9 호선도시철도의 3 가지혁신 : 재원조달, 속도경쟁력, 사회형평성 서울시립대학교이신, 허유경 1. 정책수행시기 1994: 노선망설정 2009: 1단계구간개화역 ~ 신논현역개통 2015년 : 2단계구간인언주, 선정릉, 삼성중앙, 봉은사, 종합운동장역추가개통 2017년 : 3단계구간삼전사거리역 ~ 보훈병원역개통예정 서울의한강이남을동서로연결하는노선이며 2009년준공후운행중인 1단계구간은 25.5km에달하며김포공항에서여의도를거쳐반포까지운행함으로써올림픽대로와비슷한노선도를그리며서울의강남과강서를연결해준다. 2015년 3월에 2단계구간인언주, 선정릉, 삼성중앙, 봉은사, 종합운동장역이추가개통했다. 지하철9호선은 6, 8호선을제외한시내대부분의노선과연결되고전구간급행노선을운영하는유일한서울시내노선이다. 국내도시철도최초로민간자본유치에의해건설되었으며서울시와의협약에따라 준공후시설의소유권은서울시로인도하고 30 년간운영을맡아투자수익을거 두는 BTO(Build-Transfer-Operate) 방식의 PPP 로추진되었다. - 47 -
2. 당시의상황 : 정책도입배경 서울은 1960년대와 1980년대에걸치는약 30년간고도로압축된도시화와산업화로인해인구 200만에서약 1000만으로의전례없는인구폭등을겪는다. 9호선전철계획이시작된 1990년대초는아직그고속성장의여파가이어지고있었고 1992년에는서울시인구최고정점인약 1100만에이르게된다. 1960년대본격적인경제개발계획과더불어시작되었던서울시지하철은 1-2-3-4호선의지하철건설제1기를지나고 5-6-7-8호선의건설제2기를진행하면서 1990년대초에이르면서는지하철이대중교통네트워크로서의형태가어느정도갖추어지고있었고도시내수송분담률도약 32% 에이르고있었으나, 지속적인인구증가와긍정적인차원의지하철수요증가라는상황속에서지하철을서울시교통의 75% 이상을담당하는도시교통의중심수단으로삼고자하는시의정책에따라지하철건설제3기의출범과함께 9-10-11-12호선건설및기존의 3 호선연장에관한논의가진행되었고이어서서울시지하철기본계획이 1993년 11월에발표된다. 그러나지하철은대중교통중에서도운송수용능력이가장높은만큼가장높은비 용을필요로하는고가의인프라인만큼지하철건설이라는정책은정치 경제 사 회다각도의측면에서논쟁이많고주변상황에의해특별히영향을많이받는정 - 48 -
책이다. 9호선건설이포함된서울시지하철제3기는첫째경제적인면에서아시아금융위기라는큰국제적맥락을배경으로하며한국내에서는 IMF 위기 라는별칭으로더잘알려진한국의재정위기 (1997-2001) 로인해재정감축이라는결정적인상황을대면하게된다. 이러한재정적상황은 1998년신임시장의취임과함께지하철 3기계획전반에많은변화를가져온다. 그에앞서발발한사건으로 101명의사망자와 202명의부상자를낸 1995년 4월대구지하철공사장가스폭발사고가있었고, 이로인해당시건설혹은계획중이던지하철공사에대해건설계획재평가와건설기간재조정등의방침이세워짐에따라당시공사중에있던제2기지하철완공이지연된상황역시제3기계획전반에적지않은영향을미친다. 결국제3기계획전반이재검토되고지연되면서재원확보에대한대책이핵심이슈로부상함에따라사업타당성이 PPP(public-private partnership) 를포함한정부관련사업선정의주요덕목으로채택되었으며, 9호선건설은사업타당성조사를거쳐수익형민자사업즉, BTO(Buy-Transfer-Operate) 의형태로진행할것이결정된다. 3. 정책의중요성 일반적으로대중교통시설은지속가능한교통과지속가능한도시건설에필수적일만큼중요하나, 한도시가지하철을가질것인가아닌가, 혹은확대할것인가아닌가는지하철시설의막대한재원규모를고려할때또철도라는시설의공간적고정성및반영구성을고려할때, 그도시의재정적지속가능성과관련하여특별히깊은주의를요하는결정이다. 대중교통의사용을높이자는주요목표를달성함에있어과연새로운투자가대중교통분담률의실질적상승 (net increase) 에어떤효과가있을것인지, 나아가부정적외부효과가상대적으로큰자동차사용의저하에어떤영향을미칠것인지가투자결정의잣대가될필요가있다. 또한, 큰재원의투자를수반하는만큼그혜택과비용의분배를둘러싼부의재분배와관련하여, 특히일반주민의의사결정참여도가높아진현재도시사회에서노선등의세부결정에대한반응이분쟁등의형태를띠며특별히고조될수있는성격의정책이다. 실제로우리나라에서는 1998년에개정된 사회간접자본에대한민간투자법 에의거 1990년말부터대규모교통인프라건설이 PPP를통해활발히진행되었는데, 과연민자유치로인해국고가절약되었는지, 재정효율성의결과 - 49 -
