어업 이주노동자 인권상황 실태조사 2012년도 국가인권위원회 인권상황 실태조사 연구용역보고서를 제출합니다 2012. 10. 연구수행기관 한양대학교 글로벌다문화연구원 연구책임자 오경석 연 구 원 이한숙 김사강 김민정 류성환 윤명희 정정훈 연구보조원 최상일
이 보고서는 연구용역수행기관의 결과물로서, 국가인권위원회의 입장과 다를 수 있습니다
연구요약 이 연구는 연근해 어업 선원 이주노동자(E-10) 밀집지역에 대한 실태조사를 통하 여 인권상황을 종합적으로 검토하고, 이를 근거로 관련 법률과 제도, 정책 등을 인 권친화적인 방향으로 정립하기 위한 기초자료를 확보하려는 목적으로 기획되었다. 이 연구는 문헌 조사, 설문과 심층 면접, 방문 조사, 현지 조사 등의 조사 방법을 종합적으로 활용하는 통합 방법론(triangulation)을 통해 조사의 신뢰성과 타당성을 제고하고자 노력하였다. 어업 이주노동자의 일반적인 현황과 국내외 관련 법제 및 정책에 대한 문헌 조사를 수행하였으며, 예비조사와 본 조사로 나누어 총 185명의 선원 이주노동자에 대한 설문 조사가 실시되었다. 그 가운데 16명에 대해서는 심층 인터뷰가 이루어졌으며, 수협, 관리업체, 선원노조, 입국교육장 등 관련 기관 현지 방문 조사 30여 차례와 선박 및 주거 공간에 대한 현지 조사가 병행되었다. 2장의 일반적 현황과 제도적 특징 에서는 연근해 어업 이주노동자의 제도적 특징을 고용허가제와 외국인 선원제도의 이원화 로 규정하고, 송출과 송입 절차, 도입규모 결정, 고용 및 계약 절차, 교육, 입국 후 관리 감독 및 사후관리, 각종 보 장 및 보험 별로 두 가지 제도를 비교하는 방식으로 두 제도 하에서 어업 이주노동 자의 현황과 특징을 살펴보았다. 특히 선원 이주노동자의 고용 및 이탈 현황, 임금 과 노동조건이 고용허가제와 어떻게 다른지에 주목하였다. 2012년 8월 말 현재, 선원 이주노동자의 고용 규모는 5,912명에 달한다. 국적별 로는 중국 2,961명, 베트남 1,505명, 인도네시아 1,446명 순이다. 미등록 체류율은 2011년 12월 말 현재 31.4%로 고용허가제 전체 미등록 체류율 19.3%, 고용허가제 대상 어업 이주노동자 미등록 체류율 30.6%를 상회한다. 어업 이주노동자의 미등록 체류율이 타 업종에 비해 두드러지게 높은 이유는 저임금, 열악한 근로조건, 고립된 노동환경, 만연한 인권침해, 관리감독의 공백 등 여러 가지 요인이 복합적으로 작용 한 결과로 추론된다. 2012년 최저임금은 1,040,000원으로 내국인 선원 최저임금 1,238,000원의 84% 수준이다. 전체적으로 외국인 선원제도에는 2007년 폐지된 산업 연수제의 뼈대가 상당 부분 유지되고 있다. 이원화된 선원제도 하에서 선원 이주노 동자들은 기본적으로 실질적인 산업연수제의 관철 및 내국인 선원 노동자들과의 불 평등이라는 이중의 차별 구조에 상시 노출되어 있는 것으로 평가할 수 있다. - i -
3장의 실태 조사 결과 에서는 송출 과정의 인권실태, 근로계약 및 교육 과정 의 인권실태, 관리 및 근로감독 과정의 인권실태, 임금차별 및 임금지급 방식으로 인한 인권침해 실태, 노동 및 생활조건, 산업재해 및 의료, 선원 이주노동자의 전반 적 인권실태, 업체 변경과 이탈 등의 8가지 항목으로 나누어 제시했다. <송출과정의 인권 실태 및 개선방향> 수협중앙회가 정한 송출비용 한도는 중국 3,000 달러, 인도네시아와 베트남 2,700 달러인데, 설문조사 결과 밝혀진 송출비용은 베트남이 평균 1천 266만 원, 중 국 1천 71만 원, 인도네시아 462만 원에 달했다. 현지에서 선원 모집이 여러 단계의 에이전트(중개소)를 거치면서 각 단계마다 수수료가 더해져 송출비용은 더 높아지는 것으로 보인다. 선원 이주노동자들은 송출비용을 마련하기 위해 재산을 처분하고, 지인에게 돈을 빌리고, 은행에서 대출을 받아 송출비용을 마련하고 있었다. 송출업체가 송출비용 일부를 대출해주고 이자를 받는 대부업까지 겸하는 경우도 있었다. 송출업체들은 선원 이주노동자들이 송출비용 부담을 감수하도록 하기 위해 입국 후 소득에 대해 과장된 정보를 제공하기도 했다. 선원 이주노동자들은 과도한 송출비용에 이자부담까지 떠안은 채 입국한 뒤, 일 은 생각보다 힘든데 실제 소득은 기대한 소득에 미치지 못하면서 이탈 유인을 갖게 된다. 산업연수제도 하에서 불투명한 송출 과정과 과도한 송출비용이 높은 이탈률 로 연결되었던 문제가 되풀이되고 있는 것이다. 그러나 현행 제도 하에서 영리를 추구하는 민간 업체에 위임되어 있는 송출 과정과 관련 비리 등을 통제할 수 있는 공식적인 대책은 존재하지 않는다. 선원 이주노동자 도입과정의 송출비리를 개선하기 위해서는 영리 목적의 민간 업체들이 송출과정에 개입하는 것을 차단할 수 있도록 공공 부문이 모집과 도입 과 정 전체를 담당해야 한다. 고용허가제의 경우 여러 문제가 존재함에도, 정부기관이 직접 모집과 도입과정을 담당하면서 산업연수제도 때와는 비교할 수 없을 만큼 송 출비리를 줄이는 효과를 나타낸 바 있다. - ii -
<근로계약 및 교육 과정의 인권실태와 개선 방향> 선원 이주노동자들은 입국 전 어떤 배를 타고 구체적으로 어떤 일을 할런지 모르 는 상태에서 입국한다. 따라서 근무시간과 휴일 및 휴식시간을 몰랐다. 거나 알 고 있었지만 잘 지켜지지 않는다. 는 응답이 80% 이상이었다. 또한 임금조차 몰 랐거나 잘 지켜지지 않는다. 는 비율이 32.5%, 아무 것도 몰랐다. 는 비율도 15.4%나 되었다. 입국 후에도 16.1%의 선원 이주노동자만이 선주와 직접 모국어로 된 근로계약을 체결하고 있었다. 모국어로 된 계약서를 받았다는 선원들조차 읽어 볼 시간도 주지 않은 채 계약서에 서명했기 때문에 내용을 모르는 경우가 있었다. 연근해 어업 외국인 선원 고용절차에는 해당 근로계약 적정 여부 등에 대한 전 국해상노련의 추천 확인절차와 지방해양항만청의 고용신고 절차가 포함되어 있다. 그런데도 선원 이주노동자들이 입국 전은 물론 입국 후에도 제대로 된 근로계약조 차 체결하지 않은 채 일을 시작한다는 사실은 현행 외국인 선원제도의 허점을 여실 히 보여주는 것이다. 자신이 맺은 근로계약 내용이 무엇인지조차 알지 못한 채 이 탈하는 선원노동자들도 존재한다. 도입과정 상의 인권침해를 막고, 이탈률을 낮추기 위해서는 선원 이주노동자들이 가능한 정확한 정보를 갖고 입국 및 노동조건 등을 결정할 수 있도록 입국 전에 이 에 대한 가능한 범위에서 정확한 정보를 입수할 수 있는 공적 시스템이 갖춰져야 한다. 더불어 선주와의 직접 근로계약이 제도적으로 강제되어야 하고, 계약 시기가 정확히 규정되어야 하며, 계약 체결 과정뿐 아니라 그 이행 과정에 대한 감독 시스 템도 갖춰져야 할 것이다. 선원 이주노동자들에게 자신의 근로계약과 노동조건에 대해 제대로 된 정보를 제공하기 위해서는 입국 전후의 교육이 적극 활용되어야 한다. 그러나 현재 입국 전후 교육은 그러한 기능을 충실히 수행하지 못하고 있다. 설문 응답자의 58.3%는 선원재해보상보험에 대해 모르고 있었다. 오히려 관련 교육교재는 선원 이주노동자 들의 의무만을 강조해 그 자체로 인권침해 소지가 있거나, 권리침해 시 정당한 문 제제기 자체를 차단하는 내용을 담고 있을 뿐 아니라, 선원법 등에 위법한 내용 까지도 일부 포함하고 있다. - iii -
내국인 선원과 선원 이주노동자와 초기 갈등을 줄이고, 선상에서의 폭언, 폭행 등 인권침해를 예방하기 위해서는 선주와 간부뿐 아니라 내국인 선원 전체에 대한 교육 또한 절실하다. 하지만 실태조사 결과 내국인 교육을 시키는 사례는 찾아보기 힘들었다. 선주와 간부 선원에 대한 교육이 시급한 상황이지만 현 제도 하에서는 이를 지원하거나 강제할 방법이 없는 실정이다. 이런 상황을 개선하기 위해서는 선원 이주노동자를 대상으로 하는 입국 전후 권 리 교육 및 내국인 선주 및 선원을 대상으로 하는 인권교육이 의무화돼야 한다. 이 러한 교육은 고용주의 이해관계와 분리된 공적 영역의 전문교육기관이 담당해야 하 며 동시에 선원 이주노동자 고용의 전제 조건으로도 활용될 수 있을 것이다. <관리 및 근로감독 과정의 인권실태와 개선 방향> 현재 외국인 선원 제도 운영은 수협중앙회가 총괄하고 있지만, 선원 이주노동자 와 직접 접촉할 수 있는 수협 회원 조합의 경우 담당 인력이 1~2명 뿐이다. 전문 통역 인력이 없어 실제 선원 이주노동자 관리는 관리업체가 거의 전담하고 있다. 그러나 관리업체는 선주에게 위탁 받아 선원 이주노동자 관리를 담당하는 기능 을 수행하므로 선주의 이해에 반해 선원들의 권익을 대변하기 어렵다. 관리업체 에 연락하거나 찾아갔는데도 아무런 조치를 취해 주지 않았다. 고 응답한 비율이 32.7%로, 선원 이주노동자 3명 중 1명은 관리업체에 연락하거나 찾아갔음에도 적절 한 도움을 받지 못한 것으로 나타났다. 특히 단순한 정보제공이나 송금 처리 같은 문제로 관리업체에 연락한 경우엔 해결 비율이 높은 반면, 임금체불, 산재, 폭행 등 의 문제로 연락했을 때는 해결 비율이 29.2%에 불과했다. 관리업체는 입국 후 관리비뿐 아니라 계약연장과 재입국 수수료, 업체 이전 수수 료 등 다양한 명목으로 선원 이주노동자뿐 아니라 선주들로부터도 수수료를 받고 있었다. 선원 이주노동자에게 불법 취업을 알선하고 수수료를 받는 경우도 있었다. 관리업체로부터 불법취업을 알선 받은 선원 이주노동자의 경우 최저임금은 물론이 고 초과근로 수당과 연장근로 수당을 받지 못하고 일한 것으로 드러났다. 이런 불 법적 행태들이 만연할 수 있는 것은 현행 외국인 선원제도가 민간 영리기업이 관리 비를 받고 선원 이주노동자 관리를 담당하도록 해놓고, 이를 감독할 시스템은 전혀 갖추지 못했기 때문이다. - iv -
선주와 관리업체의 불법적이고 부당한 행위를 감독할 권한을 가진 곳은 선원 근 로감독 책임을 맡고 있는 국토해양부 해양항만청이다. 해양항만청 근로감독 인력은 턱없이 부족한데다 이주노동자들을 위한 통역 지원이 전혀 없다. 또한 해양항만청 은 임금체불과 신분증 압류 등 인권침해를 예방하기 위한 활동을 거의 수행하지 못 하고 있다. 선원 이주노동자들의 권익을 보호하고, 인권과 노동권 침해를 예방하기 위해서는 관리 감독 측면에서 민간 영리기업을 배제하고 해양항만청의 근로감독 기능을 강화 해야 한다. 앞으로 선원 이주노동자 수가 빠르게 증가할 것을 감안하면, 해양항만청 이 선원 이주노동자 근로감독 인력을 증원하고, 선원 이주노동자의 권리구제 및 통 역을 담당하는 전담인력을 확보해야 할 것이다. 또한 선원 근로감독관에 대한 인권 교육 등도 강화할 필요가 있다. 선원 이주노동자 근접성이 높은 지역에 지원기관을 설치하는 것도 효과적인 방 안이다. 이와 관련 선원 이주노동자 지원기관이나 인력을 항구 인근 선원복지고용 센터 내에 설치하는 방안이 적극 고려될 수 있다. 단기적으로는 국가인권위원회 등 이 선원 이주노동자들의 권리의식을 제고할 수 있도록 선원 이주노동자들을 위한 권리수첩 등을 제작해 배포할 수도 있을 것이다. 이 권리수첩에는 관련 법제도, 권리구제 방법, 지원기관뿐 아니라 통번역 지원 서비스 연락처, 의료 서비스를 제공 받을 수 있는 장소 등이 포함되어야 할 것이다. <임금차별 및 임금지급 방식으로 인한 인권침해 실태와 개선 방향> 수협중앙회와 해상노련 간 단체협약으로 결정되는 선원 이주노동자 최저임금은 한국인 선원에 비해 75~80% 수준이다. 2012년 6월 1일 기준 104만 원으로 인상 적 용되기 전까지는 월 90만 원으로 최저임금법 상 최저임금을 받는 고용허가제 이 주노동자보다 낮은 수준이었다. 이 대목에서 선원 이주노동자의 경우 초과근로를 인정받지 못하고, 보합제 적용대상에서도 제외된다는 점을 고려하면 임금 격차는 훨씬 커진다. 설문조사에서 확인된, 1년 6개월가량 취업해 선원으로 일하고 있는 선원 이주노 동자들의 평균임금은 약 110만 원이었다. 선원 이주노동자들의 72.2%가 은행 통장 으로 임금을 지급받는데, 본인이 급여 통장을 갖고 있는 경우는 33.1%에 불과했고, - v -
