<C1A6C1D6B5B520C1D6C5C3BAD0BEE7C1A4C3A5C0C720B9AEC1A6C1A1B0FA20B0B3BCB1B9E6BEC828BCDBC1BEC3B6292E687770>

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1 제주발전연구제20호 pp. 117~146. 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 1) 송종철 * < 목차 > Ⅰ. 서론 Ⅱ. 제주도주택시장과분양정책현황 Ⅲ. 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 Ⅳ. 결론및정책적제언 < 참고문헌 > < 국문초록 > 제주도주택시장은주택가격상승으로인한서민주거가불안정한상황이다. 이러한주택문제를해결하기위해서제주도주택시장및분양정책현황을살펴보고제주도주택분양정책의문제점을고찰하여개선점을제시하고자한다. 이를통해제주도민이중심이되는주택분양정책에대한정책적제언을하고자한다. 제주도주택시장은주택가격상승으로인한서민의주거여건이악화되고있으며, 자가점유율도낮아지고있다. 그럼에도불구하고임대주택은지속적으로공급이되지않고있다. 또한분양아파트의전매율은 50% 를넘어섰으며, 유주택자도 6개월이상청약통장에가입하면무제한적으로당첨될수있는청약구조를갖고있다. 이러한상황에서분양권전매로시세차익을노리는투기세력에의한가수요가급증하고있다. 하지만제주도에서취할수있는주택분양정책수단은전무한상황이다. 제주도주택분양정책의문제점을개선하기위한정책적제언은다음과같다. 첫째, 획일적중앙집권식부동산정책은지양되어야하며, 제주지역의부동산특성에맞는분양정책이수립되어야한다. 둘째, 주택시장의호황기와불황기에따라변모하는냉온탕식부동산정책에서벗어나야한다. 셋째, 제주도 * ( 사 ) 제주주거복지포럼이사장 / 부동산학박사

2 제주발전연구제 20 호 부동산정책을총괄할수있는 제주주택청 또는 주거복지공사 등컨트롤타원가필요하다. 넷째, 개별적인정책수단의장점과단점을상호보완할수있는종합적인정책수단의활용이요구된다. 다섯째, 정책수혜자에대한조사와연구가선행되어야한다. 여섯째, 정책수단이정책목표달성하는지에대한효과검증을위한지속적인피드백이필요하다. 핵심어 : 제주도주택시장, 주택분양정책, 정책목표, 정책수단 Ⅰ. 서론 1) 각종주택통계에서제주도주택시장은위험한수준이다 년이후제주도주택은지속적인가격상승을보이고있으며, 현재단지형아파트매매가격은 3.3m2당 1500 만원을넘어섰다. 최근 5년간제주도분양권전매는 2011 년 113건, 2012 년 592건, 2013 년 370건, 2014년 321건, 2015년 768건, 2016년 7월말현재는총699건이다. 매해마다전매가급증하고있는추세이다. 최근에분양된첨단과학단지내아파트의평균청약률도 262.6대 1을기록했다. 이러한주택가격상승의배경에는인구유입, 저금리기조등다양한원인이있지만, 그중에서도프리미엄을노린투기적가수요에의한영향도있다. 심지어육지에서떴다방등원정투기꾼까지극성을부리고있으며, 제주도민들까지도투기의대열로뛰어들고있는상황이다. 이러한부동산가격급등으로인해투자유치에도걸림돌이되고있으며, 지역공동체가무너지고있다는우려도제기되고있다. 특히제주도주거여건은더욱심각하다 년제주도주택보급률은 111% 이고자가주택점유율은 56.22% 이다 년주택보급률은상승추세인반면에, 자가주택점유율은하락추세중이다. 한편한국은행제주본부에서발표한제주지역금융기관여수신동향에따르면, 2016 년 8월까지제주도가계대출잔액은 10조 2천억원으로전년대비 41.3% 1) 이논문은 제주특별자치도의회 제주도민맞춤형주거안정대책수립 TF 팀워크숍에서발표한 도민중심의주택분양정책 을수정 보완하여작성한것임

3 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 가증가하였다. 이는전국증가율 12.9% 보다 3배증가한것이다. 올해 8월말제주도처분가능소득대비가계대출규모는 117.4% 로전국평균 107.1% 보다높다. 가구당가계대출규모도 4528 만원으로전국평균인 4,465 만원보다높은실정이다. 이처럼제주도주택시장은주택가격상승으로인하여서민의주거가불안정한상황이다. 최근들어주거대책수립의필요성, 서민의주거안정을위한주거복지강화, 임대주택공급등다양한의견이제기되고있다. 하지만제주도주택분양정책이구체적이고체계적이지못할뿐만아니라정책목표를실현할정책수단자체가부실한상황이다. 이러한제주도의주택문제를해결하기위하여도민을중심으로하는주택분양정책에대한고민이요구된다. 이를위해서제주도의주택시장및분양정책현황을살펴보고제주도의주택분양정책의문제점을고찰하여이에대한개선점을제시하고자한다. 이를통해제주도민이중심이되는주택분양정책에대한정책적제언을하고자한다. Ⅱ. 제주도주택시장과분양정책현황 1. 제주도주택시장현황 가. 주택가격현황 < 그림 Ⅱ-1> 은 2016년 9월기준의전국평균주택매매가격이다. 제주도의평균주택매매가격은전국평균주택매매가격인약 2억 4,717 만원에거의육박하고있다. 이는전국 17개시 도중 5번째로높은것이다. < 그림 Ⅱ-2> 는 2013 년 9월부터 2016 년 9월까지제주도평균주택매매가격이다. 한국감정원에따르면, 2016년 9월제주도평균주택매매가격은약2억 3,068만원으로불과 2년만에약 64% 가상승하였다. 특히 2014년부터급격하게상승하였는데, 읍 면지역의주택매매가격도동반상승했다는것을알수있다

4 제주발전연구제 20 호 < 그림 Ⅱ-1> 전국평균주택매매가격 (2016 년 9 월 ) < 그림 Ⅱ-2> 제주도평균주택매매가격 ( ~ ) 자료 : 한국감정원, 자료 : 한국감정원, < 그림 Ⅱ-3> 은제주도평균아파트매매가격이다. 올해 3월부터 8월까지제주도의평균아파트매매가격은보합세이다. 하지만 < 그림 Ⅱ-4> 에서같은기간의주택매매수요는급락을나타내고있다. 이는중앙정부에서올해 1월부터수도권지역을, 올해 5월부터지방을대상으로은행주택담보대출여신심사가이드라인을실시하여주택담보대출규제를강화하였기때문이다. 하지만 9월부터아파트매매가격은다시상승으로전환되었고주택수요도상승추세로전환되었다. 이는중앙정부의주택담보대출규제정책이선반영되어단기적으로아파트매매가격을제어하는데효과가있었지만실제규제정책이실행된이후부터는효과가없다는것을의미한다

