탄력근무제, 부모의구직지원등이있다. OECD 국가들이추구하는가족친화정책의목표는크게네가지로볼수있다 (OECD[2007]). 첫번째는출산력제고로, 특히우리나라와일본의경우중요하게여겨지는정책목표이다. 앞절에서도볼수있듯이, 2000년대들어서보다많은 OECD 국가들이자국의출산율수준이너무낮은것으로보고있지만, 출산율증진자체가정책목표가되는경우는드물다. 두번째목표는여성의노동시장참여유도로지속적인경제성장을위한노동공급의확대와인구구조의고령화에따른재정부담을완화시키기위한정책목표로이해할수있다. 세번째는갈수록관심이증대되는아동의발달이다. 특히어린시절에경험한빈곤은일생에걸쳐큰파장을가져온다는연구결과에따라아동빈곤을퇴치하고자하는움직임이크게일어나고있다. 모의취업이아동빈곤의효과적인대응책으로받아들여지고있고, 지속적인빈곤을막기위해저소득층의자립성을유도하는정책이시도되고있다. 네번째목표는양성평등의추구로가사노동의부담이남성보다는여성에게더많이지워짐으로인해노동시장에서의차별이일어난다는인식에기반을둔정책목표이다. 양성평등의추구는북유럽국가와포르투갈을제외하고는주요한목표로다루어지지않고있다.
76 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제 3 절파레토효율성과출산정책 출산정책의시행여부는한사회의출산율이너무높거나너무낮다는판단에바탕을두기마련이고, 이러한판단을위해서는경제적효율성에대한평가가필요하다. 또한주어진예산제약하에서개인의선택에의하여이루어진사회적인자원배분이경제적으로효율적인지아닌지를평가하기위해서는어떠한기준이필요하다. 하나의기준이파레토효율성 (Pareto efficiency) 이다. 누군가의효용을감소시키지않고어느한개인의효용을증가시킬수있는것을파레토개선이라고하는데, 파레토개선이불가능한상황일때의자원배분을파레토효율적이라고말한다. 일반적으로이러한파레토최적화 (Pareto optimality) 는경제주체가모인사회가갖추어야할최소한의조건이라고여겨진다. 현재세대의관점에서현재의출산율이파레토효율적인가라는질문은출산의외부성 (externality) 이존재하는가의질문과동일하다. 출산의외부성이라함은출산으로인한비용 (cost) 과혜택 (benefit) 중개인은고려하지않으나사회가부담하는부분을말한다. 국방서비스등공공재의이용은새로운구성원의출현으로개인이부담해야할비용이줄어들게되므로양의외부성을창출한다고볼수있다. 반면, 지하자원과같이공유재산으로부터의수입은새로운구성원이생길수록개인의몫이적어지므로음의외부성이존재한다고말할수있다. 출산으로인한총외부성의화폐적가치를개인에게이전하면개인의최적선택이사회계획자의최적선택이될것이므로결국출산의외부성이존재하는지여부가정부의출산지원정책의타당성을결정한다고볼수있다 (Lee[1988, 1990]; Willis[1987]). 예를들면, Lee(1990) 는출산의외부성을측정한결과미국 (1985년도기준 ) 과케냐 (1986년도기준 ) 에서는총외부성이양의값을가졌고, 인도 (1981년도기준 ), 방글라데시 (1980년도기준 ) 그리고사우디아라비아 (1986년도기준 ) 에서는음의외부성이더큰것으로나타났다. 출산의외부성규모를추정하기위해크게세가지외부성의요인을살펴본다. 먼저공공의부 (public wealth) 로인한외부성이다. 공동의소
제 3 장출산지원정책의타당성분석 77 유인재산은사회구성원수가증가할수록개개인의몫이줄어듦으로써음의외부성을창출한다. 예를들면, 공유지, 지하자원, 수산자원, 해외원조, 물, 공기등의환경자원, 정부부채등이있다. 다만정부부채는부의반대개념으로출산으로인해양의외부성이발생한다. 두번째항목은공공재 (public good) 이다. 정부가제공하는공공서비스로, 새로운사회구성원으로인해서추가적인비용이발생하지않지만이비용을부담하는주체가늘게되므로출산으로인해양의외부성이생긴다고말할수있다. 예를들면, 국방서비스, 외교서비스, 치안서비스, 행정서비스, 일기예보등을생각할수있다. 세번째항목은세대간의이전 (intergenerational transfer) 이다. 이는정부가각시점에서균형재정을가정하더라도인구의연령구조로인해세출과세입의시차가발생함으로써외부성이발생한다. 외부성의부호는경제주체가어느시점에서세금을지출하고정부이전을지급받는가에따라달라진다. 본연구에서는교육, 보건, 연금제도로인한이전을중심으로분석한다. Nerlove, Razin, and Sadka(1989) 는자녀에대해이타적부모의경우, 자녀에게유산을물려줄때자녀배우자의부모가누리는효용에의해외부성이존재함을보였다. 또한, 부모가도덕적인이유로자녀들의교육투자를능력에따라차등화할수없다면비효율성이발생함도제시하였다. 이러한두가지외부성은정부의역할과직접관련이없으므로본분석의대상에서제외한다. 이러한항목을통해서출산의외부성을측정하는데에는한계점이존재함을명시할필요가있다. 첫번째로출산의외부성측정이정태적 (static) 모형에기반을두어동태적 (dynamic) 으로경제성장에관한함의도출이어렵다는점이다. 두번째로는환경적자원으로인한외부성의측정이현실적으로어려워음의외부성을과소평가할수있다는점이다. 세번째는정부의예산구조를불변으로가정함으로써예산구조의변동에의한외부성변화를반영하는데에한계가있다. 이러한제한적인요소들이존재함에도불구하고우리사회가감수해야할출산지원정책의규모에대한논의를이끌어낸다는점에서외부성의측정은최소한의의의를찾을수있다고판단된다.
78 출산지원정책의타당성및지원효과분석 제4절출산으로인한외부성측정사례 1. 공공재, 공유재산으로인한출산의외부성가. 이론적배경 개별가구가출산을통해자녀수를결정할때, 과연외부성이존재하는지에대해서 Nerlove et al.(1989) 는 2기 (two period) 모형을통해공공재, 토지와같은고정투입요소, 영원히이어지는세대등의존재로인해서는현세대의관점에서개별가구와사회계획자의선택에차이가없음을보였다. 여기서중요한가정은공공재의공급을위한세금이개인별세금이아닌각세대별로고정되어있다는점과자녀들이그룹으로노동임금과지대를획득한다는점이다. 각세대별세금이아닌인두세를부과함으로써 Lee(1988) 는공공재와공공의부의존재가출산의외부성을창출함을보였다. 본연구에서는 Lee(1988) 의모형을바탕으로외부성의존재를논의한다. 한개인이한기간동안생존을하고, 출산을통해생산된자녀가그다음기간동안생존한다고가정한다. 개인이자녀에대해이타적 (altruistic) 이므로첫번째기의시작점에서두기간에걸쳐최적화를한다. 개인은 번째기간에임금 ( ) 과지대 ( ) 를통해서소득을올리고, 사적재화의소비 ( ) 에지출한다. 첫번째기에개인은자녀수 ( ) 를결정하고상속의규모 ( ) 를선정함으로써세대간의이전을조절한다. 생산함수는토지가고정요소로, 노동이가변요소로투입되고, 노동의함수 으로표시한다. 생산함수는노동의투입에따라한계생산체감을보인다 ( ). 임금과지대는개인에게외생적으로주어진다고가정한다. 개인은정부로부터공공재 ( ) 를공급받고, 세금 ( ) 를납부한다. 개인이첫번째기간에직면한문제는다음과같다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 79 식 (9) 와 (10) 의예산식은상속규모를통해서다음과같이하나의식으로나타낼수있다. 소비 (, ), 자녀수 ( ) 에대한일계조건을구하면다음과같다. 이제사회계획자의입장에서최적자녀수를살펴보자. 경쟁시장하에서임금은한계생산의수준을나타내고, 지대는총생산에서임금을제외한부분과일치한다 (, ). 또한, 정부는공공재 ( ) 를공급하고, 그재원은공유재산으로부터의매기간수익 ( ) 과인두세 ( ) 로충당한다. 정부는매기간에균형재정을이루는것으로가정한다 ( ). 여기서상수 은첫번째기간의인구수를나타내고, 모든개인이동일한선호와예산제약을갖는다고가정한다. 그러면사회계획자가가지는문제는다음과같다. 사회계획자의최적소비 ( ) 와최적자녀수 ( ) 에대한일계조건을구하면다음과같다.
80 출산지원정책의타당성및지원효과분석 개인과다른점은자녀들이부담하는총세금은자녀수에상관없으므로식 (17) 에세금이빠져있다는점이다. 따라서, 공공재의비용 ( ) 이공유재산으로인한수입 ( ) 보다크면 ( ), 개인이세금을납부하게되고, 이로인해개인은사회적으로바람직한수준보다낮은수의자녀를낳게된다. 즉, 출산이양의외부성을창출한다고말할수있다. 반면, 공유재산으로인한수입이공공재의비용보다크면 ( ), 개인은정부로부터보조금을받게되고, 개인은사회계획자의선택보다많은수의자녀를갖게된다. 이경우출산이음의외부성을가져온다고볼수있다. 결국출산의외부성은공공재의비용과공공의부로인한수입의차이가어느정도인지에따라달려있고, 그차이만큼개인에게출산에대한보조금을지급하거나또는세금을부과함으로써개인이사회적으로바람직한수준의자녀를생산할수있다. 나. 공공의부 공공소유의부의규모를산정한뒤개인이차지하는부분이얼마인지를산정할수있다. 공공의부는스톡 (stock) 의개념으로현재개인의지분은얼마인지를계산한다. 공공의부는정부의자산및부채, 해외원조, 지하자원, 수산자원, 관광자원, 물, 공기등환경자원의항목을고려할수있는데, 이중관광자원과환경자원으로인한외부성은자료확보가어려우므로본연구에서제외한다. 1) 정부자산및부채, 공유지, 해외원조국유재산, 채권, 채무등의정부자산은재정경제부에서발표하는재정금융통계를이용한다. 국유재산, 채권, 정부출자및투자기업의정부지분, 외환보유고등정부자산에서채무, 주요특수채권발행잔액, 외화대출, 차관잔액등의부채를제하여정부순자산의가치를계산한다. 2005년도를기준으로하는항목별구체적인수치는 < 표 3-9> 에나타나있고, 순자산의가치는 182조 6,600억원으로집계되었다. 이는인구 1인당정부순자산가치가약 388만원임을의미한다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 81 < 표 3-9> 정부자산의가치 (2005 년도기준 ) 항목금액 ( 억원 ) 세부항목 국유재산 2,643,794 채권 1,309,450 채무 -2,387,660 정부출자지분 686,201 주요특수 세부금액 ( 억원 ) 토지 1,056,250 건물 271,526 공작물 200,855 입목죽 50,639 선박 항공기 9,009 기계 기구 2,408 무체재산 5,797 유가증권 1,047,310 조세채권 78,340 경상이전수입 31,310 관유물매각대 4,170 융자회수금 1,068,660 예금및예탁금 105,110 기타 21,870 차입금 76,250 ( 국내차입금 ) (20,550) ( 해외차입금 ) (55,700) 국채 2,290,020 국고채무부담행위 21,390 비고 평균정부지분 85.1% 투자기관계 (14개) 444,468 (2006. 3. 31 기준 ) 출자기관계 (18개) 241,733 중소금융채권 148,362 부실채권정리기금채권 40,000 예금보험기금채권 504,642 통화안정증권 1,552,350 가용외환보유고 2,128,406 2,104억달러 외화대출현황 -250,037 24,717백만달러 차관잔액 -58,187 5,752백만달러 합계 1,826,613 주 : 환율은 2005 년말기준으로적용함 (1USD = 1,011.60KRW). 자료 : 재정경제부, 재정금융통계, 2006 년도 1 분기.
82 출산지원정책의타당성및지원효과분석 2) 지하자원지하자원의가격과채굴비용의차이는시간에따라다른금융자산과같이이자율만큼증가한다는 Hotelling의정리로부터 Miller and Upton (1985) 은확실성하에서채굴비용함수가현재및누적채굴량에관하여규모수익불변 (constant returns to scale) 의성격을보일경우, 지하자원의가치는매장량곱하기단위생산량의가격과생산비용의차이로나타냄을보였다. 채굴비용함수가누적되는생산량에따라더증가할수있고, 또한신기술의개발로인해생산비용이절감될수있으나, 지하자원의현재가치를산정하는이론적출발점이란차원에서 Miller and Upton (1985) 의산정방법을채택하기로한다. 우리나라의경우국내에서수급되는법정광물 56개중에서소비량의 90% 이상을자급하는광종은 10개에불과하고나머지광종은해외에의존하는실정이다. 광종별로는비금속광물자급률은 73.41% 에이르는반면, 금속광물자급률은 0.27% 에불과하다. 2004년말기준으로국내부존광물총 300여종중주요부존광물 27종에대한매장량, 가채광량은 < 표 3-10> 과같다. 개별광물의잠재가치는가채광량에현재가치를곱하여산출한값이다. 금속광물로는철, 금, 아연등순으로잠재가치가높고, 비금속광물로는석회석, 규사, 장석순으로높다. 주요광물의잠재가치의총합은 80조 6,566억원으로국민일인당가치는약 171만원이다. 채굴비용에대한정확한통계가존재하지않아추정만이가능하다. 통계청에서발표하는 2005년도광업 제조업통계조사에따르면광업 제조업이창출한부가가치가총출하액의 37% 를차지하는것으로나타났다. 17) 평균부가가치비율을이윤의한추정치라고보면, 국민일인당지하자원의순가치는약 63만원이다. 17) 부가가치 = 생산액 - 주요중간투입비 ( 원재료비 + 연료비 + 전력비 + 용수비 + 외주가공비 + 수선비 ).
