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1 인구고령화와재정 금융대책 최준욱 ( 한국조세연구원 ) 박창균 ( 한국개발연구원 ) 이기영 ( 경기대학교 ) 이명헌 ( 인천대학교 ) 전영준 ( 인천대학교 ) 한국조세연구원

2 < 연구진 > 인구고령화와재정 금융대책 최준욱한국조세연구원연구위원 ( 책임연구 ) 박창균한국개발연구원연구위원이기영경기대학교교수이명헌인천대학교교수전영준인천대학교교수

3 발간사 우리나라는향후세계적으로유례가없을정도로급속하게고령화가진행될것으로전망되며, 그로인한변화에대응하는것은 21세기한국이직면한가장중요한과제중하나일것이다. 본연구는이러한변화에대응하기위한정책개발을위하여경제 인문사회연구회산하연구기관들의공동연구로추진되는 인구구조고령화의경제 사회적파급효과와대응과제 의 2차연도연구의일환으로추진된것으로, 고령화로인한재정및금융분야에서의영향과정책과제를검토하고있다. 재정분야의 1차연도연구에서는고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등의재정지출및전반적인재정상황에미치는영향에대해검토한바있다. 본연구에서는 1차연도연구에서검토가미흡하였던주제들에대해검토하고있다. 즉고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에미치는영향, 그리고비록전형적인연령종속형지출은아니지만향후인구구조고령화에따라재정지출소요가변화될수있는가능성에대해검토한다. 그리고고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에대한논의를포함한다. 금융분야에대해서는고령화가금융시장에미치는영향에대해포괄적으로검토하고, 향후제기되는정책과제를논의하고있다. 고령화가금융시장에미치는영향과관련하여서는먼저고령화의과정을겪은유럽이나일본등선진각국에서이미관찰된결과및기존의이론적 실증적논의를토대로, 고령화의초기단계에이미진입한우리나라에서도그와같은현상이실제로관찰되고있는지에대한실증분석을시도한다. 이러한분석과현실진단을기초로본격적인고령화시대의도래에대비하여필요한정책적노력에대해논의한다. 고령화시대로진입하면서재정및금융과관련하여제기되는가장중요한현안중하나가국민연금문제라할수있다. 국민연금에대해서는향후고령화되는사회에서국민연금제도와관련하여제기되는문제

4 점에대해지속가능성측면, 사각지대의문제, 거시경제에미치는영향등다각적인측면에서검토한다. 그리고이를기초로국민연금제도및기금운용의개선방향에대해논의한다. 그리고국민연금기금운용의지배구조문제는시급한현안이라할수있는바, 이에대해서는구체적인개선방안을모색한다. 본보고서는한국조세연구원, 한국개발연구원과외부연구진의공동연구로이루어졌다. 한국조세연구원의최준욱박사, 한국개발연구원의박창균박사, 경기대학교의이기영교수, 인천대학교의이명헌, 전영준교수가연구에참여하였다. 저자들은연구를위해도움을준많은분들에게감사하고있다. 공동연구에참여하여많은유익한조언을해주신경제 인문사회연구회산하연구기관의연구진, 본연구의초안을기초로한토론회에서유익한토론을해주신많은분들에게감사하고있다. 또본연구에도움을아끼지않은한국조세연구원의류인경연구원, 임수경연구조원에게도감사하고있다. 끝으로본보고서의내용은저자들의개인적인의견이며, 한국조세연구원이나한국개발연구원의공식적인견해가아님을밝혀둔다. 2005년 12월한국조세연구원원장최용선

5 목차 발간사요약및정책시사점 1 제1장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 6 제1절서론 6 제2절고령화가재정수입에미치는영향 8 1. 문제의제기 8 2. 외국의사례 9 3. 고령화와근로소득세원의변화 소득세구조와재정수입 고령화가기타세목의세수입에미치는영향 소결 30 제3절고령화와복지지출 서론 국민기초생활보장제도 기타복지지출 41 제4절고령화와농업지출 문제의제기 관련선행연구 관련된경제적조건 향후 15년간저소득농가소득지원재정규모추계 재정정책상의함의 57

6 6. 요약 59 제5절고령화의재정부담과대응방안논의 -외국인력유입문제를중심으로 서론 외국으로부터의인력유입과고령화 인력의국제이동현황및외국인현황 외국인력의유입과연금 외국인력유입과의료지출 소결 82 제6절요약및정책논의 83 제2장고령화와금융부문정책과제 86 제1절서론 86 제2절고령화의진전과금융시장 고령화의진전과저축행태변화 고령화의진전과자산구성변화 고령화의진전과연금자산의확대 고령화의진전과국제간자본이동 119 제3절고령화에대비한금융정책과제 노후소득확보의지원 금융소비자보호와금융시장의안정성확보 국제간자본이동촉진 176 제4절결론 183 제 3 장고령화와국민연금 187

7 제1절지속가능한공적연금제도확립을위한정책과제 서론 지속가능성의의미 현행제도의문제점 공적연금및기금운용개선방안 결론 228 제2절국민연금기금운용의지배구조 문제의제기 공적연금지배구조의특징과효율성 국민연금지배구조의평가 바람직한국민연금지배구조의모색 257 참고문헌 267

8 표목차 < 표 1-1> 부양비가민간저축에미치는영향추정 23 < 표 1-2> 농가중빈곤가구의비중과그에대한공적보조액수 48 < 표 1-3> 가구원수별최저생계비 52 < 표 1-4> 2010년빈곤농가소득지원재정규모추계 52 < 표 1-5> 2015년빈곤농가소득지원재정규모추계 53 < 표 1-6> 2020년빈곤농가소득지원재정규모추계 55 < 표 1-7> 농가소득불평등정도의추이와구성부분별기여도 56 < 표 1-8> 농어촌소득보전예산중에서저소득농가지원의비중추정 58 < 표 1-9> 인구의국제순이동 69 < 표 1-10> 국내거주외국인현황 ( ) 69 < 표 1-11> 고용허가제취업자의한국에서의평균체류기간 70 < 표 1-12> 고용허가제외국인력의인적특성별분포 71 < 표 1-13> 외국인력의사회보험가입률 72 < 표 1-14> 외국인국민연금가입자현황 73 < 표 1-15> 외국인중건강보험가입자 77 < 표 2-1> 총저축률과인구구조 1 96 < 표 2-2> 총저축률과인구구조 2 97 < 표 2-3> 민간저축률과인구구조 1 98 < 표 2-4> 민간저축률과인구구조 2 99 < 표 2-5> 자산및부채의연령별평균보유액 : 1997년대우패널 106 < 표 2-6> 자산수익률과인구구조 112 < 표 2-7> 각국의연금개혁 114 < 표 2-8> 각국의민간연금기금규모 : GDP 대비 118 < 표 2-9> 변수간상관계수 124 < 표 2-10> 연령별평균소득및중위소득 128

9 < 표 2-11> 노인층의상대적소득분포 128 < 표 2-12> 노인층의소득원별구성비 129 < 표 2-13> 연령별종사상지위구성 130 < 표 2-14> 노동시장참가동기 : 국제비교 131 < 표 2-15> 노인층의소득원 : 국제비교 132 < 표 2-16> 각국의외국계국채전문딜러 143 < 표 2-17> 연금규제와연금자산의수익률 165 < 표 2-18> 연금의해외자산취득제한과실적치 : 국제비교 182 < 표 3-1> 국민연금납부예외자현황 195 < 표 3-2> 국민연금사각지대추정 195 < 표 3-3> 공적연금의순재정부담 197 < 표 3-4> 적격요건예시 221 < 표 3-5> 수탁자의무및금지된거래에관한규정 222 < 표 3-6> OECD 국가의연금기금해외투자에대한규제 227 < 표 3-7> Fama and Jensen(1983) 의기준에의한업무과정분해 244 < 표 3-8> 기금운용지배구조의글로벌스탠더드와국민연금의현황 245 < 표 3-9> 현행제도및각법안의비교 256 < 표 3-10> 운용주체별업무 260

10 그림목차 [ 그림 1-1] 영국의재정수입장기전망 10 [ 그림 1-2] 우리나라의노동소득분배율추이 13 [ 그림 1-3] 연령별기초생활보장제도대상자비율 35 [ 그림 1-4] 성별, 연령별의료급여대상자비율 38 [ 그림 1-5] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 남자 ) 38 [ 그림 1-6] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 여자 ) 39 [ 그림 1-7] 농가경영주의연령구조변화 46 [ 그림 1-8] 농가경영주와전국가구주의연령분포 46 [ 그림 1-9] 농가주연령과소득 47 [ 그림 1-10] 연령별농가경영주수의장기전망 50 [ 그림 1-11] 거시가정변화에따른공적연금지출전망 61 [ 그림 1-12] 국내거주외국인의비율 68 [ 그림 1-13] 국내거주외국인연령별분포 (2000년) 71 [ 그림 1-14] 공적연금수지전망 74 [ 그림 1-15] 소득대체율하락에따른공적연금재정수지전망 76 [ 그림 1-16] 연령대별건강보험급여지출평균 79 [ 그림 2-1] 민간저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~ [ 그림 2-2] 정부저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~ [ 그림 2-3] 연령별평균순자산보유액 107 [ 그림 2-4] 연령별평균순금융자산보유액 109 [ 그림 2-5] 연령별순금융자산비중 110 [ 그림 2-6] 국민연금기금적립액추이 115 [ 그림 2-7] 국민연금적립기금과금융시장 117 [ 그림 2-8] 각국의노년부양비추이 : 1950~ [ 그림 2-9] 한국의노년부양비추이 : 1950~

11 [ 그림 2-10] 저축률, 투자율, 경상수지흑자율, 노년부양비의추이 124 [ 그림 2-11] 투자주체별국채보유추이 140 [ 그림 2-12] 칠레의연금에대한투자제한과연금수익률변화 180 [ 그림 2-13] 국민연금기금의해외투자비중추이 181 [ 그림 3-1] GDP 대비국민연금기금규모 205 [ 그림 3-2] 재정지출및수입액 208 [ 그림 3-3] 공적연금급여및보험료 208 [ 그림 3-4] 건강보험급여및보험료 209 [ 그림 3-5] 최근복지지출의변화추이 209 [ 그림 3-6] 현행국민연금의지배구조 240 [ 그림 3-7] 국민연금기금운용의사결정흐름 243 [ 그림 3-8] 정부안 : 국민연금법개정 249 [ 그림 3-9] 유시민안 : 국민연금법개정 251 [ 그림 3-10] 현애자안 : 국민연금기금운용기구의설치등에관한법률제정 253 [ 그림 3-11] 한나라당안 : 국민연금법개정또는특별법제정 255 [ 그림 3-12] 국민연금기금운용의지배구조개편안 266

12 요약및정책시사점 본연구는경제 인문사회연구회산하연구기관들의공동연구로추진되는 인구구조고령화의경제 사회적파급효과와대응과제 의 2차연도연구의일부다. 인구구조의고령화는재정및금융시장에큰영향을미친다. 고령화에따라연금, 의료, 노인복지등의재정지출소요가증가하는것은물론이고, 재정수입이나기타지출도영향을받을수있다. 고령화는저축총량및저축구성에도영향을미치며, 특히연금자산이크게확대되는등금융시장에서도큰변화가발생할것이다. 본연구에서는이처럼고령화가재정및금융분야에서초래하는영향을파악하고, 그에대한정책대응방안에대해논의한다. 재정분야에서는 1차연도연구에서고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등에서의향후재정지출소요에미치는영향및전반적인재정여건의변화에대해검토한바있다. 2차연도연구인본연구에서는 1차연도연구에서검토가미흡하였던주제들을다루고있다. 우선고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에미치는영향에대해검토한다. 그리고비록전형적인연령종속형지출은아니지만향후인구구조고령화에따라영향을받을수있는재정지출에대해검토한다. 그리고고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에관하여기존에논의가거의없었던바, 이에대해논의한다. 인구구조고령화는세원 ( 稅源 ) 의구성및재정수입에도다양한영향을미친다. 일부에서주장하는바와같이근로인구가감소하기때문에재정수입이감소하리라고볼수있는근거는불명확하다. 연금기여금등사회보장부담금증가로인해소득세수입이감소하는요인이있으

13 2 인구고령화와재정 금융대책 나, 연금소득세수입이발생하는측면도있어근로소득세수입이크게감소하지는않을것으로전망된다. 다만연금기금의확대에따라금융소득으로부터의세수입이감소하는효과가있다. 의료서비스의증가에따라부가가치세수입이상대적으로감소하는효과가발생한다. 고령화는재산세, 개별소비세등의세수입에도영향을미칠수있지만, 그효과를계량화하여예측하기는어렵다. 고령화는다양한형태로재정수입에영향을미칠수있지만, 고령화자체가직접재정수입에미치는영향은대체적으로크지않을것으로보인다. 고령화는경제 사회적구조의변화를통해전형적인연령종속형지출이아닌다른분야의지출에도영향을미칠수있다. 향후인구구조고령화에따라직접적으로영향을받을수있는지출중대표적인것이국민기초생활보장제도지출이라할수있다. 보편적인공적노후소득보장체계가미흡한상황에서, 인구구조고령화에따라노인빈곤층인구가증가하고, 이에따라국민기초생활보장제도지출이크게증가할수있다. 의료급여의경우에는노인인구의증가에따른대상자확대로인한효과는물론이고, 일인당급여지출의상승효과까지발생하여매우빠른속도로증가할수있다. 정부의소득지원프로그램중중요한또다른분야가농업분야다. 농업분야는매우빠른속도로고령화가진행되고있으며, 최근에는농가에대한소득지원정책의틀이크게변화되었다. 농가의평균적소득은경영주의연령이 55세를넘어가면뚜렷하게하강하며고령층에는빈곤가구의비중이높다. 현재의노령층의빈곤상태가그대로유지된다면, 향후농가고령화에따라소득지원재정소요는농가전체에대한소득지원정책의전개에중요한제약이될수도있다. 고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안으로논의되는것들로성장률의제고, 해외투자의확대, 해외로부터의인력유입의확대, 고령자의노동시장참여율제고등이있다. 외국인력유입의확대가고령화로인한재정부담의증가를피할수있는효과적인대안이되기에는한계가있다. 고령화의진전을상당부분완화하기위해외국으로부터유입되어야하는인력규모는비현실적으로높은수준이다. 국민연금은저부담 -고급여구조를가지고있어, 외국인력의유입은장기적으로재

