66 유숙란 I. 서론 오랫동안다문화주의정책을실시해온캐나다, 호주, 영국, 네덜란드, 스웨덴등의국가들은최근동화주의정책혹은시민통합정책으로의정책전환을시도하고있다. 네덜란드가이민자를대상으로새로운 시민통합 (civic integration) 정책 을채택한이후, 덴마크, 독일등

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1 국제 지역연구 20 권 2 호 2011 여름 pp 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 : 스웨덴과네덜란드의사례를중심으로 * 유숙란 숙명여자대학교연구교수 최근유럽지역에서다문화주의정책을실시하였던국가의통합정책이동화주의정책혹은새로운 시민통합정책 으로전환하고있다고평가되면서, 통합정책유형론에대한다양한연구가진행되고있다. 통합정책과정책전환과정을이주자에게허용하는권리를중심으로설명하기위해서, 통합정책이일어나는공간적영역을종족- 문화공동체, 시민공동체, 정치공동체로구분하고, 각공동체별로구성원에게허용하는주요권리를문화적권리, 시민적 -사회적권리, 정치적권리로세분하여, 8개의이념형을제시하였다. 스웨덴과네덜란드는 1970~80년대다문화주의정책을채택한이후, 1990년대새로운통합정책으로정책전환을하였는데, 이는과거이주자를집단공동체의구성원으로인정하고이들의집단적권리를인정한정책에서, 이주자개개인을시민공동체의구성원으로포용하고, 이주자개인에게시민적 -사회적권리를부여하는정책으로전환한것임을살펴보았다. 아울러종족- 문화공동체영역에서집단적권리인문화적권리를인정하는통합정책과시민공동체영역에서개인을대상으로시민적- 사회적권리를부여하는통합정책이상호배타적관계가아니라국가라는틀안에서조화롭게추구될수있는관계임을밝혀보았다. 주제어 : 이주자, 통합정책, 종족-문화공동체, 시민공동체, 정치공동체, 문화적권리, 시민적-사회적권리, 정치적권리 * 이논문은 2009 년정부 ( 교육과학기술부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임 [NRF B00061].

2 66 유숙란 I. 서론 오랫동안다문화주의정책을실시해온캐나다, 호주, 영국, 네덜란드, 스웨덴등의국가들은최근동화주의정책혹은시민통합정책으로의정책전환을시도하고있다. 네덜란드가이민자를대상으로새로운 시민통합 (civic integration) 정책 을채택한이후, 덴마크, 독일등유럽지역의다수국가들도이와유사한 시민통합정책 을실시하고있다. 이에대해유럽지역국가의통합정책이더욱규제주의적인방향으로수렴하고있다고평가하기도한다. 이민문제와이주자통합문제가최근에일어난새로운문제는아니며, 역사적으로이주문제를해결하기위해국가는다양한이민정책과통합정책을전개해나갔다. 1960년대들어온초청노동자문제, 동구공산권와해이후들어온동구권이주자와난민문제에봉착한유럽지역국가들은초청노동자정책, 동화주의, 다문화주의, 문화간주의 (interculturalism) 등다양한통합정책을실시하였고정책전환을해왔다. 통합정책자체가없다가이민국가임을인정하면서동화주의를채택한사례도있었고, 동화주의를채택한국가가동화주의를포기하고다문화주의정책을채택한사례, 다문화주의정책을채택하였다가다시동화주의정책으로전환한사례, 다문화주의혹은동화주의에서새로운통합정책인문화간주의의방향으로전환한경우등통합정책의전환궤도는국가별로, 그리고특정국가안에서도시기별로다양하게전개되고있다. 최근유럽지역국가가새로운통합정책 (integration policy) 1 을채택하는 1. 여기서 통합정책 (integration policy) 은동화주의, 다문화주의, 시민통합등통합에관한다양한이념에기반하여, 국가가구체적으로채택하는동화주의정책, 다문화주의정책, 시민통합정책등을지칭하는용어로사용한다. 이러한 통합정책 ' 은이주자만이아니라거주사회의자국민도통합의대상에포함하기때문에, 이주자만을일방적인정책대상으로하였던초기의 이주자정책 (immigrant policy) 보다는발전된개념으로사용되고있다.

3 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 67 현상을두고다문화주의정책에서동화주의정책으로회귀하였다고평가하기도하고 (Brubaker, 2001; Entzinger, 2006; Favell, 2001; Geddes, 2003; Joppke and Morawska, 2003; Koopmans and Statham, 2000; Scholten, 2010; Soininen, 1999), 문화간주의 나 시민통합 2 이라는새로운방향으로정책전환을한것으로보기도한다 (Borevi, 2010; Geddes, 2003; Joppke, 2007a; Rodríguez-García, 2000). 3 통합정책내용과정책전환에대하여다양한평가가이루어지는이유는 다문화주의, 동화주의, 시민통합 등의용어에대한일치된정의가없을뿐아니라, 상이한통합정책유형론에근거하여, 각국의정책전환을평가하기때문이다. 통합정책의단선론적인발전방향이있는것은아니지만국가별로다양한방향으로전개되고있는통합정책과정책전환의과정을체계적으로비교하고통합정책의위치를객관적으로언급할수있는잣대가필요하다는점에서통합정책유형론에관한연구의유용성이있다고본다. 각국의통합정책을분석하고정책전환을설명하기위한통합정책유형에관한많은연구가있다. 통합정책유형에관한연구는크게 시민권을부여하는원칙과문화적포용에대한원칙 을중심으로한유형론과 통합정책의세부영역 을중심으로한유형론이있고, 이러한기본적인유형론을기준으 2. 최근유럽연합 (EU) 대부분의국가는이주자를대상으로하는 통합강좌 ' 와 통합시험 ' 을의무화하는 시민통합 (civic integration) 정책을채택하는방향으로통합정책이수렴하고있다는입장도강력히대두되고있다 (Carrera, 2006; Joppke, 2007a). 이러한 시민통합 에서의 civic의의미는특정지역에거주하는거주민, denizen에더가까운의미이며, civic 개념에는국민과비국민 이주자등 이모두포함되므로, 국민보다는포괄적인용어이다. EU citizenship이유럽연합국가의국적을소유한유럽연합시민만을지칭하고, 제3국국적자 (TCNs: Third Country Nationals) 를포함하지않자, 유럽연합은이들을포함하기위하여 civic citizenship이라는용어를사용하고있다. 또 시민통합 정책에서의 civic은 ethnic에대립되는용어로사용된다는의미에서, 공동체의구성원을 종족적집단 으로보기보다는 개인 으로본다. 3. 특히 Joppke(2007a) 는유럽의통합정책이대부분 시민통합 방향으로수렴하고있는현상을지적하면서, 통합정책에관한기존의 national model' 의무용성을지적하고있다. 시민통합프로그램을도입하는현상을두고다문화주의의쇠퇴로평가하는입장 (Joppke and Morawska, 2003) 에대하여, Jacobs and Rea는국가간통합정책의차이가여전히존재하므로, national model' 이분석을위해필요하다는입장을피력하고있다 (Jacobs and Rea, 2007, 재인용 Bonjour, 2010). Jacobs and Rea는시민권시험을도입하는것을보고유럽에서공식적다문화주의가전반적으로쇠퇴했다고보는것은시기상조라고주장한다.

4 68 유숙란 로, 보다발전된다양한유형론이제시되고있다. 그런데기존의유형론에는다음과같은두가지한계가있다. 첫째, 대부분의유형론은시민권을부여하는원칙과문화적통합을중심으로이루어지고있기때문에, 실제각유형별로이주자에게부여하는구체적인권리가무엇인지는설명해주지못한다. 둘째, 기존의유형론은통합이일어나는공간적영역을국가라는단일한영역속에서설명하기때문에, 국가의구성원이아닌이주자에게시민권의일부권리를어떤근거에서부여하는것인지를설명하지못하며, 동시에시민권의핵심인정치적권리는어떤이유에서허용할수없는지를설명하지못한다. 따라서본고에서는시민권의일부권리를이주자에게허용하는현상을설명하기위해통합정책이일어나는공간적영역을세분하려한다. 통합정책이일어나는공간적영역을세분할필요성은국가구성원과민족이일치하지않음을인정하면서부터나타난다. 이주자의국가간이동이급증하면서다종족다문화사회가형성되자국가와민족이불일치하게되었고, 이에국민이아닌거주자와국가간의관계에대한규명이필요하게되었다. 소이살 (Soysal, 1994) 은시민권의권리중정치적권리는민족국가구성원인국민에게만부여하는것이지만, 시민적권리와사회적권리는초국적공동체 (transnational community) 의구성원이향유하는권리로보았다. 외국인에게부여하는권리를초국적공동체의구성원적지위에서나온다고설명한소이살 (1994) 의관점과거주하는지역의 거주민 (denizenship) 의지위에서나온다고본해머 (Hammar, 1986, 1990) 의설명은통합정책이일어나는공간적영역을세분하여국가가이주자에게부여하는권리와공동체의관계를명확히하는데많은시사점을준다. 통합정책의전환을시도한국가의통합정책내용과현재의정책위치를평가하기위해, 본고는이주자와국가의관계에서국가가이주자에게부여하는권리를중심으로통합정책유형을제시하고, 이에근거하여정책전환을한국가의통합정책내용을분석하고, 현실적으로바람직한유형을모색해보는데연구의초점을두려한다. 이를위한본고의분석은다음두가지로구성된다. 첫째, 기존연구결과를바탕으로, 이주자가실제로향유할수있는권리