5 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 < 그림 Ⅱ-3> 제주도평균아파트매매가격 (2013.9~2016.9) < 그림 Ⅱ-4> 제주도주택매매수급동향 (2015.1~2016.9) ( 단위 : 지수 ) 자료 : 한국감정원, 자료 : 한국감정원, 나. 주거여건 < 그림 Ⅱ-5> 는제주도에필요한주거지원프로그램선호도를나타낸것이다. 국토교통부 2014 년주거실태조사에따르면, 2014 년도제주도에필요한주거지원프로그램선호도는 ⅰ) 주택구입자금마련지원 (43.5%), ⅱ) 전세자금대출지원 (13.6%), ⅲ) 장기공공임대주택공급 (15.3%), ⅳ) 주택개량개보수자금대출지원 (13.6%), ⅴ) 월세보조금지원 (3.6%) 순으로높았다. 이처럼 주택구입자금마련지원 에선호도가높은이유는, 주택을구입하고싶어도주택가격이높아서구매를하는데부담이있기때문이다. 즉주택을구매할수있을만큼여력이되지않으므로저렴한주택공급이필요하다는것을시사한다. 이는 2014 년제주도의주택보급률은 111% 로 2010 년이후부터상승하는반면에, < 그림 Ⅱ-6> 과같이제주도의주택자가점유율은하락추세를나타내고있는데에서알수있다. 즉다주택자의주택점유가가속화되고있다는것이다

6 제주발전연구제 20 호 < 그림 Ⅱ-5> 제주도필요주거지원프로그램선호도 (2014) ( 단위 : 가구 ) < 그림 Ⅱ-6> 제주도주택자가점유율 (2006~2014) 자료 : 국토교통부주거누리 2014 년도주거실태조사 ( 일반가구 ) 자료 : 온나라부동산포털, 다. 주택점유현황 < 그림 Ⅱ-7> 은전국과제주도의주택점유형태이다 년도제주도주택의자가점유율은 56.22% 로전국평균 (53.64%) 보다약 2.58%p 높다. 제주도주택의점유유형은자가 (56.22%), 사글세 (21.09%), 보증부월세 (9.36%), 무상 (7.95%), 월세 (0.74%) 순으로높았다. 여기서특이한점은제주도는육지와달리전세비중 (4.64%) 이낮고사글세비중이높다는것이다. 이는임차인의입장에서는 1년치임대료를일시에납부하기때문에초기임대료부담이높다. 게다가 < 그림 Ⅱ-8> 과같이제주도에서생애최초로주택을마련하는데소요되는기간은평균 7.2년이소요되었다. 이는전국 17개시 도중에서 7 번째에해당하는것이며, 전국평균인 6.92년보다높다. 즉주택을구입하는데경제적부담이가중되고있다는것이다

7 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 < 그림 Ⅱ-7> 주택점유형태 ( 단위 : %) < 그림 Ⅱ-8> 생애최초주택마련소요평균연수 (2014) 자료 : 온나라부동산포털, 자료 : 국토교통부주거누리, 라. 임대주택현황 < 그림 Ⅱ-9> 는제주도의임대주택재고를나타낸것이다 년도제주도의임대주택은 19,756호이다. 이는제주도의전체주택수 (215,813 호 ) 대비 9.15% 에해당한다. 특히주목할점은 2013 년이후임대주택공급이감소한다는것이다. 이는임대후분양주택이분양전환되면서나타난것으로, 임대주택이지속적으로공급되지않았기때문이다. < 그림 Ⅱ-10> 과같이제주도의임대주택은 40m2이하의소형평형위주로공급되었으며, 특히 85m2를초과하는중형평형의임대주택공급은민간부문에치우쳤다. 이는주택수요자의다양한선택을제한하는것이다. 따라서제주도의주택가격안정이나주거수요계층의주거선택의다양성을고려할때중소형과중대형평형대의공공임대주택이필요하다는것을시사한다

8 제주발전연구제 20 호 < 그림 Ⅱ-9> 제주도임대주택재고 ( ) < 그림 Ⅱ-10> 제주도평형 부문별임대주택재고 (2014) ( 단위 : 호 ) 자료 : 통계청, 자료 : 통계청, 2. 제주도주택분양정책현황 가. 제주도주택분양정책의목표와수단 앞서살펴본바와같이, 제주도주택시장의문제점은주택가격이급등하고이로인해서민의주거가불안정하다는것이다. 이러한문제점을토대로제주도의주택정책목표를설정한다면, < 그림 Ⅱ-11> 과같이 ⅰ) 주택가격상승억제, ⅱ) 서민의주거안정이라고할수있다. 이러한정책목표를달성하기위하여이에맞는정책수단이마련되어야할것이다. 하지만현재제주도의주택정책은투기대책본부를운영한다는것외에는아무런정책수단이없다. 제주도정은제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법 ( 이하 제주특별법 ) 제도개선 6단계로 분양가상한제 와 전매제한강화 를제주특별법에

9 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 권한이양을추진하고있지만, 이것또한결과가불투명한상황이다. 마찬가지로중앙정부의정책수단도행복주택공급에치우치고있으며, 올해 5월에지방을대상으로실시한주택담보대출규제밖에없다. 이처럼정책수단이부재한상황에서주택가격상승을억제하여서민의주거를안정화시키겠다는정책목표를달성하기는어렵다. 이렇게정책수단이전무한데에는여러가지원인을꼽을수있다. 첫째, 중앙정부나지방정부가정책목표에대한인식이미흡하다는점이다. 주택문제를제대로파악하지못하기때문에문제를해결할가능성이매우낮다는것이다. 이러한정책수단이미흡함에따라부동산문제에대해선제적으로대응하지못하고늘사후적대처로일관하고있다. 둘째, 주거수요계층에대한조사가결여되고있다는점이다. 정책을수립하더라도용역에의존한나머지주거수요계층의의견이무시되고있다. 그렇기때문에현실과괴리된정책을수립하고있으며, 결과적으로정책목표를달성하지못하고있는것이다. 따라서이러한제주도주택정책의문제점을개선하기위해서는정책목표실현을위한정책수단을보완하여야한다는필요성이제기된다. < 그림 Ⅱ-11> 제주도주택분양정책의목표와수단

10 제주발전연구제 20 호 나. 제주도주택분양절차 < 그림 Ⅱ-12> 는제주도의주택분양절차를나타낸것이다. 주택분양절차는주택공급계획, 분양계획, 분양가확정, 청약, 당첨, 계약, 입주등의순으로구분할수있다. 각절차별로정책수단을살펴보면다음과같다. 먼저, 주택공급계획에서는 ⅰ) 공급주체, ⅱ) 공급방식으로살펴볼수있다. 다음으로우리나라의분양제도는선분양제도이다. 주택이준공이되기전에주택공급자와수요자간에계약이이루어지는시스템이다. 현재제주도에서는공공택지에서만분양가상한제가실시되고있으며, 분양원가는공개되고있지않다. 다음으로청약제도를살펴보면, 주택을소유를하고있든지아니하든지를불문하고 6개월이상청약통장에가입을하면 1순위를부여하고있다. 이로인해유주택자의청약이자유롭기때문에청약경쟁률이높아지고있다. 예를들어전용면적 85 m2이하의민영주택은가점 40% 와추첨 60% 로청약당첨자를선정하고있으며, 전용면적 85m2를초과하는민영주택의경우에는 100% 추첨제로운영되고있다. 따라서 6개월이상청약통장에가입만하면무제한적으로청약을할수있다. < 그림 Ⅱ-12> 제주도의주택분양절차

