한국해양환경. 에너지학회지 Journal of the Korean Society for Marine Environment and Energy Vol. 16, No. 2. pp. 143-150, May 2013 http://dx.doi.org/10.7846/jkosmee.2013.16.2.143 기술보고 호놀룰루전략과우리나라해양쓰레기관리를위한시사점 홍선욱 1 이종명 2, 장용창 2 강대석 1 심원준 3 이종수 2 1 부경대학교생태공학과 2 동아시아바다공동체오션 3 한국해양과학기술원유류 유해물질연구단 The Honolulu Strategy and Its Implication to Marine Debris Management in Korea Sunwook Hong 1, Jongmyoung Lee 2,, Yong-Chang Jang 2, Daeseok Kang 1, Won Joon Shim 3 and Jongsu Lee 2 1 Pukyong National University, 45, Yongso-ro, Nam-Gu, Busan 608-737, Korea 2 OSEAN, Our Sea of East Asia Network, 1570-8 Gwangdo-myon, Tongyoung-shi 650-826, Korea 3 Oil and POPs Research Group, Korea Institute of Ocean Science & Technology, 391 Jangmok-myon, Geoje-shi 656-834, Korea 요 약 호놀룰루전략은지구적범위에서해양쓰레기문제에대응하기위한종합적이고체계적인기본지침문서 (framework document) 이다. 유엔환경계획과미국해양대기청이 2011년공동으로개최한제5차해양쓰레기국제학술회의를계기로작성되었다. 육상기인, 해상기인그리고현존해양쓰레기의양과영향저감을목표로교육홍보, 법제개선, 기술개발등의분야별로세부전략과성과평가지표를제시하고있다. 호놀룰루전략발표후 GPA, IMO, CBD 등관련국제기구들은해양쓰레기대응활동을강화하고있으며, 유엔차원에서도 2025년까지구체적인행동에나서기로하였다. 이러한변화는해양쓰레기관리국제체제의경성법적성격강화로이어질수있다. 호놀룰루전략은한국의제2차해양쓰레기관리기본계획수립과정에서예방중심적접근, 과학적정책개발기법활용, 지표를활용한성과평가체제도입등에유용하게활용될수있다. Abstract The Honolulu Strategy is a framework document to address marine debris issue globally. The Fifth International Marine Debris Conference held in March 2011 and organized by NOAA and UNEP catalyzed the development of the Holonulu Strategy. Goals of the Strategy are to reduce the amount and impact of land-based, sea-based, and accumulated marine debris. A set of strategies for each goal were provided for education and awareness, legislation, and alternative technologies. The Strategy also lists indicators that could be used to evaluate outcomes of strategies. The adoption of the Honolulu Strategy by the international community has led the international organizations such as GPA, IMO, and CBD to strengthen their responses to the marine debris issue. UN has also set up specific actions that will be implemented until 2025 through its resolutions on marine debris. Recent global developments related to the marine debris issue might lead to a change in the character of the international marine debris management from the current soft law regime to a mandatory one. The Honolulu Strategy could provide a guideline when the Korean government formulates the Second Basic Plan for Marine Debris Management, especially with its prevention-oriented approaches, utilization of scientific policy development tools, and adoption of evaluation system using performance indicators. Keywords: 해양쓰레기 (marine debris), 호놀룰루전략 (Honolulu Strategy), 국제체제 (global regime), 해양오염 (marine pollution), 환경정책 (environmental policy), 기본계획 (basic management plan) Corresponding author: sachfem@nate.com 143
