통신시장의환경변화와정책이슈 나성현정보통신정책연구원연구위원 *sna@kisdi.re.kr, 02-570-4251 * 성균관대학교경제학학사, 석사 *Penn State Univ. 경제학박사 * 현정보통신정책연구원통신전파정책연구실 통신시장의환경변화와정책이슈 변정욱정보통신정책연구원연구위원 *jwbyun@kisdi.re.kr, 02-570-4221 * 고려대학교경제학학사 * 고려대학교경제학석사 *University of Pennsylvania 경제학박사 * 현정보통신정책연구원통신전파정책연구실 스마트폰의대중화, ICT 생태계의급속한성장속에서통신시장은트래픽증가, 성장정체, 무료서비스확산등과거에는찾아볼수없었던새로운형태의도전에직면하고있다. 통신정책의측면에서이러한도전은다음의몇가지질문에대한해법을어떻게제시할것인가의문제로요약된다. 첫째, ICT 생태계의혁신환경및지속가능한성장기반의조성을위해요구되는통신망의개방성과고도화라는정책목표를어떻게조화롭게달성할것인가? 둘째, All-IP 환경의도래에부합하는통신규제체계를어떤모습으로그려갈것인가? 셋째, ICT 상품, 서비스에대한높은소비성향에기인한통신비증가압력에어떻게대응할것인가? 본고는이와같은질문에대해다음과같이답하고있다. 첫째, 전체 ICT 시장의관점에서통신사업자의일탈적트래픽관리여부에대한지속적인감시와규제가필요하다는것, 둘째, 통신망의고도화를위해서는기존요금체계의변화를통해효율성에입각한자원배분체계를확립할필요가있다는것, 셋째, 시장환경변화에부합하는데이터중심의요금구조로의전환이필요하다는것, 넷째, 직접적요금인하보다는단말기유통에서의경쟁확대, 서비스시장의경쟁촉진등시장기능에따른요금인하가바람직하다. 향후이와같은기본적인정책원칙들아래서구체적인대안마련을위한노력들이뒤따라야할것이다.
통신시장의환경변화와정책이슈 1. 논의배경 통신서비스의진화가 스마트시대 로규정되는사회경제적변화를견인 인터넷망으로의진화는개방성의확대를의미하며, 이는하드웨어적 기술진보와결합되어 ICT 생태계의혁신기반을제공 - 생태계 (ecosystem) 는통신네트워크중심의수직적가치사슬을대체 하며, 플랫폼, 단말, 콘텐츠계층이주도하는글로벌경쟁을가속화 - 글로벌경쟁환경은 return 과 risk 모두를증대시켜각플레이어들간 상호협력의중요성이커지는동시에, 서로상반되는이해관계가극명 하게노출되기도함 ICT 생태계의등장이라는패러다임의변화는통신시장과정책의측면에서새로운형태의도전을요구 통신사업자는트래픽증가, 통신시장성장정체, mvoip 등기존의통신 서비스의비즈니스모델을파괴하는새로운서비스의등장등위협 요소에직면 통신을포함한전체 ICT 산업의지속적성장, 그리고이를통한사회 후생증진을위해서는환경변화에부응하는통신정책방향의수립또는 변화가필요 - 음성서비스중심의규제체계를 All-IP 환경에맞게재정립하는작업도 필요 2
2. 통신서비스시장의대내외환경변화 2. 통신서비스시장의대내외환경변화 유무선트래픽급증에따른설비투자부담증가 10년 ~ 15 년간국내유무선트래픽은각각연평균 31%, 103% 증가할것으로전망 -Cisco 는 11년 ~ 16 년간전세계 IP 트래픽이연평균 29%, 모바일데이터트래픽이연평균 78% 성장할것으로예측 1 ( ) 유선 무선 자료 : 국가정보화전략위원회, 방송통신위원회 (2011), 통신사자료, 무선은 WiFi 등고정형제외 트래픽의증가는스마트폰, 스마트 TV 등 IP 접속기기와대용량콘텐츠이용의증가에기인 - 12년 8월, 국내스마트폰가입자는 3천만에근접 -태플릿, 스마트 TV의확산은대용량콘텐츠에대한수요증가를견인 무선의경우 LTE 투자에따라이통사의수익성이일시적으로악화, 유선의경우과거의선도적인투자에따라현재까지는트래픽급증에대처가능, 장기적으로는투자부담이증가할것으로예측 3
