아동의 안전한 성장을 위한 지역 기반 아동보호정책의 방향과 과제 07 아동의 안전한 성장을 위한 지역 기반 아동보호정책의 방향과 과제 Challenges and Future Directions for a Community-based Child Protection System 류정희 한국보건사회연구원 부연구위원 아동보호 종합지원체계 구축은 문재인 정부의 국정과제로 채택되었으며, 학대아동, 요보호아동 지원을 위한 중앙 및 지방의 컨트롤 타워 구축, 공공성 강화를 주요 내용으로 하고 있다. 2000년 아동복지법을 전 면 개정하고 2001년 아동보호전문기관을 도입하면서 구축된 우리나라의 아동보호체계는 공공성 부족, 체 계 간 분절성 심화 등 공적 아동보호체계로서의 한계가 크게 존재했으며 제도 개선의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다. 본고는 현행 아동보호체계의 개편과 관련한 쟁점 사항을 신고 처벌 기반의 아동보호체계의 한계를 중심으로 검토하고, 지역을 기반으로 하는 예방적 아동보호체계의 구축 필요성을 제기한다. 이를 위 해서는 아동안전과 가족보호라는 아동보호의 두 가지 목표를 지역 중심으로 통합할 필요가 있으며, 이러한 원칙을 구체적으로 실현하기 위해 학대피해아동 및 가족을 대상으로 하는 신고ㆍ처벌 기반의 기존 아동보 호체계와 잠재적인 학대위기아동 및 가족을 대상으로 하는 가족지원체계로 구성되는 이원적 아동보호체계 의 구축 필요성을 제시하고 있다. 1. 들어가며 방의 컨트롤 타워 구축 및 아동보호체계의 공공 성 강화를 주요 내용으로 제시하고 있다. 2000 미래 세대 투자를 통한 저출산 극복 을 위한 년 아동복지법의 전면 개정과 2001년 아동보호 아동보호 종합지원체계 구축은 문재인 정부의 전문기관 도입을 통해 우리나라는 공적 아동보 국정과제로 채택되었으며, 구체적으로 학대아 호체계를 구축해 왔으며 2018년 현재 전국에 61 동, 입양아동, 요보호아동 지원을 위한 중앙과 지 개 지역아동보호전문기관과 61개 쉼터가 설치되
08 이달의초점 었다. 또한최근몇년간아동학대사건이급증함에따라아동학대예방및대응을위한공적인법제도의보완이이루어져왔다. 2014년 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 제정, 2015년 아동복지법 의일부개정등을통해아동학대에대한처벌이강화되고신고의무자제도가확대됨으로써신고및처벌을기반으로하는아동학대체계가작동할수있는법적근거가마련되었다. 특히, 현장조사시경찰동행의무, 아동에대한응급조치및임시조치, 법원의아동보호명령절차등을명시하고경찰과검찰및법원의역할을한층강화함으로써아동학대에대한국가의공적개입을강화하는방향으로개선되어왔다고평가된다. 이와같은아동보호관련법제의개선과함께공적아동보호제도가제대로작동하기위해서는분절적이고파편적으로작동하고있는현행아동보호체계의통합과연계가필수적이다. 민간에위탁된형태로공적아동보호체계가도입된이후, 현행아동보호체계 (child protection system) 는국가의아동보호책무성부재에따른치명적결과로서아동보호체계의분절성심화라는문제점과한계가지속적으로제기되어왔다. 본고에서는현행아동보호체계의개편과관련하여첫째, 우리나라공적아동보호체계의현재적상황을점검하고신고 처벌기반아동보호체계의의의와한계, 신고 처벌기반의아동보호체계가가진잔여적, 사후대응적접근의한계를살펴보기로한다. 둘째, 이러한신고 처벌기반의아동보호체계를개선하기위해서는보다보편적이 고예방적인아동보호체계의구축이필요하며보호대상아동의확대및아동안전과가족지원이라는아동보호의두가지원칙을동시에구현할수있는이원적인 (dual) 아동보호체계의도입이시급함을제시하고있다. 이를위해먼저신고 처벌기반의아동보호체계로특징지워지는영미식아동보호체계가 1990년대이후아동안전및가족지원을동시에구현하는아동보호체계로의개혁을시도하게된배경을검토한다. 이러한맥락에서아동안전강화를위한신고 처벌위주의법제도를강화해왔던우리나라아동보호체계의한계와가족지원병행의필요성을제시하고자한다. 결론적으로, 아동안전과가족보호라는아동보호의두가지목표를실현하기위해서는아동과가족이생활하는지역공동체를중심으로분절된현행아동보호체계의통합이이루어져야하며, 이원적인아동보호체계를핵심으로하는개편모형에대한검토가필요하다. 이원적인아동보호체계는학대피해아동및가족을대상으로하는신고 처벌중심의기존아동보호체계 (traditional child protective system) 와잠재적인학대위기아동및가족을대상으로하는가족지원체계 (differential response system) 로구성될수있다. 2. 아동학대사건의증가와아동보호체계의공공성강화 2001년부터 2016년까지추계아동인구의지 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 09 속적인감소에도불구하고학대피해아동발견율 1) 은큰폭으로증가하는추세를보이고있다. 아동보호전문기관이발표한 2016년한해동안의아동학대의심사례신고건수 2) 는 2만 5878건으로전년도에비해큰폭의증가세 (55%) 를보였다. 이중아동학대로최종판정된사례가 1만 8700건으로나타나, 전년도대비아동학대피해 아동발견율은 1.6배의증가폭을기록했다. 학대피해아동신고율의경우처음으로집계되었던 2001년 4133건대비 7.2배이상의증가폭을보이고있다. 이는 1975년이후지난 30여년동안 8배이상의신고율증가를보였던미국보다훨씬높은수치라할수있다. 