[최종보고서] 공공기관 지배구조 개편방안 연구 2013.11.27. 한 국 행 정 학 회
제 출 문 기획재정부 장관 귀하 본 보고서를 공공기관 지배구조 개편방안 연구 의 최종 보 고서로 제출합니다. 2013.11.27 연구책임 :윤태범(방송대) 공동연구 :이창길(세종대) 공동연구 :권영주(부산대) 공동연구 :라영재(한국조세연구원) 한 국 행 정 학 회
목 차 0.요약 4 Ⅰ.연구목적 11 Ⅱ.공공기관 지정 및 유형구분 16 Ⅲ.공공기관 지배구조 39 Ⅳ.공공기관 임원인사제도 107 Ⅴ.감사제도 139 Ⅵ.요약 및 정책제언 131 참고문헌 157
<요약> 1.연구목적 2007년 공공기관의 운영에 관한 법률 이 제정,시행된지 6년이 경과하여 공운 법 체계 전반에 대한 재검토가 필요 우리나라 공공기관 관리체계의 근간 형성 및 OECD 가이드라인의 수용 공공기관 지정,유형화,유형별 관리체계,지배구조 등 체계적 정비의 토대 공운법상 운영과정에서 나타난 각종 관련 이슈에 대한 전반적 검토와 개선방안 마련 필요 공공기관 지정 및 유형,공공기관운영위원회 구성 및 운영,임원 인사 및 이사 회제도,감사체계 등 공공기관 지배구조 전반의 현황 분석과 개선 방안 논의 2.공공기관 지정 및 유형구분 1)문제점 및 쟁점 1 공공기관 지정 및 유형구분 기준의 적정성 단순한 계량적 기준보다 기관의 설립취지와 성격,지배구조 차별화 필요성을 기준으로 공공기관 지정 및 유형구분 필요 현행 법률상 공공기관으로 지정되지 않은 여타 공공기관들에 대해서도 공공 기관 지정 기준이 확대 적용 필요 2 공공기관 지정과 기관의 특성 준정부기관 중 시장성을 갖고 있어서 공기업으로 지정 가능한 기업들도 존재 -4-
기타 공공기관으로 분류되었지만,인력과 자산,수입 등 규모나 중요도면에서 준정부기관으로 분류 가능한 기관들 존재 3 공공기관 지정 제외기관들의 검토 현행 공공기관 지정에서 제외된 기관들에 대한 지정 확대 논의를 통하여 공 공기관 관리의 엄정성과 투명성 제고 필요 2)개선방안 1 공공기관 지정 및 유형구분 관련 전반적 법제 정비 현행 공운법이 공공기관 관리에 대한 기본법 역할을 할 수 있도록 공공기관 지정 및 유형구분 관련 법 규정 정비 지정 기준 부합시 공공기관 지정을 확대하고,제외기준 명확화 시장성 판단시 매출액에 대한 기관의 직접적 기여도(노력도)반영 필요 공공기관 유형구분 시 기관 업무특성 및 재원구성상 특징 반영 2 재정통계기준과 지정기준의 연계성 강화 재정통계상 공기업으로 편입되는 준정부기관 및 기타공공기관이 별도의 공기 업 유형으로 분류될 수 있도록 구분기준 개발 기타공공기관 유형 폐지시 지배구조 설계상 일부 문제 발생 가능 3 공공기관 지정 및 유형구분 기준 재정립 준정부기관 지정,유형구분시 다양한 사업으로 세부 유형 분류에 어려움 존 재.현행과 같이 기금관리형과 위탁집행형으로 분류 가능 기관의 규모를 정원,총수입액,자산 기준으로 중소형을 나눌 수 있음 -5-
3.공공기관 지배구조 1.문제점 및 쟁점 1 공공기관운영위원회의 위상에 관한 문제 공공기관 운영위원회의 위상과 역할의 적정성 논의 -공운위의 기능 강화 및 대표성 재정립 등 2 공운위의 공공기관 임원인사에 관한 문제 임원추천 과정에서 공운위의 역할의 적절성과 절차적 복잡성의 문제 -공운위 기능 축소와 임원 인사에 대한 공운위 역할 재정립 필요 3 공운위의 대표성 미흡과 공공기관 직원 대표 참여 문제 공운위의 이해관계자 대표성 확보 필요성 -공운위 직원 대표 확보 필요성과 공운위 독립성 취약의 개선 필요 4 공공기관운영위원회 상설화 문제 공운위의 체계적,실질적 운용을 위한 상설화 필요성 5 이사 임기의 적정성 공공기관의 자율경영 확보 위한 이사 임기의 적정성 검토 필요 2)개선방향 1 공공기관운영위원회 및 위원의 위상 재정립 기존 공운위의 활용 경험의 적극적 활용으로 위상 강화 필요 운영위원회 위원의 국회 추천도 검토 가능하지만,정치적 논란 가능성 등 존재하여,현제도하에서 중립적이고 전문성있는 인사를 최대한 활용 필요 2 공운위의 공공기관 임원인사 개선방안 3단계(임추위 공운위 임명)임원추천 절차를 2단계(임추위 임명)로 축소 임추위 운영 적절성 확보 위하여 공운위원 1인 혹은 공운위 추천 1인 참 -6-
여 방안 검토 ㅇ 공운위는 개별 인사보다 선임절차 적정성 확보 및 제도장치 보강에 중점 3 공운위의 이해관계자 대표성 확보 공공기관 운영의 전문성,중립성 위하여 이해관계 없는 중립적 인사 선임 4 공공기관운영위원회 상설화 가능성 공운법 제정 취지에 반하며,공공기관의 자율성 침해 가능성 높음 5 이사 임기의 조정방안 책임경영 강화 차원에서 기관장에게 상임이사 임명권을 부여한 만큼 임기 도 기관장과 같이 3+1로 할 필요 있음 4.공공기관 임원인사제도 1)문제점 및 쟁점 1 임추위 구성 관련 임추위의 전문성 부족 -임원추천 위한 외부위원시 기관 특성 반영한 전문분야 인사 확보 미흡 임추위의 효과성,독립성 미흡 -정부가 임명한 비상임이사의 과다 참여로 구조적 독립성 취약 2 임추위 추천 절차와 방법 관련 복잡한 선임절차로 선임 절차 비효율성 및 경영 공백 장기화 발생 임추위의 3-5배수 후보자 추천의 형식성과 실질화 필요성 3 임추위 추천대상 요건 관련 후보자 추천 및 연임여부 결정시 주무장관의 실질적 권한 미약 공공기관 업무 전문성,노하우 갖춘 내부직원의 임원 승진 어려움 -7-
4 임추위 운영 관련 임원후보자 추천기준의 포괄적 규정으로 실효성 부족 - 기관 특성에 맞는 자격요건 설정 필요 위원회 구성,운영 관련 표준화된 매뉴얼 없어 운영상 비효율성 초래 2)개선방안 1 임추위 구성 개선방안 임추위 구성의 전문성 강화 -정치색 배제한 중립적 전문가를 위원으로 위촉 -공운위 위원 또는 공운위 추천위원 1인 포함하여 운영적정성 확보 필요 기관 업무와 관련된 학계,시민단체 등 전문적,중립적 인사 선임 임추위 상설화하여 임추위의 독립성,전문성,책임성 강화 필요.다만 권한 집중에 따른 추천의 공성성,독립성 훼손 가능성 증대 임추위 활동 투명성 확보 위하여 회의록 작성 의무화 및 공개 강화 검토 2 임추위 추천절차와 방법 개선방안 임원 선임절차를 2단계로 개선하여 평균 효율적 운영 도모 공운위는 개별 인사 보다 임추위 구성,선임 절차 적정성 확보 집중 공개경쟁 및 임원 구성의 다양화 추천단계와 과정에 대한 단계적 관리 강화 3 임추위 추천대상 요건 개선방안 주무부처의 공공기관 인사 자율성,책임성 제고 위해 주무부처의 비상임이 사 임명권 확대 -감사는 독립적 견제임원으로서 기재부장관의 임명(제청)권 유지 필요 임명권자에 대한 임명요건 강화 4 임추위 운영 개선방안 기관장,감사 등 임원직위별 전문자격요건을 구체적으로 규정 -8-
5 상임이사의 자격 개선방안 임원 자격 기준 구체화 및 자격기준에 대한 세부평가요소 마련 필요 -정부 가이드라인의 마련 및 기관 특성 반영한 자율적 기준 운영 필요 비상임이사 평가제도 도입 -비상임이사의 경영참여와 역할에 대한 사후평가 도입 현 2년인 상임이사와 감사 임기를 기관장의 임기와 동일하게 조정 필요 5.감사제도 1)문제점 및 쟁점 기획재정부의 경영평가 결과,절반 가까운 공공기관 감사활동 낮은 평가 -감사 전문성과 독립성,윤리성의 확보 측면에서 취약 감사원의 자체감사기구 운영 평가결과 전반적으로 70점대 중반으로 낮음 국민권익위원회의 공공기관 청렴도 측정 결과 매년 하락 추세 공공기관 상임 감사(위원)의 확대 등 감사 독립성 제고 필요성 감사 선임 기준(혹은 자격기준)의 구체화 및 명료화 필요성 임기 연장 등 감사의 책임성 확보 위한 방안 논의 필요 2)개선방안 1 감사 독립성 제고 방안 감사기구 독립성과 전문성 제고 위해 감사위원회 제도 확대 필요 감사에 실질적 인사 및 조직관리권 부여 일정 규모 이상 공공기관에 대해서는 상임감사 설치를 의무화 2 감사 전문성 제고 방안 공운법상에 감사의 자격기준을 구체적으로 규정함 부적절한 인사의 배제 및 전문성 있는 인사 선임 -9-
4 감사의 책임성 확보 방안 감사의 직무실적 평가의 개선 및 활용 확대 및 비상임 감사에도 적용 5 성과감사의 강화 방안 공공기관 감사 사각지대로 존재하였던 성과감사의 활성화 사업의 적정성 등에 대한 감사의 강화 -10-
Ⅰ.연구 목적 1.추진 배경 및 목적 공공기관의 운영에 관한 법률 제정으로부터 6년이 경과하여 공운법 체계 전 반에 대한 재검토가 필요한 시점임 공운법은 공공기관에 대한 합리적 운영을 목적으로 기존의 정부투자기관관리 기본법과 정부산하기관관리기본법 등을 통합하고,OECD 권고 가이드라인 등 에 기초하여 제정됨 이법을 통하여 공공기관에 대한 명확한 개념 정의,공공기관의 유형화,유형별 관리체계,지배구조 등이 체계화될 수 있었음 이와 같은 공운법의 제정에 따른 성과에도 불구하고 일부에서는 공운법상의 여러 내용들과 실질적인 운영 측면에서 문제를 제기하고 있음 이에 따라서 공공기관 지정 및 유형구분,공공기관운영위원회 구성 및 운영, 임원 인사 및 이사회제도 등 공공기관 지배구조 전반의 현황과 문제점을 검토 하고,개선 방안에 대한 심도 있는 연구가 필요함 위와 같은 연구결과를 바탕으로,주요 내용별 개선방안을 마련함과 동시에, 공 운법 을 합리적으로 운영하기 위한 개정방안을 구체적으로 제시할 필요가 있음 -11-
2.공공기관 지배구조의 실태와 문제 아직 입법 취지를 충분히 살리지 못하고 있는 공운법 다양한 공공기관의 체계적 관리,정부감독체계의 정비,지배구조의 개선, 부적절한 낙하산 인사의 방지,효율적 경영관리체계의 정비 등의 목적이 충분히 확보되지 않음 특히 OECD 가이드라인이 강조하는 소유권 관리기능의 집중화 등이 체계적으 로 확립되어 있지 않으며,주무부처의 영향력이 부적절하게 작용하는 것으로 지적됨 공공기관운영위원회 등 지배구조의 개선 필요성 공공기관운영위원회는 공공기관에 대한 합리적 관리를 목적으로 관련 부처 공 무원 및 외부 전문가로 구성하도록 되어 있음. 그러나 외국의 경우와 달리 우리의 경우 노동계 인사가 참여하지 않고 있어서 대표성에 문제가 있다는 비판적 지적이 있음 공공기관 내부 견제장치의 실효성 미흡 공공기관의 책임성 확보를 위하여 이사회의 구성,비상임이사,감사,감사위원 회 등 다양한 제도들이 설계되어 있음 특히 상임감사는 공공기관 내부 견제장치의 핵심임에도 불구하고,전문성이 미흡한 인사의 임용 등 낙하산 인사 시비가 끊이지 않고 있어서 개선의 필요 성이 높은 것으로 지적됨.감사원도 부적절한 감사의 임용을 지속적으로 제기 하고 있음 임원추천위원회 등 임원 임면관련 제도의 결함 공공기관을 책임있게 이끌고 갈 적임자를 임명하기 위하여 임원추천위원회를 -12-
설치는 등 공운법 제정을 통하여 상당한 정도의 제도 개선이 이루어졌음 공운법상의 임추위원회 위원 선임 및 절차에도 불구하고,실질적으로는 부적 적한 위원회 운영이 발견되고 있으며,이로 인하여 결과적으로 부적절한 인사 가 임용되는 것으로 지적되고 있음 공공기관 지정 및 유형화 기준의 불합리성 공운법은 공공기관의 효율적 관리를 목적으로 공공기관의 지정 및 유형화를 핵심적인 내용으로 하고 있음 그러나 공공기관의 지정 요건이 아직 모호한 부분이 있으며,이로 인하여 다 수의 기관들이 지정에서 제외되어 있으며,지정에 따른 유형 구분의 기준(자체 수입비율)도 국제적인 기준(원가보상율)과 비교하여 차이를 보이고 있음 특히 다수의 기관들이 중요성에도 불구하고 기타 공공기관으로 분류되어 효율 적 관리의 사각지대에 존재하고 있다는 지적도 있음 3.주요 연구과제 1 공운법상 공공기관 지배구조 현황 및 문제점 공운법 제정의 핵심은 합리적 지배구조의 설계라고 할 수 있음.이를 통하여 기 재부,주무부처,공공기관 등 관련 주체들간의 합리적 관계가 설정되도록 하였음 그러나 지배구조가 당초와 달리 운영되고 있다는 일부의 지적도 있다는 점에 서,공운법 제정의 취지에 맞게 공공기관의 지배구조를 보완하는 방안을 마련 할 필요가 있으며,이를 위하여 다음과 같은 측면에서 지배구조상의 문제점들 을 분석함 외부 지배구조 (공운위,공공기관 지정 제도 등) 내부 지배구조 (이사회,임원 인사 등) -13-
2 공공기관 지배구조 개편 방안 공공기관운영위원회 공공기관운영위원회는 기재부를 비롯하여 주무부처,관련 분야 전문가 등이 다양하게 참여하고 있음.일부에서 노동계,경영진 등의 참여 필요성이 제기되 고 있다는 점에서,이 부분에 대한 참여 가능성을 검토함 공공기관운영위원회의 구성 방안,기능 등 노동계,경영계 등의 공운위 참여 문제 주무부처 기획재정부 공공기관운영위원회의 역할 분담 3 공공기관 지정 및 유형구분 공운법상 공공기관으로 지정되어 유형화가 되면,이에 기초하여 지배구조 설계 등 다양한 영향을 받는다는 점에서 지정 및 유형의 합리화가 매우 중요함 공공기관 지정 및 유형화와 관련하여 일부 자의적 기준이 존재하고,이로 인하여 불합리한 지정 및 유형화가 이루어지고 있다는 비판적 지적도 있음.이에 따라서 지정 및 유형 구분의 기준을 재검토하고,이에 기초하여 개선방안을 마련함 공공기관 지정 및 유형구분 기준 재검토 (법적기준,재량권 등) 공기업/준정부기관/기타공공기관 구분 체계 개편 유형별 지배구조 등 관리체계 차별화 방안 등 -14-