144 홍선욱 이종명 장용창 강대석 심원준 이종수 1. 서론 해양쓰레기는원인을불문하고해양환경에유입된것으로서, 제조되거나가공된고체 ( 불활성 ) 의못쓰게된물질을말한다 (Coe and Rogers[1997]). 이것은인간이만든고체상태의물질을의미하기때문에, 자연물 1) 은포함되지않으며기름, 분뇨, 하수슬러지등과같은액체상태의물질도제외된다. 기름이나방사성폐기물등위험성이큰물질은일찍부터국제법에근거한규제가시작되었으나, 해양쓰레기는아직포괄적인국제관리체제가마련되어있지않다. 1980년대이후해양쓰레기로인한해양생물피해의심각성이알려지고, 2000년대이후태평양쓰레기수렴지대의발견으로이문제가국제적인환경문제로등장한이후유엔을비롯한국제사회의대응이활발하게진행되고있다. 특히 2005년유엔이제60차총회결의를통해해양쓰레기문제의해결을위해국제기구와회원국의동참을촉구한이후, 2011년전지구적범위의해양쓰레기대응기본문서인호놀룰루전략 (Honolulu Strategy) 나왔고, 2012년에는 해양쓰레기국제파트너십 (Global Partnership on Marine Litter) 이출범하였다. 이러한일련의과정은이전까지개별국제협약이부분적으로다루었던해양쓰레기문제를호놀룰루전략수립을계기로전지구적차원에서통합적으로대응하기위한새로운관리체제가형성되고있다는것을보여준다. 본연구의목적은호놀룰루전략을중심으로최근진행된해양쓰레기대응관련전지구적동향을살펴보고우리나라제2차해양쓰레기관리기본계획수립에서참고할수있는시사점을제시하는것이다. 2. 호놀룰루전략이전의해양쓰레기관련국제협약 해양쓰레기를직접규제하는협약으로는 선박기인오염방지국제협약 (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL 73/78) 이있다. MARPOL은선박에서발생하는오염물질 ( 기름, 유해화학물질, 대기오염물질등 ) 을 6개의부속서에서각유형별로다루고있는데, 해양쓰레기관련내용은 부속서 V 에들어있다. 부속서 V는지구의바다를일반해역과 특별해역으로나누어폐기물의종류 ( 플라스틱, 음식쓰레기, 화물잔류물등 ) 에따라투기가금지되는경우와허용되는경우를나누어규정하고있다 (IMO [1997]). 폐기물의해양투기를다루는 런던협약 (Convention on Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, London Convention) 도부속서 I에서플라스틱의투기를금지하고있다 (IMO [1996]). 현재 MARPOL 부속서 V의비준국은 139개국에이르고, 전세계선박수하물의 99% 가이부속서의관리대상이다. 그러나대부분의해양쓰레기가육지에서발생하는것으로알려지면서해상활동에기인한폐기물투기를제한하는것만으로는해양쓰레기문제의해결에한계가많다는인식이높아졌다 (Rakestraw [2012]). 유엔차원에서해양쓰레기문제를명시적으로제기한문서는 2005년제60차유엔총회에서채택된유엔해양법협약 (United Nations Convention on Law of the Sea) 관련결의 (A/60/L.22) 가처음이다 (UNGA [2005]). 이결의는회원국들의해양쓰레기관련인식증진과개선된폐기물관리정책실행의필요성을인정 ( 제12조 ) 하고, 해양쓰레기문제의범위와성격에대한연구, 인간의건강과해양생태계의생산성및경제에미치는영향에대한교육을실시할것을권고 ( 제65조 ) 하였다. 해양쓰레기문제와육상폐기물관리시스템의연계, 자원재활용촉진, 인센티브프로그램을포함한예방과회복프로그램개발및시행도촉구 ( 제66조 ) 하였다. 또한 MARPOL 협약이해양쓰레기문제해결에얼마나기여하고있는지평가 ( 제 67조, 제68조 ) 하고, 육상기인활동에서해양환경을보호하기위한범지구적행동계획 (Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities, GPA) 이행의진전을권고 ( 제69조 ~ 제71조 ) 하였다. 해양쓰레기를직접언급하고있지는않지만 2002년채택된유엔총회결의 57/141도해양쓰레기관리와관련이있다. 이결의는 2002년요하네스버그지구정상회담에서합의된지구바다의건강성을평가하기위한 정례적과정 (UN Regular Process) 2) 의추진을승인하였다. 유엔총회는이후일련의결의를통해평가방식을채택한후 2012년제67차총회에서 2014년까지전지구적차원의초기평가를실시하기로결정하였다 3). 유엔은회원국들로하여금이작업에참여할분야별전문가를추천하고, 각국가별로평가보 Table 1. Development process of the Honolulu Strategy adopted as a final product of the 5th International Marine Debris Conference Step Before the Conference During the Conference After the Conference Preparation meeting structure Working group Workshop, Conference Working group Target group for feedback Tools Experts, NGOs, governmental and industrial sectors Questionnaire Result chain workshop participants / Conference presenters Conceptual model Result chain/ Submission of recommendations Conference participants Web-based questionnaire for feedback input to the draft strategy 1) 우리나라해양환경관리법은 폐기물 을 해양에배출되는경우그상태로는쓸수없게되는물질로서해양환경에해로운결과를미치거나미칠우려가있는물질 로규정하고있어자연물을배제하지않고있으며, 제1차해양쓰레기관리기본계획에서도 동식물의사체 를포함한다고밝히고있어국제적으로통용되는해양쓰레기의정의와약간의차이가있다. 2) Regular process for global reporting and assessment of the state of the marine environment, including socio-economic aspects((http://www.un.org/depts/ los/global_reporting/global_reporting.htm). 3) Outline for the First Global Integrated Marine Assessment of the Regular Process for Global Reporting and Assessment of the State of the Marine Environment, including Socio-economic Aspects((http://www.un.org/Depts/los/global_reporting/global_reporting.htm).
