연구보고서 2015-12-2 각국공공부조제도비교연구 - 프랑스편 임완섭 노대명 이현주 전지현 김근혜심창학 황정하 최연혁 Jennifer Romich Jonas Edlund Serge Paugam
책임연구자 임완섭한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 국가보훈대상자생활실태조사선행연구국가보훈처 한국보건사회연구원, 2014( 공저 ) 2014년빈곤통계연보한국보건사회연구원, 2014( 공저 ) 공동연구진 노대명한국보건사회연구원연구위원이현주한국보건사회연구원연구위원전지현한국보건사회연구원전문연구원김근혜한국보건사회연구원연구원심창학경상대학교사회복지학과교수황정하전남대학교생활환경복지학과교수최연혁 University of Gotethenburg Professor Jennifer Romich University of Washington Professor Jonas Edlund Umea University Professor Serge Paugam l'école des Hautes Études en Sciences Sociales Professor 연구보고서 2015-12-2 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 발행일저자발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처정가 2015 년 12 월 31 일임완섭김상호한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1 층 ~5 층 ) 대표전화 : 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) 한디자인코퍼레이션 8,000 원 c 한국보건사회연구원 2015 ISBN 978-89-6827-255-4 ( 세트 ) ISBN 978-89-6827-299-8 93330
발간사 << 국민에대한사회권적기본권으로서최저생활보장은국민기초생활보장법제정과동 ( 同 ) 제도의시행이후한국공공부조제도의목적이자기본적가치로서의역할을해오고있다. 올해 7월부터국민기초생활보장제도가절대적기준의통합급여에서상대적기준의개별급여로전환되었어도국민의권리로서최저생활수준보장이란제도의목적은변함없이유지될것이다. 하지만, 제도의기본적가치와궁극적인목적이이전과같다하더라도국민기초생활보장제도도입이후한국공공부조제도의최대변화라할수있는상대적기준방식의개별급여도입은그준비만큼이후의개선과보완그리고올바른방향성제시가중요하다고볼수있다. 한국은후발복지국가임에도불구하고비약적인사회보장제도의발전을보여주고있다. 하지만, 심각한수준의저출산및급속한인구고령화문제는한국사회및경제의지속가능성을위협하는잠재적인위험요소로작용하고있다. 그리고연금제도의미성숙으로인한노인빈곤문제, 사회보험과공공부조제도의사각지대문제, 이두제도를보완할기타공적이전과사회서비스의비활성화문제는우리사회의현안이자취약계층에대한지원효과가즉각적으로나타나는공공부조제도로정책적부담을가중시키는작용을하고있다. 이러한상황에서이루어지는공공부조제도개편은적용대상의확대와탈빈곤효과성의제고등의긍정적측면의기대와함께제도수행및그효과에대한우려도적지않은상황이다. 공공부조개편과향후방향성에대해서는이전부터서로다른주장이양립하고있었다. 한쪽은사각지대해소및보편적복지를위해대폭적인
지출확대를지향하며, 다른한쪽은제도의효율성제고와기존제도들간의조화와협력을통한점진적인접근을추구한다. 이러한대립적인입장의차이는오랜기간양립해왔지만이를한국만의상황라고는할순없다. 이미이러한상황을경험했거나또는극복해나가고있는선진국들이존재한다. 선진국의이러한경험과문제점을해결하기위한극복과정에대한고찰은한국공공부조제도의지향점및향후정책방안도출을위한기본적이지만중요한정보를제시할수있을것으로판단된다. 본연구는맞춤형급여제도로대표되는한국공공부조제도의개편이여전히양립된관점에서논쟁적으로다루어지고있는현재의상황에서, 주요국의공공부조제도를보다심층적으로분석함으로써앞서언급한문제들을해결하는데필요한기초적인근거자료를제공하는데그목적이있다. 이를위해본연구는 2014~2015년에걸친연속적인국가별연구로기획 설계되었다. 작년도에이루어진제1차연구에서는영국과일본을분석대상으로선정하여과제를진행하였고, 금년도연구인제2차연구는미국과프랑스그리고스웨덴을분석대상으로선정하였다. 이국가들을선택한이유는해당국가들이최근큰폭의공공부조제도의개편을경험하였고이로인한시사점이적지않기때문이다. 본연구는선정된국가들에대해공통의분석틀을적용하여객관적이며비교가능한국가별공공부조제도에대한고찰을시도하였으며공공부조제도와관련한사회적 정치적배경부터제도의전개과정과현황그리고집행체계와최근개혁동향까지광범위한내용을포괄하고있다. 이러한심층분석내용을효과적으로전달하고국가별공공부조제도에대한연구로서의완결성을갖기위해본연구는분권형태의국가별보고서로발간하였다. 이연구는한국보건사회연구원의임완섭부연구위원의연구책임으로이루어졌으며각국가별로스웨덴편은이현주연구위원이, 프랑스편은
노대명연구위원이, 미국편은임완섭부연구위원이담당하였다. 그리고각국가별책임자외에많은연구자들이참여하였는데, 원내에는전지현전문연구원, 김근혜연구원이참여하였고, 외부전문가로는경상대학교의심창학교수, 스웨덴예텐보리대학의최연혁교수, 전남대학교의황정하교수, 미국워싱턴대학의 Jennifer Romich 교수, 스웨덴우메아대학의 Jonas Edlund 교수, 프랑스파리사회과학고등연구원의 Serge Paugam 교수가참여하였다. 여러연구자들의참여와값진노력으로이루어진본연구가정책및행정전문가들의정책적판단과제도개선을위한객관적인기초자료서의역할과함께, 연구자들을포함한모든독자들이본연구에서분석한, 국가별공공부조제도를보다정확히이해하고관련정책적함의와시사점을찾는데도움이되기를기대한다. 2015 년 12 월 한국보건사회연구원원장 김상호
목차 Abstract 1 요약 3 제1장연구목적과연구방법 9 제1절연구개요및배경 11 제2절연구방법및연구범위 14 제3절개념정의와국제비교분석틀 20 제4절프랑스편개요 35 제2장환경진단과전망 43 제1절인구및가족구조의변화 45 제2절노동시장및고용구조의변화 55 제3절소득분배구조의변화 64 제4절경제및정부재정의변화 73 제3장사회부조제도의역사 83 제1절빈민부조에대한공화주의적개념 88 제2절일반화된사회보장제도의도입 90 제3절최소통합수당 (RMI): 빈민에대한연민의표현 93 제4절최소통합수당 (RMI) 의한계 : 사회여론의급격한변화 101 제5절활동연대수당 (RSA) 의도입 : 부조와불안정고용간상호침투의증가 105
제4장사회부조제도의기본구조 109 제1절사회보장제도와사회부조제도 111 제2절사회부조제도의구성체계 117 제3절사회부조제도의주요급여 126 제5장사회부조제도의현황 135 제1절들어가며 137 제2절급여별선정기준과급여수준 139 제3절급여제도별수급자현황 152 제4절사회적미니멈수급자의특성 161 제5절사회부조제도의효과 169 제6절소결 173 제6장사회부조제도의집행체계 175 제1절들어가는말 177 제2절중앙부처의사회부조제도전달체계 180 제3절사회적미니멈의전달체계및집행기구 184 제4절사회지원제도의전달체계 191 제5절소결 199
Korea Institute for Health and Social Affairs 제7장사회부조제도의최근동향 203 제1절들어가며 205 제2절프랑스사회부조제도와사회보장재정 207 제3절근로빈곤층대상사회부조제도의개편 211 제4절사회부조제도와수급권의문제 215 제5절소결 218 제 8 장결론 221 제 1 절연구의시사점 224 제 2 절몇가지정책제안 229 참고문헌 233
표목차 표 1-1 OECD 국가들의타겟팅방법 (Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 24 표 1-2 Gilbert & Terrell의분석틀 33 표 1-3 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 34 표 1-4 사회부조제도의주요급여명칭의약어와번역 41 표 2-1 가구유형 ( 가장최근년도기준 ) 54 표 2-2 빈곤갭변화 69 표 2-3 10분위소득배율변화 70 표 2-4 소득불평등지표 (1970-2011) 71 표 2-5 부문별공적사회지출추이 79 표 4-1 가족수당제도의주요내용 116 표 4-2 사회적미니멈 (Minima Sociaux) 급여 121 표 4-3 보충보편의료보장제도 (CMU-C) 의소득상한선 123 표 4-4 보충건강보험지원제도 (ACS) 의소득상한선 123 표 4-5 사회지원제도의영역및주요제도 125 표 4-6 활동연대수당수급자구분 128 표 4-7 기본활동연대수당 (RSA-socle) 의급여액 (2015년 9월 ~12월기준 ) 128 표 4-8 특별연대수당 (ASS) 의소득기준및급여액 130 표 4-9 일시대기수당 (ATA) 의소득기준 131 표 4-10 연대대체수당 (ATS) 의소득기준및급여액 132 표 4-11 노인연대수당 (ASPA) 의소득기준및급여액 133 표 4-12 성인장애수당 (AAH) 의소득기준 ( 연간 ) 133 표 4-13 장애보충수당 (ASI) 의소득기준및급여액 ( 연간 ) 134 표 5-1 프랑스주요사회부조제도의소득기준선변화 140 표 5-2 프랑스주요사회부조제도의소득기준선증가율 141 표 5-3 프랑스주요사회부조제도의최대급여액 144
Korea Institute for Health and Social Affairs 표 5-4 프랑스주요사회부조제도의최대급여액증가율 145 표 5-5 사회부조제도의선정기준과최대급여액 (2015년) 147 표 5-6 사회부조제도의선정기준및최대급여액의수준 (2013년기준 ) 152 표 5-7 사회부조제도수급자규모추이 ( 연장, 신분류 ) 154 표 5-8 사회적미니멈수급자의규모와수급률 (Take-up rate) 추이 156 표 5-9 활동연대수당 (RSA) 수급자규모와그추이 159 표 5-10 사회적미니멈수급자의성과연령 163 표 5-11 사회적미니멈수급자의가구특성 165 표 5-12 사회적미니멈수급자의건강상태 166 표 5-13 사회적미니멈수급자의교육수준과직업경력 167 표 5-14 사회적미니멈수급자의이민여부 168 표 5-15 소득계층별가처분소득의구성별비중 170 표 5-16 조세와공적이전소득의빈곤감소및빈곤강도감소효과 172 표 5-17 사회적미니멈급여들이빈곤감소및빈곤강도완화에미치는영향 173 표 6-1 사회적결속총국의공공부조담당직제 182 표 6-2 사회보장국 (DSS) 직제일부와사회적미니멈집행기구 183 표 6-3 사회적미니멈급여별집행기구 184 표 6-4 노인연대수당의집행기구 186 표 6-5 아동부조유형별전달체계 194 표 6-6 노인간병수당의전달체계 196 표 6-7 장애보충급여의전달체계 199
그림목차 그림 2-1 인구규모추이및전망 45 그림 2-2 합계출산율추이 46 그림 2-3 OECD국가의합계출산율변화 47 그림 2-4 연령대별인구비율추이및전망 49 그림 2-5 부양비추이 50 그림 2-6 OECD 국가의혼인상태별비중 (2012년기준 ) 51 그림 2-7 여성평균출산연령변화 52 그림 2-8 0~7세아동이있는가구유형의국가별비교 (2013년기준 ) 53 그림 2-9 가구규모 (2000년대초 / 후반기준 ) 55 그림 2-10 고용률추이 56 그림 2-11 성별연령대별고용률 (2013년기준 ) 57 그림 2-12 실업률추이 58 그림 2-13 장기실업자비율추이 59 그림 2-14 청년층과핵심근로연령층의장기실업률차이 (2014년기준 ) 60 그림 2-15 니트족 (15~29세) 추이 61 그림 2-16 임시직고용비율추이 62 그림 2-17 시간제고용비율추이 63 그림 2-18 비자발적시간제고용비율추이 64 그림 2-19 상대빈곤율추이 65 그림 2-20 연령대별상대빈곤율추이 66 그림 2-21 물질적박탈및상대빈곤율의국가간비교 (2008, 2013) 68 그림 2-22 지니계수추이 69 그림 2-23 지니계수국가간비교 (2011, 2012) 72 그림 2-24 실질 GDP 성장률추이 74 그림 2-25 재정적자추이및전망 75 그림 2-26 국가채무추이및전망 76
Korea Institute for Health and Social Affairs 그림 2-27 정부지출 (government spending) 의국가간비교및추이 77 그림 2-28 공적사회지출추이 78 그림 2-29 공적사회지출의부문별구성비 (2011년기준 ) 80 그림 2-30 공적사회지출규모및배분의국가간비교 81 그림 3-1 최소통합수당 (RMI) 에대한인식변화 104 그림 4-1 프랑스의사회보장체계 (social protection system) 113 그림 4-2 사회부조제도의구조 118 그림 4-3 활동연대수당 (RSA) 급여구조 129 그림 5-1 근로능력자대상사회적미니멈의선정기준변화 142 그림 5-2 노인 장애인대상사회적미니멈의선정기준추이 143 그림 5-3 사회적미니멈의최대급여액추이 146 그림 5-4 빈곤율의추이와사회적미니멈수급자규모추이 157 그림 5-5 프랑스사회부조제도및가족수당의수급자규모추이 161 그림 7-1 프랑스사회보장재정의재원별구성비추이 208 그림 7-2 일반사회기여금 (CSG) 의징수원천별구성비추이 (2014) 209
Abstract << Social Assistance in Sweden, France and the United States The study represents the second year of the research project A Comparative Study on Social Assistance that started in 2014. The project, in its first year, looked into social assistance systems and welfare reforms in the UK and Japan. The present study selected three countries Sweden, France, and the US for comparison of social assistance systems. The aim of this study is to examine how social assistance systems works in other countries and to develop a social assistance reform model for Korea. Finally, the research would help build a baseline data of recent social assistance reforms of various counties. This study proposes an in-depth analytical framework of international comparison of social assistance systems. The framework is utilized for analysing the six focus areas which are related to public assistance. This study focuses on the following six topics: 1. Historical background of social assistance 2. Basic structure and feature of social assistance 3. Eligibility and benefit payment of each social assistance program
2 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 4. Recent trend of policy reforms(including Relations with Employment and Social Supports) 5. Administration and delivery of social assistance. 6. Policy Implications in Korean Social Welfare System A Study on Social Assistance in France The French social assistance is characterized as follows. First, it includes not only minimum income schemes called Minima Sociaux but also medical assistance, housing benefits, and social assistance programs called Aide Sociale which are operating under the responsibility of local governments(départments). Second, Minima Sociaux presents the plural system which has nine non-contributive benefits on the basis of means-test. The coverage, eligibility criteria and benefit level of these benefits are established differently depending on the characteristics and needs of the poor. Third, Revenu de Solidarité Active(RSA)-active solidarity income- was introduced as part of the reform of Minima Sociaux in the late 2000s, replacing Revenu Minimum d Insertion(RMI) minimum inclusion income and the Allocation de Parent Isolé(API) single parent benefit. The new RSA was designed to enhance work incentives for unemployed people and low-income workers. Fourth, the delivery system of social assistance in France focuses on simplification in spite of the complexity of the benefits so that people in difficulty can access easily to the benefits available to them.
요약 << 1. 국가별연구개요 본연구는한국공공부조제도의개편과그방향성에대한입장차이가여전히큰상황에서, 향후정책추진방향및세부적인정책판단을위한객관적이고상세한기초자료를제공하는데그목적이있다. 이를위해작년과올해에걸쳐영국, 일본, 스웨덴, 프랑스, 미국공공부조제도에대한심층분석을실시하였다. 작년도에이루어진 1차연도연구는영국과일본을분석대상으로과제를진행하였고, 올해연구인 2차연도연구는미국과프랑스그리고스웨덴을분석대상국가로선정하여국가별심층분석을실시하였다. 이국가들을선택한이유는, 복지레짐의관점에서다양한유형의복지국가를고려하고최근공공부조제도개편을경험한국가중에서한국에주는시사점이적지않은국가들이기때문이다. 금년도연구는분석대상국가로선정된나라들에대해제1차연도연구에서제시한공통의분석틀을통해국가별로객관적이고상세한내용을상호비교가능하도록구성하였다. 본연구의국가별주요공통내용은공공부조제도와관련한사회적 정치적배경에서부터공공부조제도의역사적생성과발전과정, 공공부조제도와전체사회보장제도의관계, 공공부조제도의선정기준과급여수준, 공공부조제도의집행체계에대한분석, 최근제도개편의동향까지광범위한내용을포괄하고있다. 또한국가별분석내용을효과적으로전달하고국가별공공부조제도에대한연구로서의완결성을갖기위해작년과마찬가지로분권형태의국가별보고서로발간하였다. 이러한본연구의의의로는국제비교연구를위한이
4 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 론적토대를바탕으로공공부조비교연구에대한상세하고심도깊은기초자료를제공한것과국제비교연구의틀을제시하고이틀을유지하여비교가능한국가별제도연구를수행한점그리고최신의자료를효과적으로제공하기위해국제적인연구네트워크를구축한점을들수있다. 마지막으로본연구의구성은모든국가별보고서제1장은연구목적과연구방법을기술하고있으며, 그내용은국가별개요 ( 또는의의 ) 와약간의부연설명을제외하고는전년도국가별보고서제1장과동일한내용을수록하고있다. 한편제2장부터는국가별보고서의내용으로공통의분석주제와틀에따라작성되었다. 물론국가별특성으로인해다소간의차이는있지만전체적인통일성을유지하고자노력하였다. 각국가별연구는각국공공부조개혁을중심으로서술되었으며, 제도개편과관련한전달체계의변화와근로빈곤층지원정책의최근동향을중심으로설명하는방식을취하였다. 2. 프랑스의사회부조제도 이연구는프랑스사회부조제도의역사와구조그리고집행에대해구체적으로살펴보는기초연구의성격을갖는다. 이연구내용중일부는이미잘알려진것이겠지만, 나머지상당부분은새롭게작성된것이다. 이보고서의주요내용을간략하게요약하면아래와같다. 첫째, 프랑스사회부조제도의역사를돌아보면, 그것은적어도 1989년최소통합수당 (RMI) 을도입했던시점을전환점으로빈곤층지원에서보편주의적이며, 활성화 (Activation) 지향적인패러다임으로바뀌어왔다. 하지만 2009년도입된활동연대수당 (RSA) 과더불어프랑스사회부조제
요약 5 도에또다른기조가유입되기시작했던것처럼보인다. 그것은자립을지원하는구체적수단보다각개인의의지와재정적동기를강조하는영미식의활성화정책이었다. 최근활동연대수당의문제점에대한비판이확산되며, 또한번이제도를개편하려는움직임이나타나고있다. 이는프랑스근로빈곤층지원제도가복지수급자를일자리로떼미는것이아니라, 고용과복지를실제로연계하는정책패러다임에대한고민을계속하고있음을의미하는것이라고판단된다. 둘째, 프랑스사회부조제도의구성과관련해서의미있는해석이있었다. 그것은현재프랑스의사회부조제도를광의로재정의하는방식이다. 그에따르면프랑스사회부조제도는세개의제도군 ( 群 ) 으로구성된다 : 사회적미니멈 (Minima sociaux) 과기타급여제도 ( 주거급여와의료급여등 ), 그리고지방정부가운영하는사회지원제도 (Aide sociale) 가그것이다. 물론지금까지프랑스사회부조제도는주로사회적미니멈과기타급여제도를지칭해왔다. 사회적미니멈은총 9개의급여로구성되어있으며, 각급여의소관은중앙정부와사회보험기금의관리기관그리고지방정부, 즉도 (départments) 이다. 셋째, 프랑스의사회적미니멈은급여마다적용대상자가다를뿐만아니라급여마다선정기준으로활용되는소득기준선과최대급여액이다르게구성되어있다는점이다. 이는빈곤층에게최저소득을보장하는제도가빈곤층의특성과욕구수준을반영해서선정기준과급여수준을정하고있음을말해준다. 앞서분석한바와같이, 사회적미니멈중노인이나장애인을대상으로하는급여는근로빈곤층을대상으로하는급여보다선정기준이되는소득을더높게설정하고, 최대급여액도더보장하는것을알수있다. 여기서각빈곤층의특성에따라필요한부가급여액이더해짐으로써빈곤층에대한욕구별보장이이루어지는것이다.
6 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 넷째, 프랑스의사회부조제도에서지방정부가담당하는지원제도로또다른사회지원제도 (Aide sociale) 의역할에주목할필요가있다는점이다. 이제도는취약계층을대상으로한다는점에서사회적미니멈과같지만, 현금급여외에현물급여나서비스를포함하는생활지원의성격또한갖고있다는점에서차이가있다. 주목해야할점은이지원제도가현금지원외에도각빈곤층이지역에서생활하는데필요한다양한서비스를제공하는역할을하고있다는점이다. 다섯째, 사회적미니멈의전달체계는제도의복잡성과집행의단순성을그특징으로하고있다는점이다. 제도가복잡한이유는각급여가어떤재원을사용하는가에따라소관하는제도와기구가달라지기때문이다. 사회보험기금에서급여하는제도와정부예산에서급여하는제도등이혼재되어있기때문이다. 하지만급여를신청하는일반국민은지역의일선집행기구를방문하거나인터넷을통해급여에대해문의하거나신청할수있다. 이는제도가복잡하더라도집행조직은일반국민들이쉽게접근할수있도록단순화하고있음을보여준다. 최근마뉴엘발총리또한사회적미니멈을포함한각종사회부조제도개혁의모토가 단순화 (Simplification) 라고강조한바있다. 여섯째, 프랑스는사회부조제도를집행하기위한별도의전달체계를구축하기보다, 기존의전달체계를보다효과적으로활용하기위해많은노력을기울이고있다는점이다. 실제로프랑스는사회적미니멈만을위한별도의운영기구가설립된사례가없다. 대신국가가관리하는사회부조제도임에도불구하고기존사회보험제도의조직들을활용해서사회적미니멈의전달체계를구축하려고노력해왔던것이다. 물론한국사회는국가의사회부조전달체계를떠맡아줄사회보험기금의전달체계또는가족수당기금의전달체계가없다는점에서상황이다를수있다. 하지
요약 7 만중요한점은새로이조직을만드는것이상으로주어진자원을전달체계를보다효과적으로활용하려는노력또한필요하다는점이다. 일곱째, 프랑스사회부조전달체계에서관련위원회의역할이크다는점이다. 이들위원회는단순한자문역할에그치는것이아니라신청자의수급여부및급여유형까지결정한다. 대표적으로장애보상급여의전달체계에서나타나는장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 의역할을들수있다. * 주요용어 : 사회부조, 근로연계복지, 사회적미니멈 (Minima Sociaux)
제 1 장 연구목적과연구방법 제 1 절연구개요및배경 제 2 절연구방법및연구범위 제 3 절개념정의와국제비교분석틀 제 4 절프랑스편개요
1 연구목적과연구방법 1) << 제 1 절연구개요및배경 1. 연구의개요 본연구는 2년동안진행되는, 각국공공부조제도에대한국가별심층연구로기획되었다. 그리고이연구는각국공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향에초점을맞추도록설계되었다. 더구체적으로설명하면, 각국의공공부조제도를그역사적발전의맥락에서, 그리고전체사회보장제도와의관련성하에서이해하는데초점을맞추고있으며, 시기적으로는 1990년대이후의변화에주목하여제도개편동향을분석하고있으며, 공공부조제도의실태와관련해서는가급적가장최근의통계자료를토대로분석을시도하고있다. 즉, 각국공공부조제도를그역사적생성, 사회보장제도와의관계, 그리고현재진행중인개혁에초점을맞추어분석하는것이다. 이연구가각국공공부조제도에대한비교연구로기획되었다는점또한부연설명이필요하다. 몇년에걸친각국공공부조제도심층연구가토양을이루고, 이를바탕으로각국공공부조제도에대한국제비교연구가수행되도록설계되어있음을의미한다. 이처럼개별국가의공공부조제도에대한심층연구를수행하고, 이를바탕으로각국공공부조제도를비교 1) 본연구는 2 년에걸친연속과제로기수행한 각국공공부조제도비교연구 : 영국 & 일본편 의연구목적과연구방법을공유한다. 따라서모든국가별보고서 1 장은국가별개요 ( 또는의의 ) 와약간의부연설명을제외하고는동일한내용을수록하고있다.
12 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 해야하는것은나름의이유가있다. 지금까지많은연구는예산과시간의제약으로각국제도에대한충분한연구없이국제비교를해왔던측면이있다. 문제는이러한연구대부분이기존의연구결과를재구성하거나, 특정한주장을정당화하는방향으로귀결되는양상을보이기쉽다는점이다. 따라서본연구는국제비교연구의토양을구축하는데많은노력을기울였다. 이번기획이갖는또다른특징은전체연구진에서절반정도를해당국가거주연구자들로구성했다는점이다. 이는크게두가지강점을갖는다. 하나는각국공공부조제도에대한보다깊이있는이해를가능하게한다는점이다. 지금까지의연구수행과정에서각국공공부조제도의생성에영향을미친역사적환경에대한이해가매우중요하다는점을확인할수있었다. 다른하나는최근제도개편동향과관련된정치적, 사회적맥락에대한이해의문제이다. 1990년대이후각국이공공부조제도개혁을추진해왔지만, 그정치사회적배경과정책결정과정에서작용하는다양한힘관계를이해하는것또한용이하지않은일이다. 이러한이유에서본연구는각국의공공부조제도관련전문가와의협동연구방식으로수행되었다. 2. 연구의배경 본연구는해외주요국의공공부조제도를분석하는연구기획으로서수행되었으며, 각국공공부조제도에대한비교연구를기획하게된배경은다음의두가지로정리할수있다. 첫째, 세계각국이직면하고있는빈곤문제와그에대한제도적대응방식의다양성을이해하는데도움을주기위해서이다. 이미잘알려져있는
제 1 장연구목적과연구방법 13 바와같이, 공공부조제도관련지출규모가크고수급자가많다는것이해당국가의복지제도가건강하게확장되고있음을의미하지않는다. 그렇다고복지지출이낮은국가에도이러한도식이적용되는것은아니다. 이런국가는사회보장제도가성숙기에이를때까지공공부조제도가빈곤층에대한생활지원에상당한역할을담당해야할수있기때문이다. 이처럼공공부조제도의다양성이라는관점에서각국의공공부조제도를소개하고자한것이다. 다만어떻게분석대상국가들을선정할것인가에대한고민이있었다. 여기서는그방법의하나로에스핑-앤더슨이제안하고수정했던주요복지레짐을대표하는국가들을연구대상국가로설정하였다. 둘째, 한국공공부조제도를개혁하는과정에서외국공공부조제도에대한보다객관적인자료를축적해야할필요성때문이다. 2015년한국은대표적공공부조제도인기초생활보장제도를새로운구조의제도로개혁하는실험을하고있다. 이른바맞춤형급여체계로개편하고있는것이다. 이과정에서외국공공부조제도에대한객관적인연구는매우중요하다. 대부분의국가는자신의복지제도를개혁하는과정에서주변국가들이문제를어떤방식으로해결하는지주의해서관찰하게된다. 그리고그로부터자신들의선택을정당화하는논거를발견하기도한다. 실제로영국이나프랑스그리고일본등은정부또는공공기관차원에서각국의복지제도및공공부조제도에대한포괄적인연구를수행하고, 수시로개혁동향을점검하고있다. 이는제도개혁과정에서왜곡된정보전달이나이미사라진제도에대한인용등다양한문제를예방하는데큰도움이된다. 이점에서지금우리나라공공부조제도개혁을위해가장절실한연구과제중하나는외국공공부조제도에대한보다객관적인분석, 각국제도의최근실태에대한보다구체적인정보, 그리고최근공공부조제도개편동향속에서발견되는각국의고민과해결방식에대한이해라고말
14 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 할수있다. 사실대부분의국가가외국의제도변화를주시하고, 그로부터자신들의제도를개편하는데필요한교훈을도출하고있다. 하지만외국의제도에서어떤시사점을찾으려는강박관념이지나쳐서는곤란하다. 사실외국제도에대한종합적인이해가전제되고, 그것이우리나라에적용되는경우야기할다양한문제점에대한분석이선행되어야한다. 새로운제도를도입하려는성급한마음으로이루어지는연구에서실효성있는교훈을발견하기힘든이유이다. 이러한이유에서각국공공부조제도의특징과최근개혁을그전체적인맥락속에서이해하는기획을하게된것이다. 제 2 절연구방법및연구범위 1. 전체연구의기획과그특징 본연구는 2014~2015년총 2년간의연구로기획되었고, 다음과같은계획에따라진행되게된다. 먼저이연구는다섯국가를대상으로공공부조제도를연구하게되며, 연구대상국가는다음과같은기준에따라선정하였다 : 1) 복지레짐의관점에서다양한유형의복지국가를포함시키고자하였으며, 2) 공공부조제도의최근개편유무를중요한선정기준으로고려하였고, 3) 해당국가의제도개편이우리에게주는시사점또한고려하였다. 다만영국과미국은동일한복지레짐으로분류되지만, 자료접근성과제도구성의특징등을감안하여모두포함하였다. 이어본연구는 2년에걸쳐단계적으로이루어지게된다. 연구단계별
제 1 장연구목적과연구방법 15 로분석한국가는다음과같다. 제1차연도 (2014년) 는영국과일본의공공부조제도를분석하였다. 제2차연도 (2015년) 는스웨덴, 프랑스, 미국의공공부조제도를분석한다. 그리고각국에대한분석결과는국가별로독립된보고서로출간한다. 즉, < 각국공공부조제도비교연구 > 라는공통의제목하에서영국, 일본, 스웨덴, 프랑스, 미국편으로단행본형식으로발간하는것이다. 한편, 본연구는제1차연도연구과제2차연구가연속성및같은분석방법틀을적용하고있기때문에제1차연도연구보고서에제시된 1) 전체연구를관통하는공통의연구방법, 2) 공공부조제도국제비교를위한연구방법 에포함된 연구개요, 연구배경, 연구방법및연구범위, 국제비교를위한연구방법 을발췌하여제2차연구각국가별서론에활용하였다. 2. 연구의범위 이연구는각국공공부조제도에대한비교연구를지향하고있다는점에서, 공공부조제도가무엇을지칭하는지구체적인정의가필요하다. 여기서공공부조제도란다음조건을모두충족하는제도로정의하고있다 : 1) 비기여형 (non-contributory) 복지제도, 2) 선별주의 (selectivism) 에따른대상자선정, 3) 법에근거를둔공적지원제도라는점이다. 이정의는공공부조제도가각개인의기여 (contribution) 를전제하는사회보험과달리조세를재원으로하는소득보장제도이자, 소득기준이나재산기준등을적용하는엄격한선별주의또는잔여주의복지제도이며, 자선과같은민간의지원이아니라법적으로지원을강제하는제도임을말해준다. 기타연구범위와관련해서는분석대상기간을 1990년대이후에초점을맞추는것으로설정하였다. 하지만역사적생성이라는관점에서보면, 장
16 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 기간에걸친시계열적분석이불가피하다는점에서, 1990년대이전은주로수급자규모나실태분석, 제도의재원등에국한하였다. 물론각국공공부조제도란가장최근시점, 즉 2015년시점의제도를지칭하는것으로설정하였다. 각국공공부조제도에대한연구내용은다음과같이구성하였다. 참고로이연구보고서가담고있는주요연구내용은그것에고유한문제의식을갖고있다. 주요연구내용과그문제의식을정리하면다음과같다 : 1) 공공부조제도의역사적생성과발전과정에대한분석이다. 이는각국공공부조제도의다양한발전경로를보여주는데목적이있다. 많은국제비교연구가천착하는수렴경향이나공통의경로보다각국의공공부조제도가어떠한요인에의해지금의형태로구조화되었는가를설명하고자하는것이다. 2) 공공부조제도와전체사회보장제도의관계에대한분석이다. 사실공공부조제도의지출규모나수급자규모가크다고무조건좋은것은아니다. 공공부조제도수급자가되기전에다른복지제도의보호를받을수있어, 공공부조수급자규모가적은것이더바람직할수있기때문이다. 따라서해당국가의공공부조제도가다른사회보장제도와어떤관계를설정하고있으며, 어떠한역할을담당하고있는지설명하고자하는것이다. 3) 공공부조제도의선정기준과급여수준에대한분석이다. 각국공공부조제도의특징과실태는지원대상을어떻게설정하고있으며, 각급여의보장수준을어느정도설정하고있는지를보면알수있다. 예를들어, 지원을받는데필요한선정기준에서소득기준이높더라도다른기준으로수급을억제하고있는경우도확인이필요하다. 마찬가지로각급여제도가제시한최대급여액이높더라도실제보장하는급여수준이낮은경우도확인이필요하다.
제 1 장연구목적과연구방법 17 4) 최근제도개편의동향에대한분석이다. 각국의공공부조제도는 1990 년대중반이후나타나고있는경제사회적환경변화에적응하기위한개혁을경험하고있다. 그리고그개혁은다양한형태를취하고있다. 그것은공공부조제도의개혁이각국이처한정치, 경제, 사회적환경과무관하지않기때문이다. 실제로미국의 1996년복지개혁과근로연계복지 (Workfare), 프랑스의 2009년고용복지연계정책개혁 (RSA), 영국의 2012년복지개혁 (Universal Credit), 일본의 2013년생활보호제도개편과생활곤궁자자립지원제도 ( 生活困窮者自立支援制度 ) 도입등은상이한성격을가진개혁이다. 그리고각각의개혁에영향을미친요인과그정도는상이하다. 왜각국이그러한선택을하게되었는지설명하는일이중요한이유이다. 5) 공공부조제도의집행체계에대한분석이다. 최근각국공공부조제도에서집행체계개편을둘러싼핵심쟁점은근로빈곤층에게고용서비스와복지서비스를통합적으로연계하는데최적의방식이무엇인가하는점이다. 그것은대부분의국가에서공통적으로나타나고있는현상이다. 다만이연구에서는국가별로집행체계를하나의독립된장으로분리하지않는경우도있을것이다. 일부국가의경우에는최근의제도개편동향을설명하며, 근로빈곤층지원정책의개편부분에서전달체계문제를함께설명하는방식을취할것이다. 3. 연구방법 이연구는다음세가지연구방법을그특징으로하고있다. 먼저각국 공공부조제도에대한문헌분석이다. 외국공공부조제도의구조와특성을 이해하기위해서는기존선행연구에대한검토가매우중요하다. 그것은
18 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 해당국가의공공부조제도를이해하는데도움이될뿐아니라, 비교연구를위한분석틀마련을위해서도중요하다. 이어각국의빈곤실태나공공부조제도운영실태, 그리고그효과성에대한실증분석이다. 대부분의국가에서공공부조제도는해당국가의빈곤율변화와밀접한관련을갖고있다. 이점에서필요한경우, 각국의빈곤율이나수급률 (take-up rate) 을분석하게될것이다. 그리고필요한경우는각국의공공부조제도급여수준의적정성을다른국가와비교할것이다. 끝으로, 각국의공공부조제도전문가및해당행정담당자의해석을수용하고자하였다. 앞서언급한바와같이, 각국공공부조제도의역사적형성과정에대해서는해당국가전문연구자의도움이매우중요하다. 마찬가지로최근복지제도개편과관련해서도그배경과향후전망에대해서는해당국가의전문가와의도움이중요하다. 이를위해연구진은해당국가를방문하여각종자료를수집하고, 해당국가연구자로부터필요한정보를취합하고자하였다. 4. 제 2 차연도연구의특징 < 각국공공부조제도비교연구 > 에서제2차연도 (2015년) 연구는제1차연도 (2014년) 에서마련된방법론적기틀을적용하여스웨덴, 프랑스, 미국의공공부조제도를심층적으로분석하는데그의의가있다. 그것은다음과같이정리할수있다. 첫째, 국제비교연구를위한이론적토대를바탕으로공공부조비교연구에대한상세하고심도깊은기초자료를제공하는데있다. 제1차연도연구와후속연구인본연구의국제비교분석틀제공을통해관련연구를활성화시키고복지확장기에있는우리사회의복지정책연구가절실히필
제 1 장연구목적과연구방법 19 요로하는기초자료를제공한다는데그의미가있다. 즉, 본연구의핵심은공공부조에대한국가별심층연구를통해객관적이면서도심도있는자료를축적 제공하는것이다. 한편, 각국의공공부조제도는다양한역사적배경속에서상이한경로로구체화된다. 따라서각국의어떤제도를공공부조제도 (Public Assistance) 로규정할것인지가중요한쟁점이된다. < 공공부조제도란무엇인가 > 를설명하기위한정확한개념정의가필요한것이다. 그키워드는선별주의, 자산조사, 비기여형제도등이다. 즉, 공공부조제도는전체인구를대상으로하는것이아니라, 심각한경제사회적위험에노출되어경제사회적지원이필요한집단을대상으로하며, 이들을선별하는원칙은엄격한자산조사라고말할수있다. 그리고이제도는사회보험과달리각개인의사전적인기여 (contribution) 가없이, 조세로재원을조달하는특징을갖는다. 이러한이론적검토를바탕으로국가별심층분석을수행하는것이제2차연도연구가감당해야할역할로볼수있다. 둘째, 연구구성을위한공통의포맷을유지하는것이다. 제1차연도연구연구에서제시된국제비교연구가가능하도록하는공통의포맷을유지하여본연구의일관성을유지해야한다. 개별국가에대한심층연구가비교하기힘들게제각각의포맷을갖지않도록유지할필요가있다. 물론이과정에서다음과같은위험성에대해서도주의하였다. 지나치게엄격한형식은각국공공부조제도연구가갖는특징을위축시킬위험성이있다는것이다. 따라서국가별연구가담아야할핵심적인내용을제시하였다. 그것은각국공공부조제도생성과변화의역사적과정, 공공부조제도의구조와특징, 주요급여제도의선정기준과급여수준, 수급자의규모와실태, 최근의제도개편동향, 전달체계개편등이다. 셋째, 국제적인연구네트워크를구축하는일이다. 각국공공부조제도
20 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 에대한비교연구는높은정책적관심에도불구하고, 국제기구들이주도하는경우가많지않다. 1990년대초반 OECD에서발간한연구보고서가가장포괄적인연구이며, 이후공공부조제도국제비교연구는거의이루어지지않았다. 개별국가차원에서각국공공부조제도에대한연구인프라가구축되어있다는점을감안하면, 국제비교연구가희소하다는점은매우흥미로운일이다. 그것은공공부조제도국제비교연구를통해많은국가에게공통적으로제시할정책적시사점을발견하기힘들다는점과무관하지않을것이다. 그만큼맥락 (context) 이중요한연구인셈이다. 본연구또한이러한특징을감안하여한국공공부조제도의개혁과지속적인연구의인프라확충이라는관점에서국제네트워크를구축하고자하는것이다. 제 3 절개념정의와국제비교분석틀 2) 1. 개념정의와분석대상정책의범위 본연구는공공부조라는제목으로연구를하고있지만, 내용적으로는 사회부조 를연구대상으로하고있음을밝혀둔다. 그렇다면사회부조가어떠한정책을지칭하는것인지명확하게규정할필요가있다. 그것은사회부조에대한개념정의가전체연구범위에큰영향을미치기때문이다. 사회부조의사전적정의는적절한생계의방법이없는취약한개인이나가구에게현금이나현물자원을이전하는것을의미하며, 이때취약한집단은한부모, 노숙인, 그리고신체적, 정신적으로어려움을겪는집단을 2) 전년도연구 제 4 절국제비교를위한연구방법 에해당되며, 각보고서의 1 장의경우전년도보고서와동일한내용이나목차및 2015 년연구를반영한일부내용이변경되었다.