4 공공기관 임원 인사 및 이사회 공공기관 임원의 전문성 등에 대한 논란이 지속적으로 이루어지고 있다는 점에 서,공공기관 임원의 전문성 등을 확보하기 위한 합리적 방안의 마련이 필요함 이를 위하여 공운법에서도 임추위의 구성을 활용한 임원 선임절차 개선 및 임원 의 자격 등에 대한 규정이 있지만,이들이 실질적으로 작동하지 않고 있다는 지 적이 있음.임원의 자격,임추위의 절차 개선 등 임원의 전문성을 확보하기 위한 제도적 개선방안을 마련할 필요가 있음 공공기관 임원 전문성 강화 방안 직위별 자격기준 표준 모델 마련 공공기관 임원 인사 절차 개선 방안(현실과의 괴리) 임원추천위원회 운영 합리화 방안 임원추천위원회 민간위원 POOL조성,관리 방안 독임제 감사의 역할 실효성 제고 방안 -15-
Ⅱ.공공기관 지정 및 유형구분 1.공공기관 지정 유형구분 제도 가.공공기관 지정 기준과 절차 현행 공운법에서 규정하고 있는 지정 및 유형분류 법규정은 다음과 같음. 제4조(공공기관) 1 기획재정부장관은 국가 지방자치단체가 아닌 법인 단체 또는 기관으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 있다. -법률에 따라 설립되고 정부가 출연한 기관 -정부지원액이 총수입의 50%초과기관 -정부가 지분 50%이상 또는 30%이상이며 사실상 지배력를 보유한 출자 기관 및 자회사 2 1항의 규정에도 불구하고 다음 각호에 해당하는 기관은 지정불가 -구성원상호간의 상호부조 복리증진 권익향상 또는 영업질서 유지 등을 목적으로 설립된 기관 -지방자치단체가 설립하고 운영 -KBS와 EBS 제5조(공공기관의 구분) 1 기획재정부장관은 공공기관을 공기업,준정부기관과 기타공공기관으로 구 분하여 지정하되,공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기 관 중에서 지정. 2 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 공기업과 준 정부기관을 지정하는 경우 공기업은 자체수입액이 총수입액의 2분의 1이상인 기관 중에서 지 정하고,준정부기관은 공기업이 아닌 공공기관 중에서 지정하도록 규정. -16-
[표Ⅱ-1]공기업 및 준정부기관의 구분(2013년 5월) 유형 분류기준 자체수입/총수입 50% 공기업 1 시장형 (14개) 자체수입/총수입 85%, 자산2조원 이상 준정부 기관 기타 공공기관 합계 2 준시장형 (16개) 시장형 공기업이 아닌 공기업 공기업이 아닌 공공기관 중 지정 1 기금관리형 (17개) 국가재정법상의 기금을 관리(위탁포함)하는 기관 2 위탁집행형 (70개) 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관 공기업 준정부기관이 아닌 기관 (178개) 295개 주:자체수입액 및 총수입액의 구체적인 산정 기준과 방법은 대통령령으로 정함. 자료:기획재정부 경영공시 공운법에 따르면 공공기관 지정과 유형구분의 목적은 기관의 자율경영 및 책 임경영체계 구축,경영합리화 및 운영 투명성 제고,대국민 서비스 증진 등으 로 규정. 그러나 실질적으로 자율경영(기관의 입장)과 책임경영(소유주인 국민의 입 장에서 보는 관점)은 많은 경우 동전의 양면일 수도 있지만 상충되는 개념 일 수도 있다는 점에서 혼란을 초래. 경영합리화,운영투명성,대국민 서비스 제고 등은 이해관계자가 누구인가 에 따라 달라질 수 있지만 기본적으로는 책임경영의 일환으로 볼 수 있음. 결국 공운법의 적용대상 범주의 적용,그리고 공운법 요건대로 지정하지 아니하고 기타공공기관으로 제외하는 기준의 타당성은 다소 모호하기는 하지만 기관의 설립목적,운영실태 등을 감안해 판단해야 하는 관리의 실 익으로 판단해야 할 것임. 공운법에 따른 지정과 지정제외 또는 유보의 판단이 제1단계 작업이라고 하 면 제2단계는 공기업 준정부기관과 기타공공기관을 나누는 작업이라고 할 수 -17-
있고 마지막 제3단계가 공기업과 준정부기관을 구분하는 작업임 이러한 순서(sequence)를 그림으로 나타내면 다음과 같음 [그림Ⅱ-1]현행 공공기관 지정 및 유형화 흐름도 조사대상기관 법 제4조제1항의 각호 부합여부 N Y 공공기관 공공기관이 아닌 기관 정투 정산 민영화법 대상 & 직원정원 50인 이상 N Y Y 자체수입비중 50%이상 N 공 기 업 준정부기관 기타공공기관 자체수입비중 85% & 자산2조 이상 기금관리 여부 Y N Y N 시장형 공기업 준시장형 공기업 기금관리형 준정부기관 위탁집행형 준정부기관 -18-
정부는 매년 1월 공공기관운영위원회를 통해 공공기관으로의 지정을 심의 의 결하고 있음 새로이 공운법 적용대상이 되는 기관을 지정하고 기존에 지정된 기관에 대해 그 지정을 해제하거나 구분을 변경하여 지정 하고 있음 주무부처에서 통보한 기관을 새로 지정하고 기존에 지정된 기관 중 지정 요건에 해당되지 않게 되었거나,지정실익이 없는 기관은 지정에서 해제하 는 의사결정이 이루어짐 [표Ⅱ-2]공공기관 지정 절차 공공기관 지정 절차 내용 근거 공공기관 지정대상 기관 통보 주무기관의 장과 협의 공공기관운영위원회 심의 의결 기획재정부장관 지정고시 주무기관의 장이 기획재정부장관에게 매 회계연도 개시 1개월 전까지 공공기관 지정의 대상이 되는 기관을 통보 기획재정부장관이 지정안을 마련하여 주무기관의 장과 협의 공공기관운영위원회의 심의 의결을 거쳐 공공기관 지정안을 확정 기획재정부장관은 매 회계연도 개시 후 1월 이내에 공기업 준정부기관을 새로 지정하고 지정을 해제하거나 구분을 변경하여 지정 공운법 시행령 제8조 공운법 제6조 2항 공운법 제6조 2항 공운법 제6조 1항, 3항 공공기관으로 지정된다는 의미는 공운법 적용대상이 된다는 것으로 자율과 책임경영,경영합리화,투명경영을 통해 공공기관의 대국민서비스 증진에 기 여한다는 공운법의 제정 취지에 부합한 관리의 대상이 됨 경영평가나 임원제도에 대한 규정적용까지는 아니더라도 정부가 추진하는 선진화정책,각종 지침(인사운영,예산편성,경영혁신)의 대상이 되고 경영공시와 고객만족도 조사의 대상이 되게 됨 -19-
실질적으로는 과거 정부산하기관 관리정책의 대상이 되었던 광의의 공공기관 들로 하여금 경영공시를 의무화하고 정보를 집중함으로써 국민들이 언제든지 인터넷을 통해 각 기관의 경영목표,인원현황,수입지출 현황 등 경영정보를 파악하 고 기관 상호간 비교가 가능하도록 함으로써 공공기관의 주인인 국민이 감시하는 시스템을 구축하는 목적이 가장 기본 아울러 공공기관의 예산과목구조 및 회계구조를 표준화하여 재정투명성을 제고하고 인건비,사업비 등의 구분을 명확하게 하여 방만경영을 사전에 차단하는 의미가 큼 경영자율성을 저해하는 정부의 사전규제를 최소화하고 공운위가 정부규제 의 적정성을 주기적으로 점검 나.공공기관 유형 분류 기준 공공기관 유형분류의 목적과 의의는 다음과 같음. 공기업에 한정하는 것이 아니라 준정부기관을 포함한 중점관리대상인 공 공기관의 개념 즉 공기업과 준정부기관으로 지정된 공공기관은 어떠한 특 성을 지니는가? 민간기관(사기업)의 대칭 개념이자 일반정부(중앙정부 + 지방정부)와도 대비되는 영역의 기관으로서 공공부문 중 정부를 제외한 공 공기관 중 일부를 집중관리하겠다는 정책의지의 표현 이러한 논의를 통해 어떠한 성격과 특징을 지닌 기관들이 공기업,준정부 기관이라는 특정 공공기관으로 지정되어 집중 관리되고 특정 유형으로 구 분되어 지배구조와 성과평가 등에서 다른 취급을 받는 것이 바람직한가에 대한 논의로 이어짐. 현재 공공기관운영법상의 공기업과 준정부기관을 대별하는 기준인 자체수입 액 비중은 IMF의 GFSM 1) 나 EU의 ESA 2) 에서 사용하는 시장적 산출물 1)GovernmentFinanceStatisticsManual(정부재정통계편람) 2)EuropeanSystem ofaccounts(유럽 재정 표준회계지침) -20-
(marketoutput) 개념을 준용하고 있음. GFSM과 ESA는 제도단위를 구분함에 있어 개별기관이 생산하는 재화 및 서비스의 매출액이 매출관련비용(매출원가 및 영업비용)의 50%이상을 보 전하는 경우 당해 기관을 상업적 성격을 갖는 기업 으로 구분하고 매출액 이 매출관련비용을 50% 미만으로 보전하는 경우 공공적 성격이 띠는 일 반정부 로 구분하고 있음. 그러나 우리나라의 공공기관의 경우 매출액 및 매출관련비용의 산정이 어렵고 매출액과 관련한 정부지원 수준이 상이하여 GFSM 및 ESA의 개념 을 그대로 적용하는데 한계가 있다.이런 이유로 공공기관운영법은 공기업 과 준정부기관을 구분하는 기준을 시장적 산출물 판단기준 이 아닌 자체 수입액 비중 이란 개념으로 대체하여 개별기관의 상업성을 판단하여 공기 업과 준정부기관을 구분하고 있다. 자체수입액 비중은 총수입 중 정부의 직 간적적인 재정지원 영향을 제거 한 수입액(자체수입액)이 차지하는 비중을 의미하며 최근 3년간 평균치를 사용하여 계산한다.구체적으로 자체수입액 비중 50%이상 여부를 기준으 로 공공기관의 상업성( 50%)과 공공성( 50%)을 판단하여 공기업과 준정 부기관을 구분하고 있음. 자체수입액은 공급의 법적 독점성과 이용(소비)의 강제성 여부 등 개별수 입항목의 질적 차이를 고려하여 수입유형을 구분하고 수입유형별로 자체 수입액 산출을 위한 가중치를 부여하여 고유목적사업 수입액 기타사업 수입액 사업외 수입액을 계산하여 합산하여야 한다.여기서 수입유형은 크게 고유목적사업수입 기타사업수입 사업외수입으로 구분되며 각각의 수입유형별 수입액에 자체수입 가중치를 부여하여 산출한 값을 고유목적 사업 수입액 기타사업 수입액 사업외 수입액으로 구분한다. 3).이 때 총 수입 중 수입유형이 정부의 직접지원액으로 구분되는 출연금,보조금 등은 자체수입액 산출시 반영되지 않음 3)공공기관운영법 시행령 제6조에서 규정함. -21-
[표Ⅱ-3]공공기관 유형 구분 유형구분 공기업 시장형 공기업 준시장형 공기업 준정부기관 기금관리형 준정부기관 위탁집행형준정부기관 기타공공기관 요건 자체수입비율 50% 이상,직원 정원 50인 이상 자체수입비율 85% 이상,자산 2조원 이상,직원 정원 50인 이상 자체수입비율 50% 이상,직원 정원 50인 이상 공기업이 아닌 공공기관,직원 정원 50인 이상 국가재정법에 따라 기금을 관리하거나 기금 관리를 위탁받은 기관 기금관리형이 아닌 준정부기관 공기업,준정부기관이 아닌 공공기관 2.공공기관 지정 및 유형구분의 문제점 및 쟁점 공공기관과 관련한 제도단위(기관)중 일부를 특정 공공기관으로 지정하고 이 를 유형별로 구분하는 기준은 기관이 수행하는 업무의 성격,기능 또는 기관 의 주요 사업의 특성에 따라야 할 것으로 보임. 구체적으로 현행 자율경영계약 대상기관 즉,경영자율권확대사업 기관들 (인천국제공항공사,한국공항공사,한국가스공사,한국지역난방사,부산항만 공사)은 시장성이 높아서 장기적으로 민영화 추진대상이므로 시장형 공기 업으로 구분이 가능. 공공기관의 유형을 구분함에 있어 단순히 자체수입 비중이 50%를 초과하 는지,아니면 원가보상율이 50%를 넘는지 여부를 객관적인 기준으로 삼아 유형을 판단할 수도 있지만 이를 절대적으로 준용해 기관유형의 안정성을 위협하는 것은 바람직하지 않음. 단순한 수치적 기준을 적용하기보다는 기관의 설립취지와 성격이 공공기 관의 지배구조를 차별화하여 설계할 필요가 있는가를 판단하여 이를 공공 기관 지정 및 유형구분의 기준으로 함이 바람직함.그리고 2차적인 기준으 로는 맞춤형 성과관리틀을 구축하는 데 필요한 구분이 되어야 할 것. - 주요 국가에서 소유권 기관의 공기업의 관리 현황을 보면 공기업 주무 -22-
부처의 역사적인 맥락,2000년대 소유권의 부처로의 관리권 통합 등에 따라서 공기업 및 국유기업(SOE)관리함 재정통계 작성을 위해서는 SNA 분류기준인 원가보상율 기준 해당여부를 일 차적으로 적용하고 이차적으로 다음의 특수기준에 해당되면 원가보상율 기준 해당여부를 불문하고 일반정부로 분류 -사회보장기구(국민건강보험 등) 구조조정기구(구조조정기금,예보채상환 기금,부실채권정리기금 등) -부과식 혹은 정부와 독립적으로 운영되지 않는 직역연금(군인연금,공무 원연금) -정부가 유일한 고객인 공공기관(근로복지공단 등) 공공기관은 공공재나 공공서비스 제공을 위해 정부가 설립하였거나 재정을 지원해주는 기관이라고 할 때 글로벌 스탠다드 차원에서 지배구조 개선을 위 한 집중관리에 대한 논의는 공기업을 중심으로 이루어지고 있음.공기업 즉, 정부가 지배하는 기업형태로 형성된 자산(assets)에 대한 정의는 국가별로 다 양함. 공기업은 지배구조와 관련하여 책임성 확보에 민간기업과는 다른 특수한 어려움에 직면해 있기 때문(OECD,2011). -정부보조등 예산지원을 통한 연성예산제약(softbudgetconstraint) -상대적으로 유리한 이자율 및 보증(low rateofreturnrequirements) -허가 등 각종 규제에 있어서의 이익(regulatorydiferences) - 독점과 진입규제 등에 있어서의 이익(unequal access to fair trade regulation) -자본의 보호(captiveequity) -파산규칙으로부터 면제와 정보 특혜(discriminatoryfavorsinsolvency) 기업의 소유지배구조는 법률의 틀 하에서 형성되고 법률의 작동을 통해 변화. 그러나 다른 사회현상과 마찬가지로 기업 소유지배구조의 형성과 변동은 법 -23-