호놀룰루전략과우리나라해양쓰레기관리를위한시사점 145 고서를제출하도록권고하고있다. 각회원국이제출할보고서의제25장이해양쓰레기인데, 유엔총회결의는해양쓰레기의발생원인, 대응활동의성과, 관리역량의격차등을포함하도록권고하고있다. 유엔총회결의이후가장먼저구체적인행동에나선것은유엔환경계획 (United Nations Environment Programme, UNEP) 이다. 12개지역해프로그램 (Regional Seas Programme) 대부분이해양쓰레기대응활동을전개하였고, 전지구적규모에서해양쓰레기문제의실태를평가한보고서인 해양쓰레기, 국제적과제 (Marine Litter: A Global Challenge) 를발간하였다 (UNEP [2009]). 또한유엔환경계획은 정부간해양위원회 (Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC) 와공동으로해양쓰레기모니터링가이드라인도발간하였다 (Cheshire et al. [2009]). 유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization, FAO) 도폐어구예방과영향저감을위한보고서를발간한바있다 (Mcfadyen et al. [2009]). 3. 호놀룰루전략 3.1 추진과정 호놀룰루전략은전지구적범위에서해양쓰레기문제에대응하기위한종합적이고체계적인기본서 (framework document) 이다. 그동안여러국제협약과프로그램, 국가단위의입법등을통해해양쓰레기문제에접근하였지만인구와소비의급격한증가와이에미치지못하는폐기물관리로인해악화되는해양쓰레기문제를다루기에는역부족이었다. 따라서바다에쓰레기를버리지못하게막는수준을넘어선종합적이고체계적인대응방침이필요했다 (NOAA and UNEP [2011]). 2011년 3월 UNEP와미국해양대기청 (National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA) 주최로하와이에서열린제 5차해양쓰레기국제학술회의 (5th International Marine Debris Conference, 5IMDC) 는해양쓰레기관리와관련한새로운방향에대해논의하는장을제공하였다. 2000년제4차회의이후 11년만에열린제5차회의에는전세계 38개국에서 440여명의연구자, 공무원, NGO 등이참여하여이전 10 여년간진행된해양쓰레기연구, 정책, 교육등의성과를발표하였다. 이를토대로전지구적차원에서해양쓰레기를관리하기위한새로운방향을제시한 호놀룰루전략 을채택하였다. 5IMDC 준비단계에서호놀룰루전략작성을위해구성된워킹그룹은제4차국제학술회의때까지제기된권고사항과공통주제들을정리하였고, 전세계의광범위한해양쓰레기관계자들을대상으 로진행중인사업과계획을사전에파악하였다. 이를바탕으로호놀룰루전략의초안을작성하였다. 회의중에는호놀룰루전략초안을보완하기위한워크숍이부대행사로열렸고, 모든발표자에게본인의발표내용과관련하여호놀룰루전략에제안하고싶은 우선과제 (priority actions) 세가지를제안하도록하였다. 또한각분과의장과보고위원 (rapporteur) 들은관련주제에대한검토의견을내도록했으며, 참가자전체를대상으로한설문조사도실시하였다. 5IMDC가끝난뒤에도인터넷에전략의초안을공개하여일반인의의견을수렴했고, 호놀룰루전략에대해해양쓰레기관련기구들의지지와후속작업에대한협력약속을이끌어내는과정을거쳐 2011년 11월에최종확정된문서가공개되었다 (Table 1). 3.2 구성과내용호놀룰루전략은핵심목표, 분야별전략, 잠재적사업, 성과지표등으로구성되어있다 (Table 2). 이전략의두가지핵심목적은 해양쓰레기문제를해결하는데필요한다방면적이고통합적인대응방안을소개하고이러한대응방안의이행에촉매제역할 을하며 다양한차원 ( 지구적, 지역적, 국가적 ) 의해양쓰레기대응전략의이행에관한모니터링과평가방향 을제시하는것이다. 이전략의세가지핵심목표는 육상기인해양쓰레기의양과영향저감, 해상기인쓰레기의양과영향저감 및 해양생태계에현존하는해양쓰레기의양과영향저감 이다 (NOAA and UNEP [2011]). 이미해양에존재하는쓰레기에대한대책과별개로육상기인과해상기인으로발생원인별목표를구분하고있다는점이특징적이다. 예방과대응분야를구분하여정책목표를제시한것은발생원을근본적으로차단하는데집중하되, 현존쓰레기에대해서차별화된전략으로대응하는구조이다. 각목표별전략개발에는 개념모형 (conceptual model) 과 인과사슬 (result chain) 이라는정책분석도구를활용하였다. 이두기법은환경에영향을주는인자들사이의관계를도식화하여대응전략을개발하는수단으로, 환경과인간활동사이의복잡한연관성을간단한모형으로보여주기때문에상황에대한이해와소통에유리한방법이다 (FOS [2009]). 호놀룰루전략은세가지핵심목표별로해양쓰레기관리개선을위한교육홍보, 역량강화, 시장메커니즘의활용, 법제정비와단속, 기술개발, 시설개선등 6~7개의세부전략을제시하고있다. 다시각세부전략별로활용할수있는구체적인정책수단예시인 잠재적사업 (potential action) 을육상기인쓰레기에대하여 70 가지, 해양기인쓰레기의경우 66 가지, 현존쓰레기에대하여 28 가 Table 2. Key features of the Honolulu Strategy (NOAA and UNEP [2011]) Items Honolulu Strategy Goals Three goals: Reduction of amount and impacts of Land-based, Sea-based and Accumulated marine debris Strategies Education and outreach, Market based instruments, Legislation and enforcement, Capacity building, Technology, Clean-up, etc for each goal Actions A total of 164 potential actions for three goals Performance Indicators A total of 41 examples of performance indicators for monitoring and evaluation