통신시장의환경변화와정책이슈 유무선통신서비스시장은가입자포화에따른성장정체국면에돌입 유선음성 ( 시내 / 외 / 국제전화 ) 시장은유무선대체및 PSTN VoIP 전환에 따라시장규모가급속히축소 -VoIP 시장의급속한성장은시내, 시외, 국제전화시장의급격한 축소를의미 2 ( 단위 : 억원 ) 자료 : KISDI(2011) 초고속인터넷은가입자포화및경쟁활성화에따라 09년을정점으로시장규모가축소 -국내인터넷시장은 3개의전국사업자, 지역사업자간의 TPS 경쟁이활발하며, 시장지배적사업자가존재하지않는경쟁적인시장으로분류 4
2. 통신서비스시장의대내외환경변화 3 자료 : KISDI(2011) 이동통신시장은해마다소폭성장하고있으나, 과거에비해성장률이크게둔화 -이동통신보급률은이미 100% 를돌파했으나, LTE 가입전환에따른 소폭 의성장추세는당분간유지될수있을것으로전망 4 자료 : KISDI(2011) 5
통신시장의환경변화와정책이슈 무료 mvoip, MIM 등 통신대체서비스 가급속히확산 카카오톡등무료문자서비스 (MIM) 의확산에따라 11년이통 3사의문자메시지건수는전년대비 21.7% 감소, 이동전화통화량이절대적으로감소하는것도시간문제 - 10년이동전화발신통화량은전년대비 5% 증가했으나, 11년에는 0.7% 증가에그침 무료 mvoip 는이통사수익의 70% 가량을차지하는음성서비스매출을일시에급감시킬수있어, 이들서비스로인한이통사의위기감고조 -현재까지이통사는이통망에서의 mvoip 이용을부분적으로 제한 하는전략을취하고있으며, 방통위도시장자율을강조하고있는상황 -그러나 mvoip 차단금지에대한요구는지속적으로증가할것이며, 규제이슈와무관하게기술, 망의진화에따라무료 mvoip 이용은지속적으로증가할것 SKT 와 KT는일정수준 (3G-54 천원, LTE-52 천원 ) 이상의정액제가입자에대해서만이동망에서의 mvoip 이용을허용, LGU+ 는최근모든정액제가입자에대해 mvoip 를허용 ( 요금제에따라 mvoip 이용량은차등 ) ICT 생태계의진화 - 플랫폼중심의성장 인터넷의개방성을바탕으로플랫폼을중심으로한 ICT 생태계의형성과경쟁이진행 -통신서비스를중심으로한 CPNT 의단방향가치사슬은개방, 상생, 공진화 (Coevolution) 를특징으로하는생태계 (Ecosystem) 로진화 현재까지 ICT 산업성장의과실은플랫폼, 단말등 비통신부문 에집중되고있으며, 통신사는수익의증가없이트래픽급증이라는부담만을떠안는현상이발생 6
2. 통신서비스시장의대내외환경변화 -A.T. Kearney 의분석에따르면 OS, 단말, 포털등인터넷서비스사업자들의시가총액은꾸준히증가하는반면, 통신사업자의시가총액은감소하는추세 -통신사의성장둔화는트래픽의증가가매출의증가로연결되지않는탈동조화현상에기인 5 ICT 자료 : A.T. Kearney, 각분류별평균치 1) Content rights: Disney, NewsCorp, Time Warner, Warner Music Group, Vivendi, Electronic Arts 