에대한의문이지속적으로제기되는실정이다. 물론재정구조가약한정부에서는지하철건설에필요한재원을실제로조달할수있는지 (affordability) 와재정적지속가능성에대한전망은재정적효율성같은전형적인덕목이나교통수단분담률과같은 2차적인덕목보다도훨씬결정적인판단기준이다. 서울지하철 9 호선은이러한고려사항과관련하여최소한세가지의중요성을갖는 다. 첫째, 9호선건설이계획된시기의경제 재정상의상황적특성으로인해새로운재원조달수단이요구되는상황에서전통적인정부투자형사업과달리수익형민자사업 (BTO) 으로투자와건설이진행되어정부의재원부담을현저히감소할수있었다. 둘째, 이와무관하지않은결정사항으로서, 수익도모가전제되는상황에서수요의최대확보를위해질높은교통서비스를공급해야했고, 도시교통서비스의질을결정하는가장중요한특징으로서통행속도에초점을맞춘결과급행서비스를운행하여그결과 9호선급행은자동차대비우위속도라는결정적인경쟁력을성취한점이다. 셋째, 지하철건설 1, 2 기를거치면서교통소외지역으로부상한서남부권에접근성 을제공하는양태로노선을디자인을하여도시내접근성불균형을완화하는데기 여한점이다. 즉, PPP 를통한재정부담의감소, 자동차대비경쟁력을확보한대중교통서비스제 공, 그리고접근성의지역적불균형감소라는세가지괄목할만한성과를확보한 점에서그중요성이부각된다. 4. 다른정책과의관련 지하철 9호선은서울시제3기지하철건설사업계획의일환으로계획되었다. 제3기계획은 9~12호선의건설과기존의 3호선연장을내용으로하여서울의지하철망을지속적으로확대할목적으로고안되었으나대구지하철폭발사고와한국재정위기를거치면서전면적으로재검토되었고, 그과정에서 3호선연장계획과함께원안 - 50 -
대로노선계획이유지된두컴포넌트중의하나이다. 그외계획의일부분인 11 호 선은신분당선으로단축되었고, 나머지는경전철, 모노레일, 그리고제 1, 2 기지하 철의연결지선으로변경하여추진하게되었다. 앞서건설된제1기지하철은서울시인구가 250만명에근접했던 1961년에그논의가공적인차원에서시작되었고 1965년서울시정 10개년계획에지하철건설계획이포함되었으며 1966년서울시도시기본계획에는 1-2-3-4호선계획이출현했다. 이어 1970년에는당시국가경제계획에의한급격한산업화로인해서울시로의인구집중과교통혼잡이심화되자, 박정희대통령의지시에의해서울시교통난해소방안으로서의대중교통건설계획이수립되게되면서서울시지하철사업은일약국책사업의하나로교통부와서울시에의해공동으로추진된다. 경제개발로지하철건설에필요한다양한분야의기술이이미축적이된상태였지만몇가지지하철관련특수분야의기술이없고아직경제적도약을위한발판을마련중이었던한국으로서는최초의지하철인 1호선건설을위해일부기술과재원을국외에의존해야했고지하철건설경험이있는일본이특수기술과차관제공의역할을맡았다. 1971년착공되어 1974년개통한 1호선 ( 서울역-청량리 ) 을필두로하여 1985년까지는나머지세개노선인 2호선 ( 순환선 ), 3호선 ( 구파발-양재 ), 4호선 ( 상계-사당 ) 이완공됨에따라 4개노선의순차적개통과함께서울지하철건설제1기가마무리되었다. 지하철제2기는 1989년국토개발연구원에의해그기획안이수립되었는데, 특기할만한점은, 기존 4개노선의연장과지선을중심으로계획하는대신에과감하게시내를관통하는노선등이미다핵화된서울시의거점지역들을연결하는간선노선을중심으로다양한이동의축이제시되었다는점이다. 한강남북등거점간의신속한연결을꾀하는동시에지하철소외지역최소화를목표한노선계획안이었다. 제1 기에는없던한강을가로지르는해저터널이건설되었고기존노선망을최대한활용하기위해환승을원칙으로하였으며, 김포공항과업무기능이밀집한여의도를연결하는 5호선, 강북지역의지하철서비스소외지역을중심으로한 6호선, 역시지역불균형완화를기하면서동시에집중도가급상승한강남의지하철네트워크밀도를높여주는상계와강남간의 7호선, 당시계획중이던분당신도시를끼고강력한위성도시로부상하게되는성남시를연결하는 8호선등지하철제2기에는뚜렷한공간계획의목표에근거를둔특징있는노선들이개발된다. 이렇게제 1, 2, 3 기를거치면서서울의지하철은네트워크밀도와서비스의질면 에서세계적으로도뛰어난시스템으로개발, 전개되지만, 자동차라는유연성있는 - 51 -
교통수단이주도하는도시개발의구조와형태속에서, 지하철만으로는시민교통수요가충족되기어렵다는철도교통의본질적인한계가존재한다. 서울지하철의성공에는지하철정책안에내재된다양한요인들이복합적으로작용하여기여했겠으나, 지하철을도시교통의근간으로삼고자한서울시의명확한비전이큰역할을담당했고이를실현하는데결정적인역할을한정책으로서지하철-버스간의통합적서비스를목표로한최근의서울시버스정책, 특히 2004년시행된버스개혁을빼놓을수없다. 즉서울시교통체계를대중교통중심으로전면개편하면서지하철과버스를연계하는대중교통통합과준공영제버스관리체계를수립한것이다. 그밖에, 도시철도공급에서소외된지역을중심으로계획한 ( 서울시정개발연구원 2010) 경전철, 고속전철등의정책도대중교통통합서비스의기회를확대시켜주었다. 