57.1%는 임금 명세서를 받지 못하고 있었다. 매달 정해진 날 임금을 받는 사람도 53.3%에 머물렀고, 10.7%는 통장과 임금명세서가 모두 없다 보니 언제 임금이 들어 오는지도 모르고 있었다. 내외국인 선원 간 임금 격차를 줄이기 위해서는 선원 이주노동자들과 내국인 노 동자들의 동등대우 원칙을 법률에 명시하고, 점차적으로 임금차별 개선방안을 마련 해야 할 것이다. 우선 내국인 선원과 동등한 수준의 최저임금 적용을 법적으로 명문 화해야 할 것이다. 성과급 비율은 업종에 따라 자율적으로 결정하더라도 표준 근로 계약서를 가이드라인으로 활용해 선원 이주노동자도 동등한 임금체계 내에 포함하는 것이 바람직하다. 장기적으로는 고정급 비율을 늘려가는 방식으로 선원의 임금체계 를 안정적으로 개선해 선원 이주노동자도 그 대상에 포함되도록 추진해야 한다. 임금지급 방식에 대해서는 강한 규제가 필요하다. 설문조사와 심층 면접 대상자 들은 노동시간과 노동 강도에 비해 임금이 낮은 것에도 불만이 많았지만 약속한 날 짜에 정해진 임금이 지급되지 않는데 대한 불만이 더 컸다. 따라서 구두상의 계약 이나 계약 위반 등 불합리한 계약과 관행적인 임금체불 등 부적절한 인사 및 노무 관리 시스템에 대한 엄격한 관리감독이 무엇보다 선행되어야 할 것으로 보인다. 급 여 통장은 반드시 본인이 가지고 있도록 하고, 정해진 날짜에 고정적 금액을 지불 하고, 임금인상에 대해 구두가 아닌 서면으로 계약을 체결하고, 급여 명세서를 작성 해 본인에게 확인시키고, 본국으로 임금을 송금할 때도 얼마를 어떤 환율로 계산해 누구에게 보냈는지를 반드시 서면으로 본인에게 전달하는 등 합리적인 임금 지급 관행을 정착시켜야 할 것이다. <노동 및 생활조건 개선 방향> 20톤 이상 연근해 어선에 선원 이주노동자를 고용할 수 있는 업종은 12개인데, 노동조건은 업종에 따라, 같은 업종이라도 날씨와 계절에 따라, 또 성어기와 비수기 에 따라 격차가 매우 커서 선원들의 평균적인 노동조건에 대해 말하기는 어렵다. 어업 노동 자체가 선원법의 근로 및 휴식시간에 관련된 규정을 간과하게 하기 일쑤 인데, 특히 선원 이주노동자들은 한국인 선원들에 비해 과도한 노동시간과 노동 강 도를 강요받고 있는 경우가 많았다. - vi -
설문 응답자의 하루 평균 조업 시간은 13.9시간이었는데, 하루 평균 12시간 이 상을 작업한다. 고 말한 응답자가 66.5%였다. 전체 설문 대상자의 평균 휴식시간은 2시간이었지만, 휴식시간이 아예 없거나 1시간 미만이라는 비율이 35.5%나 되었다. 선원법 이 수면시간 보장을 위해 규정한 연속적인 휴식시간인 하루 6시간 이상 수면을 취하는 사람은 50.0%에 불과했고, 일주일에 평균 하루를 쉬지 못한 선원도 49.4%에 달했다. 또한 휴어기 때는 본국에 다녀온다. 는 응답이 53.6%로 가장 많 았지만, 선주가 시키는 다른 일을 하는 경우가 27.4%였고, 아예 휴어기가 없다는 비 율도 19.0%였다. 선원 이주노동자들은 한 번 출항하면 최소 2~3일에서 길게는 90일씩 입항하지 못한다. 결국 선원 이주노동자들은 배 안에서 숙식을 해결할 수밖에 없다는 점에서 선상 숙소와 선상 식사는 매우 중요하다. 선상 숙소에 만족하지 못한다. 는 응답 은 48.5%였는데 만족하지 못하는 이유에 대해서는 비좁고(58.0%), 시끄럽고(53.1%), 지저분해서(44.4%) 순으로 많았다. 이 설문에서 과반수(65.4%)가 하나 이상의 불만 사유를 골랐다는 점에서 숙소에 대한 불만이 상당함을 알 수 있다. 또한 식사에 만족하지 못한다. 는 응답은 55.6%였으며, 불만족 이유로는 음식이 입맛에 맞지 않 아서(75.0%)와 식사 시간이 불규칙해서(47.8%) 등을 꼽았다. 선원 이주노동자들은 육상에 머무를 때 여관이나 모텔에서 지내는 경우와 선실 에 머무는 경우가 각각 46.4%로 다수를 차지했고 기숙사나 공동 숙박시설에서 지내 는 경우가 28.0%로 뒤를 이었다. 특히 선실에서 잔다. 고 말한 응답자들의 불만 이 가장 강했는데, 이 결과를 통해 배가 입항한 이후에도 좁고 습한 선실에서 지내 야 하는 선원 이주노동자들의 고충을 짐작할 수 있다. 따라서 입항 시 선원 이주노 동자들이 기거할 수 있는 육상숙소 제공을 의무화하고, 개별 선주들이 육상 숙소를 제공해야 하는 부담을 줄이기 위해 항구 근처에 공공 지원 숙소를 건립하는 방안도 적극 고려해야 할 것이다. <산재 및 의료 실태와 개선 방향> 선원법 에 따르면 선주는 선원이 직무상 부상을 당하거나 질병에 걸린 경우 그 부상이나 질병이 치유될 때까지 요양을 시키거나 요양에 필요한 비용을 지급해 야 한다. 또한 수협중앙회의 어선외국인운용요령은 선주들이 외국인 선원들에게 재 해가 발생했을 때 적절한 보상을 이행하기 위해 어선원 및 어선재해보상보험에 가 - vii -
입하고 건강보험 혜택을 보장해야 한다고 명시하고 있다. 그러나 선원 이주노동자들 중 산재를 당한 경험은 36.1%에 달했는데, 그 중 선원 재해보상보험으로 치료 받은 비율은 21.1%에 불과했고, 52.6%는 선주 부담으로 치 료를 받았다고 응답했다. 그러나 산재 처리를 하지 않고, 선주가 치료비를 부담했을 경우 충분한 치료를 받기 어렵고, 산재 이후 후유증이 나타났을 때 추가 치료나 보 상을 받기 어려운 문제가 있다. 여기서 주목할 점은 무려 58.3%의 선원 이주노동자들이 선원재해보상보험의 존 재 자체를 모르고 있었다는 점이다. 건강보험의 경우 44.4%가 있다고 답했고 7.1% 가 없다고 답해 있다는 비율이 월등이 높았으나, 가입 여부 자체를 모른다고 답한 사람도 48.5%에 이르렀다. 선원재해보상보험은 선원을 고용할 때 필수적으로 가입 하게 되어 있는 반면 건강보험 가입은 형식적으로만 의무가입일 뿐 실제로는 가입 하지 않고 있는 선주들이 많았다. 건강보험 가입 또한 반드시 의무적으로 가입하도 록 제도화해야 할 것이다. <선원 이주노동자의 전반적 인권실태> 선원 이주노동자들은 산업연수제도 때와 별반 다르지 않은 인권침해를 겪고 있었 다. 설문조사에서 여권과 외국인등록증을 모두 본인이 가지고 있는 선원 이주노동자 는 20.7%에 불과했다. 선원 이주노동자의 93.5%는 욕설이나 폭언을 들은 경험이 있 고, 42.6%가 폭행당한 경험이 있으며, 10.1%는 감금당한 경험이 있다고 답했다. 욕설이나 폭언을 들었을 때 무조건 참기만 한다. 는 선원 이주노동자가 75.3% 에 달했는데, 대처를 해보았자 별로 달라지는 게 없기 때문인 것으로 추측된다. 폭 행의 경우에도 56.9%는 아무런 대응도 하지 않고 그냥 참기만 했다. 고 응답했 다. 또한 폭행 시 아무런 조치 없이 그냥 일했다. 는 응답이 가장 많았고(56건, 78.9%), 업체를 바꾼 경우(7건, 9.9%), 오히려 해고되거나(3건, 4.2%) 하선하여 미등 록이 된 경우(2건, 2.8%) 등 선원 이주노동자들의 압도적 다수는 폭행에 대해 적극 적으로 대처하지 못하고 있었다. 이 밖에 감금을 당한 경우에도 88.2%는 그냥 참 기만 했다. 고 답했다. - viii -
선원 이주노동자들은 폭언이나 폭행 이유가 관련 작업상의 문제 때문이라고 생 각하기보다는, 외국인이라서 또는 한국어를 잘 알아듣지 못해서라고 생각하는 비율 이 높았다. 그런 만큼 차별을 느끼는 정도도 매우 컸다. 설문 응답자의 84.0%는 차별당한다고 느낀 적이 있다고 답했고, 이 가운데 67.4%는 한 가지가 아니라 여러 측면에서 차별을 느끼고 있었다. 가장 많은 사람들 이 답한 항목은 임금과 관련된 것으로 한국인 선원들과 비교해 임금을 적게 주거 나 제때 주지 않을 때 차별을 느낀다. 는 응답이 106명(75.2%)이었고 수당, 보너 스 등을 적게 주거나 주지 않을 때 가 87명(61.7%)으로 뒤를 이었다. 또 한국인 선 원들과 비교해 더 힘든 일을 시킬 때(71명, 50.4%) 와 일을 더 오래 시킬 때 (56명, 39.7%) 처럼 일과 관련하여 차별을 느낀다는 응답도 많았다. 하지만 이보다 많은 응답은 외국인이라는 이유만으로 무시하거나 욕설, 폭언, 폭행 등을 할 때 (74명, 52.5%) 나 한국말을 잘 알아듣지 못한다는 이유로 충분히 설명하지 않고 일을 시킬 때(61명, 43.3%) 차별을 느낀다는 것이었다. 잠자리나 식사가 다르거나, 외출 외박에 제한을 둘 때 차별을 느낀다는 응답도 10%가 넘었다. <업체 변경과 이탈> 설문조사 및 심층면접 결과 선원 이주노동자들은 저임금과 임금체불, 열악한 근 로조건과 생활환경, 산재와 질병, 폭언 폭행 감금 등의 가혹행위, 그리고 한국인 선원들과의 차별 등을 견디다 못해 최후의 방법으로 업체를 변경하거나 이탈을 선 택하고 있었다. 설문에 응한 선원 이주노동자들에게 업체를 변경한(승선하는 배를 바꾼) 경험이 있었는지를 질문한 결과 총 169명 중 45명(26.6%)이 업체 변경 경험 이 있다. 고 답했다. 업체 변경 이유로 가장 많이 지적한 것은 임금 문제였다. 월급이 적어서 또 는 월급을 받지 못해서 가 19명으로 42.2%를 차지했고 그 중 6명은 저임금과 임 금체불 두 가지 이유를 동시에 꼽았다. 장시간 노동이 힘들어서 업체를 변경했 다. 는 응답도 18명(40.0%)이었으며 선주(또는 선장, 기관장, 갑판장)의 욕설 무시 폭행 때문 과 한국인 선원들의 욕설 무시 폭행 때문 이라는 응답은 각각 13명 (28.9%)이었다. 기타 응답으로는 산재를 당해서, 타던 배가 침몰해서, 선 주가 배를 팔아서, 3년 계약이 끝나서, 배 멀미가 심해서 등이었다. - ix -
설문조사에서 선원 비자로 입국했으나 현재 미등록이 된 사람들은 169명 중 14 명이었다. 이들의 합법적 체류 기간은 평균 17.9개월로 이른바 초기 기획이탈 은 아닌 것으로 드러났다. 복수응답을 허용하여 미등록이 된 이유를 묻자 임금이 적 어서(7명), 일이 힘들어서(위험해서, 작업시간이 길어서, 휴일이나 휴식 없이 일 해서 포함, 6명), 폭행 때문에(6명), 숙식이 나빠서(숙소가 안 좋고 밥을 잘 안 주고 등, 4명), 임금체불 때문에(3명), 기타 불공평한 대우, 다쳐서 순으로 답했다. 누구도 단순한 변심이나 브로커의 꼬임에 빠져 이탈을 결정하지는 않은 셈이다. 위 설문조사 결과를 종합적으로 검토해 볼 때 선원 이주노동자들의 이탈을 줄이 기 위해서는 이들과 정당한 고용계약을 맺고, 이들의 노동 및 생활조건을 개선하기 위해 노력하고, 이들에 대한 인권침해를 줄여 나갈 수 있는 방법을 모색하는 것이 필요하다. 4장에서는 선원 이주노동자 인권 상황을 개선하기 위한 정책적 방안을 검토했다. 세부적으로는 선원 이주노동자 도입 절차-공공기관에 의한 도입절차로 제도 개선, 단체협약에 따른 외국인 선원 도입 규모 결정의 문제점과 개선방안, 근로계약 및 임금 지급 상의 제도 개선 사항, 입국 후 관리 감독의 문제점과 개선방안, 이탈 방 지 제도의 문제점과 개선방안, 선원 복지 강화, 교육 시스템 개선 및 강화, 국제노 동협약의 비준 및 국내법 반영 등으로 구분하여 제시하였다. <선원 이주노동자 도입 절차-공공기관에 의한 도입 절차로 제도 개선> 현행처럼 선주와 송입업체(관리업체) 간, 송입업체(관리업체)와 송출기관 간, 수협 중앙회와 송입업체 간 체결된 계약에 근거하여 사적인 주체들에 의하여 이루어지는 도입 절차로는 송출비리 및 송출과정 상의 고비용 문제를 해결할 수 없다. 송출비 리 방지 및 외국인력 선정 도입 절차 투명화를 위해서는 정부 간 양해각서(MOU) 를 체결하여, 사적 부문의 이해관계에 근거한 개입을 원천적으로 차단하고, 공공부 문에서 외국인 근로자 선정과 도입을 책임지는 유사 고용허가제 방식으로 도입 절차의 공공성을 강화하는 것이 필요하다. 선원법 상 외국인 선원에 관한 별도의 장을 신설하여, 국토해양부 장관이 송 출 국가의 노동행정을 관장하는 정부기관의 장과 협의하여 선원 외국인 구직자 명 - x -
부를 작성하도록 하고, 외국인 선원을 고용하려는 선주는 선원법 제109조 선원 의 구직 구인 등록기관인 지방해양항만청장에게 신고하도록 하며, 고용허가제 상 근 로계약 체결 대행기관인 한국산업인력공단이나 이와 유사한 기관이 선주와 외국인 선원 사이의 근로계약 체결을 대행할 수 있도록 규정하는 방식을 도입하는 것이 하 나의 방안이 될 수 있다. <단체협약에 의한 외국인 선원 도입 규모 결정의 문제점과 개선방안> 정부의 사증 발급 절차에 의해 승인되지 않는 한 합의 자체가 무의미함에도, 도 입 규모를 둘러싼 노사 간의 불필요한 잡음이 계속되고 있다는 점, 선원 인력수 급 계획을 수립 시행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 중앙행정기 관, 지방자치단체, 공공기관 및 선원 인력수급과 관련된 법인 단체에 필요한 협조 를 요청할 수 있다. 고 규정하고 있는 선원법 제115조 및 같은 법 시행령 제39 조에 반하는 것으로 평가할 수 있다는 점, 연근해 어선이나 내항 상선의 경우 외국 인 선원들이 국내에 입국하여 거주하는 형태로 근로에 종사하게 되어 국내 거주 외 국인의 체류라는 관점에서의 정책적 접근이 필요하다는 점 등에서 현행과 같은 선원법 및 외국인선원 관리지침 에 의거한 노동조합과 사업주 단체 간의 단 체협약에 의한 외국인 선원 도입 규모 결정 방식을 계속 고수하는 것은 합리적이지 못하다. 따라서 현행 제도를 공적인 절차로 전환하는 것이 바람직하다. 공적 부문에서 진행하는 것으로 도입 절차를 개선한다면, 외국인 선원의 총 도입 규모도 공적 절차를 통해 확정하고, 이를 근거로 송출국 정부와 양해각서(MOU)를 체결하는 방식으로 변경해야 한다. 이를 위해서는 선원법 상 외국인 선원에 관 한 별도의 장을 신설하여, 외국인선원정책위원회 에서 업종별 도입 규모, 송출 국가의 지정 및 취소에 관한 사항을 심의 의결하도록 하고, 업종별 도입 규모를 정 하는 과정에서 전국해상산업노동조합연맹과 한국선주협회, 한국해운조합, 수산업협 동조합중앙회 등 업종별 선박 소유자 단체의 의견을 반드시 청취하도록 제도를 개 선하는 것이 바람직하다. <근로계약 및 임금 지급상의 제도 개선 사항> 선원법 등 관계 법령에서 규정하는 선원 이주노동자들의 권리를 보장하기 위 해서는, 국토해양부 장관이 표준 근로계약서를 작성 보급하고, 표준 계약서에 의한 - xi -