외적 요소들의 영향을 받을 수밖에 없음.한편 공기업은 그 비효율성 때문에 어느 나라에서나 지배구조상 개혁의 대상으로 거론되곤 함. 이밖에도 이해집단,공기업 자체 등이 어우러지거나 때로는 각기 떨어진 다수의 대표자들의 복잡한 대리인 체제를 가짐.공기업 CEO가 효율적인 결정을 내리기 위해서는 이러한 복잡한 책임체계를 잘 구성하는 것이 무 엇보다 중요. 공기업 지배구조의 개선으로 보다 나은 경영과 생산성 향상을 통해 국민 경제의 성장을 도모할 수 있음.따라서 효과적인 정부소유권 행사를 위해 서는 공기업을 포함한 공공기관의 적절한 지정과 유형화가 필요 공공기관 중에는 경영자율권 확대 대상이 되는 공공기관이 있는가 하면 정부출연연구기관,대학병원,기금관리기관,그리고 다양한 정부부처의 위 탁업무 수행을 위해 설립운영되고 있는 준정부기관들이 공존하고 있으며 공공기관으로 지정하여 정부가 소유주로서의 일관된 틀을 가지고 책임성 을 확보하는 실익보다 기관의 자율성을 침해함으로써 야기되는 사회적 비 용이 클 경우 공공기관 지정의 실익이 의문시 될 수 있음 국제적 재정통계기준에서는 공기업의 분류기준을 제시하고 있고,주요국가에 서도 공기업이나 국유기업을 제외한 준정부기관의 경우는 각각 다른 용어,분 류기준도 다양함 공기업이 아닌 기관을 준정부기관과 기타공공기관으로 지정하고 있기 때 문에 준정부기관과 기타공공기관간의 명확한 개념정의가 없음 가.공공기관 지정에 대한 선행 연구 4) 1)공공기관 개념규정상 문제 5) 규정공공기관의 지정 및 유형구분의 근거로서 공공기관의 운영에 관한 법률 이 있음에도 불구하고,동법에는 공공기관 의 개념에 대한 별도의 규정은 하 4)박정수 윤태범 허경선.(2010). 공공기관 지정 및 분류체계 개선방안 pp.211-229요약 정리 5)공운법 제4조(공공기관),제5조(공공기관 구분),제6조(공공기관 지정절차)에서 공공기관에 대하여 정의를 하고 있으나 공공기관의 지정 및 구분과 관련한 정의로 볼 수 있고 사업 성격 등에 의한 차별화된 개념 정의가 없다는 것으로 볼 수 있음 -24-
지 않고 있음.공공기관에 대한 정의나 범주가 없는 가운데,관리적 목적의 일환으로서 공공기관을 지정하기 때문이다.물론 동법을 통하여 어떠한 기관 들이 공공기관의 범주에 포함될 수 있으며,이에 기초하여 공공기관의 개념을 유추할 수 있음. 2)공공기관 지정 목적의 문제 공운법에서 제시하고 있는 공공기관 지정 및 관리의 목적들은 지정된 공공기 관 에게만 제한적으로 적용되어야 할 것들이 아니며,현행 법률상으로 공공기 관으로 지정되지 않은 여타 공공기관들에 대해서도 공통적으로 적용되어야 할 중요하고 포괄적인 기준들이라고 할 수 있음. 주요국가에서 준정부기관에 대한 통일된 명확한 분류기준이 있는 것도 아 니고 각각의 명칭,분류유형도 다양함 3)공공기관 지정 기준의 문제 현재의 공공기관 지정을 위한 기준은 주로 소유권의 정도,지배력의 정도라고 할 수 있으며,개별 기관들이 제공하는 공공재의 특성은 상대적으로 충분히 고려하지 않았음. 공운법에서는 소유권이 명확하거나 혹은 지배력이 강한 경우 공공성이 강 한 것으로 보고 있음.현재 공운법상 지정된 공공기관 들은 당연히 공공 서비스를 제공하는 것으로 전제하고 있기 때문임 4)공공성과 시장성 기준의 문제 공공기관을 분류하여 명칭을 부여함에 있어서,공기업과 준정부기관으로 하고 있으며,특히 공기업의 경우 자체수입액의 정도 를 기준으로 시장형과 준시 장형으로 구분하고 있음. 현행 공공기관의 유형구분에 사용되는 기준과 명칭을 보면,공운법 하에서 는 공공성과 시장성을 명시적인 기준으로 언급하고 있지는 않지만,공공성 과 시장성이 중요한 규범적 기준으로 사실상 고려되고 있음을 알 수 있음. 현실적으로 유형화된 공공기관들을 보면,공공성과 시장성이 대칭적인 기 -25-
준으로 사용되지 못하고 있음 5)준정부기관의 다양성 문제 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에서 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이하인 공공기관을 준정부기관으로 지정하고 있고 준정부기관은 기금관리형 과 위탁집행형 기관으로 구분하고 있음. 준정부기관이라는 것은 정부에 준하는 공공기관이라는 의미로서,사실상 정부에 의하여 재화가 공급되어도 상관없지만,집행적 성격 위주로 된 업 무라는 점에서 정부는 정책결정 기능만을 담당하고 집행기능은 공공기관 이 담당하도록 한 것이라고 할 수 있음. 그러나 시장성이 충분하여 준정부기관보다는 공기업적 특성을 상대적으로 더 많이 부여할 수 있는 공공기관도 준정부기관으로 유형화되어 있는 등 다양한 속성을 가진 기관들이 혼재되어 있음. 기금관리형과 위탁집행형으로 구분한 것이 타당한 것인가에 대한 지적도 있음.적절성 여부를 떠나서 공공기관을 유형화하는데 사용된 기준은 공공 성과 시장성이라고 할 수 있는데,기금관리형의 경우 사용하는 재원의 성 격을 기준으로 한 예외적인 유형구분이라고 할 수 있음.기금관리형 기관 에 대한 별도의 관리방식이 필요하다면,이것은 공공기관의 유형이 아닌 별도의 방식으로 관리하는 것이 타당하다는 것임. 6)다양한 특성의 기타공공기관 유형 문제 현행 지정 및 유형분류 기준에 의하여 기타 공공기관으로 분류되었지만,인력 과 자산,수입 등 규모나 중요도면에서 준정부기관과 비교하여 손색이 없는 기관이 매우 많음에도 불구하고 기타 공공기관으로 획일적으로 유형화되어 있음. 기타 공공기관의 유형이 필요하다면 유형의 세분화에 대한 검토가 필요함. 7)공공기관 지정 및 유형변동의 문제 공운법에 기초하여 매년 공공기관을 새로 지정하기 때문에,연도별로 일정하 -26-
지는 않지만 공공기관 지정 및 유형구분에 있어서 변동이 있음.지정 및 유형 의 변경은 그 자체에 그치는 것이 아니라,지배구조 변경의 문제,경영평가방식 등 다양한 측면에 영향을 미치고 있다는 점에서,공공기관 지정 및 유형의 변 경시 이와 같은 점들을 심도 있게 고려하여야 할 것임. 8)공공기관의 유형화에 따른 지배구조 설계 기준 문제 현행 공운법상 공공기관을 지정 및 유형화하는 중요한 목적의 하나는 공공기 관 유형별로 지배구조를 달리 설계하는데 있음. 공공기관의 지배구조는 공공기관의 소유구조와 생산하는 재화의 특성을 적절히 반영하여 설계되어야 할 것임.적절한 지배구조 설계를 통하여,공 운법상 공공기관이 지향해야 할 핵심적인 가치인 공공기관의 자율성과 책 임성,그리고 투명성이 적절하게 담보될 수 있기 때문이다. 현행 공공기관 유형별로 설계된 지배구조는 이와 같은 의미를 반영하는데 다 소 미흡하다고 할 수 있음.시장형 공기업과 준시장형 공기업간에 지배구조의 실질적 차이를 발견하기 어려우며,준정부기관의 경우에도 기금관리형과 위탁 집행형간에 의미있는 차이를 발견하기 어려움.특히 자산 2조원 이상인 준시 장형 공기업의 경우,시장형 공기업과 동일한 지배구조가 적용되는 부분도 있 어서,공공기관 유형 구분의 의미가 더욱 모호해졌음. 나.공공기관 지정에 대한 관련 다른 기관의 지적 6) 공공기관 지정 및 유형 구분 기준 구체화 필요 공공기관 지정의 투명성과 명확성을 제고하기 위하여 현행 공공기관 지정 에서 제외된 기관 유형을 법률 또는 시행령으로 구체화하는 방안 검토 필 요 공기업 준정부기관과 기타공공기관의 구체적인 구분 기준을 법령으로 규정할 필요 6)국회예산정책처. 공공기관 지정제도의 문제점과 개선과제,보도자료(2013.5.27)참조. -27-
중장기적으로 공기업 준정부기관의 구분 기준을 국제기준과 일치시킬 필요 기획재정부가 발표하는 재정통계와 공공기관의 운영에 관한 법률 의 공 기업과 준정부기관의 분류가 불일치하고 있으므로,중장기적으로 국제기준 인 원가보상률 을 도입하는 방안 검토 필요 기타공공기관의 세부 유형별 관리체계 차별화 필요 기타공공기관 중 한국수출입은행,한국정책금융공사 등과 같이 자산규모, 정부의 간접지원 등의 측면에서 중요성이 큰 기관은 별도 유형으로 분류 하여 보다 강화된 관리체계를 적용할 필요 다.공공기관 유형구분시 원가보상률 적용 문제 7) 정부 내 공기업 범위를 구분하는 상이한 기준이 상존하고 부채규모 산정 시 혼란 등 문제가 있으므로 공기업 분류기준을 국제기준으로 통일하자는 의견 대두 국제기준 적용 시 원가보상률 기준에 따른 공기업 분류 결과와 현행 공공 기관 유형구분 결과와의 상충을 최소화하기 위한 제도개선 방안을 모색할 필요 공공기관 관리 측면에서 공기업 분류 시 원가보상률 기준 이외에 추가적 으로 적용가능한 기준 발굴(이용강제판매비중 = 이용강제성 판매액/SNA 판매액) 원가보상률 및 신규 기준에 따라 공기업 세부유형을 재편하고 세부유형별 로 지배구조를 설계 7)한국조세연구원(2013.1) 공공기관 유형구분 시 원가보상률 적용에 따른 쟁점사항 검토 보고서 참조 -28-
3.공공기관 지정과 유형 구분 개선 방향 가.문제인식 공운법 제정 이후 운영상 미비점 및 변화된 상황 반영 공공기관 지정이 기획재정부 장관의 재량에 따라서 지정 유보 기관 선정 시 명확한 기준 부재(공운법 제4조) 공기업 외 준정부기관과 기타공공기관에 대한 지정과 유형 분류의 구체적 기준이 불명확(공운법 제5조) 기능이 유사함에도 불구하고 유형분류가 서로 다른 경우가 발생 예)정책금융기능을 수행하는 수은,정책금융공사는 기타공공기관이고 무보, 주택금융공사는 준정부로 유형분류 공공기관의 관리 효율성 및 자율성 제고를 위한 지정 및 유형분류 개선 나.주요 개정 논의 사항 공공기관 지정 유보 요건을 법령에 명확하게 규정하고 지정 제외 기관을 시 행령으로 이관(공운법 제4조) 공운법 제4조 1항의 경우에 기재부 장관의 재량 규정을 지정 요건 해당시 당연 지정으로 개정함 -필요시 지정 유보 규정을 둘 수 있음 공운법 제4조 2항의 지정제외 사유를 시행령에 이관하는 방안 공공기관의 구분을 현행과 같이 공기업,준정부기관,기타공공기관으로 두고 세부 구분 기준을 명화하게 하는 방안과 기타공공기관을 없애고 공기업과 준 정부기관 유형으로만 구분하는 2가지 방안이 있을 수 있음 현행 소수정원은 공공기관 지정 배제 및 다른 지배구조 등을 이유로 공공 -29-
기관의 기본적 준수사항을 지키지 않아도 됨으로 모든 공공기관 요건에 해당하면 모든 해당기관을 공공기관으로 지정하고 개별의 적용 운선,다른 지배구조의 적용 및 평가의 차별화 등을 검토해 볼 수 있음 현재 자체수입비율,총수입액 뿐만 아니라 국민경제에 미치는 영향을 고려 한 추가분류표 및 기준 마련 필요 -정원,총수입,자산규모 등을 분류기준 마련 다.공공기관 지정 기준 개정 방향 공공기관에 대한 통계목적과 관리목적상 공공기관 분류를 최대한 일치시키고 명실상부한 공공기관운영에 대한 기본법으로 역할을 할 수 있도록 공공기관 지정 및 유형구분 관련 법규정 정비 공공기관의 지정 기준에 부합하면 모두 공공기관으로 지정토록 하고,개별 법 적용 및 지배구조 등 관리 목적에 따른 유형 분류 및 제외 또는 유보 로 구분토록 함 -공공기관 부채규모 산정 시 혼란으로 공기업 구분기준을 재정통계상 공공부문(공기업 vs.일반정부)구분기준으로 통일하자는 의견 -현행 공운법에 따른 공공기관 유형구분 기준인 자체수입비율 을 UN 의 눔 기준인 원가보상률+정부판매비율 로 전환하여,공공기관운영법 적용대상인 공기업 범위와 재정통계상 공기업 범위를 동일하게 관리해 야 한다는 문제제기 잇음 공기업의 시장성 을 판단함에 있어 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도(노력도)를 반영할 필요 -정부직접지원금(출연금 보조금 등 이전수입),관계법령에 따라 소비자 의 이용이 강제된 공공재화 서비스로부터 발생한 매출액,그리고 정 부 지자체용역수행 매출액 등은 공공기관의 사업수행(공공재 공공서 비스 공급)과정에서 시장에서의 자유로운 거래를 통해 발생하는 매출 액이 아니므로 시장성이 낮다고 판단 -국제기준상 정부판매비율 개념을 통해 매출액과 해당기관의 기여도를 -30-