제 1 장연구목적과연구방법 21 포함한다. 이현주외 (2003) 의연구에서는공공부조를사회보장제도의하나로서모든국민의인간다운생활을위해생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을국가및지방자치단체가보장하고, 이들의자립을지원하는제도라정의하였다. 어들리 (Eardley) 외 (1996) 는사회부조를욕구를가진이들에게자원 (resources) 에대한조사 (test) 를하고기초수준을보증하기위하여제공하는급여와서비스로정의하고있다. 선행연구고찰을통해사회부조의정의를이해해보려한다. 먼저어들리외 (1996) 는사회부조라는개념은고정되었거나또는보편적의미를지니는것은아니며, 소득이나서비스제공방식에따른구분이라주장하였다. 개인이나가구에소득이나서비스를할당하는방식은기본적으로세가지로나뉘는데, 하나는보편적이거나수렴되는급여제공방식, 두번째는사회보험으로고용지위나기여에근거하는방식, 세번째는소득이나자산조사에근거하는급여이다. 사회부조는세번째방식을기반한것이며, 자원조사급여는때론 표적화된 (targeted) 급여로표현되기도한다. 조사에근거한급여도구분이되는데, 고프 (Gough)(1994) 에따르면일정선이하생활, 삶의기본적수준이하를전제로하는빈곤조사, 또는그이상의선에서기준으로이루어지는조사등이그구분사례이다. 이에따라사회부조를다음의세가지, 1) 특정기초소득선이하사람들을대상으로하는현금급여와같은일반적지원 (assistance), 2) 실업급여등특정집단에대한현금급여와같은범주적지원, 3) 주거지원과같은현금지원과연계된급여와서비스제공 (tied assistance) 등으로분류할수있으며, 위의세가지모두를사회부조로구분한다면터키의경우의료지원도연계된급여 (tied) 로사회부조에포함되어진다. 린덜트 (Lindert)(2002) 는사회보호를사회안전망중하나로빈곤에대한최후안정망으로설명하고있는데, 사회적보호 (protection) 는사회
22 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 보험과사회보호로구성된다. 사회보호에는세가지유형의급여가있는데, 이는아래와같다. 1. 일반적급여 : 일정소득이하사람이받을수있는급여 2. 범주적급여 : 일정소득이하특정집단이받을수있는급여예를들어영국의근로가구세액공제 (working Families Tax Credit) 3. 현물또는조건급여 : 주거, 직업훈련, 학교급식등비현금자원에대한접근. 일정소득이하주거비지원등용도가지정된지원비버리지 (Beveridge) 나디토와다이 (DiNitto & Dye), 그리고 OECD 와 UN과같은국외의공공부조에대한정의들에서나타난공공부조의특징은도움을받아마땅한상태의사람을자산조사로선정한다는점, 비용을국가가부담한다는점, 최저생활수준이기준이된다는점이다. 공공부조에대한여러정의를종합해보면공공부조는저소득층또는빈곤층을대상으로하며, 자산조사에기초하여대상이선정되고이들에게무기여의원칙에따라급여가지급되고, 정부의책임하에일정수준 ( 최소한의인간적생활 ) 의생활보장을목적으로하는사회보장제도로정의될수있다. 또한공공부조제도의급여는현금급여, 즉경제적원조로규정되는경우가많으나실제공공부조프로그램을규정하는데있어서는현금급여외에의료급여와같은현물급여도공공부조로분류되고있다. 결론적으로사회부조의범위는다향하게정의할수있다. 사회부조또는공공부조에대한범위는자산조사에근거한지원, 빈곤층을대상으로하는지원으로한정하되, 급여내용이나대상욕구는한정하기어렵다. 이기준을적용하여범주화된급여나서비스도포괄하기때
제 1 장연구목적과연구방법 23 문인데, 예를들어노인의기초연금, 근로능력자에대한실업부조는사회부조로포괄하여야할것이다. 영국의경우보건과교육은보편적지원으로사회부조의범위안이라보기어렵지만, 한국은이와상이하여의료지원과교육지원이자산조사에기반하고있다. 결국사회에따라사회부조의범위는달라질수있다. 단, 기초욕구를감당하는여타의보편적, 준보편적지원은공공부조의맥락이나환경으로고려하는것이적절하다. 지원내용의측면에서사회부조는아래의것들을포괄할수있다 3). 신체적, 신체적장애, 고아, 약물중독등취약집단을대상으로제공되는복지또는사회서비스, 식품권과가족수당과같은현금또는현물이전, 긴급생활지원 (life-line tariffs), 주거지원, 위기시주식비할인등과같은일시적지원등이다. 또한사회부조프로그램은사회부조프로그램의범위 (scope) 에근거하여다음의세가지로구분하여유형화시킬수있다 (Barrientos, Nino-Zarazua and Maitrot, 2010). 1. 순수한현금이전 (pure income transfers) 2. 현금이전과함께인적, 재정적, 신체적자산형성을목적으로하는지원을더하는현금이전연계지원 (transfer plus) 3. 통합빈곤완화프로그램 (Integrated poverty reduction) 으로조건화된현금이전보다넓은지원을포괄할뿐만아니라현금이중심요소가아닌특징이있음이러한구분은프로그램의특징을정확하고탄력적으로포착하는데도움이된다. 또한사회부조에대한개념적기반의차이를보인다는점을인식하게하며, 빈곤은소득의부족, 자산의결핍, 다차원적인것으로서의빈곤으로빈곤개념정의가다른것임을알수있다. 3) wikipedia.http://en.wikipedia.org/wiki/social_protection(2014.5.15.)
24 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 1-1 OECD 국가들의타겟팅방법 1) (Targeting Mechanisms Employed by Select OECD Countries) 국가명스웨덴영국네덜란드캐나다 개인조사방법 (Individual Assessment Mechanisms) 자산조사 (Means Tests) 범주형 (Categorical) 주거수당지방정부 공공부조 (Municipal social welfare allowance) ( 일부지역은사회 복지사가활동 ) 구직자수당 ( 소득보조, 비기여방식 ) 가족크레딧 (Family Credit; 직업이있지만소득이일정금액을넘지않는부모에대한소득지원 ) 지방세환급, 학교급식비, 건강지원장례비지원 (social fund payment for funerals) 출산휴가난방지원 (cold weather payment) Discretionary cases 주거급여 사회부조 (social assistance) 주거급여부가적급여 (additional benefit) ( 사회보험수급자에대한추가지원 ) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 일반적사회부조프로그램사회부조수급자에게지급되는건강보험주거급여저임금가족에게지급되는아동수당 (National Child Benefit) 실업자정액요금현금지원 (Flat-rate unemployment cash assistance) (KAS: 지난 12 개월중 5 개월이상근무경험이있거나, 졸업후 3 개월이지나지않아실업보험지원을받지못하는구직자에게는 KAS 지급 ) 장애인급여 (benefits for the disabled) 한부모가정은소득보조를위한활동심사 (activity test) 면제특정그룹 ( 가족, 한부모가정, 장애인, 장애인가족을돌보는가정 ) 에대해 소득보조에서의추가지원 보험료 (premium) 50 세이상의사회보험수당을모두수급한최저임금자에대한소득기반형급여실업보험이만료된고령의또는부분적장애인근로자, 또는과거자영업자였던노인과장애인에대한특별수당 57.5 세이상의실업자와, 5 세이하의아동이있는부모는구직요건 (job searching requirements) 면제 주 (province) 의특성에따라다른범주를포함하는포괄적수당 ( 장애인, 한부모가정, 미망인등 ) 부모의수입중일부는필요성심사 (needs tests) 없이아동양육비용으로사용 ( 몇몇주는한부모가정에게더많은수입의일부요구 ) 한국국민기초생활보장제도기초연금, 장애인연금, 한부모가족지원 주 : 1) 집단별 / 지역별 (Group/Geographic) 범주는해당이없어제거하고한국을추가하여수정한표임. 자료 : OECD(1998), The Battle Against Exclusion, Vol. 1-3; Abt Associate Inc(2002) 재인용
제 1 장연구목적과연구방법 25 국가명 검증 - 표적화 (Self-targeting) 지역기반 (Community-based) 보편적 (Universal) 비고 스웨덴 지방정부공공부조 (Municipal social allowance) 아동수당 (child allowance) ( 한부모가정과일반가정에게동일한지원 ) 보육료지원 (child care) 영국 비기여형구직수당급여자에대한활동심사 (activity test) 주거급여 ( 국가규제관리 -administer national regulation) 아동수당 (Child benefits) * 교육지원과의료지원도보편적 네덜란드 구직요건 (job searching requirements) 지방정부관리 (Local governments administer) 사회부조부가수당 (supplementary benefits to social assistance) 아동수당 (Child benefits) 캐나다 일반적사회부조수급자에게시행되는활동심사 기본적사회부조 (Basic social assistance) 한국 조건부수급 지방정부의저소득층지원 보육료지원 교육비지원, 의료지원, 주거급여가중앙정부의사회부조범위안에편재 2. 분석유형과분석전략 사회보장제도또는사회보장제도에포함된공공부조등의사회복지정 책의비교분석을수행하기위해서는비교대상에대해체계적으로접근하 면서효과적인연구결과를도출하여연구목적을달성케할수있는논리
26 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 적이면서적절한분석유형의선택과이에대한체계적인분석틀적용이필요하다. 사회복지정책연구를위한대표적인분석방법또는유형에는길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 가주창한정책분석유형인 3Ps 즉, 과정 (Process) 분석 4), 산출 (Product) 분석 5), 성과 (Performance) 분석 6) 이있으며, 많은경우에서이들분석유형중연구목적과연구대상등을고려하여적절한분석유형을선택하고있다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007). 본연구의목적은주요선진국 ( 영국, 일본, 스웨덴등 ) 의공공부조제도의기본구조와특징, 현황과쟁점, 그리고최근개편동향을파악하는것이다. 따라서각국의공공부조제도를역사적전개과정및사회발전과정측면의맥락 (context) 차원과전체사회보장제도와의관련성을중심으로이해하는데초점을맞추고있기때문에주로과정및산출분석의적용이요구된다. 물론성과분석과앞의과정분석과산출분석이실제분석에있어명확히분리되지않는동시에분석방법상의상호연관이적지않기때문에 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007), 그리고제도의성과측면의국제비교도본연구에서도주요하기때문에성과측면에서의분석또는기술도본연구에포함된다. 본연구의주된관심사는각국가별공공부조전개과정의맥락과구조 4) 과정분석은사회정치적그리고기술적 - 방법론적변수들과관련된정책형성의역동성에초점을맞추고있는접근방법을말하며, 정책형성에영향을미치는다양한요소들에대한관계성과상호작용과계획된자료의투입이어떻게이루어지는지에대한이해를주된관심으로한다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993, P.17-18; Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.25). 5) 산출분석은기획과정을통해얻게되는일련의정책선택인산물에여러가지쟁점을분석하는방법으로산출연구를위한분석틀에는할당, 급여, 전달, 재정의네가지차원이적용되어진다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.25; 이혜경, 2009). 6) 성과분석은특정한정책선택에의해실행된프로그램이낳은결과를기술하고평가하는데관심을둔다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.27).
제 1 장연구목적과연구방법 27 적특성을파악하는것이기때문에과정과산출분석에초점을두고있다고볼수있다. 하지만, 과정분석의경우과학적인분석방법으로는미흡하다는비판을받고있으며연구자의주관적선입견이작동할여지가크기때문에이에대한주의가필요하다 ( 이혜경, 2009, P. 81). 한편, 산출연구의경우정책과정을통해정책대안들중선택된정책의내용을특정기준이나분석틀을통해분석하는것으로정책설계의주요한구성요소들을구분하고분해하여정확히파악하는데초점을두고있으며 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007), 비교적오랜역사를가진분석틀을가지고있기때문에본절에서중심적으로다루고자한다. 이러한분석유형에대한고려와함께국가간비교연구를위해서는, 변수중심방법 (variable-oriented methods) 과 사례중심방법 (caseoriented methods) 으로대표되는분석전략을고려해야한다 (Ragin, 2008; 남승연, 2013, P.290 재인용 ). 변수중심방법은양적방법으로사례중심방법은질적연구로도지칭되는데, 사례중심방법과질적연구는꼭일치하는것은아니며 ( 최영준, 2009, P.2), 본연구도제도에대한문헌및통계자료고찰이연구의핵심방법이므로본연구의분석전략을질적연구보다는사례중심방법이라고지칭하는것이합당하다. Ragin (1994) 에의하면변수중심방법은관찰가능하고측정가능한경험적사실들을계량적접근을이용하여변수들간의상관관계및인과관계등의관계성을분석하여산재되어있는요소들의공통적인속성을파악하는일반화를지향하는반면, 사례중심방법은비교가능한독립적인실체들을가정하고변수간의인과관계와같은영향측면보다는사례자체의맥락과특수성에관심을두어특정결과가발생하는상황적특성을밝히는데그초점을둔다 ( 안상훈, 2002 재인용 ; 이현주외, 2003 재인용 ). 계량적방법론은앞의세가지분석유형모두에적용될수있지만주로
28 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 성과분석에있어정책효과성평가로작동하는경우가많다. 산출분석은계량적분석보다는주로분석틀을적용한체계적접근을통해정책선택의원인과원칙, 형태와구조를분석하고있다 (Gilbert & Terrell, 1998; 강욱모외, 2006 재인용 ). 이두방법중변수중심방법은지나친일반화에대한지향으로개별사례가갖는특수성과요인간의교호작용을간과하는측면이있으며 ( 남승연, 2013, P.290), 사례중심방법의경우는이와반대로각사례들을포괄하여일반화시키기어렵다는한계점을가지고있다 ( 안승국외, 2002, P.58). 본연구는이러한장단점을가지고있는분석전략들중에서변수중심방법즉, 계량적접근방법을통해국가간또는국가내사회복지정책관련변수들간의관계성을파악하기보다는사례중심방법론을적용역사적맥락을고려한개별화를통해각국공공부조의현제도선택에대한특성을파악하고자한다. 그리고앞에서언급한과정분석을연구에적용하여정책형성과정에영향을미치는요인들에대해심도있는파악을시도해보고자한다. 이러한접근은논리적으로정교한분석틀을가지고있는것으로평가되는산출연구의분석틀과본연구에서병행적으로사용하여국가별공공부조제도를다양한차원에서검토할예정이다. 3. 분석틀설정관련선행연구 사회복지정책의국가별비교의분석틀마련을위해검토할선행연구들은복지정책분석차원측면에서분석틀을구성하거나, 이러한분석틀을기반으로실제국제비교및제도설명을수행한연구들로분류할수있다. 전자는연구자들이비교연구의틀을구성하기위해수행했던연구방법론연구들이, 후자는국가간비교를위해국제기구에서수행한공표자료들이
제 1 장연구목적과연구방법 29 주를이룬다. 후자의경우분석차원및각분석차원에활용될구체적변수들이제시되어있어분석틀의각차원에대입한해당변수들을제시하고있다. 복지및관련제도분석틀에대한연구를살펴보면다음과같다. 길 (Gil)(1973) 은사회복지정책을사회정책의한영역으로보고사회정책전반을개괄하는동시에사회복지정책을사회전체와관련하여이해하고자하는분석틀을제시하였다 ( 이혜경, 2009 재인용 ; 박차상, 2012 재인용 ). 프리그몰과애서턴 (Prigmore & Atherton)(1979) 은사회복지정책평가의접근방법으로 1) 문화적가치, 2) 영향력과의사결정, 3) 지식에관한고려사항, 4) 비용-편익 등의네가지차원의준거틀을제시하였다 ( 봉민근, 2003, P.3 재인용 ). 앞에서언급된바와같이비교연구를위한산출연구의대표적이고전형적인분석적접근방법으로 3Ps(Process, Product, Performance) 가있으며, 각접근방법은계획, 행정, 그리고연구의전문적인역할과주요하게연관되어있는사회복지정책의문제들을다루고있다 (Gilbert et al, 1993, P.17). 본연구의주된관심은산출분석으로, 길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 는산출분석과관련하여다음네가지차원의분석틀을제시하고있다. 1) 사회적할당의근거는무엇인가?(What are the bases of social allocations?) 2) 할당된사회적급여의형태는무엇인가?(What are the types of social provisions to be allocated?) 3) 이러한급여들의전달에대한전략은무엇인가 (What are the strategies of the delivery of these provisions?) 4) 이러한급여재원을조달하는방법은무엇인가 (What are the ways to finance these provisions?) 로이것은각각대상, 급여, 전달체계, 재원문제에해당하는것이다 (Gilbert, Specht & Terrell, 1993, P.43). 번스 (Burns) 는사회보건제도를구상하는데있어서 1) 급여의성격과양 (the nature and
30 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 amount of benefits), 2) 보장해야될위험의대상과유형 (eligibility and types of risks to be covered) 에관한것들, 3) 재원조달방법 (the means of finance), 4) 행정의구조와성격 (the structure and character of administration) 을분석틀로제시하였다 ( 이성기, 1996, P.21 재인용 ). 남기민 (2001, P.259) 은길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 와맥길 (Magill)(1986) 7) 의분석틀을기초해서사회복지정책의분석틀을 1) 목표체계 2) 대상체계 3) 급여체계 4) 전달체계 5) 재원체계로구분하여제시하였다. 길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 그리고번스 (Burns) 가제시한네가지차원의분석틀은포괄적이면서명료성을가지고있기때문에사회정책비교분석에서폭넓게적용되고있다. 하지만분석틀선정과함께이러한네가지차원에서사회복지제도의내용을분석할수있는변수들은별도로선정과정을거쳐야한다. 즉, 사회복지제도 ( 본연구에서는공공부조제도 ) 의국가간비교분석을위해서는해당분석틀에서해당하는비교변수들을선택해야하며, 이러한분석틀에맞는요인과변수들은사회과학연구의영역중국제기구의사회부문통계에서선택할수있다. 이러한국제기구에서생산한자료들의경우국가간비교를위한공통영역들과구체적인변수들을제시하고있다. 국제기구의사회부문통계중가장대표적인것은 OECD의 Social Expenditure Database(SOCX) 이다. SOCX는 OECD 가입국가들의사회복지지출을기능별영역으로분류하여제시하고있는데, 주로영역별급여의형태와하위영역으로서의세부적프로그램들과그것의지출이제시되어있다. SOCX를통해주요국가들의기능별또는정책대상별주 7) Magill(1986) 은사회복지정책의분석틀로 1) 정책목표 2) 급여체계 3) 전달체계 4) 재원조달을제시하였다 ( 남기민, 2001, P.259 재인용 ).
제 1 장연구목적과연구방법 31 요프로그램현황과규모를파악할수있지만, 사회보장관련통계지표의국제비교가주된목적이므로해당국가제도의상세한내용즉, 대상및급여수준, 재원, 전달체계등의정보는제공되지않는다. MISSOC(Mutual Information System on Social Information) 은 EU 가입국가들간에사회보호관련정보의지속적인변화를공유하는역할을하고있으며, 최근에는아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스까지포함한사회보호 (Social Protection) 의정보까지포괄하고있다 8). MISSOC은위국가들의사회복지제도를 12개하위영역과 300개이상의세부항목으로구분하여세부적이고비교가능한정보를제공하고있다 ( 강혜규외, 2012). MISSOC Comparative Tables 9) 은앞에서언급한 12개의하위정책영역으로구성된다. 구성영역들은다음과같은데, Ⅰ. 재정 (financing), Ⅱ. 보건 (healthcare), Ⅲ. 질병 (sickness), Ⅳ. 출산 (maternity), Ⅴ. 근로무능력 (invalidity), Ⅵ. 노령 (old-age), Ⅶ. 유족 (survivors), Ⅷ. 산재 (employment injuries and occupational disease), IⅩ. 가족 (family Benefit), 실업 (unemployment), Ⅺ. 최저생계보장 (guaranteed minimum resources), ⅩII. 장기요양 (long-term care) 으로구성되며, 이중최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 은공공부조제도와관련한국가간비교가가능한분석틀을제시해주고있다. 국제적비교를위한최저생계보장 (Guarantee of sufficient resources) 의세부영역들을살펴보면 10), 먼저일반적비기여형최저보장제도명 (Designation) 과이에대한적용법률 (Applicable statutory basis), 원칙 (principle), 수급권자 (entitled persons) 등을제시하고있으 8) MISSOC Homepage(http://www.missoc.org, 2014.6.28 접속 ) 와강혜규외 (2012) 참조 9) MISSOC(2007, 2009) 참조 10) MISSOC(2007, 2009) 및이성기 (1996) 참조
32 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 며, 세부영역별로살펴보면, 첫째수급일반조건 (general conditions) 으로기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 노동의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of the claims), 기타조건 (other conditions) 같은변수들이포함된다. 둘째, 최저보장과관련한최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정의수준 (level of determination), 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account) 등이포함된다. 셋째, 급여와관련해서는범위 (categories), 가족수당 (family allowances) 과의관계, 급여액 (amounts), 급여환수 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진관련 (measures stimulating social and professional integration), 기타권리 (associated rights) 로의료 (health), 주택 (housing), 난방 (Heating) 등이포함된다. 넷째, 전달체계와관련해서는행정기구의조직과성격의변수가포함되며, 다섯째, 재정과관련해서는재정규모 (costs), 재원조달 (financing) 등의변수들이포함된다. MISSOC에서제공하고있는변수들을앞에서언급한산출분석의분석틀에배치하기위해서는분석틀의각차원 ( 대상, 급여, 재원, 전달 ) 의성격을좀더구체적으로살펴볼필요가있다. 다음표는 Gilbert & Terrell의분석틀 의각차원에대한의미와선택의대안을보여주고있다. 먼저대상의경우 사회적할당 의근거를파악하는것을의미하며, 이는수급자격을결정하는기준의문제와급여를지급하기위해서어떤원칙을적용할지를선택하는것이중요하다. 두번째, 급여의경우 사회적급여형태 를파악하는것으로기본적으로복지제도에서수급자들에게지급되는현물또는현금등의급여형태와이를더확장하여전이가능성 11) 정도에따른기회, 서비스, 재화, 증서및세액공제, 현금, 권력등
제 1 장연구목적과연구방법 33 의범주로급여형태를분류하고제시하는것이중요하다. 세번째, 전달에대한전략 은대상과급여가결정되었을때그것을이어주는시스템, 즉전달체계와관련하여복지급여전달의관리운영주체와전달전략에관한분석을그핵심으로한다. 마지막으로재정은재원과이전체계에관한것을핵심으로한다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007; 전연일, 2011 재인용 ). 표 1-2 Gilbert & Terrell 의분석틀 구분의미선택의대안 대상 수급자격 ( 할당영역 ) 사회적할당의기반 ( 근거 ) 은무엇인가? 귀속적욕구, 사회적공헌 / 심신상태에대한전문가판단개인 / 가족의자산상태에따른욕구 급여 급여종류 ( 대책영역 ) 사회적급여형태는무엇인가? 기회 / 권력 / 사회서비스 / 물품 / 신용 / 물품교환권 / 현금 재원 재원마련 ( 재정영역 ) 사회적급여에필요한재정을마련하기위한방법은무엇인가? 사용자부담 / 민간모금 / 사회보험, 과세 ( 국세, 지방세, 특별세, 목적세등 )/ 위의혼합 전달 전달방법 ( 전달체계 ) 사회적급여를전달하기위한전략은무엇인가? 공공전달체계 ( 중앙집권 / 지방분권 ) 민간전달체계 ( 영리조직 / 비영리조직 ) 위의혼합 ( 공공조직과민간조직의혼합형태, 영리와비영리조직의혼합 ) 자료 : Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역 (2007) P.111; 전연일 (2011) p.178 에서재인용 4. 분석틀적용방향 앞에서도언급한바와같이기본틀을국가별로동일하게적용하기위 해서는분석대상이되는변수들과그것에대한범주가정해져야한다. 분 석의차원은길버트와스펙트 (Gilbert & Specht)(1974) 또는길버트와 11) 수혜자에게얼마나많은선택의자유를부여할수있느냐 하는정도를의미한다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2007, P.235).
34 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 테럴 (Gilbert & Terrell)(2007) 의분석틀을활용하고, 분석차원별변수의구성은 MISSOC(2007, 2009) 에서제시하는변수들을활용하고자한다. 즉, 주어진분석틀과이에대한선행연구들을검토해분석틀의각분석차원과분석차원을통한제도비교를위한각구성변수들의기본적인개념과방향성을파악하고이를고려해 MISSOC이국제비교를위해제시한범주별변수들을분석차원별로아래와같이구성할수있다. 표 1-3 분석틀적용을통한 MISSOC 주요변수의분류 차원구성변수비고 공통 제도명 (designation), 적용법률 (applicable statutory basis), 기본원칙 (basic principles), 급여의목적 (goal) 공통 대상 급여 수급권자 (entitled persons) 수급일반조건 (general conditions) : 기간 (duration), 국적 (nationality), 거주조건 (residence), 연령 (age), 근로참여의사 (willingness to work), 다른급여청구와의관계 (exhaustion of other claims), 기타조건 (other conditions) 최저보장관련 : 자산조사적용가구범위 (domestic unit for the calculation of resources), 고려되는자산 (resources taken into account), 최저보장관련 : 최저보장수준의결정 (determination of the minimum), 결정수준 (level of determination) 급여관련 : 급여의범위 (categories), 특수목적의부가및단일급여 (specfic supplements & Single benefits), 최저보장과가족수당과의관계 (family allowances), 급여액 (amounts), 급여환수관련 (recovery), 급여수준조정방법 (indexation), 사회통합촉진 (measures stimulating social and professional integration) 관련권리 (associated rights) : 의료 (health), 주택및난방 (housing & heating) 등 수요측면 수요측면 전달체계행정기구의조직과성격공급측면 재정 재원조달원칙 (Financing principle), 가입자및고용주의기여, 보험료율또는보험료율상한 (ceiling), 공공부문기여, 장기급여재원마련시스템등 공급측면 자료 : MISSOC(2007, 2009) Comparative table 과이성기 (1996, P.22) 내용을재구성및업데이트
제 1 장연구목적과연구방법 35 국제비교에적용되는변수들의경우국가별로공통적제도의구성요소일가능성이높기때문에제도의기본적성격과국제비교에용이하지만국가별특수성을설명하기에는부족한경우가있을수있다. 따라서본연구에서는국가별세부제도와관련된선행연구를통해국가별공공부조제도의특수성을밝힐수있는해당국가고유의변수의발굴등국가별특성을밝힐수있는측면과공통적인부문을통해서로를비교해볼수있는두부문모두가고려되어야할것이다. 제 4 절프랑스편개요 1. 연구목적 이연구보고서는 2014년시작된각국사회부조제도에대한다년간의국가별심층연구의 2차년도연구과제로기획되었다. 1차년도의연구가영국과일본의사회부조제도를분석하는데초점을맞추었던것은이두국가가한국의현행사회부조제도의형성과발전에매우큰영향을미쳤을뿐아니라, 최근스스로도대대적인개혁을단행하였기때문이다. 영국은근로빈곤층대상사회부조제도를하나로통합하는보편급여 (Universel Credit) 를도입했고, 일본은전후처음으로생활보호제도를개혁하고근로빈곤층을지원하는새로운법률을도입했던것이다. 2차년도의각국사회부조제도연구는미국과프랑스그리고스웨덴을대상으로하고있다. 이국가들을선정하게된것도그이유가분명하다. 먼저에스핑-앤더슨이언급한복지레짐의세가지유형을대표하는국가들이라는점이다. 자유주의복지레짐을대표하는미국, 조합주의또는보수주의복지레짐을대표하는프랑스, 그리고사민주의복지레짐을대표
36 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 하는스웨덴이그것이다. 이보고서는 3국중프랑스의사회부조제도를다루고있다. 그렇다면프랑스사회부조제도에대한연구는어디에초점을맞추어기술할것인가. 프랑스사회부조제도의전반적인모습을중립적으로기술해야하는것은당연한일이지만, 그중에서도이제도가갖는특징을적절히설명하는데초점을맞추고자한다. 그것은다음과같이몇가지로정리할수있다. 첫째, 프랑스사회부조제도를구성하는급여제도의다양성이다. 일반적으로서구의복지국가들은사회부조제도를구축함에있어주로생계급여와주거급여가중심을이루게된다. 그리고생계급여는대개노인이나장애인등생활능력이없는집단을대상으로하는제도와근로빈곤층을대상으로하는두개의제도로구분된다. 하지만프랑스는생계급여제도에해당되는사회적미니멈 (Minima sociaux) 이 2015년현재총 9개의급여로구성되어있다. 인구학적집단별로그리고다른법률에근거를둔독립된급여제도가존재하는것이다. 구태여이를유형화하면, 노인, 장애인그리고근로빈곤층을대상으로하는세유형의제도가존재하는것으로이해할수있다. 그리고근로빈곤층대상제도는생계급여외에도실업부조의성격을띤특별연대수당 (Allocation de Solidarité spécifique : ASS) 를포함하고있다. 둘째, 프랑스가 2009년 ~2010년사회적미니멈에대한개혁의일환으로근로빈곤층대상고용 복지연계제도를새롭게구축했다는점이다. 지난 20년간프랑스는미국의근로연계복지 (Workfare) 와는다른성격의제도를실험해왔다. 달리표현하면, 근로빈곤층수급자에게복지급여를조건으로노동을강제하는조치에별다른관심을보이지않았던것이다. 이는근로빈곤층에대한기초소득보장을사회권의하나로간주하는상황에서, 이것이사회권의침해로간주했기때문이다. 하지만결국활동연대
제 1 장연구목적과연구방법 37 수당 (Revenu de Solidarité Active : RSA) 을도입하게된다. 그것은전반적으로근로빈곤층수급자의취업을촉진하는것을목적으로복지급여와취업장려금을함께지원하는방식을취하고있다. 그리고더불어수급자의권리와의무를강조하는경향을나타내고있다. 이는 1996년미국복지개혁에서강조되었던것이자, 지난 2~3년간많은서구복지국가가추진했던사회부조제도개혁과도궤를같이하는것이다. 셋째, 프랑스는조합주의복지레짐에속한국가로다양한이해당사자의의견을수렴하는협치 (Governance) 를중시하는특징을보인다. 가족수당기금 (Caisse d Allocations Familiales) 의경우, 과거에는정부외에도노동조합을비롯한민간의이해당사자들의역할이매우중요했다. 기금의정책방향을결정하는데이거버넌스가실질적인기능을담당해왔기때문이다. 물론그것은 21세기에접어들며, 정부의재정투입이증가함에따라정부의입김이강해지는경향을보이고있다. 그럼에도이러한기능은프랑스의조합주의가갖는중요한특징이라고말할수있다. 참고로이러한협치는연금이나실업보험과같은사회보험제도의기금을관리하는전달체계부터각종민간협의기구에이르기까지큰역할을하고있다. 이것이프랑스의복지전달체계를이해함에있어주목해야할대목이라할것이다. 넷째, 프랑스사회부조제도에서공화주의의이념이차지하는위상또한주목할만하다. 21세기많은국가들이공화국을표방하지만, 정작어떤의미에서공화국이며, 공화주의의이념이어떻게구현되고있는지답하기힘들다. 프랑스는 1789년의대혁명이후공화주의를중요한정치이념으로삼아왔으며, 국가에빈곤층및소외계층을포용하는통합자로서의위상을부여해왔다. 그리고이국가안에서모든구성원들은서로에게영향을미치는존재라는점에서연대주의가싹트게되었다는점도언급해야할대목이다. 19세기말까지만해도프랑스의사회부조제도는가장의역
38 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 할을국가가대신하는것으로이해되었고, 1945년전후에는보편적사회보장제도의구조안에서빈곤층에대한사회권을보장하는것으로이념을발전시켜왔다. 그리고 1980년대국가는사회적배제 (Exclusions sociales) 와사회적통합 (Insertion sociale) 의관점에서빈곤층을사회에통합시키는데역할을부여받고있는것이다. 이연구에서는위에언급한몇가지특징에초점을맞추어프랑스사회부조제도의역사, 제도적구성, 사회부조를구성하는제도의현황, 전달체계, 그리고최근의제도개편동향등을설명하기로하겠다. 2. 연구방법 외국의사회부조제도연구는거의언제나분석에필요한데이터를확보하는일이가장힘들다. 더욱이이방인으로서는각국의제도가왜현재와같은모습으로결정되었고, 그것이안고있는문제점이무엇인지확인하기힘들다. 그것은제한된문헌연구만으로파악하기힘들사항이기때문이다. 따라서이연구는프랑스사회부조제도에대해다음과같은연구방법을채택하였다. 첫째, 프랑스사회부조제도에대한문헌분석이다. 외국사회부조제도의구조와특성을이해하기위해서는기존선행연구에대한검토가매우중요하다. 이러한측면에서보면, 프랑스의사회부조제도와관련된연구는매우다양하게이루어져있다고말할수있다. 이는외부의연구자가그것을이해하는데많은도움이된다. 더욱이프랑스정부부처및공공연구기관, 그리고대학의연구자들이발표하는각종연구문건도프랑스제도의특성을이해하는데많은도움이된다. 참고로프랑스사회부조제도에대한문헌과관련해서는 DREES 가발표하는사회보장제도와관련된정기적간행물 (Etudes et Résultats), 연례보고서 (Minim sociaux et Prestations
제 1 장연구목적과연구방법 39 sociales) 가큰도움이되었고, 빈곤과배제연구소 (ONPES) 가발간하는프랑스의빈곤과배제실태에대한연례보고서도큰도움이되었다. 둘째, 프랑스의빈곤실태나사회부조제도현황그리고그효과성에대한분석이다. 아쉽게도프랑스의소득분배실태나사회부조제도현황등을분석하는데필요한마이크로데이터를확보하기는매우힘든상황이다. 이는국내에서관련연구들이마이크로데이터를기초로이루어지고있다는점과비교하면, 취약한부분이다. 하지만프랑스통계청 (INSEE) 이발표하는소득분배실태에대한자료나사회부조제도수급자에관련된자료, 그리고각종사회보장제도의효과와관련된자료들은매우잘구비되어있다. 예를들면, 사회적미니멈을구성하는각급여의수급률 (take-up rate) 등현황에대한자료가공개되어있고, 사회보장제도가빈곤감소등에미치는정책효과에대해서도정기적으로다양한지표를제공하고있다. 이점에서프랑스사회부조제도에대한개괄적인분석을하는데큰어려움이없다고판단된다. 셋째, 이연구에서는프랑스사회부조제도의역사를프랑스내부인의관점에서조망하는장을두었다. 그것은외부자의관점에서제한된정보를토대로프랑스사회부조제도의역사를설명하기힘들다는판단때문이었다. 따라서여기서는프랑스의빈곤문제및사회부조제도관련전문가의글을포함하고있다. 그리고이글은프랑스사회부조제도가최소통합수당 (RMI) 부터최근도입된활동연대수당 (RSA) 에이르는시기까지의역사를개괄하고있다. 3. 연구내용 이보고서는총 8 개의장으로구성되어있다. 그것은각국의사회부조 제도비교연구라는총괄프로젝트차원에서각국의사회부조제도에대한
40 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 분석내용을공통의구성에따라통일한결과이다. 그중에서도설명이필요한내용은다음네가지이다. 첫째, 사회부조제도를전체사회보장제도에서의위상이라는관점에서접근하고있다는점이다. 이는사회부조제도의지출규모가크고수급자가많다고해서바람직한것이아니라는판단과관련이있다. 사전적으로사회보험등보편적프로그램이시민전체를보호하고, 괜찮은일자리를충분하게창출함으로써소득분배구조가악화되는것을예방하는사회보장체계인지판단이필요하기때문이다. 둘째, 사회부조제도를선정과급여그리고수급자규모라는세가지잣대를기준으로객관적으로설명하고자했다는점이다. 각국의사회부조제도는정치적슬로건으로멋지게포장될수있다. 하지만결과적으로얼마나많은빈곤층및취약계층에게얼마나적정한수준의급여및서비스를보장하는지가중요하다. 셋째, 사회부조제도의정책효과, 특히빈곤감소효과를확인하는것이다. 이경우에도사회부조제도의정책효과는조세와기타복지급여를통한지원의효과와함께고려되어야한다. 하지만여기서는프랑스의사회부조제도가빈곤율감소및빈곤강도완화에어떠한영향을미치는지구체적으로살펴보고있다. 넷째, 이보고서는사회부조제도의최근개편동향에주목하고있다. 지금까지복지정책에대한연구분야중최근의정책동향에대한비교연구가제대로이루어지지않은대부분인분야가바로사회부조에대한비교이다. 기존의많은연구들은각국의사회부조제도의최근동향을정확하게설명하지못하거나, 언어적으로접근가능한일부국가에국한해서다루는경향이있었다. 여기서는지난 10년간세계각국이사회부조제도를빠른속도로개편해왔다는점에초점을맞추어, 사회부조제도개편동향에대해자세하고설명하고있다.
제 1 장연구목적과연구방법 41 약어표 ( 略語表 ) 본연구는프랑스의각종급여제도를자주언급하게된다. 하지만약어로표현되는다양한제도들이무엇을지칭하는지혼동하기쉽다. 따라서여기서는프랑스의사회부조제도, 특히사회적미니멈의급여들의명칭과약어그리고한국어번역으로구분하여예시하도록하겠다. 표 1-4 사회부조제도의주요급여명칭의약어와번역 제도명 ( 약어 ) 한국명칭 Minima sociaux Aide sociale (ou Assistance sociale) 사회적미니멈 사회지원제도 Revenu de solidarité active(rsa) Revenu minimum d'insertion(rmi) Allocation parent isolé(api) Allocation de solidarité spécifique(ass) Allocation équivalent retraite(aer) Allocation temporaire d'attente(ata) Allocation aux adultes handicapés(aah) Allocation de Solidarité aux Personnes Agées(ASPA) Allocation supplémentaire d'invalidité(asi) Allocation veuvage(av) Allocation transitoire de Solidarité-Remplacement(ATS) 활동연대수당최소통합수당한부모수당특별연대수당유사퇴직수당일시대기수당성인장애수당노인연대수당장애보충수당미망인수당연대대체수당 Allocation de Logement(AL) 주거수당 ( 주거급여 ) Couverture Maladie Universelle - Complementaire Prime pour l Emploi(PPE) 의료급여 취업장려금
제 2 장 환경진단과전망 제 1 절인구및가족구조의변화 제 2 절노동시장및고용구조의변화 제 3 절소득분배구조의변화 제 4 절경제및정부재정의변화
2 환경진단과전망 << 제 1 절인구및가족구조의변화 프랑스의총인구는 1990년 56,709천명에서 2013년현재 63,786천명으로 7,077천명증가하였으며, 이러한증가세는향후장기적으로도지속될전망으로 2059년에는 73,493천명으로추산되고있다. 다만, 2013 년기준과거 20여년사이증가율이 12.5% 였던데반해, 이후그 2배의기간에걸쳐서는약 15% 정도에불과하여증가속도는완화될것으로전망되고있다. 다음그림에서인구성장률을살펴보면 1998년 ~2005년에전년대비증가율이상승한것을제외하고는그증가세가점차둔화되는경향을보인다. 그림 2-1 인구규모추이및전망 A. 인구규모추이 B. 인구전망 자료 : OECD.Stat. Historical population data and projections. Population Statistics 에서 2015.6.15. 인출.
46 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 한국가의인구규모및구조는출산율과기대수명등의변화에따라영향을받게되는데, 출산율을살펴보면 1960년대중반이후지속적으로감소하여 1964년 2.91명에서 2014년현재 1.98명으로떨어졌다. 1964 년 2.91명에서 1976년 1.83명으로 1960년대중반 ~1970년대중반사이에급격히하락한이후, 1980년대초반 1.95명에이르며다시상승하는듯보였으나 1990년대중반까지전반적으로는약 1.7~1.8명수준에서상승과하락을반복하면서완만한감소세를유지하였다. 즉, 1960년대중반이후지속적인감소결과 1993년 ~1994년에는 1.66명으로최저수준에이르게된다. 그리고 1990년대중반이후증가하는경향을보이며 2010년에는 2.02까지상승하다가, 최근다시소폭이지만감소세로돌아서 2014년현재 1.98명으로떨어졌다. 그림 2-2 합계출산율추이 주 : 합계출산율 (Total Fertility Rate: TFR)- 여성 1 명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타내는지표로, 연령별출산율의합으로계산자료 : OECD(2015e). Fertility rates. OECD Family Database 에서 2015.6.15. 인출.
제 2 장환경진단과전망 47 그럼에도프랑스의출산율은 2000년대후반이후계속약 2.0명수준을유지하고있으며, [ 그림 2-3] 에서 OECD 국가들과비교해보면가장높은편에속한다 (OECD 평균 1.67명 ). 1970년이후많은 OECD 국가들에서공통적으로나타난변화는 1970년에는출산율이인구대체수준인 2.1명이상이거나그와유사한수준이었으나, 1995년에는급격히떨어져그에훨씬못미치다가, 1995년이후소폭상승하는양상을보인다는것이다. 특히프랑스의경우 1995년 1.7명에서 2013년 2.0명으로비교적큰폭으로증가하였다. 2013년현재는거의모든국가들에서출산율이 2.1명미만으로나타나고있다. OECD 국가평균을보면 1970년 2.76명에서 1995년 1.72명, 2013년 1.67명으로감소하였다. 그림 2-3 OECD 국가의합계출산율변화 주 : 1) 합계출산율 (Total Fertility Rate: TFR)- 여성 1 명이평생동안낳을것으로예상되는평균출생아수를나타내는지표로, 연령별출산율의합으로계산 2) 인구대체율 (Population replacement rate)- 인구가안정적으로유지되는데필요한출산율 (TFR=2.1 명 ) 로, 이보다높거나낮은수준일경우각각인구증가및감소현상이발생 3) χ 축의국가나열은 2013 년기준출산율이높은순임. 자료 : OECD(2015e). Fertility rates. OECD Family Database 에서 2015.6.15. 인출.
