법령연구 탄소배출권과탄소시장 안승광 ( 주 ) 에코프론티어탄소금융팀팀장 skahn@ecofrontier.com Ⅰ. 탄소배출권거래제와탄소시장 기업지배구조리뷰 국제적기후변화대응체제기틀을형성한교토의정서 (Kyoto protocol) 는의무감축국의 온실가스저감활동비용부담을완화하기위해시장기반메커니즘인 ʻ 교토메커니즘 (Kyoto flexible mechanism)ʼ 을제시하고있다. 교토메커니즘은탄소배출권거래 (ET, Emissions Trading), 청정개발체제 (CDM, Clean Development Mechanism), 공동이행 제도 (JI, Joint Implementation) 로이루어져있으며, 이중탄소배출권거래 (Emissions Trading) 는온실가스배출권리인 ʻ 탄소배출권 ʼ 을시장을통해사고파는행위를의미한다. 여기서 ʻ 탄소배출권 ʼ 은할당량 (allowance) 및크레딧 (credit) 을포괄하는개념으로 1), 할당량은국가또는지역내에서정한온실가스배출총량 (cap) 만큼발전설비나생산설비 등주요온실가스배출원 (emission source) 에지급된온실가스배출권리를의미하며, 크레딧은외부온실가스저감프로젝트에대하여기준전망치 (BAU, Business-As -Usual) 대비온실가스배출량을줄였다는증서로서해당프로젝트에지급되는배출권을 의미한다. 한편, ʻ 시장 ʼ 의의미는탄소배출권의가격이정책에의해고정되기보다는시장내탄소 배출권의수요와공급에의해결정됨을의미한다. 이는재화나서비스생산비용에기후 변화유발로인한환경적 사회적비용을반영시키는한방식으로, 정책에의해비용 규모가결정되는탄소세 (carbon tax) 와는대비된다. 1) 국내에서는 ʻ 탄소배출권 ʼ 이라는단어가매우일반적으로사용되고있으나, 실제 EU 지역등에서는할당량 (EUA) 과크레딧 (CER/ERU) 을비교적명확하게구분하고있으며, 이를포함하는의미인 ʻ 탄소배출권 ʼ 에해당되는 ʻemission rightʼ 이잘사용되지않음 26
세계은행의집계에따르면, 탄소배출권거래시장 2) 은교토의정서가발효된 2005년약 109억달러에달했으며, 연평균 108% 수준의성장을거듭하여 2009년에는 1,437억달러규모로성장하였다. 3) 한편세계적인금융위기여파로경제활동이위축되었던 2009년에는탄소배출권거래시장규모의성장세가다소주춤하였다. 그러나한보고서에따르면, 세계경제의회복전망을토대로볼때 2013년에는세계탄소배출권거래시장규모가약 6,690억달러에달할것으로예상된다. 4) < 표 1> 세계탄소시장의성장 2005 2006 2007 2008 2009 거래량 (MtCO 2 e) 710 1,745 2,983 4,836 8,700 거래대금 (MUS$) 10,864 31,235 64,035 135,066 143,735 출처 :World Bank, State and Trends of the Carbon Market 2010 탄소배출권거래시장은다양한방식으로분류할수있다. 먼저, 탄소배출권의성격에따라서는크게할당량시장 (allowance market) 과크레딧시장 (credit market) 으로분류될수있다. 크레딧시장은흔히프로젝트기반시장 (project-based market) 으로불리기도하는데, 이는다시발행시장 (primary market) 과유통시장 (secondary market) 으로구분할수있다. 한편, 거래방식에따라서는장외시장 (OTC market) 과장내시장 (exchange) 으로구분할수있다. < 표 2> 배출권거래시장의분류 배출권성격에따른분류 할당량시장 발행시장 크레딧시장 유통시장 배출권거래방식에따른분류장내시장장외시장 2) 할당량시장및크레딧시장종합 3) World Bank, State and Trends of the Carbon Market 2006, 2007, 2008, 2009, 2010년보고서종합 4) Specialists in Business Information, 2009, Carbon Emissions Trading Markets Worldwide 법령 연구 27