제 3 장출산지원정책의타당성분석 83 < 표 3-10> 주요광물부존현황 순잠재가치 ( 억원, 광종명품위단위매장량가채광량가채년수번 2000년불변가격 ) 1 금 Au 7.4g/t 천톤 5,530.90 4,092.40 0.3 3,124 2 사금 Au 0.887g/ m3 Kg 2,862.70 2,153.70 222 3 은 Ag 214.3g/t 천톤 7,148.80 5,482.00 2.9 2,162 4 동 Cu 2.5% 천톤 2,269.60 1,641.90 0.1 441 5 연 Pb 2.2% 천톤 17,566.00 13,874.80 3.3 475 6 아연 Zn 3.2% 천톤 0.7 2,673 7 철 Fe 40% 천톤 31,863.30 24,599.80 0.4 6,089 8 티탄철 TiO2 19.2% 천톤 1,303.70 980.6 4.2 294 9 중석 WO3 0.5% 천톤 16,539.00 12,957.60 869 10 모리브덴 MoS2 0.5% 천톤 2,547.00 1,857.50 1.3 397 11 망간 Mn 19.6% 천톤 360 252 0.4 162 12 안티모니 Sb 2% 천톤 22 17.4 6 13 석 Sn 2% 천톤 947 670.9 853 금속계 천톤 88,960.00 68,580.60 17,767 14 석회석 각급 천톤 8,579,785.70 6,547,779.60 74 532,531 15 납석 각급 천톤 66,478.00 51,118.60 81.1 10,552 16 규석 각급 천톤 1,202,997.60 857,483.30 300.9 154,579 17 장석 각급 천톤 95,678.30 67,688.20 125.3 33,430 18 고령토 각급 천톤 104,004.70 74,356.90 24.1 13,805 19 운모 각급 천톤 12,362.50 8,712.10 87.9 10,406 20 활석 각급 천톤 7,524.80 5,451.00 31.1 6,814 21 형석 각급 천톤 477 344.5 4.5 439 22 불석 각급 천톤 29,613.20 21,312.50 139.8 2,314 23 규조토 각급 천톤 3,445.20 2,411.70 86.4 337 24 규회석 각급 천톤 4,234.50 3,069.00 173.4 5,886 25 명반석 각급 천톤 29,309.00 20,516.30 34,193.80 9,141 26 사문석 각급 천톤 52,394.00 40,869.90 136.8 7,594 27 규사 각급 천톤 6,595.80 4,910.10 2.4 971 비금속계 천톤 10,194,900.30 7,706,023.70 788,799 총계 천톤 10,283,860.30 7,774,604.30 806,566 주 : 1) 잠재가치는 2000년도불변가격임. 2) 개발현황및매장량자료는격년단위로조사로 2004년 12월 31일기준임. 자료 : 대한광업진흥공사, 광물부존현황주요광종개발현황, 2004.
84 출산지원정책의타당성및지원효과분석 3) 수산자원채취함에따라매장량이감소하는지하자원과는달리수산자원은자체적인재생산이가능하다. 일반적으로자연이외에아무런방해없이한어종탄생이후그자원량의증가율이지속적으로증가하다가일정규모이상에서는생태계의제약으로증가율이감소하여결국포화상태가된다고볼수있다. 이러한가정하에서한어종의자원량의변화없이수확할수있는최대생산량을최대지속생산량 (Maximum Sustainable Yield: MSY) 이라고한다 (Munro and Scott[1985]). 해마다최대지속생산량을정확하게수확할경우, 한어종의가치는영원히매년발생하는최대지속생산량의현재가치가될것이다. 한어종의최대지속생산량을추정하기위해서는자원의생산함수에대한가정이필요하다. 이러한가정과구체적인추정방식은부록에제시되어있다. 우리나라수산자원의가치를산정하는데있어서원양어업이나양식업을제외한연근해어업에대한자원량을추정하기로한다. 2003년부터 2005년까지어획량통계를이용하여고등어, 멸치, 오징어등연근해어업의주요어종 33종에대한최대지속생산량을추정하였다. 어종별최대지속생산량과 2005년도어종별가격을이용하여각어종별자원의현재가치를계산한결과, 2005년도기준으로우리나라 1인당수산자원의현재가치는약 82만원정도로추정되었다. 18) 어획에드는비용을산출하기위해연근해어업의 70% 를차지하는근해어업의어업별로수입에서비용이차지하는비율을가중평균하였다. 어업경영체의비용이수입에서차지하는비율이 93% 로추정되어이수치를제외하면 1인당수산자원의잠재가치는 5만 8천원으로추정된다 ( 표 3-11 참조 ). 18) l 인당수산자원의가치 = 33 종의연간최대지속생산량가치 * 100/33 종이전체생산에서차지하는비율 / 인구수 /(1- 할인요소 ). 여기서할인요소 (discount factor) 는 1/(1+0.05) 0.952 를사용하였다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 85 < 표 3-11> 연근해어업어종별어획량및적정어획강도 어종 2003-05평균어획비중최대지속생산량 2005년도최대지속생산량의어획량 ( 톤 ) (%) (MSY)(%) 평균가격 ( 천원 /kg) 가치 ( 억원 ) 총어획량 1,090,076 100.00 1 가오리류 2,444 0.22 82.9 5.48 111 2 가자미류 13,488 1.24 61.7 5.33 444 3 갈치 63,079 5.79 82.8 3.73 1,950 4 갑오징어 1,034 0.09 30.5 5.22 16 5 강달이류 17,701 1.62 100 0.55 97 6 개조개 4,865 0.45 75.4 4.00 147 7 갯장어 792 0.07 42.2 6.01 20 8 고등어 147,305 13.51 100 1.23 1,818 9 꽁치 2,901 0.27 100 1.28 37 10 꽃게 5,292 0.49 47.3 14.78 370 11 눈볼대 2,573 0.24 97.2 2.40 60 12 대게 2,578 0.24 100 11.04 285 13 도루묵 2,267 0.21 49 3.96 44 14 말쥐치 1,250 0.11 16.4 5.54 11 15 멸치 231,918 21.28 100 1.15 2,666 16 민어 1,192 0.11 95.3 8.14 92 17 방어 3,956 0.36 100 2.64 104 18 병어류 9,410 0.86 81.8 4.75 366 19 보구치 356 0.03 24 3.57 3 20 복어류 2,894 0.27 37.8 8.56 94 21 붉은대게 21,434 1.97 80.9 3.53 611 22 붕장어 16,232 1.49 45.3 6.18 454 23 삼치 27,675 2.54 100 1.72 476 24 서대 976 0.09 92 4.83 43 25 아귀 11,273 1.03 100 2.34 264 26 오징어 211,713 19.42 90.9 2.13 4,103 27 옥돔 1,298 0.12 90.3 10.66 125 28 임연수어 1,634 0.15 53 3.26 28 29 전갱이 29,525 2.71 44.4 0.66 87 30 참조기 13,313 1.22 40.8 5.01 272 31 청어 5,425 0.50 60.9 0.88 29 32 키조개 2,789 0.26 70.7 2.17 43 33 홍어 245 0.02 70.5 16.63 29 소계 852,368 78.19 15,300 주 : 1) 평균어획량및최대지속생산량은연간수량을의미함. 2) 평균어획량은 2003년도부터 2005년도까지 3개년간의평균을의미함. 3) 평균가격은 2005년도평균가격을의미함. 자료 : 김정호외 (2006); 해양수산통계연보 및수협중앙회 수산물계통판매고.
86 출산지원정책의타당성및지원효과분석 다. 공공재 공공재로부터발생하는출산의외부성은한구성원의사용이다른구성원의사용에직접적으로영향을주지않다는공공재의비경합성 (non-rivalry) 에기인한다. 공공재의종류에따라이러한비경합성의정도에차이가존재하는데, 이를감안한출산의외부성은다음과같이측정할수있다. 한공공재를소비하는사회구성원의수가 이라고하면, 공공재의생산량 ( ) 과 1인당소비량 ( ) 사이에다음과같은관계가성립한다 ( 이준구 [1994]). 위의식에서계수 가경합성의정도를나타낸다. 즉, 국방서비스와같은순수공공재의경우추가적인소비자로인해 1인당소비량의변화가없으므로 는 0의값을갖는다. 반면순수사용재의경우추가적인구성원이소비하는만큼나머지모든구성원이소비량의감소를감수해야하므로 는 1의값을갖는다. 비경합성의정도를나타내는 값을공공재의가중치로사용하여동일한공공재공급에대한비용중한구성원이부담하는비용을외부성의규모로해석할수있다. 정부가제공하는여러가지공공재는비경합성의정도에있어서차이가존재하는데, 이를추정하기가쉽지않다. 먼저공공재의종류를구분하기가어렵고, 구분한다하더라도개별공공재의소비수준을수치화하기가어려운점이존재한다. 본분석에서는중앙정부의결산지출을기능별로분류한항목을공공재의종류라고정의하고개별항목에대한 값을부여하여외부성을추정한다. 비경합성의정도는두가지방식으로산정한다. 첫번째방법은위의식 (18) 에나타난관계를이용하여다음과같은회귀식을추정한다. 첨자 는기능별분류상항목을나타내고, 첨자 는연도를나타낸다. 공공재의소비량을측정하기가어려운관계로소비량이소득수준과
제 3 장출산지원정책의타당성분석 87 비례한다고가정하여회귀식에서는국내총생산 ( ) 을통제하였다. 식 (19) 에서 는소득이일정할경우인구가 1% 증가할때공공재 의지출이증가하는정도를나타내고, 경합성의정도를측정한다고해석할수있다. 이론상 값이 0과 1사이에존재하여야하나실제추정치가그범위를벗어나는경우에는 0과 1 중에서추정치에가까운값을취한다. 추정치가통계적으로유의하지않은경우에는 0.5를부여한다. 자료는 1970년부터 2005년까지 36년간의통합재정수지시계열자료를이용하여개별지출항목에대한경합성정도를추정하였다. 두번째방법은정성적인평가로 값을다섯단계 (0, 0.25, 0.5, 0.75, 1) 로나누어부여하는것이다. 이러한방법은임의적이란한계가존재하나, 실제추정에도모형의단순화, 자료의부족등제약이존재하므로보완적인추정치로볼수있다. 2005년도기준으로중앙정부의결산지출을기능별로분류하면 < 표 3-12> 와같다. 회귀식을통해추정된경합성정도인 을이용할경우우리나라중앙정부가 2005년도에공공재의공급을위해지출한금액은약 55조원으로추정되었다. 19) 국민 1인당공공서비스지출액은약 117 만원으로추정된다. 한구성원이기대수명 (79년) 중 20세이상의기간동안공공재에대한재정부담을한다고하면, 일생동안의공공재로인해발생하는외부성의현재가치는약 876만원으로추정된다. 20) 정성적인평가로부여한경합성정도 ( ) 를이용할경우공공재로인한출산의외부성은약 931만원으로추정되어두추정치가큰차이를보이지는않는다. 19) 회귀식추정결과는부록에제시되어있다. 20) 할인요소 (discount factor) 는 1/(1+0.05) 0.952 를사용하였고, 기대수명은통계청에서발표한생명표를기준으로 2005 년도 0 세의기대여명인 78.63 년을이용하였다.