11 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 < 그림 Ⅱ-13> 은제주도분양아파트전매율현황이다. 2009년 3월에분양한이도한일베라체아파트 (661세대) 의전매율은 24.66% 였다. 이후 2010년 10월에분양한아라스위첸아파트 (572세대 ) 의전매율이 57.34% 를기록하였고, 특히전매제한적용을받지않은노형아이파크 (174세대) 아파트의전매율은 % 를넘어섰다. 서귀포지역도마찬가지이다 년 6월부터서귀포혁신LH1단지아파트 (450세대) 가전매되어전매율 20% 를넘어섰다. 이후서귀포혁신LH2단지아파트 (548세대) 부터전매율이 50% 를넘어섰고, 2014 년 10월에분양한서귀포강정중흥S클래스아파트 (525세대) 의전매율은 60.38% 까지상승하였다. 현재공공택지에서공급하는주택에한하여 1년까지전매제한을하고있다. 특히선분양제도로인하여당첨된시점부터입주기간이대략 1년 6개월에서 2년이상이소요되므로이기간동안에떴다방등투기세력에의한불법전매나시세차익을노린가수요가급증한다. 이러한전매단계를거치면서분양가에서프리미엄이지속적으로붙게되고자연적으로입주시점기간이다가올수록다주택자가주택을보유하게된다. 자료 : 국토교통부실거래가공개시스템 ( ) < 그림 Ⅱ-13> 제주도분양아파트전매율현황

12 제주발전연구제 20 호 Ⅲ. 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 1. 개별적주택분양정책수단의문제점과개선방안 주택분양정책과관련한선행연구를보면, 주택분양정책수단은분양가상한제, 전매제도, 분양원가공개제도, 청약제도, 주택담보대출규제수단, 다양한주택공급방안, 후분양제도, 세제강화방안등이있다. 하지만정부는시장상황에맞춰분양가상한제, 전매제도등 1~2개의개별적인정책수단만을사용하였다. 이러한개별적인정책수단은그자체에장점과단점을동시에내포하고있으며, 다른개별정책수단에영향을미치기도한다. 즉개별정책수단의장 단점을고려하지않고부동산문제에대응해서는제대로된효과가나타날수없다. 따라서개별정책수단의장 단점이지닌긍정과부정의효과를살펴보고전체적인제주도주택분양정책의현황과문제점을검토한다. 이를토대로주택분양정책의개선방안을제시하고자한다. 가. 분양가상한제확대 분양가상한제 2) 는현재공공택지에서공급되는주택에한하여실시되고있다. 그결과, 민간시행사에서분양되는주택들이고분양가로공급되면서주변지역의재고주택가격을상승시키는역할을하고있다. 제주도정은이러한문제점을해결하기위하여제주특별법제도개선 6단계에서민간택지에서공급되는주택에도분양가상한제를적용할수있도록중앙정부에건의하였다. 2) 1963 년 11 월에공영주택법제정으로공공주택분양가규제가시작되었다. 이후 1977 년 10 월에민간아파트분양가상한제가도입되었다. 일부평형에대한규제가해제되었다가아파트분양이급등하게되면서 1983 년 1 월에아파트분양가규제가전면재도입되었다. 이후분양가자율화가시행되다가 2006 년 2 월에공공택지내아파트에대해분양가상한제가적용되었다 년 4 월 20 일에참여정부는주택가격안정을위하여주택법을개정하였고민간택지에서공급되는아파트에대해서도분양가상한제를시행하였다 ( 김태경, 2008, " 분양가상한제및후분양제도의문제점및개선방안 ", Policy Brief, p.1; 김지현 (2010), 분양가규제의문제점과개혁방향, 도시행정학보 23(3), pp

13 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 이처럼분양가상한제는직접적으로분양가를낮추는긍정적인효과가있다. 또한재고주택가격을인하하는효과가있다. 하지만분양가상한제에는긍정적인효과만있는것이아니다. 분양가상한제의부정적인효과는다음과같다. 첫째, 단순히신규분양주택의가격인하에만초점을맞춘다면분양가인하효과가서민의주거안정에기여하는것은고사하고오히려투기수요자들의시세차익을남기는결과를초래한다. 3) 즉분양가와주변주택가격사이에과도한가격갭이발생하는경우에투기세력이나가수요가급증한다는점이다. 실례로제주특별자치도분양가심사위원회는 2016 년 5월에분양한제주첨단과학단지내에공급된 K아파트의경우에도시행사가제시한분양가보다 3.3m2당 43 만원을낮추었지만, 평균아파트청약률은주변재고주택가격에비해분양가가저렴하다는이유로일반공급물량 116세대에 3만 458명이몰리면서 대 1을기록하였다. 4) 이는주재복 (1992) 의연구에서도나타나는데, 분양가만규제한하면오히려분양가와실거래가의차이로발생하는프리미엄이투기를조장하여가격을상승시키기때문에주택문제가악화된다는것이다. 5) 또한선행연구등에서분양가상한제의문제점을제기하기도하였는데, 둘째로실제원가가분양가에제대로반영이되지않는다는것이다. 즉기본형건축비는실제로투입된가격이나표준건축비 6) 에비해높은수준이라는것이다. 7) 또한시행사가이러한분양가 3) 박헌주 (1993) 도 " 분양가규제는주택수급불균형으로발생한가격상승과투기로부터소비자를보호한다는관점에서시작되었지만, 가격규제로분양가와실거래가격사이에차익이발생하면서초과수요와투기를유발하게되었다 " 고주장한다 ( 박헌주, 1993, " 아파트분양가제도의변천 ", 국토연구원, 국토정보 통권 139 호, p.8). 4) 이는 2016 년 5 월기준제주지역청약통장가입자중 1 순위에해당하는 11 만 663 명중에서 27.5% 가청약한것이다. A2 블록전용면적 m2 34 세대에 1 만 1496 명이청약접수하여 대 1 의경쟁률을기록했다 ( 제주의소리 ). 5) 분양가규제 프리미엄 투기적가수요 수요 가격상승의결과를가져오게된다고주장하였다. 분 양가규제는기존의악순환고리를오히려심화시킨다는것이다. 즉프리미엄에의한투기적가수요로인하여주택문제가악순환된다는것이다 ( 주재복, 1992, " 악순환이론의관점에서본주택정책주택분양제도를중심으로 ", 정부학연구 1, pp ). 주재복은분양가규제가악순환을불러오기때문에분양가자율화정책이필요하다고주장하였다. 하지만주재복의연구는분양가규제만을한정하여연구한것으로, 다른정책수단이분양가규제를보완적특성을간과한것이다. 6) 기본형건축비는 공동주택분양가격의산정등에관한규칙 제 7 조제 3 항에따라국토교통부장관이매년 3 월 1 일과 9 월 1 일에고시하여야한다 년 9 월 12 일에고시한기본형건축비는 3.3 m2당 만