146 홍선욱 이종명 장용창 강대석 심원준 이종수 Table 3. Monitoring indicators suggested in the Honolulu Strategy to evaluate whether strategies are achieving expected results (NOAA and UNEP [2011]) Goals Category Number of indicators Land-based sources of marine debris Sea-based sources of marine debris Accumulated marine debris *BMPs=Best Management Practices Level of awareness of specific groups with BMPs, laws and regulations, and marine debris impacts 4 Infrastructure and use of BMPs 4 Capacity to monitor and enforce compliance with regulations and permit conditions 5 Effectiveness of regulatory measures 2 Effectiveness of litter and solid waste cleanup efforts at preventing marine debris 6 Level of awareness of specific groups of ocean users regarding BMPs, storage and disposal options, and legislation and policies 5 Percentage of specific groups of ocean users who use proper waste storage and disposal options 2 Level of awareness of fishers regarding BMPs, modified or alternative fishing gear, and legislation and policies 3 Percentage of fishers who adopt best practices and modified or alternative fishing gear 5 Effectiveness of methods to detect marine debris at sea 1 Effectiveness of removal efforts 4 지로나열하고있다 (NOAA and UNEP [2011]). 호놀룰루전략은이러한사업들이설정한목표를달성했는지여부를평가하기위한지표의필요성을강조하였다. 각국이평가지표를개발하는데참고할수있는잠재적지표의예를총 41가지열거하였는데, 육상기인쓰레기의경우 5개분야 21개지표, 해양기인쓰레기의경우 4개분야 15개지표, 현존쓰레기의경우 2개분야 5개의지표를제시하였다 (Table 3). 호놀룰루전략은기존의협약을대체하거나각국정부에새로운행동을요구하고강제하는국제협약이아니다. 대신해양쓰레기관리정책수립과평가등에서활용할수있는참고서로볼수있다. 특히, 공간별또는부문별해양쓰레기관련프로그램과프로젝트를개발하거나개선하기위한기획도구 (planning tool), 협력과모범사례공유를위한공동참조기준 (common frame of reference), 다양한정책의성과를평가하기위한모니터링프로그램개발도구 (monitoring tool) 등으로활용할것을문서자체에서권고하고있다 (NOAA and UNEP [2011]). 4. 호놀룰루전략이후의국제동향 4.1 육상기인활동에서해양환경을보호하기위한범지구적행동계획 호놀룰루전략을가장직접적으로수용한국제프로그램은 GPA 이다. GPA는출범당시부터해양쓰레기를주요관리대상오염물질로정하고, 국가와지역해그리고전지구적차원의육상활동에서발생하는해양쓰레기대응을추진해왔다. 국가단위에서는쓰레기발생예방을위한관리체계구축과교육등의강화, 지역해및전지구적차원에서는좋은대안들에대한정보공유나저개발국에대한지원등에초점을두고있다 (UNEP [1995]). 2012년 1월필리핀마닐라에서열린 GPA의제3차정부간평가회의 (Intergovernmental Review Meeting) 에서는호놀룰루전략의육상기인해양쓰레기전략 7가지를모두사업계획 (programs of work) 에반영하기로했다. 구체적으로는 1) 해양쓰레기관련정보공유를활성화하기위한전지구적네트워크구축, 2) UNEP 지역해프로그램의해양쓰레기활동지원, 3) 시설개선모범사례, 전과정평가 (Life Cycle Assessment), 플라스틱재활용 등시범사업시행, 4) 호놀룰루전략이행을위한 해양쓰레기전지구적파트너십 의구성등이다 (UNEP [2012]). 이파트너십은 2012년 Rio+20 지속가능발전지구정상회의의부대행사에서공식출범하였다. 또이회의에서채택된 마닐라선언 에서는해양쓰레기를폐수, 영양염류와함께 2012년부터 2016년사이에추진할세가지우선과제의하나로선정했다 (CBD and GEF [2012]). 4.2 국제해사기구 5IMDC에서는 MARPOL 73/78 부속서 V의개정안마련을위한여러개의분과회의가열렸고, 기존협약의이행성과와개정방향에대한논의가진행되었다. 이후 2011년 7월 15일열린 IMO의제62 차해양환경보호위원회 (Marine Environment Protection Committee, MEPC) 에서 MARPOL 73/78 의정서부속서 V가개정되었다. 개정된부속서는이전조문에서별도로다루어지던동물사체, 식용유, 생활쓰레기, 운항상쓰레기, 어구, 소각재등을모두폐기물 4) 에포함하였다. 음식쓰레기, 화물잔류물, 갑판세정수등일부항목을제외한모든폐기물의해양배출을전면금지하고육상수용시설에서만처리하도록했다. 이에따라폐기물 ( 종이, 천조각, 유리, 금속, 병, 도자기, 부유성수하물, 포장완충제, 포장물질, 식용유및소각재 ) 의해양배출이불가능하게되었다. 해양투기가가능한폐기물의배출도선박의항해중에만가능하도록했다. 또, 플 4) MARPOL의폐기물 (garbage) 에는음식쓰레기, 세정수등이포함되어있어, 고형물질만을의미하는해양쓰레기 (marine litter, marine debris) 와구분하기위해본논문에서는 폐기물 이라는용어를사용했다.
