2011 년 12 월호 pp.82~90 c 한국노동연구원 스웨덴의청년실업문제와정부대책및토론의쟁점 International Labor Trends 국제노동동향 3 - 스웨덴 손혜경 ( 스웨덴웁살라대학교경제사학과연구원 ) 머리말 지난 2010년스웨덴경제는 5.7% 의국민총생산성장률을기록하였다. 2011년에는이보다낮은 2.1% 의성장률을그리고 2012년에는이보다더낮은약 0.6% 의성장률을보일것으로전망되고있다. 이렇게경제성장률이비교적높은편임에도불구하고인플레이션의정도는높지않아 2010년에는 1.2% 를기록하였다. 하지만 2011년에는이보다높은 3.0% 그리고 2012년에는 1.9% 의인플레이션을기록할전망이다. 또한전체실업률을볼때 2010년에는 8.4% 를기록하였다. 2011년에는이보다낮은 7.5% 그리고 2012년에는 7.5% 의실업률을기록할것으로전망되고있다. 최근시사경제주간지 <The Economist> 에서스웨덴은안정과성장을동시에보여준좋은나라의예로격찬을받았고, 또이는중도우파정부의재무장관이경제를잘운영했다는공로에대해주목을받았다. 1) 하지만청년실업률측면에서볼때스웨덴은그렇게모범적인나라가못된다. 특히 2011년 2/4분기동안약 15~24세까지의스웨덴청년층중약 19만명이실업자인것으로나타났다. 2) 이는청년실업률이무려 27% 인것을의미한다. 결론적으로말한다면스웨덴의청년실업률이 1) The Economist, 2011년 6월 9일, The Swedish economy, North star - Unlike much of the rest of Europe, Sweden is roaring ahead 2) Ekonomifakta, Ungdomsarbetslöshet, 2011년 12월 3일, http://www.ekonomifakta.se/sv/fakta/ Arbetsmarknad/Arbetsloshet/Ungdomsarbetsloshet-per-manad/ 82_ 2011 년 12 월호 <<
International Labor Trends 유럽연합의평균치이상이라는것이다. 다른유럽국가들에비해경제성장률이비교적높고물가도대체로안정적인상황에서스웨덴의이렇게높은청년실업률은중도우파정부의큰정책과제로남아있고, 어떻게하면청년실업률을낮출수있을까에대한토론이활발히전개되고있다. 이글은이런배경을바탕으로우선스웨덴의청년실업률현황과 2006년 9월이후로집권을하고있는중도우파정부의청년실업대책과이런대책에대한주요의견을살펴보는것으로한다. 스웨덴의청년실업률현황 [ 그림 1] 은 2001~2011년까지의스웨덴의청년실업률을보여준다. 스웨덴의경우도높은청년실업률이계속정계및대중매체의주목을받아온이슈중의하나다. 스웨덴의청년실업률은사회민주당집권시기인 2001~2006년까지도 15% 이상의높은수준이었는데 2006년가을정권교체가이루어진이후에는더욱높아져서가장최근통계인 2011년 10월에는 21.1% 를 [ 그림 1] 스웨덴청년실업률 (2001~2011) 30.0 ( 단위 : %) 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 주주 : 매년 10 월기준, 계절적요인을감안하지않은수치임. 자료 : 스웨덴통계청 (SCB), 노동인구조사서 (AKU). >> _83
[ 그림 2] 유럽 27 개국가의청년실업률현황 ( 단위 : %) 0 10 20 30 40 50 주주 : 통계는 2011 년 2/4 분기기준이며, 유럽연합통계청은비교성을높이기위해청년실업률수치를계속조정하고있음. 자료 : 유럽연합통계청 (Eurostat ). 기록하였다. 한가지주목할만한사항은 2008년하반기의청년실업률인데그때당시는스웨덴경제가호경기로기록된다. 그때에도청년실업률이 25.1% 까지상승한적이있었고 2009년 10월에는 25.7% 까지올라간적이있었다. 스웨덴에서청년실업률이높은이유로는비교적높은초임, 교육과직업의미스매치, 유연성이없는스웨덴고용안정법이자주지적되곤한다. 스웨덴의청년실업률통계가보여주는데있어한가지지적할점은스웨덴통계청이 2007년 10월부터국제연합산하국제노동기구 (ILD) 의통계기준을따르기시작했다는것이다. 이때변경된중요한사항은두가지다. 첫번째로전체 84_ 2011 년 12 월호 <<
