국제사회보장리뷰 2018 봄호 Vol. 4, pp. 62~70 해외기본소득실험의의의와한계 Basic Income Experiments in Selected Countries 강남훈, 한신대학교경제학과교수 2017년을지나면서기본소득실험이전세계로번지고있다. 현재핀란드, 캐나다, 네덜란드, 스페인, 스코틀랜드, 미국, 케냐등에서기본소득실험이진행중이거나준비단계에있다. 우리나라에서도 2018년예산안에기본소득실험설계를위한예산이포함돼있어서곧기본소득실험에대한논의가본격화할전망이다. 본고에서는이러한실험들중서로간그성격이뚜렷하게구분되는핀란드, 캐나다, 미국의실험을비교함으로써이러한고찰이우리나라기본소득실험의설계에주는시사점을서술하고자한다. 1. 들어가며기본소득실험이전세계로번지고있다. 나미비아는 2008년에 1인당국내총생산 (Gross Domestic Product: GDP) 의 1.5~2% 를기본소득으로지급하는실험을하였다. 그결과기본소득수급자들의 1인당월평균소득이기본소득금액을제외하고도 29% 나증가하였다 (Basic Income Coalition, 2009). 인도는 2011년에두곳의마을을선정해주민들에게 1인당 GDP 3% 정도의기본소득을지급하는실험을하였다. 그결과대조마을에비해실험마을의소득이증가하고, 일자리가늘어났으며, 건강이개선되고, 학업성적이오르며, 부채가감소하고, 마을의자발적공공재공급이늘어나며, 여성의권한이증가했다 (Sewa Bharat, 2014). 2017년을지나면서기본소득실험은전세계로확산되었다. 현재핀란드, 캐나다, 네덜란드, 스페인, 스코틀랜드, 미국, 케냐등에서기본소득실험이진행중이거나준비단계에있 62
다. 우리나라에서도 2018년예산안에기본소득실험설계를위한예산이포함돼있어서곧기본소득실험에대한논의가본격화할전망이다. 이글에서는위의실험들중서로간뚜렷하게구분되는핀란드, 캐나다, 미국의실험을비교해보고자한다. 각국에서진행중인기본소득실험의목적, 측정변수, 이론적특징, 효과를비교함으로써기본소득실험의의의와한계를고찰하고, 그것이우리나라기본소득실험의설계에주는시사점을도출해보려한다. 제2절에서는세가지실험을비교하고, 제3절에서는경제구조의변화와기본소득의특징에비추어각실험의의의와한계를살펴본다. 끝으로제4절에서는이러한고찰이우리나라기본소득실험의설계에주는시사점을서술한다. 2. 세가지실험비교가. 핀란드정부의실험핀란드정부는 2017년 1월부터 2018년 12월까지실업급여를받던 2000명에게무조건적으로매월 560유로를주는실험을하고있다. 실험기간중수급자에게소득이발생하더라도동일한금액을지급한다. 실험의목적은다음의세가지질문에대한해답을찾는것이다 (Kela, 2017). 첫째, 사회보장제도를어떻게재설계해야변화하는노동의성격에대응할수있을것인가? 둘째, 사람들의적극적노동시장참여를증진하고보다강한노동유인을제공하는방식으로사회보장제도를재구성할수있는가? 셋째, 관료주의를축소하고복잡한급여체계를단순화할수있는방안은무엇인가? 이와같이핀란드정부는기본소득실험의목적을기존의사회복지제도를변화하는노동환경에맞도록개편하는것으로삼았다. 핵심적인측정변수는실업급여수급자와기본소득수급자간고용률의차이다. 일부사람들은핀란드실험이모든국민이아니라실업급여를받는사람들만대상으로하고있기때문에기본소득실험이아니라고주장한다. 그러나실험을주관하고있는핀란드사회보장청 (Kela) 은지금진행중인실험이분명히기본소득실험이며, 이것이실험인만큼일부인구집단만을대상으로하는것이어느정도합리화될수있다고주장한다. 사회에서가장논란이되는집단을대상으로실험을해서바람직한결과가나타나면이를전국민으로 이슈분석 63