호놀룰루전략과우리나라해양쓰레기관리를위한시사점 147 래카드및폐기물관리계획서의비치대상에고정식또는부유식플랫폼이추가되었고, 폐기물관리계획서 (Garbage Management Plan) 의작성의무선박적용대상도총톤수 400 G/T에서 100G/ T로대폭확대되었다 (IMO [2012]). 이러한조치를통해해상에서폐기물관리의원칙이 포괄적허용, 명시적금지 에서 포괄적금지, 예외적허용 으로근본적인전환을이루었다. MARPOL 부속서 V의개정에따라 IMO 회원국은 2013년 1월 1일부터선박및해상시설의투기단속, 선박검사등에서개정된사항을적용해야한다. 4.3 생물다양성협약생물다양성협약 (Convention on Biological Diversity, CBD) 도해양쓰레기가생물다양성에미치는악영향을줄이기위한행동에나섰다. 해양생물은해양쓰레기에걸리거나해양쓰레기를먹어서피해를입으며 (Good et al. [2010]; Hong et al. [2013]; Jacobsen et al. [2010]; Laist [1987]; Ryan [1987]), 해양쓰레기는외래생물종의이동매체로이용되기도한다 (Astudillo et al. [2009]; Barnes [2002]; Rees and Southward [2009]). 특히최근에는플라스틱해양쓰레기를통한오염물질의이전과축적이생물과, 나아가인간의건강에미칠영향에대한관심이높아지고있다 (Boerger et al. [2010]; Denuncio et al. [2011]; Murray and Cowie [2011]; van Franeker et al. [2011]). CBD 제10차당사국총회 (COP 10) 에서결의된 아이치생물다양성목표 (Aichi Biodiversity Target) 는 2020년까지해양오염으로인한생물다양성훼손을최소화하기로했다. 5IMDC에서는 CBD가해양쓰레기문제에어떻게대응할것인지검토하였고, 이연장선에서 CBD의과학기술자문위원회는해양쓰레기로인한생물피해예방을위한권고를채택했다. 이권고에따라 CBD 사무국에서는 해양쓰레기가생물다양성에미치는영향 (Impact of Marine Debris on Biodiversity) 이라는보고서를발간하였다 (CBD and GEF [2012]). 이보고서는그동안진행된해양쓰레기로인한생물피해연구성과를종합하고, 향후의해양쓰레기대응전략을검토하였다. 과거 Laist[1997] 는해양쓰레기의생물영향에대한광범위한종합연구를통해전세계적으로 267종이피해를입고있는것으로집계한바있는데, 이보고서는 Laist[1997] 이후해양쓰레기로인한피해생물종이 663종으로증가하였다고밝히고있다. 또, 피해를일으킨쓰레기는 80% 이상이플라스틱이었고, 피해를입은종의약 15% 가세계자연보전연맹 (IUCN) 의적색목록에들어있는것으로나타났다 (CBD and GEF [2012]). CBD 보고서는이러한피해를줄이기위한전략이해양쓰레기의예방을중심으로개발되어야한다고지적하고있다. 이는일단플라스틱등의쓰레기가바다에들어오면오랫동안분해되지않고계속피해를일으키기때문이다. 이외에도이보고서는상품의전생애주기에서재이용과재활용, 그리고적절한폐기가이루어져잠재적발생원을줄이는경제산 업적고려도필요하다고강조하고있다. 더불어호놀룰루전략이다양한기구와프로그램들사이의협력과공유를증진하는기본틀이될수있다고평가하였다. 4.4 Rio+20 지속가능발전정상회의 2012년브라질리우데자네이루에서열린 Rio+20 지속가능발전지구정상회의에서는호놀룰루전략의전지구적이행을촉진할중요한결의안이채택되었다. 해양쓰레기를포함하여해양오염으로인한해양생태계피해를줄이기위해 IMO, GPA를망라하는 조화된전략 (harmonized strategies) 을이행하기로한것이다. 특히, 해양쓰레기에대해서는 2025년까지연안및해양환경에미치는영향을현저하게저감하기위해수집된과학적자료에근거하여행동에나설것을결의했다 (UN [2012]). 또해양쓰레기의발생량을근본적으로줄일수있도록 전과정평가, 자원관리의효율화및환경친화적폐기물관리를위한정책및전략수립, 법제개선 도회원국에게요구했다. 제66차유엔총회가이결의를승인함으로써해양쓰레기의예방과저감은 지속가능발전 과 새천년발전목표 (Millenium Development Goal) 의뒤를이을 2015년이후 UN 발전의제 (Post 2015 agenda) 에서우선실천과제중하나가되었다 (CBD and GEF [2012]). 5. 시사점 5.1 전지구적해양쓰레기관리체제에대한대응 호놀룰루전략의채택및이와관련된유엔등국제기구의최근동향은세계각국이해양쓰레기가해양생태계와사회경제활동에미치는심각한영향을인식하고있으며새로운국제적관리체제의필요성을공유하고있다는것을보여준다. 현재구축되어있는해양쓰레기관리관련국제체제의특징은강제규범이아니라자발적협력활동에기초한 연성법 의성격을띠고있다는점이다. 해양쓰레기의경우발생원이모든인간의생산과소비활동전반에걸쳐있기때문에규제의대상이되는집단과행위를특정하기어렵다. 