근로계약 체결을 선주의 의무사항으로 규정하여 입국 이전에 표준 근로계약서에 의 한 선주의 청약과 근로조건에 관한 외국인 선원의 승낙이 가능하도록 근로계약 체 결 시기를 명확히 규정하고, 선주가 지방해양항만청장에게 하는 고용신고(지침 제5 조)의 경우에도 반드시 표준 근로계약서를 첨부하도록 하는 내용을 선원법 에 규 정할 필요가 있다. 선원 이주노동자들과 내국인 노동자들의 최저임금 결정 구조를 이원화하여, 선원 이주노동자의 최저임금만을 단체협약으로 정하도록 하는 최저임금 고시는 법령의 위임 한계를 벗어난 것이며, 또한 합리적 차별이라고 할 수 없으므로, 현재와 같은 최저임금 고시를 개정하고, 선원법 에서 선원 이주노동자들과 내국인 노동자들 의 차별금지 및 동등대우 원칙을 법적으로 분명히 명시하도록 개정하는 것이 타당 하다. 외국인 선원에게 보합제(또는 생산수당) 임금 구조를 적용하지 않는 방식은 국적 에 따른 불합리한 임금차별에 해당하므로 이를 개선하기 위하여 외국인 선원 표준 근로계약서 등에서 보합제 등의 임금지급 방식을 취할 수 있도록 하는 근거를 규정 하는 것 역시 필요하다. 또한 구체적으로 확정되는 배분 금액 및 배분 시기 등은 선주와 노동조합이 체결한 단체협약에서 정한 배분비율 등에 따라 결정되는 것이므 로, 외국인 선원에게도 단체협약의 일반적 효력이 적용되도록 하거나 외국인 선원 의 생산수당 등에 관한 별도의 단체협약을 체결하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다도 외국인 선원을 조합원으로 받아들여 문제를 해결하려는 노동조합의 인 식 개선이 필요하다. <입국 후 관리 감독의 문제점과 개선방안> 임금체불 등 선주의 부당행위로부터 외국인 선원의 권리를 보호하는 업무는 근 본적으로 법령상 권한과 책임, 의무가 있는 국토해양부 및 지방해양항만청이 수행 하여야 한다. 송입업체 는 선원법 에서 규정하는 본연의 업무, 즉 선박 소유 자의 인력관리 업무 담당자로서 수탁한 업무를 수행하는 선원관리사업자 로서의 업무만을 수행하여야 하며, 현행과 같이 선주로부터 외국인 선원의 권리를 보호하 는 지위나 업무를 부여 받을 수 없다. - xii -
현재 근로감독의 사각지대로 존재하는 외국인 선원 고용 사업주에 대한 근로감 독을 강화하기 위해서는 해양항만청 근로감독과의 인원을 보충하는 등 업무 수행을 위한 조직 개편이 선행되어야 한다. 이후 국제노동기구(ILO)의 2007년 어선원노동 협약 을 비준할 경우, 정기적 근로감독을 하도록 되어 있으므로, 현재 선원법 의 적용 대상이 아닌 20톤 미만 선박의 근로감독과 관련하여 근로감독관 증원이 필 요한 상황이다. 또한 선원 근로감독관규정 제5조에 의하여 매년 실시하는 선원 근로감독관 직무교육 내용으로 외국인 선원과 관련한 근로감독에 필요한 사항을 규 정하고, 교육을 실시하는 것이 필요하다. 선원법 에 의하여 설립된 한국선원복지고용센터 내에 어업 관련 특수한 용어 나 선원의 근로관계법 및 권리구제절차 등을 숙지한 통번역 요원을 두거나 통역센 터를 설립하여 NGO와의 3자 통화가 가능한 시스템을 구축하고, 항구 근처 등 선원 들의 접근성이 높은 지역에 민간단체인 선원 이주노동자 지원 센터를 설치 지원하 여 상담과 지원 업무가 가능하도록 할 필요가 있다. 국가인권위원회 등이 선원 이 주노동자들의 권리의식을 제고할 수 있도록 선원 이주노동자들을 위한 권리수첩 등 을 제작해 배포하는 것도 하나의 방안이다. <이탈 방지 제도의 문제점과 개선방안> 고용허가제가 적용되는 사업장의 경우, 사용자의 고용을 제한할 수 있는 사유로 이주노동자의 이탈을 규정하고 있지는 않다. 이는 산업연수생 제도 하에서의 이탈 방지 제도가 인권침해로 귀결된 경험을 반성적으로 고려한 것이다. 선원 이주노동 자의 이탈률이 높은 이유는 임금 구조 상의 내외국인 선원 차별과 고용허가제 이주 노동자보다 낮은 수준의 임금, 열악한 주거 환경 등의 구조적 문제에서 기인하는 것이므로, 이탈방지 대책도 이러한 제도적 문제점을 개선하여 계속 근로의 유인을 제공하는 방식이어야 한다. <선원 복지 강화> 현재 한국 선박에 승선 중인 외국인 선원이 전체 선원의 약 25%를 차지하고 있 는 등 외국인 선원의 복지 문제가 선원 복지 문제의 중요한 비중을 차지하고 있는 만큼, 2013년 하반기에 발효 예정인 해사노동협약(MLC)에 상응하는 선원법 개정 사항인 선원법 제107조에 의거한 선원 복지에 관한 기본계획을 수립하는 과정에 - xiii -
서 외국인 선원 복지에 관한 계획을 별도의 항목으로 구분하여 수립 시행할 필요가 있다. 선원 이주노동자에 대한 주거 지원은 사용자의 배려 의무라는 관점에서 접근할 수 있지만, 대부분의 연근해 어선 선주들이 그 규모가 영세하다는 점에서 정부와 지 방자치단체가 어업 종사자 지원정책의 일환으로 선원 이주노동자에 대한 주거 지원 에 접근할 필요가 있다. 이후 정부가 수립할 선원복지에 관한 기본계획에는 이러한 지방자치단체의 노력을 지원 활성화하기 위한 중장기 대책이 수립 반영되어야 한다. 또한 전국해상노동조합연맹 등 노동조합도 내외국인 선원에게 제공되는 주거 환 경에 대한 구체적 기준을 마련하여 그 내용을 단체협약의 내용으로 정하고, 현재 선주로부터 외국인 선원을 고용할 때 받는 노조 특별회비를 주거 복지 개선 기금 등으로 활용하는 등의 근로조건 개선 차원의 적극적 방안을 강구하여야 한다. <교육시스템 개선 및 강화> 현행 입국 전 송출회사가 실시하는 선원 이주노동자 교육은 교육의 취지에 충실 한 것으로 평가하기 어려우며, 선원법 제116조에서 정한 국토해양부 장관이 시 행하는 교육 또는 선원법 시행령 제43조 제2항의 동등 이상의 수준의 교육 이라고 평가하기도 어렵다. 따라서 외국인선원운용요령 에서 규정하는 바와 같 은 입국 전 20일 이상의 교육은 폐지하고, 입국 후 국내에서 선원법 제116조에 서 정한 실질적인 교육이 이루어질 수 있도록 개선하는 것이 타당하다. 선원 업무 수행에 필요한 내용과 교육 기간 및 교육 업무의 대행기관 등을 선 원법 시행령 이나 시행규칙 등에서 별도로 규정하여, 입국 후 실질적 교육이 이루 어질 수 있도록 제도를 개선하는 것이 타당하다. 이 경우 선원법 시행령 제45조 에 의하여 교육훈련 경비는 선박 소유자가 부담하게 될 것이나, 선원법 제118조 의 정부 보조 등을 통하여 선주의 부담을 줄여주는 방법도 고려할 수 있다. 혼승 선박의 증가 추세에 맞추어 선주와 간부 뿐 아니라 내국인 선원 전체에 대한 교육 을 실질적으로 시행하기 위해서는 이러한 교육을 선원법 등의 법령에서 제도화 하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 선원법 제116조 및 같은 법 시행령 제43조 에 의하여 정기적으로 시행되는 선원 기초안전 교육의 내용으로 외국인 선원과의 혼승에 필요한 사항, 즉 외국인 선원의 인권 관련 내용 및 의사소통 기술 등을 반 영하여 교육하도록 교육과정과 내용을 제도화 할 수 있다. - xiv -
<국제노동협약의 비준 및 국내법 반영> 연근해 어선의 선원에 적용되는 국제노동기구(ILO)의 대표적 협약으로는 해사 노동협약 과 어선원노동협약 을 들 수 있다. 국제노동기구(ILO)는 제199호 2007 년 어선원노동권고(Work in Fishing Recommendation, 2007) 를 마련하여 협약의 제정과 함께 권고하였다. 어선원노동협약 의 국내법 수용과 관련하여 특히 선원 이주노동자의 근로조 건에 관한 중요 내용은 휴식시간 보장 규정이다. 협약은 해상에서 3일 이상 머무르 는 어선은 최소한 24시간 동안 10시간, 7일 동안 77시간 이상의 휴식 시간을 제공 하도록 규정하고 있다(제13조). 현행 선원법 제68조는 어선에 대하여는 근로시간 규정을 적용하지 않도록 규정하고 있어, 협약의 요건을 충족하지 못하고 있으므로 선원법 개정이 필수적으로 수반되어야 한다. 협약 수용을 위한 선원법 개정 은 현행 선원 이주노동자의 임금 체계를 전면적으로 개선하는 것과도 밀접한 관련 을 갖는다. 어선원노동협약 의 규정은 길이 24미터 이상의 선박에 대하여는 협 약 내용의 전부가 적용되므로, 현행처럼 외국인 선원의 도입 절차를 이원화하여 선 박 20톤을 기준으로 고용허가제와 선원법 상의 외국인 선원 관리제도로 법령의 적용 기준을 달리하는 이원화된 제도의 개선도 필요하다. 어선원노동협약 에서 규정하는 발효 요건에 비추어 비교적 조기에 발효될 것 이 예상되고, 또한 협약은 비차별 조항(No favourable treatment clause) 을 도입 하고 있어(제44조) 협약이 발효될 경우 협약의 회원국은 항만국 통제를 통해 자국 영역 내의 협약 적용대상 선박에 대하여 협약의 비준 여부나 국적에 관계없이 동등 하게 협약 요건의 준수 여부를 점검하여 협약 기준에 미달하는 선박에 대하여 출항 정지 등의 조치를 취할 수 있으므로, 비준 여부와 관계없이 협약 내용을 국내법에 수용하기 위한 절차가 필요한 상황이다. - xv -
목 차 Ⅰ. 연구의 개요 1 1. 연구의 목적과 필요성 3 2. 연구 내용 8 3. 연구 대상과 방법 11 1) 설문조사 14 2) 심층 면접 19 3) 기관 방문 조사와 현지 조사 20 4. 연구 추진 일정과 참여연구진 22 1) 연구 추진 일정 22 2) 참여 연구진과 역할 23 5. 연구결과의 활용방안 26 Ⅱ. 일반적 현황과 제도적 특징 27 1. 연근해 어업 이주노동자 제도의 특징 29 1) 연근해 어업 이주노동자 제도의 이원화 29 2) 고용허가제와 외국인 선원제도 33 (1) 송출과 송입 절차 33 (2) 도입 규모 결정 36 (3) 고용 및 계약 절차 38 (4) 이주노동자 교육 40 (5) 입국 후 관리 감독 및 사후관리 42 (6) 각종 보장 및 보험 45 2. 연근해 어업 이주노동자 현황 46 1) 고용허가제 어업 이주노동자 현황 46 2) 외국인 선원제도의 선원 이주노동자 현황 50 (1) 선원 이주노동자의 고용 및 이탈 현황 50 (2) 선원 이주노동자의 임금과 노동조건 53 Ⅲ. 실태조사 59 1. 송출 과정의 인권실태 61 1) 송출업체와 현지모집 과정 61 (1) 송출업체 61 (2) 선원 모집 방법 62 (3) 어업을 선택한 이유 64 - xvii -
2) 송출비용 65 (1) 국가별 송출비용 65 (2) 송출비용 내역 67 (3) 여러 단계에 걸친 에이전트들로 인해 더 높아진 송출비용 69 (4) 송출비용 마련 방법 70 (5) 송출비용을 둘러싼 의혹 74 3) 송출과정 요약 및 개선방향 79 2. 근로계약 및 교육 과정의 인권 실태 80 1) 입국 전후 계약 80 (1) 입국 전 계약 80 (2) 입국 후 계약 81 2) 입국 전후 교육 84 (1) 입국 전 교육 84 (2) 입국 후 교육 90 (3) 고용주 및 내국인 선원 교육 93 3) 근로계약 및 교육과정의 인권 실태 요약 및 개선방향 94 3. 관리 및 근로감독 과정의 인권실태 97 1) 수협의 선원 이주노동자 관리 97 2) 관리업체의 선원 이주노동자 관리 99 (1) 관리업체 현황과 설문 응답자의 관리업체 99 (2) 관리업체에 고충문의와 처리 결과 101 (3) 관리업체 선원 이주노동자 관리의 문제 104 3) 관리업체의 관리비 및 불법 수수료 징수 106 (1) 설문조사를 통해 본 관리업체 비용 지불 107 (2) 관리업체 관리비 및 수수료 징수 실태 108 (3) 관리업체의 불법취업 알선 119 4) 해양항만청의 근로감독 123 5) 관리 및 근로 감독 요약 및 개선방향 127 4. 임금차별 및 임금지급 방식으로 인한 인권침해 실태 129 1) 임금수준 129 (1) 최저임금과 임금 결정 129 (2) 임금차별 132 2) 임금 지급 방식 및 임금 체불 137 (1) 임금 지급 방식 137 (2) 임금 체불 141 3) 임금차별 및 임금 체불 요약 및 개선방향 147 5. 노동 및 생활조건 149 1) 노동조건 150 (1) 업종별 노동 환경 및 특징 150 - xviii -