88 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-12> 공공서비스의경합성정도 (2005 년도 ) 순번중앙정부지출항목지출금액 (10 억원 ) 1 일반공공행정 24,500-3.3191 (0.68) 0.5 0.25 2 국방 18,900 9.0025 (3.58) 1 0 3 공공질서및안전 8,000-3.3191 (0.68) 0.5 0.25 4 교육 25,800 4.1171 (2.46) 1 1 5 보건 700 9.3629 (1.83) 1 1 6 사회보장및복지 37,100-0.3309 (0.08) 0.5 1 7 주택건설및지역사회개발 9,400 27.5947 (3.80) 1 0.75 8 오락, 문화, 종교 1,800 2.6835 (0.51) 0.5 0.5 9 경제사업 9.1 경제행정규제및조사 - -29.2092 (2.46) 0 0.5 9.2 연료및에너지 2,100-14.6704 (1.21) 0.5 0.5 9.3 농림, 수산, 수렵 8,200-1.4239 (0.35) 0.5 0.75 9.4 광업, 제조업, 건설업 4,800 6.3479 (0.45) 0.5 0.75 9.5 수송및통신 15,300-2.0267 (0.42) 0.5 0.5 9.5 기타경제사업 8,200 7.5730 (0.64) 0.5 1 10 주분류외지출 18,600 11.5282 (2.34) 1 1 합계 183,400 주 : 통합재정규모는중앙정부의세출및순융자포함함. 자료 : 재정경제부, 한국통합재정수지, 추정치.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 89 2. 세대간공적이전에의한외부성가. 이론적배경 세대간공적이전에의한출산의외부성을측정하기위하여인구구조에대한가정과개인에게발생하는세금및정부이전의연령별구조를파악할필요가있다. 본분석에서는 Lee(1988) 를따라인구의연령별구조가일정한상태의안정적인인구 (stable population) 모형을고려한다. 안정적인인구모형으로다음의세가지조건을고려한다. 첫째, 각기마다출생아수의증가율이일정하다. 이가정은연령별출생률이일정하다는가정으로교체가가능하다. 둘째, 연령별사망률이일정하다. 셋째, 이민을통한인구의유출입이없다. 물론, 안정적인인구는이론적개념으로현실과는괴리가있지만, 불확실한미래의인구변동하에서인구분석의출발점을제공한다고할수있다. 분석의간편함을위하여성의구별이없는인구를다룬다. 안정적인인구는다음과같은두가지식에의해서표현된다. 여기서 는 기의출생아수를나타내고, 는 기에연령이 인인구수를뜻하며, 는출생후연령 까지의생존율을의미한다. 상수 는기준연도 ( ) 의출생아수를, 상수 은인구증가율을각각나타낸다. 식 (20) 은 기의출생아수 ( ) 가기준연도의출생아수와인구증가율로표현됨을의미한다. 각기의연령별인구수는식 (21) 과같이그연령집단의출생시인구수에그연령까지의생존율의곱으로표현된다. 그다음으로정부는매기에균형재정을이룬다고가정한다. 이는정부의조세수입과공공부문의이전지출이일치함을의미한다. 분석의편의상세금은소득에비례한다고가정한다. 세율은인구증가율의함수로가정하여 으로나타낸다. 2005년도기준으로정부의일반회계세입
90 출산지원정책의타당성및지원효과분석 중에서소득세가차지하는비율은 44%( 개인소득세 20%, 법인세 24%) 인반면간접세인부가가치세는 30% 를차지하고있다. 연령 인구성원의소득이 이고, 정부로부터의받는이전수입을 라고나타내면, 그연령집단의순지출은 이라고할수있다. 매기간에정부가균형재정을이루므로한시점에서각연령집단의순지출을각집단의구성원수 ( ) 와곱하여합을내면 0의값을갖는다. 이는안정적인인구하에서위의식 (21) 을이용하여다음과같은식으로표현된다. 위의식 (23) 을정리하면소득세율을인구증가율의함수로나타낼수있다. 전체인구중연령이 인집단의비율이 에비례하므로 와 는각각평균소득과평균이전수입을의미한다. 따라서식 (24) 는균형재정을위해서소득세율이전체인구의평균이전수입과평균소득의비율이되어야함을보여주고있다. 한계적으로인구증가율의상승으로인해세율이변화하는정도를구하기위해위의식 (24) 를 에관하여미분한다음정리하면다음과같다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 91 위의식에서 와 는각각소득및이전수입의평균연령이라고해석할수있다. 따라서식 (25) 는평균소득연령이평균이전수입연령보다큰경우인구증가율이증가하면세율도증가함을나타낸다. 여기에합계출산율 (TFR) 과인구증가율의관계를이용하여평균출생아수의증가로인해인구증가율이증가하는정도를 dn df = 1 로대체하면평균 TFR ㆍA ch 출생아수의증가가가져오는세율의변화를계산할수있다. 여기서 는평균출산연령을나타낸다. 21) 2005년도합계출산율은 1.08이고, 평균출산연령을 30세로가정하면 dn 는대략 0.0309라고할수있다. df 한계적으로추가적인출생아가가져오는외부성을측정하기위해안정적인인구상태에서출생시전생애에걸친세금의현재가치를고려한다. 여기서 은이자율을나타낸다. 출산율의증가로인해생기는이세금의현재가치의변화는다음과같다. 21) 안정적인인구모형에서순재생산율 (Net Reproduction Rate) 과인구증가율의관계에대 lntfr+lns+lnp(a 한정의를이용하면 ch ) n= 의관계가성립한다 (Preston et al.[2001]). A ch
92 출산지원정책의타당성및지원효과분석 추가적인출생으로인해구성원의출생시총세금의현재가치는위의식 (27) 과같이평균세금연령과평균이전수입연령의차이에따라증가할수있고, 감소할수있다. 출생률의증가로인해인구증가율과인구구조가바뀌고바로안정적인인구상태로변화하는것을가정한다. 즉, 새로운균형상태로이전시발생하는전환기의세금가치변화를현분석에서는고려하지않는다. 반면한구성원의출생으로인해생기는출생시생애이전수입전체의현재가치의변화는위와같이없음을알수있다. 따라서한출생아의등장으로인해새로운균형에서는평균세금연령이평균이전수입연령보다큰경우출생시총세금의현재가치가증가하고, 그증가분이출생으로인한양의외부성이라고해석할수있다. 여기서중요한점은한구성원이일생동안정부로부터주고받는이전소득의현재가치가 0임에도불구하고, 출산의외부성이나타난다는것이다. 이는세금을내는연령구조와정부로부터이전을받는연령구조가다름에기인한다. 본분석과관련된선행연구로안종범외 (2006) 는생산과소비의생애주기를바탕으로연령별이전을측정하고, 세대간회계 (generational accounting) 를통해세대별순재정부담을추정하였다. 안종범외 (2006) 의주목적은현인구구조하에서의세대별형평성에있으나, 본연구에서는순전히세금과공적이전제도의연령구조의차이에의해발생하는새로
제 3 장출산지원정책의타당성분석 93 운구성원의한계적순기여도의규모에초점을맞추고있다. 부연하면, 세대간이전으로발생하는출산의외부성은 1계효과 (first order effect) 와 2계효과 (second order effect) 로나타낼수있는데, 1계효과는한구성원이일생에걸쳐내는세금과정부로부터받는정부이전의현재가치가다름에따른외부성이고, 2계효과는세금과정부이전의현재가치가같더라도인구의연령별구조의변화에서오는외부성이다. 예를들면, 안종범외 (2006) 에서세대간의이전을분석하여 2000년도에 0세인세대는일생동안순재정부담이 3,322만원으로추정되었다 ( 안종범외 [2006], 표 3-4). 이는 2000년도에태어난세대에게는일생동안정부로이전받는수입의현재가치보다부담해야할세금의현재가치가약 3,322만원더큼을의미한다. 즉, 여기서말하는순재정부담은출산으로인한외부성중 1계효과에해당한다. 반면, 본분석에서는일생에걸친정부이전과세금의현재가치가동일하더라도정부이전과세금의연령별구조가다름에의하여외부성이발생함을보이는것이고, 이를 2계효과라고할수있다. 본분석에서 2계효과에초점을맞추는이유는고령화로인해발생하는세대간이전상불균형중일부는제도자체의문제로판단되기때문이다. 예를들면, 고령화로인해국민연금의재정운용상문제가발생하는것은근본적으로현재국민연금제도가인구구조의변동이라는위험에노출이되어있기때문이므로출산으로인한외부성중 1계효과를그해결책으로받아들여서는안될것이다. 나. 외부성추정 실증분석에서는사회구성원의전생애에걸쳐정부로부터받는이전수입으로상대적규모가큰교육, 보건, 공적연금을다룬다. 이세부문의연령별평균이전수입이 [ 그림 3-2] 에나타나있다. 교육비는 2005 년도 교육통계연감 에제시되어있는국립학교와공립학교교육비와각교육기관별연령별학생수를이용하여계산한각연령별교육비지출을각연령별총인구로나누었다. 따라서 [ 그림 3-2] 의연령별교육비는해당연령집단의 1인당교육비이고, 이는한구성원이출생하여일생동안정부로부터받을것으로기대하는교육비의연령별구조를나타낸
94 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 3-2] 연령별평균이전수입 3,000 2,500 2,000 천원 1,500 1,000 500 0 0 ~ 4 5 ~ 9 10 ~ 14 15 ~ 19 20 ~ 24 25 ~ 29 30 ~ 34 35 ~ 39 40 ~ 44 45 ~ 49 연령 건강보험국민연금교육비 50 ~ 54 55 ~ 59 60 ~ 64 65 ~ 69 70 ~ 74 75 ~ 79 80 ~ 84 85 이상 자료 : 국민건강보험공단, 건강보험심사평가원, 건강보험통계연보, 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 교육인적자원부, 교육통계연보, 통계청 인구주택총조사. 다고해석할수있다. 연령별평균교육비는 [ 그림 3-2] 에서와같이 5에서 9세까지의집단에서 283만원으로정점을나타내고, 그이후급격히감소하는분포를보인다. 정부의보건분야지출은건강보험의급여비로산정한다. 2005년도 건강보험통계연보 를이용하여연령별로지급된급여비를해당연령집단의총인구수로나누어연령별평균급여비를산출하였다. [ 그림 3-2] 에서볼수있듯이 1인당급여비는 5세미만의영유아집단이 45만원을기록하고, 이후완만히감소하다가 20세이후다시증가하여 75세에서 79세까지의집단이 110만원을지급받아영유아층과노인층의급여비가청장년층보다높은분포를보인다. 공적연금으로그규모와가입자수가가장많은국민연금만을본분석에서다룬다. 연령별 1인당수급액으로는 2005년도 국민연금통계연보 에나와있는연령별지급액을해당연령별총인구수로나누어서
제 3 장출산지원정책의타당성분석 95 계산하였다. [ 그림 3-2] 에따르면연금지급액은 60세미만의경우미미하고, 60세에서 65세까지의집단이 99만원으로최고점을이루며그이후의연령대에서는감소하는분포를보인다. 65세이후평균수급액이감소하는점은교육부문과마찬가지로모든국민이국민연금의가입자가아니므로연령별평균수급액이가입자비율을부분적으로반영함에기인하는것으로보인다. 정부의이전지출을충당할재원인세금이소득에비례한다고가정하므로, 소득의연령별분포를보고자한다. 연령별 1인당소득은 2000년도 가구소비실태조사 를이용하여연령별근로소득과사업소득의총액을비경제활동인을포함한해당연령집단의총수로나누어산출하였다. 22) [ 그림 3-3] 에서와같이평균소득은 20세이후가파르게증가하여 40세에서 45세까지의집단에서 1,572만원 (2000년도명목금액 ) 으로정점을이루고 54세까지완만히감소하다가그이후가파르게감소하는분포를보인다. [ 그림 3-3] 연령별평균소득 40,000 35,000 30,000 25,000 천원 20,000 15,000 10,000 5,000 0 0 ~ 4 5 ~ 9 10 ~ 14 15 ~ 19 20 ~ 24 25 ~ 29 30 ~ 34 35 ~ 39 40 ~ 44 주 : 비경제활동인구를포함한평균임. 자료 : 통계청, 가구소비실태조사, 2000. 45 ~ 49 연령 근로소득 50 ~ 54 55 ~ 59 60 ~ 64 65 ~ 69 70 ~ 74 75 ~ 79 80 ~ 84 85 이상 22) 소득의연령구조를구하는것이주목적이므로소득자료가 2000 년도기준이라는사실이아주치명적이라고생각하지않는다. 추후에자료의획득이가능하면 2005 년도자료로재계산할예정이다.
96 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 3-4] 정부이전과세금의연령구조 천원 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 0 ~ 4 5 ~ 9 10 ~ 14 15 ~ 19 20 ~ 24 25 ~ 29 30 ~ 34 35 ~ 39 40 ~ 44 45 ~ 49 연령 정부이전 50 ~ 54 55 ~ 59 60 ~ 64 세금 65 ~ 69 70 ~ 74 75 ~ 79 80 ~ 84 85 이상 주 : 1) 인구연령분포가적용되지않음. 2) 정부이전수입의총계와일치하도록세금의수준이맞추어짐. 자료 : 2005 년도 건강보험통계연보, 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 교육인적자원부, 교육통계연보, 통계청인구주택총조사, 통계청, 가구소비실태조사, 2000. 교육 보건 공공연금부문의정부이전지출이전적으로대상자수에따라가변적이라고가정하면, 연령별평균정부이전금액은한구성원이전생애에걸쳐받을것이라고기대하는정부이전의연령구조를나타낸다고해석할수있다. 마찬가지로연령별평균세금역시세금의연령구조라고할수있다. [ 그림 3-4] 는정부이전과세금의연령구조를나타내는데, 20세미만과 60세이후에는공적이전이세금을앞지르고, 20세와 60세사이의연령대에서는세금이공적이전보다큰규모를나타낸다. 그다음으로안정적인인구의연령분포를이용하여한시점에서의정부이전과세금의연령별평균금액을산출한다. 이를위해 2005년도인구증가율 (0.44%) 과생존율을이용하여안정적인인구의연령별비중을구하여가중치로적용한다. 또한세금의합이정부이전지출의합과일치하도록세금수준을책정하여연령별기여금을산출한다. [ 그림 3-5] 는이와같이측정한정부이전지출과세금의연령별구조를나타내는데, 기본적인분포는 [ 그림 3-4] 와동일하나연령이높은인구의비중이상대적으로작아짐을반영하고있다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 97 [ 그림 3-5] 정부이전과세금의연령구조 ( 인구연령분포적용 ) 250 200 천원 150 100 50 0 0 ~ 4 5 ~ 9 10 ~ 14 15 ~ 19 20 ~ 24 25 ~ 29 30 ~ 34 35 ~ 39 40 ~ 44 연령 정부이전 45 ~ 49 50 ~ 54 55 ~ 59 소득 60 ~ 64 65 ~ 69 70 ~ 74 75 ~ 79 80 ~ 84 85 이상 주 : 안정적인인구의연령분포가적용됨 (2005 년도인구증가율과생존율이용 ) 자료 : 2005 년도 건강보험통계연보, 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 교육인적자원부, 교육통계연보, 통계청인구주택총조사, 통계청, 가구소비실태조사, 2000. 다음으로이러한정부이전과세금의연령별구조를이용하여출산의외부성을측정하고자한다. < 표 3-13> 과같이안정적인인구하에서각부문별평균연령을살펴보면교육은 11.7세이고, 건강보험과국민연금이각각 54.3세와 63.8세로청년층과노년층의정부이전금액이높음을알수있다. 정부이전전체의평균연령은 36.9이고, 세금의평균연령은 43.2세로그연령의차이는 6.3세이다. 2005년도의연령별정부이전지출의현재가치와식 (27) 을이용하여한구성원의출산에따르는외부성을계산하면약 41만원이다. 이는 2005년도 1인당국내총생산의약 2.5% 수준으로공공부문의세대간이전으로인한출산의외부성이높지않은수준임을알수있다. 추정된세대간의공적이전으로인한외부성의해석시유의할점이몇가지존재한다. 첫째, 위의외부성규모는안정적인인구구조라는가정하에구해진수치이므로고령화가진전되는상황에서는외부성의규모가더커질가능성이있다. 둘째, 인구고령화를고려하여산출된출산의
98 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-13> 세대간공적이전을통한출산의외부성측정 평균금액 ( 천원 ) 비율 (%) 평균연령 ( 세 ) 교육비 460.9 43.5 11.7 건강보험 472.1 44.6 54.3 국민연금 125.6 11.9 63.8 정부이전 ( ) 1,058.7 100.0 36.9 세금 ( ) 1,058.7 100.0 43.2 합계출산률 ( ) 1.08 평균출산연령 ( ) 29.1 정부이전현재가치 ( ) 2,023.8 출산의외부성 ( ) 408.8 1 인당 GDP 대비비율 (%) 2.5 주 : 이자율은 4% 로가정함. 2005 년도 1 인당국내총생산은 16,451 천원임. 2005 년도의인구증가율 (0.44%) 과생존율을바탕으로한안정적인인구의연령구조적용함. 자료 : 2005 년도 건강보험통계연보, 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 교육인적자원부, 교육통계연보, 통계청인구주택총조사, 통계청, 가구소비실태조사, 2000. 외부성이고령화로인한재정문제의해결책으로받아들여져서는안될것이다. 현재의연금제도나건강보험제도가인구의고령화에따라재정위기를맞고있는근본적인원인은각제도가인구구조의변화라는위험요소에노출이되어있기때문이다. 이에대한최선의해결책은개개인이일생을통해자신이받는만큼기여하도록하는체제를구축하는길이다. 다만, 이러한체제로이행하는과정이나교육과같이인구변화에따라유연하게운영하기어려운공적이전제도하에서는새로운사회구성원이가져오는순기여도로서출산의외부성이의미를가질수있을것이다.