일부 반영하고 있으나 제한적임 매출액에 대한 해당기관의 직접적 기여도를 이용강제판매비중을 통해 가 늠하고 이를 기준으로 공기업 세부유형을 구분함으로써 공공기관 유형구 분 시 기관 업무특성 및 재원구성상 특징을 반영 -이용강제판매비중이 높을수록 시장성 이 낮다고 판단 이용강제판매비중 적용 공기업 세부유형 구분절차 -(1단계)재정통계의 일반정부 범위 산출 시 공기업 구분기준 (원가보상 률+정부판매비율)에 따라 공기업 범위 지정,재정통계상 공기업과 공공 기관운영법상 공기업 일치 -(2단계)이용강제판매비중 50% rule적용,세부유형 구분,이용강제판매 비중 50% 미만 시장형 공기업,이용강제판매비중 50% 이상 준정 부형 공기업 재정통계 공공부문 구분결과와 현행 공운법에 따른 공공기관 유형구분과의 상충을 최소화하기 위한 방안 모색 재정통계상 공기업으로 편입되는 공운법상 준정부기관 및 기타공공기관이 별도의 공기업 세부유형으로 분류될 수 있도록 구분기준 개발 -공기업 세부유형 구분기준으로 이용강제판매비중 개념을 개발하여 적용 * 이용강제판매비중 이라 함은 SNA판매액(이전수입 포함)중 시장성이 낮은 수입(이용강제 판매액과 이전수입)이 차지하는 비중을 의미 **이용강제판매액은 소비자 측면에서 법령에 따라 재화의 구매나 용역의 이용이 강제되어 발생한 수입 또는 정부 지자체가 최종소비자인 수입의 총합을 의미 *이전수입은 특정 재화나 용역을 제공하고 수령한 대가가 아닌 지원금 보조금 부담금 성격의 금액,정부출연금수익 보조금수익 등이 해당 - 이용강제판매비중 기준을 적용하여 공기업 세부유형을 시장형 공기업과 준시장형 공기업으로 개편하는 방안 도출 -31-
*공기업(원가보상률 50%초과 & 정부판매비율 80%미만)중 이용강제판매 비중 50%미만이면 시장형 공기업,그렇지 않으면 준시장형 공기업 공기업 지정을 현행 공운법상 기준과 재정통계상 기준을 통일시키고 기타공 공기관 유형을 없애면 현행 공운법 상 이사회,기관장 선임,경영평가 대상, 경영지침 적용 등 문제가 발생할 수 있고,개별기관의 설립법과 충돌할 수 있 음 최근 영국,프랑스,스웨덴 등에서는 공기업의 소유권을 재정부 중심으로 강 화하고 있는 추세이고 재무부나 총리실 이외 다른 정부부처의 산하 공기업 및 준정부기관의 투자,지배구조,경영평가,기능조정과 같은 성관관리에 대한 표준적인 가이드라인을 제정하는 추세임 국제적인 재정통계 기준에 맞추어 공운법 개정을 개정하게 되면 공기업으 로 지정받는 기관이 증가할 수 있으므로 공기업과 준정부기관간 지배구조, 경영평가 등에서 차별화된 정책이 필요함 준정부기관 지정 및 유형구분 중에서 다양한 사업 성격으로 인한 세부 유형 분류 문제가 있으나 현행과 같이 기금관리형 준정부기관, 위탁집행형 준정부기관 으로 분류 가능 공기업 준정부기관 유형을 기관의 규모를 정원,총수입액,자산을 기준으로 하여 중소형을 나눌 수 있을 것임 현행 공운법 상 공기업의 경우 규모와 관련 없이 공기업으로 지정되나 준 정부기관의 경우 정원 500인 이하이면 강소형 준정부기관 경영평가를 받 음 지방공기업과 같이 공운법 이외에 다른 법에서 규정하고 있는 공공기관의 경 우에도 현행 공운법 제53조(벌칙 적용에서 공무원 의제)의 적용을 위해서 공 공기관으로 볼 수 있는 조항을 추가할 필요 있음 -32-
<참고>공기업 준정부기관 규모별 기관 수 1)정원 500명 이상 & 총수입 1천억원 이상 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상인 공기업 준정부기관은 49개(공기 업 22개,준정부기관 27개) 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상이면 기관장을 대통령이 임명 정원 500명 이하 또는 총수입 1천억원 이하인 공기업 준정부기관은 68개 (공기업 8개,준정부기관 60개) 2)정원 300명 이상 정원 300명 이상인 공기업 준정부기관은 65개(공기업 24개,준정부기관 41개) 준정부기관 정원 300명 미만이면 중소형기관 평가를 받음 정원 300명 미만인 공기업 준정부기관은 52개(공기업 6개,준정부기관 46 개) 3)정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 정원 300명 미만이고 총수입이 1천억원 미만인 공기업 준정부기관은 31개(공 기업 1개,준정부기관 30개) 중소형 평가 기준인 정원 300명 기준과 지배구조에 영향을 주는 총수입 1 천억원 기준을 사용 정원 300명 이상 또는 총수입 1천억원 이상인 공기업 준정부기관은 86개 (공기업 29개,준정부기관 57개) -33-
[표Ⅱ-4]공기업 준정부기관 정원과 총수입별 기관수 (단위:명,백만원) 정원 총수입 ~99 100~299 300~499 500~999 1000~ 계 ~10,000 1 1 0 0 0 2 10,000~29,999 6 3 1 0 0 10 30,000~49,999 1 12 2 0 0 15 50,000~99,999 2 5 2 1 0 10 100,000~ 4 17 10 13 36 80 계 14 38 15 14 36 117 나.공공기관 규모별 기관 수 1)정원 500명 이상 & 총수입 1천억원 이상 정원 500명 이상이고 총수입 1천억원 이상인 공공기관은 83개(공기업 22개, 준정부기관 27개,기타공공기관 34개) 정원 500명 이하 또는 총수입 1천억원 이하인 공공기관은 206개(공기업 8 개,준정부기관 60개,기타공공기관 144개) 2)정원 300명 이상 정원 300명 이상인 공공기관은 120개(공기업 24개,준정부기관 41개,기타공공 기관 55개) 정원 300명 미만인 공공기관은 175개(공기업 6개,준정부기관 46개,기타공 공기관 123개) -34-
3)정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 정원 300명 미만이고 총수입 1천억원 미만인 공공기관은 137개(공기업 1개, 준정부기관 30개,기타공공기관 106개) 정원 300명 이상 또는 총수입 1천억원 이상인 공공기관은 158개(공기업 29 개,준정부기관 57개,기타공공기관 72개) [표Ⅱ-5]공공기관 정원과 총수입별 기관수 (단위:명,백만원) 정원 총수입 ~99 100~299 300~499 500~999 1000~ 계 ~10,000 23 3 0 0 0 26 10,000~29,999 41 9 2 0 0 52 30,000~49,999 13 31 2 0 0 46 50,000~99,999 7 10 6 5 1 29 100,000~ 10 28 21 24 59 142 계 94 81 31 29 60 295 [표Ⅱ-6]정원 300명 미만 & 총수입 1천억원 미만 공공기관 (단위:명,백만원) 유형 기관명 정원 수입 합계 준시장형 공기업 울산항만공사 54 70,233 위탁집행형 준정부기관 (재)우체국금융개발원 188 34,681 위탁집행형 준정부기관 국제방송교류재단 146 58,431 위탁집행형 준정부기관 국토교통과학기술진흥원 87 20,466 위탁집행형 준정부기관 농림수산식품교육문화정보원 106 43,928 위탁집행형 준정부기관 농업기술실용화재단 159 35,979 위탁집행형 준정부기관 독립기념관 82 23,919 위탁집행형 준정부기관 선박안전기술공단 258 22,173 위탁집행형 준정부기관 중소기업기술정보진흥원 69 6,600 위탁집행형 준정부기관 축산물위해요소중점관리기준원 103 8,999 위탁집행형 준정부기관 축산물품질평가원 261 26,340 위탁집행형 준정부기관 한국고용정보원 216 62,443 위탁집행형 준정부기관 한국과학창의재단 89 92,496 위탁집행형 준정부기관 한국기상산업진흥원 123 43,758-35-
위탁집행형 준정부기관 한국노인인력개발원 89 27,612 위탁집행형 준정부기관 한국디자인진흥원 97 40,196 위탁집행형 준정부기관 한국보건복지인력개발원 56 19,712 위탁집행형 준정부기관 한국보건복지정보개발원 287 53,567 위탁집행형 준정부기관 한국보건산업진흥원 143 36,547 위탁집행형 준정부기관 한국산업기술평가관리원 237 72,109 위탁집행형 준정부기관 한국세라믹기술원 103 43,189 위탁집행형 준정부기관 한국소방산업기술원 152 48,775 위탁집행형 준정부기관 한국소비자원 291 30,958 위탁집행형 준정부기관 한국수산자원관리공단 118 58,979 위탁집행형 준정부기관 한국시설안전공단 197 40,618 위탁집행형 준정부기관 한국에너지기술평가원 106 26,221 위탁집행형 준정부기관 한국우편사업진흥원 106 30,213 위탁집행형 준정부기관 한국임업진흥원 70 20,571 위탁집행형 준정부기관 한국청소년상담복지개발원 54 11,343 위탁집행형 준정부기관 한국청소년활동진흥원 185 40,032 위탁집행형 준정부기관 한국해양수산연수원 140 33,944 기타공공기관 (재)명동ㆍ정동극장 42 16,550 기타공공기관 (재)예술경영지원센터 24 7,609 기타공공기관 (재)우체국시설관리단 40 60,083 기타공공기관 (재)체육인재육성재단 11 9,509 기타공공기관 (재)한국공연예술센터 43 7,629 기타공공기관 (재)한국문화정보센터 36 5,233 기타공공기관 (재)한국지식재산연구원 90 6,690 기타공공기관 88관광개발(주) 45 3,494 기타공공기관 가축위생방역지원본부 42 31,441 기타공공기관 강릉대학교치과병원 188 10,576 기타공공기관 건설근로자공제회 85 16,696 기타공공기관 게임물등급위원회 45 6,913 기타공공기관 경제인문사회연구회 29 26,226 기타공공기관 과학기술정책연구원 78 21,277 기타공공기관 국가평생교육진흥원 55 42,205 기타공공기관 국립박물관문화재단 44 10,415 기타공공기관 국민생활체육회 39 30,394 기타공공기관 국제식물검역인증원 43 5,014 기타공공기관 국토연구원 251 48478 기타공공기관 기초기술연구회 24 49,280 기타공공기관 기초전력연구원 35 10,655 기타공공기관 남북교류협력지원협회 23 3,066 기타공공기관 노사발전재단 155 37,160 기타공공기관 녹색사업단 38 29,427 기타공공기관 농업정책자금관리단 32 3,834 기타공공기관 대외경제정책연구원 137 35,146 기타공공기관 대한장애인체육회 52 31,953 기타공공기관 동북아역사재단 74 23,484 기타공공기관 민주화운동기념사업회 40 6,429 기타공공기관 별정우체국연금관리단 21 40,245-36-
기타공공기관 부산대학교치과병원 168 20,510 기타공공기관 북한이탈주민지원재단 41 26,533 기타공공기관 산업기술연구회 22 60,442 기타공공기관 산업연구원 235 30,154 기타공공기관 세종학당재단 19 2,359 기타공공기관 시장경영진흥원 40 46,734 기타공공기관 에너지경제연구원 114 31,886 기타공공기관 연구개발특구진흥재단 115 90754 기타공공기관 영상물등급위원회 31 5,283 기타공공기관 예술의전당 103 41,086 기타공공기관 재단법인 국악방송 36 8,406 기타공공기관 재외동포재단 48 42,908 기타공공기관 전략물자관리원 35 3,699 기타공공기관 전쟁기념사업회 67 15,885 기타공공기관 정보통신정책연구원 161 43,473 기타공공기관 정부법무공단 91 10,443 기타공공기관 주식회사 인천항보안공사 200 15,929 기타공공기관 코레일테크(주) 49 45,442 기타공공기관 태권도진흥재단 34 95,154 기타공공기관 통일연구원 64 12,335 기타공공기관 한국건강증진재단 48 15,298 기타공공기관 한국고전번역원 80 14,241 기타공공기관 한국공예디자인문화진흥원 44 11,137 기타공공기관 한국과학기술기획평가원 173 46,270 기타공공기관 한국교육개발원 130 64,965 기타공공기관 한국교통연구원 108 41,639 기타공공기관 한국국방연구원 211 56,939 기타공공기관 한국국제보건의료재단 43 22,850 기타공공기관 한국노동연구원 84 13,269 기타공공기관 한국농촌경제연구원 140 47,180 기타공공기관 한국로봇산업진흥원 22 53,061 기타공공기관 한국문학번역원 29 7,728 기타공공기관 한국문화관광연구원 77 14,547 기타공공기관 한국문화예술교육진흥원 34 79,011 기타공공기관 한국문화예술회관연합회 12 21,881 기타공공기관 한국문화재보호재단 247 47,798 기타공공기관 한국문화진흥주식회사 132 7,243 기타공공기관 한국발명진흥회 108 69,204 기타공공기관 한국법무보호복지공단 155 14,769 기타공공기관 한국법제연구원 69 16,229 기타공공기관 한국벤처투자 38 11,587 기타공공기관 한국보건사회연구원 143 41996 기타공공기관 한국보건의료연구원 61 7,388 기타공공기관 한국보건의료인국가시험원 53 16,057 기타공공기관 한국보육진흥원 58 14,794 기타공공기관 한국사회복지협의회 75 36,772 기타공공기관 한국사회적기업진흥원 41 24,930-37-