48 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 [ 그림 2-4] 에서연령대별인구구성의변화추이를살펴보면, 전체인구중 15세미만아동과 15~64세근로연령인구의비중은꾸준히감소하는데반해, 65세이상노인인구는증가하고있음을알수있다. 15세미만의경우 1990년전체인구중 20.1% 에서 2013년 18.4% 로, 15~64세의경우에는 1990년 65.9% 에서 2013년 63.6% 로감소하였으나, 65세이상은 1990년 14.0% 에서 2013년 17.9% 로보다큰폭으로증가한다. 이러한현상은장기추계에서도동일하게드러나는데, 2014년이전에는전체인구중 15세미만인구의비중이 65세이상인구보다높았지만 2014년부터는그러한경향이반전되어 65세이상노인인구가더많아지기시작한다. 2059년추계를보면 15세미만이 16.4%, 15~64세가 56.9%, 65세이상이 26.7% 로추산되어향후에도지속적으로생산가능연령대는감소하고고령인구는증가할전망이다. 이와같이고령화가계속해서진전되는가운데 80세이상초고령층의비중또한높아질것으로예상되고있다. 1990년기준 65세이상인구중 80세이상비중이 26.6% 에서 2013년 32.0%, 그리고 2050년대에는약 43% 까지증가할것으로보인다. 그러나다른선진국들과비교해볼때프랑스의인구고령화현상은완만한편이라고할수있다 (Frémeaux & Piketty, 2013). 프랑스의경우전체인구중노인인구비중이 14% 를넘는 고령사회 에서 20% 를넘는 초고령사회 로진입하는데 40년이소요될것으로전망되고있다 (1979년 14.0%, 2019년 20.2% 도달 ). 12) 12) OECD.Stat. Historical population data and projections. Population Statistics 에서 2015.6.15.
제 2 장환경진단과전망 49 그림 2-4 연령대별인구비율추이및전망 ( 단위 : %) 주 : 인구전망은출산율, 기대수명, 이민자수등을고려하여추산됨. 자료 : OECD.Stat. Historical population data and projections. Population Statistics 에서 2015.6.15. 인출. 그렇다면아동과노인에대한생산가능인구의부양부담정도가얼마나되는지 [ 그림 2-5] 에서부양비를통해살펴본다. 부양비란 15~64세연령층대비 15세미만및 65세이상의백분비로계산된다. 먼저아동과노인에대한총부양비를살펴보면, 1990년 51.8% 에서 2013년 57.2% 로증가하였다. 보다세분화하여살펴보면이러한총부양비의증가는노인부양비증가로인한것으로, 아동부양비는 1990년 30.5% 에서 2013년 29.0% 로 1.5% 포인트감소한반면, 노인부양비가 21.3% 에서 28.2% 로 6.9% 포인트증가한다. 즉, 1990년기준으로는생산가능인구 4.7명당노인인구 1명을, 2013년현재는생산가능인구 3.5명당노인인구 1명을부양하는셈이다.
50 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-5 부양비추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 총부양비 =(15 세미만인구 +65 세이상인구 ) 15~64 세인구 100 2) 아동부양비 =(15 세미만인구 15~64 세인구 ) 100 3) 노인부양비 =(65 세이상인구 15~64 세인구 ) 100 자료 : OECD.Stat. Population. Population Statistics 에서 2015.6.2. 인출. 이하에서는가족구조의변화와관련된지표들로, 먼저결혼및이혼등혼인상태를통해어떠한방식으로가구를구성하고있는지살펴보기로한다. [ 그림 2-6] 은국가별로 15세이상인구의혼인상태별비율을보여주고있다. 모든국가들에서 결혼 이가구형성의가장공통된형태로나타나고있으며, 프랑스도예외는아니다. 2012년기준결혼상태가 47.5% 로가장높고, 미혼이 24.5%, 동거 12.3% 등의순으로나타났으며, 이밖에도이혼과별거가각각 5.8%, 2.3% 로나타났다. 다만, 다른 OECD 국가들과비교해볼때프랑스의유배우비율은매우낮은편에속한다 (OECD 평균 52.4%). 유배우비율이낮은국가들을보면동거형태가비중이큰것을알수있는데, 프랑스도 OECD 국가들중특히동거의비율이높은편에속하는것으로나타나고있다. 그밖에미혼비중은낮은편에속하며, 이혼의비중이높은편이다 (OECD 국가평균미혼과이혼각각 27.1%, 4.9%).
제 2 장환경진단과전망 51 그림 2-6 OECD 국가의혼인상태별비중 (2012 년기준 ) ( 단위 : %) 주 : OECD 국가나열순서는전체유형중 결혼 (married) 비중이높은순임. 자료 : OECD(2014b). Society at a Glance 2014. p.93. 결혼및가구구성의양상변화는자녀출산행태및가구유형에도영향을미친다. 결혼이늦어지면서자연히여성의출산연령또한높아지고있는데, 프랑스의경우여성의평균출산연령이 1970년 27.2세, 1995년 29.0세, 2012년 30.1세로 1970년대비약 3세가증가하였다. 대부분의 OECD 국가들에서도 1970년과 1995년에는 30세미만이었다가 2012 년에는많은경우 30세이상으로상승하였으며, 1970년과 2012년사이에대체로 2세 ~4세정도출산이지연된것으로나타나고있다. OECD
52 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 국가평균을보면 1970 년 27.5 세, 1995 년 28.3 세, 2012 년 30.1 세로증 가하였다. 그림 2-7 여성평균출산연령변화 주 : 여성평균출산연령이란, 첫자녀출산뿐만아니라모든출산을포함하여자녀출산여성의단순평균연령임. 자료 : OECD(2015e). Age of mothers at childbirth. OECD Family Database 에서 2015.6.8. 인출. 다음은가족구조및유형과관련된특징을살펴본다. 먼저, [ 그림 2-8] 은 18세미만아동이있는가구를 양부모 13) 가구 (two parent households), 한부모가구 (sole parent households), 기타가구 14) 로유형화하여국가별로그분포를살펴본것이다. OECD 국가들의경우공통적으로대부분아동이양부모가구에서살고있는것을알수있다. 모든국 13) 부모 (parent) 란생물학적부모와양부모혹은의붓부모를모두포함하는개념이다. 따라서양부모와산다는것은부모중한명혹은두명모두가아동의생물학적부모인지여부와상관없이두부모와살고있는경우를의미한다. 14) 기타가구 란부모라고할만한성인이없는가구를의미한다. 예컨대, 조부모나친척또는친족관계가아닌성인과함께사는경우등이포함될수있다.
제 2 장환경진단과전망 53 가에서양부모가구의비중이약 70~90% 범위에서나타나고있으며, OECD 평균을보면양부모와살고있는경우가 82.0%, 한부모가구 16.7%, 기타 1.3% 로나타난다. 한편, 프랑스는양부모와사는아동의비중이 77.6% 로낮은편이며, 한부모가구인경우가 21.8% 로높은축에속한다. 그리고그림을보면유럽국가들의경우에는양부모가구 (two parent household) 를양부모가 혼인관계 (married) 인경우와 동거관계 (cohabiting) 인경우로유형을세분화하여제공하고있는데, 국가마다두유형의비율차이는다양하나분명한것은아동이있는가구의부부관계는결혼으로이루어진경우가대다수라는것이다. 양부모가구중동거관계의비중은 10% 미만인국가가있는가하면약 30% 정도로높은국가도존재한다. 프랑스도역시전체양부모가구중결혼관계인경우의비중이더높기는하나다른국가들과비교해볼때동거관계의비중이 28.7% 로꽤높게나타나고있다. 그림 2-8 0~7 세아동이있는가구유형의국가별비교 (2013 년기준 ) 주 : 국가나열순서는양부모와사는아동가구비율이높은순임. 자료 : OECD(2015e). Children in Families. OECD Family Database 에서 2015.6.8. 인출.
54 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 다음은자녀유무와관계없이모든가구를유형화한것이다. 프랑스는전체가구중자녀유무와관계없이결혼혹은동거상태의성인으로구성된부부중심가족 (Couple families) 이 58.3% 로 OECD 평균보다높은수준이며, 특히 1인단독가구 (Single person households) 의비율이 31.0% 로더큰폭으로높게나타난다. 한부모가구 (Sole-parent families) 는 8.0% 로 OECD 평균 9.1% 보다낮은비중이고, 3세대가구등기타가구 (other private households) 유형은 2.7% 로매우낮다. 표 2-1 가구유형 ( 가장최근년도기준 ) ( 단위 : %) 부부중심가족 단독가구 한부모가족 모자가구 부자가구 기타가구 France 58.3 31.0 8.0 85.3 14.7 2.7 OECD average 57.6 27.7 9.1 84.5 15.5 7.0 주 : 프랑스는 2009 년데이터기준자료 : OECD(2015e). Family size and household composition. OECD Family Database 에서 2015.6.8. 인출. 프랑스의가구내평균가구원수는 2.3명으로 OECD 국가평균 2.6명보다낮은수준으로, 평균가구규모가작은국가군에속한다. OECD 국가별로는 2.1명에서최대 4.1명까지그규모가다양하게나타나고있다. 규모의변화추이를살펴보면 1980년 2.7명이후꾸준히감소하여 2010 년기준 2.3명으로약 15% 가량감소하였다 (Frémeaux & Piketty, 2013).
제 2 장환경진단과전망 55 그림 2-9 가구규모 (2000 년대초 / 후반기준 ) ( 단위 : 명 ) 주 : 가구규모란, 동일거주지에살고있는가구원수로결정되며, 모든연령의피부양아동을포함함. 자료 : OECD(2015e). Family size and household composition. OECD Family Database 에서 2015.6.8. 인출. 제 2 절노동시장및고용구조의변화 프랑스노동시장의실태와동향을살펴보기위해먼저고용의양적인측면에서고용및실업규모와관련된지표들을검토하고자한다. 2014 년현재 15~64세전체근로연령층인구의고용률은 64.2% 로 OECD 국가평균 65.7% 보다낮은수준이다. 연령대별로는 25~54세의고용률이 80.5% 로가장높고, 이외에 55~64세가 47.1%, 15~24세가 28.1% 순이며, OECD 국가들은평균적으로 25~54세 76.0%, 55~64세 57.3%, 15~24세 39.7% 로나타났다. 즉, 핵심근로연령대라고할수있는 25~54세의고용률은 OECD 평균에비해 4.5% 포인트높은반면, 나머지 55~64세장년층의고용률은 10.2% 포인트낮고, 15~24세청년층의경우도 11.6% 포인트낮아더큰폭으로차이를보인다. 2000년대초반이후추이를살펴보면 15~64세전체고용률은상승과
56 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 하락을반복하며 2003년대비약간상승하나전반적으로큰변동은없었다. 연령대별변화를보면경향성이보다분명하게드러나는데, 15~24 세의경우 2007년과 2008년에전년도대비증가한것을제외하고는 2003년 31.0% 에서 2014년 28.1% 로대체로감소하는양상을보였으며, 25~54 세의경우에도 2008년을기점으로이전에는증가세를, 이후에는계속감소세를보였다 (2003년, 2014년모두 80.5%). 그러나 55~64세의고용률은 2006년을제외하고계속상승하여 2003년 37.0% 에서 2014년에는 47.1% 로상대적으로큰폭으로상승하였다. 요컨대, 55~64세장년층의고용률은 OECD 평균에비해서는낮은수준이기는하나 2000년대이후계속증가추세에있는반면, 15~24세청년층의경우에는 OECD 평균에비해서도크게낮은수준인동시에감소세에있다는것이다. 그림 2-10 고용률추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Employment Rate by Age Group. Labour Force Statistics 에서 2015.6.8. 인출 전체근로연령층의고용률은전반적으로큰변동없이유지되고있지 만, 성별에따라서는또다른양상을보인다. 여성의고용률은모든연령 구간에서남성에비해낮은수준으로나타나고있다. 가장격차가큰연
제 2 장환경진단과전망 57 령대는 30대로 30~34세인경우남성의고용률이 85.0%, 여성 74.5%, 35~39세인경우남성 87.6%, 여성 77.3% 로 10% 포인트이상차이가있는것으로나타났다. 그러나이러한격차는다른 OECD 국가들과비교해보았을때크지않은수준으로연령대별성별격차가비교적유사한수준이라고할수있다. 그림 2-11 성별연령대별고용률 (2013 년기준 ) ( 단위 : 세, %) 자료 : OECD(2015d). Employment profiles over the life-course. OECD Employment database 에서 2015.6.8. 인출 프랑스의 15~64세실업률은 2014년현재 9.9% 로 OECD 평균 7.5% 와비교해볼때높은수준이다. 프랑스의실업률은 1985년이래 7% 미만으로떨어졌던적이없다 (Frémeaux & Piketty, 2013). 지난몇년간많은국가들에서실업률이현저하게감소한반면, 프랑스의노동시장은글로벌금융위기에서회복세가더딘실정이다 (OECD, 2014a). OECD 평균실업률을살펴보면 2007년 5.7% 에서금융위기이후증가하기시작하여 2010년 8.5% 에달하였으나최근에는회복세로돌아서 2014년기준 7.5% 로떨어졌다. 이에반해, 프랑스는 2007년과 2008년각각 8.1% 와
58 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 7.4% 에서 2009년 9.1%, 2014년현재는 9.9% 까지증가하였다. 연령대별로세분화해보면, 2014년기준 15~24세연령층의실업률이 23.2% 로가장높으며, 이는전체실업률보다약 3배가량높은수준이다. OECD 평균 15~24세실업률 15.0% 와비교해볼때도높은수준으로다른연령대보다그차이가더크게나타났다. 이외다른연령층은 25~54 세 8.8%, 55~64세 7.3% 의실업률을보였다. 그림 2-12 실업률추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Unemployment Rate by age and gender. Labour Force Statistics 에서 2015.6.8 인출 [ 그림 2-13] 은전체실업중 1년이상장기실업자의비중을보여주는데, 프랑스의경우 1990년 41.4% 대비 2013년 40.4% 로감소하였으나이는소폭으로전반적으로는약 35~40% 수준에서등락을거듭하였다. 프랑스의장기실업비중은 OECD 평균보다계속높은수준으로, 평균적으로약 8% 포인트격차를보였다. OECD 평균장기실업률은 1990년 31.3% 에서 2013년 35.3% 로증가하였지만, 프랑스보다는낮은수준으로 1990년대이후약 30% 내외로나타나고있다.
제 2 장환경진단과전망 59 그림 2-13 장기실업자비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Incidence of unemployment by duration. Labour Force Statistics, 2015.4.29. 인출 청년층의높은실업률지속은장기실업에도영향을미친다. [ 그림 2-14] 는전체경제활동인구중 15~24세청년층과 25~54세핵심근로연령대의장기실업률을보여준다. 2/3 이상의 OECD 국가들에서청년층의장기실업이더심각한것으로드러나고있으며, 프랑스도예외는아니다. 특히이탈리아, 영국, 룩셈부르크, 호주등에서는 2배이상차이를보이고있으며, 이탈리아나그리스의경우에는청년층의장기실업비중자체가높은것을알수있다. 프랑스의경우이보다는상황이낫지만두연령대의장기실업률모두 OECD 평균보다높고, 그차이는청년층에서더크게나타나핵심연령층 (3.9%) 에비해청년층 (6.7%) 의장기실업률이 2 배가까이높은것으로드러났다.
60 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-14 청년층과핵심근로연령층의장기실업률차이 (2014 년기준 ) ( 단위 : %) 주 : 한국은 2013 년기준, OECD 평균은인구가중치적용자료 : OECD(2015a). How s Life? 2015: Measuring Well-being. (Source: Labour Force Statistics, OECD Employment and Labour Market Statistics) 많은국가들에서실업률증가는특히청년층에게큰타격을주었을뿐아니라청년층의비경제활동비율도상당한수준으로나타나고있다 (OECDb, 2014). 프랑스의경우 15~29세청년층중니트족 (Neither in Employment, Education nor Training, NEET) 15) 비중은 2000년 15.0% 에서 2013년 16.3% 로 1.3% 포인트증가하였다. 프랑스뿐만아니라 OECD국가역시공통적으로 2008년까지는하락세이다가 2008년글로벌금융위기이후큰폭으로증가하였다. 그러나 OECD 국가들의평균비율을보면 2000년에는 15.1% 로비슷한수준이었으나 2013년 15.5% 로 0.4% 포인트소폭증가하여, 2000년과 2005년에는프랑스의니트족비중이 OECD 평균이하였던데반해, 2000년대후반이후에는프랑스에서그비중이더높게나타나고있다. 15) 니트족이란, 취업상태도아니면서재학중이거나훈련중인경우도아닌청년무직자를의미한다.
제 2 장환경진단과전망 61 그림 2-15 니트족 (15~29 세 ) 추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Access to education, participation and progression. Education at a Glance 에서 2015.6.8. 인출 이하에서는고용안정과질적인측면에서관련된지표들을좀더구체적으로살펴보기로한다. [ 그림 2-16] 에서 15세이상전체임금근로중임시고용 (temporary employment) 인비율을살펴보면 1990년 10.5% 에서 2013년 16.5% 로 60% 가까이증가하였다. 이는 OECD 평균 1990 년 10.0%, 2013년 11.8% 과비교했을때높은수준이며, 1990년대이래그격차가점차더크게벌어진것을알수있다. 연령대별비율을살펴보면 15~24세청년층의임시직비율이 2013년현재 58.6% 로, 즉청년고용의 1/2 이상이임시직으로매우높게나타났으며, 이는 OECD 평균청년임시직비율 (25.0%) 에비해서도 2배이상으로높은수준이다. 25 세 ~64세근로연령층과비교해보아도이들의임시직비율은 5~6배나높은것으로드러났는데, 25~54세의 12.8% 가, 55~64세의 9.1% 가임시직으로나타났다. 프랑스의노동시장은상당히분절적인상태가지속되고있으며, 이러한이중구조는정규직계약 (permanent contract) 에대한엄격한고용보호로부터비롯된다고지적되고있다 (OECD, 2015c). OECD(2014a) 에따르면, 프랑스의경우임시고용상태에있는사람보다실업상태에있
62 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 는사람이 1년후전일제종신고용이될확률이훨씬더높은몇안되는 OECD 국가중하나이다. 프랑스는 OECD 국가들중에서도기간제계약고용관련규정이가장엄격한국가중하나이다. 고용계약과관련하여프랑스는정규직에해당하는비기간제계약 (Contrats à durée indéterminées: CDI) 을체결하는것이원칙이어서엄격한고용보호가이루어지고있으며, 비정규직에해당하는기간제계약 (Contrats à durée déterminées: CDD) 은잠정적으로근로계약이정지된근로자의대체, 일시적업무증가, 계절적업무, 사업자나자영업자의대체등에대해서만허용한다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 하지만고용주들의입장에서는무기계약의경우해고비용이불확실하고높기때문에고용을꺼리는반면, 기간제계약인경우에는계약종료시점에소요되는계약해지비용이퇴직금정도에불과하기때문에부담이덜하게된다 (OECD, 2014a). 그리고이러한노동시장의이중성은그부담이청년층을비롯하여노동시장에서취약한계층에게전가되게되는것이다. 그림 2-16 임시직고용비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Incidence of permanent employment. Labour Force Statistics 에서 2015.6.8. 인출
제 2 장환경진단과전망 63 다음그림은주당 30시간이하의근로에해당하는시간제고용 (part-time employment) 이총고용에서차지하는비중을보여준다. 프랑스의경우 1990년 12.2% 에서 2013년 14.0% 로증가하였으며, 1990 년대후반 ~2000년대초반을제외하고는대체로증가세를보였다. OECD 국가평균역시 1990년 10.8% 에서 2013년 16.8% 로증가하는데, 프랑스에비해큰폭으로상승하면서 2002년부터는프랑스의시간제고용비율은상대적으로낮게나타난다. 그림 2-17 시간제고용비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Incidence of full-time part-time employment. Labour Force Statistics 에서 2015.6.8. 인출 그러나프랑스의경우시간제근로자중에서도비자발적시간제근로의비율은 OECD 평균과비교할때 1990년대이래지속적으로높게나타나는것을볼수있다. 비자발적시간제근로란전일제일자리를찾을수없어시간제로근무하는경우를말하며, [ 그림 2-18] 을보면 2013년기준시간제근로자 (100%) 중비자발적시간제근로의비중이 36.0% 로, 1993년 27.8% 와비교할때약 30% 정도증가하였다.
64 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-18 비자발적시간제고용비율추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Incidence of involuntary part time workers. Labour Force Statistics 에서 2015.6.8. 인출 제 3 절소득분배구조의변화 [ 그림 2-19] 는전체인구중가처분소득기준중위 50%/60% 미만의인구비율로계산된상대빈곤율추이를보여준다. 중위소득 50% 를기준으로빈곤율을먼저살펴보면, 1996년 7.6% 에서 2002년 6.8% 로떨어져 1990년대중반 ~2000년대초반까지는전반적으로감소세를보인반면, 이후증가하기시작하여 2003년 7.0% 에서 2012년기준 8.1% 으로상승하였다. 중위소득 60% 기준으로도 1996년 14.1% 대비 2012년 14.3% 로소폭증가하며전반적으로큰변동은나타나지않는다. 그러나이는중위 50% 기준일때와비교해볼때 1990년대중반이래거의 2배가까이높은수준이다.
제 2 장환경진단과전망 65 그림 2-19 상대빈곤율추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 가처분소득기준 2) 2011 년 ~2012 년빈곤율은 2012 년이후개정된새로운소득정의에따라변경된데이터를적용한결과임. 16) 자료 : OECD.Stat. Income distribution and poverty. Social Protection and Well-being 에서 2015.6.27 인출 다음그림은연령대별로상대빈곤율의변화를비교한것이며, 빈곤선은중위소득 50% 를기준으로하고있다. 2012년기준 18세미만아동빈곤율이 11.4% 로가장높고, 18세 ~65세이하근로연령층의빈곤율이 8.1%, 그리고 65세이상노인빈곤율이 3.8% 로가장낮게나타나고있다. 가장낮은노인빈곤율과비교해볼때아동빈곤율과근로빈곤율은각각 3 배, 2배가량으로상대적으로매우높은수준임을알수있다. 또한, 아동빈곤율과근로빈곤율은 1990년대중반보다증가하였을뿐더러최근 2000년대후반과비교해보아도높은수준인반면, 노인빈곤율은최근감소세를보이고있다. 아동빈곤율은 1996년 9.0% 에서 16) 1 가구의경상이전소득및지출분류세분화 : 기업연금과같이고용과관련된의무적복지급여의중요성을반영하기위한목적이며, 이는 1 차소득 (primary income) 척도구성을가능하게해준다. 이러한이전을기존에는자본소득에포함하였던것에반해공적사회보험이전과함께고려한다 ; 2 가구소득의개념개정 : 자영업자소득으로자가소비를위해생산한재화의가치도포함한다.
66 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 2012년 11.4% 로약 27% 증가하였으며, 근로빈곤율도 1996넌 7.6% 대비 2012년 8.1% 로약 7% 증가하였다. 근로빈곤율의경우에는전체빈곤율과유사한수준이거나약간낮은수준으로나타난다. 노인빈곤율의최근변동폭을살펴보면 2009년 4.9% 에서 2012년 3.8% 로 22% 감소하였다. 그림 2-20 연령대별상대빈곤율추이 ( 단위 : %) 주 : 1) 가처분소득 2) 2011 년 ~2012 년빈곤율은 2012 년이후개정된새로운소득정의에따라변경된데이터를적용한결과임. 자료 : OECD.Stat. Income distribution and poverty. Social Protection and Well-being 에서 2015.6.27. 인출 [ 그림 2-21] 은 EU국가들의최근약 5년사이물질적박탈수준과상대빈곤율을비교한것이다. 여기서물질적박탈이란경제적어려움, 내구재, 주택및주거환경등과관련이있으며, 심각한물질적박탈상태에있다는것은다음중최소 4가지이상을할수없는경우를말한다. 임대료및공과금지불이나할부금및기타대출금상환, 집을적정한온도로따뜻하게유지, 비경상지출감당, 이틀에한번꼴로고기나생선등영양가
제 2 장환경진단과전망 67 높은음식섭취, 일주일간집을떠나휴가, 자가용이나세탁기소유등이그항목에해당한다. 그리고빈곤율은가처분중위소득의 60 % 미만의인구비율을의미한다. 2013년현재프랑스의박탈수준및빈곤율은 EU 다른국가들과비교해볼때낮은수준으로, 노르딕국가들보다약간높은수준으로나타난다. 2008년수치와비교해보면심각한박탈상태에있는인구비율은 5.4% 에서 4.9% 로감소한반면, 빈곤율은 12.5% 에서 13.7% 로증가하였다. 프랑스에서는물질적박탈이감소하였지만, 대부분의국가들에서는증가하였다. 2008년대비감소하거나수준이유사한국가들을보면대부분원래박탈인구비중이낮은국가들임을알수있다. 국가간편차도매우커서스웨덴과룩셈부르크가각각 1.4%, 1.8% 인데비해불가리아에서는그비율이 43% 나되었다. 빈곤율의경우에는프랑스를비롯하여많은국가들에서증가하였다. 프랑스빈곤율의증가폭은빈곤율이증가한다른국가들과비교해보았을때크지도작지도않은중간수준이었다. 박탈과빈곤수준을비교해보면, 프랑스의경우박탈보다빈곤율이 3 배가까이높은것을알수있다. EU국중불가리아등몇국가를제외하고는박탈보다빈곤상태에있는인구비율이더높게나타났으며, 특히스웨덴등과같이생활수준이높은국가일수록그격차가크게나타났다. 예컨대, 불가리아는박탈이빈곤의 2배, 스웨덴은빈곤이박탈보다 10배이상높다.
68 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-21 물질적박탈및상대빈곤율의국가간비교 (2008, 2013) A. 심각한물질적박탈 B. 상대빈곤율 ( 단위 : %) ( 단위 : %) 주 : Eurostat, Statistics Explained. Europe 2020 indicators: poverty and social exclusion. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ 에서 2015.10.27. 인출. 앞서빈곤층의규모를확인하였다면, < 표 2-2> 에서빈곤갭은빈곤의정도를알려준다. 빈곤층의평균소득과빈곤선과의상대적격차를보여주는지표로빈곤선대비비율로표시된다. 2011년현재빈곤갭은 24.0% 로빈곤층의소득이빈곤선에서평균적으로 24% 정도떨어지는
제 2 장환경진단과전망 69 수준임을알수있다. 이는 1996 년 21.8% 대비 2.2% 포인트증가한것이 며, 2000 년대후반에비해서는약간감소한수치이다. 표 2-2 빈곤갭변화 1996 2000 2005 2009 2010 2011 21.8 19.8 23.8 24.4 24.0 24.0 ( 단위 : %) 주 : 가처분소득, 중위 50% 기준자료 : OECD.Stat. Income distribution and poverty. Social Protection and Well-being 에서 2015.5.4. 인출 다음은지니계수와소득배율등의지표를이용해프랑스의소득불평등도를살펴본것이다. 먼저 [ 그림 2-22] 에서지니계수란 0과 1 사이의값을가지며 1에가까울수록소득불평등수준이높다는것을의미한다. 1996년 0.277에서증가하여 2011년 0.309로 1990년대중반이래가장높은수준으로나타났으며, 2012년기준 0.306으로다소감소하기는하였으나여전히증가추세라고볼수있다. 증가추이를보면 1990년대후반과특히 2000년대후반금융위기이후급격히상승하였다. 그림 2-22 지니계수추이 주 : 1) 가처분소득기준 2) 2011 년 ~2012 년빈곤율은 2012 년이후개정된새로운소득정의에따라변경된데이터를적용한결과임. 자료 : OECD.Stat. Income distribution and poverty. Social Protection and Well-being 에서 2015.6.27. 인출
70 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 다음 10 분위소득배율은하위 10% 와상위 10% 의소득격차를보여주 는지표로, 2012 년기준상위 10% 의평균소득이하위 10% 의 7.4 배높게 나타난다. 이는 1996 년 6.1 수준이래꾸준하게증가세를보여주고있다. 표 2-3 10 분위소득배율변화 1996 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 6.1 6.3 6.6 6.8 6.8 7.2 7.4 7.4 주 : 1) 가처분소득기준 2) 2011 년 ~2012 년빈곤율은 2012 년이후개정된새로운소득정의에따라변경된데이터를적용한결과임. 자료 : OECD.Stat. Income distribution and poverty. Social Protection and Well-being 에서 2015.6.27. 인출 Frémeaux & Piketty(2013) 는프랑스의 1980년대이후소득불평등추이를살펴보기위해다양한지표와데이터를활용하여비교한바있다. 그들에따르면사용하는데이터와지표에따라그경향이동일하게나타나지는않지만, 1980~2010년의기간동안프랑스의소득불평등도는 U 자형태를띠며, 1980년과 2010년의수준이매우유사하게나타난다. 1970~1980년대에는소득불평등도가감소하다가, 1990년대초상대적으로안정기를거쳐, 1990년대후반증가하기시작한다.
제 2 장환경진단과전망 71 표 2-4 소득불평등지표 (1970-2011) 연도 GINI Theil Mean/ Median S80/ S20 D9/D5 D9/D1 D5/D1 INSEE: 1970 0.340 0.20 1.22 6.0 2.2 4.8 2.2 1975 0.320 0.18 1.18 5.6 2.0 4.3 2.2 1979 0.300 0.16 1.16 4.6 1.9 3.8 2.0 1984 0.290 0.14 1.15 4.3 1.9 3.5 1.9 1989 0.280 0.13 1.14 4.1 1.9 3.4 1.9 1996 0.279 0.13 1.14 4.1 1.9 3.4 1.9 1999 0.284 0.13 1.16 4.1 1.9 3.4 1.8 2000 0.286-1.16 4.1 1.9 3.4 1.8 2002 0.281-1.16 4.1 1.9 3.4 1.8 2005 0.286-1.15 4.2 1.9 3.4 1.8 2007 0.289-1.16 4.2 1.9 3.4 1.8 2008 0.289-1.16 4.3 1.9 3.4 1.8 2009 0.290-1.16 4.3 1.9 3.4 1.8 2010 0.299-1.17 4.5 1.9 3.5 1.9 OECD: 1984 0.300 0.16 - - - - - 1990 0.290 0.14 - - - - - 1995 0.277 0.13 - - - - - 2000 0.287 0.14 - - - - - 2005 0.288 0.14 - - - - - 2008 0.293 0.15 - - - - - EU-SILC: 1995 0.290-1.14 4.5 - - - 1998 0.280-1.12 4.2 - - - 2001* 0.270-1.11 3.9 - - - 2002 0.270 - - 3.9 - - - 2004 0.282-1.15 4.2 - - - 2006 0.273-1.13 4.0 - - - 2008* 0.298-1.19 4.4 - - - 2009 0.299-1.18 4.4 - - - 2010 0.298-1.17 4.5 - - - 2011 0.308-1.19 4.6 - - - 주 : 1) 가처분소득기준 2) *: break in data series for the EU-SILC in 2001 and 2008. 자료 : Frémeaux, N. & Piketty, T. (2013). Growing Inequalities and their Impacts in France. GINI Growing Inequalities Impacts, Country Report for France.
72 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 1990년대후반이래프랑스의소득불평등수준은꾸준히증가하고있으나, 다른국가들과비교했을때불평등한국가라고는할수없다. OECD(2015c) 는프랑스의경우불평등도가크지않고안정적인수준으로, 과도한고통없이위기를극복하고있다고평가하고있다. Frémeaux & Piketty(2013) 에따르면, 1980년과 2000년대후반에 OECD 국가들에서지니계수가평균적으로약 10% 증가하였던데반해, 프랑스를비롯하여몇몇국가만큰변화가없거나다소감소한것으로나타났다. 1970~1980년대프랑스의소득불평등은 OECD 국가들의평균수준보다높았지만, 현재는평균보다낮으며앵글로색슨국가와노르딕국가들사이에존재한다. 그림 2-23 지니계수국가간비교 (2011, 2012) 주 : 가처분소득기준자료 : OECD(2015a). How s Life? 2015: Measuring Well-being. (Source: Income Distribution. OECD Social and Welfare Statistics database).
제 2 장환경진단과전망 73 제 4 절경제및정부재정의변화 본절에서는프랑스의거시경제상황및공공지출의특징을살펴보고자한다. 프랑스는빈곤율이나소득불평등도가크지않고, 높은노동생산성과교육수준이높은노동력덕분에높은생활수준을유지하고있지만 (OECD, 2015b), 프랑스경제는 2000년이래저성장이라는문제에직면해있다. [ 그림 2-24] 에서실질 GDP성장률을살펴보면 1990년대에들어걸프전 (1990년) 과통독 (1991년) 의여파로유럽을비롯한프랑스는 1993년경기침체를경험한다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 1993년 OECD 국가평균성장률이 1.5% 인데반해, 프랑스및유로존은각각 0.6% 와 0.7% 로마이너스성장을기록한다. 이후 1990년대후반까지회복세로돌아서기는하나프랑스의경우 1997년까지약 2% 내외수준에불과하다가 1998~2000년기간동안 3.3%~4.0% 로높게나타난다. 그러나 2001년부터다시 1~2% 대로하락하며 2000년대후반에는글로벌경제위기의여파로 2007년 2.3% 에서 2008년 0.1%, 2009년 2.9% 까지급락한다. 이는유로존의경제성장률이 2007년 3.0% 에서 2009년 4.5% 로하락한것과비교해보면금융위기의영향이상대적으로완만하게나타난것을알수있다 (OECD 2007년 2.7%, 2009년 3.4%). 그리고최근프랑스경제는 GDP 성장률이 2014년 0.2% 에서 2015년 1.1%, 2016년 1.7% 로단기적으로회복국면에들어선것으로전망되나, 여전히 2% 미만으로낮은수준이다. 2015년발간된 OECD의 Economic Outlook 2015 에따르면, 세계경제의성장률은 2015년 3.1%, 2016년 3.8% 로, 유로존은 2015년 1.4%, 2016년 2.1% 로완만한회복세가전망되고있다.
74 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-24 실질 GDP 성장률추이 ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Economic Outlook No. 97-June 2015-OECD Annual Projections 에서 2015.10.22. 추출. 재정건전성관련지표로서먼저일반정부재정수지 (General government financial balances) 를살펴보면, 프랑스의경우재정적자가 1993년 GDP 대비 6.3% 를기록한이후하락세를보이며 2000년과 2001년에는 1% 대를유지하였으나, 2002년 ~2005년사이에는다시 3% 대를초과하고, 이후글로벌금융위기의여파로 2009년 7.2% 까지급증하였다. 이후에는다시완화되는추세로 2014년 4.0%, 2015년 3.8% 로떨어지고, 2016년에는 3.2% 로전망되고있다.
제 2 장환경진단과전망 75 그림 2-25 재정적자추이및전망 ( 단위 : GDP 대비 %) 자료 : OECD.Stat. Economic Outlook No. 97-June 2015-OECD Annual Projections 에서 2015.10.21. 인출. 프랑스를비롯하여 OECD 국가평균및유로존 15개국의재정수지는금융위기이후최근에는개선되는양상을보이고있으나, 다음 [ 그림 2-26] 을보면국가부채는계속증가세를보이는데특히프랑스의경우그경향이더뚜렷하게나타난다. OECD에서국가부채를평가하기위해주로사용하는개념인일반정부총금융부채 (general government gross financial liabilities) 17) 가프랑스의경우 1990년 GDP 대비 41.3% 에서 2015년기준 121.9% 로지난 25년간 3배가량증가하였다. 세계각국들도 1990년대이후국가채무가크게증가하는데, OECD 국가평균이 1990년 57.1% 에서 2015년 114.6% 으로증가한것과비교해볼때프랑스의국가채무가좀더큰폭으로증가하였다. 특히 1990년이후 1990년대중후반까지와 2007년금융위기이후급증한것을볼수있다. 17) OECD 기준에따른 일반정부총금융부채 의대상범위에는정부행정조직뿐만아니라준정부기관이모두포함된다 ( 옥동석, 2008).
76 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 유럽연합의재정적여건을평가하기위해사용되는마스트리히트조약 (Maastricht Treaty) 정의에따른정부채무 (gross public debt, Maastricht criterion) 18) 도마찬가지로꾸준히증가하여 1995년 GDP 대비 55.8% 에서 2015년기준 97.0% 까지증가하여거의 100% 에달하고있다. 두기준에따른국가채무모두 1990년에는 OECD 국가평균혹은유로존 15개국에비해프랑스에서낮게나타났지만, 최근에는프랑스에서더높게나타나는동시에그격차도벌어지는경향을보이고있다. 그림 2-26 국가채무추이및전망 ( 단위 : GDP 대비 %) 자료 : OECD.Stat. Economic Outlook No. 97-June 2015-OECD Annual Projections 에서 2015.10.21. 인출. 18) 마스트리히트조약 (Maastricht Treaty) 기준에따르는정부부채는마스트리히트조약에부속된초과적자시정절차 (excessive deficit procedure) 에관한협약에따라일반정부부문의총부채로정의된다. 이때일반정부란중앙정부와지방정부및사회보장기금을포괄하는개념이다. EU 는 1999 년 1 월 1 일출범하는경제통화동맹 (European Monetary Union: EMU) 상의재정부문을규율하기위해안정 성장협약 (Stability and Growth Pact: SGP) 을 1997 년에채택하는데, 이는마스트리히트조약의재정조항을보완 강화하여회원국의재정균형과낮은공공부채를유지하도록하기위한재정준칙으로서경제통화동맹 (EMU) 참가국으로하여금매년재정수렴조건을충족하도록강제하고있다 ( 한국보건사회연구원, 2012). EU 에서권고하는재정준칙은 GDP 대비재정적자비율 3% 미만, 정부부채 60% 미만으로정하고있다.
제 2 장환경진단과전망 77 정부지출수준을보면프랑스의경우 2014년기준 GDP 대비공공지출이 57.3% 로 OECD 국가중두번째로높다. 이는 1990년이래 7.8% 포인트증가한것으로, 독일과스웨덴이 1990~2014년사이에각각 0.3%, 3.6% 포인트감소하고, 유로존과 OECD가각각 1.3%, 1.6% 포인트수준으로소폭증가한것과비교해볼때증가폭또한큰것을알수있다. 그림 2-27 정부지출 (government spending) 의국가간비교및추이 ( 단위 : GDP 대비 %) 자료 : OECD(2015c). OECD Economic Surveys France. (Source: OECD Economic Outlook No. 96 Database; INSEE and Direction du budget) 프랑스의 GDP 대비공공사회지출수준을보면 2014년현재 31.9% 로 OECD 국가들중가장높은수준이며, 이는 1980년 20.6% 와비교해볼때약 55% 정도증가한것이다 ( 그림 2-28 참조 ). OECD 국가평균은 1980년 15.4% 대비 40% 정도증가하여 2014년 21.6% 로나타났다. OECD 국가들에서 GDP 대비공적사회지출수준이평균적으로 20% 를넘어선때가비교적최근인 2009년인데반해, 프랑스의경우 1980년에이미 20% 를넘어섰으며 2009년에는 30% 를초과한다.