제 3 장출산지원정책의타당성분석 99 3. 출산의외부성요약 본장에서는최근진행되고있는출산지원정책을정부가시행해야하는지에대한최소한의기준으로서파레토효율성을제시하였다. 한사회에서누군가의효용을감소시키지않고도한구성원의효용을증진시킬수있는지여부는출산으로인해외부성이창출되는지의문제로접근할수있다. 만약출산으로인해서생기지만, 개인이직면하지못하는혜택이비용보다크다면, 즉, 양의외부성이존재한다면정부는사회계획자의입장에서그외부성의가치를개인에게이전함으로써사회전체의효용을증진시킬수있는것이다. 따라서, 출산의외부성의존재여부가출산지원정책의근거가됨을보였다. 우리나라의경우를살피기위해공공의부, 공공재, 그리고세대간의이전측면에서고려할수있는출산으로인한외부성을측정해보았다. < 표 3-14> 에요약되어있듯이, 음의외부성으로는정부의순자산가치 ( 약 388만원 ), 지하자원 ( 약 63만원 ), 수산자원 ( 약 6만원 ) 등을고려하였고, 양의외부성으로는공공재 ( 약 876만원 ), 세대간의이전 ( 약 41만원 ) 등을산정하였다. 지하자원의경우채굴비용의추정이정확하지못해과대추정의소지가있고, 세대간의이전은인구구조가안정적인기본모형을토대로했으므로고령화의진전을겪는우리사회의경우에는과소추정되었을가능성이있다. 종합적으로출산으로인해양의외부성이존재하는것으로나타났으며, 일생에걸친외부성의현재가치는약 459만원으로추정되었고, 가장큰구성요소는정부가제공하는공공서비스의비용부담으로인한외부성으로나타났다. 따라서이러한추정결과는이론적으로현재정부의출산지원정책이필요함을의미하고, 정부가새로운구성원에게양의외부성규모만큼이전을한다면파레토효율적인개인의출산선택을유도할수있다. 물론이러한외부성규모는추정과정이가지고있는많은가정을감안하여해석을해야할것이다. 특히, 추정된외부성의수치는정태적분석을바탕으로추정되어현시점에서만유효할뿐, 시간에따른인구구조와생산성의변화에대해서는큰함의를못한다. 또한, 세대간의이전에의해출산에따른양의외부성이존재함은결코공적이전제도의
100 출산지원정책의타당성및지원효과분석 < 표 3-14> 출산의외부성요약 1인당외부성가치 ( 원 ) 정부순자산가치 -3,882,987 지하자원 -634,397 수산자원 -58,234 공공재 8,758,299 세대간이전 408,818 총합 4,591,499 재정위기를극복하기위해서출산율을증가시켜야한다는것을의미하지않는다. 단지세대간이전에따른외부성은현제도하에서새로운구성원이한계적으로부담하는사회적순기여도를나타낼뿐이다. 이러한한계점에도불구하고, 출산으로인한양의외부성이존재함은현시점에서정부가출산지원정책을펼치는데정당성을제시한다고볼수있다. 그러나외부성자체만으로는과연정부가어떻게그리고얼마나출산지원을해야하는지에대한답을제시하지않는다. 다음절에서는출산지원정책의당위성을넘어서보다구제척인정책방향에대한접근방법을논의한다. 제 5 절사회의최적출산율을향한논의 사회적으로바람직한자원배분에대한최소한의기준을제시하는파레토효율성의문제점은부분적인순서체계 (partial ordering) 라는점이다. 이미파레토효율적인두가지자원배분상태를서로비교하는경우, 파레토효율성의기준으로는두가지배분상태의우열을가리지못한다. 가능한모든자원배분사이의비교를위해서는극대화의대상인사회적후생함수 (social welfare function) 를목적함수로설정해기준을삼을필요가있다. 사회적후생함수는개념적으로사회의모든개별구성원의효용수준을합하여하나의수치로표현한다고볼수있다. 그러나개별구
제 3 장출산지원정책의타당성분석 101 성원의효용수준을합하는방법에따라여러가지종류의함수를생각할수있는데, 먼저 최대다수의최대행복 을주창한공리주의사상에기반을둔개별구성원효용의총합을생각할수있다. 이는벤담 (Bentham) 의사회적후생함수라고불리고, 다음과같이표현할수있다. 사회구성원효용의총합이아닌평균효용을사회전체의후생의척도로볼수도있다. 이과같은함수를밀 (Mill) 의사회적후생함수라고부른다. 사회구성원의수가정해져있다면벤담의사회적후생함수를극대화하는경우나밀의사회적후생함수를극대화하는경우그결과가동일하다. 그러나사회구성원수가내생적이라면두사회적후생함수에괴리가생기게된다. 새로추가되는구성원이양의효용을가지나, 기존구성원의평균효용보다낮은수준이라면, 새구성원을포함한총효용은증가하나, 평균효용은감소할것이다. 롤스 (Rawls) 의사회계약이론에의해구성된사회에서는가장낮은수준의효용을가진구성원의효용이사회적후생수준이라고여겨진다. 이러한형태의함수를롤스의사회적후생함수라고한다. 사회구성원의수가주어진경우롤스의사회적후생함수는벤담의사회적후생함수와동일하고, 잠재적사회구성원의수가정해지지않은경우밀의사회적후생함수와동일해진다 (Harsanyi [1955]). 한사회가어떠한사회적후생함수를극대화해야할지는사회구성원간의합의를통해서결정해야할사항이다. 사회적후생함수간의우열을논할수는없으나, 일반적으로논의되는국가간의 1인당소득수준또는 1인당소비수준의비교등으로보아밀의사회적후생함수가암묵
102 출산지원정책의타당성및지원효과분석 적으로많이이용됨을확인할수있다. 다른어떠한정책논의도마찬가지겠지만, 특히사회적으로바람직한최적출산율을논하기에앞서과연우리가어떠한사회적후생함수를기준으로하는지명확히할필요가있다. 그러나실제로사회적후생함수에대한사회구성원간의합의를도출해내기도어려울뿐더러, 도출한다하더라도출산에있어서개인의선택과사회적선택간의비교를하기가어렵다. 다른사회적후생함수하에서의최적출산율비교에대해서조차많은것이알려져있지않다. Nerlove et al.(1989) 는벤담의사회적후생함수하에서의최적출산율이밀의사회적후생함수하에서의최적출산율보다높음을보였다. 그러나그들은또한현세대가자신의효용극대화를통해서선택한출산율이벤담과밀의사회적후생함수하에서의최적출산율과는비교될수없음을보였다. 이와같이사회적최적출산율을구하기위해서는많은가정을감수해야하고, 설사구한다하더라도개인의출산율을사회적최적출산율과일치시키기위한정책적수단에대해서확실한정보가부족하다. 따라서사회적후생함수에대한지속적인논의는필요하되, 정책목표의초점을출산율의높고낮음자체에맞추는것은합리적이지않다. 출산지원정책으로인식되는일련의정책을복지증진을위한정책으로인식하고출산율증가는그부수효과로기대하는하는것이합리적인접근인것으로보인다. 다음장과제5장에서는구체적인출산지원정책의현황과평가를통해정책목표의설정에따라구체적인세부계획과평가방식이어떻게달라질수있는지를살펴봄으로써향후출산지원정책에대한바람직한논의방향을모색해보고자한다.
제 4 장출산지원을위한정책수단 앞에서설명한여러가지출산율감소요인들에서가장큰부분을차지하는것중의하나는여성의교육수준및임금률향상을들수있다. 여성의교육수준및임금률이향상되면서자녀를양육하는것과노동시장활동의병행이어려우면자녀로인한노동시장에서의기회비용이커지게되므로자녀비용이상승한다. 자녀에게드는절대적비용인교육비의상승과더불어기회비용의상승은자녀로인한비용을늘려출산을감소시킨다. 따라서정부가출산율증진을통해할수있는정책중개입효과가비교적쉽게출산율로연결될수있는것은자녀비용을줄여주는것이다. 자녀비용을줄이기위해서는절대적인교육비감소와기회비용감소모두에힘을써야하겠지만출산장려정책의개입여지가더많은것은기회비용을감소시키는것으로보인다. 왜냐하면자녀로인한교육비의상당부분은사교육비에의한것으로사실상부모의선택에의해늘어난면이있고, 사교육비의증가로인해출산을감소한측면도있을수있겠으나출산감소로인해자녀에대한투자가집중적으로늘어난면이있어그인과관계를밝히기어려우며, 사교육비를줄이고교육에의효율성을증진시키는것은출산율장려정책의차원이아닌국가의인적자본관리라는좀더넓은범위에서지향해야할사업이기때문이다. 자녀로인한기회비용을감소시켜주는방안으로는일 가정의양립을돕는여러노동시장정책과보육지원정책을대표적인예로들수있
104 출산지원정책의타당성및지원효과분석 다. 여성의자녀로인한기회비용을감소시켜주는것은자녀비용을낮추어출산장려의효과가기대될뿐아니라, 여성의노동시장부착성을늘리고경력단절을막아여성의노동시장활동을장려할수있다. 저출산 고령화의대표적인문제인인력부족에대한해결책으로여성및고령자고용등비활용인력 (underutilized labor force) 에대한활용방안이여러방면에서제시되고있는점을감안할때, 출산장려정책이여성의노동시장활동을돕는방향으로이루어질경우저출산문제와고령화문제를동시에완화시킬수있다. 본장에서는자녀로인한기회비용을감소시켜주는방안으로일 가정의양립을돕는여러노동시장정책과보육지원정책을검토한다. 본장의제1절에서는노동시장정책을, 제2절에서는보육지원정책을각각살펴본다. 각절에서는정책방안이구체적으로지향하는정책목표와해외의운영실태를검토한후우리나라에서이들제도가어떤역할을하고있는지논하도록한다. 1. 정책목표 제 1 절노동시장정책 23) 일 가정양립을위한노동시장정책은여성혹은부모가결혼, 출산, 양육등가정생활을영위하기위해노동시장활동에장애를받지않도록하며, 반대로노동시장에서의일때문에가정생활에지장받지않도록돕는역할을한다. 과거에는여성이결혼, 출산, 양육등으로인해노동시장활동에제약을받는것이일반적이었기에남녀평등의기치아래일 가정양립을위한노동시장정책이제안되었었으나, 최근에는여성뿐아니라부모에동일하게일과가정의책임을분담하고둘을조화할수있도록배려하는정책으로변화하고있다. 우리나라에서는여전히 23) 구체적노동시장정책에대한설명부분은조윤영 (2006a) 의내용과한국개발연구원 (2007) 을수정하고보완하였음.