5. 정책목표 1) 제 2 기지하철건설후에도아직서비스소외지역으로남아있는지역을연결하 여서울시내접근성의지역적불균형감소 2) 지하철수송분담률을 75% 로증가시켜자동차급증으로인한교통체증완화 6. 주정책내용 1) 민자도입 민간기업유치 1990년대말한국경제위기의여파로인해공공재원이부족해진상황에서재원조달의혁신적방법이모색되었고그결과 BTO 방식에의한투자와운영이결정되었다. 즉, 중앙정부가총사업비의 33.3%, 서울시가 51%, 그리고민간이 15.7% 를각각투자하고, 첫 30년간의운영은민간이맡기로하였다. 민간의위험부담해소책, 투자방법, 지하철요금등운영에관한주요사항들이사업협약을통해따로정해졌는데, 처음사업협약이지나치게사업자에게유리하게되어있는점이지적되어차후에협상을통해재협상을시행하게된다. - 52 -
예를들어, 당초에는민간의위험부담을해소하는방법으로최소운영수입보장 (MRG: Minimum Revenue Guarantee) 을채택하였다. 즉, 실수요와예측수요의차이로인해운임수입부족이발생할경우, 운영시작일로부터 5년까지는서울시가부족분의 90% 를, 6년에서 10년까지는 80% 를, 11년에서 15년까지는 70% 를보충해주기로했다. 또, 지하철요금결정권도민간사업자에게있었다. 이와관련하여, 사업시행자가서울시와의요금협상기간중인 2012년 4월일방적으로요금인상을공지하는사건이있었다. 지하철운영기관과의협의가선행되지않은사업시행자의요금인상공고및안내는사실상도시철도법및실시협약위반이었다.( 지하철 9호선사업재구조화책자- 44p) 이와관련, 사업시행자가제기한운임신고반려처분취소소송을계기로하여서울시는법조인, 회계사, 교통전문가를포함하는전담반을구성해민간사업자와재협상을추진하는한편협약안에대해서울공공투자관리센터, 계약심사단, 기획재정부협의등전문기관의검증과심사과정을거치는일련의심의과정을수립하게된다. 민자사업변경실시협약 약 1년여에걸쳐진행된 지하철9호선사업재구조화 는 2013년 10월 23일서울시메트로9호선 ( 주 ) 과변경실시협약을체결함으로써마무리된다. 협약결과로서기존민간사업자를구성하는주주가전면적으로교체된다. 즉, 9호선 1단계구간건설을모두마친현대로템등 7개건설출자자들이주식을전부매각해 9호선운영에서물러나고, 재무투자자맥쿼리와중소기업은행도주식을매각해 9호선운영에서물러난다. 아울러기존의실시협약에의하면수익률보장을위해운임이해마다급격히인상되는구조로되어있었는데사업재구조화로운임결정권이서울시로귀속됨에따라지속적인요금인상을방지할수있게된다. 즉변경실시협약조항의제27조운임의결정에서 3 사업시행자는미리서울시로부터운임액과운임의부과 징수에관하여승인을받아야한다 고규정하여운임결정권을서울시로귀속한것이다. 이에따라 9호선의요금은서울시의여타지하철요금과같은선에서적용하고요금인상시기도버스를포함한대중교통수단과노선과효율적인연계를고려하여결정할수있게되었다. ( 지하철 9호선사업재구조화책자 - 93p) 그밖에 1998년외환위기상황에서철도, 도로, 터널등인프라사업에대한민자유치를위해도입되었던최소운영수입보장제 (MRG) 의장기적인폐단에대한부정적인식이확산되면서정부는 2006년민간제안사업 MRG를, 2009년정부고시사업 MRG를각각폐지했다. MRG를통해서는장기간의수익을보전해줘야하기때문에재정부담이상당했다.(94p) 특히 2005년에협약체결이된정부고시사업의하나인 - 53 -
지하철9호선은당초에 MRG를지원하도록되어있었으나사업재구조화와함께사업운영비용을실제사업수입으로충당하고부족부분에대해서만지원하는 (94p) 비용보전방식 (MCC: Minimum Cost Compensation) 으로전환하게되어재정적부담과장기적인영향을대폭줄일수있는기회를확보한다. 비용보전방식은분기별운영수입등각종수입의합계액에서분기별관리운영권가치에대한상각액, 이자액, 운영비용을뺀나머지를보전하는방식이다. 따라서관리운영권가치는차차줄어들어 2039년에는 0원이되고, 이에따라이자도함께줄어서울시의재정부담이줄어들게되는것이다. 이방식을통해재정부담을절감하는동시에민간사업자에대한지원방향도합리적으로시행할수있게되었다.(94p) 기존협약에의해서는서울시는 MRG 7,830억원, 미인상보조금 4조 3,915억원을합쳐총 5억 1,745 억원을재정지원금으로부담해야했다. 비용보전방식으로바꿈으로써서울시의부담액은 1조 9,816억원수준으로크게줄었다. (100p) ( 지하철 9호선사업재구조화책자 MGR 폐지 94p, 긍정적효과 100p) 한편서울시의관리감독권을강화하여관리운영비를기존협약에서정했던수준보다 10% 삭감하고, 30년간변경할수없게되어있던운영비용을 5년단위로재검토할수있도록조정했다. 