International Labor Trends 노동인구계산연령이 16~64세에서 15~74세로바뀌었다는것이다. 두번째는실업상태인학생들이실업자로분류되었다는점이다. 이러한변경을통해이제스웨덴의실업률통계를다른국가들의실업률통계와비교할수있게되었다는것이다. 최근몇년동안계속청년실업률이도대체얼마나높고또청년실업률을어떻게계산할것인가에대해많은논란이있었다. 위의 [ 그림 2] 에서볼수있듯이다른유럽국가들과비교할때스웨덴의청년실업률은유럽 27개국가의평균에서조금높은수준에위치해있다. 청년실업률이가장낮은국가로는오스트리아, 네덜란드, 독일을들수있다. 이들국가에서는열심히구직을하고있는청년들약열명중한명이실업자인상황이다. 스웨덴의경우대체로청년들약네명중한명이실업자인상황이다. 어쨌든스웨덴의경우는약간특별하다. 보통전체실업률이낮은국가들이낮은청년실업률을보여주고총실업률이높은국가들이높은청년실업률을보여주는경향이있다. 스웨덴의총실업률은유럽연합평균보다낮은상황인데비해청년실업률은유럽연합평균보다높다. 이런상황이기때문에도대체어떤이유로스웨덴의청년실업률이높을까에대한논란이계속되고있는것이다. 일부노동시장전문가들은직업과교육의미스매치를주요원인으로들고있으며, 또다른한편에서는스웨덴노동시장의고용안정법때문에고용주들이청년들을고용하는데주저하기때문이라고한다. 사실어떤설명이제일타당성이있는가에대해서는아직도토론이지속되고있는상황이다. 물론청년실업이높은이유가어떤요인인가로해석하는데따라대책이다른것도사실이다. 아래에서는현재집권하고있는중도우파연합정부의청년실업대책을간략히살펴본다. 중도우파연합정부의청년실업대책 중도우파연합정부는온건당 (Moderaterna), 기독교민주당 (Kristidemokraterna), 국민자유당 (Folkpartiet liberalerna), 중앙당 (Centerpartiet) 등 4개정당으로구성되어있다. 각정당마다주요책임분야가구분되어져있는데청년실업대책을주로담당하고있는정당은국민자유당과중앙당이라고할수있다. 특히국민자유당의당수는교육부장관직을담당하고있는데교육과 >> _85
노동시장의긴밀한관계가있기때문에교육제도개선과노동시장조건개선을위해교육제도와노동시장에관련된각종제도개혁을단행하였다. 특히국민자유당은 2006년연정에들어온이후아래와같은청년층실업률감소대책을실시하였다. - 사업주가연령이 26세미만의청년을고용했을경우사회복지세반감 - 청년에대한 jobbgarnati 실시 3) - 26세미만의청년이구직을할경우 6개월이내에새출발직업 (nystartsjobb) 을얻을권리 부여 4) - 청년에대한성인교육기회확대 5) - 초ㆍ중등및고등학교교육에대한투자확대 - 고등학교교육제도개편을통해청년들의미래직업에대한접근기회를제고하기위해 2012년부터견습공양성교육제도실시 6) 이미실시되고있는위에나열된청년실업대책이외에도국민자유당은또다음과정책을통 3) 직업보장 (jobbgaranti) 은 15개월동안유효하며, 연령이 16~24세사이인청년이실업을하고실업수당을수령을경우실업 100일이후국영직업알선소가마땅한직업이든교육을알선했을때이를거부하면실업수당보다낮은수당을받도록되어있다. 이는청년층이장기실업상태로들어가는것을방지하려는차원에서마련되었다 (Arbetsförmedlingen, Januari 2011, Faktablad för arbetssökande, Jobbgaranti för ungdomar). 4) 새출발직업 (Nystartjobb) 제도는 2007년에도입된제도로서사업주가 6개월간실업경력이있는청년층장기실업자를고용할경우정부가사업주에게보조금을지급하는제도다. (Arbetsförmedlingen, 2011년 7월 8일, Pressmeddelandet, Information om arbetsmarknadens läge Juni 2011). 이외에도사업주가장기실업자를고용할경우사회복지세가반감되어사업주는약 40% 가낮은임금비용으로청년층장기실업자를고용할수있도록되어있다. 5) Riksdagen, 2011년 11월 30일, Betänkande 2010년 11월 : FiU1, Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna 6) 스웨덴정부는고등학교수준견습공교육제도를도입하기위해 2008년 7월 1일부터 2011년 6월 30일까지의시험단계를거쳐 2012년부터본격적으로실시할예정이다. Skolverket, Gymnasial lärlingsutbildning, http://www.skolverket.se/forskola_och_skola/2.606/2.4653/gymnasiallarlingsutbildning-1.133864 86_ 2011 년 12 월호 <<