78 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그림 2-28 공적사회지출추이 ( 단위 : GDP 대비 %) 자료 : OECD.Stat. Social Expenditure-Aggregated data. Social Expenditures Statistics 에서 2015.6.30. 추출. < 표 2-5> 는사회보장부문별로 GDP 대비공공사회지출수준을보여준다 ([ 그림 2-29] 는 GDP 대비전체공공사회지출을 100으로하여부문별지출비중을나타낸것이다 ). 2011년현재노령과보건의료부문의지출이각각 GDP 대비 12.5% 와 8.6% 로월등히높고, 가족부문 2.9%, 유족및근로무능력부문각각 1.7%, 실업부문 1.6%, 적극적노동시장정책 0.9%, 주거 0.8%, 기타사회정책영역이 0.6% 로나타났다. 19) 19) < 영역별세부프로그램 > - 노령 : 연금, 조기퇴직연금, 거주요양 / 가정간호서비스, 기타현물급여 - 유족 : 연금, 기타현금급여, 장제비, 기타현물급여 - 근로무능력 : 장애연금, 연금 ( 직무상재해및질병 ), 유급병가 ( 산업재해및질병 ), 유급병가 ( 기타질병수당 ), 기타현금급여, 거주요양 / 가정간호서비스, 재활서비스, 기타현물급여 - 가족 : 가족수당, 출산휴가, 기타현금급여, 데이케어 / 가정간호서비스, 기타현물급여 - 적극적노동시장프로그램 : 공공고용지원서비스, 직업훈련, job rotation/job sharing, 고용인센티브, 지원고용및재활, 직접적고용창출, 창업인센티브, 실직보조금 - 실업 : 실업보상 / 퇴직금, 노동시장이유의조기퇴직 - 주거 : 주거지원, 기타현물급여 - 기타사회정책영역 : 소득보조, 기타현금급여, 사회부조, 기타현물급여
제 2 장환경진단과전망 79 연도별변화를살펴보면프랑스전체정부사회지출의증가는주로노령과보건지출로인한것임을알수있다. 2011년현재 GDP 대비비중이높았던노령과보건부문의지출이 1990년과비교해서도증가폭이더크게나타났다. 사회부조를포함하고있는기타사회정책지출의경우다른영역과비교해그비중은작으나매우큰폭으로증가하였다. 반면, 근로무능력부문의지출수준은 1990년대에비해하락하였으며, 실업의경우도증감이반복되다 2008년경기침체이후증가세로돌아서는듯하였으나 2011년다시감소하여 1990년에비해서는소폭하락한수치이다. 이와같이부문별사회지출의증감은다양한요인으로설명되는데, 노령및유족연금이나보건의료지출의변화는주로인구학적요인으로인한결과이며, 실업급여의변동은경제성장요인과, 기타분야는주로정책적인변화와관련이있다 (Frémeaux & Piketty, 2013). 표 2-5 부문별공적사회지출추이 노령유족근로무능력 보건가족적극적노동시장 ( 단위 : GDP 대비 %) 실업주거기타전체 1990 9.2 1.6 2.1 6.2 2.5 0.7 1.7 0.7 0.2 24.9 1991 9.5 1.6 2.1 6.3 2.5 0.8 1.7 0.8 0.2 25.5 1992 9.8 1.6 2.1 6.5 2.5 1.0 1.8 0.8 0.2 26.3 1993 10.3 1.6 2.1 6.8 2.7 1.2 1.9 0.9 0.2 27.7 1994 10.4 1.6 2.1 6.8 2.7 1.2 1.7 0.9 0.3 27.7 1995 10.6 1.6 2.1 8.0 2.7 1.2 1.6 0.9 0.3 29.0 1996 10.8 1.6 2.1 8.0 2.7 1.2 1.7 0.9 0.3 29.4 1997 10.8 1.6 2.1 7.9 2.8 1.2 1.7 0.9 0.3 29.3 1998 10.7 1.6 2.1 7.8 3.3 1.2 1.6 0.9 0.3 29.5 1999 10.7 1.6 2.1 7.8 3.3 1.2 1.6 0.9 0.3 29.5 2000 10.5 1.5 1.7 7.8 3.0 1.2 1.5 0.9 0.3 28.4 2001 10.6 1.5 1.8 7.9 3.0 1.2 1.5 0.9 0.3 28.4 2002 10.5 1.8 1.8 8.2 3.0 1.1 1.7 0.9 0.3 29.2 2003 10.6 1.8 1.9 8.2 3.0 1.1 1.9 0.8 0.3 29.5
80 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 노령유족근로무능력 보건가족적극적노동시장 실업주거기타전체 2004 10.8 1.8 1.9 8.2 3.0 1.0 1.8 0.8 0.4 29.6 2005 10.9 1.8 1.9 8.3 3.0 0.9 1.7 0.8 0.4 29.6 2006 10.9 1.7 1.7 8.2 2.9 0.9 1.5 0.8 0.5 29.0 2007 11.0 1.7 1.6 8.1 2.9 0.9 1.3 0.8 0.5 28.8 2008 11.4 1.7 1.6 8.2 2.9 0.8 1.3 0.8 0.5 29.1 2009 12.2 1.7 1.7 8.7 3.1 1.0 1.6 0.8 0.6 31.5 2010 12.3 1.7 1.7 8.7 3.0 1.1 1.7 0.8 0.6 31.7 2011 프랑스 12.5 1.7 1.7 8.6 2.9 0.9 1.6 0.8 0.6 31.4 OECD 7.4 1.0 2.2 6.2 2.2 0.5 1.0 0.4 0.5 21.4 자료 : OECD.Stat. Social Expenditure-Aggregated data. Social Expenditures Statistics 에서 2015.6.30. 추출. 그림 2-29 공적사회지출의부문별구성비 (2011 년기준 ) ( 단위 : %) 자료 : OECD.Stat. Social Expenditure-Aggregated data. Social Expenditures Statistics 에서 2015.6.30. 추출. OECD가최근발표한프랑스경제보고서에따르면프랑스는전체공공지출및사회지출비중이높은반면, 정부사회지출의목표대상이되어야하는집단이제대로혜택을받지못하고있음을지적하였다 (OECD, 2015c). 그림 B는서로다른소득계층에해당하는가구가받는사회적소득이전 (social transfer) 의상대적규모를보여준다. 즉, 평균가구가
제 2 장환경진단과전망 81 받는소득이전대비하위 30% 와상위 30% 의소득계층이받는현금이전비중을나타낸다. 프랑스의경우하위 30% 의저소득층이평균가구보다소득이전을덜받는반면, 상위 30% 의고소득층은평균보다 1/4 정도의혜택을더받고있는것으로나타났다. 그림 2-30 공적사회지출규모및배분의국가간비교 A. GDP 대비공적사회지출비중 B. 소득계층별사회적이전소득비중 (2010) ( 단위 : %) ( 단위 : %) 자료 : OECD(2015c). OECD Economic Surveys France. (Source: OECD, Social Expenditure (2014) and Society at a Glance (2014) Databases.)
제 3 장 사회부조제도의역사 제 1 절빈민부조에대한공화주의적개념 제 2 절일반화된사회보장제도의도입 제 3 절최소통합수당 (RMI): 빈민에대한연민의표현 제 4 절최소통합수당 (RMI) 의한계 : 사회여론의급격한변화 제 5 절활동연대수당 (RSA) 의도입 : 부조와불안정고용간 상호침투의증가
3 사회부조제도의역사 << 프랑스사회적미니멈 (minima sociaux) 의역사와철학을이해하려면먼저사회보장제도 (protection sociale) 전반에대한이해가필요하다. 프랑스사회보장제도는고용주와임금노동자의보험료로운영되는사회보험 (assurances sociale) 과조세로운영되는사회부조 (assistance sociale) 라는두개의레짐 (régime) 으로구성되어있다. 사회적미니멈은그중사회부조제도에속해있다. 오늘날이런형태의소득이전을국가적연대 (solidarité nationale) 라고부르기를선호하지만, 부조라는표현은종종사회정책의야망부재와빈곤층의소극적행동을싸잡아비난하는부정적의미로사용되고는한다. 역사적으로빈곤층에대한국가의공공부조 (assistance publique) 프로그램은사회보험 (système généralisé d'assurances sociales) 이도입되기이전에도존재하고있었다. 프랑스에서사회보험체계가일반화된것이 20세기, 즉 1946년사회보장제도 (sécurité sociale) 도입이후였다면, 빈곤층을대상으로하는최초의전국단위공공부조프로그램은프랑스대혁명 1년후인 1790년생겨난빈민 ( 부랑자, 구빈 ) 위원회 (comité de mendicité) 에그기원을두고있다. 이시점이후, 사회적미니멈은그정의 (définition) 가바뀌면서사회보험들과공존하게되었다. 참고로 2015년현재프랑스에는모두 9개의사회미니멈이존재한다 ( 다음박스참조 ). 사회보장제도입안자들의의도는사회부조제도를점점더잔여적으로만드는것이었는데, 그이유는사회보장제도의목적이보험원칙에따른
86 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 사회보호망 (couverture sociale) 을전국민에게제공하는데있었기때문이다. 그러나 1945년 ~1975년 < 30년간의황금기 > 이후현실은완전히달라졌다. 실제로 1980년부터계속된실업자증가와임금근로자의여건악화는사회주변부에위치한많은사람들에게심각한경제적사회적불안정성을초래하였다. 이를위해정부는새로운사회적미니멈 20) 을만들었다. 이글에서는혁명의시기에시작된사회적미니멈의역사를큰맥락에서다시살펴볼것이다. 2015 년의주요사회적미니멈 활동연대수당 (RSA) 은 2009년 6월 1일프랑스본토에서, 2011년 1 월 1일해외령 ( 마요트섬은 2012년 1월 1일부터시작 ) 에서실시되었다. 이급여는 1988년도입된최소통합수당 (RMI), 1976년도입된한부모수당 (API) 그리고기타재취업지원을위한상여금제도를대체한것이다. 활동연대수당 (RSA) 은기존에이러한지원들을받을수없었던근로빈곤층에게도소득을보충할수있도록수당을제공한다. 2010년 9월 1일부터활동연대수당 (RSA) 은 25세미만 ( 청년활동연대수당 ) 으로확대되었다. 이수당을받으려면최근 3년간전일제로 2년이상경제활동을했음을증명해야한다. 특별연대수당 (ASS) 은 1984년에제정되었고, 실업급여수급기간이만료된실업자를대상으로하는실업수당이다. 이수당을받기위해실업자는근로계약만료시점전 10년중최소 5년을임금근로자로경 20) 이사회적미니멈은 1988 년 12 월 1 일에가결된최소통합수당 (Revenu Minimum d'insertion : RMI) 으로, 이는 20 년후에활동연대수당 (Revenu de Solidarité Active : RSA) 으로대체되었다.
제 3 장사회부조제도의역사 87 제활동을했음을입증해야한다. 통합수당 (AI) 은 1984년도입된실업수당으로최대수급기간은 1년이다. 1992년부터프랑스로망명을신청한사람, 해외에서임금근로를하는프랑스인으로실업보험에가입하지않은사람, 난민또는출감한지 12개월미만인수형자, 그리고산재및직업병에걸린근로자에게수당을지급한다. 2005년신설된임시대기수당 (ATA) 은 2006년 11월 16일부터수급자가된사람들에게통합수당 (AI) 을대체하는수당이다. 이수당은망명신청자에대한규정을개정하였을뿐만아니라, 새로운범주의집단을수급대상자로포함하는데그들은보조적보호대상이나일시적보호대상또는인신매매및매춘피해자등이다. 난민을제외하고통합수당의기존수급자도임시대기수당 (ATA) 을받을수있다. 성인장애수당 (AAH) 은 1975년에제정되었으며, 노령급여나산재수당을신청할수없는성인장애인을대상으로한다. 이수당을받으려면장애율 (taux d incapacité) 이최소 80% 이상이거나, 장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 가장애로근로할수없다고인정하는경우에는장애율이 50% 이상이어야한다. 장애보충수당 (ASI) 은 1957년에도입되었고, 영구장애로사회보장레짐에서장애연금을수급하는사람을대상으로한다. 이수당은수급자에최저노령수당 (minimum vieillesse) 의급여수준에상응하는소득을보장한다. 그리고이수당은수급자가노령연대수당 (allocation de solidarité aux personnes âgées: ASPA) 을수급할수있는연령이될때까지지급된다. 2009년 1월 1일까지이수당은최저노령수당의급여수준을보장하였다. 2009년 4월 1일이후최저노령수당이인
88 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 상됨에따라장애보충수당은그수준에밑돌고있다. 미망인수당 (AV) 은 1980년도입되었으며, 사회보험가입자가사망하는경우그배우자에게지급되는수당이다. 최대 2년간지급되는임시수당이다. 그리고수급자격은 55세미만으로제한된다. 최저노령수당 (Allocations du Minimum Vieillesse) 은노령보충수당 (Allocations Supplémentaire Vieillesse: ASV) 과노령연대수당 (Allocation de Solidarité aux Personnes Agées: ASPA) 으로구성된다. 노령보충수당 (ASV) 은 1956년에도입되었으며, 65세이상의노인을대상으로하고있다. 단, 노동이어려운경우에는 60세부터수급이가능하다. 이수당은수급자에게최저노령수당에준하는소득을보장하는것을목적으로한다. 새로운수당인, 노령연대수당 (ASPA) 은 2007년 1월 13일부터시행되었다. 이통합된수당은신규수급자부터최저소득수당 ( 사회적미니멈에속하지않는 ) 의첫단계와노령보충수당을대체하게된다. 제 1 절빈민부조에대한공화주의적개념 프랑스대혁명이후, 빈곤층에대한지원 (assistance aux pauvres) 은인간의권리를인정하고준수하게하는국가의의무가되었다 (Paugam, 1993). 혁명가들에게빈곤은그들이주장하는평등이라는신성한이상에대한모욕이었고, 성직자들의자선은 18세기말경제위기로악화된빈곤을경감하기에는매우불충분한것으로격렬한비판의대상이되었다. 계몽주의시대의합리주의철학자들은빈민부조가기독교의제도적조직을통하지말아야한다고생각했다. 몽테스키외 (Montesquieu) 의정신적계
제 3 장사회부조제도의역사 89 승자이며콩도르세 (Condorcet) 의막역지우인로쉐푸코-리앙쿠흐 (Rochefoucauld-Liancourt) 공작이주관한빈민위원회는이러한고찰에영감을받았다. 빈민위원회의작업들은빈민지원을위한행정기관의실제적인철학을담고있었다. 이위원회가제시한기본적인프로그램을근거로 1971년첫번째국민의회에서헌법 (Constitution) 에 «모든연령층에서그리고삶의모든상황에서발생하는빈민에대한지원을국가의가장신성한의무» 로규정하고, «아동을돌보고, 빈곤한장애인을돕고, 일할수있지만일자리를구하지못하는빈민에게일자리를제공하는공적구호 (secours publics)» 를조직하는것을정부의의무로선언하였다. 이후부터, 빈곤층에대한지원은더이상특별한자선이아니라사회의 «신성하고침해할수없는부채» 가된다. 빈민위원회멤버들에게사회부조에대한일차책임이정부에있다는것은의문의여지가없는것이었다. 이러한빈민부조를시행하기위한두가지도덕적원칙이받아들여졌다. 첫째, 일을하고스스로생활비용을버는사람들의의욕을저하시키지않기위해빈민들에게너무많은금액의소득을지급하지않는다. 둘째, 빈민부조를받는자들, 특히일할능력이있는자들에게는책임과노력을독려한다. 실제로, 실질적빈민과나쁜빈민의구분이필요할때마다이두가지원칙을적용하는것은효과가있었다. 장애로조건없이부조를받는장애인을제외하고, 일하기를거부한자들은나태한사람으로간주되었고, 어떤경우에는엄정한징계를받아마땅한사기꾼으로간주되었다. 두가지형태의조치가마련되어있었다. 집이있는거지에게는그들이출생한지역의공동체가제안하는일을받아들이게하는것이유일하게고려된해결책이었다. 그밖에는구걸행위를금지시키고, 소년원 (Maisons de Correction) 또는감화원 (Colonies pénitentiaires) 에서지내게하는것이고작이었다. 사실이러한조치는나쁜습관을고려하여
90 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 그들을사회로부터멀리격리하고, 가능할때완전한재교육을하기위한것이었다. 빈곤한사람들을그들이처한문제나장애에따라일정한범주의집단으로나누는원칙은 19세기내내다소급진적인방식으로적용되었다. 그리고 20세기빈곤한사람에대한사회복지사들의개입방식이나이들에대한제도적정의에서도여전히그리고어느정도는이원칙을찾아볼수있다. 달리말해빈곤에대한국가의부채를명확히하면서, 빈민의권리를제한이없고반대급부도없는것으로이해한다는것은생각할수도없는일이었다. 실제로, 제도적지원의부정적모습인사회계약의 «끔찍한기생충», 즉빈곤대물림 (dynasties de pauvre) 이확대될것을우려하였다. 게다가프랑스대혁명한세기뒤인 1889년제정된법에서공공부조는다른지원의부재로기본적인삶을영위할물리적능력이일시적또는완전히없는사람을위한것이라고명확히밝히고있다. 제 2 절일반화된사회보장제도의도입 프랑스의사회보장제도 (Sécurité sociale) 는 1946년 5월 22일법에의해도입되었다. 그러나보험제도에기반한사회계약사상은 19세기말레옹부르주아 (Léon Bourgeois) 를중심으로전개된연대주의논쟁을통해널리퍼진사상이었다 (Bourgeois, 1896). 1928년제정되어 1930년두번째본문수정을거쳐완성된법은사회보험일반레짐 (Régime général d Assurances Sociales) 가입을의무화하고있다. 이법은건강위험보장, 출산수당, 장애위험보장, 은퇴자연금제도와노령수당도입등을명시하고있다. 1932년의또다른법률은고용주의가족수당금고 (Caisses d Allocations Familiales) 의무가입을규정하고있다. 규모
제 3 장사회부조제도의역사 91 의변화를제외하고, 1946년에도입된사회보장제도는 1930년의조치들과근본적인차이점이없다. 그러나이러한보편화운동은사회보험의무가입이사회권개념을대신하게함으로써문화질서의큰변화를가져왔다 (Rosanvallon, 1990). 그로부터 2년후, 세계인권선언문제22조는 «사회의구성원으로서모든사람은사회보장의권리를가진다» 고명확하게밝히고있다. 이시기에연대 (solidarité) 를가능하게했던토대를이해하기위해서는두가지요인이매우중요한것처럼보인다. 그첫번째는역사적맥락과관련이있다. 사회보장제도는 2차세계대전이후좌파와노동자단체에우호적인시기에도입되었다. 프랑스가독일점령에서해방되는데프랑스공산당 (Parti communiste français) 이가장중요한정당이었음을잊지말아야한다. 그리고전쟁피해복구를위해국가의힘을모으는것이필요했다. 많은가족들이가건물에거처를마련해야했다. 이점에서사회보장제도는사회발전제도처럼보인다 (Laroque, 1946). 이시기에자원은제한적이었고이를할당하기위해서는평등한배급제도가필요했다. 필요에따라소비재를분배하는제도만이형평성에부합하는것이었다. 이러한경험은새로운사회및경제적평등개념을성립하는데사상적으로중요한역할을하였다 (Rosanvallon, 1990). 두번째요인역시역사적인것으로, 그때까지가장빈곤한사람들에대한사회적개입 (intervention social) 의주된형태였던부조영역 (sphère de l assistance) 의급격한축소이다. 프랑스및다른서양국가에서 «탈상품화» 원칙의적용은개인들에게빈곤의위험과삶의불확실성에대응할수있도록더큰사회안전망을제공하게하였다. 2차세계대전종전시기에개인의노동력을상품으로내다팔지않게하는것은복지국가 (Etat-social) 에게는큰도전이었다. 그러나에스핑-앤더슨 (1999) 이
92 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 복지국가를 3개의유형으로나누어보여주었듯이 «탈상품화» 의과정이모든서구국가에서같지는않았다. 이러한맥락에서스칸디나비아또는사회민주의모델은가장성공한경우이다. 어떻게보면이모델은사회적시민권과보편주의의선구자이다. 조합주의또는대륙모델은기득권및이득을보호할목적으로만들어진의무가입보험제도를기반으로한다. 이모델은사회계층간차이를유지하도록하며, 전통적가족개념을기반으로하고있다. 사회부조도병행된다. 끝으로자유주의적모델은자산조사에기반한수당, 낮은수준의사회이전, 그리고제한적인사회보험제도등을특징으로한다. 정부는시장을중요시하고, 가장기본적인수준의사회보장을하기위해최소한의개입을하며사보험확대를장려하기도한다. 이러한유형화는서구국가들이사회보장일반을구성하는방식과그로부터비롯되는사회계층화를이해할수있게한다. 복지국가의유형은빈곤을경험하고부조의대상이되는빈민을분류하는데효과가있다 (Paugam, 2005). 복지국가마다사람들이사회적보호망에서배제되기에이르고, 장소와시기에따라수급자의범주가다양해지고있다. «30년간의황금기» 의사회보장제도의점진적일반화는전통적인부조영역을줄이는데기여했지만, 이를완전하게제거하지는않았다. 그래서부조의대상이되는빈민의수와이계층의사회적가시성은일반적인사회보장체계로가장취약한주변계층의사람을커버하는복지국가의능력과관련이있다. 그래서프랑스의사회적미니멈은모든사람이사회보험레짐에가입또는유지하는과정에서겪는어려움을보여준다. 사회적미니멈은사회보장제도 (Sécurité sociale) 의보호를받기에는사회보장분담금을제대로내기힘든취약계층에대한정부의관심을나타낸다. 이는특히장기실업자나자산이매우적은사람들의경우이다. 예를들어, 망명신청자,
제 3 장사회부조제도의역사 93 지체부자유자, 노인, 장애인, 홀아비또는과부등이있다. 이들각범주의사람들을위한특별한형태의최저소득이존재한다 ( 앞의 <2015년의주요사회적미니멈 > 박스참조 ). 사회보험원칙에기반한사회보장제도의보편화는빈민부조를줄이는결과를가져올수밖에없었다. 그러나 1970년중반이후의경제위기는점점더많은사람이사회보장체계에서벗어나게만들었다. 이처럼임금근로사회의위기라는맥락에서최저소득보장제도 (Revenu Minimum Garanti) 도입이검토되었다. 그래서최소통합수당 (Revenu Minimum d'insertion) 프로젝트가시작되기에이르렀다. 만약최소통합수당이다른사회적미니멈보다앞서존재했다면, 이수당들은범주적으로정의되었을지모른다. 이와반대로, 최소통합수당 (RMI) 은사회보장체계의마지막안전망이었고, 일정수준이하의소득을가진 25세이상의모든사람에게최저소득을제공하는제도였다. 제 3 절최소통합수당 (RMI): 빈민에대한연민의표현 1988년 12월 1일가결된최소통합수당 (RMI) 에관한법은빈민에대한프랑스인들의연민의표현이자빈곤을막기위한집단적의지로볼수있다 (Paugam, 1993). 이법안을논의할시점에, 프랑스인열의아홉은이러한형태의빈민지원에긍정적이었다. 모두이빈곤에책임이있으며, 야심찬새로운정책만이이빈곤을감소시킬수있을것이라는점은분명해보였다. 또한최소통합수당 (RMI) 은경제적지원을사회및직업적통합 (Insertion sociale ou professionnelle) 을목표로하는모든보충적지원과연계하려는목적에서비롯되었다. 물론사회복지서비스 (action
94 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 sociale) 에대한이러한접근은완전히새로운것은아니다. 실제로이는이미여러도시와지역 (Département) 에서실시되었던것이다. 그러나전국적규모의시행은의원과사회복지서비스제공기관, 그리고빈곤퇴치에책임이있는모든민간및공공기관에게는도전이었다. 최소통합수당 (RMI) 국가평가위원회 (1992) 는최종보고서에서 «명백한사회적발전» 이라는표현을주저없이사용했다. 이새로운수당은극단적빈곤위험에처한빈민들에게보다큰경제적안정성과필수불가결한사회적권리를제공했다. 소득보장은수당수급자가최소한의욕구에만족하고, 그들의경제적어려움이완화되게하였다. 그러나이러한시도의장점과한계점에대한재검토가이루어졌다. 최소통합수당에대한국회토론을통해빈곤문제가정부만의일이어서안된다는점은분명해졌다. 이법의창시자인미셸로카르 (Michel Rocard, 1989) 는국무총리시절, «지방의통합프로그램에관여하는협회 (Associations), 쿄뮨 (Communes), 광역도 (Départements) 및행정조직 (administrations) 모두의적극적인참여가성공을가져올것이다» 라고말했다. 분권화의정신속에서정부의효율성을높이는데고심했던로카르는 «쇄신되고깊이가깊어진연대 (solidarité) 의윤리» 를강조하였다. 정치행동의이러한철학은 «모든것이정치적» 인현실에대한급진주의적비판과 1970년대이후인권투쟁에서그기원을찾을수있다. 이이상적열망은국가정책이아닌사회적상호관계에대한윤리의재발견에근거를둔새로운사회계약을가져왔다. 이러한생각에동조하는피에르로장발롱 (Pierre Rosanvallon) 은 1980년초복지국가의위기에대해 «사회자체를보다긴밀하게만드는것» 즉, «사회를더욱견고하게하고중산층을증가시키고개인을직접적인사회연대네트워크속으로복귀시키는것» 외에는다른방법이없음을강조했다 (Rosanvallon,
제 3 장사회부조제도의역사 95 1981). 이시기의빈곤에대한재발견은사회적기능장애와복지국가의무력함에대한분석을견고하게하는데기여하였다. 이러한이유로최소통합수당 (RMI) 은사회보장제도에서단지보충적인수당으로만여겨지지는않았다. 그것은사회통합을강화시키는방법으로모두의참여에의해만들어진것이었다. 국회의선언은시민정신을호소한것이다. 사회적관계에대한문제가좌파와우파모두에서자주제기되었다. 다음두가지예를보자. «우리가연대필요성에대한대중적지지와의미를다시북돋을수있는가? 우리는새로운형태의연대조직을만들고, 새로운분열과소외로부터지속적으로위협받으며급변하는사회에서사회관계를영구적으로재편하는메카니즘을발견할수있는가?» 장피에르옴 (Jean-Pierre Worms), 사회당국회의원 (PS), 10월 1988. «만약우리가오늘날길가에방치된사람이최대한사회속에재통합되기를원한다면, 각시장, 도의회의원, 협회의장, 사회복지사, 공공서비스기관의책임자, 그리고각회사의대표들이여기에관련되어있음을개인적으로느껴야한다» 장이브샤마흐 (Jean-Yves Chamard), 공화국연합국회의원 (RPR), 10월 1998. 그럼에도불구하고, 지역단위에서적극적인협력관계를통해다양한연대체들이결합하는것에모두찬성했다고말하기는힘들것이다. 혹자들, 특히공산주의진영에있던일부사람들은그것이정부의힘을약화시킬위험이있다고생각하였다. 이러한주장은다음과같은판단에근거하고있었다. 즉, 지방분권법이후, 지방공공단체는이미사회지원 (Aide
96 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 sociale) 분야에서중요한역할을하고있으므로추가로비용을떠넘겨이를약화시키지않아야한다는것이다. 또한어떤이들은통합프로그램을위한자금을광역도가부담하게하는것은지방분권의취지에반한다고강조하였다. 사회적결속력 (cohésion sociale) 을강화할필요성에는만장일치로동의했지만, 그이면에는작은정부또는큰정부에대한다른선택이존재했다. 그러나채택된법조문 (texte) 은정부책임하에있는국가적연대와일부지역에서이루어진지역연대간의균형을추구한다고명확히밝히고있다. 이는수급자들의필요에적합한해결책을찾기위해지역차원에서의협의기구를계획하고있었다. 지역통합위원회와지역의통합프로그램등이그것이다. 지역통합위원회와의계약에있어수급자들의의무는국회에서열띤토론의주제가되었다. 가장빈곤한사람들의경제사회적참여를강화하면서자신감과희망을북돋아줄수있는조치등에대한공공의의무에대해서도논의가이루어졌다. 이러한맥락에서법은각지방정부로하여금광역통합프로그램 (un programme départemental d insertion) 을설계시행하도록하였다. 최소통합수당부처협의회대표의목표는 «그수급자들이경제적사회적자율성을쟁취할수있도록돕기위해수당을지지대로삼는것이었다. 수당이란보다포괄적인권리의근간이되는것이다. 따라서통합의권리가정부에게통합의의무가되는것은당연한일이다»(Fragonard, 1989). 최소통합수당 (RMI) 의계약과관련하여법률가들은많은문제를제기하였다. 몇몇사람들은부여된권리인지계약인지에대해의문을제기한다. 특히이들은이문제와관련한법률적모호함이이수당의독창적인측면을기만적인것처럼인식하게만들었다는점을강조하였다
제 3 장사회부조제도의역사 97 (Mathieu-Cabouat, 1989). 다른사람들은당사자의의무와관련된부분이모호하다는것을강조하며, 계약보다는 «품행방정» 이라는이중적의무를지게하는아이디어를제안하기도했다 (Alfandari, 1989). 예를들어, 로베르트라포흐 (Robert Lafore) 는법적인관점에서계약을정의하는통상적인측면이최소통합수당 (RMI) 에관한법률에서는발견되지않는다고생각했다 (Lafore, 1989). 그는 3가지요인을근거로들었다. 첫째, 통합계약은법률적성격의계약관계수립을원하는두자유의지의충돌이아니며, 최소통합수당은 «수급자들의자발적인통합의지를불러일으키는것» 이궁극적목적이라는것이다. 말하자면, 계약은경제사회생활참여를독려하는것으로, 교류를통해지지를이끌어내고사회적관계를강화하기위한방법이다. 둘째, 수급자들의사회참여 (engagements) 는법률적의무에부합되는것이아니기때문에경직된원칙에따라평가될수없고시간에따라변화될수있는의지에대한표현이다. 셋째, 만약실질적인의무와권리에의거한다면, 사회참여규정을지키는않는수급자와충분하고적합한통합프로그램 (actions) 을제공하지못하는공동체모두에대한훨씬엄격한제재의메커니즘이존재해야만한다. 이러한법적불명확성에서조종과강압에의해개인들에게강요되는전통적인규범이약화되는것을볼수있다. 또한이미정형화되지않은규범에대한절충또는생성의과정을통해타협을추구하는것도찾아볼수있다. 프랑스대혁명당시에근로가가능한빈곤한자들에게는노동의의무가요구되었다. 비록, 정해진목표를이루기위해시행된방법들이상대적으로제한적이거나불충분했더라도, 규범적준거제도는명확하였고이는확실하게강요되었다. 오늘날의최소통합수당 (RMI) 은무엇이통합되어야하는지에대해정확하게말하지않지만, 역설적이게도이것이국가적필요에관한것임을명확히하고있다. 달리말해, 일반적
98 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 인틀을정의하고집단적의지를명확히하고있지만, 복합적인정의를바탕으로누가빈곤한상황에있는지를확인하고인정하는책임은현장담당자들에게주어졌다. 사실, 이는사회관계에대한조절의정치에관한것이며, 현대사회에서는행위자들의상호관계속에서규범과통제의메카니즘을발전시켜가고있는것이다 (Crozier, 1991). 결국통합계약이란그사회의교환행위에대한다양한참여형태와관련한협상도구로정의할수있을것이다. 실제로이는사회적관계들을회복하는방법에관한것이다. 수당의수급자와통합지역위원회 (Commission locale d'insertion) 에게법적형태의계약은단지다른이해당사자들의의무와책임을명확히규정하기위한것이아니라해결책을찾도록하기위한기본적인틀이다. 사회복지사들 (travailleurs sociaux) 은통합과관련한서비스를제공하는데는한계가있지만, 계약을수립하는데는핵심적인역할을하게된다. 일반적으로, 그들에의한통합계약 (contrat d'insertion) 은수당지급과관련이있고이는다른지원제도들과달리최소통합수당의주요관심사로여겨진다. 최소통합수당이전, 빈곤한가구의경제적어려움지원을위해사회복지사만이행정적책임을지게하는시스템은사회복지사들에게는많은문제가되었다. 사회복지사들은현장에서마주친상황에대한자신의인식을토대로재정지원을배분하게되는데, 이것이그들을복합적인구호관계 (relation assistancielle) 에들어서게만든다. 그리고이관계를통해사회복지사들은교육적이고사회동반자적인모든미션을수행할수없을것이라는감정을자주느끼게된다. 수급자 (assistés) 의이력을만드는데기여한악순환과정에사로잡혀있지만, 긴급한상황에대처해야했기때문에, 이들은자신들에게명실상부한프로젝트를전달해줄사람들과항상일할수있었던것은아니었다. 게다가지
제 3 장사회부조제도의역사 99 방정부 (Départements) 21) 에존재하는제도적인방안들이대부분아주제한적이었기때문에이들이정확한조치 (actions) 를하기는어려웠다. 대부분의사회복지사들이보기에는수당에근거한계약이, 적어도원칙적으로는, 새로운활력을불어넣은것이분명했다. 그목적은수당수급자들에게더많은책임을지게하는것이었다. 이러한절차는비공식적인방법이었지만이미사회복지업무에있어주를이루었던실천영역을보다강화하도록한다. 사회복지사와최소통합수당수급자로맺어진개인간의관계형성은수급자의미래를위해열정적인계획을구상할수있도록신뢰감과격려를제공하는중요하고적정한방법이다. 계약은일반적으로사회복지사의직업문화인사람에대한존중, 지지그리고욕구에대한응답등의체계적논리에기반하여맺어진다. 비록최소통합수당을책임지는기관들의성과를평가하기위해지방정부에서체결한계약의수를측정하지만, 사회복지사와수급자간의개인적관계의중요성때문에이러한수치가생산성의문제가될수는없다. 그럼에도, 실천에있어중요한차이가나타난다. 누군가는법적원칙에따르지만다른누군가는반대급부의원칙 (principe de la contrepartie) 에따른다. 첫번째경우, 계약은수급자들의욕구에부합해야하며강요되지않는다. 두번째의경우, 계약은유용한설득의방법으로사용된다. 그래서수당정지의가능성은수급자들을가장빨리 «실제적인» 계획에동의하게만드는무기가된다. 이러한관점에서계약없이수급자들을내버려두는것은문제가아니다. 반대로, 그들이계약에서명하게하기위해모든과정을서두르도록유도해야하는것이다. 모든지방정부를관찰했던연구에의하면 (MIRE, 1991), 첫번째경우 21) ( 역자주 ) 프랑스에서 Départements 는가장큰행정구역을지칭하며, 우리나라의광역시도와유사한개념이다. 이글에서는중앙정부와비교되는지방정부를의미하고있다. 따라서지방정부로옮길것이다.
100 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 가가장일반적인것으로나타난다. 이는높은실업률로인해반대급부의개념을명확히하기에는어렵기때문이었다. 사회복지사들도일자리가없는개인이포함되어야한다는점을점점인정하게되었다. 그결과수급자들이넓은관점의사회생활참여를위한프로젝트의시행방법을스스로선택할수있게함으로써다른방식의사회통합을모색하도록장려해야했다. 결국통합계약 (Contrat d'insertion) 은개인상호간의관계에대한실천과합의를원칙으로한교육적계약이면서동시에공공의협약에관한계약이다. 왜냐하면이는사회복지사들의개입뿐아니라사회공동체전체가만들어낸방안이기때문이다. 그래서통합계약은계획에대한실질적인지지를이끌어내는교육적논리를바탕으로한다. 또한통합계약은사회복지서비스 (action sociale) 를제공하는중간파트너들에의한공공의힘이수급자들이직면하는실질적인문제에접근하고해결책을찾을수있도록뒷받침한다. 이러한과정에서통합의욕구와제공간의통로를만드는사회복지사 (travailleurs sociaux) 들이중요한위치를차지한다. 대략 15년간의경험이후, 최소통합수당 (RMI) 은다음두가지이유에서사회적관계를조절하는방법으로고려될수있었다. 첫번째는사회복지서비스 (action sociale) 제공방식의변화와관련있다. 최소통합수당은지역차원에서빈곤을책임지는방식을강화했으며, 기관간의협력을장려했다. 다른당사자, 특히지방공공단체와기관들에대한연대의범위를확대하면서복지국가가직면한한계에대한해결책을제시했다. 두번째는부조 (assistance) 의자기모순에서벗어나도록노력한것과수당수급자들이사회경제적교류에참여하도록돕기위해이들에게제안되었던해결책들과관련이있다.
제 3 장사회부조제도의역사 101 제 4 절최소통합수당 (RMI) 의한계 : 사회여론의급격한변화 그러나최소통합수당 (RMI) 은한계를가지고있었고빈곤해결을위한유일한해결책이될수없었다. 노동시장진입과관련된낮은성과가가장많이거론된다. 1990년과 1991년 CERC의조사에의하면, 수당수급자의 8% 만이실제일자리를얻어최종조사시점에더이상최소통합수당을받지않는것으로나타났다 (Euvrard, Paugam & Lion, 1990). 장폴조이엠 (Jean-Paul Zoyem) 의연구도통합계약 (Contrat d Insertion) 이도움계약 (Contrat aidé) 을통한일자리로최소통합수당에서벗어나게하는데는효과가있지만, 최종적인일자리로수당에서벗어날수있는중요한기회를제공하는것은아니라는점을보여주었다 (Zoyem, 2004). 국회에서선언한이법의주요목적은재취업이었다. 만약재취업률로최소통합수당의성과를평가한다면, 초기추정에서는 35만명이었지만실제총수급자가백만명을넘었다는점에서조촐한결과라기보다는오히려실패로간주해야할것이다. 이러한변화는무엇보다경제상황악화에따른것으로설명된다. 실업률이높았던광역도에서는많은사람들이최소통합수당수급자였다. 노동시장상황이악화되면최소통합수당신청자는증가했고, 여기서탈출하는사람의수는오히려감소하였다. 이제 «통합과정» 에서의일시적지원으로간주되던최소통합수당은노동시장에서멀어진대부분의수급자들에게지속적인해결책이될위험이있었다. 보다일반적으로, 실업과배제극복을위해실시된사회적조치및통합정책들은그들의초기목적을달성하지못했다. 많은연구들은수급자들이지속적으로노동시장재진입에성공했음을단한번도증명하지못했다. 대체로그결과는만족스럽지않았다. 이러한프로그램들은수급자
102 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 들에게낙인을찍게하는부정적인면을내포하고있는것으로나타난다. 이프로그램들은능력이있는사람과그렇지못한사람간의실질적인차이를줄이는데기여하지못한다. 결국, 집을구할때와마찬가지로, 대기행렬효과가나타나게된다. 안정적인일자리에빠르게접근하도록돕는지원을우선적으로이용할수있는사람이고용시장에빨리진입할수있는반면, 그외의사람들은이러한서비스의차례에서밀려나고용시장에진입하는것이느리다. 실업과불안정고용을반복하는사회적동반지원서비스이용자들이많다. 이러한프로그램들은노동세계와의관계를유지하게하는데는부차적인역할을수행하는데그치고있다. 물론이프로그램은사회화에는중요한역할을하지만, 일차적역할로간주되고있는노동세계로의진입과관련해서는설득력있는결과를얻지못했다는결론에이르게된다. 통합과관련한초라한결과와관련하여지방당국 (pouvoirs locaux) 의태만과열의없음에대해서살펴보아야하는가? 이질문에대한체계적인응답대신, 최소통합수당부처협의회 (Délégation interministérielle) 에서논의된자료들은극심한지역간차이를보여준다. 2001년회계감사원 (Cour des Comptes) 의보고서또한지방정부간차이가여전히심한것을보여준다 (Cour des Comptes, 2001). 통합계약 (contrat d insertion) 을맺은비율은프랑스전체로는 50% 정도였지만, 20개의가장작은지방정부에서는 72% 가넘었고, 20개의가장큰지방정부에서는단지 36% 였다. 지난몇년간파리에서계약체결율 (taux de contractualisation) 이현저하게증가했지만, 2004년여전히 20% 이하였다. 물론, 지역관계자들의동기가이러한대조를모두설명하지는않는다. 지역간사회및경제적그리고인구학적차이또한고려해야한다. 한지
제 3 장사회부조제도의역사 103 역에서장기실업비율이낮을때, RMI의수급자, 특히가장젊은층은일자리를다시찾을가능성이높다. 이는사회복지서비스 (action sociale) 기관의활력과는거의관련이없는것이다. 지역별차이는또한비영리단체 (tissu associatif) 의조직강도를반영한다. 비영리단체수가많고다양한지역에서공동으로통합프로그램 (actions) 을구상하기가보다수월하다. 규모가큰몇몇지역은적어도부분적으로는그들의규모가어려움을겪는원인이되었다. 즉, 해결책을도모하는데있어지역마다자신감이다르다는것은명확했다. 게다가법에서제시된방식에따라행동하기를포기하는경우가발견되는데, 이는국가차원의정책결정자들을계속불안하게만드는것이다. 결국광역도 (Departments) 와꼬뮨 (commune) 간, 그리고중앙정부와지방정부 ( 광역도 ) 간의갈등과제도적갈등때문에많은지역에서최소통합수당의적용이간단하지않았다. 중앙정부의역할이큰나라에서민주주의와지역적실천은간단치않은일이다. 최소통합수당의도입부터 2009년활동연대수당 (RSA) 으로의개편때까지, 빈곤에대한사회적인식은급격하게변화하였다. 최소통합수당에관한법률투표이후 10년간, 공공의관대함에우호적이던빈곤의방침은빈민에대해더많은죄의식과엄정함을요구하는방침을허용하며급격히약화되었다. 빈곤에대한이러한인식변화는최소통합수당에대한여론의급격한변화에서도나타났다 ( 그림 3-1 참조 ). 1989년 29% 의프랑스인이최소통합수당이수급자가일을찾지않도록조장할위험이있다고생각했다. 이비율은 2000년 53% 가되었고이후몇년간 50% 이상을유지했다. 대통령선거가있던 2007년에는 51% 였다. 그러나 2008년금융위기와실업률증가로이비율은줄어들었다. 2009년에는 44% 에지나지않았다. 달리말해서, 사회적미니멈에의존적인인구에대한사회의인식은경기상
104 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 황과밀접한상관관계를갖는것이다 (Paugam & Selz, 2005). 불안정한임금근로자는빈민에대해가혹한비판을한다 (Paugam, 2000). 사실, 낮은임금을위해일하는사람들은일하지않고수당으로살아가는사람들을허용할수없는것이다. 그래서역설적이게도, 1990 년대불안정한고용의증가는빈곤한사람들과실업자들의죄의식대한담론이점진적으로형성되게하였다. 이러한담론은부당하게부조 (assistance) 를이용하는사람들에대한고발로확대되었다. 부정수급자에대한논의는대통령선거기간동안언론에서중계되었다. 주간지의표지와주요내용은이주제로채워졌다. 이러한담론은가장빈곤한사람들에유리하게설계된재분배를불법화하기위한의도로기획되었다. 특정한경우를부각시키고, 이를모든최소통합수당수급자에게확대적용하였다. 이는그들이겪은경험과그들이처한상황의이질성을간과한것이었다. 그림 3-1 최소통합수당 (RMI) 에대한인식변화 ( 단위 : %) 자료 : CREDOC, Enquêtes «Conditions de vie et Aspirations des Française».