그림 1. 추계아동인구및피해아동발견율 (2001~2016) 그림 2. 연도별신고접수건수 (2001~2016) ( 천명 ) (%) 14,000 2.5 2.15 12,000 11,872 2.0 11,666 10,000 11,479 9,332 11,298 9,099 11,105 8,886 8,695 10,906 1.5 8,000 10,715 10,544 10,323 1.32 6,000 10,065 9,835 1.10 1.0 9,578 4,000 2,000 0.18 0 0.78 0.67 0.62 0.48 0.52 0.53 0.55 0.56 0.42 0.34 0.21 0.25 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 만 0-17 세추계인구 ( 좌 ) 피해아동발견율 ( 우 ) 0.5 0 ( 건 ) 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 13,076 16,651 15,025 9,478 9,570 10,146 10,943 9,309 9,199 10,000 8,903 8,000 6,998 10,857 8,979 4,893 8,325 4,133 4,111 7,083 7,219 7,354 7,406 5,000 6,452 3,604 5,761 2,664 4,880 2,395 2,176 2,465 2,606 1,854 1,704 1,737 1,930 2,946 3,536 1,527 1,165 2,118 1,447 2,239 2,451 0 2,351 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 아동학대의심사례 일반상담건수 19,203 17,782 신고접수건수 29,671 25,878 자료 : 1) 보건복지부, 중앙아동보호전문기관. (2001-2016). 전국아동학대현황보고서. 2) 보건복지부, 한국보건사회연구원. (2017). 통계로보는사회보장 2017. p. 96. 주 : 통계청에서집계한 2016 년 연령별 ( 시도 ) 추계아동인구 자료를기준으로아동인구 1000 명당아동학대로판정된피해아동수를산출한결과임. 1) 아동학대발생률은크게세가지방식에의해추정되는데아동보호전문기관 (child protection agencies) 에신고된아동학대신고율 (annual rates of reported child maltreatment), 최종적으로아동학대로판정된비율 (rates of substantiated maltreatment), 그리고부모또는아동의자기보고에기초한아동학대발생률이그것이다. 2) 아동학대의심사례는신고접수당시아동학대로의심되어현장조사가필요하다고판단되는사례가운데응급아동학대의심사례를제외한모든사례이며신고접수를받은후 72 시간이내에현장조사를실시해야한다고판단되는사례를의미함. 신고접수사례중일반상담사례 ( 아동학대의심사례로보기어려운사례와성인이아닌자에의해발생한사례, 아동학대가의심되지만정보부족으로현장조사를할수없는사례 ) 와동일신고사례 ( 최초신고접수되어진행되고있는사례가동일한학대피해의심내용이다른신고자들에의해신고되는사례 ) 를제외한사례 ( 보건복지부, 중앙아동보호전문기관, 2017).
10 이달의초점 이처럼증가하고있는아동학대사건발생률은아동학대를범죄로규정하고가해자에대한처벌을대폭강화함으로써아동학대가더이상가정내의훈육이아니라는우리사회의인식변화의결과로해석될수있다. 2013년울주아동학대사망사건이후최근몇년간발생했던비극적인아동학대사건을계기로아동학대예방을위한법제도개선이이루어졌다. 2014년 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 제정, 2015 년아동복지법의일부개정등으로아동학대에대한처벌이강화되고신고의무자제도가확대되었으며, 이를통해신고및처벌을기반으로한아동학대체계가작동할수있는법적근거가마련되었다. 현장조사시경찰동행의무, 아동에대한응급조치및임시조치, 법원의아동보호명령절차등을포함함으로써경찰과검찰및법원의역할이한층강화되는등아동학대에대한국가의사회적개입을강화하는방향으로개선되어왔다. 2014년 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 이시행됨으로써가장주목할만한변화는아동학대사건조사및처리과정에경찰및사법기관개입이가능해졌다는점이다. 이는신고및조사를기반으로하는아동보호체계의필수적인요건인공공성강화측면에서의진전이라고평가된다. 아동학대처벌법시행이후경찰과아동보호전문기관상담원의현장조사동행건수는큰폭 (273.8%) 으로증가한것으로나타났다. 2016년현재경찰의단독현장조사또는동행의경찰출동사례는 42% 로, 아동보호전문기관 과경찰간공조체계가형성됨으로써피해아동보호조치등아동학대에대한국가의공적개입이강화되고있음을알수있다. 그러나상담원의현장조사사례는전체의 56.6%(3만 210건 ) 로여전히가장높은분포를보이고있으며, 경찰과아동보호전문기관의조사공조과정에서빈번하게발생하고있는갈등과어려움은아동보호업무에서의기관간협조및조정의필요성을제기하고있다. 신고의무자제도 (Mandatory Reporting) 강화는신고및조사를기초로하는아동보호체계의또하나의중요한작동기제로간주된다. 아동학대신고의무자의직업특성상학대의조기발견이용이하고신고의무자의신고사례는아동학대사례판단율이높기때문에신고발견에있어서신고의무자제도의활용가능성이적극고려되고있다. 