14 요약및정책시사점 3 정문제를더욱악화시키는요인으로작용한다. 외국인력유입은단기에는건강보험재정에도움이될수있으나, 장기적으로는오히려재정에부담이될가능성도있다. 인구구조고령화에따른재정부담증가에대한가장효과적인대응방안은고령자의경제활동참가율제고라할수있지만, 이에대해서는많은불확실성이존재한다. 고령화에따른재정부담증가는상당부분불가피하며, 재정지출이과도하게커지지않도록하기위해서는재정지출내분야별재원배분의합리화가중요하다. 고령화가금융시장에미치는영향과관련하여서는먼저고령화의과정을겪은유럽이나일본등선진각국에서이미관찰된결과및기존의이론적 실증적논의를토대로, 고령화의초기단계에이미진입한우리나라에서도그와같은현상이실제로관찰되고있는지에대한실증분석을시도한다. 이러한분석과현실진단을기초로본격적인고령화시대의도래에대비하여필요한정책적노력을크게세가지영역으로나누어논의한다. 첫째, 안정적인노후소득의확보를보조하기위하여장기국채를비롯한장기저축시장의활성화, 개인연금에대한세제지원의유연성확대, 역저당 (reverse mortgage) 상품의도입을통한노인보유자산의유동화지원정책을논의한다. 둘째, 퇴직연금제도의도입과관련하여비약적으로성장할것으로예상되는사적연금에대한적절한감독체계의확립은연금자산의소유주인금융소비자보호를위하여필수적인전제조건인바, 이와관련하여논의한다. 연금사업자의신중인의무준수여부를연금감독의기본원칙으로확립하여야하며, 연금의자산운용에가해지는각종양적제한은절대적으로필요한최소한의범위로제한할필요가있다. 연금지급보장기구의도입여부에대해서는사회적합의에의하여결정될사항이며, 도입이결정된경우도덕적해이를최소화하기위한각종조치들이동반되어야한다. 연금의자산확대와자본시장에서기관투자가의역할증가는은행중심금융체제와다른새로운유형의위험요인발생으로금융안정성이심각하게위협받는사태가발생할수있다. 그러므로연금등기관투자가의자산건전성, 유동성및투자행태에대한건전성차원에서의감독원칙확립이필요하다.

15 4 인구고령화와재정 금융대책 셋째, 인구구조고령화의부정적영향을완화시킬수있는통로로제시되고있는국제간자본이동을촉진하기위하여정책적노력이필요하다. 구체적으로국민연금기금을필두로하여연금의해외투자확대를점진적으로유도할필요가있으며, 개인의해외자산취득에대한규제를대폭완화할필요가있다. 고령화시대로진입하면서재정및금융과관련하여제기되는가장중요한현안중하나가국민연금문제라할수있다. 국민연금에대해서는먼저향후고령화되는사회에서국민연금제도의문제점이무엇인지에대해지속가능성측면, 사각지대의존재, 거시경제에미치는영향등다양한측면에서검토한다. 그리고이를기초로국민연금제도및기금운용의개선방향에대해논의한다. 그리고국민연금기금운용의지배구조문제는좀더시급한현안이라할수있는바, 이에대해서는더구체적인개선방안을제시한다. 현재의국민연금제도는다음과같은문제를가지고있다. 첫째, 광범위한사각지대가존재한다. 둘째, 재정의불안정문제를가지고있다. 셋째, 향후금융시장과거시경제에교란요인으로작용하는효과가커질수있다. 넷째, 유인구조에서문제가있다. 따라서공적연금제도는다음과같은방향으로개선될필요가있다. (1) 특수직역연금과국민연금의통합, (2) 기초연금및소득비례연금의분리, (3) 최저연금보장제도로의기초연금제도개편및국민기초생활보장제도개선, (4) 완전적립형소득비례연금제도확립, (5) 민간연금의활성화및국민연금소득비례연금의적용제외허용, (6) 연금급여수준에대한전면적인재검토, (7) 연금기금의민간이양및해외투자확대. 이러한개선안을통해기초연금및국민기초생활보장제도를통한기초생활보장체제 ( 소득비례연금및기업연금 ), 개인연금및여타개인저축으로구성된노후소득의 3층보장구조를설계하고기금운영방식을개선할필요가있다. 국민연금기금운용의지배구조는독립성, 효율성, 투명성이제고될수있도록개선되어야하며, 현재보건복지부내에설치되어있는기금운용위원회를특정정부부처에소속되지않는독립행정위원회로전환하는것이바람직하다. 기금운용 과관련하여서는기금운용위원회가실질적인최고의사결정기구가되고, 기금운용외의업무 ( 연금보험료의징

16 요약및정책시사점 5 수, 연금급여의지급등 ) 는보건복지부가주체가되어담당하는것이바람직하다. 기금운용의집행조직을국민연금관리공단에서분리하여기금운용위원회로부터직접통제를받는별도의독립법인으로만드는것이필요하다. 기금운용위원회는독립성강화를위해위원장을민간인출신으로하고, 민간위원의비중이최소한과반수가확보되도록구성하는것이바람직하다. 기금운용위원회의효율성제고를위해, 위원수를현재의 21명에서그절반이하로대폭줄이고, 정부를포함한이해관계자 ( 사용자, 근로자, 지역가입자 ) 들이추천하는전문가들로구성하는것이바람직하다. 일반금융기관과같이 2명정도의집행기구임원이기금운용위원회의상임위원으로활동하게함으로써, 기금운용조직과기금운용위원회양조직간의유기적인업무협조가이루어지도록할필요가있다. 그리고기금운용위원회에대해서는국정감사와감사원감사외에도외부의전문가집단으로하여금전문가의기준으로평가하여국회에보고하는절차와장치를마련할필요가있다.

17 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 최준욱 ( 한국조세연구원 ) 이명헌 ( 인천대학교 ) 제 1 절서론 본연구의 1차연도연구에서는고령화가연금, 공적의료, 장기요양, 교육등전형적인연령종속형지출에미치는영향에대해분석하고, 이로인해전체적인재정상황이어떻게변화되는지에대해개략적으로검토한바있다. 그러나전체재정상황의변화를고찰함에있어, 재정수입이나기타분야지출의 GDP 대비비중은향후에도변하지않는것으로단순화된가정을사용하였다. 본연구에서는이처럼기존연구가부족하여 1차연도연구에서불가피하게단순화된가정을사용하였던분야들을중심으로고령화가재정에미치는영향에대한추가적인검토를하고자한다. 우선고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에어떤영향을미치는가에대해검토하고자한다. 일부에서는고령화로인해근로인구가감소하면서근로소득세수입이감소하여전체재정수입도감소한다는주장을하고있다. 그러나이러한주장에대해서도엄격하게검토된바는없으므로, 본연구에서는그러한주장의타당성에대한논의를포함한다.

18 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 7 그리고주요세목별로향후고령화가직접적으로조세수입에미치는영향에대해검토한다. 고령화는전형적인연령종속형지출외에도다양한분야에서재정지출에영향을미칠수있다. 그러나변화가발생할수있는분야가워낙광범위하고향후여건변화에대한불확실성도크기때문에, 모든분야에서고령화의영향을평가하기는어렵다. 다만몇분야에서는고령화가미치는영향이비교적명확하게나타날수있는바, 그러한분야들에대해고령화의영향을검토하고자한다. 그중하나로국민기초생활보장제도의지출을들수있다. 국민기초생활보장제도는전형적인의미의연령종속형지출은아니다. 그러나보편적인노후소득보장체계가마련되어있지않은우리나라에서향후고령화의진전에따라노인빈곤인구의수가크게증가하고, 이에따라국민기초생활보장제도지출소요가크게증가할수있다. 고령화로인해영향을받을수있는또다른분야로농업분야를들수있다. 최근에농가에대한소득지원정책의틀이크게변화되었다. 농업분야의직접지불제도는복지부문에포함되지는않지만소득지원과관련하여중요한프로그램이다. 농업분야에서는빠른속도로고령화가진전되고있다. 이에본연구에서는농가인구의고령화가농가에대한소득지원정책의강화와결합되는경우, 어떤재정적귀결을초래할것인지를살펴보고자한다. 고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에대해서도아직은많은논의가이루어지지않고있다. 성장률의제고, 해외투자의확대, 해외로부터의인력유입의확대, 고령자의노동시장참여율제고등은고령화로인한파급효과에대한대응방안으로서논의되는과제들이다. 이에본연구에서는그러한각대응방안들이고령화로인한재정부담의증가를완화시켜줄수있는지에대해검토한다. 특히해외로부터의인력유입과관련하여서는기존에논의가거의없었던바, 이문제에중점을두어논의하고자한다.

19 8 인구고령화와재정 금융대책 제 2 절고령화가재정수입에미치는영향 1. 문제의제기 고령화는향후재정수입에도영향을미칠수있지만, 이에대해국내에서는기존연구가거의없었다. 일부에서는향후고령화에따라근로자의수가감소하여근로소득세수입이감소한다는주장을하고있으나, 이러한주장은엄격한검토에기초하고있지않다. 물론국내연구중에서도고령화가조세부담률에미치는영향을검토한연구들이있기는하다. 예를들어, 안종범 (2003) 을들수있다. 그러나이연구는엄격하게보면고령화가재정수입에미치는직접적인영향을고찰하는것은아니다. 기존의자료에대한회귀분석을통해고령화가조세부담률에미치는영향을검토하는경우, 순수하게고령화가재정수입에영향을미치는 1차적인효과와고령화가재정지출소요를증가시켜조세정책의변화를통해재정수입에영향을미치는 2차적인효과가혼재되어나타난다. 2차적인효과가압도적으로큰경우, 1차적인효과를분리하여이해할수없는한계가있다. 즉이러한연구는고령화에따라조세부담이상승할것을예측하고있지만, 이는주로고령화에따라증가하는재정지출소요를충당하기위해조세부담이커지는현상을보여주고있다고할수있다. 우리나라와관련하여재정수입의장기전망치가제시되어있는연구로는 OECD(2001a) 정도만을확인할수있었다. 그결과는고령화사회대책및사회통합기획단에서발표한 저출산고령사회대응을위한국가실천전략 에서도인용되고있는데, 우리나라의재정수입이 2000년에 28.1% 에서 2050년에 26.3% 로하락할것으로전망하고있다. 반면본연구의 1차연도연구인최준욱 전병목 (2004) 에서는고령화가재정에미치는영향을검토함에있어, 연금기여금과운영수익을제외한재정수입의 GDP 대비비율은향후에도변하지않는것으로단순

20 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 9 하게가정한바있다. 이러한가정은기존의외국에서도장기재정전망을하면서일반적으로채택한가정이기는하다. 그러나외국의경우에도최근에장기재정수입을좀더정확하게전망하려는시도를하고있다. 그리고우리나라는향후고령화가매우빠른속도로진행될것이며, 기타경제여건의변화가능성도크다. 따라서우리나라에서향후고령화및경제 사회여건의변화에따라재정수입이어떤영향을받을것인지에대한검토가필요하다고판단된다. 이에본연구에서는고령화가근로인구의감소를통해세입의감소를초래한다는주장의타당성에대한검토를포함하여, 향후고령화가재정수입에미치는영향에대해검토하고자한다. 물론장기적인재정여건의변화를검토함에있어, 단지인구구조의변화외에도세원및세입의분포에영향을미칠수있는요인은많다. 그러나본연구가장기적인시각에서세원및세입의변화가능성을검토하는국내의초기연구라는점을감안하면, 그러한영향을모두감안하기는어렵다. 따라서본연구는장기적인시각에서재정수입에대한정확한전망치를제시하는것을목적으로설정하지는않으며, 주로고령화가세원및세입에미치는영향을평가하는것에중점을둔다. 우선조세제도의변화가없다는가정하에고령화가재정수입에미치는영향에대해논의한다. 그리고고령화가향후조세제도에크게영향을미칠수있는가능성및고령화외의요인으로인해재정수입이향후에크게변화될가능성에대해논의한다. 재정수요의증가에따라재정수입을인위적으로확대할가능성은감안하지않는다. 2. 외국의사례 고령화가재정수입에미치는영향에대해서는학계에서그다지많은연구가진행되지않았다. 반면, 선진국들은재무성등에서재정에대한장기전망자료를발표하고있는데, 이러한보고서들에그와관련된논의들이포함되어있다. 즉향후인구구조의변화가재정수입에어떤영향을미치는지, 또는장기적으로재정수입이크게변화될수있는요인은무엇인지에대한논의가포함되어있다.