5 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 69 를중심으로통합정책유형화를시도한다. 이를위해국가와이주자의관계를중심으로, 국가내에존재하는공동체를크게 종족- 문화공동체, 시민공동체, 정치공동체 로삼분하고, 각공동체의성원으로서향유하는권리가무엇인지밝히고, 국가의통합정책이이주자를어떤공동체의성원으로허용하는지를중심으로 8개의이념형을제시한다. 4 현재까지국가의통합정책은주로종족-문화공동체와시민공동체의구성원으로이주자를포용할것인가를중심으로전개되었으며, 정치공동체의구성원으로이주자를포용할것인지는통합정책이일어나는공간영역이아니었다는점을설명해본다. 아울러종족-문화공동체영역에서집단적권리인문화적권리를인정하는통합정책과시민공동체영역에서개인을중심으로일어나는통합정책이규범적인관점에서볼때배타적관계가아니며, 이두영역의통합정책은국가라는틀안에서조화롭게추진될수있는관계임을밝혀본다. 둘째, 본고에서제시한유형론에입각하여, 통합정책전환을한스웨덴과네덜란드의현재의통합정책이어떤유형에속하는지, 양국의통합정책의차이는무엇인지살펴본다. 통합정책전환을평가하기위한사례로스웨덴과네덜란드를선택한이유는양국이유럽지역에서가장먼저다문화주의정책을채택하였고, 또유럽지역의다른국가보다앞서서다문화주의에서이탈하여새로운통합정책을채택하였기때문이다. 이주자들이네덜란드와스웨덴으로들어온유입맥락과그에따른이주사회의구성양상은다르지만, 국가가공식정책으로다문화주의정책을채택한이후, 동화주의정책으로명확한정책전환을하였다는점에서적절한분석사례가될수있다고본다. 본고의통합정책유형은다문화주의, 동화주의, 시민통합등기존의통합정책을서술하는다양한용어에서오는혼돈을피하고, 정책유형별로이주자에게허용하는권리를구체적으로설명할수있고, 국가의통합정책의객관적위치, 정책전환과정, 바람직한통합정책의방향을기술할수있다는점, 그리고유럽과는이주의역사적맥락이다른국가의통합정책도비교분 4. 물론국민이국가와의관계에서권리만이아니라의무의주체이기도한것처럼, 각공동체의구성원역시각공동체와의관계에서권리의주체일뿐만이아니라의무도함께부담하지만, 본고에서는권리에만분석초점을두어유형화하려한다.

6 70 유숙란 석할수있다는점에서, 시론적수준의연구지만의미가있다고본다. II. 새로운통합정책유형모색 : 공동체별구성원의권리를중심으로 1. 기존연구의검토 20세기후반이후이주의특징은이주가특정국가만의문제가아니라전지구적현상이며, 국가의이주자구성비율도급속히증가하면서, 다종족다문화사회가되고있다는점이다. 국가별로다종족-다문화사회와관련된문제를해결하기위해다양한통합정책이전개되면서, 각국의통합정책과정책전환을분석하고설명하기위한통합유형에관한연구도축적되고있다. 통합정책유형과관련된기존의연구를 시민권과문화의포용방식을중심으로한유형론 과 영역별통합정책과통합대상을중심으로한유형론 으로구분하여개관하면다음과같다. (1) 시민권 과 문화의포용방식 을중심으로한유형론역사제도주의자인브루바커 (Brubaker, 1992) 는시민권을부여하는방식인출생지주의 (jus soli) 와혈통주의 (jus sanguinis) 를기준으로이주자의통합유형론을제시하여, 독일과프랑스의통합정책을비교하였다. 이후그의유형론에기반하여다양한유형론이전개되었다 (Brubaker, 1992; Hammar, 1990; Joppke, 1999, 재인용 Entzinger, 2000: 102). 이러한유형론의한계는개인과국가의관계만을고려한일차원적유형구분이라는점 (Entzinger, 2000) 과, 시민권을구분하는중요한요소인문화적차원 ( 문화적일원주의와문화적다원주의 ) 을고려하지못한점 (Koopmans and Statham, 2000) 이다. 이후브루바커의이분법적도식을기반으로하여, 문화적차원, 구조적요인, 행위자 등추가적인차원을결합시켜보다정교하고동태적인설명

7 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 71 이가능한유형론이제시되고있다 (Castles and Miller, 2009; Koopmans and Statham, 2000; Koopmans et al., 2005; Seol, 2005; 김남국, 2010; 설동훈외, 2006). 이러한유형론중통합정책을분석하는데가장많이언급되는것은 문화적포용방식 을기준으로, 동화주의 ( 혹은공화주의 ), 배제주의, 다문화주의 ( 혹은다원주의 ) 로삼분한카슬스와밀러 (Castles and Miller, 2009) 의연구이다. 5 그러나콥만스외 (Koopmans et al., 2005) 는카슬스와밀러의유형이분류기준을만족하지못하고있으며, 6 통합정책이동태적으로변화하는과정을설명하지못하는한계가있다고지적하면서, 보다정교한유형을제시하였다. 즉시민권을부여하는원칙이 종족적차원 (ethnic) 인지아니면 시민적-영토적 (civic-territorial) 차원인지를중심으로양분하고, 문화적차이와집단적권리를허용하는정도가 문화적일원주의 (cultural monism) 인지아니면 문화적다원주의 (cultural pluralism) 인지를중심으로양분하여, 동화주의 (assimilationism), 분리주의 (segregationism), 보편주의 (universalism), 다문화주의 (multiculturalism) 라는 4개의이념형을제시하고있다. 7 시민권을부여하는원칙을문화적차원과연결시켜세분한이유형론은통합정책이일어나는영역을구체화하고, 통합정책이전환하는동태적과정을설명할수있는장점이있다. 그러나시민권과문화적접근만을중심으로유형화하였기때문에, 정치적측면과사회적측면을경시한점이한계이다. 5. Castles and Miller(2009) 의유형론에입각하여, 1970 년대이후의유럽지역국가를분류하면, 프랑스는대표적인동화주의통합모형에해당되며, 시민권정책이개혁되기이전까지의오스트리아, 스위스, 독일은배제주의정책, 1970 년대에서 1990 년대까지의캐나다, 영국, 호주, 네덜란드, 스웨덴등은다문화주의정책을채택한국가이다 (Castles and Miller, 2009; Money, 2010). 6. 즉, 시민권의결정원리가 종족인지혹은시민 인지의기준과, 그러한시민권이수반하는문화적권리가 다문화주의인지, 아니면동화주의 인지를중심으로한유형은 4 개의이념형이도출되어야하나, 세가지유형만을제시하고있기때문에논리적인유형구분은아니라고지적한다 (Koopmans et al., 2005: 8-9) 년의유형론에서는종족분리주의 (ethnic segregationism), 시민다원주의 (civic pluralism), 종족동화주의 (ethnic assimilationism), 시민공화주의 (civic republicanism) 네가지명칭으로유형을제시하고있다 (Koopmans and Statham, 2000: 20).