제 3 장사회부조제도의역사 105 제 5 절활동연대수당 (RSA) 의도입 : 부조와불안정고용간상호침투의증가 재취업에관한최소통합수당 (RMI) 의한계는정부당국 (pouvoirs publics) 으로하여금다른대안을찾도록하였다. 2007년실험을시작한활동연대수당 (RSA) 과함께최저소득에대한철학은완전히바뀐다. 이제도는근로소득을가지면서도복지급여를받을수있게함으로써시간제일자리로의재취업을장려한다. 근로와수당의혼재는사회계급내에서실추된사회적지위를재편성하는과정이다. 빈곤한사람들간의이질성은부조와불안정고용의상호침투가증가함에따라증가되고있다. 오늘날근로빈곤층 ( 또는불안정고용자 ) 과수급자의상황이객관적으로유사하다는것을인정해야한다. 반복적인실업이장기적실업이될때까지, 많은사람들이불안정고용과부조를번갈아경험한다. 물론, 보조일자리 (emplois aidés), 불안정근로자, 저임금근로자그리고낙인이찍힌사람들의증가가이러한뒤얽힘에기여하였다. 어찌되었던활동연대수당 (RSA) 의도입이이러한움직임을증폭시켰다. 사실이새로운빈곤대책은정부당국 (pouvoirs publics) 이위장된불완전임금고용을제도화한것이다. 활동연대수당은노동력의일부분을자발적으로과소평가하는방식을도입한다. 이방식은만족스런새로운사회적지위를가지기를원하는빈곤한사람들을대상으로하기때문에보다합법적인것처럼보인다. 그러나이것은그들을임근근로자가아닌오늘날우리가점점더많이부르고있는 «불안정한임근근로자» 가되도록하는방법이아닌가? 그래서우리는공식적으로완전고용이라는개념을포기하게되고, «전일제근로» 라는개념이이를명백하게대체한다. 빈곤층은활동연대수당으로는제대
106 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 로된일자리, 즉우리가일반화된사회보장과일자리를얻기위한사회적투쟁과정에서부여했던의미의일자리를가질수없을것이다. 활동연대수당수급자들에대한사회적정의는그들의경제활동또는그들과부조와의관계를바탕으로할것인가? 활동연대수당이전에는불가피하게부조의지원 (des aides de l assistance) 에일시적으로 -또는어떤경우에는정기적으로- 도움을청하는근로빈곤자들이있었지만, 오늘날이러한중간적지위는더이상예외적인경우가아니다. 이수당을받을수있는기간에대한어떠한제한도두지않은것에서알수있듯이이러한중간적지위는사회와정부에의해서완전하게인정되었다. 이제부터임금근로자는사회보장제도에그들의기여금을냄으로써보호를받는임금근로자들과국가적연대 (solidarité nationale) 에의해부조를받는임금근로자들로나뉠것이다. 임금근로자에대한보편적레짐을유지하지않으면, 활동연대수당 (RSA) 은노동시장을훨씬더이원화시킬것이다. 게다가이이원화가열악한저숙련의일자리 (emplois dégradants et peu qualifiés) 를일반화시킬수록, 특정경제부문에서이러한일자리를없애거나활동연대수당 (RSA) 수급자들이이일자리를거절하는것이정당하지않은것처럼보이게만들개연성이있다. 이것은 19 세기말부터사회정의는사람들이직면한위험을함께헤쳐나가면서연대해야비로소존재할수있다고선언했던연대주의 (solidarisme) 의포기는아닌가? 대부분의사회적미니멈 (minima sociaux) 수급자들의문제는임금근로자가되는것을거절한것이아니라, 적절한교육의부족으로고되고 (emplois pénible) 가치가낮은 (peu valorisants) 일자리를받아들수밖에없었다는것을인정해야하는것은아닌가? 우리는일자리를찾지않는활동연대수당 (RSA) 수급자들의지위에대해서도문제를제기할수있는것인가? 실제로, 장애의누적때문에직업
제 3 장사회부조제도의역사 107 적통합에어려움이있는오늘날우리가알고있는빈곤한사람들모두는어떻게되는가? 최소통합수당 (RMI) 의범위내에서는이들이모든통합지원, 특히건강과관련된분야의지원을얻을수있었던반면, 활동연대수당 (RSA) 에서는일자리찾기독려에대해응할수없다는것에더많은죄책감을느끼게되는것인가? 최소통합수당 (RMI) 에서통합 (Insertion) 은다각적으로고려되는장점이있었다. 그러나활동연대수당 (RSA) 의주된목적이수급자들의노동시장으로의재진입을독려하는데있었기때문에이수당에서말하는통합은단지직업적인측면만으로평가되는위험이있다. 취업형활동연대수당 (RSA-Activité) 수급자와그외의사람들간의차별은당연하게수급자들을전형적인이분화방법으로서가치가있는사람과그렇지못한사람으로나누게하였다. 이것은우리가최소통합수당에관한법률에투표했던시기공화국가치로는더이상받아들여질수없을것으로생각했던좋은빈민과나쁜빈민의분리에대한완곡한표현이다. 활동연대수당 (RSA) 의적용은통합에대한정의, 그리고우리가활성화레짐 (Régime d Activation) 이라부르는제도를현저하게바꾸어놓았다. 이레짐은두가지로구분할수있다. 첫번째는사민주의복지국가모델논리에기초하여수년전부터노르딕국가에서실시된모델이다. 이것은모든실업자들에게사회적동반지원프로그램 (accompagnement) 과인적자본개발을위한야심찬프로그램을제공한다. 높은수준의사회보장 (couverture sociale) 과실업보상을함께받을수있다. 그래서실업자들은빈곤위험과부조수급위험에잘노출되지않는다. 유럽의한연구는덴마크의실업자들이유럽실업자중가장많은수당을받지만일자리를찾는데가장적극적이라는점을확인시켜주었다. 이는그들이받을수있는사회적동반지원때문으로알려져있다. 이결과는높은수준
108 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 의보상이재취업에장애가되지않는다는것을증명한것이다 (Gallie & Paugam, 2000). 두번째활성화레짐은서로다른기조를가졌지만자신들의사회부조시스템을개혁하는문제로고민하고있는나라들에게서발전한모델이다. 이모델은실업수당을받는모든실업자에게동반지원을하지는않고, 빈곤층이사회지원 (Aide sociale) 에대한의존성에서벗어나도록장려하였다. 이활성화레짐은나라별로다른형태를가졌다. 미국에서부조는노동에대한보상으로서주어졌다. 프랑스의최소통합수당모델은보다융통성이있었다. 프랑스, 영국그리고독일에서근로장려제도도입은최근에나타난변화이다. 활동연대수당실시로완벽하게설명되는프랑스의최근변화는분명사민주의적이기보다자유주의적이다. 오늘날우리는이모든대책들을다소비슷한것으로여기는경향이있기때문에이구분을기억하는것이중요하다. 프랑스와독일의사례가특히중요하다. 이들두나라에는대다수임금근로자를대상으로안정된일자리의규범을유지하고있는임금노동사회에대한조합주의적조절방식과빈곤해결을위해수급대상자들에게불안전일자리를받아들이도록강조하는자유주의방식이공존하고있다.
제 4 장 사회부조제도의기본구조 제 1 절사회보장제도와사회부조제도 제 2 절사회부조제도의구성체계 제 3 절사회부조제도의주요급여
4 사회부조제도의기본구조 << 제 1 절사회보장제도와사회부조제도 1. 사회보장체계와사회부조제도의위상 프랑스의사회보장제도는각종사회보험제도를비롯하여보편적의료보장, 가족수당, 무상교육등보편적인수당이나사회서비스가그근간을이루고있기때문에, 전체사회보장제도내에서의역할과관계를고려하지않고사회부조제도를다루는것은한계를가질수밖에없다. 프랑스의사회보장체계는매우복잡하고광범위하여, 복지레짐의전통적인유형화로단순화하여구분짓기란쉽지않다. 프랑스사회보장제도전반에대한구조를이해하기위해서는먼저 social protection 의측면에서접근해야할필요가있다. 22) 이는우리가흔히유형화하는 복지국가 (welfare state) 와는또다른개념으로, 복지국가로논의를국한시킬경우기업과조합, 기타비영리조직등의제도에서제공하는사회보장 (social protection) 의측면을간과하게된다. 한편, 사회보장 (social security) 이란전체사회보장체계 (social protection system) 의핵심축이지만그렇다고동일한것은아니다. 이사회보장의개념은영국에서는공공부조 (assistance benefit) 를, 미국에서는주로공적연금 (public pension) 을의미하는것과달리, 프랑스에서사회보장 (Sécurité Sociale) 22) 프랑스사회보장제도 (social protection system) 의개념과그의미에대해서는 Barbier(2007) 를참조및인용하였다.
112 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 이란건강, 산재, 모성, 연금을포괄하는보험기금들을말한다. 23) 즉, 사회보장은기여금을재원으로하며, 운영은국가의감독하에사회적파트너들에의해이루어진다. 복지국가 (welfare state) 혹은사회보장 (social security) 의개념과비교해볼때전체사회보장체계 (social protection system) 는그근간을이루고있는사회적관계의복합성에초점을둔다. 프랑스사회보장제도는노동시장분절로인해나타나는부정적영향으로부터개인을보호할뿐아니라지배집단과그렇지않은집단사이의분열로부터, 그리고가정내성별분업등으로부터도개인을보호한다. 즉, 사회보장이란국가의정당성뿐아니라가족생활양태에도영향을미치며, 이를통해국가수준에서 사회적유대 (social bond) 를형성하도록돕고사회를통합하는역할을한다. 프랑스의사회보장체계는주로직업에기초하여분화되어있다보니많은조합들에의해독립적이고자율적으로운영되고있으나기본적으로통합을꾀하는기제가깔려있다. 예컨대, 사회보험기금의경우 직업연대 (occupational solidarity) 라는원칙만고수하는것이아니라사회부조관련서비스를운영및재정지원함으로써국민연대 (national solidarity) 에도기여한다. 즉, 그기본구조에다른영역간재정적이전이수반되며, 이러한이전을통해직업연대를뛰어넘는연대가구축되는것이다. 사회보험제도내 직업간연대 (inter-occupational solidarity) 와사회보험제도와공공제도간이전에따른 국민연대 (national solidarity) 가바로그것이다. 국민연대는사회적위험에대한보편주의적논리에바탕을둔다. 궁극적으로이러한상호재정지원은재정균형의측면에서뿐만아니라사회응집이라는상징적측면에서사회보장체계를오랜기간에걸쳐안정화시킨다. 23) 실업보험은사회보장의영역에포함되지않으며, 1958 년특별기금으로제도화되었다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 113 그림 4-1 프랑스의사회보장체계 (social protection system) 자료 : DuPuis(2007). Les administraions de sécurité sociale. p.8 그림일부수정. 결국프랑스의사회보장제도는비스마르크형사회보험체계를기반으로베버리지형제도들을보강함으로써국민연대의가치를실현하고자하는것으로볼수있다. 사회보험을주된수단으로하면서지향하는목표는보호대상자범위의일반화와사회적위험범위의포괄성이라는보편주의에맞추고있는것이다 ( 나병균, 2014). 역사적으로보면프랑스의사회부조제도는사회보험의사각지대를해소및보완하는차원에서도입되어많은변화를겪으며발전해왔다. 즉, 사회보험제도의적용범위에서아예배제되거나혹은사회보험을수급하지만보장수준이낮아기본적욕구를충족시키지못하는취약계층에대해보험료납부와상관없이최저생활을보장해주고자하는차원에서도입되기시작하였으며, 경제사회적환경변화등시대적상황에따라새로운제도들이추가되며발전되어왔다. 요컨대, 프랑스의사회보장체계는업종및직업에따라다원화되어있
114 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 는사회보험제도를근간으로하고, 사회부조제도는각기다른시기에사회보험의한계를보완하며확대하는방식으로발전 형성되면서전체적으로매우복잡한양상을띠고있다. 프랑스사회보장제도의특징을논할때파편화된모자이크식구조로평가하는것도이때문이다. 이러한맥락에서사회부조제도의구성과요소에대해보다구체적으로살펴보기전에여타주요사회보장제도에대해간략하게짚고넘어가고자한다. 프랑스의사회부조는독립적으로존재하는제도도있지만사회보험이나가족수당을보완하기위한제도로운영되는경우도있어사회부조제도의맥락과구조를이해하는데도움이될것으로보인다. 2. 주요사회보장제도 가. 사회보험 프랑스사회보장제도의복잡한구조는사회보험제도의기본적구성체계만보더라도잘드러난다. 앞서 [ 그림 4-1] 에서전체사회보장 (Protection sociale) 의구조를살펴보면크게사회보험레짐 (Régimes d'assurance sociale) 과사회부조 (Assistance sociale) 로구분되며, 이중사회보험레짐은사회보장레짐 (Régimes des administrations de sécurité sociale) 과실업보상레짐 (Régime d indemnisation du chômage) 을포괄한다. 다시말해, 사회보장 (sécurité sociale) 은사회보험에포함되어지는개념으로, 실업보험이나사회부조와는분리되어있다. 사회보장 (sécurité sociale) 은산업및직업범주에따라일반레짐 (régime général), 특별레짐 (régime spécial), 농업레짐 (régime agricole), 자영업자레짐 (régime non salariés non agricoles) 으로구분된다. 일반레짐 (régime général) 은민간부문임금근로자를대상으로하
제 4 장사회부조제도의기본구조 115 며, 국민대다수가가입되어있는핵심적인제도로다른레짐들도일반레짐과유사한방식을따른다. 일반레짐의지출분야는질병 모성 신체장애 사망분야 (la branche maladie, maternité, invalidité et décès), 산업재해 직업병분야 (la branche accidents du travail et maladies travail), 노령 독거노인분야 (la branche vieillesse et veuvage), 가족분야 (la branche famille) 의 4개분야로구분된다 (SAÏDJ & ALBERT, 2007; 김지영, 2013 재인용 ). 즉, 사회적위험에따라건강보험, 산재보상, 연금보험, 가족수당을포함하고있는것이다. 이외에특별레짐 (régime spécial) 은공무원, 군인, 선원, 광산, 가스, 전기, 철도등공공부문의근로자를대상으로하며, 농업레짐 (régime agricole) 은농업근로자레짐 (régime des salariés agricoles) 과농업경영자레짐 (régime des exploitants agricoles) 으로구분되고, 비농업자영업자레짐 (régime non salariés non agricoles) 은변호사등전문직종을포함한비임금근로자를대상으로한다. 그리고이러한기초레짐 (régime de base) 에더해노사협약에의한보충레짐 (régime complémentaire) 을통해보완되며, 둘다법정제도로의무가입을원칙으로한다. 나. 가족수당 가족수당은출산과양육에대한가족지원제도로서기본적으로보편주의원리에기초한다. 가족수당제도는크게영아를위한지원, 다자녀를우대하는지원, 한부모가정에대한지원, 기타취약가정에대한지원으로구분되며, 세부정책내용은다음 < 표 4-1> 과같다.
116 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 4-1 가족수당제도의주요내용 구분급여종류급여내용 영유아수당 (Préstation d'accueil du jeune enfant, PAJE,) 다자녀우대수당 한부모가정수당 취약가족수당 출생 입양수당 (Prime à la naissance ou à l'adoption) 기초수당 (Allocation de base) 직업활동의자유로운선택을위한보조금 (Complément de libre choix d'activité, CLCA) 보육방식의자유로운선택을위한보조금 (Complément de libre choix du mode de grade, CMG) 가족수당 (Allocation familiale, AF) 가족보조금 (Complément familial, CF) 연금보험료지원 (Assurance viellesse des parents au foyer) 가족부양수당 (Allocation de soutien familial, ASF) 부양료징수지원 (Aide au recouvrement des pension alimentaire) 특별교육수당 (Allocation d'éducation spéciale, AES) 성인장애수당 (Allocation aux adults hadicapé, AAH) 자녀간호수당 (Allocation journaliere de presence parentale, AJPP) 개학수당 (Allocation de rentrée scolaire, ARS) 자료 : 주프랑대사관 (2013) 의가족수당관련설명을토대로정리함. - 일정소득수준이하의가정을대상으로임신한지 7 개월째되는날혹은입양한자녀가가정에온날일시불지급 - 일정소득수준이하의가정을대상으로자녀출생또는입양한날부터 3 년간매달지급 - 부모가자녀출산후직업에종사하지않고가정에서 3 세이하자녀를부양할때지원되는수당 - 부모가 3 세이하의자녀를육아시설에맡기지않고인가된보육사혹은가정보육서비스를이용하여자녀를양육할때보조해주는수당 - 소득수준에상관없이두자녀이상을가진모든가정을대상 - 자녀가 20 세가될때까지수당지급 - 가족수당만으로자녀양육이어려운다자녀저소득층을대상으로지급되는수당 - 3 세이하의자녀가있는세자녀이상의가정이 PAJE 의기초수당혹은직업활동의자유로운선택에대한보조금을지급받는경우 - 가족수당전국공단에서연금보험료대신지불 - 한부모가정이나고아를입양한가정대상지급수당 - 별거 이혼한사람이전배우자가지불하고있지않은생활부양료징수에대한위임권을가족수당전국공단에양도하여, 전배우자로부터부양료를받을수있게도와주는제도 - 20 세이하의장애아를교육하는가정에지급되는수당 - 본인이장애를가지고있으며일정소득수준이하인경우지급 - 자녀가심각한질병 사고 장애로인해직업활동을완전히혹은부분적으로그만두어야하는부모에게지원되는수당 - 일정소득수준이하의가정에 6~18 세자녀가개학할때소요되는비용지원
제 4 장사회부조제도의기본구조 117 가족수당은소득조사를기반으로하는선별적수당과그렇지않은보편적수당으로구분해볼수있다. 대표적급여인가족수당 (AF) 이소득수준에상관없이자녀가 2명이상인모든가정에급여를지원하며, 이외에도가족부양수당 (ASF) 등한부모가족수당과영유아수당중에서는고용자유선택보충수당 (CLCA) 및양육자유선택보충수당 (DMG) 등이보편수당에해당한다. 특히이러한보편적수당은빈곤감소효과에도미치는영향이크기때문에이후살펴볼사회적미니멈 (Minima Sociaux) 과같은공공부조성급여에더해주목할필요가있다. 저소득가구의가처분소득중가족수당은상당한비중을차지하고있으며, 실제로최저소득보장제도나주거급여와마찬가지로저소득가정의소득보전에중요한역할을하는것으로나타나고있다 (EMIN, 2014). 제 2 절사회부조제도의구성체계 프랑스는근로및기여에기반한사회보험제도를토대로보편적인사회보장제도가구축되어있으며, 그안에서사회부조제도는보완적인방식으로발전해왔다. 앞서전체사회보장제도내에서사회부조제도의위상을살펴보았다면, 이하에서는사회부조제도의구조와급여별내용에대해서보다구체적으로논하고자한다. 프랑스의사회부조제도는좁은의미에서는우리나라의생계급여와유사한사회적미니멈 (Minima Sociaux) 을지칭하지만, 넓은의미에서보면사회적미니멈외에도자산조사를통해빈곤층등특정집단에게제공되는욕구별급여를포함시켜이해하는것이타당하다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 즉, 주거급여나의료급여에해당하는제도들이여기에속한다고할수있다.
118 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 이에더해본연구에서는보다광의의측면에서지방정부에서운영하는현물급여성격의사회지원제도 (Aide sociale) 를사회부조제도의개념에포함하여다룬다. 사회지원은스스로욕구충족이불가능한사람을대상으로공공자치단체의의무적부담하에제공되는현물및현금급여를말한다 (Borgetto & Lafore, 2012, p.84). 그림 4-2 사회부조제도의구조 욕구인구집단제도 소득보장 근로연령층 노인 장애인 기타 활동연대수당 (Revenu de solidarité active, RSA) 특별연대수당 (Allocation de solidarité spécifique, ASS) 일시대기수당 (Allocation temporaire d'attente, ATA) 연대대체수당 (Allocation transitoire de solidarité, ATS) 노인연대수당 (Allocation de solidarité aux personnes agées, ASPA) 성인장애수당 (Allocation aux adultes handicapés, AAH) 장애보충수당 (Allocation supplémentaire d'invalidité, ASI) 미망인수당 (Allocation veuvage, AV) 연대수당 (Revenu de solidarité, RSO) 의료보장 주거보장 기타인구집단별보장 :Aide sociale 기초보편의료보장 (CMU de base) 보충적보편의료보장 (CMU Complémentaire, CMU-C) 보충건강보험지원제도 (Aide complémentaire santé, ACS) 개인주거보조 (Aide personnalisée au logement, APL) 가족주거수당 (Allocation de logement familiale, ALF) 사회주거수당 (Allocation de logement sociale, ALS) 노인장애인아동 노인간병수당 (APA), 제삼자보상급여 (ACTP) 장애보상급여 (PCH), 제삼자보상급여 (ACTP) 보육서비스 (ASE), 재가교육서비스 (AED), 개방교육서비스 (AEMO)
제 4 장사회부조제도의기본구조 119 1. 사회적미니멈 (Minima Sociaux) 사회적미니멈 (Minima Sociaux) 은대표적인사회부조제도로서, 자산이일정수준이하의사람을대상으로최저생활보장차원에서지급되는비기여적성격을띤사회적급여를총칭하여일컫는용어이다 ( 심창학, 2007). 사회적미니멈에대해프랑스통계청 (INSEE) 은다음과같이정의내리고있다. 24) 사회적미니멈은취약상태에있는개인혹은가족에게최소한의소득을보장하는것을목적으로하며, 이는비기여적사회급여로서기여금납부에대한보상이아닌형태로제공된다. 이에덧붙여사회적미니멈은해외영토에대한특별규정을포함하고있다. 즉, 사회적미니멈의적용대상자는빈곤혹은사회적배제로대변되는취약인구집단으로서자산조사를전제로하고, 비기여적사회급여의성격은사회적미니멈이공공부조제도의범주에포함됨을의미한다. 한편권리적성격강조를통해사회적미니멈의특성을부각시키고자하는견해도있다. 구체적으로특정급여를요청할수있는사람이라면누구든지인정되는특별한권리라는점에서의주관적권리, 개인적권리 ( 양도불가, 포기불가 ), 확인가능한권리 ( 욕구개념 ), 요건부합권리 ( 자산혹은소득상한선, 인구학적요건, 정주요건등 ) 가바로그것이다. 프랑스사회적미니멈제도이해에중요한점하나는이것이현재적개념임과동시에역사적, 역동적개념이라는것이다. 다시말하면, 사회적미니멈제도하의제급여가동시에도입된것이아닐뿐만아니라도입이후많은변화를겪었다는점에유의할필요가있다. 사회적미니멈급여중가장먼저도입된급여는주로사회보험의사각지대에있는사람들 24) INSEE(Institut national de la statistique et des études économiques). Minima sociaux: Définition. http://www.insee.fr/fr/methodes/?page=definitions/mini ma-sociaux.htm 에서 2015.10.25. 인출
120 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 의최저생활보장을목적으로하고있다. 대표적으로노령보충수당 (1956 년 ), 성인장애수당 (1975년), 편부모수당 (1976년) 을들수있다. 25) 도입과정에서나타나는흐름의또다른특성은사회보험가입에도불구하고취약상태에있는사람들의최저생활보장을목적으로하는급여가도입된점이다. 장애보충수당 (1957년), 미망인수당 (1980년) 등이이에속한다. 26) 지금까지언급된급여들은인구학적요인을고려한특정집단급여 (categorial benefit) 의성격을띠고있다. 한편 1980년대이후에도입되는급여들은취약상태에있음에도불구하고특정집단급여의사각지대에있는사람들의최저생활보장을목적으로도입되었다. 이들대부분은노동능력이있음에도불구하고노동시장에서배제된사람들로서통합수당 (1984년), 특별연대수당 (1984년) 그리고 1989년에도입된최소통합수당 (RMI) 이바로그것이다. 27) 특히최소통합수당은활동통합수당 (RMI-RMA, 2004년 ), 그리고 2009년의활동연대수당 (RSA) 으로의변천과정을통해보편급여 (general benefit) 로정착되어오늘에이르렀다. 이와같이프랑스사회적미니멈은취약성의시대별특성및취약집단의욕구를반영하면서등장한이후많은변화과정을보여주고있는역사적 역동적제도라할수있다. 최소통합수당 (RMI) 도입이후연금대체수당 (Allocation Équivalent Retraite, AER) 이나연대수당 (Revenu de Solidarité, RSO) 을제외하고 2000년대이후에는새로운제도가도입되기보다사회통합의측면에 25) 노령보충수당 (Allocation Supplémentaire Vieillesse, ASV), 성인장애수당 (Allocation aux Adultes Handicapés, AAH), 편부모수당 (Allocation de Parent Isolé, API) 26) 장애보충수당 (Allocation Supplémentaire d Invalidité, ASI), 미망인수당 (Allocation Veuvage, AV) 27) 통합수당 (Allocation d Insertion, AI), 특별연대수당 (Allocation de Solidarité Spécifique, ASS), 최소통합수당 (Revenu Minimum d Insertion, RMI), 활동통합수당 (Revenu Minimum d Activité, RMA), 활동연대수당 (Le revenu de solidarité active, RSA)
제 4 장사회부조제도의기본구조 121 서사회적급여에대한접근성에초점을두었다 (Legros, 2009). 2015년현재사회적미니멈은총 9개의급여로구성되어있으며, 이중하나는프랑스해외영토에서운영되는급여이다. 각급여의특징은아래 < 표 4-2> 와같다. 인구사회학적집단별로크게노인, 장애인, 근로빈곤층등에대한급여로구성되어있는것을알수있다. 표 4-2 사회적미니멈 (Minima Sociaux) 급여 종류도입연도특징 장애보충수당 (ASI) 성인장애수당 (AAH) 미망인지원수당 (AV) 1957 년 1975 년 1980 년 - 질병이나비업무상재해로 60 세이전에근로능력을상실한장애연금등을수급중인자 - 60 세부터노인연대수당개시연령까지지급 - 중증성인장애인중최소노령수당 ( 노령보충수당, 노인연대수당 ) 제외자 - 사망한사회보험가입자의배우자 (55 세미만 ) - 최대 2 년지급 특별연대수당 (ASS) 연대수당 (RSO) 1984 년 - 실업보험수급기간이만료된실업자 2002 년 - 해외영토에서운영되는급여 일시대기수당 (ATA) 2006 년 - 기존의통합수당 (AI) 대체 - 통합수당기존수급자들 ( 외국거주프랑스인중실업보험미가입자, 출감자등 ) 노인연대수당 (ASPA) 2007 년 - 65 세이상노인중일정자산이하 활동연대수당 (RSA) 연대대체수당 (ATS) 2009 년 2013 년 - 기존의최소통합수당 (RMI) 과편부모수당 (API) 대체 - 수급기준자산이하의경제활동인구 ( 취업여부불문 ) - 기존의유사퇴직수당 (AER-R) 대체 (2011 년폐지 ) - 연금수급개시연령이안된구직자혹은기존의 AER-R 수급자 (2015 년 3 월이후수급자없음 )
122 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 2. 보편의료보장제도 (Couverture Maladie Universelle, CMU) 28) 보편적의료보장제도 (CMU) 는법정건강보험에가입되지않은사람을대상으로하며, 이를통해건강보험가입자와동일한의료혜택을받을수있다. 보편적의료보장제도 (CMU) 는크게기초보편의료보장 (CMU de base) 과보충적보편의료보장 (CMU Complémentaire, CMU-C) 으로구분된다. 기초보편의료보장 (CMU de base) 은의료비용의법정급여부분을환급해주며, 일부는본인부담으로지불하거나공제조합등민간보충보험에가입하여혜택을받을수있다. 가구소득이일정수준이하인경우에는무료로혜택을받을수있는데, 그기준선은 2014년 10월 ~2015년 12월기준연간 9,601유로이다. 이상한액을초과하는경우에는그차액의 8% 를지불해야한다. 예컨대, 연소득이 25,000유로인경우 9,601유로를공제하고남은 15,399의 8% 인 1,232유로를납부하면혜택을받을수있다. 보충적보편의료보장 (CMU-C) 은기초보편의료보장 (CMU de base) 에더해추가적인의료비까지무료로지원해주는제도다. 이제도의혜택을받기위해서는지난 3개월간프랑스에합법적으로거주했어야한다. 그러나예외적으로교육 훈련중에있거나가족수당, 노인수당, 주거수당, 공공부조의수급자등에대해서는이거주요건이적용되지않는다. 또다른기준으로는연간소득이일정수준이하여야하는데 ( 표 4-4 참조 ), 활동연대수당 (RSA) 수급자인경우에는자산조사가요구되지않는다. 28) 보편적의료보장제도에대한내용은 CMU 및 Service-Public.fr(Le site officiel de l'administration francaise) 웹사이트의설명을토대로정리한것이다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 123 표 4-3 보충보편의료보장제도 (CMU-C) 의소득상한선 가구구성 프랑스본토 해외영토 1인 8,645 9,621 2인 12,967 14,432 3인 15,560 17,318 4인 18,153 20,205 1인추가당 3,458 3,849 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/. 에서 2015.11.13. 인출. ( 단위 : 유로 ) 한편, 소득수준이보충보편의료보장제도 (CMU-C) 의기준보다는높지 만일정수준이하인경우에는보충건강보험지원제도 (Aide complémentaire santé, ACS) 의지원을받을수있다. 표 4-4 보충건강보험지원제도 (ACS) 의소득상한선 가구구성 프랑스본토 해외영토 1인 11,670 12,989 2인 17,505 19,483 3인 21,006 23,380 4인 24,507 27,277 1인추가당 4,668 5,196 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/. 에서 2015.11.13. 인출. ( 단위 : 유로 ) 3. 주거수당제도 (Aides au Logement) 29) 주거수당제도는특정요건을충족하는대상자가주택을임대또는구입하는경우지원해주는제도이다. 즉, 임대료및주택대출금부담을덜어주기위한재정적지원인것이다. 주거수당제도는세가지유형으로구분되는데, 주택기준에따른개인주거보조 (Aide personnalisée au logement, APL) 와가구여건에따른가족주거수당 (Allocation de loge- 29) 주거지원제도에대한내용은 Caisse d'allocations familiales(caf) 및 Service-Public.fr (Le site officiel de l'administration francaise) 웹사이트의설명을토대로정리한것이다.
124 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 ment familiale, ALF), 그리고사회주거수당 (Allocation de logement sociale, ALS) 이존재한다. 그리고이수당들은중복제공되지않는다. 먼저개인주거보조 (APL) 지원은소득수준과도관련이있지만, 일차적요건은거주주택이주택소유자와국가간협약에체결되어있는지여부이다. 지원수준은가구의자산, 거구구성, 구성원들의종사상지위, 주택의지리적위치, 자가소유자인경우대출서명날짜등에따라결정된다. 가족주거수당 (ALF) 은개인주거보조 (APL) 의지원대상에속하지않는사람들이받을수있는급여로, 다음중하나이상의요건에만족해야한다. 예컨대, 가족수당이나장애아동교육수당 (l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, AEEH) 을수급하거나혹은이두수당을수급하지는않지만 21세이하의자녀를부양하는경우, 결혼생활이 5년미만인무자녀부부 ( 부부모두 40세이전에결혼한경우 ), 65세이상가족을부양하고노인연대수당 (ASPA) 의자산기준이하인경우등에해당해야한다. 지원수준은가구자산과가구구성, 주거지역에따라결정된다. 사회주거수당 (ALS) 은개인주거보조 (APL) 이나가족주거수당 (ALF) 에해당하지않는사람들이이제도를통해혜택을받을수있으며, 지원대상은주로청년, 학생, 자녀가없는가구, 노인또는장애인이해당된다. 지원수준은가구자산, 가구구성, 종사상지위, 거주지역등에따라결정된다. 4. 사회지원제도 (aide sociale) 30) 프랑스의사회부조는크게는최저생활보장목적에서현금급여의성격 을띠고있는사회적미니멈 (Minima Sociaux) 과더불어현물급여 ( 서비 스 ) 까지포함하는개념이다. 사회지원제도가사회적미니멈과가장뚜렷 30) 사회지원제도 (aide sociale) 의내용은 Boregetto & Lafore(2012) 를토대로한다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 125 한차이를보이는점은중간자치단체인도 (département) 의행정및재정책임하에있다는점이다. 31) 단, 급여수준은국가가정하며도는여건에따라상향조정이가능한반면급여수준의하향조정은법으로금지되어있다. 현행도의사회지원영역은노인, 장애인, 아동등을대상으로하고있다. 표 4-5 사회지원제도의영역및주요제도 구분 주요제도 노인지원 APA( 노인간병수당 ), ACTP( 제삼자보상급여 ) 장애인지원 PCH( 장애보상급여 ), ACTP( 제삼자보상급여 ) 아동지원 ASE( 보육서비스이용 ), AED( 재가교육서비스 ), AEMO( 개방교육서비스 ) 각영역중중요한제도몇가지만소개하면다음과같다. 먼저, 노인간병수당 (allocation personnalisée d autonomie, APA) 이도입된것은 2001년 7월이며기존의장기요양급여특별제도 (Prestation Spécifique Dépendence, PSD) 를대체한것이다. 노인간병수당 (APA) 은자산조사없이자율성상실때문에일상생활영위에도움이필요한것으로판단되는 60세이상의노인을주적용대상으로하고있다. 여기서고려가필요한부분은 Gir 로약칭되는요양등급 ( 자율성상실등급 ) 으로그정도가가장심한 1등급부터 4등급에속하는노인이적용대상에포함된다. 재가요양과시설요양에적용되며급여수준은요양등급, 자산및소득수준, 요양유형 ( 재가혹은시설 ) 에따라정해진다. 장애인지원서비스중하나로서장애보상급여 (Prestation de compensation du handicap, PCH) 는일상생활에서장애결과를극복해야 31) 프랑스지방자치단체는광역자치단체 (Région, 지역, 22 개 ), 중간자치단체 (département, 도, 96 개 ), 기초자치단체 ( 코뮌, 36700 여개 ) 로구분된다. 이중사회서비스하의대부분제도는도관할에있다.
126 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 하는사람에게제공되는재정지원을의미한다. 수급신청연령은 60세까지이며급여수준은자율성상실정도및자산정도에의해결정된다. 자산은수급요건은아니지만이용자부담비율을정하는기준으로사용된다. 장애보상급여에는인적서비스 ( 가사도우미 ) 에대한재정지원외에반려견서비스, 보장기구서비스 ( 휠체어 ), 주택설비보조, 자동차설비보조, 건물내의장애인이용편의시설등이있다. 제삼자보상급여 (Allocation compensatrice pour tierce personne, ACTP) 의경우일상생활수행을위해인적도움이필요한경우이에소요되는비용을제공하는것이다. 2006년까지지속적으로실시되었으나장애보상급여 (PCH) 가도입되면서폐지되었다. 하지만수급요건만충족되고수급자가원하는경우에는이급여의지속적인서비스를받을수있다. 노인지원및장애인지원에공히나타난다. 제 3 절사회부조제도의주요급여 32) 1. 활동연대수당 : Revenu de solidarité active(rsa) 활동연대수당 (RSA) 은 2009년 6월 1일부터프랑스본토에도입되었고 2011년이후에는해외영토에서도실시되고있다. 활동연대수당 (RSA) 은근로빈곤층의최저생활을보장해주는동시에근로소득이증가할수록최종소득의실질적증가를보장함으로써근로유인을제고하는것을목적으로한다. 또한기존의최소통합수당 (RMI), 편부모수당 (API) 그리고취업지원수당을통합함으로써 ( 한국보건사회연구원, 2012), 복잡한자 32) 본절에서는프랑스사회부조제도의대표적인제도로서사회적미니멈 (Minima Sociaux) 에해당하는다양한급여들에대해보다자세히살펴보기로한다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 127 산조사형급여제도를간소화하고자한의도가깔려있었다. 그러나그것이특별연대수당 (ASS) 나성인장애수당 (AAH) 에까지확대되지는못하였다 (Legros, 2009). 33) 활동연대수당 (RSA) 의가장중요한의의는취업여부에관계없이신청자가구의자산이일정수준이하이면수급자격이부여되었다는점이다. 종전처럼수급을위해서는 25세이상이어야함에도불구하고, 예외적으로 25세미만이라하더라도신청자가자녀가있거나자녀가없더라도최근 3년중 2년이상직업활동유경험자라면수급이가능하도록규정을개정한것이다. 34) 즉, 과거에는지원받을수없었던취업빈곤층이이제는근로소득이있더라도수급할수있게된것이다. 수급자는크게두유형으로구분된다. 기본형 (RSA-socle) 은근로소득이전혀없거나있어도 500유로 35) 미만인자를대상으로하며, 취업형 (RSA-activité) 은 500유로이상의근로소득이있으나최저생활을유지하기에는불충분한경우가해당된다. 기본 RSA 수급자는구직자등록을하도록되어있으며, 우선적으로는공공고용서비스에의뢰되거나혹은육아등의문제로구직활동을시작할수없는여건에처해있는경우에는관련지원서비스를받을수있다 (Legros, 2009). 취업 RSA 수급자인경우에는구직자등록의무가부과되지않으나급여는받을수있다. 결국실제급여는취업여부및정도에따라세집단으로나타난다. 즉, 활동연대수당만받거나, 이와근로소득공제를함께받거나, 근로소득공제만받는경우가있을수있다. 33) 2009 년활동연대수당의도입에따른제반개혁과정에서공공부조제도와의통합이논의되었었다 ( 한국보건사회연구원, 2012). 34) 기존의최소통합수당 (RMI) 에서는 25 세미만인자중에서는부양자녀가있는경우가아니면수급자격이없었다. 35) 자녀가없는독신기준
128 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 4-6 활동연대수당수급자구분 구분소구분비고 미취업자대상활동연대수당수급자 (RSA socle) 취업자대상활동연대수당수급자 (RSA activité seul) 활동연대수당수급자 (RSA socle seul) 활동연대수당 + 부분취업수급자 (RSA socle + activité) 자료 : Arnold et al.(2013); 심창학 (2015) 에서재인용. - 사회적미니멈급여 근로장려금제도 (PPE) 와연계 ( 근로소득공제 ) 기본 RSA 의급여액은가구유형및아동수에따라결정되는데, < 표 4-7> 과같다. 이는가구내근로소득이전혀없는경우에받을수있는최 대급여액이된다. 표 4-7 기본활동연대수당 (RSA-socle) 의급여액 (2015년 9월 ~12월기준 ) ( 단위 : 유로 ) 아동수 독신 한부모 부부 0 524.16 673.08 786.24 1 786.24 897.44 943.49 2 943.49 1,121 1,100.74 1인추가당 209.66 224.36 209.66 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.15. 인출. 근로소득이있는경우에는위의최저보장소득과근로소득과의차액으로결정되는데, 근로소득에대한공제적용으로최저보장소득액자체가인상되는것이나마찬가지이기때문에추가적인소득이발생하게된다. 즉, 아래산식을보면근로소득 1유로당 0.62유로의추가소득을보장받는구조이다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 129 최저소득보장액 = RSA 기본액 (RSA-socle) + 근로소득의 62% 활동연대수당 (RSA-activité) = 최저소득보장액 - 가구소득 예컨대, 2명의자녀가있는부부가매달 1,180유로를버는경우, 최저소득보장액은 1,832.34유로 (1,100.74유로 +1,180유로 0.62) 가되고, 최종수당액은 652.34유로 (1, 832.34유로-1,180유로 ) 가된다. 즉, RSA 기본액에서근로소득의 38% 를공제한것과마찬가지이다. 활동연대수당 (RSA) 수급에기간제한은없다. 다만, 근로소득이늘어날수록수급액이줄어드는데최저임금수준을초과하면급여가중지된다 (EMIN, 2014). 활동연대수당 (RSA) 의급여구조를도식화하면다음과같다. 그림 4-3 활동연대수당 (RSA) 급여구조 ( 단위 : 유로 ) 주 : 1) A- 근로활동을하지않는경우최저소득보장액 ( 과거최소통합수당 (RMI) 및한부모수당 (API)) 2) B- 기본형 RSA 급여중지지점 3) C-RSA 급여중지지점자료 : DGTPE(2009). Le Revenu de Solidarité Active : principes de construction et effets attendus.