제 4 장출산지원을위한정책수단 105 맞벌이의비중이낮은편이고, 가정생활의상당부분을여성이책임지고있으므로, 일 가정양립을위한노동시장정책은여성을위주로입안되고운영되고있다. 이러한노동시장정책의목표는결혼, 출산, 양육등으로인해노동시장에서경력단절을경험하는등기회비용이발생할수있으므로이를줄이는것과, 노동시장에참여할경우에얻을수있는실질임금을증가시켜가정생활의직접적비용을줄여주는것이다. 가. 기회비용감소 기회비용은여성이노동시장에참여하기때문에포기해야하는출산, 양육의즐거움을의미할수도있고, 출산및양육으로인해노동시장활동을포기해야한다면이로인한경력단절과소득감소등일수도있다. 두가지의기회비용을모두줄여주는것이노동시장에서일 가정양립을위한정책이며, 대표적인예로산전후휴가및육아휴직을들수있다. 산전후휴가및육아휴직은출산과양육으로인한소득손실과노동시장경험단절의손해를줄여주기위한제도로출산여성과어린자녀를둔부모에게유급혹은무급의휴가를제공하는정책이다. 출산은여성의시장활동단절 (career disruption) 을가져와노동시장과관련한비용을초래한다. 특히일을못함으로써생기는소득손실 (foregone income) 뿐아니라, 노동시장에서의경험축적에대한보상 (returns to experience) 을놓치며, 일을하지않는동안급격한인적자본의감가상각 (human capital depreciation) 을경험할수도있다. 이는여성의사회활동에장애가되는요인으로남녀의임금격차를일부설명해준다 ( 예 : Gronau[1998]; Korenman and Neumark[1992]). 모성휴가의수당액과기간은나라별로다양한데, 예를들면미국의경우 12주의무급휴가가제공되는반면에, 스웨덴의경우 1년이상의유급휴가가제공된다. 많은휴직 휴가제도가여성의출산과육아에초점을맞추고있는반면, 스웨덴의제도는남녀를불문하고출산과육아의이유로휴가및휴직을이용하도록되어있다. 출산과육아로인한휴직 휴가제도에서중요한것은휴직이후동일한직급으로복귀가가능하도록보장하는것이다. 또한출산이나육아를위한휴직을이유로진급등에서불이익을당하지
106 출산지원정책의타당성및지원효과분석 않도록보장해주어야한다. 이러한제도는여성이출산이나육아로인해노동시장을떠나지않도록노동시장에의밀착 (attachment) 성을높여주므로여성의노동시장참여에크게기여한다. 24) 고용주측면에서보면, 숙련노동자의노동단절에의한손해, 임시대체인력을고용해야하는비용, 연금비용등으로인해일시적손실을가져올수도있으나, 장기적으로볼때숙련노동자를계속고용하고더욱직장일에전념 (commit to the job) 하게함으로써생산성향상을가져올수있다. 다만어떤종류의의무사항 (mandate) 이든고용주에의해부담되는것이아니라근로자에게전가되게된다는것은잘알려져있다. 즉, 이러한의무사항의부담이클때, 고용주는이를임금이나고용 (employment) 등의조정을통해근로자에게전가시킴으로써결국은특정그룹에게혜택을주려했던제도가그그룹에불리하게작용할수있다는것이다. Gruber(1994) 에서지적하듯고용주에게출산의료혜택 (maternity benefits) 을의무화하면고용주는출산가능성이있는연령대의미혼여성에대한고용을줄이고그들의임금을삭감하려하는인센티브를지니게된다. 따라서직장을기반으로하는모성 ( 부모 ) 휴직이여성의일과가정양립을돕는역할을제대로해나가기위해서는고용주나직장동료들에게돌아가는부담이지나치지않도록제도적인장치가함께고안되어야한다. 나. 실질임금 (effective wages) 증가 자녀를둔여성이노동시장에참여함으로써얻는시간당임금률에서자녀양육에드는시간당비용과근로소득세를차감한액수를여성이노동시장을통해얻을수있는실질임금률로정의할수있다. 실질임금률의향상은그자체만으로노동시장참여유인을증가시킬뿐아니라, 출산및양육으로노동시장경력단절을가져오게될경우의기회비용을확대시켜노동시장부착을높이는효과도있다. 따라서일 가정양립을위한정책은자녀수나양육비및교육비에연계하여실질임금률을 24) 물론모성혹은육아휴직중인여성도통계상노동시장참여상태로나타나기때문에그자체로노동시장참여율을높이는면도있다.
제 4 장출산지원을위한정책수단 107 늘려주는방안을포함한다. 보육지원정책을통해자녀양육에필요한시간당비용을줄이는것은다음절에서자세히다루고, 여기서는자녀수나양육비및교육비에연계하여근로소득세를줄여주는세제혜택에대해검토하기로한다. 출산친화적세제는자녀가있는가정에자녀공제를제공하거나보전세제를제공함으로써, 유자녀가정의경제적부담을줄여주는방안이다. 자녀공제는재화의이전 (transfer) 이이루어지는것이아니기때문에보조금으로느껴지기어렵지만, 내재적 (implicit) 으로출산장려를지향하고있어출산에긍정적효과가있는것으로알려져있다 (Whittington et al. [1990]). 출산친화적세제를통해받는급여액은근로소득에따라달라진다. 예로는미국의자녀양육보전세제 (Child Care Tax Credit: CCTC) 와영국의자녀보전세제 (Child Tax Credit: CTC) 가있다. 미국의근로소득보전세제 (Earned Income Tax Credit: EITC) 와영국의근로가정보전세제 (Working Tax Credit: WTC) 는저소득근로자의노동시장참여를장려하기위해고안되었으나, 보전세액이자녀수의증가와더불어증가하므로출산친화적이다. 영국의 WTC는보육항목을따로두어자녀양육비에대한보조역할을하고있다. 이미많은연구들이이프로그램들의긍정적인효과를알려준다. 예를들어, 영국프로그램들에대한 Blundell et al.(2000) 의연구나미국프로그램들에대한 Scholz(1996) 의연구가그것이다. 그외에도미국의자녀및피부양자보전세제 (Children and Dependent Tax Credit: CDTC) 와같이자녀의보육비용을세제를통해환급해주는제도도노동시장을통해자녀비용을줄여주어실질임금률을향상시키는제도이다. 물론이들제도가모두여성의노동시장참여를조건으로운영되는것은아니나, 여성의노동시장활동및근로소득과연계하여설계한다면여성의노동공급을장려하면서출산을증진시키는방안으로쉽게사용될수있을것이다.
108 출산지원정책의타당성및지원효과분석 2. 출산지원노동시장정책 가. 산전후휴가및육아휴직 일 가정의양립을위해우리나라에도입된대표적인노동시장정책은산전후휴가와육아휴직이다. 산전후휴가는 1953년근로기준법제정시 60일의휴가로도입되었으나휴가에대한자세한규정이없었고이용현황역시수집되지않다가, 2001년 90일로늘어나고이중 30일을고용보험에서부담하게됨에따라이용률에대한자료파악이가능하게되었다. 산전후휴가급여는최소 3개월고용보험에가입되어있는근로자로서, 출산전통상임금의 100% 를지급받도록되어있다. 25) 2006년에는건설업 300인이하, 제조업 500인이하, 기타 100인이하인사업장을우선지원대상기업으로지정하여이들에대해 90일전액을고용보험에서납부하는방안이도입되었다. 또한육아휴직은 1987년남녀고용평등법개정시도입되었으나자격요건과급여에대한자세한규정이정해지지않았다가 2001년고용보험이육아휴직급여를부담하면서규정이정비되고이용자현황이파악되게되었다. 현재육아휴직제도의수급자격은휴직자체에대해서는휴직신청전 1년이상근속근로자, 생후 1년미만의영아를가진근로자로정해진다. 26) 한편육아휴직급여는휴직자중 6개월이상고용보험에가입되어있던자로정해진다. 현재육아휴직급여는고용보험에의해부담되며월 50만원정액이다. 저출산 고령화문제가사회문제로심각하게인식되며산전후휴가및육아휴직의이용자가늘고있기는하지만본격적인제도활용이미흡한터라아직그효과성을판단할만한자료가없다고하겠다. 다만산전후휴가와육아휴직의제도화가이루어진 2001년부터 2006년까지 20 25) 근로기준법에명시된 통상임금 이라함은근로자에게정기적ㆍ일률적으로소정근로또는총근로에대하여지급하기로정하여진시간급금액ㆍ일급금액ㆍ주급금액ㆍ월급금액또는도급금액을말하며, 이는실제근무일수나수령액에구애됨이없이정기적ㆍ일률적으로 1 임금산정기간 ( 월급제의경우 매월 ) 에지급하기로정하여진고정급임금을의미함. 26) 2007 년 9 월, 육아휴직대상자녀의연령을현재 1 세에서 3 세까지확대하는남녀고용평등법개정안이국회에제출된상태이며, 의결되는경우 2008 년부터적용될예정임.
제 4 장출산지원을위한정책수단 109 대여성의노동시장참여율은 59.5% 에서 63.5% 로상승한반면, 이들제도를활발히사용할 30대여성의노동시장참여율은 54.4에서 56.4% 로거의변화가없었다는점에서이들제도가더욱큰효과를발휘하려면좀더광범위한제도활용이필요함을시사한다. 나. 출산친화적세제혜택 우리나라에서운영되고있는출산친화적세제혜택은출산과자녀양육관련소득공제및비과세이다. 종류별로나열해보면, 2007년현재자녀일인당기본공제 100만원, 6세이하자녀추가공제 100만원, 다자녀가구에대한추가공제로서둘째에 50만원, 셋째이상에 100만원의공제가주어지며, 출산및보육수당이월 10만원한도의비과세로주어진다. 여기에영유아아동의보육및교육비지출, 초중고학생의학원등교육비지출에대해 200만원까지공제, 대학생이상의교육비에 700만원까지교육비공제가있다. 2008년세제개편안에의하면위의세제혜택에덧붙여출산및입양첫해소득공제가 200만원, 육아휴직급여및산전후휴가에대해비과세혜택이추가될예정이다. 그러나우리나라의출산장려세제혜택이출산장려에미친효과를판단하는것은어려운면이있다. 왜냐하면, 첫째, 소득파악의어려움때문에소득, 소득세액, 각종공제액등의자료가신뢰받지못하고있다. 가구의소득과소득세액및각종공제액과더불어출산여부, 양육비용등의자료가여러해에걸쳐이용가능하다면출산장려세제혜택이미치는효과에대해검토가가능할듯하다. 두번째, 소득파악이비교적용이한근로소득자와그렇지않은자영업자간의형평성을위해여러공제제도가난무하여출산및양육으로인한공제가특별한역할을하기어렵다. 셋째, 공제액과소득이같아지는면세점을가구구성원수에따라구해보면면세점은 1인가구에대해가장높고다가구로갈수록면세점이낮아져서최근확대가진행중인세제혜택에도불구하고우리나라소득세제는여전히출산친화적이지못하다 ( 면세점계산등자세한내용은유한욱 [2006] 참조 ). 따라서우리나라의소득세제가출산친화적구조로가기위해서는소
110 출산지원정책의타당성및지원효과분석 득파악과각종공제제도의정리등세제자체의문제를해결하는것과더불어, 자녀수와가구규모에의한형평성이고려된제도를설계하는것이중요하다. 특히미국의근로장려세제가출산친화적일수있었던것은유자녀가구에집중적으로혜택을부여하고자녀수에따라세액공제의혜택이늘어났던것임을염두에두고, 우리나라근로장려세제운영시에도이와같은유인체계를고려한제도설계가필요할듯하다. 1. 이론적배경 제 2 절보육지원정책 고영선 김정호 (2007) 에서설명된바와같이정부가시장에개입판단을내리는데에있어중요한요인은외부성존재, 시장실패의보정, 소득재분배기능등이다. 본절에서는각항목별로보육지원정책의이론적배경에대해살펴본다. 가. 외부성 (Externality) 출산의외부성 : 보육보조의효율성측면을감안하거나지나친세수부담시사중손실이발생할것등을고려한다면여성이노동시장에참여하는것을용이하게해주는제도로서보육보조가진행되어야할것이며실제로대부분의국가에서일하는여성에게보육보조의혜택을제공하고있다. 27) 그러나우리나라에서소득계층이나근로여부에상관없이보편적보육서비스제공으로논의가이루어지는이유는최근의심각한문제로대두된저출산에서비롯한다. 우리나라는합계출산율이세계에서가장낮은수준이며이로인하여유례없이빠르게진행되는고령화문제에직면하고있다. 당장머지않은미래에급증하는노인층과이들 27) 일하는여성에게제공되는보육보조는영국의 Child Care Tax Credit 과같이세제혜택의형태로주어지거나, 미국의저소득층보육보조금제공과같이근로를전제로보육보조금이지급되거나스웨덴과같이직접적공보육을제공하는등서로다른여러형태의보조를포함한다.
제 4 장출산지원을위한정책수단 111 을부양하기위한연금, 의료등각종재정부담을고려할때출산장려를통해노동력의양적향상을이루는것이시급한정책적목표로제시되고있으며, 이러한정책목표를달성할대표적인수단이보육에대한보조금이다. 따라서저출산 고령화시대에출산자체가양의외부성을지닌다는것을고려한다면, 보육보조가자녀비용을낮추어주어출산을장려할수만있다는점을고려하여정부가보육에대해지원하는것이다. 보육서비스의외부성 : 보육서비스가여성의노동시장참여를증진시키고아동의인지능력향상에도움을주는것이서비스를이용하는경제주체가인식하는효과라면그렇지않은여러다른효과를외부성이라고볼수있다. 보육서비스를이용하는것에대해개인이느끼는편익에비하여사회에미치는긍정적인효과가있다면양 (+) 의외부성이존재하는것이며, 이때에는정부가보육서비스의비용 ( 가격 ) 을낮추어줌으로써서비스에대한소비를늘릴필요가있다. 보육서비스의이용에양의외부성이있다는것은기존의문헌을통해잘알려진바있다. 양의외부성으로널리지목되는것은보육을통해단기적으로는모의노동시장참여로인한소득세수발생을, 장기적으로노동의질 ( 임금 ) 향상, 범죄율감소등이있다. 보육서비스제공을통해여성의노동시장참여가용이해지고, 그로인하여여성의노동소득에서나오는소득세가발생하게되므로사회적효용이생긴다 (Bergstrom and Blomquist[1996]). 미국 Head Start의장기적효과를분석한연구에의하면 Head Start에참여했던아동의범죄율이상대적으로낮으며진학률은상대적으로높은것으로드러났다 (Currie and Neidell[2007]). 28) 이와더불어보육서비스의대표적인양의외부성은보육이장래노동력의질적향상을가져오는것이다. 기술형성과정으로서의보육과교육을고려한다면, 영유아교육에대한투자 (early investment) 는고등교육에대한투자나성인에대한직업훈련등에비해생산성향상에훨씬큰효과가있음이알려져있다 (Heckman [1999]; Heckman and Carneiro[2003]). 인지적 (cognitive), 비인지적 (noncognitive) 28) 미국의 Head Start 는빈곤의대물림을막고, 교육에있어서소득과상관없이균등한기회를제공하기위해저소득층아동에대한교육을목적으로 1965 년에만들어진프로그램으로현재까지널리활용되고있다. 자세한내용은해외사례에서후술한다.