21 1 0 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-1] 영국의재정수입장기전망 주 : 배당및이자수입제외자료 : HM Treasury(2005) 재정에대한장기전망의대표적인사례중하나가미국의 CBO에서발표하는자료라할수있다. CBO(2003, 2005) 에서는장기재정전망을함에있어기준선전망치에서재정수입의 GDP 대비비중은향후에도현재수준에서일정하게유지된다는단순한가정을택하고있다. 그러나최근에각국에서발표되는자료를보면, 이러한단순화된가정에대해의문을제기하면서, 좀더정교한전망치를제시하려고노력하고있는것을확인할수있다. 영국은재무성에서매년장기재정전망을발표하고있는데, 최근자료인 HM Treasury(2004, 2005) 에서는향후재정수입변화에영향을미치는중요한요인중하나가세제혜택이주어지는저축인데, 기존전망치들이이러한점을감안하지않는경향이있다는점을지적하고있다. 그리고영국의장기세수전망치를제시함에있어, 이러한변화요인을감안하고있다. 그러나다른많은부분에서장기적으로세수가어떻게변할것인지에대해아직검토가미흡하고, 향후많은검토가이루어져야한다는한계를인정하고있다. 호주의경우에는예산과더불어발표되는 Intergenerational Report가

22 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 1 장기재정전망에해당되는자료라고할수있는데, 이보고서에서는향후조세수입의 GDP 대비비중이크게변하지않을것으로보고있다. 그리고이보고서에서는향후고령화로인해재정수입이감소할것이라는 National Commission of Audit 등의지적은적절하지않다는점을지적하고있다. 호주에서고령화가재정수입에미치는영향에대해좀더자세하게검토한내용이포함된보고서로는 Productivity Commission(2005) 이있다. 이보고서에서는고령화에따라부가가치세 (GST) 가면제되는소비의비중이확대되면서, 부가가치세수입의 GDP 대비비중이약 0.3% 정도하락하는것으로전망되고있다. 개별소비세와관련하여서는다양한효과가상쇄되어전체적인효과는크지않을것으로전망되고있다. 반면, 주택거래와관련된세금은고령층이이사를적게하기때문에세수가감소하는효과, 인구구조의변화에따라가구원수가감소하면서주택거래가증가하는효과, 향후부동산가격의인상으로인한효과등이혼재되어세수가일부증가하는것으로전망하고있다. 비교적자세한검토에도불구하고고령화가향후재정수입에미치는영향은대체적으로크지않을것이라고결론짓고있다. OECD 국가들의장기재정전망수치가광범위하게포함된보고서로 OECD(2001a) 를들수있는데, 이보고서의작성과정에서도재정수입에대해서는변화요인에대한명확한근거가있는경우를제외하고는 GDP 대비재정수입의비중이변하지않는것으로가정하기로하였다고기술하고있다. 그러나실제로제시된각나라의재정수입전망치를보면, 모든국가들이 GDP 대비재정수입이변하지않는것으로가정하지는않고있다. 네덜란드에서는 2050년까지 2000년에비해재정수입의 GDP 대비비중이 3.2%p 증가할것으로전망한반면, 스웨덴은 3.3%p 감소할것으로전망하는등국가별로차이를보인다. 이는각국세제의특성을반영한것으로보인다. 예를들어네덜란드의경우에는현재소득의상당부분이면세되면서민간연금으로불입되고있는데, 향후이에대한연금소득과세가이루어지면서재정수입이크게증가하리라고전망하고있다. 1) 고령화에따라재정수입이변하는지는각국의경제구조및세제의특성을반영하여검토할필요가있다.

23 1 2 인구고령화와재정 금융대책 3. 고령화와근로소득세원의변화 우선고령화에따라근로인구가감소하여근로소득세수입이감소한다는주장의타당성에대해살펴보기로한다. 장기적인변화를고찰하는시각에서볼때, 의미가있는것은근로소득세의절대적인규모가아니라 GDP 대비근로소득세세수비중이다. 그런데이비율이하락한다는것은 GDP 대비근로소득의비율이하락하거나, 또는근로소득에대한평균유효세율이하락한다는것을의미한다. 먼저고령화가 GDP 대비근로소득의비중을낮추는경향이있는지살펴보기로한다. 과세표준이되는근로소득에대해서는여러국가에대해통일된기준으로제시되는자료는없다. 대신국민계정자료의피용자보수가비교적근로소득과유사한개념이므로, 이항목의 GDP 대비비율의국가간차이및각국가내에서의시계열적변화를살펴보기로한다. 국민계정자료는 OECD에서발표하는 National Accounts in OECD Countries자료를사용하기로한다. 먼저우리나라에서의추이를보기로하자. 우리나라는비록그정도는낮다고는하지만, 노인인구비율이증가하여왔다. 그러나우리나라의 GDP 대비피용자보수의비중은외환위기직후를제외하고는대체적으로증가하여왔다. 물론우리나라의기존상황과같은정도의낮은수준의고령화진행상황에서확인되는영향에기초하여, 향후고령화가급속하게진전되는상황에서의영향을예측하려하는것은상당한한계가있을수있다. OECD 국가들의횡단면자료를통해고령화의정도와 GDP 중피용자보수비율과의관계를살펴보면다음과같다. 고령화의진전도가낮은멕시코, 터키등일부국가들에서는 GDP 중피용자보수의비율이상대적으로낮은것으로나타난다. 그러나멕시코, 터키등의경우에는고령화정도만이아니라소득수준또한상대적으로낮은국가들이다. 1) 우리나라의경우에는 GDP 대비재정수입이감소하는것으로전망하고있으나, 자세한근거는제시되어있지않다.

24 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 3 [ 그림 1-2] 우리나라의노동소득분배율추이 자료 : 통계청 그리고이들일부국가들을제외하는경우에는고령화의정도와 GDP 중피용자보수의비율간에명확한연관성을찾기어렵다. 고령화외에소득등다른변수를추가적인설명변수로사용하여회귀분석을하면, 고령화가 GDP 대비피용자보수의비율과어떤연관성을갖는지는명확하지않은것으로나타난다. OECD 국가들의시계열자료에서도고령화와 GDP 중피용자보수비율간에명확한연관성을확인하기어렵다. 대부분의 OECD 국가들에서는고령화가점차적으로진행되어왔다. 그러나시간이경과하면서피용자보수의비율이지속적으로하락하는현상은발견되지않는다. 대부분의 OECD 국가들에서일정시기에는 GDP 대비피용자보수의비율이증가하고다른시기에는피용자보수의비율이감소하는추이를보이고있다. GDP 대비피용자보수의비율이큰폭으로증가한국가로는한국과스위스를들수있는데, 이국가들은고령화가진행된국가들이다. 반면, GDP 대비피용자보수의비율이현저하게하락한국가로는아일랜드를

25 1 4 인구고령화와재정 금융대책 들수있는데, 아일랜드는 OECD 국가들중에서노인인구비율이증가하지않은아주예외적인경우에해당된다. 대체적으로각국가들의변화에서도고령화가 GDP 대비피용자보수의비율을낮춘다는근거는확인할수없다. 고령화보다는오히려소득이 GDP 대비피용자보수의비중을결정함에있어더중요한요인인것으로판단된다. 그러나소득의변화만으로 GDP 대비피용자보수의변화를설명하기는역시한계가있다. 아일랜드의경우에는소득이빠른속도로증가하는과정에서, GDP 대비피용자의보수는감소한경우에해당된다. GDP 대비피용자보수를결정하는요인은좀더복잡하고다양하다고할수있다. 전반적인경제구조, 상대적인인적자원의축적정도, 그리고노동과자본의상대적인협상력등이중요한요인이라할수있다. 소득이낮은국가들에서 GDP 대비피용자보수의비중이낮은것도상당부분이러한측면에서이해될수있다. 즉노동이풍부하고자본이상대적으로희소한경향이있는저소득국가일수록노동의상대적인협상력이약하거나또는인적자원의축적도가낮기때문이라할수있다. 우리나라의경제성장과정에서 GDP 대비피용자보수의비중이낮아진것도상당부분이러한요인들을통해이해할수있다. 일부연구에서는우리나라의노동소득분배율과노동조합과의연관성을찾고있다. 정영택 (2003) 에서는기존에우리나라의노동소득분배율추이가노동조합수와높은연관성을가지는점을지적하고있다. 향후우리나라에서 GDP 대비피용자보수의비중이어떻게변화될것인가를정확하게예측하기는어렵지만, 대체적으로다음과같은정도의추론이가능하다. 우리나라의 GDP 대비피용자보수의비중은아직선진국들에비해낮은편이며, 향후우리나라경제구조가선진국형태로변화되면서 GDP 대비피용자보수의비중이높아질가능성이있다. 물론우리나라가 GDP 대비피용자보수의비중이다른 OECD 국가들에비해다소낮은이유중하나는우리나라의자영사업자비중이선진국에비해높기때문이다. 만약향후자영사업자의비중이감소하고근로소득자의비중이증가한다면, 근로소득과법인소득은상대적으로증가하고사업소득은상대적으로감소할것이다. 이러한변화가전체세

26 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 5 입에어떤영향을미치는지는명확하지않지만, 근로소득세수입의감소를초래하는것이아님은명확하다. 기존의 OECD 국가들의자료에대한고찰만으로는장기적인변화를예측하기에는한계가있다. 우리나라가향후 20년정도의기간동안경험하게될정도의고령화는이미다수의선진국들이경험한것이지만, 그이후의고령화정도는다른 OECD 국가들이기존에경험하지못한정도가될것이다. 그러나기존 OECD 국가들에서의추이는적어도향후일정정도고령화가진행되는기간동안에는고령화가근로소득의감소를초래하지는않을것이라는예측을가능하게한다. 4. 소득세구조와재정수입 가. 근로소득분포와유효세율 위에서는근로소득세세원의규모자체는크게하락하지않을것이라는점을지적한바있다. 그렇다면향후고령화로인해근로소득세유효세율이변화될가능성이있는지살펴볼필요가있다. 소득세는누진적인구조를가지고있기때문에, 동일한규모의세원이있다하더라도세원의개인별분포, 또는세원에대해세제가적용되는방식에따라세수입이달라질수있기때문이다. 먼저근로소득의개인별분포는일정하다고가정하고, 소득세과세구간및공제등과관련하여향후변동되는규칙이근로소득세수입에어떤영향을미치는지살펴보기로한다. 소득세수입의장기전망과관련하여서는과세구간및공제액이경제성장에따라어떻게변화되는것으로가정하는지가매우중요한데, 이에대해서는다음과같은몇가지경우를생각할수있다. 가정 1 : 과세구간및공제액등이물가인상률에따라확대가정 2 : 과세구간및공제액등이일인당국민소득증가에따라확대가정 3 : 과세구간및공제액등이임금증가율 ( 또는경제활동인구일인당소득 ) 에따라확대

27 1 6 인구고령화와재정 금융대책 각각의가정이의미하는바를확인해보기로한다. 실질경제성장률이 0이라면, 가정 1에서의세부담은가정 2에서의세부담과같아진다. 그러나실질성장률이 (+) 라면, 가정 1에서는소득세의세부담은지속적으로증가하게되어있다. 즉가정 1을택하면, 근로자중면세점이하의소득자비율이낮아지고, 근로소득자내에서의동일한위치에속하는근로자는상대적으로더높은실효세율이적용된다. 따라서소득세부담을증가시키지않고자한다면, 가정 1보다는가정 2가타당하다. 인구구조의변화가크지않고경제구조가안정되어있다면, 가정 2 와가정 3에서의세부담은큰차이가없다. 그러나인구구조의변화에따라근로자가감소하게되는상황에서는임금은일인당소득보다빠른속도로증가하게된다. 따라서향후근로인구가감소하는상황에서가정 2를택하는경우에는근로소득자의세부담은점차적으로증가하게된다. 근로인구가감소하는상황에서는가정 3이근로소득에대한세부담을지속적으로증가시키지않는좀더세부담중립적인지표화 (indexing) 의기준이라할수있을것이다. 이러한가정을택하고, 근로소득의개인별분포가일정하게유지된다면, 근로소득세유효세율은현재와동일한수준에서유지될것이다. 물론고령화는근로소득의분포를변화시킬수있다. 예를들어, 피크임금제또는초로의근로연령층이낮은소득으로소극적으로근로하는형태가확산되면, 낮은수준의근로소득을가지는근로자의수가확대될수있다. 이경우근로소득전체에서상위근로소득자의점유비는더높아지게되며, 근로소득세의누진적구조로인해세원규모가동일하다하더라도상대적으로더많은세수가발생할수있다. 반대로근로소득의개인별차이가작아지는방향으로변화가발생한다면, 세수는감소할수있다. 기존의연구중김종면 성명재 (2004) 는향후소득의불평등도가커질것이라고전망하고있다. 따라서근로소득세에대한세부담을인위적으로낮추는조세정책의변화가아니라면, 근로소득세수입의 GDP 대비비중이하락하지는않을것으로보인다.

28 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 7 나. 건강보험료인상의효과 고령화에따라재정지출소요가증가하면서, 이와관련된사회보장부담금이증가할수있다. 이러한사회보장부담금은근로소득세과표를축소시킨다. 사회보장부담금중가장중요한부분이고, 향후증가가예상되는부분이연금기여금과건강보험료라할수있다. 이중연금기여금인상의효과에대해서는뒤에언급하기로하고, 먼저건강보험료인상이소득세수에미치는영향에대해살펴보기로한다. 단순화를위해고용자가근로자에게지불하는총인건비 ( 근로자가실질적으로수령하는소득과고용주의사회보장부담금기여분을포함한개념 ) 가일정하다고가정하자. 건강보험료의인상은근로자에대한사회보장부담금공제후의임금, 즉근로소득세과표를감소시킨다. 예를들어, 건강보험료가현재의 4.31% 에서두배인 8.62% 로인상되는경우를보면, 근로소득세과표 ( 다른공제등을허용하기이전의일차적인과표 ) 는약 4.31% 감소한다. 이로인한실제근로소득세부담의변화는개인별로상이하게나타난다. 이에 2004년납세자료에서의소득분포와한계세율등을적용하여전체세수에미치는영향을추정하여보기로한다. 단순화를위하여근로소득자는모두건강보험사업장가입자라고가정한다. 건강보험요율이 2배가되는경우, 근로소득세수입이약 6.9% 정도감소하는효과가발생한다. 2) 종합소득세납부자가모두건강보험지역가입자라고가정하면, 종합소득세수입이약 3.2% 정도감소하는효과가발생한다. 종합소득세의경우에세수감소효과가작은것은건강보험지역가입자의경우에는보험료의 50% 를국고및건강증진기금에서지원하는현재의제도를적용하여시산하였기때문이다. 건강보험지역가입자에대한국고지원이폐지되는경우에는그로인한세수감소효과가위에제시한수치의 2배가된다. 건강보험료가 2배가되는경우, 근로소득세와종합소득세의세수감소효과는각각 GDP 대비비율 0.068% 및 0.029% 정도된다. 대체적으로세수감소효과는크지않다고할수있다. 이는무엇보다도우리나라는전체세수에서근로소득세수입이차지하는비중자체 2) 소득세주민할은제외한수치다.