확대하겠다는의도라면, 굳이기본소득실험이아니라고폄하할필요는없어보인다. 아무런조건이부과되지않고, 정액이지급된다는점에서는기본소득에상당히가깝다고볼수있다. 핀란드는이미세계최고수준의복지국가에도달한나라다. 그러나최근경제구조가바뀌면서높은실업률이지속되고불안정한노동이늘어나는현상이지속되고있다. 대표적인지표로서청년실업률을보면, 2016년 19.88% 로서 OECD 평균 12.96% 에비해매우높은수준이다 (OECD, 2018). 실업자가되면수당을주고, 취업을하면수당을끊는제도하에서노동유인이현저히감소한다. 일을하나안하나소득이비슷하기때문이다. 이런문제는복지국가를수립할때부터존재했으나, 완전고용시대에는거의문제가되지않았다. 3% 내외의실업자에게노동유인이없다고해서경제에의미있는영향이미치는것은아니기때문이다. 그러나높은실업률이지속되고앞으로 4차산업혁명으로이런추세는더욱강화될것으로예상되는상태에서는, 노동유인을줄이지않는새로운복지제도를모색하지않을수없게된것이다. 나. 캐나다온타리오주의실험 캐나다의온타리오주에서는기본소득실험대상자를별도로모집하였다. 실험대상자는 연소득이미혼인경우 3 만 4000 달러이하, 결혼한경우 4 만 8000 달러이하인사람들이다. 지급방식은대상자에게미혼인경우 1 만 7000 달러, 결혼한경우 2 만 4000 달러를지급하되 시장소득이생길경우시장소득의 50% 를급여에서공제하는부 ( 負 ) 의소득세 (negative income tax) 형태이다. 주정부는실험의목적을소득을보장하고빈곤과싸우는새로운방법의모색으로설정하 였다. 이를확인하기위해식품의안정적공급, 스트레스 불안, 정신건강, 건강및건강보험 사용, 주거안정, 교육 훈련, 고용 노동시장참여와같은변수들이측정된다 (Ontario Ministry of Community and Social Services, 2017). 측정항목중에서식품의안정적공급이제 일먼저나오고노동유인이제일마지막에나오는것이흥미롭다. 캐나다의경우에도저소득층을대상으로하기때문에기본소득실험이아니라는비판이 나올수있다. 그러나핀란드의경우와마찬가지로주정부에서기본소득실험이라고분명히 부르고있고, 실험이기때문에가장논란이되는집단을대상으로삼은것이라고하면합리 64
화할수있을것이다. 부의소득세는좁은의미에서는기본소득이아니지만무조건적인소득보장정책에들어가기때문에넓은의미에서기본소득의한형태로보는견해가미국과캐나다기본소득네트워크의다수견해이다. 부의소득세는한편으로세금을내면서다른한편으로기본소득을받는정책과동일한재분배효과를갖는다. 좁은의미의기본소득에비해명목예산이적게드는것이장점이지만, 소득을속일수있는도덕적해이의가능성이크고행정비용이많이드는단점이있다. 캐나다는무상의료와기본소득에가까운노인기초연금등복지제도를상당히갖춘나라이지만핀란드정도로복지가성숙한나라는아니다. 최근고용불안정성이커짐에따라노동자가겪는빈곤문제가점점심각해지고있다. 빈곤은 2008년온타리오주의경제적산출을 5.5% 감소시켰고, 매년 322억달러에서 383억달러의비용을발생시키고있다 (Segal, 2016, p. 18). 빈곤과의싸움을위해복지확대가시급한과제가되었다. 그런데낙인효과가큰복지제도를도입하면포착률이떨어지고, 낙인효과가작은제도를도입하면노동유인이줄어든다. 낙인효과가없으면서도노동유인을줄이지않는방향으로복지제도를확대해야한다. 이것이기본소득실험의배경이다. 무상의료로적지않은비용을지출하고있는나라에서빈곤층의정신적, 육체적건강에대하여우선적인관심을두는것은당연한일이라고할수있다. 다. 미국와이콤비네이터의실험미국민간기업인와이콤비네이터 (Y Combinator) 의샘올트먼 (Sam Altman) 은미국에서기본소득실험을주도하고있다. 소수의인원을대상으로한예비실험이마무리단계이고, 조만간본실험이시작될것이다. 고소득층을제외한사람들중에서 1000명을선발해조건없이매월 1000달러를 3년내지 5년이라는비교적장기간에걸쳐서지급할계획이고, 스탠퍼드대학의연구진과함께그결과를분석할예정이다. 실험의측정변수는다른나라의실험과확연하게구별된다. 그첫째변수는시간사용의변화 ( 기본소득이사람들이시간을사용하는방식에어떤영향을미치는가?) 이고둘째변수는주관적인행복과객관적인건강이며, 셋째금융건강, 넷째시간선호와위험선호 ( 기본소득 이슈분석 65