2) Online services: Amazon, Google, Yahoo!, ebay, Baidu, Expedia, Partygaming 3) Enabling technology/services: Akamai, CyberAgent, Google, Valueclick, Verisign, WPP 4) Connectivity: AT&T, Vodafone, NTT, BT, DT, FT 5) User Interface: Microsoft, Apple, Dell, Acer, Nokia, McAfee 7
통신시장의환경변화와정책이슈 3. 주요이슈 ICT 생태계의혁신환경조성을위해서는통신사업자의합리적인인터넷트래픽관리필요 인터넷의개방성은 ICT 생태계의혁신과이를통한국민경제성장을 뒷받침하는기본적인요소 - 인터넷은통신사업자의통제력을최소화하고, 다양한플레이어들이 새로운비즈니스모델의창출을시도할수있는기회를제공 대내외환경변화에따라통신사업자의불합리한트래픽관리유인이 증가하고있다는우려가확산되고있으며, 이는 망중립성및합리적 트래픽관리 에관한논쟁을야기 - 통신사업자는설비투자를늘리기보다는특정트래픽에대한불합리한 기술적관리를통해트래픽증가에대응할유인을가질수있음 - 경쟁의관점에서자신의비즈니스모델과충돌하는서비스를제한할 유인도존재함 인터넷을통한경제, 사회활동의급증과함께통신사업자의자의적트래픽 관리가야기할수있는위험또한증가 국내의경우방통위의 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이 드라인 발표에도불구하고, 망중립성과관련된논란이지속적으로 제기됨 - 12 년 2 월, KT 는삼성전자스마트 TV 를통한인터넷접속을차단 스마트 TV 차단은망중립성이외에도통신사와제조사간의망이용대가 논쟁이핵심 - 카카오의보이스톡출시를계기로이통사의 mvoip 대응전략을 둘러싼논쟁이지속되고있는상황 8
3. 주요이슈 트래픽급증등미래인터넷환경에적합한인터넷접속시장의새로운거래질서확립필요 트래픽급증에대한최선의대응은설비투자를확대하는것이나, 현재의 요금구조로는미래기대수익이매우불투명하기때문에인터넷거래 질서의변화에대한요구가등장 - 현재인터넷접속시장 (B2B, B2C) 의요금구조는전술한바와같이 트래픽의증가가통신사업자매출의증가로연결되지않는탈동종화 (decoupling) 현상을야기 - 통신시장의성장정체와트래픽증가를고려할경우, 통신사업자의 투자유인제고를위해서는이와같은거래질서의변화가요구됨 현재의요금구조하에서는가입자당수입이비용을초과하게될것이라는예측도 등장 6 / 자료 : Alcatel Lucent(2010), 트래픽이완만하게증가, 매우빠르게증가하는두가지시나리오를상정 망고도화는개방성확보와더불어 ICT 생태계의성장기반을구성하는 중요한변수이며, 환경변화에부합하는투자 - 수익구조의재정립이 필요 9
통신시장의환경변화와정책이슈 -미래네트워크에대한투자를위해서는이용자, CP 제조사, 통신사업자중누군가는지금보다더많은비용을지불해야할것임 - 인터넷이라는환경으로부터수익, 편익을얻는모든이해관계자들에게그비용이합리적으로분담되는구조를확립하는것이새로운정책과제로등장 통신망의 All-IP 화, IP 기반서비스의확산에따른통신규제패러다임의변화필요 기존의제도운영방식은통신망과서비스의 IP 화라는새로운환경 하에서는그타당성을상실함에따라, 경쟁및제도운영에서의새로운 패러다임의확립이필요 ALL-IP 