29 1 8 인구고령화와재정 금융대책 가크지않기때문이다. 다. 연금관련세제의영향 고령화가재정수입에미치는영향과관련하여가장많은검토가이루어진주제중하나가세제혜택이주어지는연금이나저축이향후재정수입의흐름에어떤영향을미치는가하는점이다. 영국의재무성에서발표하는장기재정전망자료인 HM Treasury(2004) 에서도이문제의중요성을지적하고있으며, 네덜란드의경우에는이러한효과로인해재정수입의 GDP 대비비중이향후 5% 까지증가하는것으로전망하고있다는점을지적하고있다. CBO(2004) 에서는이러한효과로인해 GDP 대비재정수입이장기적으로 0.5% 정도증가하는것으로전망하고있다. 미국의경우에는이문제가학자들간에도논란의대상이된바있는데, 그효과가크다는 Boskin(2003) 의주장과그효과가크지않다는 Auerbach(2003) 의주장이엇갈리고있다. 1) 과세이연효과와연금소득세수입연금과관련된세수입의변화를이해하기위해서는일단현재우리나라의상황을이해할필요가있다. 우리나라는 2001년부터연금소득과세가 EET방식으로전환되어, 발생하는소득중일정부분에대해서과세이연효과가발생하고있다. EET방식으로전환된초기에는근로소득및종합소득세세수는감소하지만, 연금소득세는발생하지않아세수가낮아진다. 즉현행의세수는 EET방식으로전환된이행과정초기단계에서의세수를의미한다. 따라서연금기여금이현재수준에서변하지않는다면, 우리나라에서는향후근로소득세와종합소득세는변하지않는반면, 연금소득세만큼추가적인세수증가요인이있다. 우리나라에서향후연금소득세수입이어느정도증가할것인지에대해서는최준욱 전병목 김우철 (2004) 에서검토한바있다. 조세및공적연금제도의변화, 그리고개인연금및퇴직연금확대에대한불확실성이커서정확한전망은어렵다. 그러나개인연금이나퇴직연금의확대를감안하지않고현행국민연금제도를기준으로하여고찰하면, 연금소득

30 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 9 세수입이비교적안정되는 2050년경에도연금소득세세수규모는 GDP 의 0.1% 를약간상회하는수준으로대체적으로크지않을것으로전망되었다. 그리고현재의국민연금제도는지속가능하지않은문제가있어향후개혁이불가피한데, 국민연금지급액이낮아지면연금소득세수입은더감소할수있다. 또한최근에연금과세와관련된세법개정안도국회에제출되어있는데, 이에따르면연금소득세의부담이더욱감소하게된다. 따라서국민연금으로부터의연금소득세수입은위에제시된수치보다더낮아지고, 대체적으로그리큰수준이아닐것이다. 소득세의누진적인성격으로인해, 개인연금이나퇴직연금이크게확대되는경우에는연금소득세수입이중요할수있다. 그러나개인연금이나퇴직연금이어느정도확대될것인지에대해서는불확실성이매우커서예측을하기가어렵다. 개인연금이나퇴직연금의확대는세수에영향을미칠수있다. 개인연금의확대는현재의근로소득세및종합소득세세수를감소시키고, 미래의연금소득세수입을증가시키는요인으로작용한다. 현행의퇴직금제도가퇴직연금으로대체되는경우에는퇴직일시소득세수입은감소하고, 퇴직연금소득세의수입은증가한다. 퇴직일시소득에대해서는현재도유효세율이워낙낮기때문에전체세수에미치는영향은크지않을것이다. 반면, 연금소득세는누진적인세율로종합과세되기때문에, 그로인한세수입증가가어느정도될수있다. 향후제도의변화는세수에영향을미친다. 현재의국민연금및기타공적연금은지속가능하지않은문제가있다. 국민연금의경우에는연금기여금을상향조정하고급여는축소하는개정안이마련되어있다. 이러한개정이이루어지는경우, 국민연금기여금이확대되어근로소득세및종합소득세가감소하는효과가발생한다. 공무원연금이나사학연금등의경우에는현재개정안이마련되어있는것은아니지만, 만약기여금을확대하는방안으로개정되면, 근로소득세수입이감소할것이다. 개인연금이나퇴직연금에대한개인기여금의소득공제한도확대는근로소득세및종합소득세세수를감소시키는요인으로작용할것이다. 특히 2005년부터퇴직연금제도가시행되면서, 개인연금및퇴직연금에대한소득공제를 240만원에서 300만원으로상향조정하는세법개정안

31 20 인구고령화와재정 금융대책 이현재국회에제출되어있는상황이다. 향후일정기간동안에는연금기여금에대한소득공제로인해근로소득및종합소득세수입이추가적으로감소할수있음에도불구하고, 연금소득과세로부터의세수는미미할것이다. 따라서향후일정기간동안에세수입은현재보다도일부감소할것이다. 그러나일정시점이지나면연금소득세수입이증가하는효과가나타난다. 국민연금으로부터의재정수입만감안하는경우에는재정수입은크지않을것이다. 그러나개인연금과퇴직연금이확대되면, 세수입이어느정도될수있다. 향후변화에대한불확실성이너무커서정확한예측을하는것은어렵지만, 장기적으로는근로소득세, 종합소득세및연금소득세의합이현재보다크게감소하지는않을것으로보인다. 2) 연금펀드확대와자본과세수입연금의확대가세수에미치는또다른효과는연금기금의운용과정에서발생하는자본소득에대해비과세를하기때문에발생한다. 향후전체금융자산중많은부분이공적연금기금으로누적되게됨으로인해, 금융소득으로부터의과세수입이현재에비해상대적으로감소하는효과가발생한다. 개인연금및퇴직연금으로조성된펀드의운용수익에대해서도과세가되지않기때문에, 이러한연금의확대역시금융소득으로부터의세수입을현재에비해상대적으로감소시키는요인으로작용한다. 먼저국민연금의경우를보자. 국민연금제도가개혁되지않고현행제도대로유지되는경우, 국민연금기금으로부터의운용수익은기금적립액규모가 2030년대초반에는매년 GDP의 2~3% 에달할전망이다. 이러한정도의기금이공적연금기금이아닌사적금융자산으로운용되었을경우와비교한다면, 상당한금융소득과세수입이상실되는효과가발생한다. 그러나그러한영향의크기를정확하게전망하기는어렵다. 무엇보다도공적연금자체가저축성향및금융시장에서큰변화를초래하기때문이다. 공적연금이사적인저축을 100% 대체하는효과가있고, 민간에서운영되는저축이 100% 이자소득또는유사한수준의금융소득이과세되는형태였다면, 국민연금기금이충분히축적되는기간인

32 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 년대와 2020년대에는매년연간 GDP의 0.4% 내외의이자소득세수입이상실되는효과가발생한다. 현재국회에제출되어있는국민연금개정안이통과되면, 국민연금기금의적립규모는더욱커지게되며, 그에따라금융소득으로부터의세수입이감소하는효과도더욱커질것이다. 개인연금이나퇴직연금확대의효과에대해서는정확한전망치를제시하는것이더욱어렵다. 무엇보다개인연금및퇴직연금의확산정도에대한불확실성이크기때문이다. 다만아주단순화된가정하에서그로인한효과가클수있다는시산을해보기로한다. 현재우리나라의연간법정퇴직금지급액은 GDP의 2~3% 에달한다. 뿐만아니라현재퇴직금제도는법적으로강제되는제도임에도불구하고, 실제로퇴직금을수령하지못하는경우가상당부분에달한다. 이러한부분까지감안하여향후법정퇴직금이정상적으로지급되는비율이높아지면, 퇴직금의연간지급규모는 GDP의 3~4% 수준이될것이다. 비현실적인가정이기는하지만, 이러한정도의금액이전부과세가되는금융자산으로운용되는경우와비교한다면, 퇴직금을퇴직연금으로전환함으로인해금융소득과세수입이상당부분감소하는효과가발생함을알수있다. 예를들어, 퇴직금의평균지급시점을 50세로가정하고, 그시점에서의 1원을종신연금형태로수령하는경우를가정하면, 연간지급액은약 원정도가된다 ( 이자율은 5% 정도로가정한것이다 ). 경제가균제상태 (steady state) 에있다고가정하면, 연간 GDP의 4% 정도에해당되는퇴직금이적립되어발생하는금융자산의규모는 GDP의약 50% 이상이된다. 이러한금액의전액이자율이 5% 이고, 이자소득에대해과세가되는금융자산으로운용된다고가정하면, 그로부터발생하는이자소득은 GDP의 2.5% 정도가되고, 이자소득세는 GDP의 0.35% 정도가된다. 물론퇴직금이모두금융소득세가부과되는금융자산에투자된다는가정은상당히비현실적이다. 실제로는금융상품중비과세및면세상품이있을수있으며, 또한부동산등에투자할수있기때문에, 실제과세되는부분은위에계산한것처럼크지는않을것이다. 따라서퇴직금을퇴직연금으로전환함으로인해발생하는세수감소효과도위에언급한것처럼크지는않을것이다. 연금의확대가금융소득으로부터의세수입에미치는영향에대해서

33 22 인구고령화와재정 금융대책 는미래의변화에대한불확실성이너무크기때문에, 그효과를계량화하기는어렵다. 그러나금융소득과세수입이일정부분감소하는효과가발생한다는것은비교적명확하다. 5. 고령화가기타세목의세수입에미치는영향 가. 부가가치세 부가가치세는우리나라의조세수입에서가장큰비중을차지하는주요세목이다. 우리나라의부가가치세는단일세율체계를가지고있고, 국내에서소비되는모든재화및서비스에부가되는것을원칙으로한다. 따라서고령화에따라 GDP 대비부가가치세세입의비중이변하는지는두가지측면에서검토될필요가있다. 우선 GDP 대비국내소비의비중이변할것인가에대한검토가필요하다. 그리고국내소비중부가가치세가면제되는재화나서비스의비중이변할것인가에대해검토할필요가있다. 우선고령화에따라 GDP 대비국내소비비중이변하는지살펴보기로한다. 고령화가소비에미치는영향을직접적으로검토한연구는국내에서는비교적제한적이다. 대표적인연구로는문형표외 (2004) 를들수있는데, 고령화가소비감소를초래하지않는것으로나타나고있다. 그리고고령화가저축에미치는영향에대해서는비교적다수의연구가있는데, 이러한연구의결과로부터고령화가소비에미치는영향에대해추론을할수있다. 고령화가저축에미치는영향에대한기존연구결과들이다소차이를보이고는있다. 이와관련된기존연구가 < 표 1-1> 에정리되어있는데, 적어도고령화가저축을증가시키지는않는다는것에대해서는대체적으로동의할수있다. 본연구의제2장의검토결과에서도고령화가저축을감소시키는것으로나타나고있다. 그리고전체소비중국내소비의비중이향후에도크게변하지않는다고가정하는것은크게무리가없을것이다. 그렇다면고령화에따라 GDP 대비국내소비의비중이하락하지는않을것이라고보는것에는무리가

34 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 23 < 표 1-2> 부양비가민간저축에미치는영향추정 부양비가 1% 상승할때저축률에미치는효과 젊은층 고령자 횡단면분석 Modigliani(1970) Modigliani and Sterling(1983) Feldstein(1980) Horioka(1986) Graham(1987) Koskela and Viren(1989) Horioka(1991) OECD(1990) OECD 국가 1976~82 평균 24 OECD 국가 1975 or 1970~80 평균 23 OECD 국가 1979~83 평균 21 OECD 국가 14 OECD 국가 1980~88 평균 -0.20(3.7) -0.13(1.4) -0.77(3.9) -0.92(4.2) -0.87(2.9) -0.73(1.7) -0.44(1.7) (3.1) -0.51(4.3) -1.21(2.7) -1.61(4.0) 0.12(0.3) -0.76(0.8) -1.09(2.4) -0.93(2.4) 시계열분석 Shibuya(1987) Horioka(1991) Masson and Tryon(1990) Masson OECD(1995) 1966~83( 일본 ) 1956~87( 일본 ) 1969~87 G7 및선진국 ( 소국 ) 1971~73 21 개선진국 (5.1) (4.4) -0.34(3.8) -1.13(3.7) (4.4) 가구서베이자료 1) OECD 사무국 2) Auerbach and Kotlikoff(1992) Borsch-Suppan(1996) Canari(1994) 미국일본영국이탈리아미국 G3 국가이탈리아 에가까움 0 에가까움 0 에가까움 에가까움 0 에가까움 0 에가까움 주 : 1. 연령별저축률은변하지않는다고가정하고있음. 이에기초하여인구구조변화등을감안하여, 향후저축률에미치는영향을추정함. 2. Poterba(1994) 와 Borsch-Suppan(1996) 의자료에기초하고있음. 자료 : OECD(1998).