14 제주발전연구제 20 호 인하규제를피하는방법으로마이너스 (-) 또는플러스 (+) 옵션제 8) 를악용하기도한다. 9) 예를들어발코니를확장할수밖에없도록의도적으로설계를하거나, 발코니확장비를과도하게책정하는경우도있다. 이러한경우에원가가공개되지않는다면정확한가격검증이어렵다. 따라서분양상한제는분양원가공개와맞물려시행되어야한다. 즉소비자가분양가에대한신뢰도가낮기때문에투명하고공정한분양가산정기준이필요하다. 이러한산정기준이제공된다면소비자와시행사 시공사간에신뢰성회복에기여하게될것이다. 셋째, 분양가상한제자체가체계적이지못하다는점이다. 특히택지비는감정가를기준으로산정되는데, 이러한산정기준으로인해약 20% 분양가인하효과가있다고정부는주장한다. 하지만이것은토지가격의하방경직성을무시한것이며, 부동산경기가호황기에는전혀다른결과를초래하고있다. 예를들어부동산경기가호황기일경우에는감정가가실제매입가보다높아지면서시행사의개발에따른토지가치상승분이높아지게된다. 따라서택지의실제매입가와감정가중에서낮은가격으로택지비를결정한다면시행사의과도한개발이익을환수하는데도움이될것이라사료된다. 넷째, 분양가상한제로인해일시적으로공급이감소되며, 특히민간주택공급이축소되는경향이있다. 단기간내에건설사가밀어내기식공급이집중적으로발생할개연성이크다. 10) 특히주변주택가격상승에영향을받는재건축, 주상복합등에서주택공급 원이다. 한편표준건축비는공공건설임대주택의임대보증금과임대료의기준이되는것으로국토교통부장관이고시를한다 년 6 월 8 일에고시한공공건설임대주택표준건축비중가장높은가격은 6~10 층이하의 40 m2초과 ~50 m2이하로 만원이다 ( 국토교통부, 국토교통부고시제 호 ). 7) 변창흠 (2007), " 주택분양제도개편과부동산시장의영향에대한검토의견 ", 한국사회정책학회학술대회논문집, p.48. 8) 옵션제는선택품목제도로서기본선택품목인 마이너스옵션제 와추가선택품목인 플러스옵션제 가있다. 마이너스옵션제는입주자모집공고시입주대상자가직접선택하여시공할수있는품목 ( 내부마감재등 ) 의종류와이를제외한분양가격을구분하여제시하고있다. 한편플러스옵션제는사업주체가분양가격에포함하지않고입주자가추가적으로선택할수있게하는것인데, 대표적으로발코니확장이있다. 최근에는거실중문, 시스템에어컨등도플러스옵션제에포함되기도한다 ( 김태경, 2008, 앞의논문, p.2). 9) 김태경 유영성 이원영 김이석 (2007), 분양가상한제 및 분양가격공시제도 의평가및개선안, CEO Report, p.8. 10) 김태경 (2008) 은 참여정부에서분양가상한제도입은주택매매시장을위축시켜주택가격하락을예상하는대기수요가증가하였으며, 2007 년분양가상한제의도입으로미분양이크게증가하였다 라고주장한다

15 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 이축소될수있다. 하지만변창흠 (2007) 은분양가규제가장기적으로분양물량을축소하는데영향을미치지는않는다고주장하였다. 11) 김성욱 김지현 (2010) 도분양가상한제가주택공급을위축시킨다는건설업체의주장은받아들일수없다는실증분석결과를제시하였다 12) 다섯째, 하향평준화된주택이시장에공급될우려가있다. 김태경 (2008) 은분양가상한제는주택가격안정에단기적으로기여할가능성이있지만주거환경의하향평준화를초래할가능성이크다고주장하였다. 또한분양가상한제가실시로분양가에서발생했던수익이줄어들게되면서사업주체가공사원가를줄이려는노력이높아질것이다. 이는싼자재를사용하게되어시장에공급되는주택의품질을떨어뜨릴수있다. 13) 이처럼분양가상한제에는긍정적인효과만있는게아니라부정적인효과도상존한다는사실이다. 나. 전매제한강화 현재제주도의공공택지에서공급되는주택의경우에 1년간전매를제한하고있다. 하지만민간택지에서공급되는주택의경우에는전매제한이없다. 이로인해투기세력과가수요에의한전매행위가극성을부리며, 이에대한조치도없으므로무방비상태이다. 특히가수요와투기세력에의한전매로인하여주택가격상승을초래하고있으며, 지역주민까지투기심리가발동하여가세하는경우도발생하고있다. 이로인하여투기동조화가확산되면서제주도부동산시장에악영향을끼치고있다. 그러자제주도정은제주특별자치도법제도개선 6단계과제로민간주택에서공급되는주택에대한분양가상한제와전매제한기간을연장할수있는권한을이양하기위해중앙정부에요청하고있다. 11) 변창흠 (2007), 앞의논문, p ) 김성욱 김지현 (2010), " 주택분양시장추이를통해서본분양가상한제의의의와한계 ", 한국지역개발학회지 22(3), p ) 박문서 안창범 이현수 황성주 (2009), " 시스템다이내믹스를이용한분양제도변화에따른주택시장영향분석 ", 한국건설관리학회논문집, p.43; 임덕호 (2005), " 아파트분양원가공개의경제학적고찰 ", 주택연구 13(1), p

16 제주발전연구제 20 호 만일장기간또는입주시까지전매를제한한다면투기수요를억제하는데일정부분에효과는있을것이다. 하지만전매제한의실효성에문제가제기된다. 왜냐하면분양권계약이후입주시까지일반적으로 1년 6개월에서 2년정도의기간이소요되는데, 입주이전에분양권전매행위는대부분음성적인거래로불법행위를포착하기가어렵기때문이다. 이러한불법행위를포착하기위해서는입주시에실제당첨자가거주하는지여부를확인할필요가있다. 그러기위해서는전매제한기간을입주시까지또는 5년이상중장기적으로제한할필요가있다. 14) 손재영 김재환 (2009) 의연구에서도분양권전매제한기간이 5년이적절하다는응답이 80% 였다. 15) 현재의법제도하에서는분양권전매등에대하여 1천만원이하의신고포상금이나 16) 불법행위자에대해서는 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 17) 하지만이러한조치에도불구하고불법적인전매행위는지속될수밖에없다. 왜냐하면실제벌금형에받더라도대부분 500만원이하의벌금에처해지고있다. 즉전매행위로얻는시세차익이벌금형보다많기때문이다. 따라서이러한불법전매행위를차단하기위하여시세차익을추징금으로환수하는법제도적인장치가필요하다. 이러한전매제한강화가긍정적인효과도있지만민간분양주택시장을위축시키는부정적인효과도있다. 특히주택가격하락을예상하거나기대하는대기수요가증가하면서미분양이증가할수있다. 이러한민간주택공급물량이축소되면서전 월세가격이상승할우려가있다. 특히전매제한기간만강화할경우주택시장에수급불안정으로인한주택가격이왜곡되는현상도발생할수있다. 따라서분양물량을전 월세로유도시킬필요가있으며, 공공에서선제적으로시장에신규주택공급을하여야한다. 14) 임덕호 (2004) 는분양권전매는근본적으로주택선분양제도에서비롯된것이기때문에후분양제도를도입하면분양권전매를원천적으로차단할수있다고주장한다 ( 임덕호, 2004, " 후분양제의도입필요성과도입방안 ", 주택연구 제 12 권 1 호, p.53). 15) 손재영 김재환 (2009), " 주택청약제도의평가와개선방안 ", 주택연구 제 17 권제 2 호, p ) 주택법 제 92 조및같은법시행규칙제 38 조제 3 항. 17) 주택법 제 101 조제 2 호