130 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 2. 특별연대수당 : Allocation de solidarité spécifique(ass) 36) 프랑스의실업보상제도는사회보험인실업보험제도와공공부조의성격을갖는연대보상제도로구분된다. 특별연대수당 (ASS) 은연대레짐의대표적인제도로, 실업급여를더이상받을수없는장기실업자를대상으로하는실업부조제도에해당한다. 자격요건으로는지난 10년간 5년이상임금근로에종사했어야한다. 또한 2012년부터모든사람들에대해구직활동의무를부과하고있는데, 참고로 2010년에는 58세이상, 2011 년에는 60세이상이면구직활동요건이부과되지않았다 (Legros, 2009). 소득기준은 2015년기준단독인경우월소득 1,137.50유로, 부부인경우 1,787.50유로이하여야한다. 하루수당액은 16.25유로이며, 소득수준및조건에따라실제받는급여액은달라진다. 실직자인경우를기준으로급여구조는다음표와같다. 표 4-8 특별연대수당 (ASS) 의소득기준및급여액 소득기준수당액독신부부 650유로미만 1,300유로미만 16.25유로 일수 650유로 ~1,137.50유로이하 1,300유로 ~1,787.50유로이하 소득기준상한액과소득과의차액 1,137.50유로초과 1,787.50유로초과 수당없음 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.16. 인출. 3. 일시대기수당 : Allocation temporaire d attente(ata) 2006 년신설된일시대기수당 (ATA) 은 1984 년도입되었던통합수당 (Allocation d'insertion) 을대체하는제도로, 실업급여나특별연대수당 36) 이하사회적미니멈제도들에대한설명은 Service-Public.fr(Le site officiel de l'administration francaise) 웹사이트를토대로정리한것이다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 131 (ASS) 의적용을받지못하는사람을대상으로한다. 지원대상에는망명신청자를비롯하여일시적 보조적보호대상, 성매매및인신매매피해자, 국적상실자등의외국인, 이외에도전과자, 국외추방자등이포함된다. 소득기준은활동연대수당 (RSA) 과연동된다. 표 4-9 일시대기수당 (ATA) 의소득기준 ( 단위 : 유로 ) 아동수 독신 부부 0 524.16 786.24 1 897.44 943.49 2 1,121 1,100.74 3 1,346 1,310.40 4 1,571 1,467.65 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.16. 인출. 하루수당액은 11.45유로, 한달기준 343.50유로를지급한다. 지급기간은예컨대, 망명신청자의경우승인이든거부든최종결정이날때까지, 성매매및인신매매피해외국인은체류허가의유효기간동안, 국적상실자나전과자등은최대 12개월간수급이가능하다. 4. 연대대체수당 : Allocations transitoire de solidarité(ats) 2013년도입된연대대체수당 (Allocations transitoire de solidarité, ATS) 은기존의유사퇴직수당 (Allocation équivalent retraite, AER) 을대체한제도로유사퇴직수당은 2011년폐지되었다. 연대대체수당 (ATS) 은완전노령연금을수령하기위해요구되는분기이상보험료를납부하였으나연금수급개시연령에도달하지않아대기중인구직자를대상으로한다. 수급요건으로서소득상한액은독신 1,684.33유로, 부부
132 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 2,421.21 유로를기준으로하며, 2015 년기준하루급여액은 35.09 유로 로, 한달에약 1,000 유로를지급한다. 표 4-10 연대대체수당 (ATS) 의소득기준및급여액 소득기준 수당액 독신 부부 631.62유로이하 1,368.51유로이하 1,052.70유로 631.62 유로 ~ 1,684.33 유로이하 1,368.51 유로 ~ 2,421.21 유로이하 소득기준상한액과소득과의차액 ( 부부 : 배우자소득에따라금액결정 ) 1,684.33 유로초과 2,421.21 유로초과수당없음 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.27. 인출. 5. 노인연대수당 : Allocations solidarité aux personnes agées (ASPA) 일정자산이하의저소득층노인집단에대한별도의급여제도로서 2007년도입되었다. 2007년전만하더라도 최소노령급여 로통칭되는노인대상공공부조급여는 10개에달할정도로다양했는데이를하나의급여로대체한것이노인연대수당 (ASPA) 이다 ( 정홍원외, 2014). 37) 이제도의기본요건은프랑스에정기적으로거주하는 65세이상이면서소유자산이일정수준이하인사람이어야한다. 한편, 외국인이라하더라도 10년이상의노동허가증소지자그리고난민혹은프랑스유공자그리고유럽연합회원국혹은스위스국민등 3가지요건중하나만충족되면수혜자가될수있다 ( 정홍원외, 2014). 수급요건으로서자산의상한액은 2015년기준독신은 800유로, 부부인경우에는 1,242유로이다. 37) 대표적으로 1957 년에도입된노령보충수당 (Allocation Supplémentaire Vieillesse, ASV) 이있다.
제 4 장사회부조제도의기본구조 133 표 4-11 노인연대수당 (ASPA) 의소득기준및급여액 가구유형소득기준수당액 독신 부부 800 유로 1,242 유로 소득상한액과소득과의차액월최대금액은 800 유로 소득상한액과소득과의차액 ( 배우자의소득고려 ) 월최대금액은 1,242 유로 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.27. 인출. 6. 성인장애수당 : Allocation aux adultes handicapés(aah) 성인장애수당은성인장애인의최저소득을보장해주기위한지원으로, 장애, 연령, 국적, 자산등 4가지요건을기준으로지원대상을결정한다. 먼저이수당을받기위해서는장애인자립및권익위원회 (Commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapees, CDAPH) 에서정하는장애율이 80% 이상되어야하며, 50~79% 라고하더라도취업하는데지속적이고상당한제약이있다고인정되는경우적용대상이된다. 연령은 20세이상성인이어야하며, 국적은프랑스에계속거주하는경우가해당된다. 소득상한액기준은 < 표 4-12> 와같으며, 소득이없는경우받을수있는월최대급여액은 807.65유로이다. 표 4-12 성인장애수당 (AAH) 의소득기준 ( 연간 ) ( 단위 : 유로 ) 아동수 독신 부부 0 9,691.80 19,383.60 1 14,537.70 24,229.50 2 19,383.60 29,075.40 3 24,229.50 33,921.30 4 29,075.40 38,767.20 자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.27. 인출.
134 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 7. 장애보충수당 : Allocation Supplémentaire d Invalidité(ASI) 장애보충수당 (ASI) 은노인연대수당 (ASPA) 을받을수있는법적은퇴연령에도달하지않은장애인을대상으로한다. 장애보충수당 (ASI) 을받기위해서는장애연금이나유족연금등을수급하고있어야하며, 장애정도는근로능력을최소 2/3 이상감소시키는정도의상태여야한다. 자산기준은독신인경우연간 8,424.05유로, 부부가구인경우 14,755.32유로이하여야한다. 표 4-13 장애보충수당 (ASI) 의소득기준및급여액 ( 연간 ) 독신 소득기준부부 ( 결혼, 동거등 ) ASI 1인수급 ASI 2인수급 3,578.88 유로이하 9,910.15 유로이하 6,760.04 유로이하 3,578.88 유로 ~ 8,424.05 유로이하 9,910.15 유로 ~ 14,755.32 유로이하 6,760.04 유로 ~ 14,755.32 유로이하 수당액 4,845.17 유로 ( 독신,1 인수급부부 ) 7,995.28 유로 (2 인수급부부 ) 소득기준상한액과소득과의차액 8,424.05 유로초과 14,755.32유로초과 14,755.32유로초과수당없음자료 : Service-Public.fr. https://www.service-public.fr/ 에서 2015.11.27. 인출. 8. 미망인수당 : Allocation veuvage(av) 미망인수당 (AV) 은사회보험가입자가사망할경우배우자에게지급되는급여로, 사망자가사망이전 1년중최소 3개월이상연금보험료를납부했어야한다. 급여를수급하기위해서는유족의연령이 55세미만이어야하며, 38) 수당신청전 3개월간자산이 2,260.27유로를초과할수없다. 최대지급액은월 602.73유로이며, 최대 2년간지급가능하다. 38) 55 세이상인경우에는유족연금을신청할수있다. 미망인수당 (AV) 은유족연금의수급연령을하향조정및최종적으로는연령기준폐지에따라 2011 년소멸예정이었지만, 2009 년사회보장재정법에따라유족연금의수급연령기준을복원하면서신규수급자의경우에는 55 세로고정하였다 ( 한국보건사회연구원, 2012).
제 5 장 사회부조제도의현황 제 1 절들어가며 제 2 절급여별선정기준과급여수준 제 3 절급여제도별수급자현황 제 4 절사회적미니멈수급자의특성 제 5 절사회부조제도의효과 제 6 절소결
5 사회부조제도의현황 << 제 1 절들어가며 프랑스사회부조제도는 19세기말제도화된이후현재에이르기까지지속적으로변화해왔다. 이처럼끊임없이제도를개편하게된것은경제사회환경의변화에따라불가피했을뿐아니라, 각제도의정책성과에대한평가결과와도무관하지않은것이다. 그리고이러한변화는많은경우정치적으로결정되게된다. 하지만한나라의사회부조제도에대한평가는 이제도가얼마나많은빈곤층을어떻게보호하고있는가 에초점을두는것이더바람직할것이다. 그리고이제도가빈곤층에대한보호외에도취업이나자립그리고예산활용의효율성등의측면에서어떠한성과를거두고있는지도중요할것이다. 이는기술적으로각급여제도가어떻게선정과급여를하고있는지살펴봄으로써확인할수있는것이다. 사회부조제도에대한이해와관련해서가장중요한것은그사회가빈곤층지원을어떻게생각하고있으며, 그것을사회보장제도의전체틀속에서어떻게구현하고있는지하는것이다. 이는이미앞장에서살펴본것처럼, 프랑스역사에서사회부조제도는몇가지커다란역사적변화과정을경험해왔다. 그리고그것은사회부조제도에새로운급여제도를도입하거나통폐합하는방향으로나타나게되었다. 더불어급여수준을변화시키거나취업과관련된규칙을바꾸는변화로나타나기도하였다. 이점에서선정과급여에영향을미치는패러다임변화에주목할필요
138 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 가있다. 한국어로부조 ( 扶助 ) 로표현하는개념이프랑스사회부조제도역사에서는한차례중요한변화를경험했다, 19세기프랑스에서빈곤층을위한지원제도는 Assistance publique 또는 Assistance sociale로표현되었었다. 부조란 Assistance 를지칭하는것이었다. 하지만제2차세계대전이끝난이후프랑스사회보장제도가현대적인형태로개편되는과정에서 Assistance sociale 라는용어가 Aide sociale 또는 Action sociale 로대체되기에이르렀다. 현재사회보장법속에서사회적부조에대한권리는 droit à l aide sociale로표현되고있다. 이러한개념적변화가발생한이유중하나는기존의 Assistance라는개념이위계적질서라는의미를함축하고있다는비판과무관하지않다. 직업세계에서상위직의누군가를보조한다는의미를갖는다는비판이그것이다. 따라서사회권을강화한다는취지에걸맞게사회적지원 (Aide sociale) 이나사회적실천 (Action sociale) 으로표현을바꾸게되었던것이다. 물론이러한설명에대해이견이없는것은아니다. 39) 이는사회부조제도를사회권적관점에서생각하던사고방식에작은변화가시작되었음을의미하는것으로이해할수있다. 이러한패러다임변화로프랑스공공부조제도는빈곤층중지원을받을수급자의선정과급여에서도큰변화가나타났을것으로생각해볼수있다. 따라서여기서는프랑스사회부조제도의현황을선정과급여의엄격함과관대함이라는관점에서, 제도별수급자규모라는관점에서설명하고자한다. 그것은선정과급여그리고수급자규모가정부의빈곤층지원과관련된정책의지를평가하는분명한기준이기때문이다. 39) 최근들어빈곤층에대한지원이일방주의적성격을가졌다는점에서상호주의관점에주목하고, Assistance sociale 을빈곤층이주체가되고제도가보조하는것으로해석해야한다는주장도있다.
제 5 장사회부조제도의현황 139 제 2 절급여별선정기준과급여수준 1. 급여별선정기준의변화 프랑스사회부조제도중다양한욕구에대응하는각급여제도의선정기준을모두언급하기는힘들것이다. 따라서여기서는우리나라의생계급여제도와유사한성격을가진소득보장제도인사회적미니멈 (Minima Sociaux) 을중심으로설명하기로하겠다. 하지만여기서프랑스사회적미니멈이가진특성을감안하여설명방식을결정해야한다. 먼저프랑스의사회적미니멈은여러개의제도로나뉘어져있다. 그것은쉽게말하면인구학적특성에따라분류되어있음을의미한다. 따라서통상생계급여와주거급여로대별하는기존의방식으로는설명이용이하지않다. 이어프랑스는선정기준과급여수준을결정함에있어가구규모를판단하는방식이다소복잡하다. 물론이는다른유럽국가들이채택한방식이라는점에서한국사회에게만복잡한것일지도모른다. 그리고이는프랑스관련부처와공적연구기관에서생산하는각종자료에도적용되고있어준용할필요가있다. 이처럼생계급여제도라할사회적미니멈 (Minima sociaux) 이여러개이고, 그것이전제하는수급자유형이복잡한상황에서각급여제도의선정기준과급여수준을비교하려면먼저비교대상을정해야한다. 여기서는 1인가구를비교대상으로설정할것이다. 그이유는인구학적특성에따라설계된각급여제도중에는 3인가구가존재하지않는경우가많기때문이다. 즉, 미망인가구나한부모가구그리고노인가구를대상으로한급여제도가그것이다.
140 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 아래표는프랑스사회부조제도의수급자선정기준중소득기준이각급여제도별로어떻게변화해왔는지나타낸것이다. 이표는몇개의급여가생겨나고사라진시점을잘보여주고있다. 각셀이공란으로처리된것은제도가없었거나폐지되었음을의미하는것이다. 참고로최소통합수당 (RMI) 과한부모수당 (API) 은 2010년을기점으로활동연대수당 (RSA) 으로통합되었다. 그리고일시대기수당 (ATA) 은 2007년최소통합수당 (RMI) 과연동되어운영되다 2010년활동연대수당 (RSA) 으로통합되었다. 퇴직연대수당 (AER) 또한 2011년이후연대대체수당 (ATS) 으로대체되었다. 표 5-1 프랑스주요사회부조제도의소득기준선변화 ( 단위 : 월, 유로 ) RSA RMI API ASS AER ATA AAH ASPA ASI AV 2000 389 493 897 813 542 558 558 602 2001 398 502 917 830 553 571 571 616 2002 406 513 935 847 558 583 583 629 2003 412 522 949 1,404 860 571 592 592 638 2004 418 530 963 1,426 872 583 602 602 649 2005 425 542 980 1,451 887 592 614 614 662 2006 433 552 998 1,477 904 610 625 625 674 2007 441 561 1,016 1,503 441 621 636 636 686 2008 448 567 1,032 1,527 448 628 643 643 694 2009 455 584 1,047 1,550 455 653 648 648 699 2010 460 460 591 1,060 1,569 460 682 692 655 706 2011 467 1,076 1,593 712 709 661 722 2012 475 1,094 1,620 744 742 675 728 2013 483 1,113 1,648 777 777 689 743 2014 499 1,128 1,669 790 787 698 753 2015 514 1,138 1,684 800 800 702 753 주 : 1 인가구를기준으로하는선정기준소득자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015.
제 5 장사회부조제도의현황 141 아래표는위의주요사회적미니멈제도의소득기준선변화를전년대비증가율로표현한것이다. 하지만일시대기수당 (ATA) 과관련해서는 2007년이후의변화를설명하지않았다. 그것은이제도가다른제도와연계되어있다는점에서큰폭의변화를전제하고있기때문이다. 표 5-2 프랑스주요사회부조제도의소득기준선증가율 ( 단위 : %) RSA RMI API ASS AER ATA AAH ASPA ASI AV 2000 2001 2.20 1.82 2.19 2.20 2.00 2.20 2.20 2.22 2002 2.00 2.09 2.01 1.99 1.00 2.20 2.20 2.20 2003 1.50 1.70 1.50 1.49 2.20 1.50 1.50 1.50 2004 1.50 1.70 1.47 1.50 1.47 2.20 1.70 1.70 1.70 2005 1.80 2.20 1.74 1.78 1.75 1.50 2.00 2.00 2.00 2006 1.80 1.80 1.79 1.79 1.83 3.11 1.80 1.80 1.80 2007 1.80 1.70 1.82 1.79 1.80 1.80 1.80 1.80 2008 1.60 1.00 1.59 1.60 1.10 1.10 1.10 1.10 2009 1.50 3.00 1.49 1.51 3.90 0.80 0.80 0.80 2010 1.20 1.20 1.20 1.21 4.45 6.79 1.00 1.00 2011 1.50 1.52 1.50 4.45 2.38 0.90 2.17 2012 1.70 1.69 1.69 4.45 4.70 2.10 0.83 2013 1.75 1.73 1.75 4.43 4.70 2.10 2.12 2014 3.33 1.32 1.31 1.75 1.30 1.30 1.28 2015 2.92 0.87 0.89 1.30 1.62 0.60 0.00 평균 2.24 1.69 1.82 1.60 1.53 1.79 2.64 2.44 1.54 1.50 주 : 1 인가구를기준으로하는선정기준소득자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 다음그림은위의두표의내용을근로능력이있는집단을대상으로하 는급여와노인 / 장애인을대상으로하는급여로구분하여나타낸것이다. 이렇게설명하는이유는사회부조제도의변화가 1990 년대를기점으로
142 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 주로근로능력자에대한보호에투영되어있기때문이다. 아래그림에서주목해야할점은근로능력자관련급여제도중노동법에근거규정을두고있는실업부조의일종인특별연대수당 (ASS) 을제외하고는나머지모든급여제도가단계적인연계와통합과정을거쳐활동연대수당 (RSA) 으로합쳐졌다는점이다. 그리고선정기준의수준만으로보면, 일시대기수당이나한부모수당에비해상대적으로수준이낮았던최소통합수당 (RMI) 으로하향수렴한것처럼보인다. 그림 5-1 근로능력자대상사회적미니멈의선정기준변화 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 이어다음그림은생활능력이없는집단, 즉노인과장애인을대상으로하는사회적미니멈의선정기준중소득기준의추이를나타내고있다. 여기서주목해야할점은성인장애수당 (AAH), 노인연대수당 (ASPA), 장애보충수당 (ASI), 미망인수당 (AV) 등 4개수당의경우, 선정기준으로적용되는소득기준선이큰차이를보이지않는다는점이다. 그리고위에언급한근로능력자대상급여제도에비해상대적으로선정기준이높게설정
제 5 장사회부조제도의현황 143 되어있다는점이다. 이는같은 1 인가구를대상으로하는제도라도노인 과장애인을대상으로하는지원제도가상대적으로선정에있어더관대 하다는점을말해준다. 그림 5-2 노인 장애인대상사회적미니멈의선정기준추이 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 2. 급여별최대급여액의변화 위의급여제도별선정기준, 특히소득기준의비교는 1인가구를대상으로통일하는방식을취하였다. 하지만최대급여액과관련해서는그것이진입시점에따라급여수준이변화하는경우, 또한 1인의처한상황에따라부가적으로급여수준이변화하는경우등이존재하고있다. 따라서여기서는 1인가구를통제하면서, 특별연대수당 (ASS) 은정상구간의급여율을적용하였고, 미망인수당 (AV) 은진입초기 2년간최대급여율을, 한부모수당 (API) 에대해서는임신부를위한기준선을적용한것이다. 급여제도별로보장하는최대급여액을비교하려면, 그것이기존제도의
144 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 대체를목적으로하는지, 특정욕구의보장을목적으로하는지, 다른급여의보충을목적으로하는지아는일이다. 만일각급여제도의도입목적이다르다면, 이들을수평적으로비교하기적절치않기때문이다. 참고로아래표에서유사퇴직수당 (AER) 은 60세미만실업자중 160분기이상연금을납부한사람에게지급된다는점에서, 장애보충수당 (ASI) 은장애수당에대한보충적급여라는점에서다른사회적미니멈과최대급여액이다르다는점에유의해야한다. 표 5-3 프랑스주요사회부조제도의최대급여액 ( 단위 : 월, 유로 ) RSA RMI API ASS AER ATA AAH ASPA ASI AV 2000 389 493 390 275 545 545 321 482 2001 398 502 398 281 557 557 328 492 2002 406 513 406 286 569 569 335 503 2003 412 522 412 890 290 578 578 340 511 2004 418 530 419 903 295 588 588 346 519 2005 425 542 426 919 300 599 599 353 530 2006 433 552 433 936 305 610 610 360 539 2007 441 561 441 953 311 621 621 366 549 2008 448 567 448 968 316 628 628 370 555 2009 455 584 455 982 321 653 633 373 560 2010 460 460 591 461 994 325 682 677 377 565 2011 467 468 1,009 329 712 709 380 570 2012 475 475 1,026 335 744 742 388 582 2013 483 484 1,044 341 777 777 396 594 2014 499 490 1,058 345 790 787 401 602 2015 514 494 1,067 348 800 800 404 602 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015.
제 5 장사회부조제도의현황 145 아래표는위에제시한각급여제도별최대급여액을전년대비증가율로나타낸것이다. 이증가율을보면, 성인장애수당 (AAH) 과노인연대수당 (ASPA) 이각각 2009년과 2010년큰폭으로증가한것을알수있다. 반면에근로능력자대상급여제도의최대급여액은모두점진적으로변화해온것을알수있다. 표 5-4 프랑스주요사회부조제도의최대급여액증가율 ( 단위 : %) RSA RMI API ASS AER ATA AAH ASPA ASI AV 2000 2001 2.20 1.82 2.19 2.20 2.20 2.20 2.20 2.22 2002 2.00 2.09 2.01 1.99 2.20 2.20 2.20 2.20 2003 1.50 1.70 1.50 1.49 1.50 1.50 1.50 1.50 2004 1.50 1.70 1.47 1.50 1.47 1.70 1.70 1.70 1.70 2005 1.80 2.20 1.74 1.78 1.75 2.00 2.00 2.00 2.00 2006 1.80 1.80 1.79 1.79 1.83 1.80 1.80 1.80 1.80 2007 1.80 1.70 1.82 1.79 1.79 1.80 1.80 1.80 1.80 2008 1.60 1.00 1.59 1.60 1.57 1.10 1.10 1.10 1.10 2009 1.50 3.00 1.49 1.51 1.54 3.90 0.80 0.80 0.80 2010 1.20 1.20 1.20 1.21 1.23 4.45 6.95 1.00 1.00 2011 1.50 1.52 1.50 1.50 4.45 4.70 0.90 0.90 2012 1.70 1.69 1.69 1.66 4.45 4.70 2.10 2.10 2013 1.75 1.73 1.75 1.73 4.43 4.70 2.10 2.10 2014 3.33 1.32 1.31 1.34 1.75 1.30 1.30 1.30 2015 2.92 0.87 0.89 0.88 1.30 1.62 0.60 0.00 평균 2.24 1.69 1.82 1.60 1.53 1.60 2.60 2.60 1.54 1.50 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 다음그림은사회적미니멈의최대급여액이각급여제도별로그수준 이얼마나차이를보이고, 그것이시간의흐름에따라어떻게변해왔는 가를보여주고있다. 이그림에서확인할수있는주된원칙은인구집단
146 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 별특성에따라최대급여액이일정하게수렴하는경향이있다는점이다. 실제로노인연대수당 (ASPA) 과성인장애수당 (AAH) 의최대급여액이동일한수준을유지해왔다. 예외적으로 2009년 ~2010년급여수준등이크게인상되는시점에다소차이를보였지만, 다시동일한수준으로회귀하는것을볼수있다. 그리고미망인수당 (AV) 과한부모수당 (API) 도거의유사한수준을보이는것을알수있다. 참고로한부모수당이임산부를대상으로했다는점에서차이가있다는점을감안해야할것이다. 끝으로근로빈곤층을대상으로하는세개의주된급여인 RMI, RSA, ASS는급여최대액이사실동일한수준을유지해온것으로나타나고있다. 그림 5-3 사회적미니멈의최대급여액추이 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015.
제 5 장사회부조제도의현황 147 3. 선정기준 ( 소득기준 ) 과최대급여액을통해나타난급여특성 프랑스사회부조제도에서각급여제도가어떤특성을갖는지확인할수있는가장손쉬운방법은선정기준과최대급여액을비교하는것이다. 이는각급여제도가실제누구를대상으로어떠한지원을하고있는지말해주기때문이다. 예를들면, 선정기준이높더라도최대급여액이작고급여횟수가비정기적이라면, 그제도를안정적인기초소득보장제도라고말하기힘들것이다. 이는두기준을교차비교함으로써그제도의성격을보다정확하게이해할수있음을의미한다. 2015년현재사회적미니멈의주요급여제도의선정기준 ( 수급기준소득 ) 과최대급여액은아래표로비교정리하였다. 표 5-5 사회부조제도의선정기준과최대급여액 (2015년 ) ( 단위 : 유로 ) 최대급여액 선정기준선 차이 RSA 513.9 513.9 0.0 ASS 494.3 1137.5 643.2 AER 1067.3 1684.3 617.0 ATA 348.3 513.9 165.6 AAH 800.5 800.5 0.0 ASPA 800.0 800.0 0.0 ASI 403.8 702.0 298.2 AV 602.1 752.7 150.5 자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 각급여제도의선정기준과최대급여액이동일하게설정되어있는지, 다르게설정되어있는지살펴보면, 그것만으로도각급여의특징을쉽게이해할수있다. 참고로대부분의국가에서생계급여는선정기준이되는소득기준과최대급여액을동일하게설정하고있다는점에주목할필요가
148 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 있다. 왜이렇게설정하는지설명함으로써다른급여에서선정기준과최대급여액이다르게설정된이유를이해할수있을것이다. 특정급여제도의선정기준과최대급여액이동일하게설정되는이유는다음과같이설명할수있다. 첫째, 빈곤층특성측면에서선정기준과최대급여액을동일하게설정하는것이바람직하기때문이다. 전통적으로노인이나장애인등생활능력이취약한빈곤층에대한보호에서시작한사회부조제도는이들빈곤층이다른소득을갖고있지못할개연성을전제하고있었다 (CERC, 1997). 따라서이경우에는선정기준과최대급여액을동일하게설정해야했던것이다. 40) 둘째, 생계라는근본적인욕구를보장하는급여라는점에서엄격하게관리할필요성이있었기때문이다. 예산제약이큰사회부조제도에서각급여제도의선정기준과급여수준은모두엄격하게관리할필요가있다. 하지만앞서언급한바와같이, 빈곤층의가장일차적권리인 < 식생활의권리 >(droit alimentaire) 는급여를온전하게보장할필요가있다. 따라서생계급여의선정기준을가장엄격하게설정하는방식은그것을최대급여액과동일하게설정하는것이었다. 40) 물론이러한이유는오늘날큰의미를갖지못하고있다. 그이유는 1980 년대이후근로빈곤층을대상으로하는급여제도가도입되면서, 빈곤가구가이미보유하고있는근로소득을파악하는문제가중요해졌기때문이다. 더욱이공적연금제도가성숙해지면서노인빈곤층규모가적은상황에서노인이나장애인가구의연금소득이높은경우가발생하고있다. 참고로 2013 년현재 1 인가구의가처분소득을퇴직자가구와경제활동가구로구분해서비교해보면, 퇴직자가구의소득이약 10% 높은것으로나타나고있다 (INSEE 통계 ). 이는오히려노인가구의소득을조사해야할필요성이생겨나고있는것이다. 그리고이러한문제는보충급여방식을통해해결되게된다. 즉, 어떠한가구라도최대급여액을높게설정하더라도해당가구에소득이있다면, 그것만큼을제외하고급여하는방식이다. 이것이근로빈곤층을대상으로하는급여제도에서도선정기준과최대급여액을동일하게설정하는데큰문제가없었던이유이다. 그리고급여를보장하는것보다취업을통해근로소득을증대시키는정책목표에따라급여감소율을조정하는문제에정책적관심을기울이는경향이나타나게되었다는점도고려해야할것이다.
제 5 장사회부조제도의현황 149 이어선정기준이최대급여액과다르게설정되는것은나머지대부분의급여제도에서발견되는현상이다. 그리고그것은주로생계지원이외의욕구를보장하는급여이거나, 생계급여를보장하더라도다른생계급여를전제로보충적성격을갖는급여의경우이다. 첫째, 현금급여지만선정기준이최대급여액보다높게설정되는급여로는주거급여를들수있다. 많은국가에서주거급여의선정기준은생계급여와동일하거나그보다높게설정되지만, 최대급여액은그것에미치지못하는수준으로설정된다. 그이유는주거급여의최대급여액이빈곤가구의임대비의전부또는일부이기때문이다. 둘째, 그밖에도장애나임신등의특성을가진빈곤층에게지급되는현금급여중일부는기존의생계급여를보충하는성격을갖게된다. 일종의부가급여인셈이다. 그밖에도상대적으로많은빈곤층및소외계층을대상으로하는비정기적지원도생각해볼수있다. 이경우에도선정기준이되는소득수준과최대급여액은큰차이를보이게되는것이다. 앞의표를보면, 사회적미니멈을이루는급여들중일부는생계급여의특성을가진급여제도들이주축을이루고, 몇개의보충적급여가이를보완하는형태로구성된것을알수있다. 하지만주된급여이면서도선정기준과최대급여액이다르게설정되어있는경우가있다. 활동연대수당 (RSA) 과특별연대수당 (ASS) 이그것이다. 전자가통상적인생계급여제도에해당된다면, 후자는실업부조에속하는제도이다. 두제도의목적자체에차이가있을수있음을의미한다. 실업부조제도는일정기간보험료를납입하고실업급여를수급한집단이라는점에서, 그리고과거수급기간의제한이없었던제도라는점에서수급자선정기준이상대적으로관대하게설정된경우이다. 41) 반면에활동연대수 41) 특별연대수당 (ASS) 은점차그기준을엄격하게개편해가고있다. 그것은과거수급기간
150 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 당은근로빈곤층을대상으로도입된소득보장제도라는점에서그리고도덕적해이에대한우려를동반하고있었다는점에서, 선정기준을최대급여액에일치시킬필요가있었다. 실제로활동연대수당의전진이라할수있는최소통합수당 (RMI) 은첫발을디딘순간부터상대적으로엄격하게설계된제도였던셈이다. 셋째, 일시대기수당 (ATA) 이나장애보충수당 (ASI) 등그기능이기존급여제도의보충이나일시적보호에있는경우에는선정기준이되는가구소득은상대적으로높게설정하고, 최대급여액은낮게설정하는것을알수있다. 4. 급여제도별선정기준 ( 소득기준 ) 과최대급여액의수준평가 프랑스사회부조제도중사회적미니멈 (Minima sociaux) 이주로생계급여제도의성격을가지며, 주된급여제도대부분은선정기준이최대급여액과동일하다는점을확인하였다. 그렇다면이들급여제도가지원하는대상 ( 선정을위한소득기준으로살펴본 ) 과지급가능한최대급여액이프랑스국민들의중위소득과비교해서어느수준인지살펴보기로한다. 참고로선정기준과최대급여액은 2015년기준으로제시되고있지만, 현재파악가능한가처분소득의중위값은 2013년기준소득이라는점에서 2013년을기준년도로하겠다. 다음표는각급여제도의선정기준과최대급여액이 1인가구를기준으로하고있다는점에서다음세가지중위값과비교하였다 : 1) 전체가구의중위소득, 2) 1인가구의중위소득, 3) 1인개인의중위소득이그것이 이정해져있지않았으나, 최근수급기간을엄격하게제한하는등의조치를통해서도이해할수있다.
제 5 장사회부조제도의현황 151 다. 소득값의크기로보면, 1인가구중위소득이가장작고, 전체가구중위소득이가장크다. 노인및장애인대상급여는최대급여액과선정기준이동일하다는점에서비교가용이하다. 이두제도는선정기준과최대급여액이 1인가구중위소득의 52.6% 에해당되고, 전체중위소득의 32.5% 에해당되는것을알수있다. 개인중위소득과비교하면약 48% 수준이다. 여기에주거급여나의료급여등을더하면사회부조제도전체를통해보장하는보장수준은훨씬높다는것을알수있다. 이에비해근로빈곤층을대상으로하는급여는훨씬엄격하게운영되는것을알수있다. 활동연대수당 (RSA) 또한선정기준과최대급여액이동일한경우지만, 그것은 1인가구중위소득의 33.8%, 전체가구중위소득의 20.9%, 1인개인중위소득의 30.8% 에불과한것으로나타나고있다. 노인및장애인대상급여에비해크게낮은수준인것이다. 실업부조제도라할수있는특별연대수당 (ASS) 은선정기준과최대급여액이다른경우인데, 최대급여액은활동연대수당 (RSA) 과거의유사한수준이라는점에서선정기준이얼마나다른지확인할필요가있다. 특별연대수당의선정기준이되는소득은 1인가구중위소득의 74.8%, 전체가구중위소득의 46.2%, 1인개인중위소득의 68.3% 로높게설정된것으로나타나고있다. 그밖에도앞서언급한바와같이부가적급여의성격을띠고있는급여제도들을보면, 다음과같은경향을확인할수있다. 근로빈곤층을대상으로하는일시적지원제도의성격을띠고있는일시대기수당 (ATA) 은선정기준은활동연대수당 (RSA) 과유사하게설정하고, 최대급여액은그보다훨씬적은금액으로보장하는형태를취하고있다. 그리고노인및장애인에대한부가적급여의성격을띠고있는급여제도들은선정기준은주된급여보다다소낮고, 최대급여액은크게낮은형태를띠고있다.
152 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 5-6 사회부조제도의선정기준및최대급여액의수준 (2013 년기준 ) ( 단위 : 유로 ) 최대급여액 선정을위한소득기준 중위소득의 % 중위소득의 % 최대선정가구단위가구단위급여액개인기준선개인 1인전체 1인전체 RSA 514 33.8 20.9 30.8 514 33.8 20.9 30.8 ASS 494 32.5 20.1 29.7 1,138 74.8 46.2 68.3 AER 1,067 70.2 43.4 64.0 1,684 110.7 68.4 101.1 ATA 348 22.9 14.2 20.9 514 33.8 20.9 30.8 AAH 801 52.6 32.5 48.0 801 52.6 32.5 48.0 ASPA 800 52.6 32.5 48.0 800 52.6 32.5 48.0 ASI 404 26.6 16.4 24.2 702 46.2 28.5 42.1 AV 602 39.6 24.5 36.1 753 49.5 30.6 45.2 주 : 2013 년가처분소득의중위값은전체가구는연간 29,530 유로, 1 인가구는 18,250 유로, 개인단위의중위소득은연간 20,000 유로자료 : DREES(2015a), Barèmes des Minima sociaux en 2015. 제 3 절급여제도별수급자현황 1. 급여별수급자규모추이 프랑스사회부조제도중사회적미니멈을구성하는급여의수급자규모는각급여제도별로확인할수있다. 먼저가장두드러지게수급자규모가증가한급여는근로빈곤층을대상으로하는급여들이다. 특히최소통합수당 (RMI) 의수급자규모는제도도입직후인 1990년 42만명수준에서 1995년 84만명, 2005년 113만명으로증가해왔다. 그리고 2010 년한부모수당 (API) 과합쳐져활동연대수당 (RSA) 에편입되게된다. 이후
제 5 장사회부조제도의현황 153 활동연대수당의수급자규모는꾸준히증가하여 2012년에는 150만명에이르게된다. 물론기존의최소통합수당과한부모수당의수급자규모를모두더하면실제활동연대수당수급자규모는크게증가한것이아니라고말할수도있다. 하지만 1990년대이후가장큰규모로수급자규모가증가한제도임에분명하다. 다음으로수급자규모가증가한급여제도는장애인대상급여이다. 다음표에나타나있는바와같이, 성인장애수당 (AAH) 수급자는 1990년 52만명규모에서 2009년 85만명규모로증가하였으며, 2012년에는 96만 5천명으로증가하였다. 비록장애보충수당 (ASI) 수급자규모가소폭감소하였다하더라도그감소규모는미미한수준이다. 이두급여제도수급자규모를합쳐변화를추정하더라도 1990년 ~2012년사이장애인대상급여제도의수급자규모는약 60% 증가한것으로나타난다. 끝으로노인대상급여제도의수급자규모는점진적으로감소한것으로나타나고있다. 이는공적연금제도가성숙함에따라노인빈곤율이감소하는추세와무관하지않다. 실제로노인연대수당 (ASPA) 의경우, 1990년 ~2012년사이수급자규모가 118만명에서 50만명으로절반이하로감소하였다.
154 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 5-7 사회부조제도수급자규모추이 ( 연장, 신분류 ) ( 단위 : 천명 ) RSA RMI API ASS AAH ASI ATA ASPA AV ATS Total 1990 422 131 336 519 132 124 1,183 16 2,862 1991 488 133 350 533 121 112 1,131 16 2,885 1992 575 138 342 549 112 30 1,069 16 2,830 1993 697 145 395 563 109 22 1,059 16 3,005 1994 803 152 454 576 108 20 966 16 3,096 1995 841 148 486 594 103 17 909 16 3,114 1996 903 149 513 610 101 15 861 17 3,169 1997 957 151 480 628 101 16 805 18 3,155 1998 993 150 482 647 101 21 760 20 3,175 1999 1,018 155 470 671 100 27 728 19 3,188 2000 965 157 425 687 104 32 686 15 3,072 2001 939 161 392 709 105 37 645 14 3,000 2002 951 164 372 727 105 44 591 13 3 2,969 2003 999 170 349 741 111 47 558 12 27 3,014 2004 1,084 176 346 760 112 47 548 11 32 3,116 2005 1,135 182 376 774 113 33 537 7 41 3,199 2006 1,125 191 368 777 102 23 528 6 60 3,178 2007 1,028 177 325 786 101 22 518 5 68 3,030 2008 1,005 172 300 820 97 24 508 5 67 2,998 2009 1,314 3 323 854 91 34 517 6 58 3,199 2010 1,374 - - 328 885 87 41 511 6 49 3,281 2011 1,411 - - 341 925 83 45 509 7 37 3,359 2012 1,498 - - 378 965 81 47 503 6 28 3,506 주 : ATS 는 2011 년이후이전의 AER 을대체해만들어진급여임. 자료 : Cnamts, Cnaf, Msa, Drees, Pole Emploi, Fsv, Cnav, Cdc.; DREES(2015b), Bénéficiaires de minima sociaux en 2012 에서재인용. 2. 수급률 (Take-up rate) 관점에서본수급자규모추이 사회부조제도의포괄범위 (Coverage) 를파악하기위해서는그것이전 체빈곤층중몇 % 의사람을보호하고있는지살펴보아야한다. 이것이
제 5 장사회부조제도의현황 155 통상적으로사회부조제도의수급률 (Take-up rate) 이라고표현하는것이다. 그리고빈곤율과수급율의추이를살펴보면, 이제도가환경변화에대응해서어떻게작동하고있는지알수있게된다. 통상적으로사회부조제도가효과적으로작동하는국가라면, 수급률이빈곤율에대응하여움직이게된다. 하지만많은경우, 사회부조제도가매우경직적으로움직이면서빈곤율증가에반응하지못하는경우가있다. 이점에서프랑스사회부조제도, 특히사회적미니멈이최후의사회안전망으로제대로작동하고있는지살펴볼필요가있다. 분석에앞서, 프랑스의사회적미니멈이어떤제도를지칭하는지특정할필요가있다. 그것은사회적미니멈을구성하는제도가최근 20년간끊임없이변화해왔기때문이다. 일차적으로근로빈곤층을대상으로하는급여제도들이새롭게만들어지거나통합되면서, 이차적으로는다른부가적목적을가진급여들이만들어지고통합되면서, 그수는많게는 12 개까지증가하였다. 하지만 2015년현재사회적미니멈에는모두 9개의급여가작동중인것으로판단된다. 42) 전체인구대비전체수급자규모비중을보면, 1990년이후약 5% 수준에서등락을거듭하는것을알수있다. 다음표에따르면, 1990년사회적미니멈의전체수급자규모는전체프랑스인구의 5.06% 에해당되는규모였고, 2012년 5.53% 까지증가하였다. 이는프랑스사회적미니멈이 2007년 ~2008년정체기를경험하다최근들어다시소폭의증가세를나타낸것이다. 42) 2015 년현재적용되고있는사회적미니멈의급여제도로는 RSA, ASS, ATA, AAH, ASI, ASPA, AV, ATS 가그것이다.