그결과운영회사도신규투자자와같은 4~5% 선의수익률만을보장받을수있도록하향조정함으로써재정을절감하는효과를얻을수있게되었다. 또한서비스수준및안정적인운영을담보하는범위내에서부분적으로여유있게편성되어있는전력비, 보험료, 대체투자비등비용부분에대해서도현실적으로조정했다. 상가임대 광고등부속사업수입을사업진행자수입에포함시켜관리할수있도록협약을변경하여시의재정부담을줄일수있는구조로만들었다. ( 지하철 9호선사업재구조화책자 서울시관리감독권강화 96p) 또하나특기할만한점은이재구조화과정에서서울시는 시민펀드 라는새로운재원조달방법을도입하여운영한다. 사업재구조화가가져온긍정적효과를다시크게살펴보면관리운영측면에서의효과, 재정절감효과및요금미인상보조금에대한논란해소가있다. 관리운영측면에서는우선요금인상갈등문제를완전히해결했다는점이있다. 앞으로지하철 9호선의요금은다른지하철의기본요금과동일하게적용되며요금인상시기도서울시의다른대중교통수단과동일한수준에서합리적으로결정된다. 또한 15% 대고금리의후순위대출금을사업재구조화를통해완전히배제시키고선수위대출금만으로대출구조를구성해금융구조가탄탄하게변화되었다. 세번째로는진행중이던두건의행정소송취하등사업시행자와의갈등이종식되어시민들의불안이해소되었다. 네번째효과로는서울시가지원한재정지원금이적절하게사용될수있도록최소한의안정장치가마련되었다는점이다. 민간사업자의운영 - 54 -
및경영에대한관리감독권을강화한것이다. 마지막으로는사업수입구조에운임수 입과함께부속사업수입을포함시켜서울시의부담이줄어들도록하는방향으로개 선했다. 9호선사업재구조화의가장큰효과는재정절감이다. MRG를폐지하고새롭게비용보전방식을적용했던것이효과적이었고, 사업재구조화과정을거치면서서울시는 2009년부터 5년간지하철9호선운영비진행실적을살펴본끝에지하철서비스가유지되는한도내에서비용절감항목이있음을찾아냈다. 그결과기존관리운영비의약 10% 에해당하는 3천5백억원가량을추가절감할수있었다. 마지막으로요금미인상보조금을해결했다는점도주된효과이다. 재구조화사업협상과정을통해 2009년에서 2013년까지매년약 100억원가량발생하고있던요금미인상보조금에대한지급을더이상하지않기로합의가이루어진것이다. ( 지하철 9호선사업재구조화책자 사업재구조화가가져온긍정적효과 98-103p) 시민펀드조성 (106-115p) 시민들이지하철 9호선채권에투자하고시중은행이자율보다높은수익을돌려받는모델로총규모는 1천억원이다. 기간에따라 4, 5, 6, 7년형으로나뉘어져있고, 시민 1인당 2천만원까지투자가능하며평균수익률은 4.35% 정도로책정되어있다. 투자자보호차원에서금융감독원으로하여금감독하게하고중도매각을가능하게하였다. 이시민펀드에는총 5,508명이가입했고, 펀드별가입인원은 6년만기인 3호가가장많고 5년만기가가장적었다 (114p). 이러한시민펀드는대규모공공재공급에서늘장애가되는재원조달의새로운창구로서정부재정부담의감소에기여하는동시에공공재의수익성창출을통해시민의경제적생산성을증진시킬수있는혁신적인모델로높이평가받고있다.( 문장나눔 ) 시민펀드는서울시와시민모두윈-윈 (win-win) 할수있는획기적인시도였으며시민이투자하고시민이함께하는민간투자사업사례를만들었다는점에서의의가있다. 따라서그동안행정영역에서다루어졌던여러문제들을시민들과함께풀어가는모범적사례가될것으로기대된다.(115p) 또한최근재생에너지등의환경관련사업에서도활용되고있다. 특히서울시는 2015년시민펀드를통해제1호서울시민햇빛발전소를건설했다. 시민펀드공모를통해모은 82억 5,000만원전액을 4.242MW 태양광발전소건설에투입했으며이사례에서도볼수있듯이지하철 9호선에처음시도된시민펀드는앞으로도그가능성이무궁무진하다고볼수있다. (http://mediahub.seoul.go.kr/archives/926005) - 55 -
2) 단계별공사 9호선은총 38km에달하는데전체구간을 3구간으로나누어순차적으로공사를진행하였다. 지하철서비스취약지역을중심으로노선이디자인된만큼, 세구간중수요가가장많을것으로예상되는구간부터완공하여우선적으로개통함으로써전구간개통에앞서서시민의편익, 즉사회편익을창출할수있도록하였다. 3) 급행노선운행 지하철 9호선은서울지하철최초로급행서비스를제공했다. 즉모든역에다정차하는정상적인서비스외에, 정차하는역의수를제한함으로써통행속도를상당수준높여주는급행서비스를추가로제공하는것이다. 예를들어 1단계구간의 25개역중환승역등주요역으로간주되는 9개역에서만정차한다. 급행서비스는일반서비스에비해 40% 빠르며출퇴근시간대에는그외시간보다급행열차의서비스 - 56 -