International Labor Trends 해청년들의실업률을감소할의지를천명하였다. 7) - 교육제도와노동시장간의간격줄이기 - 견습공제도를통한청년고용확대 - 비경력자와경력자간의임금격차확대 - 기업이경영곤란으로직원의수를감축할필요가있을때단순히고용안정법에따른최후입사먼저감원 (Last in, first out) 의법칙을떠나개개인의능력에중점을두고감원을처리하도록법률안개정 - 고용안정법상 26세미만의청년들에대한시험고용기간을 6개월에서 1년으로연장 위와같은국민자유당의정책도입에는여러가지이유가존재한다. 예를들어청년들이경기변동에가장심하게영향을받는노동그룹에속한다는것이다. 다른말로하면청년층은경기하강기에는쉽게해고되고경기상승기에는또한빠르게노동시장에다시진입한다는사실을감안하고있다. 보통스웨덴의청년들이간헐적으로실업을경험하는편이지만대체적으로고등학교졸업자격을취득하지못한청년들이노동시장에기반을마련하는일이쉽지않다는사항을주목하고있다. 스웨덴청년들중고등학교교육을중도에포기하는비율이상당히높고, 8) 또한비경력자와경력자간에임금차이가크지않아사업주가청년층비경력자를고용하는비용이상당히높은것으로자주예기되고있다. 또한스웨덴의고용안정법에의하면감원의경우청년층이제일먼저감원되는경우가빈번하다. 비경력자와경력자간의임금격차확대를통해기업으로하여금청년층비경력자고용을선호하도록하려는의지다. 국민자유당은앞으로청년층비경력자의임금을직종평균임금보다상당히낮추어야한다는의견이다. 국민자유당은비경력자와경력자간의임금에거의차이가없는것은공정성문제와관련이있는것으로보고있는데장기간의교육ㆍ지식ㆍ능력ㆍ경력등을보다더우대해야한다는의견이 7) Folkpartietliberalerna, 2011년 12월 3일, Ungdomsarbetslösthet, http://www.folkpartiet.se/varpolitik/snabba-fakta/ungdomsarbetsloshet/ 8) 현재스웨덴의 20세청년중 3분의 1은고등학교졸업자격증이없는것으로알려져있다 (Svenska Dagbladet, 2011년 5월 22일, Vi måste veta mer om avhopparna ). >> _87
다. 사실금속노조는이미특별히비경력청년들만을위한특별한고용계약을마련하여적용하고있는데국민자유당은다른분야도금속노조의예를따라야할것이라고주장한다. 예를들어사회복지시설을운영하는소단위지방자치단체도금속노조의예를따라청년들만을위한특별한고용계약을마련하여적용해야한다는의견이다. 대단위지방단체및소단위지방자치단체등공공부문사업주는청년들의고용을증대하기위해비교적낮은초임을도입해야한다는주장이며, 또는경력자와비경력자간의임금격차도높여야한다는주장이다. 9) 고등학교에서높은수준의이론교육을이수하는데어려움을겪는청년들을위해고등학교교육기간중관심있는직업에대한견습공교육을받을기회를확대해야한다고주장한다. 견습공고용을통해고등학교학생들이학교에매여있기보다는사업장과바로연결을통해원하는직업을전력해서배우도록해야한다는주장이다. 견습공고용을통해견습공들은사업장에필요한지식을바로습득하고또한노동생활에대한접촉기회를넓힐수있다는것이다. 견습공은견습공고용계약을통해견습공에적합한고용조건에따라일하고또한교육기간동안일반임금보다약간낮은견습공임금조건을따라야한다는의견이다. 10) 스웨덴노동시장의경우노동자보호를위해고용안정법 (Lagen om anställningsskydd: LAS) 이있는데이법률의감원절차법에의하면감원의필요가있는경우가장최근입사한사람을가장먼저감원 (last in, first out) 하도록되어있다. 국민자유당은이런법률조항을개정해감원시고용기간보다는경력을근거로하도록하기를원한다. 또한국민자유당은 26세미만의청년들에대한시험고용기간을 6개월에서 1년으로연장하기를원하는데국민자유당의경우청년들은사업주에그들의능력을보여줄기간을늘리고이로인해사업주는정식고용을하는데있어더욱안정적인근거하에서고용여부를결정할수있다는의견이다. 11) 국민자유당이 2006년 9월중도우파연정의일당으로청년들의노동시장진입을위한각종정책을도입하였다. 예를들어 40년만에처음으로고등학교교육제도를개편하였는데전체청년들을대상으로고등학교교육과정의통일화대신청년개개인의능력에차이가있다는점을 09) Folkpartietliberalerna, 2011년 12월 3일, Ungdomsarbetslösthet 10) Ibid. 11) Ibid. 88_ 2011 년 12 월호 <<