(2) 선원 이주노동자의 노동조건 156 (3) 휴어기 160 2) 생활환경 163 (1) 선상 생활 163 (2) 육상 생활 167 3) 노동 및 생활조건 요약 및 개선방향 171 6. 산업재해 및 의료 173 1) 산업재해 174 2) 의료 181 3) 산재 및 의료 요약 및 개선방향 184 7. 선원 이주노동자의 전반적 인권실태 185 1) 신분증 보유 185 2) 폭언 190 3) 폭행 195 4) 감금 203 5) 차별 206 6) 전반적 인권실태 요약 208 8. 업체 변경과 이탈 210 1) 업체 변경 210 2) 이탈 213 Ⅳ. 제도개선 방안 219 1. 선원 이주노동자 도입 절차의 문제점 - 공공기관에 의한 도입 절차로 제도 개선 221 1) 산업연수생 제도와의 제도적 유사성 221 2) 도입 과정 상의 산업연수생 제도로부터의 후퇴 223 3) 과다한 송출비용의 문제 225 4) 현행 제도의 선원법 위반 소지 225 5) 도입절차 개선 방안 226 2. 단체협약에 의한 외국인선원 도입규모 결정의 문제점과 개선방안 227 1) 현행 도입규모 결정방식과 실태 227 2) 도입규모 결정방식의 개선방안 229 3. 근로계약 및 임금지급상의 제도개선사항 231 1) 표준 근로계약서에 의한 근로계약 체결과 문제점 231 2) 최저임금 결정구조의 문제점 232 (1) 현황 232 (2) 재위임의 근거규정이 없어 선원법 제54조에 위반되고, 행정규칙에 의한 권리제한으로 법률유보원칙에 반함 234 - xix -
(3) 차별적 기준의 합리성이 존재하지 않음 235 3) 임금지급상의 차별문제 - 보합제(생산수당)의 적용문제 238 (1) 현황 238 (2) 임금차별에 해당하는지 여부 238 (3) 단체협약의 일반적 효력 확장여부 및 단체협약에서 외국인선원의 생산수당 등 규정 필요성과 노동조합의 적극적 변화 필요성 239 4) 개선방안 240 4. 입국 후 관리 감독의 문제점과 개선방안 242 1) 송입업체(관리업체) 및 수협중앙회에 의한 관리의 문제점 - 법적지위와 역할상의 모순 242 2) 관리업체(송입업체)의 관리비징수와 선원법 위반문제 244 3) 상담 지원 및 관리 감독상의 공백 245 4) 개선방안 - 지방해양항만청의 관리 감독 강화, 선원 이주노동자 지원기관 설치 및 통번역 지원시스템 구축 247 5. 이탈방지제도의 문제점과 개선방안 248 1) 선원이탈방지제도의 문제점 248 2) 개선방안 248 6. 선원복지강화 249 1) 선원복지 기본계획에 반영 249 2) 주거시설개선 249 7. 교육시스템 개선 및 강화 250 1) 선원 이주노동자에 대한 입국 전 교육의 실태 및 개선방안 250 2) 선주 및 한국인 선원들에 대한 교육 252 8. 국제노동협약의 비준 및 국내법 반영 253 Ⅴ. 평가와 과제 257 참고 문헌 265 부록 267 1) 설문지(한국어, 중국어, 베트남어, 인도네시아어) 269 2) 외국인선원 관리지침 336 3) 어선외국인선원운용요령 341 4) 해사 노동 협약(2006년) 357 5) 외국인선원 고용지침 366 6) 설문 기타 의견 369 - xx -
표 목 차 <표 Ⅰ-1> 어업 이주노동자 인권상황 실태조사 연구 내용 10 <표 Ⅰ-2> 연구 조사 방법과 조사 대상 및 내용 13 <표 Ⅰ-3> 설문 조사 개요 14 <표 Ⅰ-4> 어업 이주노동자 인권 상황 실태 조사 설문지 15 <표 Ⅰ-5> 어업 이주노동자 인권 상황 실태 조사 유효 설문지 17 <표 Ⅰ-6> 실태조사 응답자들의 종사 업종 17 <표 Ⅰ-7> 조사대상 선원 이주노동자들의 국적별 분포 18 <표 Ⅰ-8> 실태 조사 대상자의 승선 지역 18 <표 Ⅰ-9> 입국 시 비자 및 현재 비자 18 <표 Ⅰ-10> 심층면접 대상자(가명) 19 <표 Ⅰ-11> 기관 방문 조사와 현지 조사 개요 20 <표 Ⅰ-12> 연구 추진 일정 22 <표 Ⅰ-13> 참여 연구진과 역할 23 <표 Ⅰ-14> 내부 세미나 24 <표 Ⅱ-1> 고용허가제(어업)와 외국인 선원제도 비교 30 <표 Ⅱ-2> 외국인 선원제도 관련 지침의 내용과 변화 31 <표 Ⅱ-3> 고용허가제 이주노동자의 송출비용 34 <표 Ⅱ-4> 선원 이주노동자 도입규모 변천 과정 38 <표 Ⅱ-5> 선원 이주노동자의 입국 후 교육과정 41 <표 Ⅱ-6> 국내 관리업체 및 송출회사 현황 43 <표 Ⅱ-7> 고용허가제 어업 이주노동자의 허용업종과 고용 허용 인원 47 <표 Ⅱ-8> 고용허가제 이주노동자의 업종별 총 체류자와 미등록 체류자 48 <표 Ⅱ-9> 연근해 어업 이주노동자들의 고용대상 선박 및 승선 허용범위 50 <표 Ⅱ-10> 지역별 20톤 이상 연근해 어선 현황 51 <표 Ⅱ-11> 지역별 국적별 선원 이주노동자 고용 현황 51 <표 Ⅱ-12> 취업 자격별 체류 외국인 현황 52 <표 Ⅱ-13> 국적, 연도별 선원 이주노동자 입국 및 이탈 현황 52 <표 Ⅱ-14> 업종별 선원 이주노동자 입국 및 이탈 현황 53 <표 Ⅱ-15> 업종별 출어 일수 및 출어 횟수 54 <표 Ⅱ-16> 연도별 최저임금 비교 55 <표 Ⅱ-17> 내국인 선원의 업종별 평균임금 56 <표 Ⅲ-1> 어업 선택 이유 64 <표 Ⅲ-2> 송출비용 65 <표 Ⅲ-3> 송출업체와 계약 체결 81 <표 Ⅲ-4> 입국 후 선주와 직접 근로계약 체결 82 <표 Ⅲ-5> 모국어 계약서 82 - xxi -
<표 Ⅲ-6> 계약 내용 및 준수 여부 83 <표 Ⅲ-7> 입국 전 본국에서 교육 여부 84 <표 Ⅲ-8> 교육기간 85 <표 Ⅲ-9> 4일 이상 교육기간 85 <표 Ⅲ-10> 교육내용 85 <표 Ⅲ-11> 입국 후 교육 90 <표 Ⅲ-12> 교육기간 90 <표 Ⅲ-13> 교육내용 92 <표 Ⅲ-14> 설문에 응답한 선원 이주노동자의 국내 관리업체 100 <표 Ⅲ-15> 관리업체를 모르는 선원 이주노동자(국적별) 101 <표 Ⅲ-16> 관리업체를 모르는 선원 이주노동자(지역별) 101 <표 Ⅲ-17> 관리업체 연락하거나 찾아간 경험 101 <표 Ⅲ-18> 관리업체에 연락하거나 찾아간 이유 102 <표 Ⅲ-19> 관리업체 연락 결과 103 <표 Ⅲ-20> 관리업체 연락 이유별 해결율 103 <표 Ⅲ-21> 국적별 관리업체 연락 후 해결율 104 <표 Ⅲ-22> 관리업체에 비용 지불 107 <표 Ⅲ-23> 비용을 지불한 사람의 관리업체 및 국적 108 <표 Ⅲ-24> 비용 지불 내역 109 <표 Ⅲ-25> 해양항만청의 선원 이주노동자 민원(진정) 처리 건수 123 <표 Ⅲ-26> 업종별 내국인 선원과 선원 이주노동자 임금 비교 130 <표 Ⅲ-27> 월 평균 임금 131 <표 Ⅲ-28> 취업기간별 월 평균임금 132 <표 Ⅲ-29> 업종별 임금지급 방식과 통장 보유 138 <표 Ⅲ-30> 임금 지급 방식 138 <표 Ⅲ-31> 통장 소지자 139 <표 Ⅲ-32> 통장을 본인이 갖고 있지 않은 응답자의 국적 및 승선지역 139 <표 Ⅲ-33> 통장에서 입출금 가능 여부 140 <표 Ⅲ-34> 임금명세서 혹은 증빙서 수령 여부 141 <표 Ⅲ-35> 매달 정해진 날 임금 수령 여부 142 <표 Ⅲ-36> 휴식시간 159 <표 Ⅲ-37> 휴식장소 159 <표 Ⅲ-38> 수면시간 159 <표 Ⅲ-39> 지난 한 달간 휴일 수 160 <표 Ⅲ-40> 업종별 휴어기와 선원 이주노동자의 휴어기 임금 161 <표 Ⅲ-41> 휴어기에 하는 일 161 <표 Ⅲ-42> 휴어기 임금 162 <표 Ⅲ-43> 휴어기 임금액 163 <표 Ⅲ-44> 선상 숙소 만족도 164 <표 Ⅲ-45> 선상 숙소 불만족 이유 164 - xxii -
<표 Ⅲ-46> 선상 식사 165 <표 Ⅲ-47> 식사 불만족 이유 166 <표 Ⅲ-48> 업종별 육상숙소 및 식사 167 <표 Ⅲ-49> 육상 숙소 종류 168 <표 Ⅲ-50> 육상 숙소 불만 여부와 불만 이유 169 <표 Ⅲ-51> 산재 경험 174 <표 Ⅲ-52> 산재를 당한 이유 175 <표 Ⅲ-53> 안전장비 지급 175 <표 Ⅲ-54> 산재 치료비 176 <표 Ⅲ-55> 선원재해보상보험 176 <표 Ⅲ-56> 일하기 힘들 정도로 아팠던 경험 182 <표 Ⅲ-57> 일하기 힘들 정도로 아팠을 때 대처 182 <표 Ⅲ-58> 업종별 건강보험 가입 여부 183 <표 Ⅲ-59> 건강보험 183 <표 Ⅲ-60> 본인의 여권이나 외국인등록증 보유 여부 186 <표 Ⅲ-61> 본인이 가지고 있지 않다면 누가 가지고 있습니까? 187 <표 Ⅲ-62> 욕설이나 폭언을 한 사람 191 <표 Ⅲ-63> 욕설이나 폭언을 들은 이유 192 <표 Ⅲ-64> 욕설이나 폭언 대처 방법 192 <표 Ⅲ-65> 욕설이나 폭언 대처 결과 193 <표 Ⅲ-66> 욕설이나 폭언 대처에 따른 결과 193 <표 Ⅲ-67> 폭행 한 사람 196 <표 Ⅲ-68> 폭행당한 이유 197 <표 Ⅲ-69> 폭행 대처방법 197 <표 Ⅲ-70> 폭행 대처 결과 198 <표 Ⅲ-71> 폭행을 그냥 참기만 했을 때와 대처했을 때 결과의 차이 201 <표 Ⅲ-72> 감금한 사람 205 <표 Ⅲ-73> 감금당한 이유 205 <표 Ⅲ-74> 감금 대처 방법 206 <표 Ⅲ-75> 감금 대처 결과 206 <표 Ⅲ-76> 차별당한다고 느낀 때 207 <표 Ⅲ-77> 업체 변경 경험 210 <표 Ⅲ-78> 업체 변경 이유 211 <표 Ⅲ-79> 배를 옮길 때 도움 준 사람 211 <표 Ⅲ-80> 이전 배에서 일한 기간 212 <표 Ⅲ-81> 이전 배에서 퇴직금 212 <표 Ⅲ-82> 업체변경 안 한 이유 212 <표 Ⅴ-1> 선원 이주노동자 제도의 문제점과 개선책 262 - xxiii -
그 림 목 차 [그림 Ⅱ-1] 외국인 선원제도 추진경과 30 [그림 Ⅱ-2] 관리업체 자격요건 36 [그림 Ⅱ-3] 고용허가제 이주노동자의 고용 절차 39 [그림 Ⅱ-4] 20톤 이상 연근해 어업 선원 이주노동자 도입 및 고용 절차 39 [그림 Ⅱ-5] 수협중앙회의 관리비 지출 내역 42 [그림 Ⅳ-1] 산업연수생 제도와 현행 지침 상 주요 기관 비교 224 - xxiv -
Ⅰ. 연구의 개요
1. 연구의 목적과 필요성 이 연구는 어업 이주노동자 밀집지역에 대한 실태조사를 통하여 어업 이주노동 자들의 인권상황을 종합적으로 검토하고, 이를 통해 관련 법, 제도, 정책 등을 인권 친화적인 방향으로 정립하기 위한 기초자료를 확보하기 위한 목적으로 기획되었다. 이 연구는 부산, 여수, 제주 지역 연근해 어업 선원 이주노동자(E-10) 1) 의 설문, 심층면접, 선박 및 주거지 현장 조사를 통한 인권 실태조사, 수산업협동조합, 관리 업체(송입업체), 선주협회 및 선원노조 등 선원 이주노동자 관련 기관 방문 및 면담 조사, 선원법, 어선원노동협약(Work in Fishing Convention, 2007) 등 국내외 관련 법제와 정책에 대한 검토를 통해 선원 이주노동자 인권침해의 다양한 원인과 맥락을 파악하며, 이를 근거로 국제 인권기준에 부응하고 한국적 현실에서 실현가 능한 종합적인 어업 이주노동자 인권침해 방지 및 개선을 위한 정책 방안을 제시하 는 것을 목적으로 한다. 어업 이주노동자는 인권의 사각지대에 놓여 있을 뿐만 아니라, 그들의 심각한 인 권 상황이 한국 이주노동자 정책의 구조적인 모순을 반영하고 있다는 점에서 현장 과 정책을 동시에 점검하는 객관적 실태조사가 시급히 요청된다. 이 연구의 필요성 과 시급성은 다음과 같은 몇 가지 측면에서 제시될 수 있다. 무엇보다도 어업 이주노동자의 인권 상황이 매우 심각하고 우려스럽다는 점이다. 이런 상황은 어업 이주노동자의 이탈률 증가와 어업 이주노동자 공급 부족으로 이 어져, 한국 어업의 존립 기반 자체에 심각한 영향을 초래하게 된다. 둘째, 어업 이 주노동자의 인권침해 문제가 개별 사안에 그치는 것이 아니라 한국 이주노동자 정 책의 구조적 모순을 반영하고 있다는 점이다. 통일적인 추진체계 부재로 인한 관리 감독 공백, 이주노동자 사이의 형평성 부재 문제가 대표적이다. 셋째, 어업 이주노 동자는 최근 국제 사회가 한국 이주민 인권의 후진성을 지적할 때 가장 주목하는 집단이다. 마지막으로 이런 점에서 시급한 대응 방안 마련을 위한 어업 이주노동자 들의 인권 상황에 대한 정확한 실태 파악이 필수적으로 요구된다고 할 수 있다. 그 럼에도 어업 이주노동자의 인권 실태와 관련된 정확한 자료나 체계적인 선행 연구 1) 양식업과 수산업에 종사하는 고용허가제 선원 이주노동자(E-9-4)와 구분되는 20톤 이상 연근해 어업에 종사하 는 선원 이주노동자를 지칭함. 이하에서 선원 이주노동자 라는 명칭은 별다른 설명이 없는 경우, E-10 비자 를 소지한 연근해 어업 선원 이주노동자를 지칭함. - 3 -