이러한이유로신고의무자제도는미국, 캐나다, 오스트레일리아, 일본등신고 조사기반의아동보호체계를채택하고있는국가를중심으로채택되어왔으며, 우리나라에서는 2000년아동복지법개정으로법적근거가마련되었다 ( 김수정, 이재연, 2011). 2016년기준, 우리나라아동보호전문기관에신고된아동학대의심사례가운데 32%(8288건 ) 가신고의무자에의해신고된사례로, 2001년 (686건) 에비해 12배이상증가한것으로나타났다. 이와같은우리나라의신고의무자신고율은미국의 58%, 일본의 68%, 호주의 73.3% 에비해현저히낮다. 2015 년부터의료인직군에대한아동학대신고교육및강사양성사업의추진, 신고직군의확대등 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 11 을통해신고의무자의신고율을높이기위한노력이이루어져왔다. 그러나신고의무자제도에대한외국의선행연구는신고의무자제도의효과성에대해일치되지않은결론을보여주고있다 (Melton, 2005; Mathews, 2014). 학대유형에 따라신고의무자제도의효과성은다르게나타나는데, 가시적으로증거를제시할수있는심각한학대 방임사례, 가정폭력발견에효과적인반면성학대, 정서적학대의경우효과성이상대적으로낮았다. 그림 3. 아동학대의심사례중신고의무자신고사례 그림 4. 신고의무여부에따른아동학대사례유형 (%) ( 건 ) 40 30,000 36.9 35 30 25 20 28.4 29.1 27.9 26.3 27.9 31.2 32.2 33.1 31.8 30.9 32.5 34.1 29.0 15,025 25,878 32.0 25,000 29.4 16,651 20,000 15,000 (%) 50 40 30 39.1 37.7 39.5 44.9 15 10,857 8,979 10,000 20 18.1 15.1 10 7,083 7,219 7,3547,4068,325 4,880 5,7616,452 5 2,946 3,536 2,606 5,000 10 3.4 2.3 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 아동학대의심사례 신고의무자신고사례 0 0 신체학대정서학대성학대방임 신고의무자 비신고의무자 자료 : 보건복지부, 중앙아동보호전문기관. (2001-2016). 전국아동학대현황보고서. 자료 : 보건복지부, 중앙아동보호전문기관. (2017). 2016 전국아동학대현황보고서. p.176. 신고의무자제도강화를통한신고및처벌중심아동보호체계의한계는최근의아동학대유형별특징인정서적학대증가현상을통해서도확인된다. 세부유형별아동학대발생률을살펴보면정서적학대의지속적인증가가특징적이다. 중복학대를분류했을때 2001년 5.4% 에불과했던정서학대는 2016년 19.2% 로급격하게 증가했으며, 중복학대를미분류했을때 2016년기준중복학대는 43.1% 로가장높은분포를보여주었다 ( 보건복지부, 중앙아동보호전문기관, 2017). 정서학대의유형적특성은학대의비가시성 (invisibility) 과만성적성격 (chronicity) 에있으며, 신체학대, 성학대, 유기에비해학대에대한사회적인식및합의가불명확하기때문에
12 이달의초점 그림 5. 세부유형별아동학대발생률 (2001~2016) 그림 6. 중복학대분류에따른세부유형별아동학대발생률비교 (2016) 100 90 80 70 60 50 29.6 6.4 31.9 38.3 8.6 39.5 3.9 33.0 40 33.1 32.8 35.1 5,581 30 5,202 5,578 5,685 5,657 6,085 6,403 6,796 3.7 2.6 3.1 4.1 3.6 5.4 4.4 4.6 4.5 3.7 17.5 4.3 19.2 20 2.6 4.8 4.8 5.1 4.8 4.6 15.8 7.1 4,633 16.2 22.6 7.4 3,891 15.0 14.6 10 2,103 2,478 2,921 11.1 11.6 10.6 9.0 12.2 13.7 13.7 10.3 11.9 9.4 9.1 8.4 8.5 11.1 14.5 16.1 14.5 7.6 5.9 6.1 7.7 7.2 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 38.8 3.2 36.9 3.2 35.3 34.6 1.5 39.1 37.4 1.0 37.7 34.0 1.0 40.1 39.4 0.6 35.6 42.3 0.2 43.3 0.9 29.4 47.1 26.8 43.0 26.2 48.0 10,027 18.6 45.6 11,715 17.2 18,700 48.0 15.6 신체학대정서학대성학대방임유기중복학대계 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 48.0 15.6 2.6 19.2 14.5 중복학대분류 16.1 2.6 43.1 38.2 중복학대미분류 신체학대정서학대성학대방임중복학대 자료 : 보건복지부, 중앙아동보호전문기관. (2001-2016). 전국아동학대현황보고서. 신고의무자의신고기준역시모호할수밖에없다. 3) 실제로 2016년신고의무여부에따른아동학대사례유형분석결과신체학대, 성학대, 방임의경우신고의무자가비신고의무자에비해높은학대발견율을보인반면정서학대유형에서신고의무자가비신고의무자보다 5.4% 포인트더낮게나타난것은이러한정서적학대의특수성에기인한다고해석할수있다. 3. 신고ㆍ처벌기반아동보호체계의한계우리나라와같이신고및처벌이주요한기제로작동하는아동보호체계가제대로기능하기위해서는아동학대사건발굴에서의신고의무, 조사에서의공권력개입이필수적이며최근의법제제 개정과정은이와같은 3차적아동학대대응체계의강화과정으로평가된다. 