8 72 유숙란 (2) 영역별통합정책과통합의대상에따른유형통합정책의차이를보다일관적으로설명하기위해, 기존의문화적포용방식을중심으로한구분방식대신, 통합정책을영역별로세분하여정책의일관성과전환방향을설명하려고시도한연구 (Entzinger, 2000; MIPEX, 2007, 2011; Penninx, 2004; 이선주외, 2009; 한승준, 2008) 가있다. 엔트징어 (Entzinger) 는국가차원에서공식적으로표명한 통합정책의목적 에초점을둔유형을제시하기위해통합정책을영역별로세분하고, 각영역별로집단적접근인지개인적접근인지를중심으로하여, 6개의유형을제시하고있다 (Entzinger, 2000: 116). 엔트징어의유형론은문화적영역만이아니라법적-정치적영역과사회적 - 경제적영역을통합정책유형을구분하는변수로포함시켰다는점, 그리고개인을중심으로접근하는통합정책과집단을중심으로접근하는통합정책을구분하였다는점에서, 기존의문화적차원을중심으로한유형론보다는한단계발전한유형으로볼수있다. 그러나법적- 정치적영역에서는국가가부여하는권리를중심으로, 문화적영역에서는다양성에대한규범적관점을중심으로, 그리고사회적 -경제적영역에서는평등 ( 기회의평등 ) 과형평 ( 결과의평등 ) 을중심으로통합정책을양분하고있기때문에, 영역별로통합정책을유형화한차원이동일하지는않다. 이주자통합정책을엔트징어와유사하게영역별로구분한것으로는페닌크스 (Penninx, 2004) 의유형론이있다. 그는시민권을법적-정치적, 사회적- 경제적, 문화적- 종교적인차원으로구분하고, 이민자가정치공동체 (political community) 의구성원이될수있는지를기준으로 포용형 과 배제형 으로구분한이주자통합유형론을제시하고있다. 8 정치공동체의포용형과배제형은종축의법적- 정치적영역의통합정책내용과중복되므로, 완벽한유형구분은아니지만, 정치공동체별로가능한영역별통합정책의조합을제시하였 8. 페닌크스가횡축에서구분한정치공동체의포용형과배제형은, 종축에서구분한통합정책의법적 - 정치적영역의내용과다소중복된다는점에서완벽한유형구분은아니라고본다. 정치적공동체를포용형과배제형으로구분하였다면, 종축의법적 - 정치적영역에서통합정책을명백히지지하는세가지유형 (+) 과지지하지않는세가지유형 (-) 으로반복적인구분을할필요가없다고본다.

9 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 73 기때문에, 국가별통합정책의세부적차이를설명해줄수있다는점에서 유용성이있다고본다. 2. 새로운통합정책유형의모색 이상대표적인유형론을보면, 이주자와국가의관계속에서, 국가가이주자에게부여하는권리를중심으로설명한연구는거의없음을볼수있다. 통합정책의궁극적목적이이주자를거주사회안으로포용하는것이라면통합정책의내용은이주자에게실제로어떤권리를부여하는것인지가핵심이되어야한다. 시민권의여러권리가국가와국민간의관계속에서나오는것과같이, 이주자에게부여하는권리도국가와이주자의관계속에서규명되어야한다. 9 국가와이주자의관계를규명하려면통합정책이일어나는공간적영역을세분해야한다. 통합정책이일어나는공간적영역을세분할필요성은특정국가에는국민만이아니라다양한배경의이주자가거주하고있기때문이다. 국가안에거주하는이주자는국민과같이국가의법률적구성원은아니지만, 국가안에존재하는다양한공동체의구성원이라는점에서특정한권리를누릴자격이있다. 10 고전적인단일민족국가에서는국가공동체의구성원이국민과일치하였고, 국민은시민권의모든권리를향유하는주체이므로, 사회를개념적으로세분하고시민권의권리를세분할필요가없었다. 그러나이주자와다양한종족, 문화, 종교집단이국가안에서국민과공존하게되자, 시민사회를다시종족-문화공동체, 시민공동체등의개념적공동체로구분하여, 비국민인이주자에게부분적으로허용할수있는권리를공동체의구성원자격과연결하여설명할필요성이대두되었다. 9. 본연구의분석목적상이주자는본국이아닌거주국에거주하는외국인으로한정하며, 귀화한이주자는국민의신분에서시민권의모든권리를향유하므로, 이주자의범주에서제외한다. 따라서본연구의이주자의범위에는비-유럽연합시민인제3국가국적자 (TCNs) 와거주국의국적을소유하지않은유럽연합시민도포함된다. 10. Odmalm(2005) 은시민권을 법률적신분 ' 으로보는경우와 소속원의권리 ' 로보는두가지로나누어서, 소속원의권리로보는방식은특정한공동체의구성원의지위에서나오는권리와의무로설명하고있다 (pp ).

10 74 유숙란 < 표 1> 공동체구성원의권리를중심으로한통합정책유형 공동체별구성원의권리 통합정책유형 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ 정치공동체정치적권리 시민공동체 시민적권리, 사회적권리 종족 - 문화공동체문화적권리 이러한필요성에입각하여, 본고에서는통합이일어나는개념적공간구분을한콥만스외 (2005), 통합정책을집단적접근과개인적접근을중심으로구분한엔트징어 (2000), 통합정책을영역별로세분한페닌크스 (2004) 의연구결과를기반으로하여, 공동체와공동체에소속한구성원의권리에초점을둔유형론을모색해본다. 시민권을정치적권리, 시민적 -사회적권리, 문화적권리로나누고, 각각의권리는어떤공동체의구성원적지위에서허용되는것인지를설명하기위해서, 사회를구성하는공동체를크게정치공동체, 시민공동체, 종족- 문화공동체로구분하였다. 세개의공동체는소속하는구성원의특성에따라형성되는개념적공동체이다. 정치공동체의성원에게허용하는권리의핵심은정치적권리이다. 마찬가지로시민공동체의성원에게허용하는권리는시민적-사회적권리이며, 종족- 문화공동체의성원에게부여하는권리는집단적권리인문화적권리이다. 이하국가가이주자를어떤공동체의구성원으로포용할수있는지를중심으로국가의통합정책유형을분류하면, 8개의유형이도출될수있음을시론적수준에서살펴본다 (< 표 1> 참조 ). (1) 정치공동체, 시민공동체, 종족- 문화공동체공동체 (community) 는지리적공동체, 문화나종족공동체, 특정한조직을중심으로한공동체등다양한차원에입각하여존재하는집단이지만, 구성원간에상호작용을하며, 높은결속력을가지고있다는점은공동체의공통된특징이다. 본고에서는공동체를공동체의구성원자격을기준으로하여, 세가지층위의공동체로나누려한다. 다양한차원의집단을구성원으로하

11 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 75 는 종족- 문화공동체 (ethnic-cultural community), 특정공동체의기본가치를공유하는시민을구성원으로하는 시민공동체 (civic community), 해당국가의국적을소유한국민을구성원으로하는 정치공동체 (political community) 로세분한다. 물론종족-문화공동체는소이살 (1994) 의초국적공동체처럼국경을넘어서형성되는공동체일수도있다. 11 그러나본고에서의공동체는개념적으로국가안에존재하면서, 국가와의관계속에서구체화되는공동체의의미로한정하려하며, 지방적, 국가적, 지역적, 지구적차원과같은통치수준의서열적관계는아님을밝혀둔다. 각공동체의특징과구성원은다음과같다. 첫째, 종족- 문화공동체는종족, 문화, 종교, 언어, 지역등집단의구성원리에따라형성된다. 특정지역에기반한지역공동체와다양한종교공동체등도종족- 문화공동체에소속되는것으로볼수있다. 이러한종족 -문화공동체는복수이고각집단은중첩적으로여러공동체에소속될수있다는점에서, 개념적으로특정국가안에단하나의공동체만존재한다고보는시민공동체와는구분된다. 둘째, 시민공동체의구성원리는유럽연합의 시민시티즌십 (civic citizenship) 개념과같다. 유럽연합의 시민시티즌십 이란이지역에장기거주하는제3국가국적자에게거주국가의국민 ( 및유럽연합회원국의시민 ) 과거의유사한수준의핵심적인권리 ( 시민적권리와사회적권리 ) 를부여하기위해도입된개념이다 (Geddes et als., 2005). 이와같이시민개념은특정지역에거주하는자모두를개인자격으로포괄하는개념이며, 그런점에서해머 (Hammar) 가제시한거주민 (Denizen) 개념과유사하다. 이개념을이주자가거주하는국가에적용하면, 국가에거주하는모든거주자를시민공동체 (civic community) 의구성원으로볼수있다. 시민공동체의구성원은집단이아니라원자화된개인이며, 시민공동체는종족 -문화공동체와는달리 11. 소이살 (1994) 은 19 세기에서 20 세기까지는시민권의경계는영토에기반한민족국가의경계와일치하였지만, 2 차대전이후시민권의경계는민족국가를넘어서서새롭게유동적으로구축되고있음을지적하면서, 고전적인민족시민권 (national citizenship) 모델에대비하여, 탈민족구성원 (postnational membership) 모델을제시하고있다.