즉모든나라와시민이잠재적원인자이면서동시에피해자가될수있기때문에강제성있는경성법을도입하기어려운측면이있다 5). GPA나 UNEP 지역해프로그램, FAO의 책임있는수산업을위한행동규범 (Code of conduct) 이강제성없는프로그램의형태를띠는것도같은이유때문이다. 국제체제 (international regime) 는 어떤분야에서행위자들의기대가수렴된일련의원칙, 규범, 규칙, 의사결정과정 을의미한다 (Krasner [1982]). 국제체제는새롭게형성되기도하고소멸하기도하는동적인사회제도의하나이다 (Young [1982]). Rio+20 지속가능정상회의이후유엔이 2025년까지해양쓰레기의영향저감을위한구체적인행동에나설것을결의하였지만, 이것이당장해양쓰레기국제관리체제의성격에변화를가져올것인지에대해서는아 5) 해상기인쓰레기를규제하는 MARPOL 73/78의부속서 V는선박과해상시설물로발생원이분명하고, 행위자의범위가해상산업종사자로특정되기때문에강제성있는협약이합의될수있었다.
148 홍선욱 이종명 장용창 강대석 심원준 이종수 직예측하기어렵다. 당분간은앞서살펴본바와같이다양한국제기구들이해양쓰레기관련사업을추진하고각국정부들로하여금현황평가, 진전된정책의이행실적과성과등을보고하도록독려하는경우가늘어날것으로보인다. 플라스틱제품에대한소비자의선택, NGO 활동등도국제적환경보호조치를강화하는힘으로작용할수있다. 이러한흐름은궁극적으로해양쓰레기국제관리체제의경성법적성격강화와새로운국제협약의탄생으로이어질수있다. 국제협약은국내법에직접적인영향을미치기때문에관련동향에대한파악과대비가필요하다. 또 GPA, IMO, CBD 등국제기구의대응에서알수있듯이발생자체를억제하는예방중심의대응이향후해양쓰레기관리와관련한국제논의에서중요한위치를차지할가능성이있다. 5.2 국내해양쓰레기관리정책발전방향우리나라해양쓰레기관리정책의가장포괄적인내용을담고있는문서는 제1차해양쓰레기관리기본계획 ( 이하제1차기본계획 ) 으로, 국토해양부, 환경부, 농림수산식품부, 해양경찰청이 2008년공동으로수립하였다 ( 국토해양부등 [2009]). 이계획이 2013년에종료되므로해양수산부는제2차해양쓰레기관리기본계획을준비하고있다. 따라서호놀룰루전략과최근국제동향이제시하고있는다음과같은점들을고려한다면 2014년이후시행할제2차해양쓰레기관리기본계획의실효성을높이는데기여할수있을것으로기대된다. 5.2.1 예방중심적접근호놀룰루전략은육상기인및해상기인해양쓰레기의양과영향에대한관리를현존하는해양쓰레기관리와구별하고있으며, 해양환경으로새롭게유입되는쓰레기의양과영향을줄이는예방중심의접근에더큰비중을두고있다. 이는해양환경에들어온해양쓰레기의수거와처리에드는비용과해양쓰레기로인해발생하는생태적및경제적피해액보다해양쓰레기의유입방지에드는비용이훨씬더적다는점에서타당한접근방향이다 (UNEP [2009]). 제1차기본계획도예방중심적접근을정책의기본방향으로설정하였다. 발생최소화 를기본계획의 4대전략중하나로정하고, 4대강유역책임관리제, 차단막설치, 어구관리시스템 및 해양환경교육 홍보 등구체적인사업을제시하고있다. 그러나실제예산배분에서는 82.2% 를수거처리사업에투입하는것으로되어있다. 아직예방중심의접근은선언적인성격이짙고실질적인정책의중심으로자리잡지는못한것으로평가할수있다. 호놀룰루전략은해양쓰레기의주요발생원인별로인식증진, 법제개선, 규제와단속의강화, 시설개선등대응전략과함께그전략의이행을위해시행할수있는잠재적사업들을육상기인 70 가지, 해상기인 66가지로총 136가지나제시하고있다. 수거처리관련사업은 28개에불과하다. 예를들면, 해상기인분야세번째전략 선박방치, 화물, 어구유실최소화를위한산업계의모범사례개발 의경우, 어구유실을줄이는새로운어구기술의적용및 이용자교육, 유실어구의위치파악과식별을위한전자표식등부착, 자연재해시선박의계류계획수립, 양식시설의환경관리모범사례개발, 장려 등을제시하고있다. 호놀룰루전략은제2차기본계획에해양쓰레기의발생원인전반에대한대응정책이포함되어있는지체계적으로검토하는데활용할수있다. 또, 다양한잠재적사업들을참고하여우리나라에서시행할수있는것들을적극적으로발굴하고, 응용하여도입할수있을것이다. 5.2.2 과학적정책개발기법의활용호놀룰루전략은 개념모형 과 인과사슬 이라는과학적정책개발기법을활용하여세부전략과잠재적사업을개발하였다. 개념모형에서는문제가되는환경요소에어떤 피해 가발생하고있을때그피해를일으키는 직접적인위협 과그것이발생하는환경 사회적 요인 을찾아내고이것을통제할수있는 전략 을제시한다. 인과사슬은반대로어떤전략을이행했을때발생할 잠정적효과 가궁극적으로환경상태에어떤변화를가져오고, 그것이궁극적으로우리가관심을갖고있는관리대상에개선을가져올수있는지점검하는방법이다 (Margoluis et al. [2009]). 예를들어, 개념모형을통해이미축적되어있는해양쓰레기의수거가부족한원인으로 넓은바다에산재하는쓰레기의위치확인기술부족, 해양쓰레기의위험성평가와수거지침부재, 수거를가로막는법적장벽 등을꼽고, 이들원인을해결하는대응전략으로 효과적추적기술개발, 수거사업공동관리체계개발및역량강화, 수거에대한인센티브개발 등을제시했다. 