Ⅱ. 할당량시장과크레딧시장 1. 할당량시장의메커니즘할당량시장은총량제한배출권거래제도 (cap-and-trade) 를채택한의무감축국가또는지역내에형성되는시장이며, EU ETS 5) 를필두로형성된시장이다. 할당량시장내에서는기간 (phase) 내온실가스감축목표가설정되며, 매년이에따른배출총량 (cap) 이설정된다. 배출총량은다시각의무감축대상 ( 에너지다소비업종등주요온실가스배출원 ) 에게할당량 (allowance) 형태로무상지급또는경매되며, 각의무감축주체는한해동안온실가스감축노력을기울이고, 기간말에실제배출량만큼의할당량 (allowance) 을국가에제출 (surrender) 한다. 각의무감축주체는기간말보유한할당량이실제배출량보다적을시부족분을구매해야하며, 보유한할당량이실제배출량보다많을시이를시장에판매하거나, 다음해사용을위해예치 (banking) 할수있다. 만일배출량만큼할당량을제출하지못한다면, 초과배출량 1톤당일정금액의벌금이부과된다. 6) 이러한과정에서할당량은의무감축주체, 거래중개인, 매매차익을목적으로하는투자자등다양한시장참여자사이에거래되는데, 이러한거래시장을할당량시장이라한다. EU ETS는대표적인할당량기반의배출권거래제도로, 2005년 1월에설립된세계최대의탄소배출권거래제도이다. EU ETS는교토의정서가발효된 2005년부터 2007년까지 3년동안 1기 (Phase I) 운영을시작하였으며, 이시기에겪은시행착오 7) 를바탕으로문제점을수정하고, 체제를개선하여 2008년부터 2012년까지를대상으로 2기 (Phase II) 를운영하고있다. EU ETS 2기는교토메커니즘첫번째운영기간과맞물려서 EU ETS와교토크레딧시장과의연계를중요시여긴다. 2009년말기준으로 EU ETS에서거래되는탄소배출권할당량규모는전세계할당량시장의 95% 이상 ( 거래대금기준, 전체 1,228 억달러중 1,185억달러 ) 을차지한다. 8) 전세계탄소시장을좌우하고있는 EU ETS 이외에는국지적으로미국, 일본, 호주등에서배출권거래제도가운영되고있다. 특히, 미국 RGGI 9) 시장은 2009년거래규모가전년대비 10배이상크게증가한것으로보고 기업지배구조리뷰 5) EU ETS:European Union Emission Trading Scheme 6) EU ETS의경우 2005년 ~ 2008년 Phase I에는톤당 40유로, 2008년 ~ 2012년 Phase II에는톤당 100유로의벌금이부과됨 7) EU 국가들에게배분된탄소배출권무상할당량과잉과 EU ETS Phase II로탄소배출권의예치 (banking) 가불가능했다는점이문제점으로지적되어 Phase II에서는수정되었음 8) World Bank, State and Trends of the Carbon Market 2010 9) RGGI:Regional Greenhouse Gas Initiative, 미국북동부지역의온실가스총량감축프로그램 28