기타공공기관 한국식품연구원 214 8088 기타공공기관 한국양성평등교육진흥원 33 8,982 기타공공기관 한국어촌어항협회 66 37,100 기타공공기관 한국여성정책연구원 110 20,469 기타공공기관 한국영상자료원 39 10,339 기타공공기관 한국원자력문화재단 49 14,477 기타공공기관 한국원자력통제기술원 68 23,456 기타공공기관 한국의료분쟁조정중재원 146 10,376 기타공공기관 한국의약품안전관리원 34 3,491 기타공공기관 한국잡월드 47 15,294 기타공공기관 한국장애인개발원 49 29,173 기타공공기관 한국저작권위원회 85 33,234 기타공공기관 한국조세연구원 111 35,763 기타공공기관 한국지식재산보호협회 55 10,025 기타공공기관 한국직업능력개발원 124 45,227 기타공공기관 한국천문연구원 150 55,279 기타공공기관 한국청소년정책연구원 50 11,470 기타공공기관 한국체육산업개발(주) 171 40,394 기타공공기관 한국출판문화산업진흥원 44 11,379 기타공공기관 한국학중앙연구원 212 34,934 기타공공기관 한국한의학연구원 134 49,200 기타공공기관 한국해양과학기술진흥원 47 9,485 기타공공기관 한국해양수산개발원 110 32,701 기타공공기관 한국행정연구원 59 15,503 기타공공기관 한국형사정책연구원 57 10,732 기타공공기관 한국환경정책평가연구원 120 34,931 기타공공기관 한국희귀의약품센터 12 15,448 기타공공기관 한일산업기술협력재단 27 5,377 기타공공기관 항로표지기술협회 42 6,198-38-
Ⅲ.공공기관 지배구조 1.공공기관 지배구조 논의의 배경 05OECD 공기업 지배구조 가이드라인(publiccorporategovernance)에 따 라 guideline)우리나라에서는 '07년 정부투자기관관리기본법 과 산하기관 관리기본법 을 통합하여 공공기관의 운영에 관한 법률 을 제정하였으나, 국내외적으로 공공기관과 관련한 환경은 크게 변하고 있음 국외적으로는 공공기관의 지배구조와 관련하여 공공기관과 동종 사업을 수행(levelplayingground)하는 민간기업과의 경쟁 중립성(neutrality)을 강 조하고 있고,소수 주주의 권리(minority shareholders'right)를 강화하는 방향으로 세계적인 흐름(trends)이 크게 바뀌고 있고(이상철,2013), 국내적으로 일반국민들은 향후 공공기관 정책방향을 공공기관의 투명성 제고 (52.2%), 방만경영 방지 (33.8%), 대국민서비스 개선 (10.4%)순으로 제시하여 투명경영과 책임경영에 우선순위를 두고 있으며,공공기관에서는 지속적으로 자율경영을 요구하고 있음(기획재정부,2013) 8) 한편 '07년 제정된 공공기관의 운영에 관한 법률(이하에서는 공운법 이라 고 함) 에서도 동법 제1조(목적) 9) 및 제3조(자율적 운영의 보장)에서 이러 한 국내외 흐름과 같이 공공기관의 자율경영 및 책임경영체제의 확립을 위한 경영 합리화와 운영의 투명성 을 강조하고 있음 그러나 05년 이후 시대적 환경변화에 따른 공기업 지배구조에 대한 전반 적인 점검과 대안 탐색이 미흡하였기 때문에,본 연구에서는 공공기관 경 영합리화를 달성하기 위한 책임경영,자율경영,투명경영에 초점을 두고 그 문제점과 개선방안을 살펴보기로 함 8) 한국리서치에서 국민 1,000명을 대상으로 13.4.29-30일에 향후 공공기관 정책방향 및 방향별 추진과제 의 여론 조사 결과 임 9)제1조(목적)이 법은 공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하 여 필요한 사항을 정하여 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 한다. -39-
연구방법 우리나라의 공운법 제정 계기가 05OECD 공기업 지배구조 지침(public corporate governance guideline)이었기 때문에 이와 같은 세계적 기준 (globalstandard)과 이를 적용하고 있는 OECD국가들의 적용 사례를 탐색 하여 이들을 준거 기준으로 하여 우리나라 공운법 및 현실적 제도상의 문제점을 살펴보고자 함 구체적으로 국외 자료는 OECD의 05공기업 지배구조 가이드라인에서부 터 가장 최근에 발표된 13아시아 기업지배구조 평가표(ASEAN corporate governance scorecard)'에 이르기까지 OECD의 각종 기준과 OECD 주요 국가의 제도를 준거틀로 하기로 함 국내 자료는 새로운 공운법 이 시행된 이후 공공기관 지배구조에 관하여 발표된 각종 논문 및 연구보고서,언론 보도 및 정부 자료 등을 일차적으 로 분석하고 학계 및 정부의 전문가와 공공기관 실무자들과의 인터뷰를 병행하여 실시하였음 연구대상 지배구조 공공기관의 지배구조는 공공기관의 경영 의사결정을 하는 집행기구와 이 를 감독 통제하는 시스템 울 말하는데,이를 분석하기 위해서는 공공기관 을 둘러싼 많은 이해관계자들의 요구와 관련된 문제점들을 모두 검토하여 야 함(이상철,2012) 그러나,여기서는 공공기관의 내부지배구조(이사회-CEO-감사)와 외부지배 구조(국민-국회-정부-공공기관 운영위원회(이하에서는 공운위 )중 내부지 배구조에서는 이사회,외부지배구조에서는 공운위에 초점을 두고자 함(신 지영,2013) -40-
[그림Ⅲ-1]민간기업과 공공기관의 지배구조 [그림Ⅲ-2]공공기관 내 외부 지배구조 -41-
2.현행 공운법 의 제정 과정과 특징 먼저 현행 공운법 이 제정되기까지의 과정과 내용을 간단하게 다시 살펴 봄으로써 공공기관을 둘러싸고 있는 핵심 쟁점을 찾아내기로 함 '07 공운법 제정 당시 정부에서 인식하고 있는 지배구조 설계에 대한 문 제점은 다음과 같이 지적되고 있는데(박석희,2010),이러한 논란은 지금도 여전히 존속되고 있음 o 공공기관 설립의 체계적 원칙과 기준의 부재와 법체계 미정비로 기관별로 비체계화된 관리가 이루어지고 있음 o 경영감시와 통제기능을 제대로 수행하지 못하는 이사회 및 내부 통제기능 을 담당하는 감사가 제대로 기능을 수행하지 못하고 있음 o공공기관의 방만 경영에 대한 국민들의 지속적인 개혁요구가 있음 o 기관에 대한 정부의 과도한 관리감독과 사전규제로 인해 경영자율성이 확 보되지 못하고 있음 o임원선정의 공정성 미흡에 대한 논란이 지속적으로 제기되고 있음 OECD는 1999년 OECD 기업지배구조 원칙(OECD Principles of Corporate Governance)"을 제정하여 기업지배구조의 세계적 기준(global standards)을 만든 이후 2005년 OECD 공기업 지배구조 가이드라인 (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises) 을 통해 공기업을 포함한 공공기관 지배구조의 이상적 모델과 가이드라인을 제시함 이 가이드라인은 이후 공공기관 개혁을 위한 각국 정부의 공공기관 지배 구조의 원칙과 기본 준거로 활용되고 있는데,이는 공공기관에 대한 법령 과 규제체계 확립,정부의 소유권 행사,주주의 공평한 대우,이해관계자와 의 관계,투명성과 공시,공기업 이사회의 책임에 대한 여섯 개의 장으로 구성되어 있음 -42-
OECD Guideline의 주요 내용과 의의 o 외부지배구조로서 복잡한 공공기관 소유와 책임관계를 체계화하고,공공기 관의 일상적인 경영활동의 자율성을 확보하고 정부의 개입을 최소화하여야 함 o 구체적으로는 지배주주로서 정부는 공공기관 경영에 불필요하게 간섭하는 것을 피하고 이사회 결정에 대해 정부의 책임을 제한하기 위해 이사의 추천, 임명,선임에 있어 공무원의 이사 임명의 금지를 권고하고 있음 o 내부 지배구조로서 이사회와 감사의 기능을 강조하고 있는데,이사회의 독 립성 보장:공공기관의 업무 수행의 자율성이 확보되어야 하고,공공기관 성 과에 대해 이사회가 궁극적으로 책임질 수 있어야 하며,이사회는 CEO의 임 명과 해임에 대한 권한이 부여되어야 함 oceo와 이사를 임명하는 과정에서 능력과 경력을 갖춘 인사를 찾고 임명 절 차를 체계화하기 위해 임원후보자 추천위원회(nomination commitee)를 설치 하고 공모절차를 거칠 것을 제안하고 있음 o이사회가 CEO에 대한 견제와 감시를 효율적으로 수행하기 위해 이사회 의 장과 CEO는 분리되어야 하며 이사회가 공공기관의 성과에 대해 책임지기 위 해서는 이사회가 CEO를 임명하고 해임할 수 있어야 함 o 이사회 구성에 있어서는 이사회의 객관성과 독립성을 제고하기 위한 방안 으로서 능력 있는 사외이사의 영입을 권고하고 있음 o 내부 감시를 위해서는 내부 준법 감시 프로그램의 개발과 활용,효율적인 내부 감사절차의 개발 및 내부 감사 기능의 확립이 필수적임 OECD 가이드라인은 공운법 제정과정에서 공공기관 지배구조를 설계하는 데 있어 중요한 준거로 작용했고,그동안 산재되어 왔던 공공기관 관리 체 제가 체계적으로 정비하는 계기가 되었음(국회예산정책처,2007) 공운법 시행상의 핵심 문제점 국내의 공공기관 경영의 전문가 10) 들이 보는 지금까지 공운법 시행상의 핵 심 문제점은 다음과 같음 11) o공운법으로 인한 소유권과 감독권의 분리에 있어서는 기획재정부 소속 공 운위의 설립과 함께 그동안 각 부처로 분산되어 있던 기획재정부에 소유권이 집중되었음 o이후 OECD 권고에 부응하여 소유권 기능에 해당하는 경영감독은 공운위 가 담당하고 사업감독은 주무 부처가 전담하는 방식으로 이원화되었음 10)공공기관 운영위원,공공기관 경영자,공공기관 정책담당 고위 공무원,공공기관 경영평가위원 등을 말 하며 이들은 공공포럼을 만들어 격월로 공공기관 정책과 관련된 발표와 토론을 하고 있음 11)각종 포럼,세미나,조세연구원 공공기관 연구센터 등에서 공공기관 전문가들이 논의 한 내용을 요약 한 것임 -43-
o공운법 체제 하에서 공운위는 공공기관의 경영에 대해 책임을 지는 핵심 기구로서 자리매김을 하고,공운위는 국민의 대리인으로서 민간기업의 주주총 회 또는 총괄이사회와 유사한 기능을 수행 o 07공운법은 현재 공공기관 지배구조의 근간을 이루고 있는데,공운법 제 정 이후 가장 큰 변화는 소유자로서의 정부의 역할과 규제자로서의 역할이 명확히 분리되었다는 것임 첫째,공공기관에 대한 공운위를 통한 통괄 관리방식이 공공기관 운영의 합리화에 어느 정도 기여한 점은 인정하나,공공기관의 자율성에는 여전히 미흡한 점이 많다고 지적되고 있음 최봉환(공공포럼회장,한국도로공사 부사장): 공공기관에 대해 기획재정부 총 괄관리 방식을 통한 관리주체의 일원화는 긍정적인 측면이 많다.그러나 공공 기관 자율성은 여전히 부족하다. 강호인(전 기획재정부 공공정책국장,관세청장): 공운법 이후 공공성+책임 성+투명성 은 향상되었으나, 효율성 및 수익성 은 여전히 미흡하다.다만 공 공기관의 자율성 확대는 공공기관의 재량권 남용이나 방만 경영으로 나아갈 위험이 있기 때문에 반드시 국민적 합의가 전제되어야 함(관련법률 개정).왜 냐하면 과거 경영진과 노조의 담합,공공기관과 주무 정부 부처와의 담합 등 자율성의 이면에 또 다른 부작용의 요소가 있었기 때문이다. 이상철(공공기관 운영위원,부산대): 공공기관 운영위원회가 단순히 공공기관 의 감독이나 통제뿐만 아니라 다른 외부 지배구조에서 일어날 수 있는 각종 불합리한 감독에서 벗어나 자율성을 확보할 수 있도록 공공기관 보호하는 역 할을 하여야 하는데 이 기능이 부족하다.특히 공공기관이 정리되지 않은 다 양한 평가로 인하여 업무 부담이 과중되고 자율성이 크게 훼손된 점이 있다. 김준기(전 경영평가위원,서울대 행정대학원장): 공공기관의 탈정치화와 정부 -공공기관의 관계를 공식화할 필요가 있는데 정부는 아직도 공공기관을 계약 적 관계로 보기보다는 단기적 정책달성 수단으로 보는 경향이 있다. 조성봉(전 경영평가위원,숭실대): 공공기관의 자율성 문제는 심각하다. 공 운법 제1조에서 자율경영 및 책임경영체제의 확립 이라고 하였으나 사실상 이 법은 공공기관의 자율성을 최소화하면서 자율경영을 제약하는 법이다. -44-
둘째,공공기관의 임원은 정권이 바뀔 때마다 교체되고,상임이사의 임기 는 기관장과 다르기 때문에 책임경영의 걸림돌로 작용하고 있음 박개성(전 경영평가위원,엘리오앤컴퍼니 대표): 공기업 사장은 있어도, 경영자는 없다.원칙적으로 정부가 바뀌어도 특별한 사유가 없는 한,임기를 보장해주어야 한다.공기업 사장이 자신의 소임을 저버리고 정치적 행위만을 했다든지,전 정권이 전문성이 없는 인사를 임명하여 현저하게 문제를 일으키고 있는 경우에만 교체를 고려해야 한다.앞으로는 정권이 바뀌어도 자신들의 소임을 잘 했다면 임기를 다하는 것은 당연하고,성과가 있을 경우 연임한다는 풍토를 만드는 것이 경영 공백 을 최소화할 수 있다. 검찰총장이나 국세청장과 같이 정무적 기능보다는 경제적 효율적 관리를 목표로 하는 곳이 공기업이다. 또한 연임하면 온전한 임기로 연임시켜야 한다.기관장 임기는 3년,이사 임기는 2년이다.연임을 할 때는 1년 단위로 하게 되어 있다.이는 공기업을 1년짜리 이벤트회사로 전락시키는 결과를 가져오고 있다.연임을 위해서 단기적인 성과에 집중하는 전시 경영 의 증상이 나타난다.또한 1년 후면 떠나갈 것이 명백한 최고경영자나 임원에게 레임덕이 오는 것은 당연한 이치이다." 조택(전 경영평가위원,이화여대): 공공기관의 인사에는 여전히 문제가 많다. 공운법 에서는 기관장으로서의 직무 수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는 경우 또는 경영실적 평가 결과 부진한 경우 외에는 임기를 보장하는 것으로 되어 있다.그러나 정권이 바뀔 때마다 국정철학이 다른 사람과 일을 할 경우 업무의 비효율성이 발생하여 결국은 국민에게 피해를 준다는 취지로 교체를 요구하고 있다.현실적으로 강한 정치적 영향력을 지닌 일부 공공기관에 대해 서는 대통령 정무직 임명 프로세스를 적용하고 나머지에 대해서는 사회적 합 의에 의해서 만들어진 제도와 절차에 의해서 만들어진 법률을 준수하는 것이 필요하다. 셋째,공공기관 임원 임명에 있어서 낙하산 인사와 기관장의 자율경영 환 경이 조성되지 않고 있음 이원희(전 경영평가위원,한경대): 공공기관 임원추천위원회 등 공식적인 절 차 이외에도 '보이지 않는 주먹(invisiblefist)이 작동하고 있다.차라리 임명권 자가 정치적으로 임명하고 정치적 책임을 묻는 방향이 옳다. 홍성걸(전 경영평가위원,국민대): 공공기관의 임원 인사를 독립적으로 관리 감독하는 기능을 대폭 강화하고,실제 임원인사 과정에서 후보자들이 불공정 성이나 낙하산 가능성을 제기할 경우 철저히 조사하여 책임을 물어야 한다. 박개성(전 경영평가위원,엘리오앤컴퍼니 대표): 공기업 사장이 임원의 임명 에 실질적인 권한을 가지고 이를 행사할 수 있어야 한다. 공운법 에도 공기업 -45-