17 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 다. 분양원가공개 우리나라에서 2005 년 3월공공택지내전용면적 85m2이하인경우에분양원가를공개하도록하였다. 같은해 8월에는공공택지내전용면적 85m2이상인경우까지확대되었다. 18) 하지만현재제주도에서는분양원가가공개되지않고있다. 분양원가공개가필요한이유는소비자가주택의품질과가격의비교하여합리적인선택을할수있기때문이다. 또한사업주체가분양가에서폭리를취하고있는지를확인할수있다. 그래야만그동안시행사나건설사가분양가를통해폭리를취하고있다는소비자로부터의불신에서벗어날수있다. 임덕호 (2005) 도분양원가의긍정적인기대효과로 ⅰ) 비대칭적인주택시장정보의보완, ⅱ) 주택가격의안정, ⅲ) 주택건설업체의폭리방지, ⅳ) 건설업체의투명성제고를꼽았다. 19) 과거에도공공택지에서공급되는주택인경우에분양원가가공개된적이있었다. 하지만공공택지외의주택의분양원가공개항목은 7개항목 20) 에그쳤기때문에정확한분양원가의적정성을판단하는데어려움이있었다. 따라서분양가의세분화된항목을공개하여야한다. 이는소비자의경제적부담을덜어줄뿐만아니라시장의투명화에도기여할것이다. 또한건설산업구조는시행사, 시공사, 재하청등전근대적인다단계형태이며, 이로인하여건축비용이상승하기도하였다. 따라서분양원가공개는전근대적인건설산업구조를개편하는데영향을미칠것이며, 시행사나건설사의폭리를취하는데에도방지하는효과가있다. 그동안민간시행사는분양가인하를위해서는공공에서토지를저렴하게공급하여야한다고주장한다. 하지만공공에서공공택지를민간시행사에저렴하게공급하더라도실제분양가에는어떻게적용이되었는지알수가없다. 즉세부적인분양원가항목이공개되지않았기때문에민간시행사가저렴한토지공급을명분으로시세차익을극대화 18) 김지현 (2010), 앞의논문, p ) 임덕호 (2005), 앞의논문, pp ) 공개항목에는택지비, 직접공사비, 간접공사비, 설계비, 감리비, 부대비, 기타비용등이있다

18 제주발전연구제 20 호 하기위한방편으로활용되었다. 만일분양원가가공개된다면저렴한토지공급이분양가를인하하는데직접적인영향을미칠것이며, 이는소비자의경제적부담을덜어줄것이다. 하지만분양원가도다른개별정책수단과마찬가지로긍정적인효과만있는게아니다. 즉분양원가공개는민간시행사의주택공급을축소시킬수있다. 마찬가지로임덕호 (2005) 도분양원가공개는장기적으로주택시장을왜곡시킬수있다고주장하였다. 라. 청약제도개편 현재청약제도는여러가지문제를내포하고있다. 첫째, 대다수의평범한서민까지도주택청약에서묻지마투자를유도하고있다. 민영주택의경우 6개월이상청약통장에가입하면주택을소유하고있더라도 1순위로청약자격이부여된다. 또한당첨이되더라도당첨일로부터청약통장에재가입하여 6개월만경과하면다시 1순위가되어재당첨될수있는기회가주어진다. 즉누구나무제한적으로청약할수있는기회를국가에서제공하고있는것이다. 이러한묻지마투자를차단하기위하여당첨은평생 1회로제한하여야한다. 손재영 김재환 (2009) 은 과거에주택을분양받았는데다시청약을해도되는가? 라는설문조사를했는데, 응답자중 60.7% 가가구별로일생에한번만분양기회를주는것이바람직하다고보았다. 21) 둘째, 분양권당첨자를선정하는방식에문제가있다. 민영주택 85m2이하주택의 1순위청약은가점제 40%, 추첨제 60% 로되어있다. 85m2이상인경우는 100% 추첨방식으로분양권을부여하고있다. 이는유주택자라도누구나분양권에당첨될수있는것으로써분양권이곧로또라는인식을심어주는계기가되고있다. 이러한문제점을해소하기위하여 1순위청약을가점제 100% 방식으로변경하여야한다. 즉무주택자나실수요자가우선적으로청약을할수있도록기회를부여해야한다. 22) 이는다주택자의신규분양주택을매집하는것을간접적으로차단하는효과도발생한다. 손재영 김재환 (2009) 의 21) 손재영 김재환 (2009), 앞의논문, p ) 변창흠 (2007), 앞의논문, p

19 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 연구에서도 가점제가추첨제보다좋은가? 라는설문에대하여찬성이 77% 로사회적 경제적약자계층에대한보호가필요한것으로나타났다. 23) 마. 주택담보대출선별적규제 중앙정부는 2016 년 1월부터수도권을시작으로 5월에는지방을대상으로은행주택담보대출여신심사가이드라인을실시하였다. 하지만이러한대출규제에도불구하고대출잔액은지속적으로급증하였는데, 2016 년 7월가계대출잔액은 9조 8천억원에서 8월에는 10조 2천억원으로증가하였다. 이는불과한달만에 4천억원이증가한것이다. 총가계대출잔액전월대비 3,427 억원증가했는데, 이중토지 상가등을담보로한주택외담보대출이 2,357 억원이다. 이는전체대출증가분중약 68.8% 에해당한다. 이러한가계대출규제의효과가미미한이유중의하나는현재실시되고있는여신심사가이드라인에서토지나상가등에대해서는담보대출제한이없기때문이다. 이처럼담보대출이강화되더라도가계대출이증가하게된주요원인은중앙정부가지역별부동산시장의특성을고려하지않고전국적으로획일적인부동산정책을펼치고있기때문이다. 제주도는주택시장뿐만아니라토지시장도활황세인상황인데도수도권의주택시장활황에만초점을맞춰주택담보대출에제한을두었다. 바. 다양한주택공급확대 올해 8월말제주도의처분가능소득대비가계대출규모는 117.4% 로전국평균 107.1% 보다높다. 가구당가계대출규모도 4,528 만원으로전국평균인 4,465 만원보다높은실정이다. 특히심각한문제는소득이증가하면서가계대출이증가하는게아니란데있다. 더군다나현재공급되고있는민간분양주택은 3.3m2당 1,000 만원을돌파했고, 이러한주택을수요계층이구매할수있는부담능력이없다는데에문제가있다. 이러한상황에서기준금리가인상이되면가계재정이부실화될우려가있다. 23) 손재영 김재환 (2009), 앞의논문, p