이장기적이고위험한투자를수용하도록이끄는가?), 다섯째정치적 사회적행동과태도, 여섯째범죄, 일곱째아이들에대한영향, 여덟째가정을넘어선외부효과및네트워크효과다 (Y Combinator Research, 2017, pp. 6-7). 올트먼의실험은지급대상, 지급방식, 지급기간, 측정변수등모든측면에서기본소득에가장가까운형태의실험이라고할수있다. 실험의배경은빈곤의증가, 소득의극단적인양극화와불안정화, 중산층축소, 4차산업혁명으로인한일자리소멸등이다. 와이콤비네이터의연구진은미국에서월소득변동폭이 30% 가넘는사람이전체인구의 55% 나된다는통계를인용하고있다 (Y Combinator Research, 2017, p. 5). 와이콤비네이터는 4차산업혁명을선도하고있는 1500개이상의기업에투자한세계최고의액셀러레이터기업으로서기업가치는 800억달러이상이다. 에어비앤비 (Airbnb), 레딧 (Reddit), 드롭박스 (Dropbox) 등의세계적인기업들이와이콤비네이터에의해육성되었다 (Y Combinator 홈페이지 ). 올트먼은스타트렉의팬으로서과학기술유토피아를꿈꾸며자라났다. 인공지능에도투자하고있는그에게는기술발전이미래의일자리를줄일것이너무도분명해보인다. 그에따르면앞으로사람들은어떻게해서돈을벌까가아니라어떻게해서시간을의미있게사용할까를고민하게될것이다. 따라서이제사람들은안정된직업을구하는것보다는모험적인창업을시도해야한다는것이다. 기본소득을받으면시간을낭비하는사람도생기겠지만, 충분한수의사람들이더많은혁신과경제적가치를창출하는데이를사용할것이다 (Spectacle, 2018). 과학기술의발전을의미있고행복한삶을사는사회를만드는도구로써야한다는생각이와이콤비네이터의기본소득실험을지배하고있다. 3. 실험의의의와한계세나라의기본소득실험은모두과학기술의발전에따른경제구조의변화에대한대응모색이라는의의를갖고있다. 첫째, 세계적으로실업률, 특히청년실업률이늘어났다. 그런데기존의실업수당이나기초생활보장제도는노동유인을없애기때문에실업률이높아진경제에적합한제도가될수없다. 둘째, 비정규직, 특수고용직, 영세자영업자등불안정한고용이증가하면서임금노동자간의소득격차가확대되고있다. 이런가운데비정규직근로자가정규직근로자보다 2배정도더많은사회보험료를납부해야하는정규직중심의근로자 66
복지제도를가지고서는불안정한일자리문제를해결하기힘들다. 셋째, 부동산과금융자산을넘어지식자산의중요성이커지면서근로소득과자산소득간의격차가커지고있다. 이러한격차가벌어지면사회가불안정해질뿐만아니라근로자들의근로의욕이상실돼경제효율을떨어뜨리기때문에이에대한시급한대처가필요하다. 기본소득은이러한세가지경제구조의변화에대한대응이될수있다. 첫째, 기본소득은일을하지않을때뿐만아니라일을할때에도지급되므로, 저소득근로자에게도움이되면서도노동유인을없애지않는다. 둘째, 소득에비례한세금을거둬들여모든사람에게동일하게나눠주면, 결국상위근로자는순납세자가되고중하위근로자는순수혜자가된다. 따라서취약계층을위한효율적인소득보장정책이될수있다. 셋째, 자산에대한과세를통해기본소득의재원을마련하면자산소득과근로소득간의격차를줄일수있다. 특히배당이라는이름으로지급되는기본소득은모든국민이공유자산에대한공동소유자라는인식에기초하고있으므로, 공유자산을적극적으로개발하고이를나누어소유하는활동을촉진함으로써자산소유분산에기여하게된다. 세나라의실험은시대적과제에대한대응이라는공통의맥락속에서각각자기나라에더시급한과제에초점을맞추고있다. 세나라의실험은기본소득의이러한특징중어떤부분을확인해보려는시도라고할수있다. 그런데핀란드는이미복지제도가성숙한나라이므로복지제도를재편하는것이과제이다. 캐나다는복지제도를효율적으로확대하는것이과제이다. 미국은과학기술발전이가장앞선나라로서일자리가줄어드는위험에적극적으로대비하면서도기술혁신을촉진해야하는것이과제이다. 기본소득도입에대하여가장크게반대하는사람들은기본소득이도입되면사람들이놀고먹을것이라고우려한다. 그래서특히핀란드의실험은노동유인에초점을맞추고있다. 그러나기본소득으로인한노동유인의감소는아무런실업수당을받지못하고있는저소득층이라면몰라도, 이미실업수당을받고있는저소득층에대해서는발생하지않는다. 실업수당의한계세율은 100% 이상이지만, 기본소득을도입하면한계세율이훨씬낮아지기때문이다. 한계세율을낮추는정책이노동유인을감소시킬것인지증가시킬것인지를굳이실험으로입증할필요는없을것이다. 기본소득에대한또다른강력한반대논리는기본소득제도에막대한재원이필요하다는 이슈분석 67