의 상임이사는 공기업의 장이 임명한다는 규정이 있지만,현실은 정부에서 지 명한 상임이사를 받아들여야 하는 상황이 적지 않다.이런 경우가 일반화되면 임원들이 사장의 협조자 역할에 충실하기보다는 다음의 자리를 보장해 줄 사 람들을 관리하는데 더 많은 시간을 보내게 될 것이다.상임이사의 임명과 성 과급,연임여부는 공기업의 사장이 상당한 영향력을 행사할 수 있게 해야 경 영진과 긴밀한 협력을 통해 효과적인 경영을 할 수 있을 것이다. 또한, 감사의 업무는 기관장의 역할과 명확히 구분되게 해야 한다.일부 공 기업에서는 감사가 대통령 혹은 장관의 임명을 받았다는 이유로 경영자의 역 할에 과도하게 개입하는 경우가 있다.업무에 대한 전문성이 낮은 감사일수록 그런 경향은 더욱 심하다.감사가 마음만 먹으면, 일상감사 라는 명분으로 대 부분의 업무를 지연시키거나 무산시킬 수도 있고 관련된 임직원의 사기를 꺾 을 수도 있다.공기업은 내부감사가 아니라도 감사원 감사,국정감사,주무부 처 감사,총리실 감사는 물론 경영평가단에 의한 평가 등 너무 많은 감사와 평가를 받고 있다.그렇지 않아도 각종 감사로 인해 보수적인 공기업에서 내 부감사의 과도한 개입은 무사안일 을 조장하기도 한다." 넷째,공공기관의 수익성과 효율성 향상을 통한 경영책임성 제고와 부채관 리 및 요금 통제의 비합리성을 많이 지적하고 있음.공공기관의 실질적인 주인인 국민과 대리인인 공공기관 사이에서 발생하기 쉬운 정보의 비대칭 성을 제거할 수 있는 공공기관의 투명성 개선과 이를 바탕으로 한 합리적 인 공공요금관리가 필요함을 강조하고 있음.전기요금과 같은 공공요금은 정치적 영향을 받을 수 있다는 우려 때문에 공운위 또는 공공요금 결정을 전문적인 판단에 의해서 합리적으로 심의할 수 있는 독립된 심의의결 기 구를 만들 것을 주문하고 있음 조성봉(전 경영평가위원,숭실대): 선진국에서는 전기요금과 같이 공공요금 은 정치적 영향을 받을 수 있다는 우려 때문에 별도의 규제기관에서 객관적 이고 전문적인 판단에 의해서 독립적으로 이루어지도록 권한을 분산하고 있 는데 우리나라는 그러하지 못하다.사소한 사건에도 대통령 대신 장관이 속죄 양이 되는 상황에서 영혼 있는 공무원,소신 있는 공공기관 CEO를 기대하기 는 어렵다. 배준호(한신대): 상업성이 강한 공공기관은 생산성과 부채감소에 초점을 두 고,공공성이 강한 기관은 자원의 효율적 이용을 통한 대국민 서비스 향상 및 -46-
자원낭비 제거에 초점을 두어야 한다. ooo(공기업 사장): 경영평가에서 신뢰성 확보를 위해 계량지표를 강조하지만 공공요금이 합리적으로 결정될 때 객관성이 있는 것이다.지금과 같이 공공요 금이 정치적으로 결정되고 있다면 오히려 계량지표가 평가결과를 왜곡 시킬 수 있는 소지가 있다.공공요금에 대한 국민이 참여하는 대의 협의체가 필요 하다.공공재 접근성을 공공요금을 낮추어 확보하는 것 보다는 복지재정을 통 해서 하는 것이 바람직하다.공공요금은 전 국민을 상대로 하기 때문에 저소 득층에 대한 지원이 상대적으로 약할 수밖에 없다. 000(공공기관 운영위원): 우리나라 공공기관 소유권 행사의 핵심 역할을 하고 있는 공운위는 공공기관의 감독 통제기능뿐만 아니라 외부 정치권의 바람막 이 역할(공공기관의 탈정치화)에도 기여해야 한다.특히 공공기관의 지속가능 한 경영의 기초를 마련하기 위하여 재정건전성에 대해서 일정한 역할을 해야 한다.공공기관의 수익성에 결정적인 영향을 미치는 것이 공공요금이므로 공 운위의 기능에 공공요금 심의 기능을 추가하는 것을 검토할 필요가 있다. 김용래 기자(연합뉴스): 공공기관 부채비율이 200%에 근접했지만 빚을 통제할 안전장치조차 제대로 없는 곳이 수두룩한 것으로 나타났다.자본잠식 상태에서 사채를 발행하고 금융부채 조달에 대한 법률적 근거 없이 돈을 빌리는가 하면 조달 한도가 설정되지 않은 곳도 있다.부채보다 자산이 많아 큰 문제가 없다는 게 정부 입장이지만,아찔할 정도의 증가 속도 탓에 자칫 나라 곳간을 갉아먹을 수 있다는 우려가 커지고 있다.공기업 부채는 무디스를 비롯한 국제신용평가기관의 관심사가 됐다. 우리나라에서는 부채관리와 공공요금의 합리적 결정을 통한 공공기관의 책임경영,CEO의 법적 임기 보장과 인사권 강화를 중심으로 한 공공기관 의 자율경영을 핵심과제로 지적하고 있음 해외의 공공기관 운영상 핵심 문제점 해외에서 공공기관 지배구조의 근간은 '05 OECD Public Corporate Governance를 기준으로 하고 있으나,그 이후 공공기관만을 위한 원칙이 나 준거기준은 제시하지 않고 있음. 다만 OECD에서 금년 2013년 ASEAN corporategovernancescorecard를 발표하였음(OECD,2013) 여기서는 공공기관 중립성(neutrality)과 소수 주주 권리(minority shareholder'sright)강화에 초점을 두고 있음 즉 해외 진출(cross border)또는 국내 동종 업종에 있는 사기업(level -47-
playingfield orground)과의 형평성 문제와 관련된 공공기관의 중립성 문 제,그리고 공공기관의 소유권이 정부에 독점되어 있는 이상 남용될 여지 가 크기 때문에 공공기관의 소수 주주의 권리가 특별한 관심의 대상이 되 고 있음 3.공공기관 외부지배구조의 특징과 흐름 공공기관 외부지배구조의 일반적 흐름 OECD 주요국들은 공공기관을 많은 산업영역에서 시장실패 문제에 대처하 고 공익적 기능을 수행하기 위한 정책도구로서의 역할을 지속하고 있음. 민영화가 활발했던 영국도 2000년대 이후 철도를 비롯한 공공 영역에서 공공부문의 역할을 강화하는 조치를 추진하였고 12),독일,프랑스,이태리 등에서도 오히려 공공기관을 통한 공공부문의 사회 교정적 역할을 강화하 고 있음(OECD,2003) 13) 2000년대 중반 이후 OECD 주요국들은 공공기관에 대한 소유권기능 강화 를 통해 공공기관의 이윤목표와 정책목표가 균형적으로 달성될 수 있도록 소유 지배구조를 개선하는데 초점을 두고 있음(OECD,2005).공공기관에 대한 여러 정치적 경제적 행정적 요인들에 의한 불확실성을 최소화하여 소유지배권 행사의 예측가능성을 제고하는데 초점을 맞추고 있음 영국,프랑스,독일,핀란드,뉴질랜드,스웨덴,스위스,캐나다 등 많은 OECD 국가들이 명확하게 규정된 소유권을 행사하기 위하여 공공기관에 대한 소유권 기능을 준독립적인 소유권기구에 집중하면서 그 범위와 내용 을 체계화하고 있음 <그림3>에서 보는 바와 같이 국민(왕권)-국회-정부 14) -공공기관의 다층적 (cascading)외부 지배 구조에서 각 나라에서는 정부의 재무부서가 핵심적 인 역할을 하는 방향으로 나아가고 있음 12)영국의 공공기관(non-departmentalpublic bodies:ndpbs)은 신노동당 정부 하에서 크게 증가하여 2010년 말에 901개로 증가하였고,인력도 약 70만 명으로 증가하여 공공부문에서 공공기관 고용 비중이 9.5%를 차지하였고,연간 650억 파운드의 예산을 지출하고 있음 13)전통적으로 정부 및 공공부문의 역할을 강조해 온 프랑스는 2012년 현재 공기업 총고용인원은 약 200 만 명(국가 총 고용인원의 약 7.3%)에 이르고 있음 14)공기업 소유권 행사는 중국의 경우 국유자산관리위원회,우리나라는 공운위에 집중되어 있음 -48-
[그림Ⅲ-3]공공기관 외부 지배구조 국민 국회 정부 공공기관 유럽의 공공기관에 대한 정부 소유권 행사 기구 영국은 공기업실(ShareholderExecutive), 프랑스는 공기업청(APE)등이 합리적인 공기업 소유 지배구조 구축을 목표로 생성되었고,독일은 독립 적 소유권기구는 설립하지 않았지만 공기업 지배구조규범(Public CorporateGovernanceKodex) 를 통해 공기업 소유 지배구조 개혁에 집 중하고 있음 15) 영국은 2000년대에 접어들면서 그간의 분산적 소유권모형에 따른 주무부 처들의 광범위한 정책기능으로 인해 적자경영 등 장기적으로 공공기관들 의 주주가치가 침해되고,경영자율성이 위축된다는 비판이 일기 시작함에 따라 공공기관에 대한 소유 지배권을 집중화하는 방향으로 정책적 제도 화를 시도함 2003년에 공기업에 대한 소유권 기능 집중화와 전문성 있는 자문을 제공 하고,합리적인 공기업 소유권 행사를 목적으로 SE를 설립하였음.당초 내 각사무처(Cabinet O fice) 소속으로 운영하다가 기업규제개혁부 (DepartmentforBusiness,Enterprise,Regulatory Reform:BERR) 로 이관 된 후,2012년 현재 기업혁신기술부(DepartmentforBusiness,Innovation, Skils:BIS) 소속으로 되어 있음 SE는 2012년 기준으로 약 30조(190억 )수입을 달성하고 있는 28개 공기업 을 비롯하여 다수의 공공기관들을 관리 운영하고 있음(SE,2007-2012).설 립 당시에 6개 공기업을 소관하는 것으로 하였으나 2012년 현재 직접 소 15)독일의 경우는 독립적 소유권기구는 설립이나 민영화보다는 공기업 지배구조규범 등을 통해 공기업 소유 지배구조 개선을 위해 노력하고 있음.2009년 7월 연방정부는 공기업 지배구조 모범규준(Public CorporateGovernanceKodex) 을 발표하여 정부의 공기업에 대한 소유권기능을 강화하고 정책기능과의 조화를 지향하는 방향으로 나아가고 있음 -49-
유권을 행사하는 공기업은 19개,경영 자문 등 간접적으로 소유권을 행사 하는 공기업이 9개로 확대되었음 [표Ⅲ-1]영국 SE소관 공기업의 연간 총수입 연도 2007 2008 2009 2010 2011 2012 수입(십억 ) 12.38 11.81 11.81 16.1 20.8 19.0 자료:ShareholderExecutive(2007-2012) 영국 행정개혁 또는 공공기관 개혁의 실험 국가(experimentcountry)또는 모범 국가(postcountry)라고 불리고 있는 뉴질랜드에서는 재무부에서 중 앙정부 소유권을 행사하는 모델로 나아가고 있음 왕립소유권 관리기구COMU(CrownOwnershipMonitoringUnit)는 재무부 에 설립되었는데 소유권 감독,재무부의 책임과 지배기능,이전의 왕립기 업감사자문기구(CCMAU)의 기능을 총괄하고 있음.COMU는 공공기관의 경영을 감독 및 관리하는데,주로 공기업의 영역을 상업적인 측면에서 구 체적으로 감시하면서 공기업을 소유하고 있는 재무부와 각 해당 주무부처 에 필요한 재무적 전문적 경영정보를 제공함 프랑스의 공공기관장 임명제는 한국과 반대로 먼저 공공기관 기관장 후보 를 정부가 복수로 추천하고,공공기관 이사회가 기관장을 결정하면 정부가 이를 확정하는 절차로 이루어짐.이재은(충북대 행정학과)은 프랑스의 임 명제는 무능한 사람을 정부가 추천할 경우 이사회가 반대할 수 있기 때문 에 낙하산 인사 라는 비판이 나오지 않는다."고 하면서, 프랑스에서 이런 제도를 유지할 수 있는 것은 유능한 인사를 올바른 제도를 통해 뽑는다는 사회적 신뢰가 국민들 사이에 퍼져 있기에 가능한 일 이라고 설명하고 있 음. 16) 사회주의 국가 형태의 공공기관 외부지배구조 모델 또 다른 하나의 흐름은 중국 및 싱가포르를 중심으로 한 중화권 국가의 16) 미리 내정된 후보를 정당화하는 공모 과정이 장기간 반복되면서 정부와 공기업에 대한 사회적 신뢰가 무너지고, 공공기관장 인사는 모두 짜고 치는 것 이란 불신과 냉소만 무성해진 한국의 공모 절차와 크게 다른 부분임(동아일보,2012) -50-