20 제주발전연구제 20 호 또한현재의주택의공급방식은획일화되어있다. 즉, 분양가에토지매입가격과건축비용이포함되는방식인데, 주택가격의상승은토지가격의상승과맞물려있다. 주택은토지위에기반을하기때문에일반적으로토지가격이상승하면주택가격도동반상승할수밖에없다. 이러한토지가격의상승은서민의주거권을박탈할수있다. 이러한문제를해결하기위하여수요계층의구매여력을고려한저렴주택 (affordable housing) 공급이필요하다. 예를들어토지임대환매조건부주택 24) 을공급하는것도고려할필요가있다. 여기서토지임대환매조건부주택이란토지는공공이소유하고건물의소유권만인정하여분양하며, 25) 기존거주자가환매기간이전에주택을매각할경우에는미리정해진가격에공공에게환매를해야하는주택을말한다. 즉토지임대방식에환매조건이포함된것으로서건물소유자의토지가치상승분의시세차익을환원하여주택가격을안정화하는데효과적이다. 하지만아무리좋은정책수단일지라도수요계층의선호도가없다면무용지물이다. 24) 가격에따라영구환매조건부, 20 년환매조건부, 30 년환매조건부, 개발이익의일부를보장하는환매조건부주택등이있다 ( 변창흠, 2007, p.47). 싱가포르의주택개발청 (HDB, Housing Development Board) 에서공급하는토지임대환매조건부주택은시세의 50% 수준의분양가로공급되며, 전생애 2 회만구입이가능하다. HDB 주택에는단기시세차익을방지하기위해서 5 년간의환매조건이부가되어있어 5 년의무거주기간이전에집을팔려면 HDB 가환매한다. 하지만최초구매주택인경우에는 5 년의무거주기간후재판매가가능하다. 이때 HDB 가시세차익의최대 10~25% 를환수한다. 반면, 두번째구매주택은반드시 HDB 에환매하도록의무화되어있다 ( 머니투데이, 무르익는 환매조건부 분양방식도입될까, ; 성소미, 2007, 새로운주택공급방식의도입에관한입법적논의, 토지공법연구제 36 집, p.12; 김진유, 2008, " 토지임대부및환매조건부주택수요특성분석 ", 국토계획 제 43 권제 1 호, p125; 배문호 하성규, 2010, " 토지임대부및환매조건부주택시범사업비교분석연구 ", 부동산학보 41, p.309). 일본은차지차가법 ( 借地借家法 ) 에따라토지를 50 년간임대하고건물만소유하는제도를도입하고있다. 원칙적으로지대의 20~30% 를보증금으로내고토지임대료를매년납부하며, 토지보증금은 50 년후돌려받는다. 영국은일정기간동안토지에대한차지권이거래되는데, 차지권의기간은 99 년, 250 년, 990 년등다양하다. 토지지대는일괄지급하고이용자가재산세를지불하는방식이다 ( 김태경 정지이 권대한, 2007, " 토지임대부및환매조건부분양제도에관한연구 ", 정책연구, pp.27-32). 25) 부의본질적성격은노동의구체적결과이다. 하지만토지의본질적성격은노동의생산물이아니다. 따라서토지는사유재산의대상이될수없다. 또한모든인간은창조주의하사품인토지를평등하게향유할권리가있으며, 자연이공평하게제공하는모든것을평등하게사용할권리가있다. 이와같은소유권철학의측면에서대지는공유하고건물은사유하는것이정의롭고자연스럽다 ( 박창수, 2006, 토지임대 - 건물분양 의현실적의의와소유권철학, 반영운 정재호 백종인, 2009, " 토지임대 - 건물분양 방식의주택정책활성화방안 ", 부동산학보 38, p.379)

21 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 2007 년에경기도군포부곡지구에서토지임대주택과토지임대환매조건부주택을시범사업으로공급한사례가있다. 26) 하지만미분양이되어시범사업이시장실패 (market failure) 로나타나면서정책에도입하지못하였다. 이러한사업실패의원인으로는토지임대주택과토지임대환매조건부주택의수요계층에대한수요조사나적극적인홍보도없이일방적으로사업을추진하는데에있었다. 27) 따라서공급자관점의주택공급에서벗어나서수요자중심의주택공급으로전환되어야한다. 한편반영운등 (2009) 은토지임대부주택사업이활성화방안으로 ⅰ) 무주택자와서민에게우선공급, ⅱ) 세금또는각종부담금감면, ⅲ) 재개발시토지임대부주택사업연계, ⅳ) 국공유지활용, ⅴ) 임대료의다양화등을제시하였다. 28) 이러한사업을전문성을갖고계획적으로추진하기위해서는주택분양정책수립 집행 관리를총체적으로전담할조직이필요하다. 즉정수연교수가제안한 제주주택청 또는본연구자가제안하는 주거복지공사 든지간에부동산문제를해결하기위한컨트롤타워가필요하다. 사. 후분양제도입 현재주택분양제도는선분양제 29) 방식인데, 이는다른나라에서는찾아보기힘들다. 26) 김진유 (2008) 의연구에따르면, 토지임대부주택및환매조건부주택의주요수요층은공공임대주택대상 (4 분위이하 ) 보다소득이높은 5 분위로적당한것으로나타났다. 또한신청자들의계약여부에영향을미치는것으로임대료, 환매기간, 제도적불명확성등이었다. 한편토지임대부주택의미계약사유로는 토지임대료부담 (83.3%) 이었다. 환매조건부주택은 과도한환매기간 (66.0%) 이미계약이유로나타났다. 계약이성사될확률은가구원수가많거나현재거주하는주택규모가작은경우에높게나타났다 ( 김진유, 2008, 앞의논문, pp ). 27) 이러한문제는제주도정의행복주택추진과정에서도나타났다. 제주도정의담당실무진은수요와소요에대한개념적이해가부족한나머지수요계층에대한행복주택선호등관련소요조사도없이일방적으로추진하였다. 또한제주도정은공론화과정이없이행복주택을추진하면서분란을자초하였다. 28) 반영운 정재호 백종인 (2009), 위의논문, 부동산학보 38, pp ) 당시아파트분양가규제로건설업체의채산성이악화되자업체들이제도권금융을거치지않고소비자로부터직접주택건설자금을조달할수있도록한것이계기가되었다. 이러한선분양제도로인하여민간건설업체는주택시장에무임승차자 (free rider) 로참여할수있는권한을대폭확대하였다 ( 윤주현, 1995, 주택선분양제도의문제점과개선방안, 국토, p.22; 임덕호, 2004, 앞의논문, pp.47-48; 김태경, 2008, 앞의논문, p.9)