12 76 유숙란 개념적으로하나만존재한다. 셋째, 국가를구성하는공동체중, 정치공동체의구성원은국민 (nationals 혹은 national citizen) 개개인이다. 거주국가의국적을소유하지않은이주자는거주국의국민이아니기때문에정치공동체의구성원이아니다. 따라서이주자통합정책이일어나는영역은주로종족-문화공동체와시민공동체이며, 정치공동체는아니라고본다. 소이살은거주민에게허용하는권리는보편적인간성에근거한초국적체제에서나오지만, 국가는국민만이아니라자국의영토내에거주하는거주민의권리도실현해주는주체라고설명하고있다 (Soysal, 1994). 여기서도종족-문화공동체와시민공동체는국가라는지리적영토위에서정치공동체와공존하는관계로보고, 각공동체별구성원의지위에서나오는권리도국가에의해실현되는것으로본다. (2) 정치적권리, 시민적 -사회적권리, 문화적권리일반적으로다문화주의는집단적권리, 동화주의는개인적권리를중심으로한통합정책이라고기술되기때문에, 집단적권리를강조하는정책과개인적권리를우선시하는정책이상호배타적관계인것처럼인식되고있다. 그러나이러한권리는국가의통합정책안에서양립가능하다고본다. 시민권의권리를 시민적권리, 정치적권리, 사회적권리 로세분한마샬 (Marshall) 은역사적으로시민적권리에서정치적권리, 사회적권리의순서로시민권이진전해갔다고보았다 (Marshall, 1964). 그러나마샬은 18세기에서 20세기의기간에걸쳐, 자국민을중심으로발전해나간시민권을보았기때문에, 20세기후반이주가가속화되면서나타난집단적권리로서 문화적권리 를인식하지못했고, 국민이아닌이주자에게정치적권리는허용하지않지만, 시민적권리와사회적권리는허용하는현상을설명하지못한다 (Geddes, 2003). 이와같이새롭게변화한상황적맥락을고려하여, 여기서는 개인적권리 인시민적, 사회적, 정치적권리와 집단적권리 인문화적권리를시민권을구성하는세부적인권리로보고, 각공동체별로구성원에게허용하는권리를다음과같이구분한다.

13 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 77 첫째, 정치적권리는정치공동체의구성원자격에서나온다. 정치적권리의핵심은국가수준의선거권 ( 투표권과피선거권 ) 이다. 스웨덴은 1975년에, 네덜란드는 1985년에지방수준의선거권을일정한거주요건을충족한이주자에게부여한바있다. 이러한지방수준의선거권은거주공동체에소속한거주민의지위에서나오는것이므로, 정치공동체의소속원인국민의지위에서누리는중앙의선거권인정치적권리와는다르다. 정치적권리의핵심은중앙정부의구성에참여할수있는선거권인데, 이러한권리는오직국민에게만부여하는권리이다. 둘째, 시민적권리 와 사회적권리 는시민공동체의구성원개인에게허용하는권리이다. 이러한권리는일반적으로특정지역에합법적으로거주하는거주자에게부여한다. 시민적권리는재판받을권리, 결사및시위의권리, 언론의자유등이며, 사회적권리는복지국가및사회보장제도에접근할수있는권리이다. 이러한시민적권리와사회적권리의대부분은유럽의이민국가에서이주자에게개인적권리로허용하고있다 (Koopmans et al., 2005). 셋째, 정치적권리, 시민적권리, 사회적권리가개인적권리인반면, 문화적권리는집단적권리이다. 집단적권리의핵심은 집단의대표권 과 집단적정체성 을허용하는것이다. 집단의대표권 은이주자집단의의견을정책결정과정에반영하기위해, 자문기구 혹은 자문의회 를구성하여, 국가가적극지원하는형태로나타난다. 집단의대표권을이주집단의정치참여를인정하는정치적통합정책으로볼수도있으나, 여기서는다양한집단의정체성을인정하기위한방식으로서허용한대표권이라는점에서집단적권리안에포함되는것으로본다. 또 집단정체성 을인정하는것은공적영역에서소수집단의언어, 종교, 문화등의차이를제도적으로허용하고보존하기위해, 국가가지원하는정책으로나타난다. 킴리카 (Kymlicka, 1995) 는집단적권리는사회에서소수집단의취약한지위를평등하게보전하여정의로운사회를구현하기위하여채택하는방식이며, 개인적권리는모든개인이법앞에평등하다는자유주의이념의기본에서나오는것이므로양자는대립적관계가아닌것으로보고있다. 물론

14 78 유숙란 현실적으로이주자를소수집단으로규정하여, 이들을지원하는정책에서개인의기회평등을강조하는정책으로전환한다는의미는국가가소수집단에대한재정적지원을중단한다는것을의미할수도있다. 그러나규범적측면에서볼때, 집단적권리를보장해주는것이진정한개인적평등을실현하기위한전제조건이라본다면, 두접근법이선택의문제는아니라본다. 또진화론적측면에서볼때도, 집단적권리를인정하면서, 개인적권리를부여하는정책은통합정책의진전으로볼수있다. (3) 유형별통합정책의내용이주자통합정책을이주자에게허용하는권리를중심으로보는것은, 국가가이주자를어떤공동체의구성원으로포용하는지와연관하여보는것이다. 국가의통합정책은이주자를세개의개념적공동체의구성원으로허용하지않는유형에서부터, 세개의개념적공동체의구성원으로모두포용하는정책유형까지총 8개의이념형이나올수있다 (< 표 1> 참조 ). 정치적권리가정치적공동체의구성원인국민에게만허용하는것이라면, < 표 1> 의유형 Ⅴ, Ⅵ, Ⅶ, Ⅷ은장기적으로가능할지몰라도, 현재까지는현실적으로일어나기힘든통합정책이다. 12 또 유형 Ⅰ 은과거초청노동자를고용했던당시, 초청노동자들을귀국할대상으로보아통합정책을수립하지않았던것과같이, 이주자를대상으로한국가의통합정책이없는경우이다. 따라서이민사회임을인정한국가가이주자를대상으로전개할가능성이있는통합정책은유형 Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ이다 (< 표 1> 의음영표시부분 ). 우선 유형 Ⅱ 는종족, 문화, 종교, 지역등의공동체에소속한이주자의 년현재유럽연합국가를포함한 36 개국의선거권부여현황을연구한결과에의하면, 모든외국인에게국가수준의투표권을부여한국가는뉴질랜드 (2003 년부여 ) 뿐이며, 그외 4 개국 ( 영국, 아일랜드, 포르투갈, 호주 ) 에서는 과거식민지 였던국가에서온이주자혹은상호주의와문화적동질성 에입각하여일부외국인에게만국가수준의선거권을부여하고있다 (Waldrauch, 2003). 또유럽연합은유럽연합회원국가에거주하는유럽연합시민에게지방선거권과유럽연합의선거권을모두부여하는것을공통의통합정책으로하고있지만, 제 3 국가국적자 (TCNs) 에게선거권을부여하는것은개별국가의관할로간주하고있기때문에 (Geyer, 2007), 단기적으로국가수준의선거권을이들에게부여할가능성은희박하다.

15 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 79 집단적권리를허용한다. 이주자를종족 -문화공동체의구성원으로만인정하는유형이며, 콥만스외 (2005) 의분리주의유형이나다문화주의유형모두 유형 Ⅱ 에분류될수있다. 유형 Ⅲ 은이주자를시민공동체의구성원으로포용하고, 이주자개인에게시민적권리와사회적권리를허용하지만, 이들의집단적인문화적권리는인정하지않는다. 따라서고전적의미의동화주의유형과유사하다고볼수있다. 유형 Ⅳ 는이주자를종족 -문화공동체의구성원으로인정함과동시에, 시민공동체의구성원으로도포용하여, 유형 Ⅱ 와 유형 Ⅲ 의권리를공동체의구성원에게동시에허용한다. 이유형에서는동화주의에서추구하였던개인중심의정책과다문화주의에서강조한종족문화집단의차이를강조한정책을대립적관계가아니고공존할수있는관계로본다. 다양한유형의집단적차이를인정하고이들의집단정체성을인정하는공동체와개인을구성원으로하여일정한권리를부여하는공동체는국가안에서동시에존재할수있다. 13 따라서 유형 Ⅳ 는집단적권리와개인적권리를동시에이주자에게허용할수있다는점에서, 각각의권리만을인정하는 유형 Ⅱ 와 유형 Ⅲ 보다는규범적차원에서발전된정책유형으로볼수있다. 13. 엄한진은프랑스의브루타뉴공동체나북부지방의이탈리아공동체가프랑스의공화주의안에서잘존속해온것을언급하면서 공화주의가다문화사회와모순적인것은아니다. 공화주의체제에서국적은인종, 종교, 문화가아닌자유, 민주주의등보편적원리에의자발적동의를의미하는것으로개개인이서로다른집단과정체성을넘나들수있는사적권리를보장하고있다. 그리고공화국차원에서문화적다양성도존중될수있다 고기술하고있다 (2009, p. 60). 물론여기서말하는 공화국 이본고의 시민공동체 와동일한개념은아니지만, 다문화주의의집단정체성과공화주의에서의개인정체성이동시에공존가능하다는주장은본고의 유형 Ⅳ 의현실적예로볼수있다고생각한다.