35 24 인구고령화와재정 금융대책 없을것이다. 물론전체적인소비가감소하지는않더라도해외소비의비중이확대되는경우에는부가가치세수입에부정적인영향을미칠수는있다. 그러나비록향후소득수준의증가에따라해외소비가더욱확대될수있다하더라도, 고령화가총소비중해외소비의비중을확대시키는요인으로작용할가능성은크지않다고판단된다. 다음으로검토할필요가있는것이부가가치세면세부문이다. 개념적으로일반소비세는모든국내소비에과세하는것을원칙으로하지만, 실제로는면세등이존재함으로인해부가가치세세원은국내소비와상당한차이를보인다. 최근에 GDP 대비부가가치세세수는 4% 를약간상회하는수준이며, 총소비대비부가가치세세수는 6% 를약간상회하는수준이다. 부가가치세세율이 10% 인점을감안하면, 총소비중약 60% 정도만이부가가치세과세대상이된다. 향후조세정책의변화에따라부가가치세면세범위가조정될수있지만, 여기서는조세정책의변화가아니라순수하게고령화로인한변화를검토하는것이기때문에그러한효과는고려하지않는다. 현재부가가치세가면세되는대표적인품목은농림수산업, 수도, 철도, 금융, 통신, 방송, 공공행정및국방, 교육, 연구, 의료및보건위생등이다. 따라서부가가치세세수변화를예측하기위해서는이러한항목에대한지출이향후고령화및기타경제환경변화에따라어떻게변화되는지를검토할필요가있다. 이를검토하는방법으로는두가지방법을생각할수있다. 우선국민경제전체에서각산업별구성이어떻게변화되는가를거시적인시각에서검토하는방법이있다. 또다른방법은미시적인자료를이용하여, 연령별소비구조의차이를파악하고이를이용하여고령화의영향을전망하는방법이다. 해외의일부연구, 예를들어호주의 Productivity Commission(2005) 에서는후자의방법을택하고있다. 즉먼저가구소비자료를이용하여, 연령별로소비세가면제되는항목의비중을파악하고, 이를이용하여미래의소비지출중면세가되는지출의비중을전망하는방법을택하고있다. 이러한방법은고령화의영향을명시적으로반영하여전망할수있다는장점이있으나, 몇가지한계를가진다. 첫째,

36 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 25 가구소비에서직접소비로포함되지않는항목은제외되는단점이있다. 둘째, 향후연령별소비구조가현재에서변화되지않는다는가정에기초할필요가있다. 이러한개념적인한계외에도우리나라에서동일한방법을적용함에있어다음과같은한계가있었다. 도시가계자료를이용하여검토한결과, 우리나라는호주에서와는달리가구소비지출의구성이가구주의연령에따라현저한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 특히일반적으로예상할수있는것과는달리의료지출도가구주의연령에따라현저한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 다만교육지출부문만이가구주의연령에따라현저한차이를보이고있다. 교육을제외한다른분야의지출이가구주의연령에따라큰차이를보이지않는이유에대해서는향후추가적인검토가필요하겠지만, 연령대별가구소비구성을이용하여장기전망을하는것이우리나라에서는큰의미가없다고판단된다. 따라서본고의검토에서는불가피하게엄격성이다소결여된논의에기초하지않을수없다. 가구소비에대한미시자료에기초하여예측할수있는부분은향후교육지출이크게감소하리라는것이다. 이는부가가치세가면제되는소비가상대적으로감소하여, GDP 대비부가가치세수입이증가하는요인으로작용한다. 국민경제에서농림수산업의비중은고령화와는무관하지만소득증가및경제구조의변화로인해감소할것으로보인다. 그러나산업단위가아닌소비를기준으로하는경우에는그러한효과는훨씬약할것이다. 수도, 철도등도소득증가에따라국민경제에서차지하는비중이감소할가능성이높은것으로보인다. 국방의경우에는불확실성이매우크지만, 향후기간동안에는 GDP 대비국방지출이낮아지기어렵고오히려일정부분상승할가능성이높다. 공공행정이나연구의경우에도국민경제에서차지하는비중이변화될수있지만, 정확한예측은어렵다. 교육외에가장명백한변화가예상되는분야는비록가구소비에대한미시자료에서는그추세가명확하게나타나지않았지만, 의료및보건 ( 중분류 159), 위생서비스 (161), 사회복지서비스등이라할수있다. 최근우리나라의국민의료비는 GDP 대비 6% 정도인데, 향후고령화에따

37 26 인구고령화와재정 금융대책 라 2050년에는두배이상으로증가할것으로전망된다. 물론국민의료비의범주에포함되는전체가부가가치세면세대상은아니다. 다른여건은변하지않고, 단지부가가치세가과세되지않는의료지출의 GDP 대비비율이약 5%p 증가한다고가정하는경우, GDP 대비부가가치세수입은 0.5%p 정도 ( 면세대상의 GDP 대비비중확대부분 부가가치세명목세율 ) 하락하는효과가있다. 향후고령화에따라사회복지서비스도증가할것으로전망되며, 이러한변화도부가가치세수입을일부감소시키는요인으로작용할수있다. 전체적으로볼때, 부가가치세수입의감소를초래하는가장강한효과는의료지출및사회복지서비스의증가로인해나타날것으로보인다. 그러나교육등부가가치세가면제되는기타항목소비의상대적인감소로인해그러한효과중상당부분은상쇄될수있다. 그리고우리나라의경우에는부가가치세가면제되는범위가비교적크다는점을감안할때, 부가가치세면세범위를일부조정하는것만으로도의료지출의증가로인한부가가치세세입의감소효과중상당부분을상쇄할수있다. 또한향후세정이선진화되면서부가가치세탈세가감소하는효과도부가가치세수입의증가요인으로작용할수있다. 그리고고령화에따라 GDP 대비소비의비중이오히려증가할수있다는점을감안할필요가있다. 이러한점을종합적으로감안할때, 의료지출의증가에도불구하고고령화로인한부가가치세수입의감소효과는크지는않을것으로보인다. 나. 개별소비세 우리나라의주요개별소비세항목으로는교통세, 특별소비세, 담뱃세, 주세등을들수있다. 개별소비세수입의변화를예측하는것은매우어렵다. 개별소비세가부과되는항목들의소비는고령화보다는기타경제 사회적변화에의해크게영향을받을가능성이크다. 특히개별소비세의가장대표적인항목인교통세 ( 유류세 ), 담뱃세, 주세등은고령화에의해서도영향을받지만, 고령화외의요인에의해영향을받게된다. 향후고령화에따라노인인구의비중이변화되기는하지만, 미

38 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 27 래의노인들은현재의노인과는소비행태에서큰차이를보일것이기때문에, 현재노인인구의소비행태를기준으로하여미래를전망하는것도신뢰성이떨어진다. 예를들어, 우리나라개별소비세의가장중요한항목인교통세를보면다음과같다. 현재의소비지출을기준으로하여검토하면, 노인인구의경우에는비노인인구에비해교통세가부과되는휘발유나경유의소비량이크게낮다. 따라서현재의연령별소비패턴이향후에도변하지않고유지된다면, 교통세수입이크게감소할것이라고추론할수있다. 그러나미래에는노인들의자가운전이현재와는크게다를수있어, 이러한효과가예상하는것처럼크지않을수있다. 담뱃세의경우에는총소비지출대비세부담에서, 노인인구가비노인인구에비해상당히높다. 따라서향후고령화가진행되면서, 담배소비세수입이감소할것이라고추론할수있다. 그러나담뱃세수입은고령화외에다른사회적변화에의해더크게영향을받을것으로보인다. 주세의경우에는총소비지출대비세부담에서노인층과비노인인구가현격하게차이를보이지는않는다. 따라서고령화가직접적으로주세수입에미치는영향은크지않다고예측할수있다. 그러나이러한추정치는업소를통해소비되는주류로부터의수입은감안하지않은것이다. 따라서이러한점까지감안하면, 고령화가주세수입을감소시키는요인으로작용한다고할수있다. 다. 재산세및취득세등록세 재산관련과세는크게보유세, 거래세 ( 취득 등록세 ), 양도소득세등으로나누어생각할수있다. 조세제도나세율의변화가없다고가정할때, 재산관련조세의수입에영향을미치는요인은크게두가지로나눌수있다. 첫째, 소득대비상대적재산가치가중요한요인인데, 이는보유세및취득 등록세모두에영향을미친다. 둘째, 재산의거래빈도가또다른중요한요인인데, 이는취득세 등록세에영향을미친다. 재산관련과세의향후수입전망을위해서는향후재산가치의변화와거래량에대한전망치가필요하다. 그러나우리나라에서는부동산시장의변화가매우커서신뢰성있는장기전망치가작성되지못하고있

39 28 인구고령화와재정 금융대책 는실정이다. 다만이와관련하여향후 10년동안주택에대한수요가어떻게변화될것인가를검토한권오현 최민수 (2004) 등매우제한적인연구가있다. 이연구는부동산시장의실제수요를검토하고있는데, 향후 10년동안연평균 45만호정도의주택수요가있을것으로전망하고있다. 그근거로는인구요인을감안하더라도향후일정기간동안에는주택수요가오히려증가한다는점, 그리고향후일정기간동안에는멸실대체수요가크다는점을들고있다. 특히 1970~80년대이후집중건설된주택들이노후화되면서재개발 재건축수요가증가하고있다는점을강조하고있다. 물론이연구에서의수요는실제지불능력과연계된수요가아닌잠재적인수요라는한계를가지고있다. 그럼에도불구하고향후일정기간동안에는부동산가격의하락이가시화되지는않고, 거래량도상당수준에서유지될수있음을시사한다고할수있다. 좀더장기적인시각에서부동산가격의변화가능성에대해언급한연구로는현대경제연구원 (2005) 이있다. 이연구에서는향후베이비붐세대가은퇴하면서금융자산과연금의부족으로인한소득부족분을충당하기위하여주택을매각하는경우가증가하고, 대량매물로인해주택가격이크게하락할것이라고전망하고있다. 그리고그러한변화가가시화되는것이 2015년이후라고지적하고있다. 이러한예측및현실에대한인식등에기초하여향후부동산수입과관련하여다음과같이예측할수있다. 향후일정기간 (10년이내 ) 동안에는부동산관련세수가크게감소하리라고보기어렵다. 현재진행되고있는부동산관련세제의변화로인해오히려향후일정기간동안에는부동산관련과세의수입이현재보다는높아질가능성이높다. 좀더장기적으로부동산매물이증가하면서가격하락요인이발생하지만, 그것이부동산관련세수에미치는영향은명확하지않다. 부동산가격이상대적으로하락하여보유세수입은감소할수있지만, 취득 등록세수입은오히려증가할수도있다. 물론취득 등록세수입에미치는영향은상대적인부동산가치하락의정도와거래빈도의증가로인한영향의상대적인크기에따라달라질것이다. 부동산가격하락폭은크지않으면서거래가증가하는경우에는취득 등록세수입이오히려증가하고, 전체적인부동산관련세수입이증가할수있다. 반면, 가격하락의

40 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 29 폭은크고부동산거래량이크게증가하지않는경우에는취득 등록세수입은감소할것이다. 그리고앞에서는단순화를위해부동산이라는하나의개념을사용하였지만, 토지로부터의수입과건물로부터의세수입은상당한차이가있을수있다. 토지는공급이더비탄력적이고, 내구연수가영구적인성격이강하다는점에서건물과는큰차이를보인다. 건물의경우에는소득이증가한다고하더라도건물의상대적가치가반드시하락하리라는보장은없다. 건물자체가하나의내구재소비의성격을가지기때문이다. 반면토지의경우, 비록지역적으로는상당한차이가있을수있지만, 장기적으로는소득대비가치가크게하락할가능성이크다. 이는두가지요인에서비롯된다. 첫째, 소득이증가하면서소득대비토지의가치는상대적으로하락하는경향이있다. 우리나라의 GDP 대비지가총액비율은 1985년에 8.62에서, 1995년에는 5.09로, 2000년에는 3.88로하락하여왔다. 둘째, 향후절대인구가감소하는장기적인시계에있어서는, 토지에대한공급은큰변화가없음에도불구하고, 수요는상대적으로하락하는경향이발생하기때문이다. 엄격하게보자면본연구의주요목적은조세제도의변화가없었을경우세원의변화에대해검토하고있다. 그러나노인인구가증가하면서재산세부과방식에서변화가발생할수있다. 현금자산의흐름이약한노인층이확대되면서, 노인층에대한재산세감면에대한사회적요구가확대될수있다. 실제일부국가들에서는저소득노인층을대상으로하여재산세를감면하는제도를허용하고있다. 노인소득보전또는노인복지대책과관련된여러논의에서는이미노인에대한재산세감면이노인층에대한간접적인소득보전방안의하나로논의가되고있다. 그리고역모기지의확대에따라재산세를어떻게과세할것인지에따라재산세수입이영향을받을수있다. 일부에서는역모기지의활성화를위해서는역모기지가입시발생하는취득 등록세및재산세를경감할필요가있다는논의도제기되고있는데, 이는재산세수입을감소시킬것이다. 전체적으로볼때, 재산세수입은향후일정기간동안에는오히려감소할가능성이높고, 아주장기적으로는다소감소할수있다는정도의

41 30 인구고령화와재정 금융대책 예측만을할수있을뿐이다. 그러나그효과를각시점별로계량화하기에는연구가미흡하다. 라. 기타세목 법인세는우리나라세수에서부가가치세다음으로큰비중을차지하는주요세목이다. 고령화가법인세수입에영향을미치는지에대해서는어떤명확한근거를찾기어렵다. 이에대해서는국내에서는물론이고해외에서도기존연구를찾을수없었다. 고령화와는무관하지만, 향후경제환경의변화에따라수입이감소할수있는세목으로관세를들수있다. 우리나라의관세수입은세수에서차지하는비중이나 GDP 대비비중이 1980년대초반부터지속적으로하락하여왔다. 그러나아직선진국들에비해높은수준이며, 추가적으로하락할여지가있다. 6. 소결 향후고령화및경제 사회여건의변화에따라세원의구성및재정수입도영향을받을수있다. 그러한영향중많은부분은불확실성이커서, 향후변화에대한정확한전망이나예측이매우어렵다. 세수에미치는영향이가장명확하게나타나는부분은연금기금의확대에따른자산소득세 ( 이자소득세등 ) 수입의감소, 의료지출의확대에따른부가가치세수입의상대적감소등이라할수있다. 재산세수입은장기적으로는하락할가능성도있지만, 그러한효과를계량화하여예측하기는어렵다. 개별소비세의경우에는고령화및기타경제 사회적환경의변화가결합되어세수가감소할가능성이있지만, 그효과를계량화하여예측하기는어렵다. 관세의경우에는고령화보다는기타경제환경변화로인해감소할가능성이높다. 일부에서주장하는바와는달리근로인구의감소로인해근로소득세세수가크게감소하리라고판단할근거는명확하지않다. 오히려우리나라가현재연금소득세를 EET방식으로전환한초기라는점을감안할

42 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 31 때, 향후에연금소득세수입이발생하면서근로소득을기반으로한과세수입의 GDP 대비비중은현재보다다소증가할요인이있다. 물론근로소득세는현재보다더감소하는요인도있다. 건강보험료, 공적연금기여금, 소득공제가허용되는개인연금에대한기여금 ( 퇴직연금에대한개인기여금 ) 등의증가로인해소득세과표를감소시키는요인이있다. 이중건강보험료의인상은단순하게한시점에서의세수를감소시키는요인으로작용하지만, 공적연금이나개인연금에대한기여금의확대는한시점에서의세수는감소시키지만미래의세수를증가시키는요인으로작용한다. 전체적으로볼때, 근로소득세수입에대해서는감소요인과증가요인이혼재되어있지만, 전체적인영향은그리크지않을것으로보인다. 고령화에따라향후재정수입이감소할요인과증가할요인들이모두있다. 그중많은부분은정확한예측이매우어렵기때문에, 고령화가전체재정수입에미치는영향을정확하게예측하기는어렵다. 대체적으로감소요인으로작용하는측면이다소크다고할수있다. 그러나다행히순수하게고령화로인해발생하는재정수입의감소효과는크지않아, 조세제도의일부변화를통해그러한효과를상쇄하는데있어큰어려움은없을것이다. 이보다중요하고또어려운문제는고령화에따라재정지출소요가증가할것인데, 그에대한추가적인재원을어떻게조달하는가하는것이다. 본고의분석은장기재정수입에대한정확한전망보다는고령화가재정수입에미치는영향에대한개념적고찰에중점을두고있다. 그로인해몇몇분야에서는향후재정수입이고령화외의다른요인에의해변화될가능성이있음에도불구하고, 이를정확하게반영하지는못하고있다. 예를들어, 관세의경우가그에해당된다고할수있다. 따라서장기재정여건의변화를검토하기위해재정수입을전망하기위한목적이라면, 추가적인연구에기초하여좀더신뢰성있는재정수입의장기전망치를구할필요가있다고판단된다.