는 거의 찾아보기 어려운 실정이다. 한국인 선원 부족 문제로 인해 어업 이주노동자의 규모는 날로 증가하고, 향후 증가 추세는 더욱 가속화할 것으로 전망된다. 문제는 어업 이주노동자들이 이처럼 한국 어업 기반 유지에 절대적으로 기여하는 존재임에도 한국 정부가 승인한 합 법적인 체류 자격 을 갖는 이주민 범주 가운데 가장 심각한 인권 사각지대에 방치 된 노동자들이라는 점이다. 2010년 오양 70호에 승선했던 어업 이주노동자의 다음 과 같은 증언이 이들의 인권침해 상황을 상징적으로 압축한다. 우리는 노예였다. 일반 노동자들은 목소리를 갖고 있지만 우리는 목소리를 낼 수 없었다. 우리가 배에 타고 나면 우리는 갇히게 된다. 우리는 현대판 노예선에 갇히는 것이다. (http://www.apil.or.kr/941) 어업 이주노동자들은 산재의 위험성이 상존하는 열악한 노동 환경, 휴식일이 무 의미한 장시간 준강제 노동, 저임금 및 임금 체불, 폭언, 폭행, 계약 내용 미이행, 따돌림, 여권을 포함한 신분증과 통장 압류, 노조의 외면, 지역사회로부터의 고립, 법제도 미비, 관리주체의 조직화된 무책임성, 주류 이주민 인권 담론으로부터의 주 변화 등 여러 요인이 복합적으로 작용하여 총체적 인권침해 상황의 전형을 보여준 다. 이런 점에서 이들은 차별적인 권리를 강요받는 것을 넘어 권리를 가질 권리 에서조차 배제 된 것에 다름없는 집단들이다.(오경석 2011, 윤명희 2012) 이들의 열악한 인권 상황을 대변해주는 구체적인 지표 가운데 하나가 사업장을 이탈한 뒤 미등록으로 체류하는 비율인 미등록 체류율 2) 이다. 어업 이주노동자 의 대부분은 본국에서 가정을 이룬 기혼자들로서 일정 기간 합법적인 방식으로 돈 을 번 뒤 귀환을 희망하는 자들이다. 그럼에도 미등록 체류율이 여타 부문 이주노 동자에 비해 높다는 것은 인권 상황의 심각성을 반증하는 지표이다. 강제 퇴거 및 사회안전망에서 고립되는 위험에도 불구하고 어업 이주노동자들의 이탈 및 미등록 체류율은 나날이 가속화되고 있다. 2011년 12월 말 현재, 고용허가제 대상 전체 이 주노동자의 미등록 체류율은 19.3% 정도이다. 이에 반해 고용허가제 선원 이주노동 자들(E-9-4)의 미등록 체류율은 30.6%에 달하며, 선원 이주노동자들(E-10-2)의 미등 록 체류율은 무려 31.4%나 된다. 3) 어업 이주노동자들이 사업장을 이탈하는 비율은 2) 이탈률은 총 도입인원 중 사업장을 이탈한 인원의 비율을 의미하고, 미등록 체류율은 총 체류자 중 미등록 체 류자의 비율을 의미한다. 미등록 체류자의 수는 이탈자 중 자진출국 혹은 강제출국을 통해 출국한 수를 제외 하고 현재 국내 체류 중인 이탈자만 계산되기 때문에 이탈률과 미등록 체류율에는 차이가 있다. - 4 -
전체 규모의 증가율을 압도한다. 연근해 선원의 경우 2008년 12월에서 2012년 8월 에 이르는 시기에 규모는 약 3배 증가하였으나 이탈률은 3.4배 높아졌다. 4) 어업 이주노동자의 인권침해 문제가 개별적인 사안에 그치는 것이 아니라 한국 이주노동자 정책의 구조적인 모순을 반영하고 있다는 점은 중장기적인 대응책 마련 이라는 과제의 시급성과 연계된다. 어업 이주노동자의 인권침해 문제에는 정책의 비일관성(고용허가제와 외국인 선원제), 관리부처의 비통일성(국토해양부와 고용노 동부), 산업연수제라는 반인권적 관행의 관철, 사용자 측 및 영리 기관이 선원 모집 및 관리 주체가 되는 데서 파생하는 조직화된 무책임성 의 문제, 이탈률 증가 등 이주 노동자 정책의 내적 모순들이 종합적이고 유기적으로 관련되어 있다. 선원 이주노동자는 한국 정부의 공식적인 외국인 인력(노동자) 정책의 대상 집단이 아니다. 고용허가제 이주노동자(E-9)가 고용노동부의 관리를 받는 근로기 준법 적용 대상자임에 반해 선원 이주노동자(E-10)는 국토해양부의 관리를 받는 선원법 대상 집단이다. 2007년 선원 산업연수제가 폐지되면서 선원 이주노동자 제도가 선박 톤수(20톤)를 기준으로 고용허가제 와 외국인 선원제 로 이원화 되었기 때문이다. 고용허가제 선원 이주노동자들과 달리 연근해 어업 선원 이주노 동자들은 근로기준법 적용대상에서조차 제외되어 제한적인 노동권 자체가 보장 되지 않는 실정이다. 5) 공식적으로는 폐지되었음에도 선원 이주노동자들에게는 실질 적인 산업연수생 제도가 적용되고 있는 셈이다. 이들의 최저임금은 2009년 80만 원, 2011년 90만 원으로 근로기준법 상 최저임금에 미치지 못하다가 2012년 6월에 와서야 104만 원으로 상향조정 되었다. 고용허가 대상 이주노동자의 경우 한국 취업은 기본적으로 한국 노동부와 송출 국 노동부 사이의 협약에 근거해서 이루어진다. 그러나 선원 이주노동자의 경우는 주무 담당 부처인 국토해양부가 제도 운영의 전 과정을 수협중앙회에 맡기고, 수협 중앙회는 영리를 목적으로 하는 중개업체(현지 송출업체와 국내 송입업체, 곧 관리 업체)에 선원 이주노동자의 모집과 선발, 관리를 사실상 전담시키고 있다. 이 역시 산업연수생의 도입 및 관리와 동일한 방식이다. 공적인 관리 감독과 모니터링 시 스템이 갖추어지지 않은 채 민간 영리 회사들이 별다른 규제 없이 선발과 취업, 사 3) 법무부 출입국 외국인정책 통계월보(2011년 12월호) 4) 수협중앙회 제출 자료(2012.08.31) 5) 20톤 이상 연근해 어선 외국인 선원들의 경우 선원법 이 포괄적으로 적용되고, 선원법 에 특별한 규정 이 없는 경우 또는 선원법 에서 준용하는 경우는 근로기준법 이 적용되고 있다. - 5 -
후 관리의 전 과정을 주도하는 데에서 수많은 인권침해들이 발생한다. 어업 이주노동자는 최근 국제사회가 한국 이주민 인권의 후진성을 지적할 때 가 장 주목하는 집단이기도 하다. 국제 인권기구들이 한국 이주민 인권 상황에 대해 1990년대 이후 표명한 우려나 권고는 총 80건이다. 이 가운데 이주노동자 인권 상 황에 대한 우려나 권고가 25회로 가장 많은 규모였다는 점은 한국 이주노동자 인권 상황의 심각성을 반증한다. 특히 어업 이주노동자의 열악한 인권 상황은 주기적으 로 국제사회의 우려와 비판의 대상이 되었다. 한국 원양 어선에서 인권 유린을 당 한 어업 이주노동자들은 한국인 가해자들을 악마 라고 묘사할 정도이다.(한겨레 2012.1.24.) 1996년 원양어선 페스카마호 사건을 시작으로 2010년과 2011년 원양어선 오양 70호와 75호에 이르기까지 선상에서 이루어지는 어업 이주노동자의 인권 유린 사건 은 주기적으로 국제사회의 우려의 대상이 되어 왔다. 오양 70호와 75호 사건은 국 내보다는 국제사회에 더 많이 알려진 사건이다. 특히 뉴질랜드와 호주 지역에서 이 문제는 지탄과 비판의 대상이 되고 있다. 오양호의 인도네시아 선원들은 비인간적 인 의식주, 폭행과 폭언, 성추행, 상존하는 안전사고의 위협, 임금 착취 등 온갖 종 류의 인권침해에 시달린 것으로 보고된 바 있다. 이 문제를 조사한 오클랜드 대학 은 진상보고서를 통해 뉴질랜드 해상의 한국 용선 선박에는 심각한 육체적, 정신 적 학대 그리고 임금상의 학대가 만연해 있으며, 충격적인 수준의 비인간적인 조건 과 관행이 일상화 혹은 관행화 되어 있다고 비난한 바 있다.(http://www.apil.or.kr/941) 국제사회가 이처럼 적극적으로 한국의 어업 이주노동자 인권 문제에 주목하고, 어업 이주노동자 인권 보장에 관한 국가 책무의 중요성을 강조함에 따라, 한국 정 부는 전 세계 선원 노동자들의 종합적인 권리 장전 이라고 할 수 있는 2006년 해사노동협약(Maritime Labour Convention) 비준을 위한 절차를 진행 중에 있으 며, 2007년 어선원노동협약(Work in Fishing Convention) 비준을 위해 요청되는 국 내 법제 정비와 관련된 준비 작업도 수행하고 있는 것으로 알려져 있다. 한국은 ILO(국제노동기구) 이사국이고 세계 5위권의 해운강국임에도 불구하고 47개의 해 사노동협약 가운데 단 두 가지만을 비준하는 데에 그치고 있어 국제사회에서 해운 강국으로서의 책무를 충분히 이행하지 못하고 있다는 비판을 받고 있다. 이처럼 어업 이주노동자들의 인권침해 문제는 그 자체로서 심각할 뿐만 아니라 - 6 -
한국 이주노동자 정책의 구조적인 모순이 집약적으로 반영되어 있는 메타 정책의 문제이기도 하며, 국제사회가 한국 이주민 인권의 후진성을 지적할 때 주목하는 초 국적 지평에서의 국가 책무의 문제이기도 하다는 점에서 사태의 개선을 위해서는 어업 이주노동자들, 특히 선원 이주노동자들의 인권 상황에 대한 정확한 실태 파악 이 필수적으로 요구된다고 할 수 있다. 그럼에도 선원 이주노동자의 인권 실태에 대한 연구는 아주 드문 실정이다. 부산 경남 지역에서 활동하는 이주민 인권 단체들의 네트워크인 이주민 인권을 위한 부 산경남 공동대책위원회 가 자체적으로 시도한 실태조사(부산 경남지역 선원 이주 노동자 실태조사, 2011)를 제외하고는 2011년 국가인권위원회에서 발간된 간단한 실 태조사 보고서(한양대 글로벌다문화연구원 2011)와 2012년 제주대학교 학위 논문으 로 제출된 제주지역 실태조사 연구(윤명희 2012)를 참고할 수 있을 정도이다. 2011 년 한국해양수산연수원이 외국인선원고용실태조사 보고서를 발표한 바 있으나, 정부와 경영자의 입장을 좀 더 고려하고 있다는 점에서 인권보고서와는 성격을 달 리한다. 한양대 글로벌다문화연구원이 국가인권위로부터 발주 받아 수행한 2011 이주 인 권 가이드라인 구축을 위한 연근해 어업 선원 이주노동자(E-10) 실태조사는 연근 해 어업 선원 이주노동자의 심각한 인권침해 문제를 개선하기 위해서는 국제노동기 구(ILO)의 해사노동협약(Maritime Labour Convention(2006) 을 조속하게 비준하여야 하며, 개정 선원법 시행령에 선원 이주노동자와 국내 선원 노동자의 지위와 처우에 대한 비차별 동등 대우 조항을 기재할 것, 정기적인 정확한 실태조사의 필요성, 외국인 어선원 제도(E-10)를 폐지하고 고용허가제로 일원화하는 방안 등을 제안한 바 있다. 윤명희(2012)는 제주지역 외국인 선원(E-10-2)의 적응 실태를 이주과정, 노동조 건, 문화생활, 폭력 피해 경험이라는 4가지 차원에서 살펴 본 논문에서 외국인 선원 은 고용허가제와 다른 이원적인 법 제도, 특수한 해상 노동 환경으로 인한 장시간 노동, 차별적 작업량, 저임금과 임금체불, 노조의 외면, 지역사회로부터의 고립, 한 국인 동료에 의한 일방적인 폭력과 무시로 적응 상의 많은 어려움을 경험하고 있다 고 보고 외국인 선원제도에 대한 전면적인 개정이 필요하다고 주장하고 있다. 2011년 한국해양수산연수원은 국적선대의 원활한 운항과 국제적 환경에 적합 - 7 -
한 개선 방안 및 노동협약 발효에 따른 미래 환경 변화 대응전략 마련 을 목적으 로 외항상선 분야, 내항상선 분야, 원양어선 분야, 연근해 어선 분야 등 제 분야의 선원 인력 도입 제도 및 승선 실태 조사를 통해 문제점을 분석하고 정책 대안을 제 시한 바 있다. 외국인 선원제 및 고용허가제의 통합적 운용, 정부 역할의 강화, 선 원정책위원회 설립 등이 주요한 개선 방안으로 제안된 바 있다. 2. 연구 내용 이 연구의 구체적인 연구 내용은 크게 네 가지로 구분된다. 첫째, 어업 이주노동자의 일반적인 현황과 제도적 특성에 대한 문헌 조사이다. 전자와 관련해서는, 고용허가제 어업 이주노동자 및 외국인 선원제도 하의 선원 이 주노동자 현황이 고용 및 이탈, 임금과 노동 조건 등에서 검토되었고, 후자와 관련 해서는 어업 이주노동자 제도의 이원화를 키워드로, 송출과 송입 절차, 도입 규모 결정 방식, 고용 및 계약 절차, 교육, 관리 감독 및 사후관리, 각종 보장 및 보험 항 목별로 두 가지 제도가 비교되었다. 둘째, 선원 이주노동자들의 구체적인 인권 상황에 대한 실태 조사이다. 실태조사 는 부산 경남지역, 전남 여수지역, 제주지역 등 선원 이주노동자들의 대표적인 조 업 지역을 중심으로 이루어졌으며, 설문과 심층 면접, 노동 현장(선박) 및 주거 공간 에 대한 현지조사 방법이 종합적으로 활용되었다. 조사는 송출과정의 인권실태(송출 업체와 현지 모집과정, 송출비용), 근로 계약 및 교육 과정의 인권 실태(입국전후 계 약 및 교육), 관리 및 근로감독 과정의 인권 실태(수협의 선원 이주노동자 관리, 관 리업체의 선원 이주노동자 관리, 관리업체의 관리비 및 불법 수수료 징수, 선원 이 주노동자 근로감독의 공백), 임금 차별 및 임금 지급 방식으로 인한 인권 실태(임금 수준, 임금 지급 방식 및 임금 체불), 노동 및 생활 조건에서의 인권 실태(노동 조 건, 생활환경), 산업 재해 및 의료, 선원 이주노동자의 전반적 인권 실태(신분증 보 유, 폭언, 폭행, 감금, 차별), 업체 변경과 이탈 분야로 구분되어 진행되었다. 셋째, 국토해양부, 수산업협동조합, 송출업체, 관리업체, 선주협회 및 선원노조 등 선원 이주노동자 관련 기관 및 이해집단에 대한 방문 및 면담조사이다. 기관조 - 8 -