22 제주발전연구제 20 호 이제도는 1977 년아파트분양가규제를계기로법적 제도적의미를갖게되었다. 30) 이러한선분양제의문제점은다양하다. 첫째, 건설사의부도위험이소비자에게전가될수있다. 여기서위험전가로인하여분양가가상승하는요인이되기도한다. 즉시행사와건설사의사업리스크가분양가를구성하는분양원가 이윤 이자비용외에위험리스크가포함될뿐만아니라소비자에게미완성인재화를구입하는리스크까지부담을지우기때문이다. 따라서건설사의도산리스크로부터소비자를보호하기위하여후분양제 31) 를실시하여야한다. 이는분양가에건설사의사업리스크비용이전가되는것을막을수있다. 둘째로선분양제로인하여부실시공이발생할위험이높다. 이미준공되지도않은주택을대상물을대상으로부실과하자에대한판단이없이계약이진행된다는것이다. 따라서소비자에게불공정한계약을강요하는것이다. 따라서후분양제는부실과하자에대한소비자의합리적인판단을부여하며, 부실시공이발생할수있는위험을줄이기도한다. 또한계약의공정성을담보하기도한다. 셋째로선분양제가소비자의합리적인의사결정을방해한다는것이다. 이는아직완공되지도않은주택을대상으로거래한다는점에서소비자의합리적선택을방해하는것이다. 임덕호 (2004) 는선분양제는소비자가주택을선택하는데있어서모델하우스나광고전단지에만의존할수밖에없으며, 공급자의의사결정에따를수밖에없는문제가있다고주장하였다. 따라서후분양제를실시한다면, 합리적인의사결정을하는데중요한정보를제공할수있다. 즉소비자가아파트의내부뿐만아니라주변경관이나일조등직접적인경험으로구매여부를결정할수있다는것이다. 넷째, 선분양제는구조적으로수급불균형을초래한다. 아파트분양과입주시점까지 1년 6개월에서 3년정도의시차가있다. 이로인해주택경기가과열될때에는입주물량이 30) 임덕호 (2004), 앞의논문, p.47; 김태경, 2008, 앞의논문, p.9; 박재룡 (2009), 아파트분양가격의상승원인분석과정책방안에관한연구 - 변동형분양가제도입을중심으로 -, 부동산 도시연구제 2 권제 1 호, p ) 후분양제란일정규모이상주택단지의건설공사가진행된후에소비자가직접준공된주택을확인하여분양을받는제도를말하는것으로서, 일반적으로 80% 이상시공한후에분양하는것을원칙으로한다. 참여정부는 2004 년 2 월후분양제를도입하기로하고유예기간을거쳐 2007 년에공공부문의공급주택은 40%, 2009 년에 60%, 2011 년에 80% 의공정을마친후분양하도록하였다 ( 김태경, 2008, 앞의논문, p.3)

23 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 감소하고주택경기가침체일때에는입주물량이증가하는부작용이초래할가능성이크다. 32) 즉선분양제의폐단은준공이전에아파트를분양하므로시장의예측기능을불필요하게만들며, 공급자가우위를점하는시장이형성이된다는것이다. 이를개선하기위해서라도후분양제는도입되어야한다. 즉공공부문에서공급하는주택중에서 80% 이상시공한경우에만분양을허용하여야한다. 이렇게한다면, 주택시장의예측기능이활성화될뿐만아니라시행사 시공사가소비자로부터신뢰성을회복하는계기가될수있다. 김태경 (2008) 은 후분양제도는미래시장예측에대한의무를부과하게되어, 사업주체가더나은주거환경을추구하는소비자의기호에맞추려고노력하게되기때문에소비자우위의시장 (Buyer's Market) 으로변화시킬수있다고하였다. 즉수요에맞춘공급을예측할수있기때문에소비자중심의분양정책이될수있다 는것이다. 하지만후분양제는긍정적인효과만있는게아니라부정적인효과도있다. 특히공사가 80% 진행되기전까지건설업체는스스로자금을조달해야하므로사업위험은커질수밖에없다. 금융회사도대출금을회수하는데상당한리스크가발생할수있다. 33) 이는민간주택사업자의금융부담을증가시켜주택공급을위축시킬수있다. 아. 보유세와양도소득세의강화 2014 년기준으로제주도의주택시장에서다주택자가도내주택의 44% 이상을소유하고있다. 이러한다주택자에의한주택점유가확대되면시장에지속적으로공급이되더라도그효과는반감하게된다. 이를위해서는먼저보유세를검토할수있다. 보유세는지방세로재산세세율을강화하는방안을고려할수있다. 이는시장에다주택자가점유하고있는기존재고주택물량을시장으로환원시키는효과가있다. 그렇다면물리적인주택공급에만의존하던방식에서기존재고주택에의한공급이발생하게되면서소비자가다양한주택을선택할수있다. 32) 임덕호 (2004), 앞의논문, p ) 김태경 (2008), 위의논문, p

24 제주발전연구제 20 호 하지만신규주택을지속적으로공급하지않고보유세만강화한다면, 오히려부작용이발생할수있다. 즉세입자에게조세가전가되는현상이발생하게되고결국세입자의임대료부담이증가할수있다. 이는전 월세문제로까지확대될수있다. 한편 2013 년 12월 30일에중앙정부는다주택자에대한양도소득세중과제를폐지하였다. 34) 이는다주택자에게자본이득을과대하게발생시키고주택시장을왜곡시킬수있다. 따라서다주택자의불로소득을환원하는장치가필요하다. 즉 2주택자에대해서는 50% 를, 3주택이상을소유한다주택자에게는 60% 의양도소득세를중과하는방안도고려할수있다. 이는다주택자의시세차익을방지하는효과가있다. 하지만보유세와병행하지않고양도소득세만강화한다면오히려재고주택물량이시장에나오지않는부작용이발생할수있다. 2. 주택분양정책수단의보완 지금까지살펴본바와같이, 개별적인주택정책수단에는긍정적인효과만있는게아니라부정적인효과도상존한다. 이러한부정적인효과를상쇄시키기위해서는개별정책수단간에상보적인조치가있어야한다. 제주도의주택정책은상당한문제점이있다. 이를요약하면다음과같이정리할수있다. 첫째, 정책수혜자에대한조사와연구가부재하다는점이다. 주택가격상승억제와서민의주거안정이정책목표라면그정책목표의정책수혜자가있는데이를간과한다는것이다. 정책수혜자에대한타겟이없이정책수단을구사하면정책목표에효과적으로도달할수없다. 따라서정책수단이효과적으로정책목표에도달하기위하여그정책수혜자에대한조사와연구가선행되어야한다. 둘째, 지역특성과괴리된중앙정부의획일적부동산정책이문제이다. 부동산특성에는지역성과개별성이있기때문에그지역의특성에맞는분양정책을지방정부에서수립하는것이타당하다. 따라서현재중앙정부에서획일적으로집행하는부동산정책을지방정부에권한을이양시켜야한다. 34) 시세차익의 50~60% 를징수하던양도소득세를 35% 로감면하였다