16 80 유숙란 III. 통합정책과정책전환에대한분석 : 스웨덴과네덜란드의사례를중심으로 스웨덴과네덜란드의이주역사는서로상이하다. 네덜란드는 2차대전이후과거식민지였던수리남과네덜란드앤틸레스제도 (Antilles) 에서온다수의이주자를받아들였다. 특히수리남인은전후네덜란드로들어온이주자중과반수이상을차지하는가장큰집단이다. 1960년대에는초청노동자정책에의해지중해연안국가에서이주노동자 ( 주로터키족과모로칸인 ) 가네덜란드로들어왔다. 또대전후정치적난민도받아들였으나, 스웨덴에비해서는제한적으로받았다. 반면, 스웨덴으로들어온이주자의대부분은 1970 년대까지는주로핀란드를위시하여스칸디나비아국가에서온자들이었는데이들은문화적으로는상당히동질적인집단이었다. 1960년대는그리스, 터키, 유고슬라비아에서이주노동자가들어왔다. 난민의경우는스웨덴은관대한난민정책을전개하였기때문에다수의난민이들어올수있었다. 그러나 1992년구유고슬라비아난민이대거입국하자, 스웨덴의관대한난민정책은다른유럽국가와같이입국을제한하는규제주의방향으로전환하였다 (Odmalm, 2005: 36-51). 이와같이다양한역사적배경에의해형성된이주사회의구성양태는국가의이민정책만이아니라통합정책에도영향을준다. 2차대전이후새롭게구성된이주사회와이주자문제에대하여, 네덜란드는 네덜란드식지주화정책 (Dutch pillarisation policy) 을통해, 스웨덴은 사회민주주의복지국가와조합주의 를통해서, 각각다문화주의통합정책을채택한이후, 개인주의를강조하는통합정책으로전환하였다는점에서양국은공통점이있다 (Geddes, 2003: 112). 1970~80년대 다문화주의정책 을채택하고, 1990년대 통합정책 14 으로 14. 여기서의 통합정책 (integration policy) 은스웨덴과네덜란드에서과거의다문화주의통합정책과구분되는용어로서공식적정책명칭으로사용하였다는점에서, 일반적으로사용되는 통합정책 과는구분되는용어로볼수있다.

17 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 81 정책전환을한스웨덴과네덜란드의통합정책내용을구체적으로비교분석하기위해, 앞절에서제시한유형론에근거하여, 첫째, 이주자를어떤공동체의구성원으로포용하여어떤권리를부여하였는지, 둘째, 이주자를 집단 으로규정했는지 개인 으로규정했는지를중심으로, 양국의통합정책의위치와구체적인정책차이를살펴본다. 1. 스웨덴 (1) 1975년의 이주자및소수자정책 스웨덴은 1950~60년대에는이주자를대상으로한통합정책을수립하지않았다. 당시대부분의이주자가스칸디나비아국가에서왔기때문에이들은문화적으로스웨덴인과유사하였기때문이었다. 그러나 1970년대부터스웨덴으로들어온이주자는주로남부유럽지역에서온이주노동자였고, 이들대부분이귀국하지않고스웨덴에정착하게되자 1970년대후반에이르러이주노동자의통합정책이필요함을인정하였다. 1975년의회는새로운 이주자및소수자정책 (immigrant and minority policy) 을채택하고, 평등, 선택의자유, 파트너십 (equality, freedom, partnership) 을통합의주된목적으로설정함으로써, 다문화주의정책을공식적으로채택하였다. 1975년채택한정책은 유형 Ⅱ 에해당된다고볼수있다. 유형 Ⅱ 는이주자를종족-문화공동체의구성원인 집단 으로인식하고, 이들에게집단적권리인문화적권리를부여하는것이핵심인데, 구체적으로보면다음과같다. 첫째, 1975년채택한 이주자및소수자정책 은스웨덴에거주하는이주자를 개인 이아니라, 소수집단 으로규정하고있다. 그리고이주자를국가의다른소수집단과동등하게취급하도록결정한점에서급진적이다 (Borevi, 2010). 스웨덴에서는이주집단의규모가 1,000명이넘으면, 소수종족 (ethnic minorities) 으로인정하고, 국가는이러한소수종족집단에대하여모국어지원, 독자적인 TV, 방송, 신문, 잡지, 기타문화활동을할수

18 82 유숙란 있도록지원한다. 그러나국가는주로문화적영역에서만소수집단의활동을지원하였는데, 그이유는복지및사회적서비스와관련해서는이주자는개인자격으로만혜택을받을수있고, 집단은이러한서비스를받을수없기때문이다 (Joppke and Morawska, 2003). 이와같이집단을대상으로하는통합정책을채택한결과다양한배경의 이주자조직 이결성될수있었다 (Åkesson, 2011). 둘째, 이주자및소수자정책 은이주자집단의대표성과집단정체성을인정함으로써, 이주자집단의문화적권리를보장해주는정책으로요약할수있다. 스웨덴이민위원회는 1972년부터이주자와이주자조직의대표를정기회의에참여시켰으며, 1976년에는이주자조직의대표를구성원으로하는 이주자자문기구 를설립하였다. 이러한협의기구의설립은이주자집단의집단대표권을보장하기위한조치이다 (Benito, 2005). 아울러 1975년채택한통합의목적중 선택의자유 를보장하는것은이주자집단에게문화적권리를보장하기위한것이다. 종족구성원은자신들의문화적정체성을그대로유지할지, 아니면스웨덴의문화적정체성을채택할지를선택할수있게하였다. 15 이러한통합정책에의해, 이주자집단은국가의지원을받을수있었고, 학교에서는모국어로공부할수있는권리도부여받았다 (CLIP, 2007: 31). 1975년에는이주자통합정책과함께선거법도개정하여 3년이상거주한이주자에게지방선거권을부여함으로써, 이주자는시민적권리와사회적권리만이아니라정치적권리의일부를받았다 (Schierup and Ålund, 2010). 그러나지방선거권은거주하고있는지역공동체와관련된결정을하는데참여할수있는권리이므로, 국가의핵심인중앙의정치공동체와관련된주요결정에참여할수있는정치적권리로볼수없다. 따라서 1975년의 이주자및소수자정책 은이주자집단의포용을강조하는데주초점이있다는점에서 유형 Ⅱ 에해당된다고볼수있다. 이주 년통합의목적중, 평등 은스웨덴인과동등한수준의사회적경제적권리를가지는것을목적으로하고있으며, 파트너십 ' 은스웨덴인과이주자간의상호협력과연대성을고양하는것으로서, 사회적배제, 인종주의, 종족및인종적차별을거부하는것으로요약될수있다 (Geddes, 2003; Westin, 2000).

19 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 83 자집단을종족 - 문화공동체의구성원으로보고, 이러한공동체구성원인소 수집단의대표성과집단정체성을인정하는문화적권리를보호해주는데중점이있는정책이라평가할수있다. (2) 1997년이후의통합정책 1975년칠레의피노체트독재정권에서탈출한다수의난민이스웨덴으로들어오고, 이주노동자정책이중단된이후에도가족재결합에의한이주자의수가지속적으로증가하자, 스웨덴은기존의다문화주의정책을재평가하였다. 1986년스웨덴의회는 2차대전이후새로들어오고있는이주자집단은기존의 Sami족이나 Tornedal Finns족이향유하는집단적권리를가지고있지않으므로, 헌법상보호받아야할소수종족이아니라고평가하였다 (Graham and Soinenen, 1998). 그결과, 그동안이주자집단의고유한문화와모국어를보유하고개발시키기위해평등한기회를부여하는데중점을두었던정책의초점도바뀌게되었다. 과거의이주자집단을대상으로한 이주자및소수자정책 (immigrant and minority-policy) 은이제이주자개인을대상으로하는 통합정책 (integration policy) 으로전환하였다 (Borevi, 2010). 다문화주의를포기하고새로운 통합정책 으로전환한 1997년의통합정책은 유형 Ⅲ 에해당된다고볼수있다. 유형 Ⅲ 은이주자개개인을시민공동체의구성원으로인식하고, 이들에게시민적-사회적권리를부여하는것을주된특징으로하는데구체적으로보면다음과같다. 첫째, 1997년 통합정책 은과거 소수집단 을대상으로한정책에서이주자와 전체국민 개개인을대상으로하는정책으로전환한것으로볼수있다. 1997년통합정책은모든시민과거주자에게통합의책임을부과하고, 종족의집단적정체성보다는각개인의평등을강조한다. 특히공공제도에서의차별을금지하였고, 회사, 공공기관, 정계, 학계, 언론계등에서이주자가지도적지위에진출할수있도록지원하였다 (Schierup and Ålund, 2010). 둘째, 시민적- 사회적권리를보장하는것은 1997년채택된통합의목적에