112 출산지원정책의타당성및지원효과분석 기술형성 (skill formation) 측면에서볼때개인적으로인식되는것에비해영유아교육에대한투자의대가 (return to investment) 는매우크다. 보육보조금의외부성 : 정부가보육서비스의양의외부성을인식하여보육서비스의질과양을늘리고자보조금을도입하였을경우보조금비용을부담할세금의징수가불가피하므로, 이에따른음의외부성이생길수있다. 대표적인예로, 보육보조금에의한사중손실을들수있으며, Rosen(1996) 등에서는이러한사중손실을이유로스웨덴의보육보조가과다하다고주장한다. 보육서비스의양의외부성이보육보조금의음의외부성을상쇄하고도남는지의여부는계량적으로측정하기어렵고잘알려진바가없으나, 보육보조금이가지게될음의외부성을인식하여이를줄이는방향으로제도를고안하는것이필요하다. 나. 정보의비대칭성 시장의실패가있을때정부는이를시정하기위한정책을수행하기도한다. 보육시장에정부가개입할근거가되는시장실패는보육서비스의질에대한수요자와공급자간의정보비대칭성이존재한다는것이다. 이러한정보비대칭성의완화를위해보육시설질에대한규제 ( 예 : 평가인증제도, 보육교사자격증제도, 시설인허가관련제도등 ) 는정부의보육지원사업에중요한역할을해야할것이다. 다만정보의비대칭성이보육료에대한지원금정책과직접적으로연관되지는않는다. 다. 금융시장불완전성 마지막으로보육에도적용될수있는시장실패는금융시장의불완전성 (imperfect capital market) 이다. 불완전한금융시장이라함은어떤경제주체가자신의장래소득을담보로하여돈을빌릴수없다는현실 ( 차입제약 ; borrowing constraints) 을포함하는것으로서저소득층에대한보육및교육지원의논리가된다. 즉, 저소득층의똑똑한아동은적절한교육을받을경우장래의소득증가로인한혜택이현재교육을위한비용을초과할수있을것이므로당연히빚을내서라도교육을해야하는것이사회적으로바람직하다. 그런데차입제약하에서저소득층가구는
제 4 장출산지원을위한정책수단 113 빚을내기조차어려우므로이러한시장실패를보정하기위해정부의교육지원이필요한것이다. 차입제약에대한대응의결과는당연히저소득층에대한정부의지원이며보육에대한지원의배경이된다. 2. 보육지원정책의해외사례 본절에서는여러나라의사례를통해그들제도를자세히학습하는데에목적을두지않고여러나라의일반적운용현황을통해우리나라정책에주는시사점을살피도록한다. 특히여러나라보육지원정책의정책목표와이를달성하기위한정책운용을살펴보겠다. 시장구조나조세부담율등의체제에관계없이보육정책의우선순위로간주되는대표적인두가지정책목표는다음과같다. 첫째는일과가정의양립으로, 여성 ( 혹은부모 ) 이시장활동과자녀양육을동시에해낼수있도록돕는것이다. 둘째는아동발달의제고로서, 아동이신체적, 지적, 정신적발달에적합한보육환경을제공받도록하는것이다. 비슷한정책목적을지니고있더라도체제에따라서로다른추진방식을보인다. 다만다른사회정책과마찬가지로보육정책에서도서로다른체제로부터의장점을수용하여더욱효과적으로정책목표를달성하고자하는제도적변화과정이존재하기도한다. 즉, 국가의역할및사회보장을강조했던곳에서는감당해내기힘든재정적자와비효율성을인식하여민간과시장의창의성을이용하도록장려하는방향으로개혁을시행한다. 한편민간과시장의자율성에만맡겨놓는경우발생할수있는문제들을인식한체제에서는취약계층위주의복지정책을보다넓은수혜계층으로확대하거나시장실패를보완하기위한국가의적극적인개입을실험적으로시행하기도한다. 다음의해외사례를통해체제에상관없이공통적으로설정된정책목표를살펴보고우리나라정책목표에대한시사점을찾는다. 한편, 자율적시장활성화로정부영역을최소화해왔던영미국가들이보육에있어정부역할및공공성에대한중요성을인식하고추진하는갖가지정책에대해살핀다. 마지막으로저출산문제에당면한아시아국가들이선진국의정책을어떻게도입하여어떠한방향으로개혁하고있는지살핌으로써우리나라에대한시사점을제시한다.
114 출산지원정책의타당성및지원효과분석 가. 적절한정책목표의확립 정부가보육을지원할때설정하는정책목표는두가지로요약된다. 하나는일과가정의양립을돕는것으로서보육의보조를통해부모가노동시장활동에보다쉽게전념할수있도록돕는것이다. 두번째목표는양육받는아동이보다좋은환경에서보육되어그들의발달상황및학습능력을증진시킬수있도록하는것이다. 여기에추가적으로보육지원을통해출산율을증가시키려는정책목표가설정되기도하나일반적으로인식되는정책목표는이들두가지라고할수있다. 스웨덴, 덴마크와같이공보육기관을통해 공보육 체제를갖추고대다수가구에보육서비스를제공하는곳이나, 영미국가와같이민간시장을통해사적재화인보육을공급하며, 필요한계층에 공적자금 (public financing) 을통해보육지원을하는체제나모두동일하게이들두가지정책목표를보육지원의우선으로삼는다. 두체제의정책수단은모두그들나라고유의사회적배경및역사에맞게발전되어온것이므로어느하나가다른것보다우월하다고말할수없다. 여기서는이들체제의상이한정책수단에대한판단이아니라, 이들이공통적으로정해놓은정책목표와비교하여우리나라보육의정책목표를설정하는데있어두가지사항을지적하고자한다. 첫째, 정책목표와정책수단을혼동하여명확하지않은정책목표를설정하는것은정책으로인한효과를반감시킬수있으므로이에대해명확히인식할필요가있다. 우리나라의보육시장환경은대부분의보육이민간시설에의해담당되고소수의저소득층에공적자금이지원된다는점에서영미국가와유사한제도를지닌다고할수있다. 그러나최근보육지원사업의중장기계획을담고있는 새싹플랜 등을살펴보면, 영미국가와유사한제도를지닌것을 문제 로인식하여이를개선하여 공보육화 하는것을장기적정책목표로삼고있는듯하다. 그러나이러한제도는정책목표를수행하기위해가장합리적이고효과적인방법을강구하는가운데오랜시간에걸쳐형성된정책수단이지목적자체가아니라는것을알아야한다. 스웨덴과같은보편적체제도가구의노동
제 4 장출산지원을위한정책수단 115 시장활동을용이하게해주려는정책목표에충실한가운데, 여성의노동시장참여율이 80% 이상되는등높은시장활동이사회적전형 (norm) 이됨에따라지금과같은보편적인형태를가지게된것이다. 공보육 이라는것이무조건공적서비스를보편적으로제공하는것만을의미하는것이아니라사적재화나서비스에대한 공적지원 (public financing) 을통해달성할수도있는것이라는점을염두에두어야할것이다. 따라서정책목표를달성하는데에있어, 수혜계층을저소득층뿐아닌고소득층으로확대하는것과같은보편성이필요하다는사회적동의가이루어진다면제도의개혁이필요하겠지만, 이것자체를지향목표로삼지는말아야할것이다. 둘째, 적극적이고구체적인정책목표의확립과이에맞는제도의도입이필요하다. 후술하겠지만우리나라의보육지원은소극적이나마여성의노동시장활동에도움을주는것을목표로하고있다. 그러나이경우일하는여성의보육을도와노동시장활동으로인한기회비용을줄여주는것을목표로설정한것이라기보다, 막연하게보육서비스를수요하는가구의다수가일하는여성을포함할것이라는사실에근거해서보육지원이노동시장활동장려의효과가있을것이라고예상하여설정한목표라는인상이짙다. 앞에서언급한대로보편적보육으로잘알려진스웨덴조차도일하거나교육을받는등생산활동에종사하는여성에게만공보육기관을이용할수있는권리를허락한다. 아동에게좋은보육환경을제공하여그들의발달과학습능력을증진시킨다는두번째정책목표에대해서도소극적이기는마찬가지이다. 양육을받는아동의입장에서그들의발달및학습능력을증진시키는것은아직정책목표로인식되지못하고있다. 물론보육서비스의증진을통해아동을좋은환경에서돌보는것을정책목표로인식하고있으나, 아동의인지능력발달상황 (cognitive development), 심리적건강상태 (psychological wellbeing), 신체적건강상태 (physical wellbeing), 진학준비 (school readiness), 학습능력등구체적인향상지표를설정하고점검하지는못하는상황이다. 따라서중ㆍ장기적으로는조기보육및교육 (early investment) 의중요성을인식하고아동위주의보육ㆍ교육서비스를제공하는것을정책목표로추진할필요가있다.
116 출산지원정책의타당성및지원효과분석 나. 시장에서의정부역할및공공성강화 : 영미국가 시장의역할을강조하는영미국가의시스템에서도보육에대해서는정부역할과공공성이중요하게인식된다. 보육이시장의실패가일어나는영역이라고알려져있기때문이다. 보육에정부가개입해야할정당성을제공하는요소로서는불완전한금융시장, 보육의외부성, 공급자와수요자간정보의비대칭성을꼽는다. 불완전한금융시장을인식한정책은당연히저소득층에대한정부의지원으로이어지며, 미국과영국은저소득층위주의복지정책의일환으로보육을지원한다. 특히어린시절교육의중요성이크게부각됨에따라정부가직접미국의 Head Start와같이저소득층아동대상교육프로그램을운영하기도하고, 그밖의보육지원에대해서도소득층에따른차등보육료등을통해저소득층에게균등한교육기회를제공한다. 특히보육및교육을통해장래근로윤리 (work ethic) 에대해긍정적인효과를준다든가, 범죄율을낮춘다든가, 가정의정신건강 (mental health) 에도움이되는등근로소득향상만으로는잡아낼수없는외부성이있기때문에보육지원의중요성은더욱커진다. 이러한저소득층아동에대한지원은복지정책으로서의교육정책이라는인식이있기때문에복지제도의방향성과일치하도록제도가개선된다. 최근들어근로의식고취를강조하는복지제도의개혁으로말미암아이들보육정책역시수혜가구의근로와연계되는방향으로개혁되어야할필요가있음이강조되고있다. 한편공급자와수요자간의정보의비대칭성으로인해생기는문제를해결하기위해서는여러측면에서서비스질에대한규제를하게된다. 특히교육환경과아동의인지능력 (cognitive ability) 이라든가사회성 (social skills) 등과의연계에초점을맞추어적절한교육환경을조성하기위한기준을설정하고이를준수하도록한다. 영국의 Ofsted와같은감독기관이대표적인예로서모든형태의보육시설에대해기준을정하고, 이에대해감독하며, 교사에대한교육을실시한다. 29) 이를통해보 29) Ofsted 는 Office for Standards in Education, Childrens' Services and Skills 의약자로서보육및교육기관의감독을맡는독립적인기관이다.
제 4 장출산지원을위한정책수단 117 육서비스의공급자와수요자간의정보비대칭성을완화할수있다. 일반적으로정부가서비스질에대한규제를하곤하지만극단적인경우캐나다퀘백에서의실험과같이스웨덴이나덴마크등전통적복지국가의보육시스템을적극도입하기도한다. 이경우저렴한가격으로비슷한수준의보육서비스를제공하기때문에민간의자율성과창의성을저해할염려가있기는하나정보의비대칭성은확실히줄일수있다. 미국의 Head Start: 미국의 Head Start는 Lyndon Johnson 대통령이빈곤과의전쟁 (war on poverty) 을선언하면서, 빈곤의대물림을막고교육에있어서소득과상관없는균등기회를제공하기위해저소득층아동에대한교육을목적으로만들어진프로그램이다. 1965년에시작된이래, 미국에서가장오래된프로그램인 Head Start는저소득층아동의교육을중심으로, 저소득층아동과그가구의건강, 영양, 부모참여등종합적인복지프로그램의형식을갖추고있다. Head Start는주로유아에대한교육기능을담당하여저소득층가구의유아 (3~5세) 가학교에갈준비 (school readiness) 가되도록도와주는역할에초점을두고있기는하나, 프로그램은아동의발달과건강 (Early Childhood Development and Health), 가족과지역공동체의연계 (Family and Community Partnership), 프로그램고안및운영 (Program Design and Management) 등으로이루어져있다. Head Start의혜택을받을수있는가구는연방정부의빈곤선 (federal poverty line) 의 100% 이하가구에장애아동가구등이포함된다. 각주마다예외조항을두어참여자의 10% 가량은소득한도를넘어도 Head Start 수혜자격이있는가구로포함할것이권고되나 90% 는저소득층자녀로채워져야한다. 현재 Head Start를수행하는기관은거의모든 county( 군 ) 에하나씩있는데, 어떤기관이그지역 (community) 의필요와수요에따라적정서비스수준과교육프로그램, 그리고종사자에대한적정훈련및교육과정등을가지고관련부처 (Department of Health and Human Services) 에지원을하면, 부처가선정하도록되어있다. 전반적으로 Head Start는연방정부의프로그램으로매칭펀드 (matching fund) 에의해운영되고있는데, 근래에는각주에 block grant를공급하고재량권 (discretion) 을줌으로써각주의사정에맞는유연한운영이강조된다.