그러나 1차적, 2차적아동학대예방체계의보완및병행이전제되지않는 3차적대응체계의강화는그한계 3) 2014 년과 2016 년내려졌던정서적학대행위의처벌에대한아동복지법규정의합헌결정은정서적학대정의의모호성을보여주는예이다. 아동복지법제 3 조제 7 항의 아동의건강또는복지를해치거나정상적발달을저해할수있는신체적, 정신적, 성적폭력이나가혹행위를하는것 이라는정서적학대정의의추상성및불명확성으로인해헌법소원이제기되었으며, 헌법재판소는정서적학대를 아동이사물을느끼고생각해판단하는마음의자세나태도가정상적으로유지되고성장하는것을저해하거나현저한위험을초래할수있는행위, 아동의신체에손상을주거나유기또는방임하는것과같은정도의행위 라고설명하고정서학대행위처벌에대한아동복지법규정의합헌결정을내렸다. 그러나여전히해석의추상성및임의성은이슈화될수있다. 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 13 가매우명확하다. 이와관련한현행아동보호대응체계의문제점을아동보호에대한보편주의적접근을기초로하여사전예방적 가족지지적기능의부족이라는측면에서살펴보기로하겠다. 1) 아동보호의잔여주의적접근아동보호는아동과부모 ( 가족 ), 지역사회, 국가간의일정한방식의관계성을담고있으며, 법적, 사회적, 문화적맥락에따른상대성을보인다. 예컨대스웨덴, 독일등서구유럽에서아동보호는모든종류의사회적폭력과위험을포괄하는부적절한발달환경으로부터아동을보호하기위한사회적체계를의미하며, 아동보호에대해예방을중심으로하는보편주의적접근을취하고있다. 반면, 미국, 캐나다등영미권국가에서아동보호 (child protection) 는협의의개념으로아동의다양한위기를 학대및 방임 으로한정하고학대로부터아동을보호하는전문적이며제도적인서비스를의미한다. 영미권과같이아동보호에대한협의의접근방식을취하고있는우리나라의아동보호체계대상은 보호대상아동 으로한정된다. 아동복지법제 3조에따라보호대상아동은사회적보호를받고있는아동으로부모로부터이탈된요보호아동 (Looked-after children) 과학대피해아동 (abused children) 으로구성되는데, 최근들어다수의요보호아동은아동학대로인해발생하는것으로나타난다. 2016년기준전체요보호아동 (4592명) 중 33.5% 가학대로인해발생했으며, 부모빈곤 실직, 부모질병, 부모이혼, 부모사망등의부모및가정의위기를모두포함하면 68.4% 의아동이학대, 빈곤 질병으로인한가족위기, 부모의이혼에따른가족해체의위기에노출되어있음을확인할수있다. 표 1. 발생원인별요보호아동현황 (2008~2016) 구분 기아 미혼모ㆍ부 미아 비행, 가출, 부랑 학대 부모빈곤, 실직 부모사망 부모이혼부모질병등 2016 5.7% 18.6% 0.2% 6.8% 33.5% 6.3% 6.2% 2.7% 19.7% 4,592 2015 7.1% 20.7% 0.6% 8.0% 24.3% 6.2% 6.7% 2.7% 23.8% 4,503 2014 5.6% 24.5% 0.3% 10.2% 22.1% 6.2% 9.0% 1.3% 20.8% 4,994 2013 4.7% 25.5% 0.3% 8.5% 18.6% 5.6% 9.1% 2.2% 25.5% 6,020 2012 3.4% 28.7% 0.7% 10.2% 16.2% 6.5% 7.7% 2.4% 24.2% 6,926 2011 2.9% 33.6% 1.1% 9.9% 15.0% 5.6% 7.2% 2.1% 22.7% 7,483 2010 2.2% 32.6% 2.4% 9.0% 12.1% 6.8% 9.0% 2.4% 23.5% 8,590 2009 2.5% 34.0% 0.4% 7.8% 11.6% 7.9% 8.5% 2.5% 24.8% 9,028 2008 2.2% 25.3% 1.6% 7.6% 9.6% 11.2% 7.9% 3.0% 31.7% 9,284 자료 : 보건복지부. (2008-2016). 요보호아동현황보고. 총계
14 이달의초점 2) 사후대응적아동보호체계이러한아동보호대상에대한잔여주의적 선별주의적접근은그대로아동보호체계의사후대응적한계로이어진다. 현행아동보호체계는사회적보호의필요성이명확한요보호아동과학대피해아동만을대상으로발생한사건에대한사후적대응중심의제한적아동보호서비스를제공하는데그치고있다. [ 그림 8] 에나타난바처럼, 아동보호전문기관에학대의심으로신고되거나지자체의아동복지담당공무원에게 요보호 로신고되는고위험군의아동에대해서만제한적으로작동하고있는아동보호의사후대응적한계는현행아동보호체계의분절성에의해더욱심화되고있다. 아동보호업무는공급자중심으로구성되어왔으며대상특성별로분리된게이트웨이와분절화된시스템이제각각작동함으로써사후대응적아동보호업무는아동발달단계에연동된서비스의연속성및서비스제공의일관성을확보하고있지않다. 예컨대지자체의요보호아동보호업무의경우아동복지공무원 1인의조사및판단에따라아동에대한조치가이루어지는경우가대다수이며아동보호업무의전문성, 체계성은낮은수준이다. 또한아동담당공무원의잦은인사이동으로인하여업무의일관성및연속성을담보하지못하고있다. 이를보완할수있는최소한의제도적장치로서지 자체단위아동복지심의위원회의구성은조사에참여한 231개의광역 기초자치단체지자체의 36.4% 에그치는수준이며, 그기능과역할이실질적으로수행되지못하고있다 ( 아동인권포럼, 2016). 4) 3) 가족지원적아동보호의한계아동학대예방및대응정책의핵심은아동의주된생활및발달공간인가정에대한지원과보호를통한가족보존및가족지원정책에두어져야한다. 