빈도를높여서운영한다. 여기서 9호선은매우중요한성과를하나이루는데, 그것은급행서비스주행시간이승용차대비우위에서게되었다는것이다. 김포공항에서신논현역에이르는구간을예로볼때승용차로이구간을이동할경우 40분이걸리고버스이동시 64분이걸리는한편, 9호선일반서비스를이용하면같은구간이동에약 47분이소요되고, 급행서비스를이용하면약 30분이소요된다. 자동차에서대중교통으로의전환은동시대도시들의공통적인목표이나속도, 편안성, 편리성등의교통서비스의질면에서자동차가비교우위에있다는점이결정적으로수단간전환을불가능하거나어렵게만든다는실증적증거들이속출하고있으며, 특히그중에서도일반대중교통의통행시간페널티가비경쟁력의가장큰요인으로지적되는점을감안하면, 비록 door-to-door 차원에서의총통행시간에대한시간경쟁력은아니라하더라도 9호선급행서비스가성취한시간경쟁력은지속가능한교통행태로의전환이라는글로벌도시계획차원에서의동시대적과제를고려할때매우의미있는업적이라볼수있겠다. 또한 9호선이후에 1호선, 분당선, 경의중앙선등이급행서비스를도입하였으며이는 9호선의역할을보여주는좋은선례이기도하다. 4) 지하철운영조직 지하철운영조직의효율성을극대화하기위해 9호선운영은다섯가지기존의시설및인력의근절을원칙으로한다. 즉, 역장, 역무실, 매표소, 사무소, 숙직실을없앤것이그것인데, 매표소인력을대폭줄인대신역사내편의점에서교통카드충전과판매가가능하다. 또한차량정비, 승강시설정비, 기타시설관리업무를위탁형태로수행함으로써운영의효율화를기하고있으며, 실제로 9호선은타지하철운영기관에비해월등히적은인력으로같은양의시설을운영하고있다. 예를들어, 서울시메트로의경우 1km 운영에평균 70명, 철도공사의경우약 40명의인력을배치하는데비해 9호선은약 15명을배치하고있다. 7. 기술적인내용 건설단계에서민간참여부분은궤도, 전력, 전차선, 차량제작, 신호, 통신, 역무자 동화설비, 차량감수시설, 기타설비공사, 정거장마감공사, 스크린도어, 차량기지, 종합사령실건축부분이고, 전체적인사업의개요는아래표 1 과같다. - 57 -
사업협약초기에는구역요금제로협상되었었으나 2004년대중교통통합요금제가실시됨에따라수도권통합요금제에속하여운임인하와환승부분에대해서서울시의재정지원을받고있다. 수도권통합요금제는수도권전철전구간을대상으로수도권통합거리비례제로운임을책정하고있는데지하철9호선의요금체계는아래의표2와같다. 기본운임 구분교통카드 1 회용교통카드 일반 1,250 원 1,350 원 청소년 720 원 1,350 원 어린이 450 원 450 원 ο 10km초과 ~50km까지 5km까지마다 100원추가거리운임 ο 50km초과 8km까지마다 100원 9호선열차는한편성 ( 열차한대 ) 에 4량의객차로구성돼있으며총 36편성 144 량이전구간에서왕복운행한다. 2016년말까지는신규 8편성 32량이입고되어총 44편성 176량으로늘어날예정이며 2017년에는 1편성이추가되는데, 이것은 4 량이 28편성, 6량이 17편성의구성이며이에따라총 214량으로늘어나 2016년대비 38량이증가되는것이다. 1편성 6량화작업을시작할예정이다. 또한서울시계획에따라 2018년까지 6량을 49량추가편성하여총 294량으로늘릴예정이다. 이에따라현재 36편성 144량인것이 3단계가개통하게되는 19년에는 49편성의 294량으로늘어난다. 연도별, 단계별으로증편 ( 증량 ) 하여현재의 9호선혼잡문제를해소한다는계획이다. ( 서울시내부자료 2016). - 58 -
구분 현재 16년 (+8편성) 17년 (+1편성) 18년 (+4편성) 편성량편성량편성량편성량 계 36 144 44 176 45 214 49 294 4량 36 144 44 176 28 112 - - 6량 - - - - 17 102 49 294 8. 정책효과 1) 공공재원절감 민자유치로인해총투자비용의 15.7% 를민간사업시행자가부담하도록하여공공재원을절약했을뿐아니라, 추후사업재구조화의성공으로서울시는 3조원대의재정절감효과를거둘수있었다. 또운영효율성을높임으로써 10% 의운영비절감의성과도거둘수있었다. 한가지유념할점은, 지하철9호선사업이성공적인민자사업의실례가될수있었던것은서비스에대한강력한수요가이미존재했기때문이라할수있다. 경제성이확보되지않는사업은설사현재시점의재정을절약해주고수익성보장을위한발전된장치들을잘쓸수있다해도성공적인사업이될수없다는교훈은많은사례들을통해 PPP 분야에서는잘받아들여진바이다. - 59 -