된바있다. 한편, 크레딧시장은할당량시장의보조적인역할을하는시장으로, 할당량시장에할당량과같이배출권으로활용할수있는크레딧을저렴한가격으로공급하는역할을한다. 크레딧시장은베이스라인및크레딧 (baseline-and-credit) 방식으로운영되는데, 이는온실가스감축프로젝트를통해, 특별한노력없이현재의경제활동을지속할경우 (BAU) 예상되는베이스라인보다온실가스를적게배출할때, 이저감량에해당하는만큼의크레딧을발행해주는방식이다. 2. 크레딧시장과 CDM사업가장대표적인크레딧시장은교토의정서에서규정한 CDM시장과 JI시장이다. CDM시장의크레딧을 CER(Certified Emission Reduction), JI시장의크레딧을 ERU(Emission Reduction Unit) 라하는데, 이들은모두 EU ETS와같은할당량시장내에서 EUA(European Union Allowance) 와같은할당량을일정부분대체할수있으며, 10) 통상 EUA보다는낮은가격대를형성하고있으므로온실가스감축주체의비용부담을덜어줄수있다. 현재 JI사업을통한 ERU보다는 CDM사업을통한 CER의발행및거래량이압도적으로많으며, 전세계국가들이 CDM사업에참여하고있다. CDM사업은교토의정서감축의무국가 (Annex I 국가 ) 가개발도상국가 (Non-Annex I 국가 ) 의온실가스배출저감사업에투자하여개발하는형식으로진행된다. CDM사업으로부터저감되는온실가스배출량을 UN이인증한기관으로부터공식적으로인증을받은후, 해당온실가스저감량만큼탄소배출권 (CER) 이발행된다. 2010년현재, 총 80여개의개발도상국에서약 5,000건의 CDM사업이진행되고있으며, 그중에서도중국과인도가전세계 CDM사업의 60% 이상을차지한다. 이는중국은활발한 CDM사업추진으로인하여전세계탄소배출권 (CER) 의최대생산국에해당하며, EU는기후변화협약및 EU ETS로인하여실질적으로전세계탄소배출권의최대소비국에해당함을의미한다. 한편, JI사업은교토의정서상의감축의무국가 (Annex I 국가 ) 간의온실가스저감사업이므로, 선진국의온실가스감축잠재량은개발도상국과현격한차이를보이고있어, 현재까지는그실행이비교적저조한편이다. 10) EU ETS Phase II(2008 년 ~2012 년 ) 에서는국가별로상이하나평균적으로배출총량 (cap) 의 13.5% 까지 CER, ERU 와같은크레딧이사용가능함 (Import Limit) 법령 연구 29
출처 : www.cdmpipeline.org(2010) < 그림 1> 전세계 CDM 사업분포 크레딧시장은다시발행시장 (primary market) 과유통시장 (secondary market) 으로구분될수있다. 발행시장은온실가스감축프로젝트로부터발생되는크레딧을프로젝트로부터직접구매하는시장으로, 프로젝트참여자간에형성되는시장이다. 프로젝트참여자는주로지분투자자, 기술제공자 (EPC), 탄소배출권을담보또는상환재원으로하는투자자등으로구성된다. 발행시장에서는크레딧발생량의불확실성때문에일반적으로인도물량이보증 (volume guarantee) 되지않는점을감안하여크레딧거래가격이낮게형성되며, 이후온실가스저감사업의진행상황에따라위험노출수준이낮아지면서점차높은거래가격이형성되게된다. 한편, 유통시장은프로젝트참여자가구매한후재판매한크레딧을매매하는시장으로프로젝트참여자외에도최종수요자및중개기관등 기업지배구조리뷰 다양한참여자가시장을형성한다. 유통시장에서는온실가스저감사업자체의리스크는 사라지는반면, 일반적으로인도물량이보증되고있어, 발행시장의크레딧가격보다는 높고, 할당량가격보다는낮은수준에서가격이형성된다. 30