156 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 5-8 사회적미니멈수급자의규모와수급률 (Take-up rate) 추이 빈곤율 ( 중위 50%) < 수급자 1> 기준 전체인구대비 < 수급자 2> 기준 < 수급자 1> 기준 빈곤인구대비 ( 단위 : %) < 수급자 2> 기준 1996 8.1 5.5 5.2 62.9 56.9 1997 7.8 5.4 5.2 65.1 59.4 1998 7.5 5.4 5.2 66.5 62.8 1999 7.2 5.4 5.2 73.1 69.6 2000 7.2 5.2 5.0 74.3 70.9 2001 6.9 5.1 4.8 78.2 74.7 2002 6.5 5.0 4.7 84.6 81.0 2003 7.0 5.0 4.7 77.4 74.1 2004 6.6 5.1 4.8 81.5 77.8 2005 7.2 5.2 4.9 74.7 71.2 2006 7.0 5.2 4.9 73.4 69.7 2007 7.2 4.9 4.6 70.1 66.5 2008 7.1 4.8 4.5 69.5 65.7 2009 7.5 5.1 4.8 66.9 62.5 2010 7.8 5.2 4.9 65.5 61.3 2011 7.9 5.3 5.1 68.4 64.2 2012 8.1 5.5 5.3 65.4 61.6 2013 8.0 - - - - 주 : 1) < 수급자 1> 은사회적미니멈 12 개급여의수급자총수를지칭, < 수급자 2> 는부가급여를제외한 8 개급여의수급자총수를지칭 2) 빈곤율은가처분소득중위값의 50% 를기준으로설정자료 : DREES(2015b), Bénéficiaires de minima sociaux en 2012; INSEE(2015a), estimations de population et statistiques de l'état civil; INSEE(2015b), Taux de pauvreté et nombre de personnes pauvres selon le seuil en 2013. 위의표에서빈곤율과수급율을떼어내어그림으로그려보면, 프랑스사회적미니멈이빈곤문제의심화에맞서어떻게대응해왔는지쉽게이해할수있다. 다음그림은 1996년 ~2012년프랑스의빈곤율이 2000년대초반 6.5% 까지감소하다 2012년에는 8.1% 로증가하였음을보여주고있다. 이는최근빈곤문제가리먼쇼크및그리스발쇼크이후개선되지
제 5 장사회부조제도의현황 157 못한상황임을말해준다. 그렇다면프랑스의사회적미니멈은이처럼증가하는빈곤층을적절하게보호하고있는가. 아래그림은사회적미니멈이 1996년빈곤층의 62.9% 를보호하다, 빈곤율이가장크게감소한 2002년빈곤층의 84.6% 를보호하고, 다시빈곤율이 8.1% 에달한 2012 년에는빈곤층의 65.4% 를보호하는데그치고있음을보여준다. 그림 5-4 빈곤율의추이와사회적미니멈수급자규모추이 자료 : DREES(2015b), Bénéficiaires de minima sociaux en 2012; INSEE(2015a), estimations de population et statistiques de l'état civil; INSEE(2015b), Taux de pauvreté et nombre de personnes pauvres selon le seuil en 2013. 하지만위에언급한급여제도중활동연대수당이계약당사자만을대상으로규모를집계했다는점을감안해야한다. 그것은이제도를통해보호를받는가구원전체를포함하는경우, 그규모가크게증가한다는것을의미한다. 실제로 2012년기준으로활동연대수당의지원을받는전체인구는 415만 8천명으로추정된다. 그리고실업부조제도인특별연대수
158 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 당 (ASS) 의수급자또한해당가구원을포함하면최소한배가될수있다. 이를모두고려하면, 사회적미니멈의전체수급자는 2012년빈곤층의 130.9% 에이르는것을알수있다. 실업부조제도가빈곤선을초과한선정기준을적용하고있다는점에서그수급자를제외하더라도전체빈곤층의 115.8% 를보호하는것으로나타난다. 이는현재빈곤인구의일부만을보호하고있는우리사회부조제도의현실과크게대비된다. 43) 3. 활동연대수당 (RSA) 의수급자규모 앞서프랑스사회적미니멈제도중비교적최근에도입되어설명이용이하지않은급여제도가있다. 그것은다름아닌활동연대수당 (RSA) 이다. 특히그것은급여만받는수급자와취업성과금만받는수급자그리고급여와취업성과금을모두받는수급자로구분된다는점에서이에대해이해할필요가있다. 최근프랑스정부에서발표한자료에따르면, 활동연대수당의수급자규모는다음과같이분포하고있다. 2014년활동연대수당의전체수급자수는 196만 4천명으로집계되어있다. 이는생계급여에해당되는급여를받는수급자외에도취업에다른장려금등을받는수급자를포함하고있는수치이다. 이를구성별로보면, 2014년현재활동연대수당의기본급여만받는수급자는 127만명, 활동연대수당중일종의취업장려금만받는수급자가 22만 4천명, 활동연대수당의기본급여와취업장려금을함께받는수급자가 46만 7천명으로나타나고있다. 그리고활동연대수당 43) 한국의기초생활보장제와비교하면, 생계급여제도수급자가전체빈곤인구의 65.4% 를보호하고있다는의미이다. 하지만한국의현실은이와크게다르다. 중위소득의 50% 를빈곤선으로추정한 2015 년한국의빈곤율이 11.9% 이고, 생계급여수급자규모가 130 만명에이르지못한다는점을감안하면, 실제한국사회부조제도의수급율은 21.8% 에불과하기때문이다.
제 5 장사회부조제도의현황 159 의수급자유형별추이를보면, 각수급자유형별로규모가유사하게증 가하는것을알수있다. 표 5-9 활동연대수당 (RSA) 수급자규모와그추이 ( 단위 : 명 ) 2011 2012 2013 2014 RSA-기본 1,131,400 1,168,200 1,194,000 1,273,500 - 가산 ( 청년RSA 제외 ) 173,300 169,800 167,200 174,200 - 청년RSA - 1,500 2,100 2,300 RSA-취업 182,600 205,600 217,200 224,000 - 가산 ( 청년RSA 제외 ) 20,400 20,800 20,700 20,700 - 청년RSA - 600 700 700 RSA 기본 + 취업 416,200 460,000 458,400 466,700 - 가산 ( 청년RSA 제외 ) 45,700 44,000 42,500 41,900 - 청년RSA - 5,200 6,600 5,300 RSA 전체 1,730,200 1,833,800 1,869,600 1,964,200 - 가산 ( 청년RSA 제외 ) 239,400 234,600 230,400 236,800 - 청년RSA - 7,300 9,400 8,300 주 : 각년도의 12 월말기준으로집계된수치이다자료 : CAF 홈페이지 http://www.caf.fr; MSA 홈페이지 http://www.msa.fr/lfr. 하지만위에언급한수급자규모는활동연대수당을받는해당수급자 (Allocataires) 만을지칭한다는점에서통상적으로사회부조제도의보호를받는전체인구 (personnes couvertes) 를나타낸것이아니다. 참고로활동연대수당을통해보호받는가구원전체규모는위의표보다훨씬큰규모이다. 2014년현재활동연대수당의도움을받는인구는 472만 8 천명으로추정되고있다. 44) 44) 참고로프랑스통계청이발간한활동연대수당자료는이수당의도움을받는사람들을다음과같이세가지유형으로구분하고있다. 하나는활동연대수당의계약당사자를지칭하는수급자 (Allocataires) 라는표현이다. 다른하나는계약당사자와그배우자를지칭하는수혜자 (Bénéficiaires) 라는표현이다. 끝으로전체가구원을포괄하는피보호자
160 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 4. 사회부조제도및가족수당의수급자현황 프랑스사회부조제도는사회적미니멈을구성하는주요생계급여제도와주거수당이근간을이루고있다. 하지만빈곤층에대한지원중가족수당처럼보편적또는준보편적복지제도또한중요한역할을담당하고있다. 전체가처분소득에서적지않은비중을차지하고있기때문이다. 그리고취업장려금과취업연계형복지제도또한중요한축을형성하고있다. 따라서이러한제도들이지난십여년간어떻게발전해왔는지살펴볼필요가있다. 다음그림은사회부조제도와관련해매년공식통계자료로발표되고있는 < 사회적미니멈과사회수당 >(Minima sociaux et Prestations sociales) 의 2015년판에실린것이다. 이그림에따르면, 2013년현재수급자규모가가장큰급여는가족수당과주거급여로나타나고있다. 그리고다음으로는취업장려금 (PPE) 의수급자규모가큰것으로나타나고있다. 흥미로운점은취업장려금수급자가 2000년대중반까지만해도가장큰규모를차지했다는것이다. 그리고다음으로수급자규모가큰급여제도가의료급여이며, 생계급여에해당되는사회적미니멈은수급자규모가훨씬작은것으로나타나고있다. 그리고근로빈곤층을대상으로하는일종의취업연계형급여제도인 < 활동연대수당-취업형 > 은새로도입된것으로가장작은규모를차지하고있다. (Personnes couvertes) 라는표현이다.
제 5 장사회부조제도의현황 161 그림 5-5 프랑스사회부조제도및가족수당의수급자규모추이 자료 : DREES(2015e), Minima sociaux et Prestations sociales: Ménages aux revenus modeste et redistribution, p.11. 위의그림은저소득층을대상으로하는복지제도가다양한욕구별지 원제도를어떻게구성하고있는지잘보여준다. 그리고생계급여제도가 주거급여등과비교해도상대적으로작은규모의제도임을알수있다. 제 4 절사회적미니멈수급자의특성 1. 수급자의인구학적특성 프랑스사회부조제도중사회적미니멈수급자의특성에대해서는주 요급여제도별로 1) 인구학적특성, 2) 가구특성및주거형태, 3) 건강상 태, 4) 교육및직업경력, 5) 이민자여부등을중심으로살펴보기로하겠
162 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 다. 여기서활용하고있는자료는 DREES가 2012년에 2011년 12월 31 일을기준시점으로하나이상의복지급여를받는수급자들을대상으로실시했던조사결과에대한분석자료이다. 여기서는이실태조사자료중일부를발췌한것으로, 다음몇가지사실을확인하는데초점을맞추고있다. 첫째, 각급여제도별로수급자특성에서어떠한차이가있는지확인하는것이다. 프랑스사회적미니멈이인구학적특성을고려해여러개의급여제도로분리되어있는상황에서각급여제도가그목적에맞게수급자를보호하고있는지확인할수있을것이다. 둘째, 수급자의특성이일반시민들과비교할때, 얼마나예외적인가하는점이다. 이를위해각표의우측에는일반시민들의실태를포함하고있다. 셋째, 사회적미니멈수급자중새롭게국적을취득한이민자가얼마나포함되어있는지확인하는것이다. 이는최근유럽각국에서인종차별주의정치세력이약진하는상황에서이들에대한비판의빌미가되는복지수급여부를확인하는데목적이있다. 먼저사회적미니멈수급자의성별분포를보면, 전체시민의성별분포에비해여성의비중이다소높은것을알수있다. 그리고여성이비율이특히높은급여는활동연대수당 (RSA) 중부가급여를추가로받는 <RSA- 기본 + 가산 > 프로그램이다. 그리고 <RSA-취업 > 프로그램에서도여성수급자비율이다소높게나타나고있다. 연령분포를보면, 근로빈곤층을주대상으로하는활동연대수당과장애성인수당 (AAH) 수급자는 25 세 ~55세집단이다수를차지하고, 노령수당 (MV) 수급자는모두 55세이상으로구성되어있다.
제 5 장사회부조제도의현황 163 표 5-10 사회적미니멈수급자의성과연령 ( 단위 : %) 성별 활동연대수당 (RSA) RSA 기본 - 비가산 RSA 기본 - 가산 RSA 취업 AAH ASS MV 전체수급자 전체인구 남자 50.7 4.3 37.6 50.7 57.0 47.3 46.5 47.8 여자 49.3 95.7 62.4 49.3 43.0 52.7 53.5 52.2 25 세미만 3.2 25.3 5.1 4.5 0.0 0.0 4.3 12.0 25-34 세 32.4 44.7 33.9 16.5 7.9 0.0 24.5 15.2 35-44 세 27.8 20.9 28.8 21.4 27.7 0.0 23.5 16.8 연령 45-54 세 21.8 8.0 24.5 31.5 31.8 0.0 22.4 16.6 55-64 세 13.9 1.2 7.6 25.6 31.5 16.6 16.5 17.0 65-74 세 0.9 0.0 0.1 0.6 1.1 39.3 4.5 10.9 75-84 세 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 30.3 3.0 8.5 85 세이상 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 13.9 1.4 3.0 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux; INSEE(2011), enquête SRCV 2011. 2. 수급자의가구특성및주거특성 사회적미니멈수급자의가구특성은활동연대수당수급가구에게서잘나타나고있다. 먼저활동연대수당의기본급여만을받는수급가구는단독가구가 39.6% 로큰비중을차지하고, 활동연대수당의기본급여외에도부가급여를받는수급가구는한부모가구가약 63,7% 를차지하는것으로나타나고있다. 이는이전의한부모수당 (API) 수급가구가일종의부가적지출을인정받았기때문으로추정된다. 반면에활동연대수당수급자이나취업에따른장려금만을받는가구는 61.7% 가부부가구또는자
164 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 녀를동반한부부가구로나타나고있다. 이는취업여건이확보되어있다는점과무관하지않다. 수급가구의주거지를보면, 전체시민의주거지분포와다소차이를나타내는것을알수있다. 수급자중도시지역에거주하는가구의비중은일반시민의비중보다다소높고, 수급자가농촌지역에거주하는비중은전체인구비중에비해다소낮게나타나고있다. 그리고파리지역에특정해서보면, 활동연대수당중기본급여만을받는수급자들이파리지역에거주하는비중이다소높게나타날뿐, 다른급여들은전체인구비중에근접하는비중을나타내고있다. 사회적미니멈수급가구의특성이일반가구의특성과가장큰차이를보이는것이주거점유형태이다. 전체가구중자가가구의비중은 64% 에이르나수급가구중자가가구의비중은 11.7% 에불과한것으로나타나고있다. 급여제도중상대적으로자가가구의비중이높은것은실업부조에해당되는특별연대수당 (ASS) 수급가구로약 22.8% 로나타나고있다. 이는특별연대수당의수급자선정기준이다른급여에비해월등하게높다는점과관련이있다. 반대로수급가구의 65.8% 는공공임대및민간임대에거주하고있어, 일반가구의 32.7% 의두배에이르는것으로나타나고있다. 그리고수급가구의 18.4% 는무상거주로나타나고있다. 참고로공공임대에거주하는수급가구는한부모가구및부부가구의비중이높은것으로나타나고있다.
제 5 장사회부조제도의현황 165 표 5-11 사회적미니멈수급자의가구특성 가족구성 거주지역 점유형태 활동연대수당 (RSA) RSA 기본 - 비가산 RSA 기본 - 가산 RSA 취업 AAH ASS MV 전체수급자 단독 39.6 2.9 17.6 55.9 39.1 51.0 38.6 단독 + 아동1 9.1 27.8 12.0 4.9 6.9 10.3 9.6 단독 + 아동2+ 8.9 35.9 8.8 2.0 2.8 1.2 7.5 부부 14.8 1.2 15.2 22.2 24.0 25.4 17.6 부부 + 아동1 9.3 13.6 18.1 6.8 11.5 6.7 10.3 부부 + 아동2 8.0 8.2 15.6 4.1 8.2 3.3 8.0 부부 + 아동3+ 10.5 10.4 12.8 4.1 7.5 2.2 8.4 ( 단위 : %) 전체인구 34.7 65.3 파리지역 18.3 15.6 13.5 11.1 16.3 15.4 15.4 15.3 도시지역 71.3 74.1 73.3 70.6 65.8 74.3 71.4 61.6 농촌지역 10.4 10.3 13.3 18.3 17.9 10.4 13.2 23.2 자가 6.2 4.4 11.2 17.2 22.8 15.8 11.7 64.0 공공임대 36.7 44.9 45.9 35.6 32.0 35.6 37.8 민간임대 31.0 37.1 31.7 20.6 27.3 22.0 28.0 32.7 무상임대 2.8 2.1 1.7 2.6 2.9 4.6 2.7 더부살이 18.4 9.4 8.3 19.3 13.0 14.8 15.7 3.3 기타 4.9 2.1 1.2 4.7 2.0 7.2 4.1 - 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux; INSEE(2011), enquête SRCV 2011. 3. 수급자의건강상태 수급자의건강상태는신체적건강상태와정신적건강상태로구분해서살펴볼수있다. 먼저신체적건강상태를보면, 활동연대수당 (RSA) 수급자의건강상태가다른급여수급자의건강상태보다상대적으로양호한것으로나타나고있다. 그리고성인장애수당 (AAH) 과노령수당 (MV) 수급자의건강상태가상대적으로취약한것으로나타나고있다. 흥미로운
166 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 점은특별연대수당 (ASS) 수급자의건강상태가활동연대수당수급자보다 열악한것으로나타나고있다는점이다. 표 5-12 사회적미니멈수급자의건강상태 건강상태 정신건강점수 RSA 기본 - 비가산 활동연대수당 (RSA) RSA 기본 - 가산 RSA 취업 AAH ASS MV 전체수급자 ( 단위 : %) 전체인구 좋음 52.6 65.7 66.0 24.5 46.6 17.1 45.5 67.6 보통 27.5 24.3 23.4 30.7 30.5 35.5 28.4 23.6 나쁨 19.9 10.0 10.6 44.8 22.9 47.4 26.1 8.8 < 50 35.7 36.7 28.8 40.4 36.8 29.0 35.1 50~75 47.5 47.8 51.8 45.0 47.4 50.0 47.9 > 75 16.8 15.5 19.4 14.6 15.8 21.0 17.0 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux; INSEE(2011), enquête SRCV 2011. 4. 수급자의교육수준및직업경력 수급자의교육수준을보면, 전체시민의교육수준분포와흥미로운차이를보이는것을알수있다. 전체시민중기술학교이상의교육을받은사람의비중은 60.9% 로나타나고있다. 반면수급자전체에서동일한교육을받은사람의비중은 44.6% 이다. 하지만급여별로이분포는큰차이를보이고있다. 실업부조에해당되는특별연대수당 (ASS) 수급자중에기술학교이상학력자는 56.2% 를차지하며, 활동연대수당중수급자중취업자는 54% 가동일한학력자이다. 활동연대수당중복지급여를받는수급자중동일학력자비중은약 47% 로나타나고있다. 수급자의직업경력을보면, 실업부조수급자와활동연대수당중취업
제 5 장사회부조제도의현황 167 자에게서만정규직근로자의비중이높게나타나고, 나머지급여의수급자에서는현재취업과실직을반복하는집단의비중이높은것으로나타나고있다. 그중에서도과거부터계속취업과실업을반복했다고답한수급자의비중은활동연대수당의기본급여와부가급여를받는수급자에게서상대적으로높게나타나고있다. 표 5-13 사회적미니멈수급자의교육수준과직업경력 교육수준 직업경험 활동연대수당 (RSA) RSA 기본 - 비가산 RSA 기본 - 가산 RSA 취업 AAH ASS MV 전체수급자 ( 단위 : %) 전체인구 무학 34.7 31.4 26.3 44.7 24.1 46.4 35.1 6.9 중학교 12.3 12.9 13.0 15.9 13.8 27.6 14.6 23.6 고등학교 6.0 8.9 6.7 4.5 5.9 4.4 5.8 8.7 직업학교 ( 단 ) 28.2 31.6 31.5 23.2 33.5 13.3 27.2 27.6 기술학교 ( 장 ) 4.5 7.4 8.5 3.6 8.0 2.2 5.3 8.6 전문대이상 14.3 7.7 14.0 8.1 14.7 6.1 12.1 24.7 계속정규직 12.8 10.6 32.5 21.1 17.0 30.3 19.8 정규-> 실직 14.1 10.6 11.0 5.2 32.9 4.4 12.3 정규-> 비경활 4.7 7.6 3.0 14.9 5.1 19.7 8.2 정규-> 불안 18.1 10.4 19.7 10.0 24.8 10.0 16.1 항상불안 25.8 20.5 19.4 12.0 16.7 7.6 19.0 장기비경활 15.3 21.1 10.4 15.3 3.3 9.9 13.2 - 일한적없음 9.3 19.2 3.9 21.6 0.0 18.2 11.5 17.8 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux; INSEE(2011), enquête SRCV 2011.
168 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 5. 수급자의이민출신여부 사회적미니멈수급자중이민자들의비중또한주목해야할대목이다. 프랑스를비롯한유럽사회전체가과거에는구식민지였던저발전국가의이민들이증가하는경험을했다면, 최근에는동유럽의난민들이유입되는양상을경험하고있다. 참고로프랑스전체인구에서이민자의비중은 7.9% 이지만, 전체수급자에서이민이차지하는비중은 21.8% 로약 3배에이르고있다. 그리고이민자비중이가장높은급여는노령수당 (MV) 으로나타나고있다. 이는프랑스의노인중대부분이공적연금을받아빈곤율이낮지만, 기여경력이없는이민노인들은연금을받을수없다는점과관련이있다. 그리고활동연대수당 (RSA) 과특별연대수당 (ASS) 의수급자중이민자비중은 18.5%~23.9% 의분포를보이고있다. 상대적으로높은수준인것이다. 표 5-14 사회적미니멈수급자의이민여부 ( 단위 : %) 이민여부 활동연대수당 (RSA) RSA 기본 - 비가산 RSA 기본 - 가산 RSA 취업 AAH ASS MV 전체수급자 전체인구 예 23.9 18.5 20.9 10.6 19.0 43.2 21.8 7.9 아니오 76.1 81.5 79.1 89.4 81.0 56.8 78.2 92.1 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux; INSEE(2011), enquête SRCV 2011.
제 5 장사회부조제도의현황 169 제 5 절사회부조제도의효과 1. 사회보장제도및사회부조제도의재분배효과 프랑스사회보장제도그리고사회부조제도가소득계층별가처분소득에어떠한영향을미쳤는지살펴보면, 각각의제도들이얼마나효과적으로소득을재분배하고있는지확인할수있다. 다음표는 2011년전체가구를가처분소득에따라 10개의집단으로구분한뒤, 각소득집단별로시장소득에조세와사회보장세그리고공적이전소득이가해지며어떠한결과를초래하는지보여주고있다. 전체적으로보면, 프랑스전체가구는시장소득이가처분소득의 111.8% 에해당되며, 이중에서직접세로 17.4% 를지출하고, 공적이전소득으로 5.6% 를받아가처분소득이 100이되게된다. 이는공적이전소득으로받는것보다조세로더많은비용을지불하고있음을의미한다. 하지만하위 10% 의가구는가처분소득을 100으로할때, 시장소득이 59% 를차지하며, 직접세가 4.7% 를차지하고, 공적이전소득이 45.7% 를차지하게된다. 대략가처분소득의절반이사회보장제도를통한이전소득인셈이다. 그중에서도주거수당과사회적미니멈을합한공적이전소득이가처분소득의 30.8% 를차지하고있다. 그리고나머지 12.7% 는가족수당의형태로지원을받고있다. 하위 10% 의저소득층은사회부조제도를통해생활에필요한최소한의지출을할수있는것이다. 반대로상위 10% 의가구는가처분소득을 100으로할때, 시장소득이약 128.1에해당되며, 그중 28.6% 의금액을직접세로지출하고, 0.5% 의공적이전소득을받게된다. 한가지특징적인것은상위소득계층으로갈수록근로소득이높아지기도하지만, 재산소득이현격한차이를보인
170 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 다는점이다. 상위 10% 는전체가처분소득에서재산소득이차지하는비 중이 28.7% 로전체평균의두배에이르고있다. 표 5-15 소득계층별가처분소득의구성별비중 10 분위소득집단 D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 ( 단위 : %) 시장소득 59.0 83.3 94.7 102.3 106.6 109.8 112.4 115.0 118.1 128.1 111.8 - 근로소득 31.1 44.9 53.6 59.5 68.2 73.3 75.9 77.4 77.7 78.0 70.4 ㆍ임금 27.8 42.2 50.8 57.3 65.2 70.7 72.8 74.1 72.4 63.8 64.3 ㆍ자영소득 3.3 2.7 2.8 2.2 3.0 2.6 3.1 3.3 5.3 14.2 6.1 - 보험소득 25.5 35.2 37.3 38.6 33.7 31.1 29.8 29.7 29.7 21.4 29.4 ㆍ실업수당 8.4 6.9 5.8 5.0 4.0 3.1 2.6 2.3 1.7 1.3 3.1 ㆍ공적연금 17.1 28.3 31.5 33.6 29.7 28.0 27.2 27.4 28.0 20.1 26.3 - 재산소득 2.4 3.2 3.8 4.2 4.7 5.4 6.7 7.9 10.7 28.7 12.0 직접세 -4.7-5.9-8.0-10.4-12.3-13.8-15.2-16.8-19.2-28.6-17.4 공적이전소득 45.7 22.7 13.2 7.9 5.8 3.8 2.6 1.7 1.2 0.5 5.6 - 근로장려금 0.8 0.7 0.7 0.5 0.5 0.3 0.2 0.1 0.0 0.0 0.3 - 가족수당 12.7 7.5 5.0 3.5 3.0 2.4 1.8 1.3 0.9 0.4 2.4 ㆍ보편적수당 8.1 4.8 3.2 2.2 1.9 1.5 1.2 0.9 0.7 0.4 1.6 ㆍ부조형수당 4.6 2.7 1.8 1.3 1.1 0.9 0.6 0.4 0.2 0.0 0.8 - 주거수당 15.8 7.6 3.7 1.9 1.0 0.4 0.2 0.1 0.1 0.0 1.4 - 사회적미니넘 15.0 6.0 3.5 1.9 1.2 0.7 0.4 0.2 0.2 0.1 1.4 - 활동연대수당 1.4 0.9 0.3 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : INSEE, DGFiP, CNAF, CNAV, CCMSA(2012), enquête Revenus fiscaux et sociaux 2011. 전체 2. 조세와사회부조제도의빈곤감소효과 프랑스의각종정책이빈곤율감소에미치는효과는매우분명한특징 을지니고있다. 다음표를보면, 2011 년시장소득기준빈곤율은 22.1% 로나타나고있다. 먼저직접세는소득수준에비례하여세금을부과한다
제 5 장사회부조제도의현황 171 는점에서전체적으로소득을평탄화시켜빈곤율을감소시키는효과를보이게된다. 그리고사회급여와취업장려금등각종공적소득보장제도의빈곤감소효과는 6.5% point에이르고있다. 그리고이러한결과최종적인가처분소득기준빈곤율은 14.3% 로감소하였다. 빈곤감소효과를 % 로나타내면, 빈곤율은약 35.3% 감소했음을알수있다. 그중에서도가장빈곤감소효과가큰급여는주거수당으로빈곤율을약 2.3% point 감소시키는것으로나타나고있다. 단일급여로는가장큰빈곤감소효과를보이는셈이다. 이어가족수당이전체적으로약 2.2% point 빈곤감소효과를나타내고있다. 그중에서도빈곤층을표적화한가족수당보다보편적가족수당의빈곤감소효과가더큰것을알수있다. 끝으로생계급여제도라할수있는사회적미니멈이빈곤율을 1.4% point 감소시키는것으로나타나고있다. 그밖에도빈곤가구의가처분소득을중위소득대비 % 로나타낸빈곤강도 (Intensité de Pauvreté) 를기준으로각제도의효과를살펴볼수있다. 표의우측에기재된빈곤강도의감소효과를보면, 사회적미니멈이약 5.7% point의빈곤강도완화효과를보인것으로나타나고있다. 빈곤층에게현금으로생계급여를지급함으로써소득수준을높여중위소득과의거리를좁히는데기여한것이다. 그럼에도이것이빈곤감소효과를제고하는효과가낮은것은사회적미니멈의급여수준이일부급여를제외하고는빈곤선 ( 가처분소득중위값의 50% 수준 ) 에미치지못하기때문이다. 이는보충급여방식으로제공되는생계급여로는빈곤감소효과를극대화하기힘들다는점을말해준다. 다른급여가추가됨으로써그효과가나타날수있는것이다. 사회적미니멈다음으로는주거수당이 5.3% point의빈곤강도완화효과를보였고, 가족수당이 5.1% point의빈곤강도완화효과를보이는것을알수있다.
172 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 5-16 조세와공적이전소득의빈곤감소및빈곤강도감소효과 빈곤율 빈곤강도 초기수준 (%) 22.10 36.20 직접세 -1.30 0.20 사회급여및취업장려금 -6.50-17.30 취업장려금 -0.20-0.50 가족수당 -2.20-5.10 - 보편수당 -1.50-3.70 - 선별수당 -0.70-1.40 주거수당 -2.30-5.30 사회적미니멈 -1.40-5.70 활동연대수당-취업 -0.40-0.70 최종수준 (%) 14.30 19.10 ( 단위 : %) 자료 : INSEE, DGFiP, CNAF, CNAV, CCMSA(2012), enquête Revenus fiscaux et sociaux 2011. 3. 사회적미니멈의빈곤감소효과 이제사회적미니멈을구성하는주요급여제도들이빈곤감소및빈곤강도완화에어떠한영향을미치는지살펴볼필요가있다. 다음표의좌측은각종사회수당을받은이후에수급가구의빈곤율을나타낸것이다. 그리고표의우측은빈곤강도를나타낸것이다. 이는각각의제도가독립적으로빈곤에미치는영향을추정한것이다. 이표에따르면성인장애수당 (AAH) 이빈곤감소에가장큰효과를나타내며, 활동연대수당중급여와부가급여만을제공하는프로그램 (RSA socle majoré et non-majoré) 의빈곤감소효과가가장작은것으로나타나고있다. 성인장애수당을받은수급자의빈곤율이 26.5% 라면, 활동연대수당을받은수급자의빈곤율은 76.4% 와 75.8% 에이르는것으로나타나고있다. 그만큼빈곤감소효과가작은것이다.
제 5 장사회부조제도의현황 173 표 5-17 사회적미니멈급여들이빈곤감소및빈곤강도완화에미치는영향 사회적미니멈 빈곤율 빈곤강도 성인장애수당 (AAH) 26.5 19.5 노령수당 (MV) 49.7 17.8 특별연대수당 (ASS) 53.9 23.6 활동연대수당-비가산 (non majoré) 76.4 30.8 활동연대수당-가산 (majoré) 75.8 21.2 활동연대수당-취업 47.4 13.9 수급자전체 58.1 24.6 ( 단위 : %) 자료 : DREES(2012), enquête 2012 sur les conditions de vie des bénéficiaires de minima sociaux. 제 6 절소결 프랑스사회부조제도의선정과급여그리고수급자현황을살펴보면, 다음과같은정책적시사점을도출할수있다. 첫째, 역사적으로생활능력이있는수급자와없는수급자에대한선정과급여에서차별화가진행되어왔다는점이다. 이는프랑스사회부조제도중가장먼저도입된것이장애인과노인관련제도라는점에서당연한일일지모른다. 사실최소통합수당 (RMI) 을도입하던시점에도근로빈곤층에대한지원은엄격한기준에따라이루어져왔다. 그리고 2015년현재근로빈곤층대상활동연대수당 (RSA) 과특별연대수당 (ASS) 의선정기준과최대급여액이여전히노인이나장애인대상제도보다낮게책정된것을알수있다. 이는근로능력을구분하지않고하나의생계급여제도로모든빈곤층을보호하는우리제도에서는나타날수없는것이다. 둘째, 수급자규모를보면, 1980년대후반이후근로능력이있는빈곤
174 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 층을대상으로급여제도가빠르게확충된것으로나타나고있다. 즉, 최소통합수당 (RMI) 과한부모수당 (API) 의규모가지속적으로증가해왔고, 2010년활동연대수당 (RSA) 으로근로빈곤층대상급여제도가통합됨으로써더빠르게수급자규모가증가하고있다. 반대로노인빈곤층대상급여제도의수급자규모는빠르게감소하는경향을보이고있다. 그것은공적연금을수급함에따라대부분의노인이빈곤에서벗어나고, 일정기간연금을납입하지않은이민자를중심으로노인빈곤층이형성되고있기때문이다. 이는아직노인빈곤층에대한소득보장이중요한우리사회가주목해야할부분이다. 인구고령화가진행되는과정에서근로빈곤층대상지원제도를선제적으로강화할필요성이그것이다. 셋째, 프랑스사회부조제도및사회수당제도중빈곤감소에가장큰효과를나타내는것은주거수당과가족수당그리고사회적미니멈으로나타나고있다. 이는생계급여에해당되는사회적미니멈으로는모든급여를다받는다하더라도그수준이빈곤선에미치지못한다. 따라서그것을전제로주거급여나가족수당이부가되어야빈곤감소효과가나타날수있는것이다. 하지만빈곤층의생활형편을개선시키는빈곤강도의관점에서보면, 여전히생계급여가빈곤강도를완화시키는정도가큰것을알수있다. 이는지금까지기초생활보장제도라는하나의통합적지원제도로빈곤문제에대처하던방식에서벗어나, 주거급여와기타보편적사회수당을확대하는방식을취해야한다는것을의미한다.
제 6 장 사회부조제도의집행체계 제 1 절들어가는말 제 2 절중앙부처의사회부조제도전달체계 제 3 절사회적미니멈의전달체계및집행기구 제 4 절사회지원제도의전달체계 제 5 절소결
6 사회부조제도의집행체계 << 제 1 절들어가는말 본장은사회부조제도국제비교연구의하나로서프랑스의사회부조제도전달체계에대한이해제고를목적으로하고있다. 전달체계 (delivery system) 는서비스공급자들사이에존재하는그리고서비스공급자와소비자들사이에존재하는조직의체계를말한다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2010, p.268). 서비스의효과적인제공에매우중요한요소임과동시에사회적할당 ( 누구에게 ), 할당된사회적급여의성격 ( 무엇을 ), 재정양식 ( 재원조달방법 ) 과더불어전달체계구조가사회복지정책 4 대분석틀의하나로자리잡고있음은주지의사실이다 (Gilbert & Terrell, 남찬섭 유태균역, 2010). 특히사회부조제도는사회구성원의기본적인삶의보장과직결되는마지막사회안전망이라는점에서사회부조전달체계의중요성은매우크다고할수있다. 한편, 프랑스사회부조제도전달체계에대한이해제고라는본글의목적을달성하기위해서는우선프랑스사회부조제도에대한개념규정과영역설정이전제되어야할것이다. 이와관련하여본글은광의의관점에서일부는상호중첩되는두가지제도를모두포함시키고자한다. 첫째, 사회적미니멈급여제도이다. 이는근로능력의유무에관계없이기본권보장의차원에서자산 ( 소득 ) 조사를전제로기여조건없이조세혹은사회보장재원으로제공되는급여를말한다 ( 심창학, 2007, p.78). 재원확보방식의특성즉사회보장기금이재원의하나로자리잡고있음
178 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 에도불구하고자산조사에바탕을둔선별주의, 비기여형제도라는점에서사회적미니멈제도가사회부조제도의하나라는점에이견의여지가없다. 실제대부분의사회부조국제비교연구에서사회적미니멈제도가프랑스분석대상제도로채택되고있는점또한사실이다 (Lødemel & Schulte, 1992; Eardley et al., 1996; Gough et al., 1997; Paugam, 1999). 그동안의통 폐합과정을거쳐현행사회적미니멈급여는인구학적집단별로구분된 8개급여제도로구성되어있다. 둘째, 사회지원제도 (aide sociale) 이다. 엄밀한의미에서사회지원은스스로욕구충족이불가능한사람을대상으로공공자치단체의의무적부담하에제공되는현물및현금급여를말한다 (Borgetto & Lafore, 2012, p.84). 중요한점은법적정의는없음에도불구하고사회지원이법정용어로사용되고있다는사실이다. 45) 비교관점에서생계급여의성격을보이면서국가혹은사회보장의책임하에시행중인사회적미니멈급여제도와달리사회지원제도는현금급여뿐만현물급여 ( 서비스 ) 도제공되고있으며지방정부 ( 도 ) 의관할하에있다. 단, 급여수준은국가가정하며도는여건에따라상향조정이가능한반면급여수준의하향조정은법으로금지되어있다. 적용대상자별로전통적인 3대사회지원제도즉아동 ( 가족 ) 부조, 노인부조, 장애인부조가있으며이에 2004년부터근로가능집단을대상으로하는통합부조가추가되어현재총 4개영역의사회지원제도가있다. 사회부조국제비교연구에서사회지원제도는사회적미니멈제도에비해관심을덜받았던것이사실이다. 추측컨대이는국제적으로사회적미니멈급여제도가프랑스를대표하는사회부조라는강한공감대에기인한것이다. 그리고사회지원제도까지포함시켰을경우에초래되는논의의복잡성도동시에고려되었을것으로보인다. 하지만이의기본취지그리 45) 예컨대, 프랑스의대표적인사회서비스관련법전인사회활동및가족법전을들수있다.
제 6 장사회부조제도의집행체계 179 고프랑스의대표적인법정사회부조제도임을고려한다면논의에서제외시킬이유가없을것이다. 46) 이글에서는프랑스사회부조제도하에나타나는전달체계를분석할것이다. 사회적미니멈제도하에 8종류의개별급여제도가실시중인데급여에따라전달체계모습은공통점과차이점을보이고있다. 한가지특이한현상은사회부조제도의급여임에도불구하고사회보장기금 ( 공단 ) 이일선급여제공기구로그역할을행하고있다는점이다. 한편, 사회지원제도하의대부분급여는도의책임하에제공되고있다. 따라서공공전달체계의성격이강하다. 본글의마지막순서는결론에서프랑스사회부조전달체계의평가와한국에줄수있는시사점도출이다. 예컨대, 사회적미니멈급여들은도입시기뿐만아니라각각상이한도입배경을지니고있다. 이는각급여제도의정체성유지에기여하는이점이있는반면복잡성으로인한운영의비효율성이라는문제를낳고있으며결국전달체계구조의복잡성을야기하는주요요인으로작용하고있다. 이러한평가를바탕으로한국에줄수있는시사점을도출하고자한다. 47) 46) 지출측면에서는사회지원총지출이 320 억유로로 228 억유로의사회적미니멈보다오히려더많다 (2013 년기준 )(DREES, 2015c, p.1; DREES, 2015d, p.61). 47) 본문의전달체계관련불어의번역어는특별한경우를제외하곤한국보건사회연구원 (2012) 의부록 ( 프랑스편주요용어 ) 을참조하였다.
180 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 제 2 절중앙부처의사회부조제도전달체계 전달체계 (delivery system) 는서비스공급자들사이에존재하는그리고서비스공급자와소비자들사이에존재하는조직체계로서서비스의효과적인제공에매우중요한요소임은이론의여지가없을것이다. 따라서전달체계분석에확인되어야할점은수급자와일선공급자간의조직체그리고공급자간조직체가어떻게구축되어있는가하는것이다. 그리고전달체계구축의주요원칙중의하나인접근용이성과통합성이어떻게이루어져있는지또한고려사안이다 48). 이러한점을고려하면서본글은프랑스사회부조제도를사회적미니멈과사회지원제도로구분하여전달체계양상을살펴보고자한다. 49) 이의전제작업으로서사회적미니멈과사회지원을총괄하고있는중앙행정부처및담당부서를살펴보자. 1. 사회보건성 : 사회적미니멈과사회지원제도총괄부처 50) 현행프랑스의 16개행정부중사회적미니멈과사회지원을주관하고있는부는사회문제및보건, 여성권리부 (Ministère des affaires sociales et de la Santé et des Droits des femmes, 이하사회보건성으로약함 ) 이다. 2012년기준사회보건성소속중앙공무원은총 11,157명이며이들중 78% 는지자체나행정공공기구 (EPA) 파견공무원이며, 48) 전달체계에관한많은연구들은전달체계를구축할때반드시고려되어야할원칙적요소를제시하고있는데, 최성재 남기민은기존연구를바탕으로전문성, 적절성, 포괄성, 지속성, 통합성, 평등성, 책임성, 접근용이성원칙등모두 8 가지를제시하고있다 ( 최성재, 남기민, 2014, p.104-109). 49) 특별한인용표시없는한전달체계부분은프랑스공공행정서비스홈페이지와사회보건성, 사회보장기금그리고정부및도의공식자료를바탕으로재정리한것이다. 50) 프랑스사회보건성직제및인력에대해서는정홍원외 (2014) 를참조함.
제 6 장사회부조제도의집행체계 181 22% 정도의공무원이정부청사에서근무하고있다. 2015년현재사회보건성조직을개관하면다음과같다. 첫째, 장관직에서 1명의장관과 3명의담당장관 (Secrétaire d Etat) 이있다. 담당장관은수상및장관과함께혹은독립적으로위치하면서수상혹은장관소관업무중특정업무를주관하는직책으로사회보건성에는가족 노인 자율성분야와장애인 배제극복분야그리고여성권리보장분야총 3 명의담담장관이있다. 둘째, 1명의장관과 3명의담당장관의관할하에사회보건성은 3개총국, 2개국, 1개사무처와 1개사회문제감사실로직제가구성되어있다. 51) 먼저총국 (Direction générale) 은국 (Direction) 보다더큰조직으로하위조직으로서비스 (Service), 부국 (sous-direction) 등을두고있다. 한편, 국 (Direction) 은총국보다는적으나모든부처에공통적으로존재하는단위이다. 프랑스부처조직에서국이중요한이유는정부조직개편에도불구하고비교적안정적인모습을보여주는단위이기때문이다. 뿐만아니라차관보, 차관이이라는직책이존재하지않기때문에국의책임자즉국장은장관직속최고공무원으로서특정분야업무의실질적책임자라할수있다 ( 임도빈, 2002, p.168). 이외에도사회문제관련부처협력사무처 (SGMAS) 와사회문제관련부처업무감사기능을맡고있는사회문제감사실 (IGAS) 등이사회보건성직제부서이다. 2. 사회적결속총국 : 주무부서 사회보건성직제중사회적미니멈과사회지원의주무부서는사회적 51) 조직의기초단위는과 (bureau) 로서사회보건성소속의과장보 ( 혹은감독관 ) 이상간부직공무원수는 450 명정도되는것으로집계된다.