것이다. 기본소득을받으면사람들이일을더많이하게되고, 빈곤이감소하면서더건강해지고, 시간을보람있는일에더많이사용하게된다는것이실험을통해서입증되더라도재원을마련할수없으면아무런소용이없다. 물론재원마련의관점에서보면핀란드나미국의실험보다캐나다의실험이훨씬수월하다고할수있다. 부의소득세형태는필요재원이절반정도로줄어들기때문이다. 물론부의소득세형태의기본소득제도에도상당한재원이필요하다. 만약기본소득실험을하면서동시에재원을마련할수있는가능성에대한실험까지할수있다면아주바람직할것이다. 실험이끝남과동시에그방안대로재원을마련해서실행할수있기때문이다. 이것이과연가능할까? 다음의표를살펴보자. 표 1. 기본소득의재분배효과 정책 기본소득 사람 A B C 계 시장소득 0 200 800 1000 기본소득 30 30 30 90 세금 0 18 72 90 순수혜 30 12-42 0 A, B, C 세사람이있고, 이들의시장소득이각각 0원, 200만원, 800만원이라고가정해보자. 세사람에게 30만원씩기본소득을지급하려면총 90만원의재원이필요하다. 이러한재원마련을위해 9% 의소득세를부과하면 B의납세액은 18만원이고, C의납세액은 72만원이된다. 이때각사람의순수혜 ( 기본소득 세금 ) 를계산하면, 제일마지막행과같이 A는 30만원, B는 12만원, C는 42만원이된다. 이로부터기본소득은저소득층뿐만아니라중산층의소득도보장해주는제도라는것을확인할수있다. 그리고기본소득의명목금액은 90만원이지만실제로재분배에사용되는금액은 42만원에불과하다는것을알수있다. 부의소득세는순수혜만큼의금액을한꺼번에세금으로걷거나주는제도이다. 부의소득세를위해서는 42만원의재원만필요하다. 그러나부의소득세는매월소득조사를해야하므로행정비용이많이든다. 기본소득과부의소득세는실질적인재분배효과가동일하다. 68
기본소득은행정비용이적게들지만정치적저항이크고, 부의소득세는명목금액이적어서정치적저항이적지만행정비용이많이든다. 이제실험대상자가되면 30만원을기본소득으로받지만 9% 의소득세를추가로내야하는실험을설계해보자. A와 B는기꺼이실험대상이될것이다. 이로써알수있는것은기본소득의바람직한효과가드러난다면 3분의 2에달하는사람들이기본소득에필요한재원을납부하는데찬성하게된다는것이다. 위의실험과는조금다르게, 실험대상자가되면 30 만원을기본소득으로받지만자발적으로몇 % 의소득세를추가로낼것인지적어내도록실험을설계할수도있다. B는최대 15% 까지의소득세를자발적으로납부할수있다. 1) 실험을이렇게설계했더라면기본소득의효과와더불어재원마련방안까지입증할수있었을것이다. 위세나라의실험에서는사람들이기본소득을위해서추가적으로세금을낼용의가있다는것을확인하는요소가빠져있는것이한계라고할수있다. 4. 나가며 : 우리나라에주는시사점우리나라도핀란드, 캐나다, 미국과동일한시대적과제, 즉기술혁신에따라변화하는경제구조에적절하게대응해야한다는과제에직면하고있다. 아직 4차산업혁명이본격화하지않았기때문에이로인해일자리가줄어드는것은확인할수없지만, 이미실업률은 10%, 청년실업률은 20% 에육박하고있다. 실업자, 비정규직, 영세자영업자등불안정한일자리에종사하는근로자가전체경제활동인구의절반이넘는다. 임금격차가매우크고, 부동산등의자산소득과근로소득간격차도나날이확대되고있다. 불안정노동자의소득을보장하고근로소득과자산소득간의격차를줄일정책이필요하다. 이뿐만아니라우리나라는복지국가를건설해야한다는추가적인과제를안고있다. 우리나라는세계에서자살률은가장높고출산율은가장낮은나라이다. 사회가살아있는사람들을죽이고태어날사람도죽이는나라이다. 복지국가가되어야만살고있는사람들과살아야할사람들에대한살인을멈출수있다. 1) 실제데이터를가지고한시뮬레이션결과는여러가지가있지만하나를소개하면다음과같다. 전강수와강남훈 (2017) 은가계금융복지조사 2016 년마이크로데이터를활용하여, 국토보유세로 30 조원, 환경세로 30 조원을걷고, 가계본원소득의 10% 를시민세로걷을경우, 1 인당월 30 만원의기본소득지급이가능하다는것을보였다. 이때전체가구의 83% 가순수혜가구가된다. 이슈분석 69