2) 높은통행량 2009년 7월 24일개통이후불과 1년만인 2010년에일일평균통행량이예측치의 97% 에이른후통행량은꾸준히증가하여 2012년에는예측치를 3.8% 웃돌았으며이후에도지속적으로증가세를보이고있다. 이용자수로보면, 2012년에일평균 227,882명에서 2014년 10월일평균 40만여명으로 2단계개통후인 2015년 10 월에는 45만여명으로늘었다. 승하차빈도수로본연별총통행량의추이는아래그림4와같다. 4) 대중교통소외지역의접근성향상을통해사회형평성진작 지하철9호선은개통두달만에환승을제외한순승차 13만5천명대를넘었다. 이는예상통행량 165,625에상당히근접한수치로서지하철개통직후에예상통행량 80% 를웃도는수준에이렇게빨리도달하는예는그리많지않다. 건설이전부터강서와강남을직접연결하는노선이필요하다는여론이있었듯이지하철접근성이상대적으로떨어지는구간에서비스를제공한결과라고볼수있겠다. 서울시 2010년자료에의하면지하철9호선이용자는통행시간절감을비롯하여통행당약 100-200원의교통비를절감하였고이는연간 41억원의소비자편익으로추산된다. - 60 -
5) 인근상권활성화 지하철 9호선은지하철 2호선에이어제2의황금노선이라고불릴만큼승객수, 역세권개발효과면에서특출한성과를거두고있다. 더욱이 2015년 2단계구간이개통되면서, 새로생긴역사주변의상권이활성화되는변화가있었다. 강남구청에따르면지난해봉은사로변에서착공에들어간신규빌딩은총 24개소로 2013년까지 6개소였는데 4배로증가했다. 차병원이가까이있는언주역부근에서도의료시설과관련된빌딩이건설되고있는데최근강남구가차병원사거리인근을의료관광특구로지정했고이에따라의료업계에대한임대수요가늘것으로기대되기때문인것으로해석된다 ( 중앙일보 2015). 또 3단계구간이개통되면강남권접근성이더욱좋아질것이므로현재역세권개발계획이다양하게진행중이다. 9호선의성황으로서울시서남부권의경제활동이활성화되면의도한대로서울시의지역간불균형해소에적지않은도움이될것으로보인다. 9. 주요장애요소 / 장애극복방법 1) 사업협약의경험부족 지하철 9호선은도시철도최초의 PPP사업이었던관계로위에서기술한바와같이당초의사업협약내용이서울시와시민들의입장에서만족스럽지못한결과를초래했다. 그러나서울시는곧지하철 9호선사업재구조화계획을수립하고법조인, 회계사, 교통전문가를포함하는전담반을구성해민간사업자와재협상을추진했다. 또한협약안에대해서울공공투자관리센터, 계약심사단, 기획재정부협의등전문기관의검증과심사과정을거치면서민자사업협약에만전을기하게되었다. 특히서울시메트로9( 주 ) 측의일방적인요금인상으로시민들의반발이불거지면서사회적반향이자못컸었는데사업재구조화로요금책정권을시가확보하게되면서사후유사한문제가발생할가능성을근절한폭이되었다. 2) 급행서비스에대한수요의지속적급증으로인한혼잡의문제 서울지하철 9 호선에따르면, 2 단계구간개통전인지난해 3 월말오전 7~8 시대가 양역염창역당산역여의도역노량진역의일반열차혼잡도는평균 112% 였으며 2-61 -
단계구간개통이후인 9월의혼잡도는 117% 로증가했다. 같은시간대급행열차의혼잡도역시평균 193% 에서 206% 로높아졌다. 지하철 9호선이용객은 2014 년 10월하루평균 40만여명에서 2단계개통후인 2015년 10월에는 45만여명으로늘었다. 서울시메트로 9( 주 ) 은혼잡률급증의원인을 2 단계구간개통시이용객숫자가늘 어났음에도불구하고전동차를늘리지않은채연장운행을하게되면서운행횟수 가 540 회에서 484 회로줄었기때문이라고분석한바있고이후서울시는 2016 년 말까지증수할 8 편성 32 량의전동차중에서신규전동차 3 개편성을 6 월에우선 적으로추가했다. 12 월말까지는 144 량 (36 편성 ) 에서 176 량 (44 편성 ) 으로 32 량차 량과편성이 22% 늘어나이용이편리해질것으로예상된다. 또한 2017 년말까지 기존 4 량 1 편성의차량중 16 편성을 2 량씩늘려시범차량과함께 6 량 17 편성 ( 총 38 량 ) 을혼잡도가높은급행열차에투입하고, 2018 년지하철 9 호선 3 단계개통 시까지총 80 량을도입해 4 량 1 편성으로남아있는 28 편성을모두 6 량 1 편성으로 총 6 량 49 편성으로운행해혼잡도를낮출계획이다. 2018 년까지는 9 호선운영차 량을 294 량으로늘릴계획이다. 또한이를위해열차를추가투입하기위한개화차 량기지유치선증설사업을 2016 년 1 월착공하여같은해 8 월까지완료할계획이 다. 10. 9 호선재구조화에관한세부사항 1) 핵심내용 (88-103p) 우선사업재구조화란재정부담을완화하기위해주무관청과민자사업자가재협상을 통해실시협약상 MRG, 사업수익률, 요금등의사업시행조건들을변경하는것이다. - 62 -