118 출산지원정책의타당성및지원효과분석 미국의 Head Start는중간에프로그램의수정및확대가있었지만이미 40년이상지속되어왔기때문에여러종류의결과 (outcomes) 에대한분석이시도된바있다. 대체로이들보고서는 Head Start가참여아동의 IQ에즉각적인양의효과를가져오지만장기적으로는그효과가그리오래가지않을수도있다는데에의견이모아졌다. 그러나최근 Currie and Thomas(1995) 라든가 Currie et al.(2002) 등은 Head Start가참여아동의성적, 고등교육기관진학, 건강, 범죄율등다양한결과에어떠한영향을미치는지중 장기적으로분석하였다. 결과에의하면 Head Start는참여아동의성적, 진학, 건강, 범죄율감소등에양의효과를지니며, 그효과가백인아동의경우에는상당히지속적인것으로나타났다. 이로써어린시절교육 (early investment) 의중요성이더욱강조되게되었으며저소득층에대한균등한교육기회제공이양의외부성을지님을입증하였다. 미국의 CCDF: 1996년미국의복지개혁인 PRWORA(The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act) 는기존의복지제도인 AFDC(Assistance to Families with Dependent Children) 를 TANF (Temporary Aid to Needy Families) 로대체했다. 각각의명칭에서살필수있듯이 AFDC는자녀가있는저소득가구에게생계유지를위한현금 (cash transfer) 을제공하고, 아울러의료보험 (Medicaid) 혜택을자동으로부여하며, 식량배급표 (Food Stamp) 를통해최소한의영양식을보장받도록하는공공부조정책이다. AFDC는저소득층싱글맘에게근로여부와상관없는현금및현물급여를지급하여, 근로의욕을저하시키고복지의존도를고착화시켜결국빈곤의완화에는역할을할지모르나빈곤으로부터의탈출에는별로도움을주지못한다는지적이있었고, 이는 AFDC의재정낭비요인으로작용하였다. 따라서 1996 PRWORA 개혁을통해 AFDC를대체한 TANF에서는근로의욕고취를위해급여의수령과노동시장및교육프로그램참여를연계하였고, TANF에급여를수령할수있는기간한계 (time limit) 를설정함으로써복지의존도를완화시키고자하였다. 저소득계층에대한양육보조는이와같은복지제도의일부형식으로지원되기때문에복지개혁과동일한방향으로개선이된다. AFDC 체제
제 4 장출산지원을위한정책수단 119 하에서는 AFDC에가입되어있는가구, AFDC를떠나려하는저소득층가구, 보육보조없이는일할수없어결국 AFDC에의존할수밖에없는저소득근로자층, 저소득층보육서비스향상을위한기금등 4개의서로다른프로그램이보육에대한보조금을지급하였다. 그러나 1996년 PRWORA에의한 TANF의도입과더불어흩어져있던보육지원이하나의프로그램 (Child Care and Development Fund: CCDF) 으로확대개편되었다. 보육지원프로그램이복지제도의일부로기능하기때문에보육지원프로그램의개편방안역시복지제도의개선방안과다르지않다. 즉, 자녀를둔저소득층가구의근로의욕을고취시키며근로를통해경제자립 (self sufficiency) 을이루도록돕는것이다. 따라서미국의 CCDF는각주별로차이가있기는하나대체로가구주의노동시장및교육참여를조건으로제공된다. 또한소득계층에따라보육시설에다른가격을지불하도록차등보육료 (sliding fee scale) 체계가자리잡고있으며, 정부는정기적으로시장가격을조사하여보육기관에환급처리 (reimbursement) 를해준다. 요약하면, 미국의보육지원은저소득층에대한복지제도의일환으로제공되며개혁방안역시복지제도의개혁과일맥상통하게진행된다. 영미국가의복지제도가 근로를통해이익을얻도록 (make work pay) 하는방향으로바뀌고지나친복지의존도를근절하는방향으로진행됨에따라보육지원역시저소득층근로가구의부담을덜어주는방향으로대폭수정되었다. 영국 Ofsted의규제및감독 : 영국은보육시설 (care), 교육시설 (education) 및기술학습 (learning and skills) 등은아동 학교 가족부 (Department of Children, Schools and Families) 의관할하에있으나, 모든교육관련시설에대한규제및감독의무는교육부 (Department of Education and Skills) 하의 Ofsted가관장하고있다. Ofsted는원칙적으로는교육부에속해있으나그구성은교육부산하의운영팀과전문가집단으로이원화되어있어독립적으로관리감독기능을수행하고있다. 보육시설은아동에대한놀이시설, 입양시설및장애아동시설, 기숙시설등을포괄하며, 교육시설은 3세부터 16세까지의아동이다니는모든종류의학교를포괄하고, 기술학습시설은 17세이상이다니는대학이
120 출산지원정책의타당성및지원효과분석 나기술학교등을포괄한다. 모든보육시설은 Ofsted에등록되어규제하에놓이게되며등록의무에들지않는개인양육자 ( 보모나가정부등 ) 는자발적으로보육승인 (childcare approval scheme) 을받아이를이용하는가정이세제혜택 (childcare element of Working Tax Credit) 을받을수있도록권고된다. 30) Ofsted에등록된보육시설에대한규제를살펴보면모든유형에해당되는공통된기준이존재하고유형별로필요에따라추가기준이부가된다. 보육시설의유형으로는전일제보육시설 (full day care), 반일제시설 (sessional day care), 놀이방 (creches), 방과후보육 (out of school care), 돌봄이 (childminder) 등이있다. 이들에공통적으로적용되는 14개의기준이있으며, 각유형별로특별하게적용되는부가기준 (annexes) 이있다. 이들기준은철저하게준수되어야하겠지만, Ofsted에게주어진재량권으로유연하게적용될수있다. Ofsted는맡겨진아동을최우선으로그들의발달상황및만족에판단의기준을두고, 전문가적인지식에기반, 각보육유형별특성을인식하여상황에맞도록판단의기준을정확하고객관적으로보고하도록되어있다. 기준은시설장, 기관, 보육환경, 안전, 식음료등에관한일반적기준과더불어아동의행동발달, 균등기회부여, 장애아동에대한특수보육등내용적측면에대한것도일부포함한다. 31) 캐나다퀘백주의실험 : 캐나다에서는여성의노동시장참여율이증가하고많은아동들이부모가아닌다른주체로부터보육서비스를받게됨에따라보육서비스의질과양, 가격등에대한관심이급증하였다. 특히보육서비스의질은정보의비대칭성문제가있으므로보육서비스의질과가격문제를동시에해결하기위해캐나다퀘백에서대규모의보편적보육실험을하게된다. 즉, 영미국가에서는찾아보기어려운보편적보육제도를도입하는것이다. 1997년에시작된퀘백가족정책 (The Quebec Family Policy) 은점차적으로확대되어 5세이하의모든자녀가 30) 세제혜택은주 16 시간이상일하는싱글맘 ( 싱글대디 ), 주 16 시간이상일하는맞벌이, 부부가운데한명이일하지못하는상황인경우에한해주 16 시간이상일하는홑벌이가구에게만주어진다. 31) 자세한내용은 www.surestart.gov.uk 를참조하라.
제 4 장출산지원을위한정책수단 121 하루 5달러로보육을받을수있도록하였다. 퀘백가족정책의특징은다음과같다. 1) 부모의노동시장참여여부나소득수준과관계없이 0세에서 4세아동을둔모든가구가보조금의혜택을받을수있다. 2) 보조금혜택을받는공급자가되기위해서는정부의보육서비스규제를받아들여야한다. 3) 보편적보육을도입하더라도저소득층에대한지원은지속된다. 4) 특히보편적으로제공되던소규모의가족수당은자산조사 (means tested) 수당으로대체되었다. 정도의차이는있으나민간시장체제에보편적보육을도입한다는점에서기본보조금제도와비슷한면이많다. 보조금의직접적인효과로, 보조금혜택을받으려는수요와공급이동시에급증했다. Baker et al.(2005) 은이러한대규모가족정책의개혁이모의노동공급과가족의복지효용 (well-being) 에어떠한영향을미쳤는지살핌과동시에보육시설의질적변화에대해측정하였다. 모의노동공급이나가족의복지효용은보편적보육뿐아닌가족수당이나세제혜택의변화등에의해영향을받을것이므로이들은보편적보육에의한효과로볼수없다. 그러나보육시설의질적변화는다른가족정책의변화와는상관없이보육정책의변화에의해영향을받을것이므로퀘백주의실험은민간을기반으로하던보육시장에대규모유럽식의보편적보육이도입되었을때보육시설의질에어떠한영향을미치는지제시해줄수있다. 결과에따르면, 이와같은보편적보육은아동발달상황 (child outcomes)-주의산만 (inattention), 일반적불안증세 (general anxiety), 부모와의격리에의한불안증세 (separation anxiety), 육체적과격 / 저항 (physical aggressiveness/opposition), 사회적발달 (social development) 등- 을측정한결과특별한차이가없거나통계적으로유의미하지않은것으로나타났다. 한편, 보편적보육이아동의건강에미치는영향은통계적으로유의미하게부정적인것으로밝혀졌다. 마지막으로, 보편적보육이부모기능 (parenting)-적대적이고효과적이지못한부모역할 (hostile and ineffective parenting), 부모의일관성 (parental consistency), 부모역할을회피하려는성향 (aversive parenting) 등-에미치는영향을보면역시보편적보육의도입으로말미암아부모기능이악화된것으로나타났다. 물론보육시장이인위적으로변질되고보편적보육이도입되었을
122 출산지원정책의타당성및지원효과분석 때, 왜위와같은효과가발생하는가에대한장기적이고심층적인연구가더욱진행되어야할것이나, 현재연구결과는, 보편적보육의도입이보육의질적향상에큰도움이되지못하고, 보조금을받으려는보육시설의급증으로보조금제도를유지하는데에막대한재정이소요되며, 수요자들은상대적으로보육보조의혜택을받지못한다고느끼는것으로나타났다. 이러한결과는 퀘백모델의한계 라는제목으로자유주의시장체제를유지하는여러사회에반면교사의역할을하고있다 (IRPP [2000]). 다. 아시아국가의보육정책 일본의비용절감노력 : 일본은우리나라와사회문화적인측면에서유사한면이많고, 아동보육및가족문제들을해결하기위한제도들이우리보다먼저발달되어왔다. 경제, 사회, 가족문화를배경으로아동보육정책이펼쳐진다는점을볼때, 우리는일본의가족및보육정책을살펴볼필요가있다. 우리나라와일본의가장큰공통점으로는세계적으로유례없는최저출산율을보이고있으며, 이는여성의노동활동및인식과밀접한관련이있다는것이다. 대체로출산과육아의책임과비용이개인적인문제로인식되고, 특히전적으로여성에게부담되는경향이있었기에보육시설을활성화하고보육비용을보조하는등출산과육아의비용을사회적비용으로감당하는것에대한인식이그리발달되지않았었다. 그결과여성의사회진출증가는출산과직결되어급격한출산감소로이어졌다. 특히미혼여성의혼외출산이사회적금기로작용하기때문에여성의교육증진, 결혼지연, 독신증가등은출산율감소를더가속화시켰다. 이러한문제의식을인식하여일본은보육제도를지속적으로확대시행하여왔으며, 여성복지, 가족복지정책과맞물려운영되고있다. 일본의보육시설 32) 은법적규제여부를기준으로인가보육소와비 32) 일본의보육시설은인가보육소와비인가보육소로구분된다, 인가보육소에는공립시설과사회복지법인, 기타법인, 개인민간이있으며, 비인가보육소에는가정보육, 베이비호텔, 공동보육소등이있다. 가정보육은주로대도시에있으며, 대도시는재정능력이높아가정보육도지원한다. 비인가보육소는운영기준이전혀없으며,
제 4 장출산지원을위한정책수단 123 인가보육소로구분되는데, 법으로규제되는인가보육소의경우, 공립시설이사립시설보다약간많다 (2006년기준, 공립 52.1%, 사립 47.9%). 보육시설의입소연령은일반적으로태어나서 57일이지난영아부터만 3세까지의유아를대상으로하지만, 규모가큰곳은 5세까지받는경우도있다. 보육소의입소는반드시부부가일을하거나, 학생이거나, 혹은아이를맡아줄사람이없는경우에만가능하다. 33) 또한보육소의입소는부모가구청에원서를접수한후입소가능여부를심사하여운영주체에관계없이집에서가까운곳으로배정받아다니게된다. 보육비는일률적으로정해져있지않고부모의전년도소득을기준으로소득에따른차등보육료가산정된다. 부모가연말정산소득자료를구청에제출하고보육소입소신청을하면, 구청의보육담당공무원이가정을방문하여가정환경심사를수행한후, 보육소입소여부를판단하고집근처의보육소로지정을해준다. 이러한기본적틀하에서일본의보육은근대화이후 1980년초까지공보육과민간보육이균등하게양적팽창을이루어왔다. 그러나엄청나게불어나는재정적자의부담으로인해복지정책에대한방향의선회가불가피하게되었고, 보육정책도이와맥을같이하여개혁의대상이되었다. 그결과 1980년대이후일본의공보육은그양적성장을멈추고감소추세인반면, 민간보육시장은소규모팽창을지속하고있다. 최근일본은 2004년정부의차세대육성계획에따라각지방자치단체별로보육정책을마련하였으며, 이에따라보육정책을수행하고있다. 따라서지방자치단체에따라보육정책이다소다르게추진되기도하지만, 대략적인보육정책방향을짚어보자면, 공보육을중시하던일본의경우공립시설을민간 ( 법인 ) 에위탁하는민영화를통해재정지출을줄이고자한다는것과국공립시설에대한국고보조금을폐지함으로써민간시장을육성하는것이다. 더불어재정부담을줄이기위해국공립보육소설립을추진하지않고이미설치된국공립기관도민영화할계획을갖고있다. 민영화방식에는지자체에서보육시설을그대로관리하면서운영만 다만보조금지급시에는일정조건이있다. 33) 보육시설이용대상은보육결여아동, 즉부모취업, 부모학업, 병중등의경우에만이용이가능하다.