사와 현장 조사를 수행하는 데에 있어서는 국가인권위원회 및 수협중앙회의 지원과 협조가 큰 도움이 되었다. 이들 기관조사를 통해 선원 이주노동자들을 대상으로 한 조사만으로는 파악이 어려운 인권침해의 제도적 구조적 배경과 맥락을 파악할 수 있었다. 이러한 제도적 구조적 배경은 각 이해집단의 다양한 입장 및 이해관계와 연 동되어 있었다. 기관 조사를 통해 각 기관과 집단이 처한 상이한 입장에 따라, 선원 이주노동자의 인권 의제에 접근하는 방식 자체가 상이할 수 있다는 점 역시 확인할 수 있었다. 문헌 조사 및 실태조사를 통해 선원 이주노동자 도입 과정의 불투명성, 영리를 목적으로 한 민간업체에 도입과 관리 위탁, 근로감독 공백이 과도한 송출 비용 및 저임금과 열악한 노동조건, 각종 인권침해와 차별을 재생산하고 방조함으로써 선원 이주노동자들의 이탈을 야기하고 있는데, 이탈 방지 책무 역시 사적 주체들에게 주 어지고 있기 때문에 이탈을 막기 위한 무리수로 인권침해가 더욱 심화되는 악순환 이 이어지고 있는 구조적인 문제점들을 확인할 수 있었다. 넷째, 이상의 연구 결과와 학계 및 법조계 그리고 지원 단체 및 인권단체 활동가 들을 포함하는 전문가 의견 수렴을 통해 외국인 선원 이주노동자 제도의 문제점을 몇 가지로 유형화한 뒤 그 개선 방안이 모색되었다. 선원 이주노동자 제도의 문제 점은 도입 절차의 문제, 단체협약에 의한 도입규모 결정의 문제, 근로계약 및 임금 차별의 문제, 입국 후 관리 감독 공백의 문제, 이탈 및 이탈 방지 제도의 문제, 취 약한 선원 복지의 문제, 교육 시스템 부재의 문제, 지연되고 있는 선원 이주노동자 관련 국제 협약 비준의 문제 등으로 압축되었다. 선원 이주노동자 제도는 산업연수생 제도와 유사할 뿐만 아니라 도입 과정에 있어서는 오히려 산업연수생 제도보다도 퇴행한 요소들을 포함하고 있었다. 이 런 문제들을 최소화하기 위해서는 도입 전 절차를 공공기관이 책임감 있게 운영 하는 제도 개선이 시급히 요청된다. 차별적인 임금 체계의 문제를 개선하기 위 해서는 무엇보다도 표준 근로계약서에 의해 근로계약이 체결될 수 있어야 한다. 재위임의 근거 규정이 없어 선원법 제54조에 위반되고, 행정규칙에 의한 권리 제한으로 법률유보 원칙에 반하며, 차별적 기준의 합리성이 존재하지 않는 최저 임금 결정 구조는 시급히 개선될 수 있어야 한다. 아울러 단체협약의 일반적 효 력 확장 여부 및 단체협약에서 외국인 선원의 생산수당 등에 대해 규정할 필요 성이 존재하며, 그와 관련 노동조합의 적극적인 변화 역시 모색될 수 있어야 한 - 9 -
다. 송입업체(관리업체)가 관리를 전담하는 데에서 파생하는 문제점을 최소화하 기 위해서는 공공 부문에 의한 입국 후의 근로 감독이 강화될 수 있어야 한다. 이를테면 지방해양항만청의 관리 감독이 강화될 수 있어야 하며, 선원 이주노 동자 지원 기관 확충 및 통번역 지원 시스템이 활성화될 수 있어야 한다. 이탈 률을 낮추기 위해서는 선주에게 책임을 귀속시킴으로써 선원 이주노동자의 인권 침해를 조장하는 기능을 하는 현행 이탈방지제도 대신 이탈의 구조적인 원인들 을 제거하는 작업이 요청된다. 더불어 선원복지가 개선될 수 있어야 하며, 선주 및 한국인 선원들을 포함한 이해관계 당사자들을 포괄적인 교육 대상으로 포함 하는 교육 시스템 개선 및 강화가 요청된다. 마지막으로 어선원 관련 국제노동 협약의 조속한 비준과 협약을 국내법에 반영하고 이행을 강제할 구체적인 방안 에 대한 모색이 필요하다. 정책 대안을 모색하는 과정에서 부상한 쟁점으로는, 선원 이주노동자의 특수성을 어느 정도까지 인정할 것이냐는 문제, 국제 규범과 국내 법제의 간극을 어떤 방식 으로 좁혀갈 수 있을 것이냐는 문제, 업종과 지역에 따라 상이한 상황이 전개되는 바 어떻게 보편적인 해결책을 제시할 수 있을 것이냐는 문제, 국내 선원과의 형평 성 문제를 어떻게 실현시킬 수 있을 것이냐는 문제, 제시된 대안들의 이행을 어떻 게 강제할 수 있을 것이냐는 문제 등이었다. 물론 가장 합의하기 어려운 쟁점은 이 원화된 현행 외국인 선원 제도 자체에 대한 평가의 문제였다. 이상의 연구 내용을 정리해 보면 다음과 같다. (표 Ⅰ-1) <표 Ⅰ-1> 어업 이주노동자 인권상황 실태조사 연구 내용 분류 주제 조사 내용 조사 범위와 방법 - 송출과정의 인권 실태(송출업체와 1 어업 이주노동자 의 인권 실태 현지 모집과정, 송출비용), 근로 계약 및 교육 과정의 인권 실태(입국전후 계약 및 교육), 관리 및 근로감독 과 정의 인권 실태(수협의 선원 이주노 동자 관리, 관리업체의 선원 이주노 동자 관리, 관리업체의 관리비 및 불 법 수수료 징수, 선원 이주노동자 근 - 부산, 경남, 여수, 제주 지역 - 설문 및 인터뷰 조사 - 현지조사 (주거지 및 선박) 로감독의 공백), 임금 차별 및 - 10 -
임금 지급 방식으로 인한 인권 실태 (임금수준, 임금 지급 방식 및 임금 체불), 노동 및 생활 조건에서의 인 권 실태(노동조건, 생활환경), 산업 재해 및 의료 실태, 선원 이주노동자 의 전반적 인권 실태(신분증 보유, 폭언, 폭행, 감금, 차별), 업체 변경과 이탈 관련 인권 실태 2 선원 관련 기관 - 선원 관리업체(국내 송입 업체), 수 산업협동조합, 선주협회, 선원노조 - 현황과 운영 실태, 문제점 - 서울, 부산, 목포, 통영, 여수 - 인터뷰 및 기관 방문 조사 - 고용 및 이탈, 임금과 노동조건, 송 출과 송입 절차, 도입 규모 결정 방 식, 고용 및 계약 절차, 교육, 관리 현황 및 감독 및 사후관리, 각종 보장 및 보 3 국내외 험 항목별 고용허가제와 외국인 선 - 문헌조사 법제와 정책 원제 비교 - 선원법, 국토해양부 관리지 침, 해사노동협약, 어선원노 동협약 등 국내외 법제 검토 - 선원 이주노동자 제도의 문제점은 도입 절차의 문제, 단체협약에 의한 도입 규모 결정 문제, 근로계약 및 4 인권 상황 개선을 위한 정책 방안 임금 차별 문제, 입국 후 관리 감독 공백 문제, 이탈 및 이탈 방지 제도 문제, 취약한 선원 복지 문제, 교육 - 전문가 자문, 두 차례의 보고회 시스템 부재 문제, 지연되고 있는 선 원 이주노동자 관련 국제 협약 비준 문제 등 3. 연구 대상과 방법 어업 이주노동자 인권 상황에 대한 종합적인 실태 조사 및 정책 개선이 이루어 - 11 -
지기 위해서는 선원 이주노동자(E-10-2)는 물론이고 외항상선, 내항상선, 원양어선 등 모든 분야의 어업 이주노동자와 고용허가제 선원 이주노동자(E-9-4)를 조사 대 상에 포함시켜야 한다. 그러나 우리 연구는 선원 이주노동자 곧 연근해 어업 이주 노동자로 주 조사 대상을 제한한다. 이 연구가 연근해 어업 선원 이주노동자를 주요한 조사 대상으로 설정한 이유는 두 가지다. 이들은 최근 들어 공론장의 집중적인 관심을 받고 있는 어업 이주노동 자 인권침해라는 의제와 가장 가까운 대상 집단이라고 할 수 있다. 한국 어업의 선 원 부족 문제로 인해 이들의 수요는 앞으로도 더욱 증대될 것으로 전망된다. 그럼 에도 이들은 이주 노동자 정책과 인권 담론의 사각지대에 놓여 있다. 나아가 이들 의 인권 상황은 최근 국제사회가 주목하는 인신매매 노동과 강제 노동의 경계에 위 치해 있다. 또 한 가지 이유는 조사의 실현 가능성이다. 6개월이라는 짧은 기간에 타당성과 신뢰성을 갖는 조사를 수행하기 위해서는 조사 대상의 제한이 불가피하다. 주지하 다시피 한국 외국인 선원 정책의 가장 큰 맹점은 주체와 업종에 따라 법제와 정책, 주무 부처가 상이하다는 점이다. 그것은 모두를 포괄하는 연구 조사를 수행하기 위 해서는 통합적이되 동시에 각각의 연구 대상에 적합한 개별적인 연구 설계와 방법 론이 필요하다는 것을 의미한다. 이는 불가피하게 장기적인 연구 프로젝트를 요청 한다. 6개월이라는 짧은 기간의 프로젝트를 수행하기 위해서는 조사 대상의 선택과 집중이 불가피하다. 이 연구의 연구대상이 연근해 선원 이주노동자로 제한되는 데에 반해 공간적인 조사 범위는 전국을 포괄한다. 한국 최대의 어업 이주노동자 집주지역이라고 할 수 있는 부산, 경남, 여수, 제주 지역이 망라된다. 주지하다시피 부산, 경남 지역은 한 국 최대의 어업 이주노동자 집주지역이며, 이탈률 역시 가장 높은 곳이다. 선원 관 리업체의 과반 수 이상이 소재하고 있는 곳이기도 하다. 여수 지역은 남해안의 어업 중심 도시로 전라남도 최대의 외국인 선원 집결지역 이다. 여수 지역에서 주목할 점은 무려 800여 명의 연근해 어업 이주노동자들이 생 활하고 있음에도 이들에 대한 지원 체계가 전무하다는 점이다. 사용자 단체인 수협 과 선주 협회가 어업 이주노동자에 대한 전권을 행사하는 지역이 여수이다. - 12 -
여수 지역의 어업 이주노동자들이 지원 체계에서 고립되어 있는 섬과 같은 존재 라면, 제주는 지리적인 공간 자체가 도서 지역이다. 특히 어업 이주노동자들이 가장 집중되어 있는 지역은 제주도 인근 추자도이다. 이탈률은 서귀포가 35%, 추자도가 31.7%로 전국 평균을 웃도는 수준이다. 서귀포와 성산포에는 중국 출신 선원들이, 추자도와 제주 한림에는 인도네시아 출신 선원들이, 제주시 지역에는 베트남 출신 선원들이 주로 분포되어 있다. 이번 실태조사의 가장 큰 차별성이자 성과 가운데 하나는 이 연구가 짧은 조사 기간에도 불구하고 실질적인 통합조사방법론(triangulation)을 구사했다는 점이다. 통 합조사방법론이란, 특정한 조사 방법론이 지배적으로 활용된 실태조사가 실체적 진실 에 대한 편기를 일반화할 수 있는 위험성을 최소화하기 위해, 다각적인 방식 으로 균형감 있고 입체적인 현실 접근을 시도하는 것을 의미한다. 이번 실태조사에는 설문 조사(Survey research), 심층 면접(In-depth interview), 현지 조사(Field work), 문헌조사, 전문가 의견 조사 등, 거의 모든 사회과학 조사 방법론이 동원되었다. 연구방법 별로 연구 대상과 조사 내용을 정리하면 다음과 같 다. (표 Ⅰ-2) <표 Ⅰ-2> 연구 조사 방법과 조사 대상 및 내용 조사 방법 조사 대상 내용 설문 조사 부산, 경남, 여수, 제주지역의 중국, 베트남, 인도네시아 출신 선원 이주노동자 178명 인권 실태 파악 심층 면접 중국, 베트남, 인도네시아 출신 선원 이주노동자 16명 설문조사 내용에 대한 보완 및 심층 조사 기관 방문 및 현지조사 서울, 부산, 통영, 여수, 목포, 제주의 선원 이주노동자 관련 기관 관리 및 운영 지침 - 13 -
1) 설문조사 설문조사는 연근해 선원 이주노동자들을 대상으로 수행되었다. 이들에게 접근하 는 일은 아주 어려운 일이다. 왜냐하면 이들의 조업 일정과 휴무일은 업종별로 다 르고 해상 상황에 따라 유동적이며, 대부분의 휴무일에도 육상에서의 잔업들에 동 원되는 관계로 개인적인 시간을 내기가 어렵기 때문이다. 우리 연구진은 선원 이주노동자 지원 단체들과 형성되어 있는 기존의 우호 관계 (rapport)를 기반으로, 태풍과 물 때 등 휴어일과 휴어기를 적극적으로 활용하여, 애 초 목표로 했던 설문지 150부를 초과해서, 178부의 설문을 확보하는 데에 성공하였 다. 설문조사는 예비 조사와 본 조사로 나누어 진행되었는데 2012년 5월 7명의 선 원 이주노동자를 대상으로 예비조사가 수행되었고, 이를 바탕으로 설문지를 수정한 뒤 2012년 6월 5일부터 8월 5일까지 2개월간 본 조사가 실시되었다. 설문조사에서 는 중국어, 베트남어, 인도네시아어 등 3개국 언어로 번역된 설문지가 사용되었으 며, 통역이 동행하여 응답자들이 답하기 어려워하는 문항에 대한 보완 설명을 제공 하였다. 응답자들이 설문지를 작성하는 시간은 대략 1시간 정도 소요되었다. (표 Ⅰ -3) <표 Ⅰ-3> 설문 조사 개요 기간 내용 조사대상 설문 부수 조사 장소 2012.5 예비조사 중국, 베트남 선원 이주노동자 7부 제주, 부산 2012.6-8 본 조사 중국, 베트남, 인도 네시아 선원 이주 노동자 178부 부산, 경주, 제주, 여수 예비 설문조사는 설문지 초안의 내용이 선원 이주노동자의 인권 상황 실태를 파 악하기에 충분한지, 질문들이 이해하기 쉽게 되어있는지, 응답자들이 답하기 힘들어 하는 질문들은 없는지, 번역은 잘 되어있는지 등을 파악하기 위해 실시되었다. 부산 지역에서 4명(중국 2, 베트남 2), 제주 지역에서 3명(중국 3)의 선원 이주노동자들을 대상으로 예비조사가 수행되었다. 당시 조사에 참여할 수 있는 대상자를 구하지 못 했던 인도네시아의 경우는 통역 보조원이 번역된 설문지를 한국어 설문지와 대조하 - 14 -