43 32 인구고령화와재정 금융대책 제 3 절고령화와복지지출 1. 서론 본연구의 1차연도연구에서는고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등에서의향후재정지출소요에미치는영향에대해검토한바있다. 그러나인구구조고령화가재정지출소요에미치는영향은노인인구의증가에따라기존에확립된공적연금제도나공적의료제도의지출이증가하는것에국한되지않는다. 인구구조의변화는경제 사회적여건을변화시켜, 복지체계전반에큰영향을미칠수있다. 본절에서는인구구조변화가복지지출에미칠수있는영향중 1차연도연구에서검토가부족하였던문제들에대한추가적인논의를포함한다. 1차연도에서검토되지않았지만, 향후지출이증가할수있는분야중하나로국민기초생활보장제도지출을들수있다. 국민기초생활보장제도는전형적인연령종속형지출은아니다. 그러나국민기초생활보장제도의수급자현황을보면, 노인인구는다른연령층에비해국민기초생활보장제도의대상자가되는비율이상대적으로높은것을알수있다. 따라서향후고령화가진행되면서노인빈곤층이확대되고, 국민기초생활보장제도지출이증가할가능성이있다. 그리고저출산문제에대응하고근로인구의감소에따라여성노동력활용의필요성이커지면서, 보육지출확대의필요성이증대된다. 저출산문제에대한대응과정에서단지보육뿐만아니라전반적인가족복지체계에영향을미칠수있다. 혼외출산을사회적으로인정할필요성이커지면서, 미혼모등경제적취약계층에대한지원의필요성도커진다. 뿐만아니라이미시작된경제구조의변화가향후고령화와결합되어노동시장이나소득보전과관련된복지지출소요를증대시키는요인으로작용할수도있다.

44 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 국민기초생활보장제도 우리나라복지제도가주로사회보험위주로지출이이루어지는구조로발달하고있는것에비해, 국민기초생활보장제도는일반조세에기초하여일반재정에서운영되는가장핵심적인공공부조프로그램이다. 2005년에중앙정부의기초생활보장예산으로편성된금액은 4조 3,822억원으로 GDP의약 0.54% 에달한다. 이중약 94% 정도인 4조 1.050억원이기초생활보장급여로, 나머지는저소득층의자활자립지원강화 (2,482억원) 등의사업예산으로편성되어있다. 국민기초생활보장제도는하나의급여체계가아니라, 프로그램내에서부분적으로개별급여의성격을가지고있다. 각급여중에가장큰비중을차지하는것이의료급여인데, 이에해당되는중앙정부예산이 2조 1,325억원 (GDP 대비비율로는 0.26% 정도 ) 이며, 중앙정부의기초생보급여전체에서약 52% 정도를차지한다. 그리고의료급여에대해서는중앙정부예산외에지방비가추가되기때문에, 실제의료급여비용은 GDP 의 0.32% 정도될것으로추정된다. 두번째로큰부분이생계급여인데, 1조 6,578억원으로전체기초생보급여예산의 40% 를차지하며, GDP 대비비율로는 0.2% 정도된다. 이들두항목이전체기초생보급여의 92% 정도를차지하고, 기타항목으로는주거급여 2,047억원, 교육급여 964억원, 해산장려급여 127억원등이있다. 국민기초생활보장제도의지출소요전망을위해서는각항목별로지출증가요인을파악하는것이필요하다. 개별항목중가장큰부분을차지하는것이의료급여와생계급여다. 그리고또한이두분야의지출이향후고령화에의해가장영향을받을가능성이높은바, 이두부분을중심으로향후지출소요변화의가능성을검토하고자한다. 가. 생계급여 정책변화의가능성을감안하지않는다면 3), 국민기초생활보장제도 3) 국민기초생활보장제도지출에영향을미치는요인으로는다음과같은요인들이있다. 첫째, 국민기초생활보장제도자체의설계에따라지출소요가크게달라질수

45 34 인구고령화와재정 금융대책 지출소요를결정하는가장중요한요인은대상자의수와일인당급여라고할수있다. 먼저대상자수의변화가능성을살펴보기로한다. 연령대별수급자에대한상세자료중 2003년의자료가현재사용할수있는자료중가장최근의것이므로, 이를사용하기로한다. 2003년에총수급자 129만 2,690명중에 65세이상대상자는 34만 527명으로전체대상자의약 26.3% 를차지한다. 2003년에전체인구중노인인구의비중이 8.3% 인것을감안하면, 노인들이기초생보대상자가되는확률이비노인인구에비해매우높은것을알수있다. 이러한구조가향후에도변하지않는경우, 향후노인인구증가에따라기초생보대상자가확대될수있다. 미래의노인빈곤율전망에대해서는신뢰할만한기존연구가없어, 국민기초생활보장제도대상자를정확하게전망하기는어렵다. 일단각연령대별인구중국민기초생활보장제도생계급여대상자가되는확률이향후에도현재와동일하다고가정하자. 각연령대별로생계급여대상자가되는확률은각연령별수급자수를해당연령의총인구로나누어구하였다. 65세이상인구중에는국민기초생활보장제도수급자의비율이 8.57% 로전체인구평균의 3 배가넘고, 20대후반 ~30대초반연령대에비해서는그확률이 10배이상높다. 뿐만아니라노인인구중에서도연령대가높을수록기초생보대상자가되는확률이높다. 각연령대별로기초생보대상자가되는확률이향후에도현재와동일하게유지된다고가정하는경우, 향후노인인구의증가에따라기초생보수급자의수는빠른속도로증가할것이다. 대상자는 2006년에전국민중 3.3% 수준에서 2020년대에는 4%, 2030년에는전국민의 4.7% 정도수준까지증가할것으로전망된다. 물론이처럼향후에도노인빈곤율이변하지않는다는가정은향후수급대상자를다소과다추정하게하는측면도있는데, 이에대해서는뒤에다시논의한다. 있으며, 향후수급자격조건이완화되면서지출이증가할수있다. 현재최저생계비이하의소득을가진경우에도부양의무자요건을충족하지못하여수급자격이주어지지않는경우가다수있다. 최근에는부양의무자조건이일부완화되어대상자가확대되었다. 둘째, 국민기초생활보장제도가최후의사회안전망이라는점에서, 다른복지프로그램의발달은국민기초생활보장제도지출을결정하는요인이될수있다. 그러나일단기준선전망에서는이러한가능성은고려하지않는다.

46 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 35 [ 그림 1-3] 연령별기초생활보장제도대상자비율 ~4 5~9 10~14 15~19 20~24 25~29 30~34 35~39 40~44 45~49 50~54 55~59 60~64 65~69 70~74 75~79 80 세이상 몇가지추가적인가정을하고향후지출소요를전망해보기로한다. 단순화를위하여, 일단제도에대한정책적인변화는없는것으로가정한다. 4) 즉사각지대의존재에대한논의에도불구하고, 자격조건은변하지않는것으로가정한다. 향후소득분포도변화되지않고, 일인당평균수급액은일인당소득과같은비율로증가하는것으로가정한다. 이는단기적으로는현실과다소차이가있으나, 장기전망을위해서는이러한가정이더타당하다고판단된다. 각연령대별일인당평균수급액에대해서는정확한정보를구할수없으므로, 일인당수급액은모든연령대에서동일하다고가정한다. 이러한가정하에기초생보생계급여지출을구하면, 지출액의 GDP 대비비중은 2006년에 0.237% 에서 2020년에는 0.289%, 2030년에는 0.346%, 2050년에는 0.455% 까지증가하는것으로전망된다. 물론이러한수치는정확한예측치라기보다는일련의가정을기초로한하나의시산에불과하다. 향후경제여건의변화에따라시산을위해 4) 향후소득분포의변화에따라일인당소득대비최저생계비도달라질수있다. 그러나이러한가능성은감안하지않는다.

47 36 인구고령화와재정 금융대책 사용한가정이성립되지않을수있다. 시산을위한각가정이향후전망치를과다추정하고있는지, 혹은과소추정하고있는지에대해검토할필요가있다. 우선앞에언급한바와같이, 향후에도노인빈곤율이현재와동일한수준으로유지될것이라는가정은지출소요를다소과다추정하는요인이될수있다. 비록노후소득에대한공적프로그램이발달되지않는다고하더라도, 현재의 40대나 50대는현재의노년층에비해서는노후시기에더안정된소득상태를유지할수있을것으로보인다. 향후노인빈곤율이현재보다하락하게되면, 수급대상자및지출소요는앞에서시산한것보다는작아질것이다. 반면, 여기서는일인당수급액은모든연령대에서동일하다고가정하였다. 그러나다음과같은점을감안할때, 노인인구의일인당수급액은비노인인구의일인당수급액보다더높을것으로보인다. 우선근로연령대에서는부분급여만지급되는경우가있다. 그리고노인의경우에는독거노인등이많아, 평균적인가구원수가더작을가능성이높다. 그런데최저생계비산정방식에서가구원수가작을수록일인당금액은커진다. 따라서이러한가정은향후지출소요를다소과소추정하게하는요인이된다. 그리고향후소득분포가악화되면, 모든연령대에서기초생보대상자가되는확률이높아진다. 단기적으로더가능성이높은경우는정책변화에의해대상자가확대되는경우다. 현재도엄격한부양의무자조건으로인해상당한정도의사각지대가발생하는문제에대한지적이있다. 향후부양의무자조건이완화되면, 대상자가크게확대될수있다. 전체적으로볼때, 위의시산에서사용한가정에는향후지출소요를과대추정하는요인과과소추정하는요인이혼재되어있다. 위에서의전망치가어느정도과대추정을하였을가능성을배제할수는없다. 그러나상대적으로빈곤층이될확률이높은노인인구가증가하면서, 국민기초생활보장제도생계급여대상자나지출의 GDP 대비비중이현재보다는상당히커질것으로보인다.

48 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 37 나. 의료급여 의료급여는국민기초생활보장제도예산중가장큰부분을차지하고있을뿐아니라, 향후높은지출증가가예상되는분야다. 정책적인변화측면에서보더라도, 생계급여에비해대상자가우선적으로확대될가능성이높다. 정책변화의가능성을제외하더라도, 향후고령화에따라지출소요가생계급여보다도더빠른속도로증가하게하는요인이있다. 우선생계급여의경우와마찬가지로노인인구중의료급여대상자가되는비율이높기때문에, 향후적용대상자가증가할것으로전망된다. 뿐만아니라노인인구의경우에는일인당급여가비노인인구에비해상대적으로높기때문에, 노인대상자의증가에따라평균급여비가증가하게된다. 우선의료급여의대상자현황및연령별분포에대해살펴보기로한다. 의료급여에대해서도 2003년의자료가정확한내용을파악할수있는가장최근의자료이므로, 이를이용하기로한다. 2003년에총대상자는 145만 3,786명이며, 이중 65세이상대상자는 39만 1,848명으로전체의 27% 정도에달한다. 1종과 2종의경우에연령별구조에서큰차이가있다. 의료급여 2종대상자중에는노인인구의비율이 5.2% 에불과한반면, 1종대상자중에는노인인구의비중이 46.1% 에달한다. 각연령대별로의료급여대상자의비율을보면, 고령자의경우가압도적으로높다. 특히여성고령자의경우에는그비율이매우높다. 적용대상이되는확률뿐아니라일인당평균급여도연령대별로차이를보인다. 의료급여의성별, 연령별일인당평균급여가 [ 그림 1-5] 와 [ 그림 1-6] 에제시되어있다. 건강보험의경우보다는상대적으로덜하기는하지만, 고령층의일인당급여비가전체일인당급여비에비해상대적으로큰것을알수있다. 특히여성의경우에는그러한경향이더욱강하다. 5) 5) 의료급여는일인당급여액이건강보험의일인당급여액보다훨씬크다. 이는주로다음과같은요인에서비롯된다. 첫째, 부분적으로는의료급여가본인부담의비중이낮기때문이기도하다. 그러나본인부담을포함한총진료비를보더라도, 일인당급여가건강보험보다는훨씬크다. 둘째, 의료급여대상자중에는건강에심각한어려움을경험하고있는사람들의비율이높다. 신영석 (2005) 에따르면의료급여의경우

49 38 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-4] 성별, 연령별의료급여대상자비율 세 1-4 세 5-9 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 75 세이상 남자 여자 [ 그림 1-5] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 남자 ) 3,000 2,500 2,000 1,500 1, 세 1-4 세 5-9 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 75 세이상 의료급여 건강보험 에는건강보험대상자에비해장애인비율이 6.1 배, 정신질환자는 4 배, 희귀난치성질환자는 25 배가되는등중증 복합질환자가많아고액진료비용이발생한다. 셋째, 앞에언급한바와같이, 일인당의료비가상대적으로높은노인인구의비중이높기때문이다. 건강보험의연령별평균급여액을의료급여대상자와동일한인구구조에적용하여일인당평균급여액을구해보면, 의료급여의일인당평균급여액은건강보험의일인당급여액의 2 배정도가된다.