124 출산지원정책의타당성및지원효과분석 민간에게위탁하는공설민영방식과지자체가토지와건물까지민간에넘기는완전민영화방식이있다. 우리나라의국공립시설은지자체에서보육시설을관리하며운영을법인등에위탁한형태로공설민영방식과유사하다. 그러나우리나라국공립시설은영리추구를하지않는반면, 일본민영화의두가지방식은설립주체와상관없이영리추구를허용한다는점에서우리나라의국공립시설과다르다고할수있다. 일본의여러지방정부는민영화를통해보육시설의운영비용을절감하고자공립시설을민간 ( 법인 ) 에위탁하는계획을가지고있다. 민영화의이유로지자체는행정개혁, 대기아동해소, 다양한보육수요의충족을내세우고있다. 뿐만아니라보육소의운영을민간에게맡길경우인건비의절감이가능하며이러한절감된비용으로다른보육서비스를확충할수있다고한다. 34) 일본의국공립시설보육교사는우리나라와달리지방직공무원이어서근무체제를바꾸거나유연하게대응하기어렵고많은예산이소요된다. 또한정해진시간이상의연장보육이나휴일보육등다양한보육수요를감당하는데어려움이있다. 따라서예산절감이나보육수요대응을위해민영화를추진하는것이다. 민간시설은시장수요에창의적이고유연하게대처할수있다는장점을가지고있다. 우리나라의경우민간시설의수가많은것을단점이아니라장점으로살리기위해민간의창의적활동을막는제약조건을완화할필요가있다. 싱가포르의근로여성지원 : 싱가포르는 2005년현재합계출산율 1.24 를기록하여우리나라, 일본, 대만, 중국등산업화된다른동아시아국가와마찬가지로저출산문제에당면하고있으며그해법을찾기위한정책방안을모색중이다. 싱가포르의인구구조는 2005년현재전인구의 8.4% 만이 65세이상이나, 2030년경에는이숫자가 20% 가량으로늘어날전망이다. 싱가포르의출산장려정책은네가지지원에초점을두고있다 : 1) 세제혜택, 2) 주거지원, 3) 출산비용지원, 4) 보육지원. 이들중여기서는보육지원정책에대해살펴보도록한다. 싱가포르의보육정책은근로여성 (working mom) 혹은맞벌이가정 34) 일례로도쿄도 ( 東京都 ) 고토구 ( 江東區 ) 는도요슈보육소의운영을민간에맡겼을때인건비등연간 7 천만엔의경비가줄어들것으로추산하고있다.
제 4 장출산지원을위한정책수단 125 (dual income family) 을위주로하여그들이일과가정을양립하도록돕는역할을한다. MCYS(Ministry of Community Development, Youth and Sports) 의 Social Statistics in Brief(2006) 에의하면싱가포르는보육에대한사회적지원으로자립도를높이기위한취업지원프로그램 (Work Assistance Programme) 을 2004년 1,449건에서 2005년 2,062건으로늘렸으며, 취업모의아동을대상으로하는저소득가정보육료지원 (Centre- Based Financial Assistance Scheme for Child Care: CFAC) 의수역시 2004 년 3,955에서 4,720으로증가시키는등모의취업과연계하여각종보육보조금을지원하고있다. 또한일하는여성이집에서외국인보육도우미의서비스를사용할수있도록가사도우미비용에대해세액공제 (Foreign Maid Levy) 를해주는등일하는여성에대한지원이활발하다. 35) 싱가포르의영 유아보육보조금은인가보육소에입원하는아동중, 영아 2~18개월, 유아 7세이하의싱가포르인혹은영주권을가진아동을대상으로한다. 보조금은취업모, 비취업모, 편부에게각각다른보조율로적용되며, 프로그램유형과아동모의취업상태에따라다르다. 취업모는한달에최소 56시간일해야한다. 등록된아동에대해매월정부에서보육시설로지원금이나가며부모는단지나머지보육료만지불하면된다. 영유아에대한보조금액수는취업여부와이용시간에따라차등화되어있다. 대체로취업모의보육비지원은비취업모에비해 2~4배높다. 보육지원을받고서도보육시설에대한이용요금을납부할능력이없는시민권이있는저소득가구에대해 CFAC(Center-based Financial Assistance Scheme for Childcare) 는소득수준에따른차등적지원을제공한다. 인가보육소에다니는 7세이하의아동을대상으로하며첫째자녀에서넷째까지적용된다. 또한취업모의아동이어야하며, 세대주의순수입이일정수준이하인경우적용된다. 35) 싱가포르가구의약 20% 는인도네시아나필리핀등외국에서온도우미를고용하여집안일을돕도록하고있다.
제 5 장출산지원정책의효과성분석 : 보육지원정책을중심으로 앞에서살펴본바와같이출산을장려하는가족정책은크게노동시장정책과보육지원정책으로생각해볼수있다. 본연구는출산지원정책의타당성및효과분석을목적으로시작하였으므로, 본연구의완결성을위해서는우리나라의노동시장정책및보육지원정책의효과성을분석해야할것이다. 그러나노동시장정책은적용범위가비교적좁고, 36) 육아휴직등의이용이본격화된것이 2003년이후인데이에대한자료가그효과성을판단하기에충분하지못하다. 따라서본연구에서는우리나라출산지원정책중보육지원정책의효과성을밝히는데에초점을두고자한다. 제 1 절보육지원현황 보육예산을통해본우리나라보육정책은영유아차등보육료지원, 기본보조금지원, 국공립시설인건비지원, 보육시설확충및보육인프라구축등으로요약된다. < 표 5-1> 에서나타나듯이보육예산전체의연평균 36) 예를들어, 보육지원정책은 0~5 세아동을둔가구에영향을미칠수있는반면, 육아휴직은 1 세이하의아동을둔, 고용보험의혜택을적용받을수있는근무지에종사하는, 근속연수가 1 년이상인근로여성에게만영향을미칠수있다.
제 5 장출산지원정책의효과성분석 : 보육지원정책을중심으로 127 < 표 5-1> 보육예산의증감액및비율 ( 단위 : 억원 ) 연도별예산 2006 년예산 2007 년예산 2008 년예산연평균증가율 총계 7,913 10,435 13,626 31.2% 영유아보육료지원 4,386 5,936 7,658 32.1% 보육시설운영지원 2,189 2,612 3,190 20.7% 기본보조금지원 942 1,356 2,348 57.9% 보육시설확충및보육인프라구축 주 : 국고보조금만포함된금액임. 자료 : 여성가족부, 2007 보육사업안내, 2007. 343 417 430 12.0% 증가율은 30% 가넘어사회복지지출의연평균증가율인 10% 를훨씬웃돈다. 이들중보육시설확충및보육인프라구축은국공립시설의수를늘리고평가인증사업등을제도화시키는등시설측면의사업이다. 이를제외하고나머지사업은직ㆍ간접적으로보육서비스수요자를돕는사업이다. 각각의프로그램에대한개요는다음과같다. 가. 영유아보육료지원 : 차등보육료 영유아에대한차등보육료는저소득가구에보육및교육기회를제공하기위해 1992년시작된이래점차확대되어왔다. 1992~2003년도에는차상위계층 ( 법정최저소득가구 120% 수준소득가구 ) 까지지원하였으나 2004년이후점차그대상과지원수준을상향조정하였다. 지원대상선정기준은도시근로자가구월평균소득을기준으로하는데, 월평균소득은소득이외에도재산을소득으로환산한금액, 즉 소득인정액 을기준으로한다. 37) 새싹플랜에의한차등보육료확대방안은 < 표 5-2> 에나 37) 소득으로환산되는재산에는일반재산 ( 환산율 4.17%), 금융재산 ( 환산율 6.25%), 승용차등 ( 환산율 100%) 이포함되는데, 2005 년에는 10 년미만 2,000cc 이상승용차에대해서재산의소득환산율 100% 를적용하였으나, 2006 년에는 7 년미만인 2,000cc
128 출산지원정책의타당성및지원효과분석 타나있다. 차등보육료의지원율은정부가정해놓은가격단가를기준으로하기때문에전체보육료에서부모부담지급액을감안한보육지원율과는차이가있다. 이와같은차등보육료에덧붙여만 5세가구무상보육 (2006년현재도시근로자평균소득 100% 이하에만적용 ) 과두자녀이상및장애아가구등에대한지원이영유아보육료지원에포함된다. < 표 5-2> 소득수준별 연도별재정지원계획 ( 안 ) ( 단위 : %) 소득수준지원비율구분 ( 도시근로자 2003년평균소득기준 ) 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년이전 1층법정 100 100 100 100 100 100 100 100 2 층차상위계층 40 60 80 100 100 100 100 100 3 층 50% 까지 - 40 60 70 80 80 80 80 4 층 60% 까지 - - 30 40 50 60 60 60 70% 까지 - - - 5 층 100% 까지 - - - - 20 30 30 30 6 층 130% 까지 - - - - - - 30 30 자료 : 여성가족부,. 중장기보육발전계획안, 2006. 나. 보육시설운영지원 : 국공립시설인건비지원 국공립보육시설운영지원으로는국공립, 법인, 법인외시설등에대해서는인건비지원을포함한다. 구체적으로이들기관에대한원장및영아교사인건비의 80%, 유아교사인건비의 30%, 취사부및치료사인건비의 100% 가지원된다. 따라서국공립시설에서는부모가부담하는금액과정부에서지원받는인건비지원을다합친금액이투입비용금액 차량에대해서만 100% 를적용하고, 영업용택시에대해서는기간에관계없이 4.17% 를적용하여보다많은가구들이수혜를받도록하였음.
제 5 장출산지원정책의효과성분석 : 보육지원정책을중심으로 129 이되는반면, 민간시설에서는부모가부담하는금액만이투입비용금액이되므로, 부모부담금과투입비용모두에서차이가난다. 특히가격상한선에의해부모부담금의한도가정해져있으므로인건비지원을받는시설과그렇지않은시설간에투입비용차이로인한서비스질의차이가생긴다. 다. 기본보조금지원 : 영아기본보조금실시 위와같은이유로국공립시설과민간시설의질적차이를완화시키고자기본보조금이고안되었는데, 2006년영아에대해도입되었고유아에대해서는시범사업이후도입을고려중이다. 기본보조금은인건비지원이이루어지지않는민간시설에국공립과비슷한규모의보조금을지급해아동당투입비용면에서국공립및민간시설간차이가줄어들도록고안되었다. 영유아차등보육료, 국공립시설인건비지원, 기본보조금지원을세축으로하는보육지원사업의구상도는 [ 그림 5-1] 에나타나있다. 2006년현재, 보육시설이용아동의약절반정도 (54.3%) 가차등보육료의혜택을받고있으며, 국공립시설에는인건비지원이이루어지고있다. 국공립시설의투입비용이자적절한환경에서아동을보육하는데필요한비용이라고인식되는표준보육비용에서가격상한에영향을받는부모부담금만큼을차감한추가비용에대해국공립시설은정부의인건비지원이이루어지고민간시설에대해서는보조금이거의없다가 2006년영아에대해기본보조금의형태로지원이되는것이다. 기본보조금의예산은 2006년이후연평균 57.9% 의증가율을보이며빠르게상승하고있다. 국고보조금만포함한기본보조금예산이 2008년현재 2,348억원인데만약유아에게까지확대된다면예산소요는더욱크게늘것으로예상된다. 기본보조금예산이빠르게늘어나는이유중하나는정부의보조금혜택을보기위해많은시설들이신설되었고, 시설을이용하는가구의수도급증하였기때문이다.
130 출산지원정책의타당성및지원효과분석 [ 그림 5-1] 보육료지원구상도 (2006 년기준 ) 라. 보육시설확충및보육인프라구축 : 평가인증 마지막으로보육시설확충및보육인프라구축은보육시설의질을향상시키고시설운영을합리화하는측면이강조되고있다. 특히공급자와수요자간의정보의비대칭성으로야기되는보육시장에서의시장실패를보완하기위해보육시설질에대한규제는필수적인데 2005년평가인증의도입으로질에대한규제가시작되었다. 2007년현재, 평가인증에참여를신청한시설은전체시설가운데 32% 정도이다. 제 2 절영아기본보조금의효과성분석 우리나라의출산장려를위한정책은여러부처와지방자치단체에서다양하게실시되고있으나규모가작거나도입역사가짧아그효과성을분석하기쉽지않다. 출산장려의명목하에실시되는여러정책중영아기본보조금은민간시설에만영향을미치고, 영아를둔가정에만혜