그주요내용은크게 1) 민간사업자주주전면교체 2) 사업수익률을시중금리에알맞게하향조정 3) 운임결정권의서울시로의이전 4) 민간사업자에게절대적으로유리했던 MRG 지급폐지 5) 지하철 9호선관리운영권가치 7,464억원으로합의 6) 서울시의관리감독권강화 7) 관리운영비 10% 삭감, 비용절감이다. 첫번째로맥쿼리를비롯한기존투자사들이철수하고신규투자사들을유치한다는내용이다. 9호선 1단계구간건설을모두마친현대로템등 7개건설투자자들은주식을모두매각해 9호선운영에서물러나고재무적투자자중맥쿼리와중소기업은행도주식을매각해 9호선운영에서손을떼기로했다. 대신신탁업자의지위를가진 2개의자산운용사와교보생명, 한화생명, 흥국생명등재무적투자자 11개사가참여했다. 다시말해 13개의건설및재무적투자자에서펀드를통하여투자하는재무적투자자로변경한것이다. 두번째는민간사업자의경상수익률을 13% 대에서 4.86% 로하향조정한것이다. 재구조화를통해조정된수익률은경상기준 4.86% 수준으로결정했다. 5년만기국고채수익률에 9호선윤영에따른리스크 와 펀드운용보수 등을감안해가산금리 1.75% 를적용한수준이다. 이는 BTL 민자사업수익률과비슷한수준으로기존세후실질사업수익률 8.9%( 경상수익률 13% 대 ) 과대비해보면파격적으로인하된것이다. 수익률결정방법도고정수익률에서장래금리변동상황을일부반영할수있는 고정수익률 + 변동수익률 구조로바꾸었다. 금리변동으로인한위험요인을줄이고금융시장변화를유연하게반영할수있도록고정수익률과변동수익률비율을 5:5로설정했다. 이에따라고정수익률은향후 26년간고정되고, 변동수익률은국고채 5년만기수익률에 1.89% 의가산금리를더한비율로 1년마다조정된다. 재무구조변경역시수익률을낮출수있었던요인이었다. 기존의고금리후순위대출금대신저금리선순위대출금만으로대출구조를변경했고, 고정대출금일부를시민펀드로발행해시민참여환경을마련하기도했다. 결국고이율의후순위대출금을없애고금리를대폭인하하여불리하지않은수준으로조정한것이었다. 다음은 9호선운임결정권의서울시귀속이다. 기존계약에의하면운임은민간사업자가실시협약에서정한운임범위내에서자율적으로결정한다음서울시에신고하고부과 징수하는구조였다. 그러나운임갈등을통해사업자의운임기습결정이큰혼란을초래한다는사실을알게되었고, 재구조화를통해운임액과운임의부과 징수변경에대한사항은서울시승인을받도록개선했다. 즉운임결정에대한실질적인권한을사실상 서울시 로귀속시킨것이다. 또한재구조화를통해기형적인운임인상구조도바로잡았다. 처음실시협약에서는매년물가상승률과운임상승률을적용하여인상하도록되어있었는데, 이때문에운임이계속해서올라 - 63 -
가는구조가되었고, 지하철요금이매년인상되어야했던것이다. 그러나서울시가실질적인요금결정권을가져옴에따라 9호선역시다른지하철요금과동일하게적용하고요금인상시기도버스나다른지하철등대중교통수단및노선과연계하여결정할수있게되었다. 또한최소운영수입보장제 (MRG) 를폐지하고비용보전방식으로전환했다. 재구조화의가장큰의의가 MRG 지급을폐지했다는것이다. MRG는 98년외환위기상황에서철도 도로 터널등 SOC 사업에대한민자유치를촉진하기위해도입되었는데장기간수입을보전해줘야하기때문에재정부담을일으키는요인으로작용했다. MRG에서바꾼 비용보전방식 은사업운영비용을실제사업수입으로충당하고부족부분에대해서만지원하는형태다. 이를통해재정부담을절감하면서도민간사업자지원방안도합리적으로추진할수있게되었다. 한편지하철 9호선의관리운영권가치는 7,464억원으로합의했는데, 이는비정치적불가항력해지시지급금기준보다낮게책정된것이다. 이것은기존주주와신규투자자간관리운영권가치에대한협의를시작하기전에 매매과정에서협의된관리운영권가치가본사업을해지할경우서울시가부담해야하는비정치적불가항력사유에따른해지시지급금보다낮은가격에서결정될경우에한하여출자자변경을승인하겠다 는마지노선에의한합의였다. 민간사업자관리측면에서시민이용에불편을초래했던요금결정권과사장선임협의및운영본부장 ( 이사 ) 지명권을서울시로가져와관리감독권역시강화했다. 또관리운영비를기존협약에서정했던수준보다 10% 줄이고, 30년간변경할수없게되어있던운영비용을 5년단위로재검토할수있도록조정하는등비용을절감했다. 그결과운영회사도신규투자자와같은 4~5% 선의수익률만을보장받을수있도록하향조정함에따라그만큼재정을절감하는효과를얻을수있게된것이다. 서비스수준및안정적인운영을담보하는범위내에서부분적으로여유있게편성되어있는전력비, 보험료, 대체투자비등비용부분에대해서도현실적으로조정했다. 또한상가임대 광고등부속사업수입을사업시행자수입에포함시켜관리할수있도록협약을변경하여시의재정부담을줄일수있는구조로도만들었다. 2) 재구조화이후 (118-119p) 지하철 9 호선의재구조화는공공성을강화하는과정이었고, 여기에는시민의힘과 서울시, 관련전문가들의노력이있었다. 사업재구조화후재정절감의효과가확연 이드러났다. 14 년중반기까지약 75 억원을추가로절감하는성과를만들어냈는 - 64 -