가족중심의아동보호는아동학대의사전예방및사후대응으로구성되는아동보호정책의전영역에서구체화되어실현될필요가있다. 빈곤및가족의위기에직면한아동과가족의문제를해결하기위해서는그들의욕구에맞는아동 가족보호서비스를제공함으로써가족지원을강화해야한다. 현재학대피해아동을위한가족지원서비스제공의한계와문제점은다음과같다. 첫째, 아동보호정책이포괄하는보호대상아동은학대피해아동과요보호아동으로한정되어왔으며, 아동원가정의기능을건강하게회복하고강화하는원가정지원보다는이를대신하는대리양육서비스제공에초점을두고추진되어왔다. 그결과우리나라대리양육보호의평균보호기간은매우긴편이며, 원가정복귀율 (family 4) 전국 231 개지자체를대상으로이루어진한국아동복지심의위원회실태분석보고서에따르면, 아동복지심의위원회가구성되었음에도 2015 년기준한차례도소집되지않은지자체가 40.5% 로나타났으며, 연 1 회만소집되었다고응답한지자체가다수를차지하였다. 아동복지심의위원회에서논의된주제는아동급식지원에관한사항이가장많았고, 아동정책계획의수립과지원에관한사항, 아동보호와관련된이슈는아동복지시설입소나퇴소에관한사항에한정되었다 ( 아동인권포럼, 2016). 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 15 reunification) 은매우낮은수준이다. 일시대리보호유형별로평균보호기간을살펴보면, 아동양육시설의경우평균보호기간이 11.2년으로가장높았으며가정위탁 4.7년, 공동생활가정 3.4년순으로나타났다 ( 노혜련, 2017). 따라서일시대리보호서비스는원가정복귀를목적으로하고있음에도불구하고우리나라에서는영구보호와같은기능을하고있다 ( 박세경등, 2014). 둘째, 학대피해아동에대한아동보호서비스에서도역시가족중심의지원은매우취약한것으로나타났다. 2016년아동학대사례초기조치결과를보면, 피해아동의원가정보호는 1만 8700건중 77.9%, 분리보호는 21.9% 로나타났다. 이처럼높은원가정보호율에도불구하고적절한가족지원및강화서비스는병행되지않고있다는점이문제점으로지적된다. 아동보호서비스는피해아동, 학대행위자, 피해아동의가족을대상으로한서비스로구분되며, 모든서비스에서 1.5~2.9% 수준에머무르는것으로나타났다 ( 보건복지부, 중앙아동보호전문기관, 2017). 마지막으로, 잠재적학대위기아동을위한사전예방적가족지원서비스는거의이루어지지않고있다. 대다수의아동보호현장및학계전문가들은아동학대특례법의제정등처벌강화에주력하는아동학대대응정책의한계로상대적으로경미한사례나잠재적학대위기가족에대한예방적 지지적서비스제공부재를지적하고있다 ( 류정희등, 2016). 잠재적위기아동에대한가족중심의보호는사전적이고예방적인보호 와맥을같이한다. 보호대상아동발생요인중빈곤, 부모이혼, 부모질병, 미혼모ㆍ부등은적극적인사전예방적아동보호정책을통해예방이가능한위험요인이라고할수있다. 따라서아동과가족이분리되기이전에보다적극적인위기아동및가족에대한지원및보호서비스를제공하는원가족지원에입각한적극적이고선제적인아동보호정책으로의전환이필요하다. 4. 이원적아동보호체계도입의필요성이상에서살펴본바와같이신고 처벌기반의아동보호체계를개선하기위해서는보다보편적이고예방적인아동보호체계구축이필요하며보호대상아동의확대및아동안전과가족지원이라는아동보호의두가지원칙을동시에구현할수있는이원적인 (dual) 아동보호체계의도입을적극적으로고려할필요가있다. 신고 처벌기반의아동보호체계로특징지워지는영미식아동보호체계가 1990년대이후아동안전및가족지원을동시에지원하는아동보호체계로개혁을시도하게되었던배경을검토하고, 이러한맥락에서아동안전강화를위한신고 처벌위주의법제도를강화해왔던우리나라아동보호체계의개편을위한시사점을살펴보고자한다.
16 이달의초점 가. 해외의이원적아동보호체계도입배경아동보호에대한자유주의적접근 (Liberal approach to child protection) 으로특징지워지는미국, 영국, 일본의신고및조사중심의아동보호체계는아동안전보호 (child safety, child protection) 와가족보존과지지 (family preservation and support) 로이루어진아동보호의두축사이에서양극단을오가는진자운동 (pendulum swing) 을거듭해왔다 (The New York Times, 1996). 미국의경우, 1974년아동학대예방법 (CAPTA: Child Abuse Prevention and Treatment Act of 1974) 을제정, 시행함으로써현행미국아동보호체계의기초를마련하였다. 잔여주의적복지정책의전통이아동보호체계에도그대로반영되어아동의안전보호에우선적인가치를두고신고와조사를통해아동을위험한부모및가족환경으로부터분리하는방식의문제중심적사후개입에중점을두고아동보호정책이추진되었으나급격히증가하는아동학대발생건수를줄이기엔역부족이었다. 1980년입양지원과아동복지법 (Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980) 을제정하고 ( 원 ) 가족보존및가족지지중심으로아동보호정책의전환이이루어졌다. 그러나제한된기간동안의원가족보존및지지서비스를제공하는것만으로는다양한가족의경제적, 심리적, 사회적문제를해결하고학대발생을줄이기에역부족이라는비판에직면하게되었다. 이에 1997년입양과안전한가족법 (Adoption and Safe Families Act of 1997) 을제정하고아동의안전과건강을우선순위에두고아동보호에다시중점을두는정책으로전환하게된다 (Krugman, 1999). 