20 84 유숙란 서잘나타난다. 1997년의통합정책은 인종및문화적배경과관련없이모든사람의평등한권리, 평등한의무및평등한기회를보장하는것 인데, 이러한정책은 Integration Policy for the 21st Century(2001/02: 29) 에서도유지되어, 현재까지지속되고있다. 16 여기서통합정책은전체인구를대상으로하는 일반정책 이며, 스웨덴에새로도착한이주자의신속한지원정책은 보완적조치 로서추진하고있다. 17 따라서과거이주자만을대상으로하는정책이아니라, 이주자와국민모두를동등한개인으로간주하는정책으로통합정책의대상도확대하였고, 정책의성격도일반정책으로전환하였다. 1997년통합정책이개인을강조하면서, 정책결정과정에이주자를참여시키는방식도변화하였다. 과거에는정부의정책결정과정에참여하는이주자협의기구의구성원은소속하는집단을대표하였지만, 새로운통합정책에서는정부의정책결정과정에참여하는집단을시민사회전체로확대하였고, 여기에참여하는이주자관련 NGOs는이주자집단의집단적이해를대변할수없게하였다 (MIPEX Ⅲ, 2011). 1997년이후의통합정책은이주자개인을시민공동체의구성원으로포용하고, 시민공동체의구성원의권리인시민적권리와사회적권리를보장해준다는점에서, 유형 Ⅲ 에해당된다. 그러나 2001년개정된국적법에의해이중국적을허용하고있는점, 이주자를대상으로시민통합강좌와통합시험을실시하지만, 특정집단이배제되는것을방지하기위해서, 이시험을의무로강요하지않는점, 18 사회의종족적문화적다양성을여전히인정하고 16. The goal of integration policy is to ensure equal rights, obligations and opportunities for all, irrespective of their ethnic and cultural background (Ministry of Industry, Employment and Communications, Swedish Integration Policy for the 21st Century, June 참조 ). 17. Ministry of Integration and Gender Equality, 2009, Swedish Integration Policy, December Borevi 에의하면네덜란드의경우통합시험은하나의의무로서반드시통과해야하지만, 스웨덴은공식언어나시민교육을이주자에게강요하지않으며, 언어가체류증획득의전제조건도아니다. Borevi 는스웨덴과네덜란드의통합정책이모두시민통합의방향으로갔지만, 통합강좌를시행하는데있어서중대한차이가있다고지적한다. 스웨덴의경우는통합관련강좌를의무로강요하지도않으며, 시민권시험의통과도의무가아니다. 이유는이러한강제적인제도가특정집단을배제할수있기때문이라한다. 반면에네덜란드의경우는통합관련강좌를듣는것이스웨덴과같

21 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 85 있는점등을볼때, 유형 Ⅱ 의정책을어느정도견지하고있는것으로 볼수있다. 그런점에서 유형 Ⅲ 으로급진적으로전환한네덜란드의사례 와는구분된다. 2. 네덜란드 (1) 1981년 소수종족정책 네덜란드역시 1980년대초까지는이주자통합을장려하기위한정책을수립하지않았다. 이후초청노동자정책으로들어온이주노동자의다수가가족을동반하여영구정착하게되자이들에대한대책을논의하기시작하였다. 1979년 정부정책과학위원회 (Scientific Council for Government Policy, WRR) 는 Ethnic Minorities라는보고서를발간하였는데, 이보고서에서 대부분의이주자가영구거주하므로이들의통합을촉진할수있는구체적인정책노력이필요함 이지적되면서부터통합정책의개발이시작되었다 (Entzinger, 2003). 이보고서에근거하여 1981년채택된 소수종족 (Ethnic Minorities) 정책은이주자를종족-문화공동체의구성원인집단으로규정하고, 이들의문화적권리를강조하였다는점에서 유형 Ⅱ 에해당된다고볼수있으며, 구체적으로보면다음과같다. 첫째, 1981년채택한 소수종족 정책은 이주자정책 (immigrant policy) 으로서, 일반적으로말하는 통합정책 (immigration policy) 과는다른의미다. 이주자정책은기본적으로이주자를문제집단으로인식하고, 이들에대한국가의대응정책에초점을둔다. 또통합정책에서통합의방향을이주자와거주사회간의쌍방향적관계로보는것과는달리, 이주자정책에서의통합의방향은이주자집단을대상으로하는일방적관계이다. 1981년정부보고서의정책목적은 네덜란드에거주하는모든소수집단의구성원은평등하 이의무는아니지만, 시민권시험의통과는의무로규정하고있다 (Borevi, 2010).

22 86 유숙란 고, 소수집단들이각집단의발전을위한완전한기회를가지는사회를구현하는것 이었다. 즉각자가소속한집단의고유한문화적정체성을보유한상태에서의통합을추구하였다 (Geddes, 2003). 이러한정책은소수집단을종족- 문화적공동체의구성원으로인정한것에주초점을둔정책으로볼수있다 년네덜란드도스웨덴과같이 5년이상거주한외국인에게지방선거권을부여하였지만, 중앙의선거권을부여한것은아니므로, 이주자를정치공동체의성원으로허용한것은아니다. 둘째, 소수종족정책이강조한문화적권리를 집단대표성 과 집단정체성 두가지를중심으로보면다음과같다. 1980년대정부는이주자집단과관련한정책을협의하기위해, 다양한유형의결사체와자조조직의결성을장려하였고, 대표적인협의기구인 LAO(Landelijk Advies Orgaan, National Advice Body, 1985년에는 LOM, National Consultation Minorities로개칭 ) 를설립하였다 (ter Wal, 2005). 이러한국가협의기구의설립은이주자의집단대표성을제도적으로인정한것으로볼수있다. 아울러당시소수정책의목적은소수집단의차별과사회 -경제적박탈을제거하고, 소수집단의사회, 문화적해방을지지하는것이었다 (Scholten, 2010). 이러한정책에의해, 소수집단은이슬람이나힌두교등의사원을건축할수있는권리를부여받았고, 독자적인학교와방송사를운영할수있는등집단정체성을보전할수있는집단적권리를가지게되었다 (CLIP, 2007). 1981년의소수종족정책은이주자를개인으로인식하기보다는특정집단에소속하는구성원으로만인식하여, 이들집단의문화적정체성을보존한상태에서의평등과기회를강조하는정책으로요약할수있다. 이는이주자집단을종족 -문화공동체의구성원으로보고, 이들의문화적정체성과집단적권리를보호해주는통합정책으로서, 유형 Ⅱ 에해당된다고볼수있다. 19. 그런데이러한소수집단은국가가공식적으로인정한집단만해당되므로, 과거네덜란드식민지에서온자와초청노동자집단만해당되었다. 즉터키족, 모로코인, 튀니지아인, 수리남인, Dutch Antilleans, 모루칸인남부유럽인, 난민, 집시 8 개집단만을소수집단으로인정하였고, 중국인과파키스탄인등은소수집단으로인정하지않았기때문에대표성에문제가있었다 (Joppke and Morawska, 2003).

23 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 87 (2) 1990년대이후의통합정책 1980년대의소수집단정책은 1990년대중반부터개인중심의통합정책으로전환하기시작하였다 (Scholten, 2010; Vasta, 2007). 그이유는 1980년대소수집단정책을추진한이후, 종족적소수집단이거의두배로증가하였고, 1985년이후이주자가다시증가하여 1990년대최고정점에도달하자, 소수집단을명확하게제한한기존의정책으로는이주자문제를해결할수없게되었기때문이다 (Entzinger, 2003). 아울러소수집단정책이이주자의격리를초래한다는비난이일기시작하면서정책전환이본격적으로논의되었다 (Rath, 1992; 재인용 Geddes, 2003: 115). 과거이주자의문화적정체성을유지하는정책이결과적으로개별종족공동체안으로이주자의고립을조장하는일종의 pillarization 20 정책이되자, 이정책을포기하고주류제도안으로이주자를적극적으로포용하는통합정책으로전환하였다. 새로운통합정책은이주자를개인으로보고, 이들을시민공동체의성원으로포용하여사회적, 경제적참여를강조한다는점에서 유형 Ⅲ 에해당된다고볼수있으며, 구체적으로설명하면다음과같다. 첫째, 이주자를소수집단으로보아이들의문화적해방을강조하는초기의정책관점에서전환하여, 1990년대부터는이주자를 시민 혹은 개인 (allochthonous) 으로보고, 이들의사회경제적참여를강조하는정책으로전환하였다 (Scholten, 2010). 1998년도입된 뉴카머통합법 (WIN: Wet Inburgerubg Nieuwkomers, Newcomers Integration Law) 은다문화주의정책이라기보다는시민통합을강조하는새로운정책이다. WIN은대부분의비-유럽연합시민인이주자 21 의통합강좌참여를의무로규정하였고, 강좌비용은중앙정부와지방정부가부담하도록하였다 (Joppke, 2007b). 둘째, 1990년대중반이후통합정책은문화적권리보다는시민적권리와 20. 2차대전이후이념과종교에근거하여프로테스탄스, 가톨릭, 사회주의, 자유주의 4 개집단 ( 기둥 ) 으로조화롭게유지되어온네덜란드사회의통합기제를 pillarization이라고하는데, 현재는이러한 pillarization의중요성이거의없어졌지만, 소수자정책에서는여전히남아있다 (Odmalm, 2005: ). 21. 비-유럽연합시민인이주자 (Non EU citizens) 는유럽연합회원국가의시민이아닌자로서대부분제3국가국적자 (TCNs) 를칭한다.