정부-공공기관 거버넌스 모델임 중국정부는 2009년 中 華 人 民 共 和 國 企 業 國 有 資 産 法 을 제정하여 국유기업 을 지분비율에 따라 특수법인기업,국유독자기업,국유지분우위기업,국유 지분참여기업으로 구분하여 공공기관 체제를 재편하고,이의 총괄 감독 통 제 기능을 국무원 산하 국유자산관리감독위원회에서 일괄적으로 행사하도 록 설계하였음 헝가리는 재무부서 산하 국가자산관리위원회,핀랜드는 특별기구를 설립하 여 일괄적인 소유권 행사가 가능하도록 하고 있음 공공기관 외부지배구조의 두 가지 대표적인 모델 이상의 내용을 요약해 보면 OECD 가이드라인 이후 공공기관-정부 거버넌 스 관리체계는 크게 두 가지 흐름으로 전개되어 왔음 첫째는 영국,뉴질랜드 등 유럽 EU 국가에서는 정부의 각 부서에 분산되 어 있던 공공기관의 소유권 행사 기능을 재무부서에 집중하여 관리하는 형태로의 전환하였음. 표Ⅲ-2 에서 보는 바와 같이 공공기관에 대한 소 유권 행사는 왕권(theCrown)또는 국민의 주권을 대신해서 재무부와 주 무부서가 행하지만 경영권 감독은 재무부에서 집중적으로 행사하도록 하 고,주무부서에서는 공공기관의 산업정책적 목표를 달성하도록 이원화하고 있음 통상적으로 재무부서에서 독립된 재무관(Treasury of the Minister of Finance)을 두고 공기업의 효율적 경영,재무성과 보고,투자 및 자산 매각 의 책임을 지고 있음 표Ⅲ-2 공공기관 이중 거버넌스 모델 재무부처 주무부처 관점 정부 공공부문 전체 대차대조표 부처 산업적 정책 목표 달성 위험/수익 약한 경영위험과 약한 수익지향 강한 경영위험과 강한 수익지형 자료:New Zealand(2007)에서 정리 또 다른 하나의 흐름은 표Ⅲ-3 에서 보는 바와 같이 중국을 중심으로 한 중화권 국가의 피라미드 거버넌스 체제임.대표적으로 중국은 정부부처 -51-
-국유자산관리기구-공기업의 3단계 거버넌스를 가지고 있음 표Ⅲ-3 공공기관 3단계 거버넌스 모델 단계 수준 역할 1단계 국무원 국유기업 소유권 정책 수립 2단계 국유자산관리감독위원회 실질적인 국유기업의 소유권 행사기관 3단계 국유기업 특수미션을 수행하는 국유기업 자료: 國 有 資 産 管 理 監 督 委 員 會 (2011)에서 정리 OECD의 가이드라인 이후 영국을 비롯한 많은 나라에서 공공기관에 대한 소유권 행사부서를 한 정부 부처 또는 기구에 집중함으로써 경영자율성과 더불어 경영책임성을 강화하려는 체제로 나아가고 있음 즉 OECD 공기업지배구조 가이드라인(OECD Guidelines on Corporate Governance ofstate-owned Enterprises) 에 근간을 두고 이중 구조이든 아니면 다층적 구조이든 소유권 기능의 중앙 집중화는 가속화되고 있음 (OECD,2011) 여기서는 우리나라 공공기관의 외부지배 구조를 OECD의 05 public corporategovernance와 13 ASEAN corporategovernancescorecard 17) 에 근간을 두고 앞에서 소개한 외국의 사례(특히 EU 국가)들을 참고하여 현 재 취약점의 발굴과 더불어 개선안을 마련하고자 함 우리나라 공공기관 외부지배구조의 특징 우리나라 공공기관 외부지배구조는 공운위 를 두어 공공기관에 대한 기본 적인 경영지침 및 경영평가와 함께 이사회의 구성에까지 영향을 미치고 있음.이 공운위만 두고 본다면 우리나라 정부-공공공기관 거버넌스는 영 국 등 서방의 모델이라기보다는 오히려 중화권 국유자산관리감독위원회와 유사하다고 할 것임( 표Ⅲ-3 참조) 그러나 공운위의 의장이 기획재정부 장관이 되고 사무국 역할을 기획재정 17)OECD의 목을 두지 않고 있음 13ASEAN corporategovernancescorecard에서 공공기관의 외부지배구조에 대한 별도의 항 -52-
부 공공정책국에서 담당하고 있으며 공기업의 산업정책적 기능은 여전히 주무부처에 가지고 있어 실질적으로는 뉴질랜드와 같이 재무부서 중심의 이중 거버넌스 모형이라고 하여야 할 것임 특히 뉴질랜드의 SOEsAct 18) 나 우리나라의 공운법 에서는 공공기관 자 율적 경영을 위한 선언적 규정뿐만 아니라 기타 정부기관의 공공기관에 대한 일상적인 비합리적 외부간섭을 배제하는 규정을 두고 있음.우리나라 공운위는 공공기관의 자율적 경영을 강화하기 위하여 공공기관 감독의 적 정성을 점검하고 개선 할 수 있는 권한도 부여하고 있음( 공운법 제51조제 4항) 우리나라 공공기관 외부지배구조의 핵심적인 문제는 공공기관 소유권 행 사 기구를 어떻게 운영하느냐에 있음.즉 공공기관 운영위원회의 위상을 어 떻게 정립하고 그 구성원들을 어떻게 구성하느냐에 귀결된다고 할 것임 4. 공공기관 외부 지배구조 관련 주요 이슈들 지금까지 논의한 문제들을 중심으로 우리나라 공공기관 외부지배구조의 이슈를 정리하면 다음과 같음 공공기관운영위원회의 위상에 관한 문제 공공기관 운영위원회는 정부의 공공기관에 대한 소유권을 행사하는 제반 권한을 행사하는 기구이므로 이의 소속 기관을 현행보다 상향하는 것이 바람직하다는 주장이 있음 1.대통령 직속으로 하는 방안 2.부총리(기획재정부)에 두는 방안(현재 모델) <검토의견> 공공기관 운영위원회의 역할에 비하여 현재 기획재정부 장관을 위원 장으로 하는 위상이 약하다는 비판의 소리가 있으나,지금까지 현 제도 하에서 공운위가 많은 실적과 노하우를 쌓았고,기획재정부 장관 직제가 부총리로 승격 18)StateOwnedEnterprises는 우리나라의 시장형 공기업과 같이 자체 운영 수익률이 50%를 넘는 공기업 을 말한다. -53-
되었기 때문에 현행 체제인 제3안에 별 문제가 없는 것으로 판단됨 공운위원 수의 적정성 문제 시민단체를 중심으로 공운위원의 수를 대폭 늘리는 것을 주장하고 있음 박주현 시민경제사회연구소 소장은 공공기관운영위원회의 개선을 주문했다. 박 소장은 위원회 구성 과정에서 정부관료 경영진 대표 노조 대표 외에 전문가집단 대표와 시민사회 대표의 비율을 대폭 높여야 한다. 며 극소수 위원들이 300개 공공기관을 관장하려면 결국 아무런 역할도 할 수 없기 때문에 위원수는 최소 60명 이상이어야 한다고 본다 고 밝혔다. (서울=뉴스1,2007) <검토의견> 공운위원은 전문성과 중립성을 갖춘 능력이 문제이지 숫자의 문 제라고 할 수 없으므로 현재의 11인으로 충분하다고 판단됨. <관련법령> 공운법 제9조(운영위원회의 구성)1 운영위원회는 위원장 1인 및 다음 각 호의 위원 으로 구성하되,기획재정부장관이 위원장이 된다. <개정 2008.2.29,2013.3.23> 1.국무조정실의 차관급 공무원으로서 국무조정실장이 지명하는 공무원 1인 2.대통령령이 정하는 관계 행정기관의 차관 차장 또는 이에 상당하는 공무원 3.제2호에 해당하지 아니하는 주무기관의 차관 차장 또는 이에 상당하는 공무원 4.공공기관의 운영과 경영관리에 관하여 학식과 경험이 풍부하고 중립적인 사람으 로서 법조계 경제계 언론계 학계 및 노동계 등 다양한 분야에서 기획재정부장관의 추 천으로 대통령이 위촉하는 11인 이내의 사람 공운위의 공공기관 임원인사에 관한 문제 공운위에서 공공기관 임원추천위원회에서 추천한 후보자를 복수 추천하는 절차로 인하여 공공기관 임원 임명 절차가 너무 번거롭고 시간이 많이 걸 리고 있으므로 이를 생략하고 공운위에서는 공공기관 임원 인사에 대한 제도만을 담당해야 한다는 주장이 있음 1.공공기관 임원 인사를 기관별 임원추천위원회에 일임하고 공운위는 인사 의 기본방침만 설정하는 방안 -54-
2.공기업의 임원(기관장,감사,비상임이사)및 대통령이 임명하는 준정부기 관의 감사 19) 및 일부 특수기관의 기관장 인사는 공운위에서 심의 의결하 는 방안(현행) 3.임원 인사를 기관별 임원추천위원회에 일임하고 공운위원 1명이 기관 임 원추천위원에 참여하는 방안 <1안에 대한 취지> 현행 공운위는 임추위가 추천한 3~5배수 후보자를 2~3배수 후보자로 축소하는 방식 으로 운영되어 임추위 결정사항을 추인하는 형식적 절차에 불과하고,공공기관 임원 선임절차가 3단계(임추위 공운위 임명)로 복잡하게 되어 있어(평균 소 요기간:40일),이를 2단계(임추위 임명)줄일 필요가 있음 ㅇ 공운위는 개별 인사안건보다는 임원선임절차의 적정성 확보 및 원활한 업무수 행을 위한 제도적 장치의 보강에 중점을 두어 공공기관의 일반적 인사운영지침 을 심의 의결하는 한편,감사 및 비상임이사의 업무에 관한 기준 등을 마련하도 록 함 19)독립기념관,근로복지공단,한국소비자원,한국주택금융공사,한국연구재단,한국장학재단 -55-
표Ⅲ-4 공기업 준정부기관 임원 선임절차 및 임명권 공기업 준정부 기관 직 위 임원 선임절차 임명권 현 행 개 선 현 행 개 선 대통령 (대규모기관) 기관장 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 주무부처 장관 대통령 (대규모기관) 감사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 기재부 장관 상임이사 임명 좌동 기관장 좌동 비상임 이사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 기재부 주무부처 장관 장관 대통령 (대규모기관) 기관장 임추위 임명 좌동 좌동 주무부처 장관 대통령 (대규모기관) 감사 임추위 공운위 임명 임추위 임명 좌동 기재부 장관 상임이사 임명 좌동 기관장 좌동 비상임 주무부처 임추위 임명 좌동 이사 장관 좌동 기획재정부(2013) 주무부처의 공공기관 인사 자율성과 책임성을 제고하기 위해 주무부처의 비상임이사 임명권을 확대함(기획재정부,2013) -56-
표Ⅲ-5 공기업 준정부기관 비상임이사 임명권 현 행 개 선 공기업 기재부장관 주무부처 장관 준정부기관 주무부처 장관 주무부처 장관 <참고자료1:공운위 인사 처리 건수 난맥상 보도자료> -공공기관운영위, 서면 의결 파행(KBS'08.8.7)- 3백여개 공공기관의 임원 선임과 경영평가 등을 의결하는 '공공기관 운영위원회'가 새 정부들어 본 회의 없이 모두 서면 의결로 안건을 처리한 것으로 KBS취재결과 확인됐습니다.기획재정부 산하 공공기관 운영위는 지난달 20일 20여개 공공기관장 임원 선임 등 6건의 안건을 서면으로 의결하는 등 새 정부 출범 이후 4차례 모두 서면으로 본 회의를 대신한 것으로 드러났습니다.현행 규정상 서면의결은 사안이 경미하거나 긴급을 요하는 경우로만 제한하고 있습니다.이 과정에서 민간 운영위원 3명은 심의 의결에 필요한 주요 안건 자료를 받지 못하는 등 의결에서 배제된 것으로 밝혀졌습니다.기획재정부는 이에 대해 이미 의결 정족수를 채워 안건 자료를 보내지 않았다며 절차상 문제가 없다고 해명했습니다. <리포트> 3백여 공공기관의 경영평가보고서와 31개 공기업의 임원 선임안 등이 심의, 의결된 지난달 20일.하지만 이날 의결 기구인 공공기관 운영위원회는 열리지 않았고 기획재정부 회의실은 텅 비어 있습니다.서면의결은 사안이 경미하거나,긴급을 요하는 경우로 제한하고 있습니다.그럼에도 새 정부 들어 본회의는 한 번도 없었고,4차례에 걸쳐 모두 서면으로만 74개 공기업 임원 123명의 인사 안건을 처리했습니다.어려울 것으로 보입니다.KBS뉴스 김민철입니다. -57-
<참고자료2:공운위 임원추천 인원 난맥상 보도자료> -준정부기관의 상임 비상임이사 임명시 임원추천위 심의절차 생략,낙하산 인사가 합법화 되었다.(blog.daum.net/jhleeco/7700991)- 정부는 현재 모든 임원에 대해 임원추천위에서 복수추천 심의를 하다 보니 시간이 오래 걸려 비효율적이라며 임원추천위원회 심의 대상을 대거 축소해야한다고 주장하고 있다.그러나 잘못은 복수추천심의제도에 있는 것이 아니라 정부에게 있다. 현재 임원추천위원회에서 심의를 할 때 임원인사 추천을 3-5배수로 하도록 공기업 준정부기관의 인사운영규정 에서 규정하고 있다.1명의 임원을 임명하기 위해 4-5배를 추천하려면 1차 서면심의 이전에 최소 7-8명 이상 공모 또는 추천을 받아야 하는 번거로운 과정을 거쳐야 하고 이러한 흐름은 추천의 부실화로 연결되었다. 이 때문에 오래전부터 3-5배수 추천에 대한 논란이 있어왔으며 현실적으로 추천배수를 2-3배수로 낮출 것을 요구하였으나 정부가 3-5배수를 고집하여 복수추천제도의 부실화를 가져오게 만든 것이다. 임원 복수추천 심의제도는 후보 추천의 객관성과 투명성 및 전문성을 제고할 수 있어 공정한 인사시스템의 방안으로 정착시킬 필요가 있다.즉 임원선임절차 간소화는 임원추천위 심의 대상을 축소할 것이 아니라 공기업 준정부기관의 인사운영규정 을 현실에 맞게 재조정을 하여 충분히 제도화시킬 수 있다. <검토의견> 임추위에서 추천한 후보자를 공운위에서 축소하여 복수로 추천하 는 현행 절차가 임원 추천 절차상 많은 시간을 소요하는 데 비하여 그 실익이 적으므로 제1안이 타당할 것으로 사료됨.다만 공운위에서 만든 제도의 실질적 운영이나 임추위 추천 절차상의 적절성을 확인할 수 있도록 공운위원 또는 공운위가 추천한 1명이 기관 임원추천위원 에 참여하는 제3안이 바람직할 것으로 판단되어 이를 추천함 공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 영역 침해 를 포함하는 여부 선진국에서 공공기관의 동종 사기업의 영역 침해를 방지하는 공공기관의 중립성(neutrality)문제를 핵심적으로 다루고 있으므로 이를 공운법 시행 령에 반영하여 동법 시행령 제18조 제1항을 -공공기관의 성격ㆍ업무특성 및 민간기업의 사업영역 침해여부 등을 고려하여 - 로 수정하는 방안 -58-