이정책들을다시인과사슬로그려봄으로써 해양학적이해를통한쓰레기탐색면적의축소, 수거사업주체의역량강화및협력증가, 수거사업에대한법적책임과메커니즘확립 등의효과를가져오고이것이궁극적으로해양쓰레기의수거량증가와수거율제고라는목표달성에기여할수있음을확인하는과정을거쳤다. 이처럼정책개발도구의활용은문제의전체적이고체계적인조망을돕고, 목표와수단사이의인과성을높여주며, 새로운정책발굴에도도움이되었다. 국내에서도호놀룰루전략의사례를응용하여개념모형, 인과사슬워크숍을통해스티로폼해양쓰레기대응정책을개발한사례가있다 ( 이종명등 [2012]). 스티로폼은전국해양쓰레기모니터링에서가장많이발견된항목이다. 특히이워크숍에는공무원, 관련업계, NGO와연구자등다양한이해당사자가참여하여정책과사업을제안하였고, 계층적분석과정 (Saaty [2008]) 을활용하여우선순위를평가했다. 이러한과정을통해참여자의문제에대한이해를높일수있었고, 또현장에기반한현실성있는정책과사업제안들을도출할수있었다. 호놀룰루전략은 5IMDC라는계기를활용하여전세계의관련전문가, 이해당사자들로하여금현황진단, 정책제안등에참여하도록했다. 우리나라도 바다의날공동학술대회 등에서과학적기법을활용한 정책개발워크숍 을조직한다면많은연구자와이
호놀룰루전략과우리나라해양쓰레기관리를위한시사점 149 해당사자들의전문성이제2차기본계획수립에반영될수있는기회가될수있을것이다. 5.2.3 지표를활용한성과평가체계도입호놀룰루전략에서는목표별로채택한전략이기대했던결과에도달했는지를평가하기위한지표의사용을중요하게다루고있으며, Table 3에제시한바와같이전략의세가지목표에대해총 41 개의지표를예로들고있다. 이지표들은정책의시행으로일어난변화를어떻게정량적으로측정할수있는지알려준다. 해양쓰레기의총량이나영향정도를전체적으로측정하기는어렵지만어떤정책이어떤효과를거두었는지는알수있다는것이다. 인식증진분야의예를보면, 1) 지식과의도에대한사전사후평가, 2) 관련업계, 기관등에서모범사례를채택하는그룹의비율, 3) 교육시행전후재활용률의변화등을측정하도록권고하고있다. 1차기본계획은기본목표를 선진화된해양쓰레기관리시스템구축 으로설정하였지만, 성과의평가를위한지표를설정하지않았다. 해양쓰레기수거율 45% 달성 이라는정량적목표가있지만해양쓰레기의총발생량을추정할방법이없기때문에실제수거율이얼마나되고, 제1차기본계획의시행으로얼마나개선되었는지알수없다. 그결과제2차기본계획수립을위해 2009년부터 2012년까지진행한 1차기본계획의정책집행평가가진행중이지만, 목표대비예산투입액, 해양쓰레기수거량등손쉽게판단할수있는외형적실적 (output) 평가에그치고있다. 제2차기본계획의수립과정에서는구체적인성과평가체계를포함하여기본계획의집행실효성을높일필요가있다. 이런점에서호놀룰루전략이제시하는각목표분야별지표를참고할수있다. 나아가각분야별세부지표가제시하는결과를통합하여해양쓰레기기본계획의성과를종합적으로판단하기위한방안도개발할필요가있다. 후 본연구는한국해양과학기술원에서수행한 미세플라스틱에의한연안환경오염연구 (PE99153) 에서연구비를일부지원받았습니다. 호놀룰루전략의한글판번역작업에함께해준 ( 사 ) 동아시아바다공동체오션이미정연구원에게도깊이감사드립니다. 기 참고문헌 [1] 국토해양부 (Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs), 환경부 (Ministry of Environment), 농림수산식품부 (Ministry for Food, Agriculture, Forestry and Fisheries), 해양경찰청 (Korea Coast Guard), 2009, 제 1 차해양쓰레기관리기본계획 (The 1st Basic Plan on Marine Litter Management), p. 75. [2] 이종명, 장용창, 홍선욱, 이미정, 2012, 2012 스티로폼해양쓰레기정책워크숍보고서 (Report on Styrofoam Marine Debris Policy Workshop 2012), 동아시아바다공동체오션 (Our sea of East Asia Network), 한국발포스티렌재활용협회 (Korea Foam-Styrene Recycling Association), 영남씨그랜트센터 (Yeong-nam Sea Grant Center), p. 176. [3] Astudillo, J., Bravo, M., Dumont, C. and Thiel, M., 2009, Detached aquaculture buoys in the SE Pacific: potential dispersal vehicles for associated organisms, Aquatic Biology, 5, 219-231. [4] Barnes, D., 2002, Biodiversity - Invasions by marine life on plastic debris, Nature, 416, 