< 표 3> 발행시장과유통시장의비교 발행시장 (primary market) 유통시장 (secondary market) - 프로젝트로부터발행되는크레딧의구매 - 프로젝트참여자간에형성되는시장 - 발행시장을거친이후의크레딧의거래 - 수요자, 유통업자, 투자자등참여 CDM 발행시장의크레딧을흔히 primary CER 혹은 pcer로부르며, 유통시장의크레딧을흔히 secondary CER 또는 scer로부른다. 2010년현재 CDM 등록전 pcer의가격은현재 8~9유로선에서형성되어있으며, CDM 등록후 pcer은 10~11유로선, scer 가격은그보다높은 11~14유로선에서형성되어있다. 세계은행 2010년탄소시장보고서에따르면, 2009년 CDM 발행시장규모는 175억달러, CDM 유통시장규모는 27억달러로 CDM 발행시장이유통시장보다 6배이상큰거래규모를가진다. CDM 시장의총규모는 2009년약 200억달러수준으로글로벌금융위기로인해 2008년 327억달러에비해 38% 정도시장이감소하였다. 출처 :Point Carbon, BlueNext < 그림 2> EUA, secondary CER, primary CER ( 등록전 / 후 ) 가격비교 법령 연구 31
( 단위 :million USD) 출처 :World Bank, State and Trends of the Carbon Market 2010 < 그림 3> CDM 발행시장과유통시장규모변화 Ⅲ. 탄소배출권거래형태 기업지배구조리뷰 탄소배출권거래시장은거래방식에따라장외시장 (OTC) 과장내시장 (exchange) 으로구분할수있다. 장내시장은배출권거래소내에서표준화된상품을거래하는시장을말하며, 장외시장은거래소외의시장을의미한다. 장외시장에서는발행시장크레딧 (pcer 등 ), 유통시장크레딧 (scer 등 ), 할당량 (EUA 등 ) 이모두거래될수있으나, 할당량은대부분이장내에서거래되고, 유통시장크레딧은절반정도가장내에서거래되는것으로보고되고있다. 반면, 발행시장크레딧은자명하게도오직장외시장에서만거래된다. 32
장외시장의최대장점은 ʻ유연성 (flexibility)ʼ으로, 거래당사자들이원하는조건 ( 가격, 시점, 리스크의분배등 ) 에부합하는거래계약을체결할수있다. 장외시장에서는이를위해현물거래 (spot) 외에도선도거래 (forward), 옵션 (option), 선불 (upfront) 11) 등다양한계약형태가활용된다. 장외시장에서는배출권판매자와구매자가서로조건이맞는상대방을찾아양자간계약을통해거래를수행하기때문에적합한상대방을찾고거래계약을체결하는데시간과비용이많이소요될수있으며, 거래상대방의신용위험 12) 이높기때문에계약의법률적검토나거래상대방의감시에역시시간과비용이많이소요될수있다. 이처럼거래비용 (transaction cost) 이전반적으로높다는단점을보완하기위해장외시장참여자들은탄소펀드결성을통해거래비용을분배하거나, 거래중개인등거래비용을낮춰줄수있는제 3자를고용한다. 한편, 장내시장은배출권거래소를기반으로형성된시장으로, 장외시장의유연성을희생하는대신거래방식의표준화를통해거래의신속성과안정성, 자금및배출권의유동성을높인시장이다. 장내시장에서는할당량 (EUA 등 ) 및유통시장크레딧 (scer 등 ) 이거래되며, 표준화된선물 (futures), 옵션 (option), 현물 (spot) 거래가이뤄진다. 배출권거래소를통한거래는대부분전자화되어거래당사자간의거래비용이매우낮은대신, 거래소이용에대한비용을지불해야한다. 배출권거래소에서는거래소회원들만직접거래가가능한데, 이들은높은연회비를지불하는대신, 거래건당수수료를할인받는다. 비회원의경우거래소회원을통해서거래가가능한데, 비회원에게는연회비가청구되지않으나더높은수준의건당수수료가부과된다. 배출권이전및만기시점의청산절차등을논외로한다면기본적인운영방식은기존의증권거래소등의형태와전혀차이가없다. 