International Labor Trends 감안해청년개개인에게맞는고등학교교육제도를도입하였다. 국민자유당은대학교육에관심이없는청소년들에게꼭대학교육에필요한교육을강조할이유가없다는의견이다. 예를들어고등학교이론교육분야를정확히표시하고, 청소년에게인기가있을만한고등학교수준의직업교육과정을도입하였다. 예를들어견습공교육프로그램을통해전체교육의절반을직접사업장에서습득하도록개편하였다. 12) 정부의청년실업해결책에대한각종의견 위에서살펴본바와같이국민자유당은청년실업문제를해결하기위해각종교육, 노동정책을활발히전개하고있다. 그중현재스웨덴내에서제일큰토론의쟁점이되고있는이슈는비경력자청년들의최초임금수준을경력자들의임금수준과상당한격차를두자는의견이다. 13) 국민자유당에서비경력자청년들의최초임금수준을경력자들의임금수준과상당한격차를두자는것은사업주가비경력자청년들의고용비용을낮추자는입장에서추진하는것이다. 14) 국민자유당의이러한입장은스웨덴경제연구소보고서, 정부자체장기조사보고서, OECD 국가별보고서, 스웨덴노동부산하노동시장및개발연구소가발표한보고서등에서스웨덴의경우비경력자청년들의최초임금이높은이유가스웨덴청년들이노동시장에진입하는데한가지장애요인이라고지적한바에근거를두고제안된것이다. 국민자유당의이러한정책은지난 10월 14일과 16일 3일간에걸친국민자유당최고결정위원회에서당의공식정책방향으로결정, 공표되었다. 국민자유당의이러한청년실업문제해결안은바로국민자유당청년위원회의회장이름으로주요일간지에발표되었다. 15) 바로그이후사회민주당청년위원 12) Ibid. 13) Svenska Dagbladet, 2011년 9월 27일, Ungdomsarbetslöshet: Ingen lön sämre än lägre ingångslön 14) Svenska Dagbladet, 2011년 9월 26일, Sänkt lön FP:s recept för unga. 국민자유당의청년위원회는물론국민자유당중앙당의입장을지지하며중앙당및중앙당청년위원회도청년층대상낮은초기임금을지지하고있다. 15) Svenska Dagbladet, 2011년 10월 14일, Bara mer utbildning hjälper inte unga >> _89
회위원장은국민자유당의비경력자와경력자간의임금격차를두자는입장에반대하는의견을발표하였다. 사회민주당청년위원회위원장은기본적으로연령에관계없이모든노동자가적절한수준의임금을받고노동해야한다는입장이다. 청년실업문제해결은청년들의임금수준을낮추는정책으로해결한다기보다는노동시장및교육정책을통해해결해야한다는입장이다. 16) 사회민주당청년위원회위원장의청년초기임금수준저하반대의견은판매업노동조합위원장의지지를받고있다. 국민자유당의정책에따라 2007년에판매업, 호텔및식당업종사자고용주들이청년층장기실업자를고용할경우사회복지세를면제해주었음에도불구하고이런서비스부문에청년들의고용이늘어난것이아니라오히려줄어들었다는실례를들고있다. 17) 맺음말 스웨덴경제는지난수년간대부분다른유럽국가와달리낮은인플레와높은경제성장률을기록하였다. 청년실업문제를해결하기위해집권이후계속각종청년실업해책을발표하였다. 그럼에도불구하고계속높은청년실업률은스웨덴집권중도우파연정의가장큰정치적약점으로남아있다. 청년실업문제는단순히실업자를해소한다는차원이아니라건전한사회를만들고, 장차국제경쟁력의유지발전을위하여꼭해결해야할정치적과제다. 국가가청년실업문제를신속히해결해야할또다른이유는청년들자신의신체적ㆍ지적능력손실뿐만아니라국가경제적으로도장기적으로큰손실을초래할수있기때문이다. 청소년실업문제를어떻게잘해결하는가는현정권의미래를좌우하는중대한과제라고할수있다. 문제는앞에서지적한바와같이스웨덴정부의각종교육및노동정책을통해청년실업문제를해결하도록노력하고있지만그효과는쉽게나타나지않는다는사실이다. 16) Svenska Dagbladet, 2011 년 10 월 18 일, Folkpartiet blottar en underlig syn på rättvisa 17) Svenska Dagbladet, 2011 년 10 월 14 일, Replik, Arbetslöshet, En batter väg vore att se till att unga har loner som de kan leva på 90_ 2011 년 12 월호 <<