이처럼아동보호와가족보존의두마리토끼를번갈아쫓는미국아동보호정책의변화과정속에서 1990년후반이후, 미국의많은주에서대안적인아동보호체계를도입하고개혁을시도하게된다. 대안적 (Alternative Response) 인아동보호체계는기존의전통적인방식의아동보호체계 (CPS: Child Protection Systems) 만으로는아동학대의효과적인예방이불가능하다는문제의식에서지역공동체를기반으로저위험도 (low-risk) 의학대위기아동및가족을보호, 지원하는다른방식의차등적대응방식 (Differential Response) 을결합함으로써이원적체계 (Dual system) 를구축하는것을핵심으로한다. 유사한문제의식은 1990년대초반영국에서도제기되어고위험도의아동발견및개입에중점을두던아동보호의패러다임을전면적으로전환하였다. 모든아동은인생의어떤지점에서발달위기에직면할수있고국가의보호와지원을필요로할수있다는전제하에 모든아동 을포함하는보편적인예방중심의체계로전환하기위해아동안전보장체계 (Child Safe Guarding System) 를도입하였다. 아동안전보장체계는아동가족에대한지지를통해아동의안전과복지를향상하는것을목표로한다는점에서미국에서확대되었던이원적인아동보호체계보다한단계나아간보편주의적체계라할수있 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 17 다. 2008년피터 (Peter) 5) 의비극적인죽음을계기로고위험아동을중심으로한아동안전에우선을두는전통적인아동보호체계로다시중점이이동하였으며, 2010년보수-자민연정집권이후공공부문예산및아동복지예산의삭감에따라아동보호체계의 1차적, 2차적예방서비스의대폭적축소가이루어졌다 (Parton, 2011). 2000년이후일본에서이루어진아동보호정책의개혁은신고중심의고위험아동을대상으로한아동학대예방체계의효과성에대한미국, 영국과동일한문제의식을배경으로하고있다. 1990년대이후 20여년간지속된일본경제의저성장결과, 일본은심각한아동빈곤, 가족해체를경험하였고아동학대사건의급증, 특히아동학대사망아동수의증가가심각한사회적문제로등장하게되었다. 이에대한정책적대응으로일본정부는 2000년아동학대방지법을제정하였으며 2004년아동복지법및아동학대방지법을개정함으로써아동학대예방을위한법적, 제도적개혁을추진해왔다. 이러한과정에서기초지자체인시정촌 ( 市町村 ) 의역할이아동학대예방의기초단위로명확하게정립되었고지역의요보호아동에대한조기발견과적절한보호를위한요보호아동대책지방협의회설치가의무화되었다. 2000년대이전일본의아동보호는신고와처벌에기초한아동보호체계로운영되어왔 으며광역지자체인도도부현 ( 都道府 ) 에설치된아동상담소가아동학대사례의조사-신고-판단- 조치에이르는전과정을전담해왔다. 그러나만성적인생활불안정과빈곤의문제에직면한취약가정에서급증하고있는아동학대문제에효과적으로대응하기위해서는신고 처벌에앞서지역사회를중심으로위기아동과가족을찾아내고지원하는것이우선되어야한다는사회적문제의식이확대됨에따라일본의아동보호체계는지역사회를중심으로하는예방적가정지원체계로전환하게되었다. 이에기초지자체에학대아동보호전담기구 ( 예 : 아동가정양육지원센터, 지자체별명칭은다양함 ) 를설치함으로써위기수준에따라맞춤형 (tailor made) 보호를제공하는이원적인아동보호체계를확보하게되었다 ( 류정희, 2016). 나. 시사점-지역을기반으로하는통합적인아동보호체계우리와같은신고 처벌중심의아동보호체계를도입하고개혁해왔던해외의사례를통해아동보호의궁극적인목표를실현하기위해서는아동의안전보장과가족에대한지지와보호라는, 때로상충하고대립하기도하는두가지가치를실현할수있는통합적인아동보호시스템의구축이필수적임을확인할수있다. 여기에서는 5) 2008 년 11 월, 생후 17 개월된피터 (Peter) 가엄마와새아버지의학대에의해척추와갈비뼈가부러진채사망한사건으로, 피터의사망이전에보건사회돌봄서비스담당자는 60 번이상피터의가족과만났고, 의사는척추가부러진아이를학대피해로진단하지못했고, 48 시간만에아이는사망했다. 이를통해영국아동보호체계의문제점에대한사회적비판이거세게제기되었고심각한학대사건에대한철저한조사및처벌의중요성이강조되었다.
18 이달의초점 통합적아동보호체계의핵심예방과보호 ( 대응 ) 의통합, 지역을기초로한분절된전달체계의통합으로나누어통합적아동보호체계의방향성을제시하고자한다. 1) 예방과보호 ( 대응 ) 의이원적인체계 (dual child protective system) 통합적인아동보호체계는 1) 학대피해아동및가족을대상으로하는신고 처벌중심의기존의아동보호체계 (traditional child protective system) 와 2) 잠재적인학대위기아동및가족을대상으로하는가족지원체계로구성되는이원적인아동보호체계로구성되어야한다. 가족지원에강조점을두고있는차등적대응시스템 (Differential Response System) 은아동을위험도에따라구분하고차등적인서비스를제공하는것을핵심으로한다. 통합적인보호체계는현행아동보호체계의사 각지대에놓인아동들에게보다적극적이고보편주의적인아동보호및지원서비스를제공하는것을목적으로해야한다. 이를위해서는아동보호체계의대상을학대피해아동및요보호아동으로제한하지않고잠재적인아동학대위험에노출된모든아동을대상으로생애발달단계에따른연속적인아동보호서비스를제공할수있는체계가필요하다. 학대피해아동및요보호아동등고위험군아동을대상으로 3차적인아동보호체계가제대로작동하기위해서는저위험군아동을대상으로하는 1, 2차적예방체계의구축이전제되어야한다. 