면서 꼼꼼히 읽고 본인이 직접 문항에 답하는 것으로 예비조사를 대신했다. 예비조사를 통해 우리 연구진은 날씨와 계절, 어종, 정박하는 항구에 따라 선원 이주노동자들의 근무, 휴식, 수면 시간 등 노동 조건과 숙박 시설, 식사 등 생활환 경이 판이하게 다르다는 점을 확인할 수 있었다. 이것은 업종에 따라 임금 수준, 신 분증 소지 여부, 근로 형태 등이 다르다는 것을 의미했다. 따라서 업종을 고려하지 않고 전체를 평균으로 계산해 상황을 기술하는 것은 부적절할 수 있다는 문제의식 을 공유할 수 있게 되었다. 예를 들면, 육지를 자주 드나드는 업종의 경우 숙박비와 식대를 포함한 임금을 지급하기 때문에 응답자들이 답한 임금은 높을 수 있지만 실 제로 임금 수준이 높다고 보기는 어렵다. 또 한 가지 예비조사를 통해 확인한 사실 은 설문 문항의 선택과 실제 선원 이주노동자의 인권 상황이 일치하지 않을 수 있 다는 개연성이다. 이를테면, 승선하는 배를 변경하지 않은 경우 그 이유를 물었을 때 현재 일하는 배에 만족해서라고 답하는 응답자들이 다수 있었다. 하지만 같은 응답자들이 임금수준을 비롯한 노동조건에 만족하지 못하고 인권침해를 당한 경험 이 있다고 밝힌 것으로 미루어 보아 이는 다른 배를 타더라도 별로 달라질 것이 없 다는 판단 하에 또는 옮기고 싶어도 어떻게 해야 할지 몰라서 옮기지 않고 일하고 있을 가능성이 크다. 예비조사에서 확인한 문제들을 최소화하는 방향에서 <표 I-4>와 같이 본 조사 설 문지가 재구성되었고, 설문조사 전체의 한계를 보완하기 위해, 심층 면접이 반드시 병행되어야 한다는 문제의식이 공유되었다. <표 Ⅰ-4> 어업 이주노동자 인권 상황 실태 조사 설문지 구분(변인) 기본 인적사항 이주과정과 취업 노동조건 산업재해 및 의료 문항 내용 국적, 출생일, 입국일, 학력, 비자 지위, 승선 지역 등 송출업체, 송출비용, 사전교육 여부, 계약 내용 숙지 및 이행 여부, 송입 업체(관리업체), 입국 후 교육, 선주와의 계약 등 승선일, 노동시간, 휴무일, 평균임금, 임금지급 방식, 사업체 이동 경험, 휴식 및 수면시간, 선상 숙소 및 식사 등 재해 경험, 안전장구 지급 여부, 보험인지, 보험가입 여부 등 - 15 -
생활환경 인권 실태 육상 숙소의 종류, 숙소의 생활환경 신분증 소지 여부, 욕설과 폭언, 폭행, 감금, 성희롱과 성폭력, 한국인 선 원과의 차별 경험 본 설문조사는 공동연구원들이 일하고 있는 부산, 제주, 여수를 중심으로 진행되 었으며 최근 선원 이주노동자들의 상담이 폭주하고 있는 경주에서도 일부 진행되었 다. 설문조사에서 신경을 썼던 부분은 크게 두 가지였는데 하나는 설문 응답자들의 특성이나 경험이 한 쪽에 편중되지 않도록 가능한 다양한 선원 이주노동자들을 참 여시키는 것이었고, 다른 하나는 최대한 많은 유효 설문지를 확보하기 위해 설문 보조원들에게 충분한 사전 교육을 시킨 뒤 설문을 진행하도록 하는 것이었다. 우선 다양한 선원 이주노동자들의 경험을 반영하기 위해 연구팀은 이주노동자 상담 단체를 찾아온 이들에 대한 설문조사를 최소화하고 업종별로 선박들이 입항하 는 시기를 알아두었다가 그 때에 맞춰 항구와 그 주변의 식당이나 가게, 숙소 등을 직접 찾아다니며 설문에 참여할 이들을 모집했다. 부산의 경우 남항 근처에 있는 아시아 식료품점 두 곳에서 주로 설문조사가 진행되었는데 출항하지 않는 날 항구 근처에서 소일하고 있던 선원들 및 식료품점을 찾아온 손님들, 그리고 그들이 소개 해주는 동료 및 친구들 가운데 설문조사의 취지를 이해하고 참여를 원하는 이들을 대상으로 조사를 진행했다. 여수에서는 선원 이주노동자들이 많이 찾는 국동항 인 근 대형마트와 국동항 및 여수항에 정박 중인 선박들에서 설문 참여자들을 모집한 뒤 지역 이주노동자 상담단체에서 조사를 진행했다. 제주의 경우 연구자가 이미 알 고 지내던 선원 이주노동자들이 있었기 때문에 그들로부터 소개를 받고 또, 소개 받은 이들이 다시 동료나 친구를 소개해주는 방식으로 대상을 찾을 수 있었으며 설 문조사는 서귀포항, 성산포항, 제주항 주변 선원 숙소에서 진행되었다. 단, 과거에 선원으로 일했으나 이탈하여 현재 미등록으로 체류하고 있는 이들의 경험도 파악할 필요가 있다고 판단해 경주와 부산에서 각각 9명과 5명씩 이주노동자 상담단체를 찾은 미등록 선원 이주노동자를 대상으로 설문조사를 실시했다. 비록 설문지는 중국, 베트남, 인도네시아 등 선원 이주노동자의 출신 국가 언어 로 번역이 되었지만 응답자에게 설문지를 나눠주고 알아서 작성하도록 하면 유효한 설문지를 수거할 수 있는 확률이 줄어든다는 것을 수차례의 설문조사 경험으로 알 - 16 -
고 있었기 때문에 연구팀에서는 설문조사에 통역이 가능한 조사보조원을 활용했다. 부산과 경주에서는 이주노동자 상담 단체에서 이미 통역 자원활동가로 일하고 있던 이들 가운데에서, 제주와 여수에서는 통역이 가능한 결혼이주민 및 종교인 가운데 에서 조사보조원을 뽑았다. 대신 본격적인 설문조사에 앞서 조사보조원들에게 설문 의 목적과 취지를 설명하고 1~2시간에 걸쳐 설문 문항 하나하나를 짚어가며 충분한 사전 교육을 실시했다. 그리고 대부분의 설문조사에는 연구원도 동석하여 조사보조 원이 설문 응답자에게 설문 문항을 제대로 설명하고 있는지, 응답자는 제대로 이해 한 상태에서 답하고 있는지 확인하였다. 연구원이 동석하지 못한 채 진행된 설문조 사에 대해서는 이후 조사보조원과 함께 수거된 설문지를 재검토했으며, 실수로 답 을 빼먹었거나 일관성 없게 답한 부분들에 대해서는 다시 응답자를 만나거나 전화 통화를 하여 보완했다. 본 조사에서 확보한 유효 설문지의 내용은 다음과 같다. (표 Ⅰ-5) <표 Ⅰ-5> 어업 이주노동자 인권 상황 실태 조사 유효 설문지 조사장소 중국 베트남 인도네시아 유효설문 수거설문 부 산 44 24 22 90 90 경 주 9 0 0 9 10 제 주 20 12 9 41 41 여 수 21 0 8 29 37 합 계 94 36 39 169 178 9부의 설문을 무효 처리한 이유는, E-10으로 입국했지만 승선하지 않고 육상 가 공 공장에서 일한다고 한 응답자들의 설문이 4부 있었고, 신뢰할 수 없는 응답 및 무응답이 다수였으나 이후 재확인이 불가능한 설문이 5부 있었기 때문이었다. 169명의 유효 응답자 가운데 업종이 확인된 123명의 업종 분포는 대형선망, 대형 트롤, 근해연승, 중형기선저인망, 기선권현망의 순서이다. (표 Ⅰ-6) <표 Ⅰ-6> 실태조사 응답자들의 종사 업종 (n=123) 대형선망 대형트롤 근해연승 중형기선 저인망 기선 권현망 쌍끌이 대형 저인망 빈도 35 19 16 13 11 7 22 기타 (%) 28.5 15.4 13.0 10.6 8.9 5.7 17.9-17 -
조사 대상자들의 국적은 중국, 인도네시아, 베트남 순이었다. (표 Ⅰ-7) <표 Ⅰ-7> 조사대상 선원 이주노동자들의 국적별 분포 (n=169) 중국 베트남 인도네시아 합계 빈도 94 36 39 169 (%) 55.6 21.3 23.1 100.0 평균 연령은 34.7세였는데, 21세부터 46세까지 분포하고 있다. 학력은 중졸이 61.5%로 압도적이었고, 고졸(21.9%), 초졸(14.8%), 전문대졸 이상(1.8%)의 순이었다. 평균 체류기간은 31.3개월로 나타났는데 2005년 6월 입국하여 87개월째 체류하고 있는 응답자가 최장기 체류자였다. 선원 경험의 유무는 유경험자가 44.4%로 55.6% 의 무경험자에 미치지 못하였다. 한 배에 타는 선원(선장 제외)의 평균 인원수는 13.2명으로 나타났다. 최소값은 3명이었으며 최대값은 41명으로 업종에 따른 상당한 편차가 존재하는 것으로 확인되었다. 한국인 선원의 평균 규모는 9.7명, 외국인 선 원의 평균 규모는 3.5명으로, 평균적으로 전체 선원의 29.4%에 해당하는 것으로 나 타났다. 승선지역은 다음과 같다. (표 Ⅰ-8) <표 Ⅰ-8> 실태 조사 대상자의 승선 지역 (n=169) 부산 경주 포항 통영 남해 여수 목포 제주 기타 (경상도) 합계 빈도 88 7 4 26 3 35 6 169 (%) 52.1 4.1 2.4 15.4 1.8 20.7 3.6 100.0 입국 시 및 현재의 비자 상태는 다음과 같았다. 조사 대상자의 미등록 체류율은 10% 미만으로 전체 선원 이주노동자의 평균적인 미등록 체류율을 밑도는 것으로 확인되었다. (표 Ⅰ-9) <표 Ⅰ-9> 입국 시 비자 및 현재 비자 (n=169) E-10 모름 기타 미등록 합계 입국시 빈도 160 8 1-169 (%) 94.7 4.7 0.6-100.0-18 -
현재 빈도 149 6 0 14 169 (%) 88.2 3.6 0.0 8.3 100.0 14명의 미등록체류자는 모두 중국 국적자로, 입국연도는 2007년 6월부터 2011년 5월까지 분포되어 있다. 평균연령은 35.6세, 평균체류기간은 37.1개월이었으며, 평균 적인 합법 체류기간은 17.9개월, 평균적인 미등록 체류기간은 19.1개월로 나타났다. 미등록 체류자 가운데 12명은 현재 제조업에, 2명은 건설업에 종사하고 있는 것으 로 응답해, 미등록 체류자 전원이 육상 노동에 종사하고 있는 것으로 확인되었다. 2) 심층 면접 설문조사의 한계를 보완하고, 설문조사 결과에 대한 과잉 일반화를 최소화하기 위하여 16명의 선원 이주노동자들에 대한 심층 면접이 실시되었다. 국적별로는 중 국 12명, 베트남 3명, 인도네시아 1명 순이었다. 입국 시기는 2006년부터 2012년까 지 다양했다. 이들을 면접 대상자로 선정한 이유는, 업종별, 국적별, 지역별 노동 조 건 및 생활환경, 그리고 인권 상황에서의 차이점을 확인해보기 위해서였다. 각각의 인터뷰는 통역 보조연구원을 대동한 상황에서, 이들이 안전하고 편안하게 생각하는 장소에서, 1시간 30분에서 2시간 정도 진행되었다. (표 Ⅰ-10) <표 Ⅰ-10> 심층면접 대상자(가명) 번호 일시 장소 대상 입국일자 업종 1 2012.6.6 제주 서귀포 A선원숙소 2 2012.6.24 경주 이주노동자센터 3 2012.6.24 경주 이주노동자센터 4 2012.6.24 경주 이주노동자센터 5 2012.7.3 부산 남항 E식료품점 6 2012.7.3 부산 남항 E식료품점 7 2012.7.5 부산 남항 F식료품점 샤오린 (중국) 왕이푸 (중국) 양웬준 (중국) 쑤하이펭 (중국) 지신펭 (중국) 첸이빙 (중국) 알란수산토 (인도네시아) 2009.7 2010.6 2010.6 2010.12 근해 연승 현재 미등록 현재 미등록 현재 미등록 2011.6 쌍끌이 2011.6 쌍끌이 2009.9 기선 권현망 - 19 -
8 2012.7.7 선원숙소 (부산 모텔) 9 2012.7.7 선원숙소 (부산 모텔) 10 2012.7.21 부산 남항 E식료품점 11 2012.7.21 부산 남항 E식료품점 12 2012.7.21 제주 서귀포 B선원숙소 13 2012.7.31 제주 서귀포 C선원숙소 14 2012.7.31 제주 서귀포 C선원숙소 15 2012.8.1 제주 서귀포 D선원숙소 16 2012.8.3 부산 남항 F식료품점 우준시아 (중국) 장춘롱 (중국) 쑨웨이 (중국) 리자오준 (중국) 마하오 (중국) 누엔티엔민 (베트남) 팜푸옥헝 (베트남) 쑨홍보 (중국) 호앙안투안 (베트남) 2006.3. 2010.6 기선 저인망 기선 저인망 2008.9 대형트롤 2008.9 대형트롤 2011.6 2012.2 2011.8 2007.11 근해 연승 근해 연승 근해 연승 근해 연승 2011.1 대형선망 3) 기관 방문 조사와 현지 조사 우리 연구진은 인권 침해 피해자 중심의 일반적인 인권 실태조사가 인권 침해의 상황과 맥락을 파악하지 못함으로써 추상적인 해결책 이상을 제안하지 못하는 문제 를 반복하지 않기 위해서, 30여 차례의 관련 기관 방문 조사 및 현지 조사를 병행 하였다. 관련 기관에는 수협, 관리업체, 노조, 선주협회 등이 포함되었으며, 현지 조 사에는 선원 이주노동자들의 작업장인 선박 및 육상에서의 주거 공간(선원 숙소 등) 이 포함되었다. 수협 관계자 및 국가인권위원회 등의 적극적인 협조로 이들 조사가 수행될 수 있었다. 조사 개요는 다음과 같다. (표 Ⅰ-11) <표 Ⅰ-11> 기관 방문 조사와 현지 조사 개요 번호 일시 방문 장소 면담 대상 1 2012.5.18 나 선원노동조합 (부산) 위원장 2 2012.5.19 서귀포 송산동 선원 공동숙소A 중국 선원 3명 3 2012.6.13 서귀포항 및 연근해 어선 서귀포 수협 지도관리과 담당자 - 20 -
4 2012.6.16 성산포 어선주협회 전 제주도 어선주협회 회장 5 2012.6.16 여수 기선권현망 선주 6 2012.6.18 성산포항 및 연근해 어선 7 2012.6.21 서귀포 송산동 선원 공동숙소B 중국 선원 5명 8 2012.6.26 서귀포시장 선원 공동숙소C 베트남 선원 6명 9 2012.7.3 가 선원노동조합 (부산) 위원장 10 2012.7.3 부산 남항 선원복지센터 11 2012.7.6 수협중앙회 (서울) 외국인력지원단 단장, 과장 12 2012.7.29 여수 G교회 전 P관리업체 직원 13 2012.8.1 서귀포 서귀동선원 숙소 D 중국 선원 10명, 베트남 선원 2명 14 2012.8.27 근해안강망 수협 목포지부 지부장 15 2012.8.27 근해안강망 선주협회 (목포) 선주 20명 16 2012.8.27 목포 육상 선원숙소 및 어선 17 2012.8.29 통영 근해통발 수협 조합장 18 2012.8.29 통영 근해통발 수협 선주 4명 19 2012.8.29 근해통발 및 기선권현망 선원 숙소 및 어선 (통영) 20 2012.8.29 통영 기선권현망 수협 지도과장 21 2012.8.30 부산 중형기선저인망 수협 지도과장 22 2012.8.30 부산 중형기선저인망 수협 선주 3명 23 2012.8.30 부산 W관리업체 대표이사 24 2012.8.30 부산 C관리업체 대표이사 25 2012.8.31 부산 대형선망 수협 지도과장 - 21 -