데, 이는서울시가추가적으로수입이창출될수있는항목들을발굴하는등수입증대를위해지속적인노력을기울이고있었던덕분이었다. 또한관리감독강화를위해서도도시철도분야의기술전문가를사업시행사의상임이사로지명했다. 대표이사의선임또한서울시와협의를거쳐이루어진것이다. 이어지하철 9호선의사업재구조화는긍정적인선례로다른사업에영향을미치고있다. 광주광역시제2순환도로, 경남도청의마창대교, 강원도청의미시령터널등이벤치마킹을위해문의중이며, 시민펀드에대한관심도상당하다. 시민펀드에관해서는특히교통시설민간투자사업, 발전소건설, LED 조명등에서관심을보이고있다. 3) 추진경과 12. 7. 6 대구시벤치마킹을위한출장 12. 7. 13 대구시벤치마킹을위한출장 12. 7. 23 9호서재구조화사례미적용검토회의 ( 시내부회의 ) 12. 9~12 9호선주주매도의향의견조율 12. 12. 4 신규투자자간 MOU 체결및 9호선주주에게매수의향서 (LOI) 제출 13. 2. 13 신규투자자 9호선재구조화추진제한서제출 13. 2. 26 맥쿼리의재구조화협조의사표명 13. 3. 15 지하철 9호선협약변경 ( 초안 ) 송부 13. 3. 22 지하철 9호선민간투자사업협약변경협상단지원요청 13. 3. 28 [ 방침 ] 서울특별시도시철도 9호선 1단계구간민간투자사업실시협약변경협상단구성운영계획 13. 3. 29 재구조화협약변경협상시작 13. 6. 5 도시철도 9호선운임협상재개통보 13. 6. 5 도시철도 9호선 1단계구간실시협약해지예고통보 13. 6. 12 도시철도 9호선운임협상재개통보에대한회신 13. 6. 19 기존주주와신규투자자간매매합의서체결 13. 7. 3 9호선 1단계구간실시협약변경협의요청 13. 7. 4 9호선 1단계구간민간투자사업실시협약변경을위한공식협의개시통보 13. 7. 17 9호선 1단계구간실시협약변경 ( 안 ) 1차검토 ( 심사 ) 의뢰 13. 7. 23 9호선 1단계구간민투사업의사업재구조화협상협조및사업시행조건조정계획서제출촉구 13. 7. 23 9호선 1단계구간민투사업주식매매관련합의서준수촉구 13. 7. 24 9호선 1단계구간민투사업의사업시행조건조정계획서안제출 - 65 -
13. 7. 25 기획재정부방문사전협의 13. 7. 27 [ 방침 ] 지하철 9호선사업재구조화추진계획 13. 7. 29 지하철 9호선실시협약변경 ( 안 ) 및사업시행조건조정계획서검토의뢰 13. 7. 31 9호선 1단계구간민투사업변경실시협약안제출 13. 8. 8 시민펀드관련운용사제안내용검토 13. 8. 12 9호선 1단계구간민투사업실시협약변경을위한협조요청 13. 8. 13 9호선관리운영위탁계약수정관련이행보증금변경 ( 안 ) 통지 13. 8. 14 9호선 1단계구간실시협약변경 ( 안 ) 1차검토요청에대한회신 13. 8. 21 지하철 9호선실시협약변경 ( 안 ) 및사업시행조건조정계획서검토협의요청 13. 8. 22 지하철 9호선실시협약변경 ( 안 ) 서울공공투자센터의견서송부 13. 8. 23 기획재정부업무협의 13. 8. 27 9호선 1단계구간실시협약변경 ( 안 ) 검토의뢰회신결과의견송부 13. 8. 29~9.6 KDI 업무협의 13. 9. 9 계약심사단심사결과통보 13. 9. 11 공공투자관리센터의 9호선 1단계구간실시협약변경 ( 안 ) 등검토에대한서울시의견에대한회신 13. 9. 24 서울공공투자관리센터, 계약심사단, 기재부검증결과반영 13. 9. 27 매수매도인간주식매매계약서세부내역합의완료 13. 9. 30 시민펀드관련운용사협의 13. 10. 2~8 기획재정부업무협의 13. 10. 17 서울시의회보고 13. 10. 22 기존주주-신규투자자간주식매매계약체결 13. 10. 23 주식매매계약및실시협약변경체결 - 66 -
참고문헌 교통연구원, 2011, 민자철도를고려한수도권대중교통요금체계개선방안. 연구총서 2011-12. 서울특별시, 2014, 시민의이익과권리를보호한지하철9호선사업재구조화공공의가치길을찾다, 88-115p 서울시메트로9, 2016 (https://www.metro9.co.kr) 서울아카이브, 급행도시철도시스템도입의지하철 9호선건설 2015.3.31 ( 작성자고준호 ) (http://seoulsolution.kr/content) 서울시정개발연구원, 2010, 경전철사업효율적추진방안연구 서울시보도자료, 2013, 9호선, 서울형민자사업혁신모델 로거듭나, 3조 2천억원절감 (http://traffic.seoul.go.kr/archives/13534) 중앙일보, 지하철 9호선이바꾼일상, 9호선연장개통 9개월 2015.12.23-67 -
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