따라서아동학대고위험군과저위험군을분리하여고위험군아동및가족에대해서는아동보호전문기관의적극적인개입을통해대응하는반면, 저위험군아동에대해서는가족에대한지원및강화 (Strengthening and Supporting Families) 를통한예방적개입을강화하는차등적접근이필요하다. 그림 7. 아동학대중증도에따른아동보호의연속성 아동보호 3 차 고위험아동대상아동의분리보호, 대안적돌봄, 임상상담, 심리치료 아동보호체계 가족지원 2 차 1 차 중, 저위험아동대상경제적가족적지원서비스및자원연계육아부담경감, 보호자문제개선 일반아동대상육아지원, 양육방법교육, 학대인식개선 가족지원체계 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 19 차등적대응체계는아동학대에대한대응에있어서조사및처벌에기초한전통적인방식의아동보호체계의한계를극복하고아동학대를사전적으로예방하기위해서는높은가족스트레스와정서적 경제적스트레스에직면한저위험도의취약가족에대한가족중심적접근과지원이핵심적임을강조한다. 이러한가족중심의지원서비스는다양한위기에직면한가족에대한강점중심의사정과자발적참여를기초로한다. 실제로미국에서확대되어온차등적대응시스템에서제공되는서비스는전통적인조사및처벌중심의아동보호체계에서제공되는서비스와뚜렷한차이를보이고있다. 차등적대응체계에서는음식이나의복, 구직도움, 상담등가족에대한실질적인물적, 경제적, 심리적지원서비스가높은비중을차지하고있다 ( 이봉주등, 2016). 차등적대응체계는아동보호는아동이속한취약한가족에대한다양한경제적 물질적지원정책과병행되어추진되어야함을시사하고있다. 부모의빈곤, 실직등에대한대안은부모의양육포기에따른일시대리보호가아니라경제적인이유로인해아동이아동보호체계로유입되는것을예방할수있는사회적보호망이되어야한다. 아동을가족내에서보호하기위해서국민기초생활보장제도와고용보험, 18세미만아동이있는가정을지원하는소득보장정책을토대로하여다양한아동및가족강화서비스를통한다차원적지원이필요하다. 2) 지역을근거로하는아동보호체계의통합이원적인통합아동보호체계가제대로작동하기위해서는아동과가족이생활하는지역공동체를기반으로하는것이중요하다. 특히일본의아동보호체계개혁사례는신고와처벌에기초한아동보호체계의예방적기능을보완하기위해서는지역공동체를중심으로잠재적위기가족에대한지원강화가필수적임을시사하고있다. 기초지자체에아동보호업무를수행하는전 표 2. 차등적대응체계와전통적아동보호체계의제공서비스비교 차등적대응접근 기존의조사중심접근 제공되는서비스 % 제공되는서비스 % 음식이나의복 16.6 상담 6.4 구직도움 15.5 가정폭력서비스 4.1 상담 13.6 부모교육 3.2 자동차수리혹은교통수단제공 9.4 정신건강서비스를받도록도움 3.1 집기류, 가구혹은집수리 8.1 음식이나의복 3.0 각종교육프로그램수강 7.1 의료혹은치과치료 3.0 자료 : 이봉주등. (2015). p. 44.
20 이달의초점 담공무원을확충하고아동가정양육지원센터를설치함으로써 6) 지역공동체의가장기초적인단위에서아동보호및복지자원의기획조정역할을하는컨트롤타워가작동하기시작했다. 실제로 2002년일본에서도입되어전국적으로확대된 광장 (Plaza) 사업 은지역사회를기반으로한사회적돌봄체계강화를통해동시에예방적인아동보호기능을수행하고있는모범적인사례라고할수있다. 지역에고립되었던, 빈곤과실업, 양육스트레스에직면한위기의부모들과학대및방임의위기에노출된아동들이지역의광장 (Plaza) 7) 으로나오기시작했다. 지역의아동보호체계는그들에게경제적, 심리적, 사회적지원을지속적으로제공함으로써학대및방임이심화되기전에예방할수있게되었다. 광장사업은 지역속으로찾아가는보호 를지향하고육아의어려움과양육스트레스를경험하는지역사회의모든부모에게열린육아지원의공간을제공해왔다. 부모들이경험하는생활의어려움, 육아로인한고립감과불안을지역의육아살롱이나광장에서자유롭게공유하고교류하는과정에서아동학대및방임위기의사전발굴및예방의효과성이높은것으로평가되고있다. 원가정보호서비스 (in-home services) 및가족재결합서비스 (family reunification services) 등을통한학대예방및보호서비스를효과적으 로제공하기위해서는지역을기초로하는통합적아동보호체계의구축이아동보호체계개편방향의핵심이되어야한다. 이를위해서는지역사회아동보호 복지자원의네트워크구축이필수적인전제조건이된다. 그러나앞서의논의에서살펴본바처럼현행아동보호체계의구조적분절성은심각하며, 지자체시 군 구차원의통합적인컨트롤타워를설치하고지역사회아동복지자원연계의핵심적인조정자역할을수행해나가야할것이다. 분절된아동보호체계의통합방안은다음과같이구체화될수있다. 통합적아동보호체계는기존에기초지자체와아동보호전문기관으로나누어졌던게이트웨이를시 군 구의아동 가족복지전담팀 ( 혹은센터 ) 으로일원화하여신고상담및조사를수행한다. 전담팀의조사와사정 (assessment), 판정이이루어지면아동을위기수준에따라아동보호체계와가족지원체계로나누어아동보호및지원서비스를제공한다. 첫째, 아동보호체계는학대로판정된학대피해아동을대상으로하며심리상담등학대피해자보호서비스와학대행위자에대한치료서비스등을제공한다. 필요시사법절차가개입될수있으며기본적으로는아동보호전문기관-아동의원가정또는일시대안양육체계 ( 가정위탁, 공동생활가정, 양육시설 ) 간의긴밀한협력과연계를기초로한다. 둘째, 가족지원체계 6) 일본도쿄도세타가야구의경우, 기초지자체의아동가정지원센터인력은정규직아동복지전담공무원과비상근직전문가 8 명으로구성되며, 이중 6 명이아동학대, 가정폭력, 위기가정부모양육지원등의업무를전담하고있다. 7) 아동의시설보호에대한문제의식이확대되면서시설의소규모화가본격화되고다수의요보호아동들이그룹홈에의해보호받게되었다. 