그러나복지국가를만들기싫어서못만드는것은아니다. 복지국가에반대하는사람은많지않다. 그런데왜복지국가를못만들고있는것일까? 그것은사람들이세금을내기싫어하기때문이다. 세금을내지않으면서복지국가를만들방법은없다. 따라서복지국가를만드는것이과제라고말하는것은부정확한표현이다. 복지국가에필요한세금을제대로내게하는것이과제라고말하는것이더정확한표현이다. 왜세금을내기싫어할까? 정치와정부를불신하기때문이다. 지금도세금을낭비하고, 세금을떼어먹은정치인들때문에세상이시끄럽다. 복지를제대로경험한적도없으니세금을내는것을더욱싫어한다. 복지무경험과정부불신, 이두가지를극복해야만복지국가를이룰수있다. 기본소득은시대적과제와우리나라에추가적인과제, 즉 4차산업혁명에적절하게대응하면서복지국가를만드는과제를해결할수있는수단이될가능성을지닌정책이다. 우리나라의기본소득실험은이러한두가지가능성을다확인하는실험이되어야한다. 따라서우리나라의기본소득실험은다른나라의실험과매우다른실험이되어야할것이다. 첫째, 한편으로는기본소득을받으면서다른한편으로는기여금 ( 세금 ) 을내는실험이되어야한다. 둘째, 기여금중에서도특히자산에기초한기여금을내는실험이되어야한다. 셋째, 비경제활동인구이외에도일하는사람들, 특히청년, 농민등비교적불안정한일자리에종사하는사람들을포함하는실험이되어야한다. 실험을이렇게설계함으로써기본소득이복지무경험과정부불신을극복하고세금을내도록만드는수단이될수있는지, 그리고동시에자산불평등과노동불평등을줄이는수단이될수있는지를확인할수있을것이다. 참고문헌전강수, 강남훈. (2017). 기본소득과국토보유세 등장배경, 도입방안, 그리고예상효과. 역사비평. 120. Basic Income Coalition. (2019). Making the difference! The BIG in Namibia. Kela. (2017). Objectives and implementation of the Basic Income Experiment. http://www.kela.fi/web/en/basic-income-objectives-andimplementation에서 2018. 2. 20. 인출. OECD. (2018). Youth unemployment rate (indicator). doi: 10.1787/c3634df7-en에서 2018. 3. 26. 인출. Ontario Ministry of Community and Social Services. (2017). Ministers message: Testing new ways to provide income support and fight poverty. http://www.ontario.ca/page/basic-income-consultations-what-we-heard에서 2018. 2. 20. 인출. Segal, D. Hugh. (2016). Finding a Better Way: A Basic Income Pilot Project for Ontario. Massey College. SEWA Bharat. (2014). A Little More, How Much It Is... Unicef. Spectacle. (2018). The Great American Share. https://spectacle.com/001/sam-altman-interview-universal-basic-income 에서 2018. 03. 28. 인출. Y Combinator 홈페이지. http://www.ycombinator.com에서 2018. 2. 20. 인출. Y Combinator Research. (2017). Basic Income Project Proposal - Overview for comments and Feedback. 70