가장대표적인배출권거래소는 EU 지역의 ECX(European Climate Exchange) 및 BlueNext를꼽을수있다. ECX는영국런던에소재하고있으며, EU 내 EUA 선물및옵션거래의 91%, CER 선물및옵션거래의 87% 정도가 ECX에서일어나고있다. 한편, 프랑스파리에위치한 BlueNext에서는 EUA 현물의 70% 이상, CER 현물의 90% 이상이거래되고있다. 11) CDM 등프로젝트계획단계또는개발단계에자금을지원하고 (upfront investment), 그대가로차후발행되는크레딧의전량또는일부를무료또는매우낮은가격에취득할권리를얻는계약방식. 개발도상국의영세한 CDM 프로젝트개발자를지원하기위해많이활용됨 12) 거래상대방이계약에서합의된역할을제대로수행하지못할위험으로, 약속한물량을공급하지못하거나, 거래대금지급등이이루어지지않을위험등을의미함 법령 연구 33
< 표 4> 장외시장과장내시장의비교 거래되는배출권 계약방식 장외시장 발행시장크레딧유통시장크레딧할당량 ( 극히일부 ) 다양한조건의선도거래 (forward) 옵션 (option) 현물 (spot) 선불 (upfront) 장점유연한거래조건 단점높은거래비용 장내시장 유통시장크레딧할당량 표준화된선물 (futures) 옵션 (option) 현물 (spot) 거래의안정성, 신속성, 시장의높은유동성 연회비 / 수수료유연한거래조건불가 Ⅳ. 우리나라의정책적동향 기업지배구조리뷰 전세계탄소배출권시장은 2008년글로벌금융위기에도불구하고지속적으로성장해왔으며, 각국가별로온실가스감축에부단한노력을기울이고있다. EU 국가들은 2020년까지온실가스배출량을 1990년대비 20% 감축하는목표를달성하기위해자체적으로결성한 EU ETS를이용하고있다. 미국은교토의정서비준국의지위는아니지만이전부터자체적으로온실가스감축목표를설정하고, 온실가스배출규제와관련된다양한법규를마련하고있다. 한편, 일본은탄소배출권의주요구매자로참여하고있으며, 이와동시에자국내배출권거래제를마련하여국내온실가스감축을추진하고있다. 우리나라역시전세계기후변화대응과온실가스배출규제움직임에발맞추어지난해 2020년온실가스예상배출량의 30% 수준의감축목표를제시한바있다. 이후저탄소녹색성장기본법이국회에서통과되고, 4월에시행령이공표됨에따라국내배출권거래제의법적근거가마련되었다. 그러나감축량산정을위한온실가스인벤토리구축등인프라형성기간, 감축대상주체의감축전략수립및실행준비기간등다양한현안으로인하여, 본격적인탄소시장형성에시일이소요되고있는실정이다. 물론, 다양한형태의시범거래사업이추진되고있으며, 각종현안들이시간의흐름에따라점차해결되고있어, 다수의전문가들은본격적인탄소시장형성이그리멀지않은 34
것으로판단하고있다. 이러한전망의근거가될대표적인제도가바로온실가스 에너지목표관리제의도입이다. 현재 2010년 9월까지대상기업및사업장을확정할예정이며, 본격적인감축의무는 2012년부터부과될예정이다. 목표관리대상은약 600여개업체및사업장으로추산되며, 이는 2007년기준으로국내총온실가스배출량 6억 2000만톤의 70% 를차지한다. 모든감축주체의온실가스 에너지목표관리제자체달성이현실적으로쉽지않음을고려해볼때, 자연스럽게탄소배출권거래제도와의접목이예상된다. 탄소배출권거래제도및탄소시장의발전은전세계적인흐름임에대해서는의심할여지가없다. 이제는단순히온실가스감축대상간의이슈에서탈피하여, 새로운금융시장의형성차원에서접근할필요가있다. 2011년이후본격적으로성장하게될우리나라및아시아지역의탄소시장성장에대비하기위하여, 해외탄소배출권거래제도및탄소시장에대한각계각층의관심이필요한때이다. 법령 연구 35