이에따라유휴시설의문제가나타났으며, 이를요코하마시에서광장으로만들어지역사회주민이육아, 돌봄을공유할수있는공간으로활용하면서광장사업이전국화되었다. 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 21 는학대로판정되지않았으나잠재적인학대위기에노출된빈곤층, 해체위기의가정, 장애등의취약한가구특성을가진아동과가족을대상으로읍 면 동의사례관리팀, 시 군 구의아동통합사례관리를담당하고있는드림스타트, 중위험도이상의가족위기사례를전담하고있는희망복지지원단의협력을주축으로지역사회의다양한공공 민간서비스제공기관 ( 보육 교육기관, 정신보건센터등의보건시설, 지역아동센터등의돌봄시설등 ) 과의연계를통해가족지원및아동 지원서비스를제공한다. 아동의위기도에따라아동보호체계와가족지원체계간의연계협의및아동의조치조정이가능하고, 아동의사정, 조치판단및서비스의종결, 사후관리와관련한모든주요한결정은시 군 구의아동 ( 가족 ) 보호전담팀 ( 센터 ) 이컨트롤타워로서기능하며. 지역의아동복지전문가, 실무자등으로구성된아동복지심의위원회를통한논의구조를상시화시켜야한다. 그림 8. 현행아동보호체계의흐름도 전체아동 지원대상아동빈곤, 저소득아동해체위기가정저소득장애부모학교폭력, 성매매아동저소득다문화아동수감부모 요보호아동 보호대상아동 학대피해아동 희망복지지원단 통합사례관리 지역민간서비스기관 드림스타트 지원 어린이집유치원, 학교지역아동센터건강가정지원센터청소년상담복지센터 읍면동맞춤형복지팀 시군구아동복지공무원 보호조치결정 일시보호시설 아동복지심의위원회 병원, 보건소경찰검찰 아동보호전문기관 조사 - 판정 - 서비스 복귀원가정위탁가정공동생활가정아동양육시설국내외입양
22 이달의초점 그림 9. 개편아동보호체계의흐름도 ( 안 ) 전체아동 지원대상아동빈곤, 저소득아동해체위기가정저소득장애부모학교폭력, 성매매아동저소득다문화아동수감부모 요보호아동 보호대상아동 학대피해아동 어린이집유치원, 학교지역아동센터건강가정지원센터청소년상담복지센터 병원, 보건소경찰검찰 읍면동맞춤형복지팀 아동보호전문기관 지역민간서비스기관 희망복지지원단 통합사례관리 드림스타트 지원 시군구아동보호전담팀 조사 - 판정 - 조치 일시보호시설 아동보호서비스 시군구아동복지심의위원회 지원 원가정보호 가정위탁 공동생활가정 아동양육시설 법원허가 원가정보호 국내외입양 차등적보호체계 아동보호체계 5. 나가며본고는현정부의국정과제로채택된 아동보호종합지원체계의구축 을위해종합적지원체계의지원대상과체계구축의기본원칙과방향을제시하고자하였다. 이를위하여첫째, 신고 처벌을기초로작동하는우리나라아동보호체계의국가책임성강화의과정을개괄하고그핵심은아동보호의국가개입을뒷받침하는법제도의개편을통한신고및처벌기제의개선에두어졌음에주목하였다. 둘째, 이와같은신고 처벌기반의아동보호체계는본질적으로아동보호대 보건복지포럼 (2018. 5.)
아동의안전한성장을위한지역기반아동보호정책의방향과과제 23 상에대한선별에기초한잔여주의적아동보호의근원적한계를가질수밖에없음을제기하였다. 이러한잔여주의적특성으로인해고위험군 ( 학대피해아동과요보호아동 ) 아동의문제발생이후아동안전중심의사후대응적보호서비스제공에그보호기능이제한되어졌다는문제점을가지고있다. 특히, 중앙의총괄조정관리의기능을하는공공성을확보한컨트롤타워의부재와공급자중심으로형성된보호체계의각부문간분절성문제는아동의안전보장과원가족보호의두가지목표중어느하나도제대로실현하지못하는결과로이어졌다. 궁극적인아동안전의보장은아동삶과성장의주요공간인가족과부모에대한지원과보호를통해가능하지만아동가족에대한물리적, 경제적, 심리적지원체계는미비한수준에머물러있다는점에서현행아동보호체계는개편을필요로한다. 따라서현행아동보호체계의통합은아동보호에대한보다보편주의적접근에기초하여아동보호와가족지원, 사전예방과사후대응의기능을통합적으로수행할수있는이원적아동보호체계로구축되어야한다. 이원적인아동보호체계의핵심은서비스제공의이원화라고할수있으며, 고위험군의아동및가족에대해서는집중적인아동보호서비스의제공, 필요시아동의분리와학대행위자에대한체계적인수사와강력한처벌을, 저위험군의아동및가족에대해서는지역공동체의다양한공공 민간아동복지자원의연계를통한지속적이고종합적인서비스제공으로구분할수있다. 이러한맥락에서이원적인 아동보호체계는아동과가족이생활하는지역사회를기초로할때만구축될수있음은분명하다. 결론적으로, 현행아동보호체계개편의기본적인방향은 지역을토대로 통합적인 아동보호체계를구축하는것에두어져야한다. 지방분권화에대한사회적논의가본격화되고있는현시점에서지역을중심으로한통합적아동보호체계의개편논의는간단치않은작업이다. 2005년아동복지사업지방이양이후심화되어온아동복지자원의지역적편차와불균형에대한실증적분석과진단을통해지역의특성을반영하는통합적아동보호체계모형을구체화할필요가있다. 이러한논의에는지역사회아동복지불균형해소를위한중앙정부와지방자치단체 ( 지방정부 ) 의역할, 지역에서의아동보호서비스를담당하고있는공공과민간의연계방안등핵심적이슈가포함되어야한다. 이러한검토를통해근거기반의아동복지제도및전달체계개편은구체화될수있을것이며, 정책실행과개혁의실효성을담보할수있을것이다. 참고문헌김수정, 이재연. (2011) 아동보호를위한외국의아동학대신고제도연구. 아동과권리, 15(1), 21-43. 류정희, 이주연, 송아영, 이근영, 이미진. (2016). 생애주기별학대폭력에대한통합적접근과정책대응. 한국보건사회연구원.
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