182 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 결속총국 (DGSS) 이다. 구체적으로사회적결속총국은사회적미니멈과사회지원의급여수준결정등정책방향틀설정등의업무를맡고있다. 다음 < 표 6-1> 은이와관련된사회적결속총국 (DGCS) 의직제를정리한것이다. 표 6-1 사회적결속총국의공공부조담당직제 총국 (DG) 사회적결속총국 서비스 (Service) 사회정책및의료 - 사회 부국 (sous-direction) 사회포용, 통합, 빈곤극복 아동및여성 장애인, 노인자율성 하위직제 자료 : 사회보건성홈페이지 (http://www.social-sante.gouv.fr/) 과 (bureau) 사회적미니멈 아동및청소년보호 노인자율성상실예방장애인통합및시민권과 담당업무사회적미니멈사회지원사회지원사회지원 먼저사회적결속총국은사회연대적공공정책의개념정립및 추진평가, 사회발달그리고사회적결속촉진을위한평등증진에관한국가업무를총괄하고있는중앙행정부서이다. 장애인과노인자율성, 남녀평등, 가족정책및가족구성원보호그리고배제극복, 사회적편입, 취약상태에있는사람들의포용분야에관한권한을지니고있다. 이총국은기존직제의통 폐합을통해 2010년 1월에만들어졌으며약 260명의공무원으로구성되어있다. 협력부서로서사회적결속총국의모든업무는경제부, 도시 청년 체육부와상호협의를통해처리된다. 사회적결속총국의또다른특징은권한에서강한분권화성격을지니고있다는점이다. 이미언급한바와같이사회부조는도의권한하에있으며사회적미니멈역시기금 (caisse) 등사회보험관련기금에실질적업
제 6 장사회부조제도의집행체계 183 무가이양되어있다. 조직의기초단위인과 (bureau) 에과장, 과장보등소수의인원으로담당업무처리가가능한것역시이에기인한것이다. 따라서사회적결속총국은실질적업무보다는정책방향틀제시등의역할에한정되어있다. 52) 3. 사회보장국 : 기금관리감독부서 한편, 사회보장국 (DSS) 은프랑스사회보험의관장주무부서로서건강및산재, 연금, 가족수당분야에업무가집중되어있다. 따라서사회보장국은사회부조와는업무적관련성이거의없다. 하지만후술하겠지만적지않은사회부조급여가사회보험관련기금을통해제공되고있음에유의할필요가있을것이다. 이러한관점에서사회부조특히사회적미니멈급여제공업무를수행하고있는기금을관리감독하고있는사회보장국직제를살펴보면아래 < 표 6-2> 와같다. 표 6-2 사회보장국 (DSS) 직제일부와사회적미니멈집행기구 국 (Direction) 부국 (sous-direction) 하위직제 과 (bureau) 사회적미니멈운영기구 보건접근, 보편의료, 건강급여 (2A) CNAMTS 가족급여및산재 ( 제2부국 ) 가족수당과주거지원 (2B) CNAF 사회보장국 연금및 기본연금레짐 (3A) CNAV 사회보호보충제도 ( 제3부국 ) 특수레짐 (3B) 공무원연금 주 : CNAMTS( 임금근로자건강및산재중앙기금 ), CNAF( 가족수당중앙기금 ), CNAV( 노령보험 중앙기금 ) 자료 : 사회보장국 (DSS) 홈페이지조직도에서발췌 (http://www.securite-sociale.fr/img/pdf/organigramme_dss.pdf) 52) 이상내용은사회적결속총국소개자료내용을바탕으로재정리한것이다.
184 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 제 3 절사회적미니멈의전달체계및집행기구 1. 급여별다양성 사회보건성산하사회적결속총국의관리감독하에사회적미니멈의 전달체계는아래 < 표 6-3> 처럼사회보험관련기금등급여별다양한기 구를통해구축되어있다. 표 6-3 사회적미니멈급여별집행기구 급여문의및신청 급여제공 RSA socle 미취업자대상활동연대수당 AAH 성인장애수당 ASI 장애보충수당 ASS 특별연대수당 ATA 임시대기수당 ASV/ASPA 노령보충수당 / 노인연대수당 AV 미망인수당 ATS 연대한시수당 CAF, MSA, 도서비스, CCAS, CIAS, 공인비영리기구 ( 자유선택 ) MDPH ( 도 ) CPAM Pôle Emploi Pôle Emploi Cnav/ MSA 등 Cnav/ MSA/ 공무원연금등배우자가입연금기금 Pôle Emploi CAF/MSA CAF/MSA CPAM Pôle Emploi Pôle Emploi Cnav/ MSA 등 Cnav/ MSA / 공무원연금등배우자가입연금기금 Pôle Emploi 주 : CAF( 가족보험기금 ), MSA( 농촌공제조합기금 ), CCAS( 사회활동코뮌센터 ), CIAS( 사회활동코뮌통합센터 ), MDPH( 도장애인서비스기관 ), CPAM( 건강보험기초기금 ), Pôle Emploi( 고용지원센터 ), Cnav( 노령보험중앙기금 ) 자료 : 프랑스공공행정서비스 (http://service-public.fr) 등관련기구홈페이지내용을종합, 재정리
제 6 장사회부조제도의집행체계 185 위의 < 표 6-3> 처럼사회적미니멈집행기구가다양한이유는무엇보다도급여의태생적성격이다르기때문이다. 예컨대공공기관인고용지원센터 (Pôle Emploi) 에서는특별연대수당을포함하여 3개급여의신청및급여지급업무를담당하고있는일선기관이다. 특별연대수당은실업보험수급기간이만료된실업자를대상으로지급되는급여이다. 임시대기수당역시외국거주프랑스사람중실업보험미가입자를적용대상으로하고있다. 이처럼고용지원센터는노동시장상황과관련된급여를맡고있는것이다. 한편, 노령보험기금은연금혹은가입자의사망과관련된급여의업무를담당하고있음을알수있다 ( 노인연대수당, 미망인지원수당 ). 그럼에도불구하고집행기구에서복잡한양상을보이고있는급여가있는데미취업자대상활동연대수당, 성인장애수당그리고노인연대수당이바로그것이다. 우선활동연대수당과성인장애수당은급여문의및신청기관과급여지급기관이다른모습을띠고있다. 특히활동연대수당은사회보험기금, 공공행정기관, 공인비영리기관중에서적용대상자가신청기관을자유롭게선택할수있다. 한편성인장애수당의문의및신청은도의장애인서비스기관 (MDPH) 을경유해야한다. 도장애인서비스기관은서류접수후도의장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 의심의를거쳐수급권인정으로결정되는경우급여지급기관인신청자거주지가족보험공단혹은농촌공제조합에그결과를통보한다. 한편, 2007년에도입된노인연대수당의집행기구는앞의 < 표 6-3> 보다훨씬더복잡한것이사실이다. 왜냐하면세부적으로는아래 < 표 6-4> 처럼노인연대수당수급자의성격에따라집행기구가구분되어있기때문이다. 53) 53) 이하노인연대수당집행기구에대한설명은정홍원외 (2014) 를참조함.
186 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 표 6-4 노인연대수당의집행기구 수급자유형연금종류집행기구 ( 중앙 ) 집행기구 ( 지역 ) 연금수급자 ( 예시 ) 일반레짐기본연금 CNAV Carsat/CGSS 자영농레짐 CCMSA MSA 도시자영업레짐 RSI CR 연금비수급자 SASPA( 급여지급 )/CCAS( 급여신청및문의 ) 주 : Carsat( 연금및산재지역기금 ),CCMSA( 농촌공제조합중앙기금 ), MSA( 농촌공제조합기금 ), RSI( 자영인사회레짐중앙기금 ), CR( 자영인사회레짐지역기금 ) 자료 : DSS(2013), p.42-43. 구체적으로노인연대수당의집행기구는수급자의연금수혜여부및가입되어있는연금에따라세분화되어있다. 예컨대일반레짐기본연금의연금수급자는노령연금중앙기금그리고연금및산재지역기금과접촉해야한다. 한편, 약 7만여명에달하는연금비수급자의노령연대급여수급을위해서는별도의추진체계가구성되어있는데이의핵심에있는기구가바로노령연금급여서비스 (SASPA) 이다. 노인연대중앙기금이주재원인 SASPA는전국적으로 3군데 (Paris, Bordeaux, Angers) 설치되어있다 (Bridenne & Jaumont, 2013, p.2). 54) 한편, 수급자접근성보장의차원에서급여신청업무는수급자거주지지역의사회활동코뮌센터 (CCAS) 에서맡고있다. 한편, 미망인수당역시집행기관이매우다양하다. 왜냐하면이역시배우자의가입연금에따라집행기관이달라지기때문이다. 55) 54) https://www.cdc.retraites.fr/portail/spip.php?page=rubrique&id_rubrique=384 55) 20 개가넘는기본연금 (1 층체계 ) 이있으며보충연금 (2 층체계 ) 까지합치면총 38 개로알려져있다. 프랑스연금제도의다양성에대해서는김상호외 (2015), p.162-166 참조.
제 6 장사회부조제도의집행체계 187 2. 수직적단순성 급여별다양성에도불구하고사회적미니멈전달체계는급여내적측면에서수직적단순성이라는또다른특성을보이고있다. 왜냐하면각급여제도의실질적운영은지역소재집행기구를통해이루어지고있기때문이다. 뿐만아니라지역소재집행기구는중앙행정기구가아니라광역자치단체 ( 지역 ) 의지방보건청 (ARS) 의관리감독하에있다. 이처럼급여의다양성으로인한복잡성과는달리각급여는지역을중심으로전달체계가구축되어비교적단순한모습을보여주고있다. 지역의급여별주요집행기구를살펴보면다음과같다. 가. CAF( 가족보험기금 ): 활동연대수당, 성인장애수당 가족보험기금은 20여종이넘는자녀양육과관련된수당지급을주업무로하고있는일선기관으로서사회적미니멈급여중에는활동연대수당과성인장애수당의급여문의및신청그리고급여지급업무를맡고있다. 전국적으로는중간자치단체인도를중심으로 102군데에설립, 운영중이다. 한편, 전국차원의행정및재정은가족보험중앙기금 (CNAF) 이맡고있다. 가족보험의이름하에지급되는급여지출은총 460억유로로서이는사회보장일반레짐총지출의 16.6%, GDP의 2.2% 를차지하고있다 (DSS, 2015, p.9 와 23). 나. MSA( 농촌공제조합 ): 성인장애수당등 프랑스사회보호기본레짐의하나인농업레짐의운영기구로서중앙의
188 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 농촌공제조합중앙기금과 35개의지역기금으로구성되어있다. 56) 농업레짐은프랑스기본레짐중일반레짐에이어두번째로규모가큰제도로서농촌자영인과농업분야봉급생활자가주가입대상이다. 한편일반레짐과달리농업레짐은농림성의관할하에있다. 가입자와가족의보건, 가족, 주거, 연금, 연대, 재해그리고사회서비스등다양한영역의현금급여및서비스를제공하고있다. 사회적미니멈급여중에는첫째, 성인장애수당의급여지급업무를맡고있다. 이는신청자가거주하고있는도의장애인서비스기관의급여지급여부결정에따른것이다. 둘째, 적용대상자의선택에따라활동연대수당의급여신청및급여지급업무를취급할수도있다. 셋째, 노인연대수당수급자가농업레짐가입자인경우에는이들에대한급여신청및급여지급업무를담당하고있다. 다. CPAM( 건강보험기초기금 ): 장애보충수당 공적서비스를수행하는민법상조직으로서전국에 101개있으며중앙에는전국의건강보험을총괄하는임금근로자건강보험중앙기금 (Cnmats) 이있다. 건강보험기초기금은일선기관으로서건강보험가입및이들의수급권관리, 건강보험과산재및직업병수급여부심사, 전문가와의협의를통해지역의질병관리계획마련, 예방및건강증진정책실시등의업무를맡고있다. 57) 또한연금및산재지역기금 (Carsat) 의협력을통해사회위생활동을수행하기도한다. 사회적미니멈급여중에는수급자가 8만명에달하는장애보충수당의급여신청및지급업무를담당하고있다. 이는건강보험기초기금을통해장애연금이제공되고 56) 이의자세한내용은 http://www.msa.fr/lfr/nous-rejoindre 을참조. 57) 일반레짐의총지출중건강분야가차지하는비중은 47.3% 로가장높다 (DSS, 2015, p.9).
제 6 장사회부조제도의집행체계 189 있기때문이다. 한편, 장애보충수당은보충급여로서이의지급또한기 존의장애연금지급기관에서담당토록하고있는것이다. 라. Pôle Emploi( 고용지원센터 ): 특별연대수당등 2008년까지프랑스실업보험제도는이원체제로운영되고있었다. 우선, 구직자의취업 ( 재취업 ) 알선및이에필요한훈련프로그램제공으로서국립고용안정센터 (ANPE) 가이업무를담당했다. 한편, 기여금징수및급여제공업무는상공업고용협회 (ASSEDIC) 에의해이루어졌다. 이원체제로인한효과성저하및비효율성문제는새로운대안을고민하게만들었으며그결과가바로두기관의통 폐합을통한고용지원센터 (Pôle Emploi) 의출범이다 (2009년). 행정공공기구 (EPA) 의법적성격을지닌고용지원센터는실업급여와관련된제반업무와직업알선업무를맡고있다. 전국적으로 905개지역사무소가설치되어있다. 사회적미니멈급여중에는특별연대수당을비롯하여장기실업등노동시장상황변화와관련된급여의신청및지급업무를맡고있다. 마. Cnav( 노령보험중앙기금 ), Carsat( 연금및산재지역기금 ) 58) : 미망인수당, 노인연대수당 노령보험중앙기금 (Cnav) 은일반레짐노령보험의운영및재정을맡고있는공법인으로서사회보건성사회보장국 (DSS) 의관리감독하에연금과사회서비스분야의방향수립및집행임무를수행하고있다. 또한연금전문기관으로연금제도의재정상황예측및연금체계평가업무 58) Cnav 및 Carsat 와관련해서는정홍원외 (2014) 를참조및인용하였다.
190 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 도수행하고있다. 지역별로는프랑스본토에총 16개의연금및산재지역기금 (Carsat) 과해외영토에 4개의사회보장일반기금 (CGSS) 이설치되어있는데, Carsat는공법인인중앙기금과는달리민법상조직으로서지역의관련행정부서의감독하에있으며, Carsat의이사회는중앙기금과체결된다년간계획계약 (CPG) 에바탕을둔지역의활동프로그램의결정및예산승인의역할을수행하고있다. 이용자의접근성보장을위해전국적으로총 270여개의사무소와 649개의출장소가설치운영중에있다 (2013년기준 ). 사회적미니멈급여중노령보험기금은 1층체계의여타연금기구와함께미망인수당의신청및지급업무를맡고있다. 그리고일반레짐의가입자가노인연대수당의수급자가된경우에는이들에대한급여도노령보험기금업무중의하나이다. 이상살펴본바와같이프랑스사회적미니멈의전달체계는급여별다양성과수직적단순성이그특징이다. 총괄부서로서는사회보건성의사회적미니멈과가있다. 한편, 집행기관은급여의태생적성격에따라매우다양한데, 범주별로는사회보험기금이가장많다. 예컨대, 가족보험기금, 노령보험기금, 건강보험기초기금, 농촌공제조합등을들수있다. 한편노동시장상황변화와관련된급여관련업무는공공행정단체인고용지원센터 (Pôle Emploi) 에서맡고있음을알수있다. 한편, 급여별다양성이행정적복잡성을야기할개연성은비교적적은것으로판단된다. 왜냐하면이들기관의수직적체계화가비교적단순하며지역중심이라는특징을보여주고있기때문이다. 예컨대장애보충수당등사회적미니멈급여의대부분은상부기관혹은다른기관을통한별도의행정절차개입없이지역소재집행기구를통해이른바 원스톱서비스 가가능하다. 그리고중요한점중의하나는사회적미니멈운영만을위한별도의
제 6 장사회부조제도의집행체계 191 새로운집행기구가설립된적이없다는것이다. 그보다는급여별성격에따라기존공공기관이나사회보험집행기구에관련업무를적절히부가하는방향으로사회적미니멈전달체계가구축된것을알수있다. 인력및재정적효율성측면에서의지혜가드러나는대목이라할수있다. 제 4 절사회지원제도의전달체계 1. 도의행정부서 프랑스사회지원제도 (aide sociale) 는중간자치단체인도의재정및운영책임하에실시되고있다. 여기서사회지원의실질적운영의차원에서공통적으로나타나는두개행정부서가있으니기초자치단체인코뮌의사회활동코뮌센터 (CCAS) 와도의사회지원담당부서가바로그것이다. 가. 사회활동코뮌센터 (CCAS) 혹은사회활동코뮌통합센터 (CIAS) 행정공공기구 (EPA) 로서사회활동코뮌센터는수급자와의최초혹은직접대면이이루어지는최일선기관이다. 따라서이행정기구는지역주민을위한법정혹은자발적인다양한활동을수행하고있다. 59) 구체적으로사회활동코뮌센터는노인및보육시설의유지및서비스, 민간비영리조직이실시하고있는사회서비스의기술적, 재정지원, 코뮌사회정책의본질을이루고있는임의적사회지원개입임무를수행하고있다. 59) 전체예산은 26 억유로이며약 12 만명의사회활동코뮌센터소속공무원이활동중이다.
192 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 사회지원전달체계와관련하여무엇보다중요한임무는법정사회지원신청업무를맡고있다는점이다. 활동연대수당, 노인부조등주요사회부조가이에포함되며사회활동코뮌센터는도의회, 사회보장기금등결정권한이있는기구에신청서를전달하는역할을수행하고있다. 한편사회활동코뮌통합센터는코뮌이원하는경우코뮌간공통된사회활동정책의개발및개선을위한기구로서주로소규모코뮌간의협의를통해설립된다. 60) 나. 도의사회지원담당부서 ( 국 ) 각도마다사회지원담당부서 ( 국 ) 가설치되어있다. 도관할하의사회지원개념정의및정책방향설정, 영유아보호, 건강보호, 노인및장애인보호, 사회포용과관련된업무를맡고있다. 사회지원전달체계기구로서부조의직접신청혹은코뮌으로부터전달된신청서의취합및이의심사기구로의이첩또한도의사회지원담당부서에서하고있다. 한편이의설치양태는도마다다르다. 예컨대한부서 ( 국 ) 에서사회지원분야전체를담당하는경우도있는반면부조별담당부서 ( 국 ) 가별도로조직되어운영되는경우도있다. 명칭또한도마다다른데 예방및사회활동국 (DIPAS) 혹은 환경위생및사회서비스국 (DISSS) 그리고최근의도연대국 (DSD) 등이대표적인명칭이다. 이상공통된사항을바탕으로지금부터는이미언급한바있는활동연대수당을제외한아동, 노인, 장애인부조등 3대사회지원제도의전달체계를살펴보기로한다. 60) 이상내용은 http://www.unccas.org/unccas/ccas-cias.asp 에바탕을둔것이다.
제 6 장사회부조제도의집행체계 193 2. 아동부조의전달체계 탈분권화법의도입이후아동부조 (ASE) 는도의회의장권한에속한다. 아동부조는교육서비스와보호조치그리고재정지원의세가지유형으로구분된다 (DREES, 2014, p.36). 첫째, 교육서비스는다시재가교육지원 (AED) 과개방교육지원 (AEMO) 으로구분되는데재가교육지원은부모의요청혹은동의에의거하여도의회의장이실시여부를결정한다. 이사업의목적은미성년자및그가족의교육및심리적지지와시설보호조치미연방지및준비이다. 본사업의특징은필요에따라해당분야사회복지사가개입한다는것이다. 이들은교육및심리분야전문상담가 (TISF) 로서도소속공무원혹은공인서비스센터에서활동하는전문인력이다. 한편개방교육지원은아동판사의결정에따라실시되는것으로목적은재가교육지원과동일하다. 아동부조의두번째유형은보호조치이다. 우선행정조치로서이는임시보호를목적으로한다. 이역시부모의요청혹은동의에의거하여도의회의장이결정한다. 한편법적조치는아동판사결정에따른것으로이경우해당아동은도아동부조담당부서에맡겨지며담당부서는시설유형을결정한다. 필요한경우부모의친권이이양혹은포기될수있다. 마지막으로직접보호는판사가직접시설유형을결정한다. 이경우도의아동부조담당부서는단순히이에필요한비용의지불자인것이다. 아동부조의세번째유형은재정지원형태로서월수당혹은긴급구호방식으로진행된다. 아동부조전달체계에서의특징은사회활동코뮌센터를거치지않고도의아동담당부서를통해직접부조신청이이루어진다는점이다. 61) 뿐만아니라도의아동부조담담부서는비용지불, 보호시설의유형결정등 61) 단, 재정지원분야는사회활동코뮌센터에신청가능하다.
194 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 역할이상당히포괄적임을알수있다. 표 6-5 아동부조유형별전달체계 구분 도아동부조담당부서 요청 ( 동의 ) 결정개입 교육서비스 재가교육지원 (AED) 개방교육지원 신청접수, 결정통지 신청접수, 결정통지 부모 부모, 검사등 도의회의장 아동판사, 도의회의장 공적혹은공인민간기관 /TISF 행정조치 신청접수, 결정통지 부모도의회의장보호시설 보호조치 법적조치보호시설유형결정부모, 검사등아동판사보호시설 직접보호비용지불자부모, 검사등 아동판사 ( 시설유형결정 ) 보호시설 자료 : DREES(2014), p. 36 의내용과 Conseil général de la Vienne(2012) 의관련내용을바탕으로재정리 3. 노인부조의전달체계 : 노인간병수당 (APA) 을중심으로 노인부조프로그램중현재가장많은수급자규모를차지하고있는것이노인간병수당이다. 62) 노인간병수당은재가부조와시설부조에공히적용되는것으로이의비율은 7:5 정도이다. 노인간병수당을통해서살펴볼때, 프랑스노인부조전달체계는아동부조와의비교관점에서공통점과차이점이공존함을확인할수있다. 공통점으로서는도관할사회지원으로서급여제공의최종결정권이도의회의장에게있다는점, 도의관련담당부서가전달체계의핵심에있다는점을들수있다. 반면, 차이점또한못지않게발견되는바우선급여신청기관이매우다양하다는점을들수있다. 도의아동부조담당부서에집중되어있는 62) 노인부조전체수급자 140 만여명중 120 만여명이노인간병수당수급자이다.
제 6 장사회부조제도의집행체계 195 아동부조와달리노인간병수당의급여신청기관은도의담당부서 ( 예 : 도의자율성행동서비스 ) 는물론이거니와이외에도사회활동코뮌센터 (CCAS, CIAS), 정보제공및조정근린센터 (Clic), 사회보장기금등매우다양하다. 63) 한편노인간병수당의수급을위해서는전문가위원회의심사를거쳐야한다. 이는장애등급 (Gir) 결정과급여수준결정을위해반드시필요한사항으로서해당위원회는도에서운영한다. 도의료-사회팀으로불리는본위원회에는적어도한명이상의의사와사회지원전문인력이참여해야한다. 이들은신청자의재가방문, 친인척및신청인이적시한의료진과의면담을통해장애등급판단에필요한정보를수집한다. 64) 아동부조와다른노인간병수당의가장큰차별성은재정확보방식에있다. 2015년기준노인간병수당에총 55억8600만유로가소요될것으로예측되며, 이중도의재정부담액은 38억4000만유로가될것으로예상하고있는데이는전체지출액의 70% 를차지하는수치이다 (CNSA, 2015). 도소관사무임에도불구하고도의재정부담비율은이에미치지못하고있다. 여기에또하나의재원이있으니노인및장애인중앙기금 (CNSA) 이바로그것이다. 65) CNSA는행정공공기구 (EPA) 로서부양이필요한노인과장애인들에대한효과적인서비스제공목적으로 2004년 6월에설립되었다. 사회보건성과재정및공공회계성의공동관리감독하에 CNSA는노인과장애인집단이경험하고있는자율성감소에대한연구지원및혁신적경험개발, 노인및장애인국가계획에의기여, 자율성상실과관련되는돌봄급여재정지원의임무를맡고있다. 66) 특히 63) 정보제공및조정근린센터 (Clic) 는 2001 년관련법에의해설립된기관으로노인복지에관한정보제공및서비스조정업무를맡고있는지역의근린서비스센터이다. 전국적으로약 600 여개가있다. 64) 이는재가노인간병수당신청자의경우이며시설노인간병수당신청자에대해서는시설협력의사혹은시설과협약체결중인의사가장애등급을결정한다. 65) 이하노인및장애인중앙기금 (CNSA) 에대한설명은정홍원외 (2014) 를참조함.
196 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 CNSA가중점을두고있는분야는노인및장애인집단의자율성감소보상급여 ( 각각 APA와 PCH) 에대한재정지원이다. 이중 APA에대한 CNSA의재정지원은두가지로구분된다. 첫째, 시설요양수혜자가생활하고있는지역의의료-사회시설에대한재정지원이다. 이는지역보건청 (ARS) 을통해서이루어지는데 CNSA의전체예산 ( 약 210억유로 ) 의 42%(93억유로 ) 를차지하고있다 (2014년기준 ). 둘째, 재가요양수혜자에대한직접적인재정지원으로이는도를경유하여제공된다. 2014년재정계획에따르면 17억5천유로가제공될것이다. 이와같이법적으로는지방정부 ( 도 ) 가 APA의재정부담의주체임에도불구하고중앙기금인 CNSA가소요재원의상당부분을지원하고있는것이다. 67) 아래 < 표 6-6> 은노인간병수당의전달체계를정리한것이다. 표 6-6 노인간병수당의전달체계 신청장애등급심사수급결정특징 - 자율성행동도서비스 - 사회활동코뮌센터 (CCAS, CIAS) - 정보제공및조정근린센터 (Clic) - 사회보장기금등 - 도노인부조담담부서 ( 도자율성행동서비스 ) - 도의료 - 사회팀 도의회의장 ( 도지사 ) CNSA 의재정지원 ( 재가지원, 시설지원 ) 이처럼노인간병수당은노인및장애인중앙기금의재정지원하에실시중인사회지원제도로서도의담당부서를중심으로코뮌과사회보장기금의협력그리고도의회-사회팀의활동을통해급여신청및제공이이루어지고있다. 66) http://www.cnsa.fr/rubrique.php3?id_rubrique=14. 67) 2015 년기준, CNSA 는지방정부재정의 31% 에달하는재정지원을하는것으로파악된다 (CNSA, 2015).
제 6 장사회부조제도의집행체계 197 4. 장애인부조의전달체계 : 장애보상급여 (PCH) 를중심으로 68) 장애인부조는장애로인한자율성상실을겪고있는취약집단에대한도차원의사회지원제도로서장애보상급여 (PCH) 와이의전신인제삼자보상급여 (ACTP) 그리고주거지원 (ASH) 등다양한프로그램이실시되고있다. 69) 이중본글은수급자규모가가장큰장애보상급여를중심으로장애인부조의전달체계를살펴보고자한다. 사회지원의하나로서장애보상급여제공여부의최종결정권이도지사 ( 도의회의장 ) 에게있고도의장애인부조담당부서가급여제공과관련된업무를수행하고있는점은여타사회지원과별차이가없다. 반면뚜렷한차이를보이는부분이급여신청기관이다. 여타사회지원과달리장애보상급여의신청은도장애인서비스기관 (MDPH) 으로불리는장애분야전담기관을통해이루어진다. 도장애인서비스기관은 2005년에제정된법에의해설립된기구로서도마다한개설치되어있다. 장애인의권리및급여제공을위한일선통합창구로서 MDPH는도의행정적, 재정적지원하에있는공공이익그룹의법적성격을지니고있다. 따라서 MDPH는도의행정부서가아니며구성원또한다양하다. 구체적으로당연직인도와국가공무원, 사회보험일반레짐의건강보험및가족보험대표자가참여하고있다. 그리고위촉위원으로서는장애인시설및서비스대표자, 도보상기금참여위원, 조정임무를수행하는사람들로구성되어있는것이다. 한편 MDPH에는집행위원회가따로운영되고있는데도의회의장이회의를주재한다. 집행위원회는반을차지하는도의회대표 68) 장애인부조전달체계는사회보건성홈페이지를참조하였다 (http://social-sante.gouv. fr/affaires-sociales/handicap/droits-et-aides/article/maison-departementale-d es-personnes-handicapees-mdph). 69) 장애인부조의재가지원과시설지원의지출비중은각각 56% 와 44% 이다 (2012 년기준 )(DREES, 2014, p.21).
198 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 자그리고장애인단체대표자와여타공공이익그룹대표자로구성되어있다. 도의장애인서비스기관의산하기구중장애보상급여와직결되는것으로전문가팀과장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 를들수있다. 먼저장애와관련된분야의전문가및사회복지사로구성된전문가팀은장애보상급여신청자의보상욕구를평가하고보상계획을마련한다. 전문가팀의평가와보상계획을바탕으로장애인권리및자립위원회는신청자의권리인정여부를결정한다. 여기서장애인권리및자립위원회구성원중에는장애인및그가족대표자가반드시 3분의 1이상은반드시포함되어야함에주목할필요가있을것이다. 뿐만아니라수급인정여부를위한회의소집시신청자자신혹은그가선정한대표자의참여가보장되어있다. 한편, 수급자격인정시장애보상급여는도의담당서비스에의해매월지급된다. 이처럼, 여타사회지원에비해장애보상급여는관련위원회의역할이매우중요함을알수있다. 한편, 노인간병수당과마찬가지로장애보상급여역시노인및장애인중앙기금 (CNSA) 의재정지원을받고있다. 2015년의예측에의하면, 장애보상급여총지출액은 13억5800만유로이다. 이중 CNSA 지원액은 5 억6400만유로로서총지출대비 43% 를차지하고있다 (CNSA, 2015, p.9). 도관할하의사회지원임에도불구하고재정부담은양분되어있는모습을보여주고있다. 다음 < 표 6-7> 은지금까지살펴본장애보충급여의전달체계를정리한것이다.
제 6 장사회부조제도의집행체계 199 표 6-7 장애보충급여의전달체계 신청심사수급결정급여제공특징 도장애인서비스기관 (MDPH) MDPH 산하전문가팀 장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 도의회의장 ( 도지사 ) 도의장애인부조담당부서 ( 서비스 ) CNSA 의재정지원 제 5 절소결 본글은사회적미니멈과사회지원제도를통해프랑스사회부조제도의전달체계를살펴보았다. 사회적미니멈에초점을맞춘기존연구와는달리본글은사회지원역시사회부조제도의하나로간주하고두제도의현황과전달체계에대한분석을시도했다. 연구결과다음과같은특징이도출되었다. 첫째, 프랑스의대표적인사회부조제도로알려져있는사회적미니멈은현재 8개의급여로구성되어있다. 급여마다적용대상자가다를뿐만아니라수급기준또한상이한모습을보이고있다. 뿐만아니라최대급여액역시급여에따라다름을확인할수있다. 빈곤혹은사회적배제로대변되는취약인구집단의기본적인삶의유지에필요한현금급여의성격을지니고있음에도불구하고비교적낮은최대급여액을고려할때사회적미니멈의탈빈곤효과는그렇게크지않은것으로판단된다. 둘째, 프랑스사회부조제도의다른축은사회지원제도이다. 취약인구집단을대상으로하고있다는점에서는사회적미니멈과공통점을지니고있는반면사회지원은현금급여뿐만아니라현물급여도포함하고있다는점에서차별성을보이고있다. 사회지원의가장큰특징은도관할하에실시되는사회부조라는점이다. 1982년과 1983년을기점으로시작
200 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 된탈분권화정책에힘입어중간자치단체인도는전통적인 3대부조즉아동, 노인, 장애인부조뿐만아니라 2000년상반기에등장한통합부조의행정및재정책임을맡고있다. 셋째, 전달체계와관련하여프랑스사회부조제도를총괄하는행정부처는사회보건성이다. 2015년현재 1 장관, 3 담당장관하의직제중사회적결속총국이사회부조와관련된제반업무를총괄하고있다. 그리고사회보험을총괄하고있는사회보장국은사회적미니멈운영기구인사회보장기금의관리감독을하고있다는점에서사회부조와의연관성을찾을수있다. 넷째, 사회적미니멈전달체계는급여별다양성과수직적단순성이그특징이다. 급여에따라집행기구가사회보험기금에서부터행정공공기구까지다양한모습을보이고있는데이는급여의태생적성격에기인한것으로보인다. 특히노인연대수당과미망인수당은적용대상자및적용대상자배우자의연금가입여부및가입연금레짐에따라집행기구가결정되는양상을보이고있기때문에전달체계가매우복잡할수밖에없다. 반면, 급여별다양성과는달리특정급여의전달체계는비교적간단하다고할수있다. 대부분급여가지역에소재한일선집행기구를통해행정절차가진행되기때문이다. 따라서적용대상자는직접방문혹은인터넷을통해급여문의및신청이가능하다. 여기서눈여겨볼만한대목은사회적미니멈만을위한별도의운영기구가설립된사례가없다는점이다. 대신사회부조임에도불구하고기존사회보험행정기구의활용을통해사회적미니멈의전달체계를구축하려고노력한흔적이역력하다. 다섯째, 프랑스사회지원제도의전달체계는중간자치단체인도와기초자치단체인코뮌의사회지원담당부서를중심으로구축되어있다. 특히도의사회지원담당부서의역할은상당히큰것으로판단된다. 아동부조
제 6 장사회부조제도의집행체계 201 의신청창구임과동시에사회지원급여제공의역할도수행하고있다. 프랑스사회지원제도전달체계에서나타나는또다른특징은사회지원관련위원회의역할이크다는점이다. 이들위원회는단순한자문역할에그치는것이아니라신청자의수급여부및부조유형까지결정한다. 대표적으로장애보상급여의전달체계에서나타나는장애인권리및자립위원회 (CDAPH) 를들수있다. 끝으로사회지원의분권화가가져올도의재정부담에대한대응차원에서노령및장애인연금기금등특별기금조성을통해도에대한지속적인재정지원이이루어지고있음을확인할수있다. 이상살펴본프랑스사회부조제도전달체계가한국에줄수있는시사점은무엇인가. 양국의사회부조제도는존재양태가워낙상이하기때문에정책적으로실효성있는시사점을찾는것은쉽지않다. 그럼에도불구하고기존사회보장관련기구를통해사회적미니멈전달체계를구축한점은효율성과급여의연속성관점에서볼때매우적절한것으로판단된다. 그리고사회지원제도전달체계에서나타나는위원회의구성에서드러나는이해당사자의참여보장모습과위원회역할등은권한소재정부수준 ( 중앙정부혹은지방정부 ) 과관계없이한국에줄수있는중요한시사점이라할수있다.
제 7 장 사회부조제도의최근동향 제 1 절들어가며 제 2 절프랑스사회부조제도와사회보장재정 제 3 절근로빈곤층대상사회부조제도의개편 제 4 절사회부조제도와수급권의문제 제 5 절소결
7 사회부조제도의최근동향 << 제 1 절들어가며 프랑스사회부조제도의최근동향을특징짓는키워드는크게세가지로정리할수있다 : 1) 프랑스사회보장체계의구조변화, 2) 근로빈곤층대상사회부조제도의통합, 3) 프랑스복지국가에서제기되는수급권의문제가그것이다. 먼저에스핑앤더슨 (Esping-Andersen) 의분류에따르면, 프랑스는보수주의복지레짐 (Conservative Welfare Regime) 에속한다. 그리고이레짐은제도또는제도적거버넌스측면에서조합주의복지레짐이라고불리기도한다. 이는프랑스사회보장체계가직능별사회보험제도에의해지탱되고있음을의미한다. 하지만프랑스사회보장체계는기존의조합주의적전통에다른복지레짐의특성이가미되는변화를경험하고있다. 달리표현하면, 사회보장체계와관련해서비스마르크적인전통에영국의베버리지적전통이가미되는절충이나타나고있는것이다. 이러한변화는다양한측면에서관측될수있지만, 사회보험제도가전체사회보장재정에서차지하는비중이빠르게감소하고, 사회보장세에해당되는조세비중이증가하고있음을통해확인할수있다. 일반사회기여금 (Contribution sociale généralisée: CSG) 을지칭하는것이다. 20세기복지국가를지탱했던강력한조합주의전통과그에따른남성정규직중심의사회보험제도가 21세기에는새로운도전에직면하여변화하고있음을지칭한다. 그리고이러한변화는프랑스사회부조제도에도큰영향을
206 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 미치고있다고판단된다. 이어프랑스사회부조제도는 1990년대이후지속적으로구조변화를경험해왔다. 그것은전체사회부조제도에서노인빈곤층을대상으로하는제도의비중감소와근로빈곤층대상사회부조제도의확대를지칭한다. 이는프랑스사회부조제도가크게두가지요인에영향을받아왔음을의미하는것이다. 하나는공적연금제도등노후소득보장제도가성숙됨에따라노인빈곤율이감소하는경향이나타났다는점이고, 다른하나는노동시장의구조변화로장기실업자가증가하고최근에는취업빈곤층이증가함에따라사회부조제도수급자중근로빈곤층이차지하는비중이증가했다는점이다. 이는노인을대상으로제도와근로빈곤층을대상으로하는제도가상이한방향으로발전할환경이조성되었음을시사하는것이다. 그중에서도가장주된변화는근로빈곤층대상사회부조제도들이통합되고연계를강화해왔다는점이다. 이점에서 2015년이후프랑스사회부조제도는보다높은수준의제도통합에이를것으로전망된다. 이는 2009년활동연대수당 (Revenu de Solidarité Active: RSA) 도입을기점으로시작된근로빈곤층대상고용 복지연계제도통합논의가어느정도결말에이르렀음을시사하는것으로판단된다. 끝으로프랑스사회부조제도에서근로빈곤층대상지원제도의개혁이담고있는정치적또는정책적함의에대해살펴볼필요가있다. 연대주의전통이강했던프랑스사회보장체계에서사회부조제도는최소통합수당 (RMI) 도입시점에품었던야심이차츰약해지고, 근로빈곤층대상사회적미니멈에고용성과를강조하는경향이강해지고있다. 이는프랑스빈곤정책이빈곤층에대한소득보장과사회통합기능측면에서약화가나타날우려를말해주는것이기도하다. 이러한맥락에서프랑스사회부조제도에서사회적권리로서의수급권에대한관심과우려에대해살펴
제 7 장사회부조제도의최근동향 207 볼필요가있다. 앞서언급한각종제도개편이어떤결과를초래해왔는지에대해서는객관적인평가가필요할것이다. 이문제와관련해서프랑스의해당부처나관련공공기관의공식발표만을염두에두기는어렵다. 지난수년간활동연대수당에대한다양한비판이제기되어왔기때문이다. 이러한맥락에서프랑스사회보장체계의최근변화를새로운재원조달방식, 그리고활동연대수당을축으로하는사회부조제도의통합, 끝으로가난한사람들의수급권문제에대해살펴볼것이다. 제 2 절프랑스사회부조제도와사회보장재정 프랑스사회보장체계는다른국가들의그것과마찬가지로노인인구의증가와노동시장의구조변화라는두가지요인에의해큰영향을받아왔다. 이는남성정규직노동자를기반으로했던사회보험중심형사회보장체계로는노인인구증가및장기실업자증가에따른사회지출증가추세를감당하기힘들다는점을의미한다. 노인인구의증가는노후소득보장과의료비지출을증가시키고, 실업률증가는재정수입의감소와사회부조지출의증가를초래하게된다. 하지만문제는이러한복지욕구에대해서는사회보험제도로감당하기힘들다는것이다. 이러한문제를해결하기위해서는새로운형태의재원을마련할필요가있었던것이다. 따라서프랑스정부는 1991년일반사회기여금 (Contribution sociale généralisée: CSG) 을도입하기에이른다. 이는기존의사회보험료나일반조세와달리, 사회보장재정을충당하기위한목적으로근로소득이나연금소득, 자본소득이나사행성도박등에대해과세를하는제도
208 각국공공부조제도비교연구 : 프랑스편 라는점에서일종의사회보장세라고말할수있다. 이제도는도입이후빠르게지출비중을확대해왔다. 아래그림은프랑스사회보장재원에서일반사회기여금이얼마나빠르게증가해왔는지보여주고있다. 1991년제도도입이후일반사회기여금이 GDP에서차지하는비중은빠르게증가한반면, 사회보험료수입은꾸준히감소하는양상을나타내왔던것이다. 그림 7-1 프랑스사회보장재정의재원별구성비추이 자료 : Les Comptes de la sécurité sociale: résultats 2014 & Prévisions 2015, Rapport juin 2015 일반사회기여금과관련해서주목해야할부분은크게두가지로요약할수있다. 하나는일반사회기여금이근로소득에만부과되는것이아니라연금소득이나자본소득등다양한소득에부과된다는점이다. 그리고각소득에따라다른세율을적용하고있다는점이다. 이는전체적으로근로소득에대한의존도가높지만, 자본소득등에대해상대적으로높은세율을적용하는방식을취함으로써조세제도에대한형평성논란을잠