50 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 39 [ 그림 1-6] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 여자 ) 2,500 2,000 1,500 1, 세 1-4 세 5-9 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 75 세이상 의료급여 건강보험 노인인구중에는의료급여대상자의비율이높고, 또노인인구의일인당급여가비노인인구에비해상대적으로더크기때문에, 의료급여지출중상당부분을노인인구에대한지출이차지하고있다. 특히여자의경우에는 75세이상인구가전체인구의 5.4% 에불과함에도불구하고, 75세이상의료급여대상자에대한지출이전연령대의의료급여지출의 21% 를차지하고있다. 몇가지단순화된가정하에향후의료급여수요를전망해보기로한다. 남자와여자의경우에는각연령대별로의료급여대상자가되는비율이나평균급여비등에차이가있으므로, 각각남녀로나누어향후지출소요를전망하기로한다. 각성별연령대별로의료급여대상자가되는비율은향후에도현재와동일하다고가정한다. 일단보장성의확대문제는감안하지않고, 의료급여의일인당급여는매년일인당소득과같은수준으로증가하는것으로가정한다. 앞의연령별급여비의특성으로부터예상할수있는바와같이, 여성에해당되는의료급여가상대적으로더빠른속도로증가한다. 의료급여지출의 GDP 대비비중은 2005년에 0.32% 에서 2020년에는 0.48%, 2030년에는 0.61%, 2050년에는 0.91% 까지증가할것으로전망된다. 이

51 40 인구고령화와재정 금융대책 는중앙정부지출외에지방정부지출도포함한수치다. 생계급여의경우와마찬가지로, 이러한전망치는정확한예측이아니라하나의시산에불과하다. 가정의변화에따라그수치가크게달라질수있다. 일단위에서사용한가정이전망치를과대추정하게하는요인과과소추정하는요인에대해검토할필요가있다. 앞에서각연령대별로의료급여대상자가되는비율은향후에도현재와동일한것으로가정하였다. 생계급여와관련하여이미논의한바와같이, 향후노인층이되는대상자들은현재의노인층보다빈곤율이낮아질것으로보이는바, 이러한가정으로인해지출소요가다소과대추정될수있다. 반면, 향후일인당의료급여비가일인당소득과같은비율로증가한다는가정은향후지출소요를과소추정하게하는요인이될수있다. 기존의우리나라의경험이나선진국의경험을볼때, 의료비는소득탄력성이 1보다크다. 의료급여의경우에는본인부담금의비중이낮아, 그자체로서보장성을논의하는것은큰의미가없다. 그러나건강보험의보장성이확대되고좀더많은비용이소요되는진료항목이추가되면, 그것이의료급여의적용범위에도영향을미쳐일인당급여가일인당소득보다는더빠른속도로증가할수있다. 정책변화의가능성을감안하면, 적어도단기적으로는의료급여대상자가위에서전망한것보다더빠른속도로증가할가능성이높다. 이미차상위계층상당부분까지포함할수있도록의료급여대상자를확대하자는논의가진행되고있다. 물론향후노인일인당급여비가상대적으로하락할가능성도배제할수없다. 소위 건강한고령화 (healthy aging) 효과가있을수있다. 향후의료기술, 특히예방의학의발달에따라노인의건강상태가개선되고, 노인일인당진료비는상대적으로하락할것이라는주장도있다. 반면의료급여의경우에는행태변화도지출소요에크게영향을미칠수있다. 현재도국민기초생활보장제도에서의도덕적해이로인해, 제도에대한불신이제기되는경우가발생하고있다. 의료급여의경우에는도덕적해이의가능성이생계급여의경우보다훨씬크다. 이러한요인들을복합적으로감안할때, 실제나타날재정소요가앞에서전망한것보다더커질지작아질지를예측하기는어렵다. 그러나향후노인인구의비중이확대되면서의료급여의대상자가확대되고, 일

52 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 41 인당의료비도일인당소득보다는빨리증가하여, 의료급여에대한지출의 GDP 대비비중이현재보다훨씬커지는압력이존재하는것은비교적분명하다. 3. 기타복지지출 고령화는노인인구와직접적으로관련되지않은복지지출에도영향을미칠수있다. 현재우리나라의복지지출은선진국에비해상당히낮은편인데, 그이유중상당부분은인구구조의특성에서찾을수있다. 우선고령화의진전도가낮다는것은복지지출의큰항목인연금지출이나의료지출이낮다는것을의미한다. 그리고우리나라에서는기존에가족위주의전통적인체제가국가차원의복지를대체하였는데, 그것이가능하였던것도어느정도는인구구조와무관하지않다. 고령인구의비율이낮은경우, 이를부양해야할책임을각가족내에서상당부분흡수하는것이상대적으로용이하기때문이다. 그러나고령화로인해이러한책임을가족내에서흡수하기힘든구조가형성된다. 이는전통적인가족관계의변화와결합되어, 노인복지에대한국가의역할확대의필요성을증대시킨다. 그리고근로인구감소에따라여성노동력활용의필요성이커지면서, 신체적으로어려운노인을가족내에서부양하는것을기대하기가더욱어려워지고있다. 이에따라공적노인요양의확대에대한사회적요구도커진다. 출산율제고를위한노력의필요성및여성노동력활용의필요성은보육지출확대의필요성을증대시킨다. 뿐만아니라출산율제고를위해서는보육외에도다양한가족복지확대의필요성이제기된다. 복지국가의전형으로꼽히는스웨덴의경우에도저출산문제는복지모형형성에중요한영향을미쳤다. 스웨덴과더불어일찍부터저출산문제를경험한프랑스의경우에도출산및양육의책임을상당부분가족이아닌국가의역할로재정의하는변화가있었다. 혼외출산을사회적으로인정할필요성이제기되면서, 미혼모등경제적취약계층에대한지원의필요성도커진다. 그리고외국인력의유입이확대되면서이와관련된지출소요가발생할수있다. 물론외국인력의유입은재정수입확대

53 42 인구고령화와재정 금융대책 에기여하는측면도있으므로, 이를단지재정부담의증가로만볼수는없다. 그러나적어도새로운정부지출소요가발생하는측면은있다. 뿐만아니라이미시작된경제구조의변화가향후고령화와결합되어노동시장이나소득보전과관련된복지지출소요를증대시키는요인으로작용할것이다. 우리나라에서노동시장과관련된정부지출이낮게유지될수있었던것은크게두가지요인에서비롯된다. 첫째, 고도성장이지속되는과정에서실업률이매우낮게유지되는경제구조를유지할수있었기때문이다. 둘째, 노동시장이상대적으로경직되어있었기때문이다. 이미시작된경제구조의변화에따라불완전취업상태에있는인구에대한복지지출확대의필요성이제기되고있다. 장기적으로는근로인구의감소에대응하여제한된근로인력을좀더효율적으로활용해야할필요성이제기되면서, 노동시장에서경직성을완화하고근로인구의생산성을제고하기위한투자를확대해야할필요성이더욱커진다. 노동시장의경직성을완화하기위한과정에서, 실업지출이더욱확대될수도있다. 제한된근로인구를효과적으로활용하기위하여 ALMP지출의중요성이더욱강조될것이다. 이처럼인구구조의변화는전반적인복지체계의변화를초래하고복지지출소요를변화시킬수있다. 물론향후사회적변화및이에대한정책대응과관련된불확실성이매우커서, 지출소요를정확하게전망하는것은거의불가능하다고할것이다. 다만현재의제도만을기준으로고령화의영향을검토하여지출소요를반영한다면향후복지지출소요를과소추정하게될것은비교적명확하다.

54 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 43 제 4 절고령화와농업지출 1. 문제의제기 이연구는농가인구의고령화가농가에대한소득지원정책의강화와결합됨으로써어떤재정적귀결을초래할것인지를살펴보고자한다. 우리나라농가인구의고령화는비농가인구에비해훨씬앞서서진전되었음은잘알려져있다. 농업취업인구는다른산업에비하여은퇴시기가늦으므로고령농가인구의높은비중은농업관련정책에있어서중요한고려사항이되어야한다. 이와관련하여이연구에서주목하고자하는바는다음과같은두가지사실이다. 첫째, 농가안에서경영주의연령이높을수록농가의소득이낮아지는경향이뚜렷하게나타난다. 둘째, 최근일반적사회복지정책과농업정책모두에서소득지원정책이강조되고있다. 국민기초생활보장제도의도입을통하여빈곤층에대한지원정책이강화되었고, 현재관련논의가진행되고있는 EITC제도가도입될경우저소득층에대한소득지원이더욱강화될것으로전망된다. 한편, 농업정책에서는쌀소득보전직접지불제도를중심으로다양한직접지불제도들이도입 확충되고있다. 이러한직접지불제도들은농업이가진긍정적외부성에대한사회적지불이라는정책목표와함께, 농산물개방에의하여저하되는농업소득을보완해준다는목표도지니고있는것이사실이다. 첫번째조건하에서노령화의진전은농가중저소득문제에시달리는농가의비중이늘어나게됨을의미한다. 이는두번째조건하에서는농가중저소득층에대한소득지원정책의비중증대로이어질가능성이높다. 이연구는이같은점에착안하여노령화의진전으로인해저소득농가에대한소득지원정책의재정규모가중기적으로어떻게변화할것인가를전망하고자한다. 연령과소득분포사이에안정적관계가존재한다면농가에대한소득지원재정규모는다음과같은요인들의함수라고볼수있다. 첫째는

55 44 인구고령화와재정 금융대책 농가의연령분포 ( 인구학적조건 ), 둘째는연령과소득분포사이의관계 ( 경제적관계 ), 그리고셋째는소득과소득보조액의관계 ( 정책적변수 ) 이다. 그러므로이연구에서는농가의연령분포에대한전망과, 연령-소득분포사이의관계에대한고찰에입각하여, 정책시나리오에따른재정규모를추정하고자한다. 이러한추정을통해농업, 농촌관련재정규모에대한보다정확한전망에도움을주고, 다른한편농업, 농촌관련재정규모총량에대한제약이주어져있다면그내부에서어느정도의재배분이필요한지를전망하는데도움을줄수있을것이다. 2. 관련선행연구 이연구와관련하여의미를갖는선행연구는농가의소득분포상황, 연령과농가소득의관계, 농가의연령분포에대한전망, 그리고연령별소득분포의특성에관한것들이다. 농가의소득분포에대한연구들은농가내부에서소득분포의불평등성이커지고있음을보고하고있다. 예를들어안동환 (2004) 은농가경제통계자료 (1990, 1995, 2000) 를이용하여농가소득분포의불평등지수의변화추이를살피고소득의각구성부분 ( 농업소득, 농외소득, 이전소득 ) 의개별적불평등지수와그것이농가소득불평등도에기여하는바를분해하고있는데, 이연구에따르면이전소득을제외한농업소득, 농외소득모두불평등도가상승하고있다. 농가중에서도저소득농가의중요한특성으로고령을들수있다는점도연구를통해확인되고있다. 박준기 황의식 문한필 (2005) 은농가경제통계 (1998~2003) 를이용하여저소득농가의인구학적특성을분석하고노령층에서장기저소득농가가많음을확인하고있다. 저소득중에서도장기적인저소득은정책적으로특히주목해야하는현상임을고려할때이사실은농업인구의고령화가소득지원정책과관련하여중요한현상이될수있음을시사한다. 고령화와관련된장래의재정문제를논의하기위해서는장래의농가인구분포에대한전망이필요하다. 김경덕 (2004) 은인구주택총조사

56 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 45 (1990, 1995, 2000) 자료를이용하여 2010, 2020년농촌및농가인구를연령별로전망하였다. 한편, 김정호 김태곤 김배성 이병훈 (2003) 은농업총조사자료를바탕으로농가인구및경영주연령별농가수를전망하였다. 연령과소득분포의관계는고령화의진전에따른소득지원정책의과제를논함에있어서중요한전제가된다. 김종면 성명재 (2003), 김종면 이철희 전영준 (2003) 은도시근로자가구에서의연령별소득분포가상당한법칙성을가짐을밝혔다. 이들에따르면전체표본의소득이연도별로로그노말분포를따르며, 또한각연령별소득분포도대부분의경우로그노말분포를따른다는가설이기각되지않는다. 또한이들의연구는연령- 평균로그소득곡선은평균적소득수준의상승을제거하면장기에걸쳐안정적이며연령 -로그소득분산은증가함수이고근년에안정적인관계라는점을보였다. 3. 관련된경제적조건 가. 경영주연령의고령화 여기서는농가경영주의연령구조의노령화추세를살펴본다. 농촌, 농업인구와관련된노령화문제는농촌인구의개인연령구조, 농촌의가구주연령구조, 농가의개인연령구조, 농가의경영주연령구조등여러측면에서고찰할수있으나여기서는농가의경영주연령구조에집중한다. 그까닭은이연구의초점이농가에대한소득지원정책에맞추어져있기때문이고, 또한농가의노동력구성이경영주부부에주로의존하며농업경영의성과가경영주의연령등의특성에영향을받기때문이다. [ 그림 1-7, 1-8] 에서볼수있듯이농가경영주의연령구조는빠른속도로노령화되어왔다. 1990년 60세이상경영주의비중은 31.2% 였으나 2000년 51.0%, 2004년 59.2% 에달하고있다. 이와같은노령화의정도는전국의가구주연령구조와비교할때 20년이상앞선것으로보인다.

57 46 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-7] 농가경영주의연령구조변화 % 세미만 세 세 세 세 세 세 세 세 세 세 70 세이상 주 : 1980 년과 1985 년의경우 60 세이상이하나의집단으로파악된것으로보임. 자료 : 통계청 KOSIS 농업가구, 농가인구 [ 그림 1-8] 농가경영주와전국가구주의연령분포 % 미만 농가 2000 전국 2000 농가 1980 나. 경영주의연령과농가소득 이연구의중요한전제는경영주의연령과농가소득이밀접하게연결되어있고고령경영주가있는농가의소득이낮다는것이다. 이는 2002년농가경제통계자료를통해서확인할수있다.