24 88 유숙란 사회적권리를부여하는것에강조점을둔정책이다. 단, 시민공동체의구성원이되기위해서는통합시험을통과해야한다. 시민적권리와사회적권리획득을위한전제로서 네덜란드어 와 네덜란드사회 에대한이해를의무로규정하였다. 이러한강조점의전환과함께통합을다루는책임부서도내무부에서법무부로이전하였고, 보다규제적으로수정된이주자통합법 (WI: Wet Inburgerubg, Law on the Integration of Immigrants) 이 2006년의회를통과하였다 (Joppke, 2007a). WI의규제주의적요소는이주자를대상으로하는통합시험에서도잘나타난다. 22 이시험은새로들어온이주자만이아니라이미네덜란드에정착한이주자들까지도대상으로하고있으며, 이들이시험에통과하지못하면, 장기체류증을받을수없도록시험통과를의무로하였다 년대 WIN에서는시험비용을국가가부담하였지만, 수정된 WI는이주자자신이지불하도록규정하고있다 (Jacobs and Rea, 2007). 24 시험통과를의무로한것을동화주의모델로전환한것이라는평가가있는데 (Bonjour 2010; Jacobs and Rea, 2007), 시민공동체구성원으로서의권리를획득하기위한선행조건으로서의무를강조하였다는점에서 유형 Ⅲ 에해당된다고볼수있다. 아울러새로운통합정책하에서문화적권리를유지하기위한집단대표권은점점약화되고있다. 기존의자문위원회에서는각이주자집단이소속 년 3월부터해외에서실시하는통합시험은 네덜란드어 와 네덜란드사회의이해 에관해서해외의네덜란드대사관에서시행하고있다 (Jacobs and Rea 2007). 또네덜란드국내에서시행하는통합시험은네덜란드로들어온이주자를대상으로실시하는데, 이들에게 3년반이내에 네덜란드어 와 네덜란드사회에대한이해 ' 를평가하는통합시험 (integration exam) 을통과할것을 의무 사항으로규정하고있다 (Ministry of Security and Justice, ) pressreleases/archives2006/annual-memorandum--dutch-integration-policy.aspx ( 검색일 : ). 23. (Ministry of Security and Justice, ) pressreleases/archives2006/annual-memorandum--dutch-integration-policy.aspx ( 검색일 : 2011년 2월 25일 ). 24. 이주자에게이와같이새로운의무를강조한것은당시의의무가수반되지않는통합정책을중단하고, 구속력있는통합정책을선호한의회의특별조사위원회 (Blok Committee) 제안의결과이다 (Ministry of Security and Justice, ). english.justitie.nl/currenttopics/pressreleases/achives2004/dutch-cabinet-agrees-to-ne w-integration-system.aspx ( 검색일 : ).

25 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 89 집단을대표하였지만, 2004년 다양성의회 (Diversity Council) 가형성되면서기존의집단을대표하는방식도점차변화하고있다. 다양성의회는종족공동체와관련된문제에자문을구하기위해, 다양성및통합에관한자문위원회 (Advisory Board on Diversity and Integration) 와 1년에 4번회의를개최하는데, 이구성원은과거처럼집단이아니라, 관련전문가개인이다 (CLIP, 2009). 따라서 1980년대소수종족정책에서집단적권리를반영하는방식은개인을중심으로한통합정책으로전환하면서변화하고있음을볼수있다. 1990년대이후네덜란드에서채택한통합정책은이주자를시민공동체의구성원으로보고통합을장려하기위해, 이주자개인에게시민적, 사회적권리를부여하는것에역점을두고있는정책이라는점에서, 통합정책 유형 Ⅲ 에해당된다고볼수있다. 그런점에서 유형 Ⅱ 의요소를어느정도유지하고있는스웨덴에비해, 네덜란드는더욱급진적으로정책전환을한경우로볼수있다. IV. 결론 스웨덴과네덜란드를위시하여 2000년이후유럽연합지역국가의이주자통합정책이다문화주의정책에서이탈하여정책전환을하고있는현상에대하여, 동화주의로수렴하는것인지, 아니면과거와는다른새로운통합정책으로진전하고있는것인지에대하여다양한평가가있다. 본연구에서는다문화주의와동화주의, 시민통합정책등의용어가가져오는혼란을피하고, 국가의통합정책이전환할경우, 이주자는구체적으로어떤권리를향유할수있는가에초점을둔통합정책유형론을모색해보았다. 국가안에개념적으로존재할수있는다양한공동체를크게종족-문화공동체, 시민공동체, 정치공동체로삼분하고, 각공동체별로공동체의구성원자격에서얻을수있는핵심적권리를개별공동체와구성원의관계속에서

26 90 유숙란 규정하였다. 국가가이주자를개인으로인식하기보다는집단으로만인정할경우, 이주자집단을종족 -문화공동체의구성원으로만포용하고통합정책을전개하는것으로서, 통합정책 유형 Ⅱ 에해당된다고보았다. 또이주자를고유한정체성을가진종족집단으로보기보다는, 거주자모두를동일한정체성을가진개인으로만인식하는경우는이들을시민공동체의구성원으로보고통합정책을전개하는것으로서, 유형 Ⅲ 에해당된다고보았다. 본연구에서는다문화주의통합정책에서새로운통합정책으로전환한스웨덴과네덜란드의사례를 유형 Ⅱ 에서 유형 Ⅲ 으로전환한것으로설명하였다. 그러나스웨덴의경우는 유형 Ⅱ 의요소도어느정도포함하고있다는점에서 유형 Ⅲ 으로급격히전환한네덜란드의사례와는구분된다고보았다. 스웨덴의통합정책이국가차원에서적극적으로 유형 Ⅱ 와 유형 Ⅲ 이양립가능하다는인식하에서전개된것이아니므로, 의도적으로 유형 Ⅳ 로전환한것으로볼수는없다. 그러나집단적권리와복수의정체성을어느정도허용하고있는스웨덴의사례는네덜란드의사례보다는 유형 Ⅳ 로접근할가능성은더크다고볼수있다. 유형 Ⅳ 는현재의시민통합정책을채택하고있는국가나다문화주의정책을채택하고있는모든국가가선택할수있는바람직한정책유형이다. 집단중심을강조하고, 이들의문화적통합을촉진하는정책과, 개인자격으로시민공동체의구성원이되어, 시민적, 사회적권리를받도록하는정책이상호배제적관계는아니라고본다. 그러나이주자를정치공동체의구성원으로허용하는유형 Ⅴ, Ⅵ, Ⅶ, Ⅷ의가능성은민족국가의틀안에서단기적으로는선택가능성이낮다고본다. 본연구의한계와향후추가적으로연구해야할문제는다음과같다. 첫째, 본연구의유형은이주자를대상으로하는통합정책을각공동체의구성원의지위에서향유할수있는핵심적인권리만을기준으로분류한것이기때문에, 국가의실질적통합정책은이러한단순한이념형보다는더복잡하고, 다양하게전개되고있으므로, 특정유형과국가의통합정책이정확히일치하지는않는다. 또국가차원의통합정책과지방차원의통합정책이현실적으로는일치하지않는경우가많은것역시국가수준의통합정책유형론의한