화는과거주요기간통신사업자의주요수입원으로제공하던 서비스들을부가통신사업자도손쉽게제공할수있도록함으로써경쟁 구도를변화시킴 - 부가통신사업자는네트워크운영비용이없거나최소화된상태에서 이용자에게서비스를저가 ( 무료 ) 로제공하되, 자신의고유한플랫폼을 형성하여광고등을통해수익을얻는 BM 을구사 부가통신사업자는서비스의전송을직접적으로담당하지않는사업자로서 기간통신사업자의서비스전송을통해이용자들에게서비스를제공 - 최근활성화를통해과거에기간통신이동통신사업자들만이제공하던 이동전화문자서비스를실질적으로대체하고있는 MIM(Mobile Instant Messaging) 이대표적인사례 - 또한최근논란이되고있는 mvoip 도품질개선과망중립성정책방 향의변화등서비스활성화요인이확보될경우, 이동전화를실질적 으로대체할수있는잠재력이높은서비스임 10
3. 주요이슈 따라서핵심기간통신서비스의경쟁구조가이질적인사업자들간의경쟁으로전환됨에따라, 기존의패러다임하에서수립된통신규제취지와근거에부합하지않게됨 < 1> ( v. ) 기간통신사업자 부가통신사업자 전송 Network 구축, 운용, 고도화 미보유 서비스전송 이용자에직접전송 기간통신서비스가전송 요금 유료 무료혹은저가 통신대체콘텐츠 소극적대응 개발주도 규제 적용 비적용 한편, 현재의요금및수익구조는기간통신사업자중심, 음성서비스중심이라는과거의경쟁환경에기반하여수립된것으로 All-IP 환경하에서나타날미래의이용환경과경쟁상황에서는적합성을상실 -현재의요금및수익구조는기간통신사업자중심의경쟁환경이던스마트폰도입초기인 10년과대비하여특별한변화가없는상황 -반면, 데이터트래픽의비중이급증함에따라음성과데이터간비용구조가역전됨에따라, 수익구조와비용구조의불일치가극명하게확대 -주요수익창출서비스였던음성과문자서비스에무료서비스의경쟁이확대됨에따라수익 비용구조의불일치는점진적으로확대될전망 -이러한수익 비용구조의불일치확대는네트워크구축, 운용, 고도화를담당하는기간통신사업자의네트워크운용및투자에중장기적으로악영향을미침 -이뿐만아니라, 음성중심이용자 ( 피쳐폰이용자및데이터소량이용자 ) 들이데이터다량이용자를보조하는이용자간형평성의문제를심화시킴 11
통신시장의환경변화와정책이슈 또한기간통신사업자들이제공준비중인 VoLTE 는기존 (2G, 3G) 의이동음성서비스와는다른기술적방식에의해제공됨에따라, 요금및상호접속에대한새로운접근을요구 -VoLTE 는기존음성서비스대비네트워크및전송방식이변화되어제공비용및서비스품질에변화가발생함에따라, 요금에대한새로운검토가필요 -음성전송형태 ( 서킷 ) 와데이터전송형태 ( 패킷 ) 를구분하여상호접속료를책정하던기존의상호접속방식이 VoLTE 도입에의해음성 데이터가동일한형태 ( 패킷 ) 로전송됨에따라, 음성과데이터를구분하던상호접속제도에대한새로운접근이필요 -특히상호접속요율은 ( 타사업자망에대한 ) 음성과데이터전송비용에직접적인영향을주어, 소매요금에도직접적인영향을미치므로요금제개선과동시에이에대한개선이필요 통신비증가압력에대한대응방안수립필요 통신비문제는음성중심의통신시장환경변화이전부터제기되어왔으며, 이에따라결합요금인하, 이동음성초당과금제도입, 이동통신기본료 1,000 원인하등지속적인요금인하가이루어져왔음 그럼에도불구하고, 최근에는고가단말 ( 스마트폰, LTE 폰 ) 과데이터이용확대로인한고가요금제가입의급속한확대에따른통신비부담으로통신비인하에대한요구가지속적으로제기되고있음 이러한점에서향후환경변화에따른통신비문제의핵심변화를파악하고, 이에대한대처방안을강구하는것이중요 -과거에는음성요금인하가통신비문제의핵심이었다면, 최근에는고가의단말기구입비용, 고가요금제에대한수요가통신비문제의핵심임 12