1.공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 사업영역 침해 를 포함하여야 한다. 2.공공기관 기능 조정 검토사항에 민간기업 사업영역 침해 를 포함할 필요가 없다(현행). <참고자료:공공기관의 중립성> o 공공기관의 중립성(neutrality)확보를 위하여 EU 국가를 중심으로 공공기 관의 존립정당성을 공공기관이 해야 할 일 과 하지 않아야 할 일 을 엄격히 구분하는 방향으로 나아가고 있음 o 특히 공공기관에 비하여 경제력이나 신용 면에서 열위에 있는 동종(level playingfield)민간기업을 구축(crowd out)하는 일이 없도록 하고 있음 o또한 해외진출(crossborder)공공기관이 소속 정부의 지나친 지원으로 인하 여 해당 지역(jurisdiction)의 기업과 형평성을 훼손하지 않도록 하고 있음 <참고 법령> 법제14조(공공기관에 대한 기능조정 등)1 기획재정부장관은 주무기관의 장 과 협의한 후 운영위원회의 심의 의결을 거쳐 공공기관이 수행하는 기능의 적 정성을 점검하고 기관통폐합 기능 재조정 및 민영화 등에 관한 계획을 수립하 여야 한다. <개정 2008.2.29> 법시행령제18조(공공기관에 대한 기능조정 등)1기획재정부장관은 공공기관 의 성격ㆍ업무특성 등을 고려하여 법 제14조에 따른 공공기관에 대한 기능조 정 등을 단계적으로 실시할 수 있다. <개정 2008.2.29> <검토의견> 해외에서는 공공기관 관리에 있어서 공공기관이 동종 사업에 진출하 고 있는 민간기업에게 동등한 중립성을 확보해 주는 것이 가장 큰 현안으로 등 장하고 있는 것을 감안하여,선언적이라도 공공기관 기능 조정 검토사항에 민간 기업 사업영역 침해 를 포함하는 제1안을 추천함 -59-
공운위 기능에 임원 추천 절차의 적정성 여부의 점검과 개선 추가 2013년 8월 철도공사 사장 임명을 위한 추천과정에서 공공기관에서 해당 공공기관 임원추천위원회의 추천과정의 적법성 또는 적절성 여부를 공운 위에서 논의 할 수 있는지 에 대한 논란이 있었음 20) <참고자료1:보도 자료> -60- -국토부의 인사 청탁 논란에 원점에서 다시 공모하기로(조선일보입력 : 2013.08.2303:05)- 현재 공석인 코레일(한국철도공사)사장 공모가 진통을 겪고 있다.기획재정 부는 지난 8월 21일 공공기관운영위를 열고 코레일 사장 공모를 원점에서 다 시 시작하기로 결정했다.사회적으로 논란이 일고 있는 상황에서 누가 사장이 되더라도 논란을 불식하기 어렵다고 판단한 것이다. 앞서 이달 초 코레일 임원추천위는 정일영 교통안전공단 이사장,이재붕 국토 교통과학기술진흥원장,팽정광 코레일 부사장 등 3명을 코레일 사장후보로 기 재부 공공기관운영위에 추천했다.기재부 공공기관운영위는 이 중 2명을 국토 교통부 장관에게 추천할 계획이었다. 논란은 국토부 고위 관계자가 코레일 임원추천위의 일부 위원에게 전화를 걸 어 정 이사장을 밀어달라고 했다는 사실이 알려지면서 시작됐다.야당과 철도 노조는 "국토부가 철도 민영화(경쟁체제 도입)를 추진하기 위해 국토부 출신 인 정 이사장을 밀고 있다"는 내용의 비판 성명을 발표했다. 20)국토부 외압 논란이 불거진 코레일 사장 공모가 원점으로 돌아갔습니다.관치와 낙하산 인사 논란으로 한 차례 중단됐던 박근혜 정부 공공기관 인선에 또 한 번 잡음이 일면서 코레일의 경영도 위기를 맞고 있습니다.박근혜 정부의 고질적 문제점으로 꼽혔던 `인사문제`가 코레일(한국철도공사)에서 또 한번 터 졌습니다.기획재정부 공공기관운영위원회는 21일 긴급회의를 열고 참석위원 7명 전원의 찬성으로 코레 일 사장 재공모를 결정했습니다.코레일의 상급기관인 국토교통부가 특정 후보를 밀고 있다는 논란이 확산되면서 공운위가 부담을 느낀 것입니다.코레일 사장 선임은 공모와 임원추천위원회의 서류 심사, 면접 등을 통해 공공기관운영위에 후보자를 3배수로 추천하는 과정을 반복하게 됐습니다.(한국경제 TV, 2013)
<참고자료2:공운위 회의 자료> 000(공운위원):철도공사의 사장 추천 절차에서 공운위가 임추위의 결정을 재추천하도록 할 수 있는 권한이 있는지에 대한 논란이 있었으므로 이를 방지하기 위하여 추천위원회가 추천한 임원후보자가 임원의 결격사유에 해당하거나,추천 절차상 또는 공기업 준정부기관의 경영에 현저하게 부적당하다고 인정되는 때에는 추천위원회에 임원후보자의 재추천을 요구할 수 있도록 하여야 함 그 외에도 우리나라는 다른 OECD 국가에 비해 공공기관 임원 선임 절차 에 투명성이 약하다는 비판이 제기되고 있음 <참고자료3:전문가 의견> 김병섭(서울대)은 공공기관장의 인사 권한을 행사하는 기관과 별도로 인사제도의 집행을 감시 감독하는 기관을 설립해 공모제가 원칙대로 돌아가는지 검증할 필요가 있다.영국의 경우 정부로부터 독립된 기관인 공직임용위원회와 하원의 공직선발위원회가 공공기관 임원 인사에 관한 심사 사항을 공개하는 등 투명성 제고를 위한 일련의 제도를 운영하고 있다."라는 의견을 개진함(동아일보,2012) <검토의견> 철도공사의 사장 추천의 사례와 같이 그 절차가 부당할 경우 공 운위에서 임추위에 재추천을 요구할 수 있는 방법은 공운법 시행령 제24 조의 2(임원후보자의 재추천 요구)를 개정하든지, 공운법 제8조 공운위 기능에 이를 추가하는 방안이 있을 것이나,임원후보자의 재추천 요구의 사유를 좀 더 명확히 할 수 있는 제1안이 좀 더 타당할 것으로 판단됨 <제1안>공운법 시행령 제24조의2(임원후보자의 재추천 요구)법 제25조 또는 제 26조에 따른 공기업이나 준정부기관 임원의 임명권자 또는 임명제청권자는 추천 위원회가 추천한 임원후보자가 법 제34조제1항에 따른 임원의 결격사유에 해당하 거나,추천 절차상 또는 공기업 준정부기관의 경영에 현저하게 부적당하다고 인 정되는 때에는 추천위원회에 임원후보자의 재추천을 요구할 수 있다. <제2안> 제8조(공공기관운영위원회의 설치)공공기관의 운영에 관하여 다음 각 호에 관한 사항을 심의 의결하기 위하여 기획재정부장관 소속하에 공공기관운영 위원회(이하 "운영위원회"라 한다)를 둔다.9.제29조(임원추천위원회)및 제30조 (임원후보자 추천 기준 등)의 규정에 따른 공기업 준정부기관의 임원 추천에 있 -61-
어서 절차의 적정성 여부의 점검과 개선 공운위에 공공기관 직원 대표 참여 앞에서 논의한 바와 같이 공운위원의 숫자를 늘리는 것보다는 공운위에 공공기관 직원 대표를 참여시키는 것이 더 의미가 있을 것이라는 주장이 있음 1.공운위원으로 노동계 또는 공기업 직원 대표가 반드시 참여하여야 한다. 2.공운위원으로 노동계 또는 공기업 직원 대표가 반드시 참여할 필요가 없다. <1안 취지:직원대표 이사제도(EmployeeDirector)> o 내부 이해관계자 모형을 지향하고 있는 독일의 경우 경영집행이사회 (managementexecutionboard)와 감독이사회(supervisoryboard)가 있는데 감 독이사회는 노동계 또는 근로자 대표가 과반수를 차지하고 있고,단일이사회 로 되어 있는 프랑스 공기업의 경우에는 이사회 1/3이상을 노동계 또는 근로 자 대표가 차지하고 있으며 21),대만의 경우에도 이사회의 1/5이 직원 대표( 員 工 重 事 惑 員 工 理 事 )가 참여여하도록 하고 있음( 國 營 事 業 管 理 法 第 35 條 ) o대만의 이 규정은 국영기업뿐만 아니라 민영화된 공기업에서도도 적용하도 록 하고 있음(This article applies to SOEs and after privatization: professional and wel-performed employees could be elected as the governmentrepresentativeintheboard) o우리나라에서 아직도 상법이나 공운법에서 종업원 이사제도를 도입하지 않 고 있기 때문에 대만과 같이 공운법 에서 일괄적으로 처리하는 것이 바람직 할 것임(Chang-HshienTsai,2012) <2안 취지:직원대표 이사제도(EmployeeDirector)> o 통상적으로 노동계 대표는 중립적이지 않기 때문에 공운위의 정상적인 운 영을 방해 할 수 있음 21)프랑스의 철도공사(SNCF)는 국영기업에서 공사로 바뀌었는데 여기에는 노동자 대표 6인을 포함한 정 부,철도전문가,전문경영자 등 18명으로 구성된 공공이사회가 설치되어 있다.영국 철도의 경우 주주총 회와 동일한 권한을 갖는 공공철도 총회에 승객,시민,노조대표 등이 참여하는 공익 회원 60명과 철도산 업 관련 업계 회원 40명 등이 참여해 100명으로 구성되어 있다.독일은 1952년 사업장구조법 에 따른 공동 결정 제도를 시행하면서 감독이사회에 노동자 대표 1/3의 참여를 보장하고 있으며,1976년 공동결정법 을 시행하면서 노동자 대표가 노무이사로 참여하는 감독이사회를 설치하고 있다 (나상윤,2004). -62-
공운위에 노조의 대표가 없으므로 독립성이 약하다고 지적하는 주장도 있 음 공공기관 운영의 큰 틀을 짜는 기획재정부장관 소속 공공기관운영위원회 의 독립성 확보도 지적된다.사회공공연구소 김철 연구위원은 공운위가 재정부에 종속돼 대부분 안건이 공운위 회의에서 원안대로 가결되고 있으며, 다양성을 위해 재정부 장관이 공운위에 민간위원으로 법조 경제 언론 학계 노동 등 여러 분야 인사를 추천하게 돼 있지만 노동계 인사가 위촉된 적은 한 번도 없다 고 말했다.(한겨레 뉴스 경제일반 등록 :2013.03.1820:46) <검토의견> 공운위는 공공기관 운영 관련 정책을 주관하므로 이해관계에서 자유 로운 중립적인 인사가 위원으로 위촉되어야 함.그런 취지로 위원과 직접 관련된 안건의 심의에는 해당 위원의 제척,기피,회피 등 제도(시행령 제13조)를 도입하 여 운영 중임 경영지침이 공공기관의 자율적 책임운영체제에 부합하도록 규정화할 필요가 있음 경영지침이 공공기관의 자율적 책임운영에 많은 제약요인이 되고 있다는 비판이 있음 <제1안> 제8조(공공기관운영위원회의 설치)에 추가 제8조(공공기관운영위원회의 설치)공공기관의 운영에 관하여 다음 각 호에 관한 사항을 심의 의결하기 위하여 기획재정부장관 소속하에 공공기관운영위원회(이하 "운영위원회"라 한다)를 둔다. <개정 2008.2.29, 2008.12.31,2009.12.29> 1.제4조 내지 제6조의 규정에 따른 공기업 준정부기관과 기타공공기관의 지정, 13.제50조의 규정에 따른 공기업 준정부기관의 경영지침이 제3조 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제 유지에 적정성 여부 점검 14.제51조제4항의 규정에 따른 공기업 준정부기관에 대한 감독의 적정성 여부의 점검과 개선 15.그 밖에 공공기관의 운영과 관련하여 대통령령이 정하는 사항 <제2안> 제50조(경영지침)2항 추가 -63-
제50조(경영지침)1 기획재정부장관은 공기업 준정부기관의 운영에 관한 일상적 사항과 관련하여 운영위원회의 심의 의결을 거쳐 다음 각 호의 사항에 관한 지침(이하 "경영지침"이라 한다)을 정하고,이를 공기업 준정부기관 및 주무기관의 장에게 통보하여야 한다. <개정 2008.2.29> 2 공공기관운영위원회는 경영지침이 제3조에 규정한 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제에 적정한지를 점검하여야 한다. 1.조직 운영과 정원 인사 관리에 관한 사항 2.예산과 자금 운영에 관한 사항 <제3안> 제50조(경영지침)3호 제약사항 추가 3.그 밖에 공기업 준정부기관의 재무건전성 확보를 위하여 제3조에 규정한 공기업 준정부기관의 자율적 책임운영체제에 벗어나지 않는 범위 내에서 기획재정부장관이 필요하다고 인정하는 사항 정 2008.2.29> <검토의견> 공운위가 공공기관을 통제할 뿐만 아니라 자율적 책임경영을 보장하 는 역할을 하여야 한다는 의미에서 공공기관운영위원회의 일반적인 심의 의 결 사항에 두는 제1안이 타당할 것으로 사료됨 공운위에 심의의결 사항에 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금 을 추 가하는 문제 공기업에서 생산하는 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금(이하 공 공요금 22) )은 기획재정부 훈령인 공공요금 산정 기준에 의하여 총괄원가를 보장하는 적정투자보수방식에 의한 서비스 원가주의를 근간으로 작성하여 주무부처에 승인을 요청하며,주무부처에서는 해당 위원회(철도요금은 국 토교통부 철도산업위원회,전기요금은 산업통상자원부 전기위원회 등)의 심의를 거쳐 물가안정에 관한 법률 에 따라 기획재정부장관(경제정책국)과 협의하여 결정함 물가를 책임지고 있는 기획재정부의 협의는 실질적으로 승인에 준하기 때 문에 해당공기업이나 주무부서의 자율적 결정에 많은 제약 요인으로 작용 22)공공요금과 공공기관에서 생산하는 재화나 용역의 요금은 개념상 차이가 있다.공공요금이라도 공공기 관에서 생산하지 않는 것이 있기 때문이다(예,통신요금). -64-