27 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 91 계라고본다. 둘째, 이주자에게제한적으로허용하는권리를설명하기위해서, 시민권의권리를세분하여, 각각의권리를각공동체의구성원의자격에서누릴수있는권리와연결시켜유형화한것역시인위적이라는한계점이있다. 상당수의국가에서통합정책을실시하기이전에이미시민적, 사회적권리의많은부분을모든거주자에게보편적권리차원에서허용하였기때문이다. 셋째, 국가공동체를종족 -문화공동체, 시민공동체, 정치공동체로개념적으로삼분하였지만, 초국적공동체나또다른차원의다양한공동체와의관계도추가적으로고려되어야한다고본다. 넷째, 유형 Ⅴ, Ⅵ, Ⅶ, Ⅷ에서와같이, 정치공동체의구성원자격을이주자에게부여할가능성이있는지, 가능성이있다면그정당성은어디에서나오는지의문제도향후더연구할영역으로본다. 이상과같은한계를인식하면서, 다문화주의, 동화주의등포괄적이고모호한용어로국가의통합정책을분석하는대신, 통합정책이일어나는영역을공동체별로세분하여, 국가가이주자에게구체적으로어떤권리를무슨근거에서부여하는지, 어디까지허용할수있는지를중심으로, 기초적이며시론적인유형론을모색하였다는점에본연구의의의를두려한다. 유럽지역국가의통합정책유형론과통합정책의전환을시도한사례에대한연구가향후한국을포함하여, 아시아지역국가의통합정책을연구하고비교의틀을수립하는데하나의시사점을제공할수있을것으로본다. 참고문헌 김남국 다문화의도전과사회통합 : 영국, 프랑스, 미국비교연구. 유럽연구 28 권 3 호. pp 설동훈 이혜경 조성남 결혼이민자가족실태조사및중장기지원정책방안연구, 여성가족부. 엄한진 프랑스사회통합모델의특수성과다문화주의의도전. Homo Migrans 1. pp 이선주 민무숙 신현옥 이태정 다민족 다문화사회로의이행을위한정책패러다임구축 (Ⅲ): 다문화사회의사회통합과다각적협력체계증진방안. 한국여성

28 92 유숙란 정책연구원. 한승준 프랑스동화주의다문화정책의위기와재편에관한연구. 한국행정학보 42 권 3 호. pp Åkesson, L Multicultural Ideology and Transnational Family Ties Among Descendants of Cape Verdeans in Sweden. Journal of Ethnic and Migration Studies 37(2). pp Benito, M Active Civic Participation of Immigrant in Sweden. Country Report prepared for the European research project POLITIS. Borevi, K Dimensions of Citizenship: European Integration Policies from a Scandinavian Perspective. Paper prepared for the Fifth Pan-European Conference on EU Politics. Porto June Bonjour, S Reducing Diversity: The Framing of Civic Integration Abroad. Policies in France and the Netherlands. EURODIV Paper 75. Brubaker, R The Return of Assimilation? Changing Perspectives on Immigration and Its Sequels in France, Germany, and the United States. Ethnic and Racial Studies 24(4). pp Carrera, S A Comparison of Integration Programmes in the EU. Trends and Weaknesses. Challenge Papers 1, March. CEPS. Castles, C. and M.J. Miller The Age of Migration. Fourth Edition. New York: The Guilford Press. CLIP Local Integration Policies for Migrants in Europe. CLIP network. CLIP Intercultural Policies and Intergroup Relations: Case Study: Amsterdam, the Netherlands. CLIP network. Entzinger, H Changing the Rules while the Game is on: From Multiculturalism to Assimilation in the Netherlands. In Bodemann, Y.M. & G. Turdakul. eds. Migration, Citizenship, Ethnos: Incorporation Regimes in Germany, Western, Europe and North America. New York: Palgrave MacMillan. pp Entzinger, H The Dynamics of Integration Policies. In Koopmans, R. and P. Statham. eds. Challenging Immigration and Ethnic Relations Politics. New York: Oxford University Press. pp Entzinger, H The Rise and Fall of Multiculturalism. In Joppke, C. and E. Morawska, eds. Toward Assimilation and Citizenship. New York, N.Y.: Palgrave Macmillan. pp Favell, A Philosophies of Integration. New York: Palgrave. Geddes, A The Politics of Migration in Europe. Los Angeles: Sage Publication. Geddes, A. et al European Civic Citizenship and Inclusion Index. British Councils Brussels. Geyer, F Trends in the EU-27 Regarding Participation of Third-Country

29 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 93 Nationals in the Host Country's Political Life. Policy Department C. Citizens Rights' and Constitutional Affairs. Graham, M. and M. Soininen A Model for Immigrants? The Swedish Corporate Model and the Prevention of Ethnic Discrimination. Journal of Ethnic and Migration Studies 24(4). pp Hammar, T Citizenship: Membership of a Nation and of a State. International Migration 24(4). pp Hammar, T International Migration, Citizenship, and Democracy. Aldershot: Gower. Jacobs, D. and A. Rea Open Forum: The End of national Models? International Journal on Multicultural Societies 9(2). pp Joppke, C. 2007(a). Beyond National Models: Civic Integration Policies for Immigrants in Western Europe. West European Politics 30(1), January. pp Joppke, C. 2007(b). Transformation of Immigrant Integration: Civic Integration and Antidiscrimination in the Netherlands, France and Germany. World Politics 49(2), January. pp Joppke, C. and E. Morawska Integrating Immigrants in Liberal Nation-States: Policies and Practices. In Joppke, C. and E. Morawska. eds. Toward Assimilation and Citizenship. New York, N.Y.: Palgrave Macmillan. pp Joppke, C. and E. Morawska. eds Toward Assimilation and Citizenship. New York, N.Y.: Palgrave Macmillan. Koopmans, R. and P. Statham Challenging Immigration and Ethnic Relations Politics. New York: Oxford University Press. Koopmans, R., P. Statham, M. Guigni, and F. Passy Contested Citizenship: Immigration and Cultural Fiversity in Europe. Minneapolis and London: University of Minnesota Press. Kymlicka, W Multicultural Citizenship. New York: Oxford University Press. Marshall, T. H Class, Citizenship, and Social Development. Connecticut, Greenwood Press. MIPEX. 2007, Migrant Integration Policy. British Council. Money, J Comparative Immigration Policy. International Studies Online Demo. Odmalm, P Migration Policies and Political Participation: Inclusion or Intrusion in Western Europe. UK: Palgrave. Penninx, R Integration of Migrants: Economic, Social, Cultural and Political Dimensions. European Population Forum Rodríguez-García, D Beyond Assimilation and Multiculturalism: A Critical Review of the Debate on Managing Diversity. International Migration & Integration 11. pp

30 94 유숙란 Schierup, C. and A. Ålund Beyond Liberal Pluralism. Themes on Migration and Ethnic Studies, REMESO. Scholten, PWA The Coproduction of a Dutch model of Integration: Research-policy dialogues on immigrant integration in the Netherlands February 2010, Migration: a World in Motion, University of Maastricht, Maastricht, the Netherlands. Seol, Dong-Hoon Global Dimensions in Mapping the Foreign Labor Policies of Korea. Development and Society 34(1). pp Soininen, M The 'Swedish Model' as an Institutional Framework for Immigrant Membership Rights. Journal of Ethnic Migration Studies 25(4). pp Soysal, Y Limits of Citizenship. Chicago and London: University of Chicago. ter Wal. J Active Civic Participation of Immigrants in the Netherlands. Country Report prepared for the European research project POLITIS. Vasta, E From Ethnic Minorities to Ethnic Majority Policy: Multiculturalism and the Shift to Assimilationism in the Netherlands. Ethnic and Racial Studies 30(5), September. pp Waldrauch, H Electoral Rights for Foreign Nationals: A Comparative Overview of Regulations in 36 Countries. National Europe Centre Paper 73. Westin, C The Effectiveness of Settlement and Integration Policies Towards Immigrants and Their Descendants in Sweden. Migration Branch, International labour Office Geneva.

31 이주자통합정책유형과통합정책전환에대한분석 95 A Study on Immigrant Integration Typology and Integration Policy Shifts: Focusing on Swedish and Dutch Cases Yoo, Sook-Ran Research Professor, Sookmyung Women's University In the context of recent retreats from multiculturalism policies in many EU countries, especially Sweden and the Netherlands, this paper seeks to suggest an immigrant integration typology based upon the relations between the three conceptual communities and the citizenship rights of each community member. On the vertical axis of the typology, there are three different conceptual spaces in the territorial boundary of states: ethnic-cultural community, civic community, and political community. Each community gives its members cultural rights, civic and social rights, and political rights, respectively. On the horizontal axis, the typology has eight ideal types that a state can choose as an immigrant integration policy. They range from the non-policy type to the full inclusion type. This paper shows that the recent policy shift from multiculturalism to new integration policies in Sweden and the Netherlands is a transition from a policy where a state grants immigrants cultural rights as members of the ethnic-cultural community into a policy where a state grants immigrants civil and social rights as members of the civic community. Based on this assessment, the paper argues that a policy that encourages immigrants to belong to their own ethnic-cultural community and a policy that stimulates each individual immigrants to participate in the civic community are not mutually exclusive. Both policies can be simultaneously implemented within the boundaries of a nation state. In that sense, states are still important actors that make and implement national integration policies and grant immigrants partial rights of citizenship. Key Words: immigrant, integration policy, ethnic-cultural community, civic community, political community, cultural rights, civil and social rights, political rights

32 96 유숙란 유숙란. 숙명여자대학교연구교수서울시용산구한강대로 259( 갈월동 ) 고려에이트리움 202 호 Tel_