3. 주요이슈 - 따라서일방적요금인하요구보다는단말기부문의유통및경쟁, 이용자의합리적선택, 통신서비스부문의경쟁등다양한시각에서의 합리적접근이필요 13
통신시장의환경변화와정책이슈 4. 미래환경에적합한통신정책방향 통신사업자의합리적트래픽관리를통한 ICT 생태계의혁신기반조성 12 년 1 월, 방송통신위원회는 망중립성가이드라인 을통해합리적 트래픽관리를지향하는기본적인정책방향을제시 - 인터넷이용자의권리를포괄적으로선언하는등원칙적으로중립적인 망관리를지향 < > 방통위의 망중립성및인터넷관리에관한가이드라인 ( 12 년 1 월 ) 은통신사업자가트래픽관리에있어준수해야할일반적인원칙들을제시 - ( 투명성 ) 인터넷트래픽관리와관련된정보를이용자에게제공할것 - ( 차단금지 ) 합법적인콘텐츠, 애플리케이션, 서비스또는망에위해가되지않는기기또는장치를차단하지말것 - ( 불합리한차별금지 ) 콘텐츠 애플리케이션 서비스의유형또는제공자등에따라합법적인트래픽을불합리하게차별하지말것 - ( 합리적트래픽관리 ) 망의보안성, 안정성, 혼잡관리등을위한합리적인차단과차별은가능 다만, 망중립성가이드라인 발표직후, KT가삼성전자의스마트 TV를통한인터넷접속을차단하는등, 통신사업자의자의적트래픽관리에대한우려가여전히높은상황 -CP, 제조사의입장에서통신사업자의일탈적인트래픽관리는그것이비록단발적 일시적인것이라고하더라도, 이용자불만에따라영업환경을크게훼손할수있는가능성존재 이와같은우려를불식시키기위해, 전기통신사업법의범위내에서트래픽관리와관련된사후규제체계를명확히할필요가있음 14
4. 미래환경에적합한통신정책방향 -향후 ICT 생태계전체의관점에서통신사업자의일탈적인트래픽관리행위를감시하고, 시정하는것이규제기관의주요한임무로부상 -원칙적으로시장자율이라는현재의정책방향을유지하되, 트래픽관리와관련된분쟁의발생빈도가잦아질경우전기통신사업법개정등사후규제강화를검토할필요가있음 통신망의효율적활용및그가치를반영한수익구조의확립 인터넷을통한사회, 경제활동증가에따라과거어느때보다통신망의 공공성이강조되고있음 - 음성전화시절의공공성이 생명선 (life line) 의개념에국한되었다면, 인터넷환경에서의공공성은 생활수단 - 필수재 의개념으로 확대됨 트래픽증가추세가지속적으로나타날것임을감안하면, 통신망의 고도화는 ICT 생태계의지속가능성, 사회문화적측면에서의인터넷 순기능달성을위해지속적으로추구해야할과제임 다만, 민간사업자의투자결정이미래의기대수익에의존할수밖에 없다는측면에서, 현재의인터넷접속시장의요금구조를유지하면서 설비투자만을강요하기는어려움 - 무제한정액제를기반으로한인터넷접속시장의요금구조는인터넷의 급속한확산과 ICT 산업의성장에기여해왔음 - 그러나통신시장성장정체, 트래픽증가를고려할경우, 통신사업자의 투자유인을유지하기위해서는이와같은거래질서의변화를고려 할필요가있음 인터넷이용자측에대해서는데이터상한제등소수헤비유저의인터넷 자원독점을해소할수있는방안의고려가필요 15