808-809. [5] Boerger, C.M., Lattin, G.L., Moore, S.L. and Moore, C.J., 2010, Plastic ingestion by planktivorous fishes in the North Pacific Central Gyre, Marine Pollution Bulletin, 60, 2275-2278. [6] CBD (Secretariat of the Convention on Biological Diversity) and GEF (Scientific and Technical Advisory Panel-GEF), 2012, Impacts of Marine Debris on Biodiversity: Current Status and Potential Solutions, Montreal, Technical Series No. 67, p. 61. [7] Cheshire, A., Adler, E., Barbière, J., Cohen, Y., Evans, S., Jarayabhand, S., Jeftic, L., Jung, R., Kinsey, S. and Kinsui, E., 2009, UNEP/IOC guidelines on survey and monitoring of marine litter, United Nations Environment Programme, Regional Seas Programme, p. 120. [8] Coe, J. and Rogers, D., 1997, Marine debris: sources, impacts and solutions: Springer, p. 432. [9] Denuncio, P., Bastida, R., Dassis, M., Giardino, G., Gerpe, M. and Rodríguez, D., 2011, Plastic ingestion in Franciscana dolphins, Pontoporia blainvillei (Gervais and d Orbigny, 1844), from Argentina, Marine Pollution Bulletin, 62, 1836-1841. [10] FOS (Foundations of Success), 2009, Using Conceptual Models to Document a Situation Analysis: An FOS How-To Guide, Foundations of Success, Bethesda, Maryland, USA, p. 18. [11] Good, T., June, J., Etnier, M. and Broadhurst, G., 2010, Derelict fishing nets in Puget Sound and the Northwest Straits: Patterns and threats to marine fauna. Marine Pollution Bulletin, 60, 39-50. [12] Hong, S., Lee, J., Jang, Y.C., Kim, Y.J., Kim, H.J., Han, D., Hong, S.H., Kang, D, and Shim, W.J., 2013, Impacts of marine debris on wild animals in the coastal area of Korea, Marine Pollution Bulletin, 66, 117-124. [13] IMO (International Maritime Organization), 1996, Protocol to the Convention on Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972 and Resolutions Adopted by the Special Meeting, International Maritime Organization. London, UK. [14] IMO (International Maritime Organization), 1997, MARPOL 73/78 Consolidated Edition, Articles, Protocols, Annexes, Unified Interpretations of the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto, International Maritime Organization (IMO), London, UK. [15] IMO (International Maritime Organization), 2012, 2012 Guidelines for the Implementation of MARPOL ANNEX V, MEPC 63/23/Add.1, p. 32.
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