58 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 47 우선, [ 그림 1-9] 는 5세를구간크기로한연령대별평균소득을보여준다. 농가의평균적소득은경영주의연령이 55세를넘어가면뚜렷하게하강한다는점을알수있다. 60대전반의평균소득은 50대전반의 76% 이며 70세이상의평균소득은 50대전반의 44% 에불과하다. 이제소득에영향을줄수있는교육정도와농업에서가장중요한부존요소인소유농지를통제한상황에서연령과소득의관계를살펴보기위해회귀분석을행한결과를보자. 회귀식추정결과는아래와같다. log( 소득 )= ( 연령 ) ( 연령 )2/ 교육연수 (0.336) (0.0116) (0.010) (0.005) ( 소유농지 ( 천평 )) (5.232E-3) n=3028, R2=0.1787, 괄호안은표준오차 [ 그림 1-9] 농가주연령과소득 만원 연령 자료 : 농가경제통계 2002 년원자료 이식에따르면교육연수의 1년증가는소득을 1.6% 상승시키는효과밖에는없다. 소유농지는천평의증가가소득을 6.7% 정도증가시키는효과가있는것으로나타났다. 연령의경우 1차항과 2차항이각각양수와음수로모두유의하게나타나서앞의그림에서나타난연령에따른뒤집어진 U자형태의연령 -소득관계가확인되었다. log( 소득 ) 를연령에대하여미분하면 ( 연령 ) 이되어 40대중반 (46.8세) 에서연령 -소득곡선이정점에도달한다는사실을확인할수있다. 또한

59 48 인구고령화와재정 금융대책 이식에따르면 50세에서 1세의연령증가는 0.6% 정도의소득감소로이어지며 60세에서 1세의연령증가는 2.5% 정도의소득감소를초래하는것으로나타난다. 이와같은연령의효과는앞에서언급한교육연수나소유농지의효과와비교할때매우강한것이라고볼수있다. 다. 연령대별빈곤가구비율과공적보조의현황 연령에따른평균소득의변화나회귀분석에의한연령효과는연령이소득에미치는 평균적 효과가어느정도인가를알수있게해준다. 그러나소득지원을필요로할수있는저소득농가의비율과그농가들의저소득의정도를알기위해서는연령대별로보다자세한정보가필요하다. < 표 1-2> 는 2002년농가경제통계원자료에나타난연령대별빈곤가구의분포와그에대한공적보조현황을보여준다. < 표 1-3> 농가중빈곤가구의비중과그에대한공적보조액수 ( 단위 : 가구, 천원 / 가구 ) 연령 ( 세 ) 보조 / 연령대연령대별빈곤가구수가구빈곤비율보조 / 전국농가수가구수빈곤가구 (B) (A) , , , , , , , , , , ,314 합계 3, ,277,514 주 : 전국농가수합계는경영주가 30 세이상인농가의합계임. 자료 : 농가경제통계 2002, 통계청 KOSIS

60 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 49 우선, 빈곤가구 는농업소득과농외소득이최저생계비에미치지못하는농가로정의하였다. 연령대별빈곤가구의비율을살펴보면, 빈곤가구의비중은 30대, 40대에서초반에높고 (15%, 12%) 그이후감소하다가 60대초반부터다시높아지며 70대이상에서는매우높아서 24.5% 에달하고있다. 이것은농업에종사하는가구중고령화된가구에빈곤문제가상당히광범위하게존재함을의미한다. 빈곤가구당지급되는공적보조의평균액수는 40만원대에서 130만원까지로폭이넓고연령에따른규칙성을찾기는쉽지않다. 그러나 70세이상의연령대에서는 108만원으로빈곤가구당공적보조가거의모든다른연령집단에비해높게나타나고있다. 이것은노령층에서빈곤문제가광범위할뿐만아니라그정도도강하다는것을시사한다. 또한이들빈곤가구에대한공적보조의연령대내가구총수기준평균액수를살펴보면 30대와 40대초반에서도약간높게나타나지만 70 대이상에서압도적으로높게 (26만원) 나타나고있다. 이것은 70대이상에서는빈곤가구의비율도높고, 빈곤가구당보조액도높기때문이다. 즉, 고령농가에서빈곤가구의범위가넓고빈곤의정도가모두강한것에기인한다. 한편, 앞에서계산된연령대별평균보조액 (A) 에앞의 가 에서보인바있는각전국연령대별농가경영주수 (B) 를곱하여더하면 1,251억원을얻는다. 이것을 2002년시점의저소득농가에대한소득지원액의추정치로삼을수있을것이다. 4. 향후 15 년간저소득농가소득지원재정규모추계 이하에서는 2010년, 2015년, 2020년의저소득농가에대한소득지원재정규모를추계한다. 가. 추계방법 추계를위해서는경영주의연령분포에대한전망, 연령대내에서의소득분포에대한가정이필요하다.

61 50 인구고령화와재정 금융대책 소득지원정책은가구를단위로하게되는경우가많은데현재인구에대한장래추계는전국, 농촌, 농가에대해존재하지만가계에대한추계는전국에대해서만가용 ( 통계청, 장래가구추계 ) 하므로농가경영주의연령분포에대한가정이필요하다. 이를위해서한국농촌경제연구원 (2004) 의전망치에입각한추계를이용한다. 이전망은각경영주연령대별코호트에대하여남녀별로연령별사망률을적용하되전체적이농률이 3.3% 라는가정하에서 2010년과 2015년가구주연령분포를전망한것이다. 여기서는동일한방법을 2020년까지적용하여연장하였다. 이에따르면추계대상인 3개연도의농가경영주연령의분포는 [ 그림1-10] 에보인바와같이전망된다. 이에따르면 70세이상을제외한모든연령대에서농가의수는지속적으로감소한다. 그결과전체농가수는 2000년의 138만호에서 2010년 91만호, 2015년 70만호, 2020년 53만호수준으로감소할것으로전망된다. [ 그림 1-10] 연령별농가경영주수의장기전망 350, , , , , ,000 50, 세 세 세 세 세 세 세 세 70 세이상 1990 년 2000 년 2010 년 2015 년 2020 년 자료 : 2010 년까지는통계청 KOSIS, 2010 년, 2015 년은농경연 (2004), 2020 년은필자계산.

62 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 51 다른한편, 예외적으로 70대이상경영주의숫자는 2000년 23만명에서 2010년에는 25만명으로절대적으로증가하고그후에약간씩감소하여 2015년 23만명, 2020년 20만명정도가될것으로전망된다. 따라서전체농업경영주중에서 65세이상이차지하는비중이 2000년 33% 에서 2010년, 2015년, 2020년에는각각 44%, 49%, 56% 에이를것으로전망된다. 물론이와같은전망치는노령경영주의비중이너무높아서다소비현실적으로느껴질수도있으나현재의연령구조하에서, 노령경영주의은퇴율이획기적으로높아지고, 청장년층의이농률이상당히낮아지는변화가오지않는한피할수없는논리적귀결이다. 한편, 연령대내에서의소득분포는실질텀으로 2002년과동일하게유지된다고가정한다. 이와같은가정은각연령코호트의교육수준이나자원부존이동일하지않음을고려하면현실성이떨어진다고볼수있다. 그러나앞에서보았듯이농가의소득을결정함에있어서연령의효과가교육수준이나자원부존에비하여상당히강한효과를가진다는점과, 앞으로의농업개방추세, 농가소득불평등강화추세를고려하면적어도저소득농가의비중및그정도를추정하는데에있어서는실용적으로택할수있는전제라고할수있을것이다. 이점에대해서는이절의 다 에서다시검토하기로한다. 나. 추계결과 여기서는다음과같은두시나리오하에서의재정규모를추계한다. - 정책시나리오 A: 2002년연령대별가구당평균공적보조가그대로유지됨. - 정책시나리오 B: 2002년최저생계비와소득격차를보전함. 이때최저생계비는보건복지부가정한국민기초생활보장에의해지급되는기준액수로 < 표 1-3> 에보이는바와같다. 우선, 앞에제시한가정에근거하여 2010년에대하여계산된재정규모는다음과같다. 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 18% 감소하는것으로나타났다. 이것은고령화의

63 52 인구고령화와재정 금융대책 심화에도불구하고농가수자체가감소하는효과가크기때문이다. 한편, 국민기초생활보장제도기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 141% 증가할것으로전망되었다. 이상에서이용된농가수에대한전망은 1980년대및 1990년대의농가수감소 (1980년대 10년간 18%, 1990년대 22%) 에비해훨씬급격한비율의감소, 즉 10년간 34.3% 의감소를전망하고있다. 이것은고령화진전의결과로노령화되어있던경영주들의자연적감소효과가본격화 < 표 1-4> 가구원수별최저생계비 가구원수 1 인 2 인 3 인 4 인 5 인 6 인 최저생계비 ( 원 ) 345, , , ,719 1,125,311 1,269,809 주 : 6 인이상에대해서는일인당 14 만원씩추가되는것으로가정함. 자료 : 보건복지부 (2001) < 표 1-5> 2010 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A.2002년보조율 B. 국민기초생활보장기준기준 ,585 18, , ,559 1,499,732 7,986, ,444 2,583,941 12,717, ,737 8,384,107 24,991, ,270 6,784,432 22,216, ,200 3,345,023 26,981, ,474 8,189,129 29,953, ,189 5,218,595 26,951, ,474 66,175, ,460,433 합계 909, ,198, ,388, 년대비 (%)

64 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 53 된것에기인한다. 그러나이러한급격한감소가지나치게급격한것이라고보아다소조정을가하면재정규모는더욱커지게된다. 예컨대, 연령대별상대적분포는유지한채전체농가의감소가 10년간 25% 가되도록각구간의숫자를상향조정 (15% 씩 ) 하면재정규모도 15% 증가할것이다. 이경우, 재정규모가상황 A에서는 2002년대비실질텀으로 6% 감소, 상황 B에서는실질텀으로 176% 증가가될것이다. 다음으로 2015년에대하여계산된재정규모를보면, 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 33% 감소하는것으로나타났다. 이것은농가수가 2010년에비하여 20만호정도감소하는것으로예측되었기때문이다. 한편, 국민기초생활보장기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 90% 증가할것으로전망되었다. < 표 1-6> 2015 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A. 2002년보조율기준 B. 국민기초생활보장기준 , , ,309 1,482, , ,628 4,718, ,297 3,891,562 11,600, ,244 4,273,838 13,995, ,693 2,972,303 23,975, ,699 6,786,425 24,822, ,958 4,131,992 21,339, ,430 59,822, ,112,955 합계 702,471 83,116, ,048, 년대비 (%)

65 54 인구고령화와재정 금융대책 다음으로 2020년에대하여같은전제로계산된재정규모를보자. 단, 현재의시점에서멀어질수록이와같은전망의기초가되는, 자연적 사회적인구변동에대한가정들이실제와어긋날가능성이높아진다. 따라서현시점에서 15년떨어진시점에대한전망은추세를짐작하는참고정도로보아야할것이다. 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 45% 감소하는것으로나타났다. 이것은농가수가 2015년에비하여다시 20만호정도감소하는것으로예측되었기때문이다. 한편, 국민기초생활보장기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 50% 증가할것으로전망되었다. 이상과같이장래의세개의시점에대한전망을종합해보면시간이흐름에따라서기본적으로저소득농가에대한소득지원재정소요는감소할것임을알수있다. 그러나지원의정도를국민기초생활보장제도의정도로강화할경우, 지속적인농가인구의감소에도불구하고재정부담은현재에비해서상당히높은수준으로유지될것임을알수있다.

66 제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 55 < 표 1-7> 2020 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A. 2002년보조율기준 B. 국민기초생활보장기준 ,419 9, ,113 27, , , , ,344 1,442,678 4,300, ,956 1,981,358 6,488, ,720 1,868,274 15,070, ,145 5,994,346 21,925, ,166 3,384,652 17,479, ,714 53,028, ,768,065 합계 526,470 67,884, ,945, 년대비 (%) 다. 전제의검토 이상의전망에서는각연령대내에서소득분포가불변이라고가정하여재정전망을하였다. 그런데소득분포는농업을둘러싼경제적조건의변화에따라서변화할것이다. 따라서이하에서는소득분포의평균과불평등정도의변화방향을고려함으로써앞에서제시한전망치의현실성을검토해보고자한다. 첫째, 전반적경제의발전과경영주의교육수준상승으로평균소득의상승을기대할수있지만, 이양자가획기적으로큰영향을미치지는않을것으로보인다. 최근의추이를보면 1999년부터 2002년까지의평균실질농업소득은연평균 0.8% 감소하였고농외소득은같은기간실질텀으로연평균 2% 정도증가하여결과적으로실질농가소득 ( 소비자물가

67 56 인구고령화와재정 금융대책 지수로나눈것 ) 은연평균 0.1% 증가에그쳤다. 앞으로를전망해볼때도 DDA와 FTA를통한농산물시장의추가적개방은농업소득을정체, 심지어감소시킬가능성이크다. 한국농촌경제연구원 (2003) 은 DDA 협상에서개도국지위를인정받더라도 2010년농업소득이명목기준으로도 2005년대비 2% 감소할것으로전망한바있다. 물가상승률을 3% 로가정하고농가수의감소를앞의가구수전망과일치하게연 4% 로가정하면, 농가당평균농업소득은 1% 정도감소할것으로전망된다. 다른한편실질농외소득이근년의추이대로농가당연 2% 정도상승할것으로가정하고농업소득대농외소득의비율이 6 : 4 정도임을고려하면이전소득을제외한농가소득은연 0.2% 정도의실질증가에그칠것이다. 여기에현재동시다발적으로추진되고있는 FTA의효과까지고려한다면농가소득의실질적증가는크게이루어지지않을것으로전망된다. 둘째, 농가소득의불평등정도는증가하는추세이다. 안동환 (2004) 에따르면엔트로피지수로측정한농가소득의불평등정도는 1990년대전반에는상승, 후반에는정지하고있다. 그런데농가소득을농업소득, 농외소득, 이전소득으로나누어보면, 농업소득, 농외소득의불평등정도는계속상승해왔고, 이전소득의불평등정도가 1990년대후반에감소하였다 ( 표 1-7 참조 ). 즉, 이전소득을제외한소득의불평등정도는확대되고있는것이다. < 표 1-8> 농가소득불평등정도의추이와구성부분별기여도 연도구분 1990 불평등지수기여도 1995 불평등지수기여도 2000 불평등지수기여도 총소득 (100.0) (100.0) (100.0) 농업소득 (54.5) (36.8) (44.3) 겸업소득 (8.0) (8.5) (10.1) 사업이외소득 (18.8) (23.1) (23.8) 이전소득 (18.8) (31.6) (21.9) 자료 : 안동환 (2004)