통신시장의환경변화와정책이슈 -트래픽이용 / 비용간의비례적인관계가성립하지않는무제한정액제에대해서는네트워크자원의효율적활용을저해하는한편, 다수의소량이용자의부담으로소수의다량이용자가해택을받는구조라는문제점들이제기 CP, 제조사들도기존거래관행의유지만을고집하지말고, 고품질의인터넷환경을유지하기위해통신사업자의상호협력요청에적극적으로나설필요가있음 정책당국의경우 IP 상호접속등트래픽유발규모를어느정도반영할수있는제도를확립하기위한논의가필요 -통상적으로인터넷포털등은통신사업자에게트래픽총량이아닌접속회선의용량에비례한망이용대가를지불해왔음 -그러나접속회선의용량과는무관하게트래픽을많이유발하는 P2P 방식의파일공유, 비디오스트리밍등과같은방식이일반화되면서통신사업자들은현재의인터넷전용회선료가과소한것으로평가 다만, 인터넷접속시장의거래질서변화는사회적합의를필요로하는사안임에따라중장기적으로접근할필요가있음 IP 환경에적합한통신정책수립 음성중심의요금구조에서데이터중심의요금구조로의전환을검토 -데이터이용량급증과무료음성 문자경쟁확대에따른데이터중심비용구조와음성중심의수익구조간불일치에따른왜곡을시정하기위한요금구조의개선이필요 -기본적으로음성요금인하, 데이터요금인상형태의합리적인조정 (rebalancing) 이필요하나, 이용자및통신사업자에대한충격과혼란을최소화하는방안이필요 16
4. 미래환경에적합한통신정책방향 -즉, 이용자의혼란과통신요금지출의급격한인상을방지하고, 소량이용자의선택권을보호하는방향의검토가필요 -또한사업자의급격한매출감소를방지할수있는단계적접근방안이필요하며, 특히음성의데이터화가본격화되며신규로가입자가모집되는 VoLTE 요금제도입시데이터중심요금제로의전환을검토하는것이바람직함 음성 데이터비용구조를고려한상호접속제도개선의검토가필요 -상호접속요율은소매요금에도직접적인영향을미치므로요금제개선과병행하여개선할필요가있음 -현행상호접속요율의음성요율은비용대비과다하게책정된반면, 데이터요율은비용대비과소하게책정되어음성과데이터의소매요금구조에영향을미침 -따라서음성과데이터의현실적비용을고려하여접속요율을재조정하는방향의검토가필요 -단, 상호접속요율은사업자간정산수지에단기적으로직접적인영향을미침에따라, 급격한변화에따른경쟁상황에대한충격을최소화할필요가있음 가계통신비문제와관련하여현상황에적합한대응방안검토 -단순한요금인하요구는지양하되, 다각적인시각에서의대응방안을검토할필요는있음 -고가단말수요확대에따른가계통신비부담의증가는통신요금과는별개의문제로단말기시장의경쟁확대, 단말기수요의다양화유도를통해접근할필요가있음 -데이터수요확대에기인한고가요금제수요확대에따른가계통신비부담증가에대한합리적대응방안도출은음성 데이터요금재조정등왜곡된요금구조개선및수요행태의변화가전제되어야함 17
통신시장의환경변화와정책이슈 -작년기본료인하에서도확인하였듯이직접적인요금인하는이용자와통신사업자모두에게만족할만한결과를주지못하므로, 요금, 유통부문등에서의왜곡을최소화하며경쟁촉진을통해통신비가인하되도록유도하는것이바람직함 18
참고문헌 참고문헌 국가정보화전략위원회, 방송통신위원회 (2011. 6. 29), 미래를대비한인터넷발전계획 ( 안 ). 방송통신위원회 (2012. 1. 1), 망중립성및인터넷트래픽관리에관한가이드라인. KISDI (2011), 2010 년도통신시장경쟁상황평가, 정책연구 11-07, 정보통신정책연구원. Alcatel Lucent (2010). Analysis of the impact of traffic growth on the evolution of Internet access. A. T. Kearney (2010. 4). A Viable Future Model for the Internet. 19