26 2012.8.31 부산 대형선망 어선 및 선상숙소 27 2012.8.31 부산해양경찰서 N파출소 해양경찰 28 2012.9.4 외국인선원 입국교육장 (인천) 4. 연구 추진 일정과 참여연구진 1) 연구 추진 일정 이 연구의 연구 기간은 2012년 4월 21일부터 2012년 9월 20일까지 6개월이다. 추진 일정은 다음과 같다. (표 Ⅰ-12) <표 Ⅰ-12> 연구 추진 일정 (연구기간 : 2012. 04 ~ 2012. 09) 월 4 5 6 7 8 9 연구계획 수립 및 조사 설계, 추진 일정 확정 설문지와 질문지 작성 예비조사, 면접자, 설문대상자, 조사 기관 섭외 설문지 확정, 본 조사 중간보고서 작성 1차 공청회(중간보고회, 부산) 중간보고 공청회 의견 수렴을 반영한 보완 조사 연구진 자체 워크샵, 최종보고서 작성 최종보고회 - 22 -
2) 참여 연구진과 역할 이 연구의 연구진은 7명의 공동연구원과 1명의 연구보조원 및 다수의 자문연구 진으로 구성된다. 현장성과 전문성 그리고 지역성을 고려해서 연구진이 구성되었다. 해상 선박이라는 특성 상 접근 자체가 봉쇄된 특수한 작업장과 도서 지역이라는 고립된 생활공간에서 거의 매일이 노동일인 어업 이주노동자들을 조사하기 위해서 는 적지 않은 시간의 투입과 특별한 관계 형성(rapport)의 선행이 반드시 요청된다. 우리 연구진에 장기간 어업 이주노동자의 상담 및 인권 개선 운동, 연구 조사 활동 에 투신하고 있는 지역의 현장 활동가들이 공동연구원으로 대거 참여하게 된 것은 진정성 있는 조사를 수행하려는 문제의식과 맞닿아 있다. (표 Ⅰ-13) <표 Ⅰ-13> 참여 연구진과 역할 참여 구분 성명 연구 역할 분담 내용 비 고 책임 연구원 오경석 연구의 설계와 조정, 보고서 한양대 글로벌다문화연구원 연구실장, 2011년 이주인권가이드라인 기획 조사 연구원 이한숙 부산 경남지역 실태 조사, 제도개선안 (사)이주민과함께 부설 이주와인권연구소 소장 연구원 정정훈 국내외 법제와 정책 검토, 제도 개선안 법률사무소 平 民 연구원 윤명희 일반적 현황 및 제주지역 실태조사 제주평화인권센터, 2011년 제주지역 연근해 어업 외국인 선원 실태조사 연구원 류성환 여수 전남지역 실태 조사 한국다문화네트워크센터 사무총장 및 김포외국인주민지원센터 사무국장 연구원 김민정 부산 경남지역 실태 조사 (사)이주민과함께 부설 이주노동자인권을 위한 모임 상담실장 연구원 김사강 부산 경남지역 실태 조사, 제도 개선안 (사)이주민과함께 부설 이주와인권연구소 연구위원 - 23 -
연구보조 최상일 회계와 진행 한양대 글로벌다문화연구원 우리 연구진의 큰 애로점은 서울, 안산, 부산, 순천, 제주 등 공동 연구원의 활동 지역이 전국에 흩어져 있다는 점과 연구비가 아주 제한적이라는 점이었다. 공동 연 구의 성패가 참여 연구진 상호간의 소통과 공유, 곧 토론의 활성화에 있다는 점에 서, 모이는 것 자체가 쉽지 않다는 것은 연구가 개시되기 이전부터 우리 연구진이 고민해야 할 가장 큰 숙제거리였다. 우리가 고안한 방법은 한 달에 한 번씩 전체 연구진이 참여하는 내부 회의(세미 나)를 정례화하고, 특정한 사안에 따라서는 개별 연구진들이 공조하며, 일상적인 소 통과 공유를 위해서는 인터넷 카페를 개설하여 활용하는 방법이었다. 지난 6개월간 우리는 부산 3회, 서울 3회, 안산 1회 등 총 7회의 내부 세미나를 개최하였다.(표 Ⅰ -14) <표 Ⅰ-14> 내부 세미나 일시 장소 의제 2012.3.30~3.31 부산 연구진 상견례, 공동연구시스템 구축, 지역 현황, 연구의 문제의식, 내용, 방식, 일정 공유 2012.4.25 서울 실태조사 설문지 구성, 기타 현지 조사 설계 2012.5.23 서울 지역별 공조 점검, 중간보고회 준비 2012.6.29 부산 중간보고회 및 추후 연구 일정 2012.7.16 안산 설문조사 결과 공유 및 최종보고서 2012.8.23 서울 설문 분석 및 현지조사 2012.9.13 부산 최종보고서 초안 검토 및 보완 공동 연구 시스템을 구축한 일과 더불어 우리는 어업 이주노동자 인권 상황을 객관적으로 파악하고, 실현 가능한 정책 대안을 제시하기 위해, 우리 연구진과 문제 의식을 공유하는 이 분야의 전문가 및 활동가들과의 연대와 공조를 적극적으로 추 진하는 일에도 최선을 다했다. - 24 -
무엇보다도 각 지역의 이주 현장에서 오랜 동안 활동해온 여러 기관들의 적극적 인 자문과 공조가 큰 힘이 되었다. 이주민인권을 위한 부산경남공동대책위원회(가 톨릭노동상담소, 김해이주민인권센터, 노동인권연대, 민주노총 부산본부, 부산외국인 근로자선교회, 양산외국인노동자의 집, 울산이주민센터, 외국인선교회부산지부, (사) 이주민과함께, 한국노동안전보건연구소, 희망웅상) 와 여수이주민센터, 그리고 경주 이주노동자센터의 도움이 없었다면 우리 연구는 제대로 수행되기 어려웠을 것이다. 특히 경주이주노동자센터의 오세용 소장은 공동연구원 이상의 기여를 해주셨다. 거 의 모든 회의에 참석하셔서 고견을 나누어주셨을 뿐만 아니라, 중요한 상담 사례들 과 기록들을 아낌없이 공유해주셨으며, 중요한 현지 조사에는 꼭 동행하셔서, 날카 로운 통찰력과 문제의식을 나누어주셨다. 경주이주노동자센터는 현재 어업이주노동 자 상담 및 인권 구제 분야에서 가장 활발하게 활동하고 있는 기관이기도 하다. 공 익법센터 어필의 정신영 변호사, 공감의 박영아 변호사도 내부 워크숍에 참석해서, 소중하며 생산적인 토론의 파트너가 되어주셨다. 중간보고회와 최종보고회는 어업 이주노동자 인권 상황의 심각성과 긴박성에 대 한 문제의식과 해법 모색의 어려움을 분명히 공유할 수 있었던 뜻 깊은 자리였다. 두 차례의 보고회에 토론자로 참석한 한국해양수산연수원의 전영우 교수, 민주노총 서부산노동상담소 신상길 소장, 여수이주민센터의 박용환 소장, 이현중 노무사, 이 철원 변호사, 김동인 변호사, 전국해상산업노동조합연맹 박성구 수산정책본부장, 국 토해양부 김성범 선원정책과장, 제주 성산포어선주협회 최임규회장, 수협중앙회 외 국인력지원단의 김명철 단장은 어업이주노동자 인권 상황의 절박성에 공감하면서도 각기 다른 대안들을 제시해줌으로써, 우리 연구진이 문제의식을 정교화하고 좀 더 균형 잡힌 방식으로 조사의 내용을 발전시키는 데 큰 도움을 주었다. 두 차례의 보고회는 어렵게 참석해 소중한 경험과 문제의식을 나누어 준 선원 이주노동자 당사자인 류쉰(가명)씨와 조연민(가명)씨, 그리고 통역을 맡아준 이주 민과함께 의 유단단 선생님 덕택에 생생한 현장감을 확보할 수 있었다. 수협중앙회 김명철 단장(어업정보통신본부 외국인력지원단)과 관계 직원들에게 우리 연구진은 큰 빚을 지었다. 그 분들은 우리 연구진의 관리 단체 등 기관 방문 조사 및 선박 및 주거 공간 현지 조사를 적극적으로 지원해주고, 목포, 통영, 부산 을 일주하는 무려 1주일의 현장 조사를 함께 동행했을 정도로 열의를 보여준 바 있 다. 수협중앙회의 적극적인 협조와 지원이 없었다면 관리 단체에 대한 내실 있고 - 25 -
충실한 현지 조사를 수행하는 데에 적지 않은 어려움이 있었을 것이다. 5. 연구결과의 활용방안 이 연구는 6개월이라는 짧은 기간과 내부 워크숍을 하기에도 턱없이 부족한 저 예산이라는 구조적 한계에도 불구하고, 몇 가지 점에서, 기존의 인권 실태조사들과 차별적인 강점을 갖는 것으로 평가할 수 있다. 첫째, 통합방법론(triangulation) 을 진정성 있게 활용함으로써, 계량적 방법에 과잉 의존하는 데에서 초래되는 현실 의 왜곡을 최소화할 수 있었다는 점이다. 이 연구의 공동연구원들은 말 그대로 6개 월 간 이 연구에 올 인 하는 열정과 문제의식을 보여주었다. 둘째, 진정성 있고 구체적인 방법론을 적극 활용한 결과, 어업 이주노동자 인권 상황이 시급한 개선을 필요로 한다는 점, 그러나 동시에 결코 동질화되거나 과잉 일반화될 수 없을 만큼 복잡다단하다는 점을 확실하게 규명할 수 있었다. 이런 두 가지 강점으로 인해 이 연구 보고서는 인권 상황 개선에 대한 당위적인 주장을 넘어, 구체적인 정책 대안을 모색하기 위한 중요한 근거 자료이자, 후속 연 구의 준거로 활용될 수 있을 것이다. 더불어 이 연구는 국내 최초의 본격적인 어업 이주노동자 인권 실태조사로서 지역 간 및 학제 간 그리고 활동가-학자-공공부문 종사자 간의 공동 연구 및 통합방법론 을 활용한 현지 조사의 새로운 선례를 남 김으로써 인권 실태조사 방법론 발전에도 공헌할 수 있게 될 것이다. - 26 -
Ⅱ. 일반적 현황과 제도적 특징
1. 연근해 어업 이주노동자 제도의 특징 1) 연근해 어업 이주노동자 제도의 이원화 어업 이주노동자의 국내 도입은, 1980년대 후반, 수산 및 해운업계가 국제 경쟁 력 강화와 선원 구인난 타계 방안의 일환으로 저개발국의 저임금 근로자를 고용하 는 방안을 요청하면서 시작되었다. 이러한 요구에 해운항만청은 1990년 11월 국정 조사보고에서, 먼저 3국간 항로에 취항 중인 외항선과 제3국에 기지를 둔 어선에서 시작해, 외국 항과 국내 항을 운항하는 외항선과 독항어선에 이어, 내항선과 연근해 어선까지 제3국 선원 도입을 확대하는 단계적 도입 계획을 밝혔다. 이 계획에 따라 1991년 상선에 중국동포를 선원으로 도입하기 시작해, 1993년 원양어선에 이어, 1996년에는 연근해 어업으로까지 이주노동자 도입이 확대 되었다. 1996년 연근해 어선에 1,000명의 선원 이주노동자를 시범적으로 도입한 후, 2007 년 외국인 산업기술연수제도(이하 산업연수제도)가 전면 폐지되기 전까지 어업 이주 노동자 도입과 고용은 산업연수제도를 통해 이루어졌다. 산업연수제도는 이주노동자를 연수생 신분으로 도입하는 편법적인 정책으로 이주노동자에 대한 노동관계법 및 산재보상법 등의 적용을 배제해 노동자 로서 법적 보호를 받을 수 없도록 한 데다, 민간 연수추천 단체들 6) 이 도입과 위탁 관리 를 담당함에 따라 송출 비리와 사후 관리를 빙자한 횡포가 만연했고, 사업장에서는 신분증 압류, 강제 적립, 임금 체불, 감금과 폭언 폭행 등 인권침해가 다반사로 발생 하면서 이주노동자의 저항과 시민단체의 거센 폐지 요구에 직면하게 되었다. 게다 가 이주노동자들의 사업장 이탈이 가속화되면서 미등록 노동자들이 양산되는 주된 원인으로 작용하게 되자 정부 또한 제도 폐지를 고려하지 않을 수 없게 되었다. 그러나 산업연수제도 운영에 막대한 이권을 가지고 있던 연수추천 단체들의 반 발도 만만치 않았다. 때문에 1993년 산업연수제도가 시작된 이후, 이를 대신하는 외 국인력정책으로 2004년 고용허가제 가 도입되기까지도 10여 년의 시간이 걸렸지 만, 그 후에도 산업연수제도가 완전 폐지되기까지는 3년의 시간이 더 지나야 했다. 6) 제조업은 중소기업협동조합중앙회, 건설업은 대한건설협회, 농업은 농협협동조합중앙회, 어업은 수산업협동조 합중앙회가 연수추천 단체로 산업연수생의 도입과 관리를 담당하였다. - 29 -
마침내 2007년 1월 1일, 산업연수제도는 전면 폐지되고 한국의 외국인력정책은 고용허가제로 일원화되었다. 그러나 그 과정에서도 기존 연수추천 단체들의 반대 움직임은 여전했고, 고용허가제 운용과정에서 이들 기관을 완전히 배제하지 못하는 결과를 낳게 되었다. 현재 기존 연수추천 단체들은 민간 대행기관으로 지정되어 이 주노동자 도입 관리를 위한 국내사용자 편의제공 업무, 취업교육, 사후관리 등 사용 자를 대행하는 성격의 업무를 수행하고 있다. [그림 Ⅱ-1] 외국인 선원제도 추진경과 * 자료: 수협중앙회 외국인력지원단 홈페이지(seaman.suhyup.co.kr) 이 과정에서 연근해 어업의 산업연수제도는 고용허가제 와 기존의 산업연수 제도의 틀을 유지한 외국인 선원제도 로 이원화되었다. 근로기준법 적용 대 상인 20톤 미만 연근해 어업과 양식어업에 고용되는 이주노동자들은 비전문취업 어 업일반(E-9-4) 체류자격을 받아 고용허가제 로 편입된 반면, 선원법 적용 대 상인 20톤 이상 연근해 어선에 고용되는 선원 이주노동자는 선원 취업(E-10-2) 체 류자격을 받고, 기존의 산업연수생 제도와 유사한 외국인 선원제도 의 적용을 받게 된 것이다. <표 Ⅱ-1> 고용허가제(어업)와 외국인 선원제도 비교 분류 고용허가제(어업) 외국인 선원제도 주무부처 고용노동부 국토해양부 운용기관 고용노동부 수협중앙회 근거법령 외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 선원법 및 국토해양부 고시 외국인선원 관리지침 - 30 -