25 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 셋째, 냉온탕식부동산정책이되풀이되고있다. 35) 만일민간시행사에서대규모주택을공급한후에분양가상한제, 전매제한강화등부동산규제가강화되면미분양이발생할수있다. 그러면또지역경제활성화차원에서분양가상한제나전매제한을풀자는의견이힘을얻게된다. 36) 조정받던주택가격은또상승하게되는악순환이되풀이된다. 37) 바로이것이과거부터현재에이르기까지우리나라부동산정책의단면이다. 즉부동산호황기와불황기에반복적으로나타났던냉온탕식접근법이다. 이러한냉온탕식접근에서탈피하기위하여체계적인주택분양정책에대한고민을바탕으로치밀한계획이도출되어야한다. 넷째, 개별적인정책수단에의존하는문제이다. 개별적인정책수단으로는풍선효과만발생할수있기때문에이러한풍선효과의부작용을차단하려는노력이요구된다. 즉 < 그림 Ⅲ-1> 과같이개별적인정책수단이아닌종합적인분양정책수단을활용하여야한다. 또한이를적절히조절하면서개별정책수단이갖는부작용과한계를최소화하는게현재의분양정책목표인도내부동산가격상승억제와서민의주거안정을달성하는데효과적일수있다. 김주영 (2010) 은주택정책의효과에대해실증분석하였는데, 정부가주택정책의효과를높이기위해서는단기적효과를노린규제중심의정책보다는다양한정책수단의혼합과관련제도의개선을위한노력이필요하다고주장하였다. 38) 35) 김태경 (2008) 은정부의잘못된시그널에의해초과공급이발생하여시장이위축될경우, 다시부동산부양책을사용할수밖에없으며, 반대로시장에대한잘못된예측으로공급이수요에비해부족하게되면부동산안정책을사용하게됨으로써냉온탕식의정책에서벗어날수없다고주장한다. 36) 실례로김지현 (2012) 은민영주택의경우 85 m2이하는탄력적가점제를, 85 m2이상은가점제를대폭축소하거나폐지할것을제안하였다. 37) Wender(1968) 는악순환이라는개념을설명하기위해일탈증폭고리 (Deviation amplifying loops) 의개념을이용하였다. 여기서일탈증폭고리란긍정적환류라고도하는데, 즉자기강화 (self-reinforcing) 로자기수정이제대로일어나지않아체제를불안정적으로이끄는고리를말한다. 이러한악순환은체제에심각한위협을주는데, 정책의실패나정책문제의심각한악화를가져온다 (Wender, P. H., 1968, Vicious and virtuous circles: The role of deviation amplifying feedback in the origin and perpetuation of behavior, Psychiatry 31(4), pp ; 주재복 (1992), 앞의논문, p.143). 38) 김주영 (2010), " 정부주택정책의특성과시장안정효과분석 ", 주택연구 제 18 권제 2 호, p

26 제주발전연구제 20 호 < 그림 Ⅲ-1> 제주도의주택정책수단보완 다음으로 < 그림 Ⅲ-2> 는제주도의주택분양절차에따른개선방안을제시한것이다. 주택선분양제도하에서는당첨후입주시까지집중적으로투기와가수요에의한분양권전매행위가발생한다. 분양권당첨후입주시까지기간이분양권전매차익이발생하는구간이다. 즉이구간에서분양가와입주시점의예상매매가사이의차이에따른기대수익이발생하기때문이다. 따라서후분양제를도입한다면분양가자체가매매가격이되기때문에분양권전매에의한시세차익이원천적으로차단될수있다. 39) 39) 임덕호 (2004), 앞의논문, p

27 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 < 그림 Ⅲ-2> 제주도의주택분양절차에따른개선방안 Ⅳ. 결론및정책적제언 지금까지개별주택정책수단의긍정적인효과와부정적인효과를살펴보면서현재제주도주택분양정책의문제점과개선방안을검토하였다. 이를종합하여정책적제언을하면다음과같다. 첫째, 획일적중앙집권식부동산정책은지양되어야하며, 제주도의부동산특성에맞는분양정책을수립하여야한다. 이를위해서는제주특별자치도법에분양가상한제와전매제한강화이외에도분양원가공개, 청약제도개편, 부동산담보대출규제, 다양한주택공급방안논의, 후분양제도입, 부동산세제강화등다양한부동산분양정책이추가적으로제주도로권한이이양되어야한다. 둘째, 그동안의냉온탕식부동산정책을지양하여야한다. 주택시장의호황기또는불황기에따라사후조치행태의분양정책은오히려현재의부동산문제를더욱악화시킬뿐이다. 따라서분양절차의단계별과정에서파생하는문제에대한대응전략이요구된다

28 제주발전연구제 20 호 특히공공임대와분양주택공급이선행된후분양정책수단이보완되는절차가바람직하다고사료된다. 셋째, 부동산정책을총괄할수있는컨트롤타워가필요하다. 부동산정책의형성, 수립, 집행, 결과, 관리등을전담할조직이필요하다. 예를들어정수연교수 (2004) 가제안한 제주주택청 이나연구자가제안하는 주거복지공사 등을꼽을수있다. 넷째, 종합적이고계획적인분양정책수단이요구된다. 개별적인정책수단은장점과단점을동시에갖고있기때문에상호보완하는종합적인정책수단의활용이바람직하다. 이러한개별정책수단을혼합하여종합적으로조절한다면개별정책수단에서나타나는부작용을최소화할수있다. 다섯째, 정책수혜대상자에대한조사, 연구가선행되어야한다. 단순한수량위주의접근방식에서탈피하고분양정책의효과가미치는대상이누구인지에대한고민이필요하다. 특히소유자중심이아닌임차인을포함한거주자중심에대한의견수렴과정이필요하다. 즉인간중심의사고에입각한주택분양정책이도출되어야한다. 이를위해서는정책수립또는집행자는주택을투자의개념이아니라거주의개념으로인식하는부동산학적사고가필요하다. 여섯째, 정책수단이정책목표달성효과검증을위하여지속적인피드백이요구된다. 이는정책수단을집행하면서발생할수있는부정적인효과를상쇄시키는데도움이될수있을것이다

29 제주도주택분양정책의문제점과개선방안 [ 참고문헌 ] 김성욱 김지현 (2010), " 주택분양시장추이를통해서본분양가상한제의의의와한계 ", 한국지역개발학회지 22(3), pp.97~121. 김주영 (2010), " 정부주택정책의특성과시장안정효과분석 ", 주택연구 제18권제2호, pp.73~95. 김지현 (2010), 분양가규제의문제점과개혁방향, 도시행정학보 23(3), pp.271~301. 김지현 (2012), " 주택청약제도의문제점과개선방안 ", 부동산학연구 18(4), pp.149~169. 김진유 (2008), " 토지임대부및환매조건부주택수요특성분석 ", 국토계획 43(1), pp.123~138. 김태경 유영성 이원영 김이석 (2007), 분양가상한제 및 분양가격공시제도 의평가및개선안, CEO Report, pp.1~19. 김태경 정지이 권대한 (2007), " 토지임대부및환매조건부분양제도에관한연구 ", 정책연구, pp.1~76. 김태경 (2008), " 분양가상한제및후분양제도의문제점및개선방안 ", Policy Brief, pp.1~16. 박문서 안창범 이현수 황성주 (2009), " 시스템다이내믹스를이용한분양제도변화에따른주택시장영향분석 ", 한국건설관리학회논문집, pp.42~52. 박재룡 (2009), 아파트분양가격의상승원인분석과정책방안에관한연구 ~ 변동형분양가제도입을중심으로 ~, 부동산 도시연구제2권제1호, p.37~56. 박헌주 (1993), " 아파트분양가제도의변천 ", 국토연구원, 국토정보 통권 139호. 반영운 정재호 백종인 (2009), " 토지임대 ~ 건물분양 방식의주택정책활성화방안 ", 부동산학보 38, pp.376~390. 배문호 하성규 (2010), " 토지임대부및환매조건부주택시범사업비교분석연구 ", 부동산학보 41, pp.304~319. 변창흠 (2007), " 주택분양제도개편과부동산시장의영향에대한검토의견 ", 한국사회정책학회학술대회논문집, pp.45~

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