민주화이후한국정당정치의경쟁구조 - 의제설정자의등장과의회정치의지배구조 박경미 1) 1. 문제제기 이글의목적은 왜한국에서정당의등장 소멸이선거때마다반복되는가? 라는문제를정당정치의경쟁구조와특성을중심으로설명하는데있다. 48개의정당 단체가참여한제1국회의원선거에비해정당수는감소했지만선거를전후로해서등장했다가사라지는정당의수는여전히많다. 정당통합을추진했던사례또한 70여차례에달한다. 민주화이후끊임없는정치개혁논의에도불구하고이러한현상이최근까지도달라지지않고있다. 그런한편거정당의지배는여전히지속되고있다. 해방이후정당정치는집권당과하나의야당이지배해왔다. 그흐름은해방직후자유당과한국민주당, 군사정권하의민주공화당과민주당, 민주이행기의민주정의당과신한민주당, 그리고민주화이후민주자유당과민주당에이르기까지의 2개의정당이립하고경쟁하는구조였다. 왜신생정당은선거참여이후에생존하지못하고소멸하는패턴을반복하는가? 그러한패턴이지속되는이유와구조는무엇인가? 박경미이화여자학교정치외교학과박사과정수료 ( 정당 / 의회 / 선거 ). 최근논문으로는 선거제도가정당체제에미치는효과연구 - 프랑스와이탈리아의동일한선거제도개혁의상이한결과 (2003) 와 영국노동당, 탈각된사민주의 - 1987-1992 년 정책검토 (Policy Review) 와정책전환 (2004) 등이있음.
114 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 유권자의정기적투표만을중요시하는이른바 선거주의 로의후퇴라는비판과한편에서제기되고있는 정당위기론 1) 에도불구하고부분의국가들은제도로서의의제민주주의의정당성을인정해오고있다. 정당성을갖는 표 문제에서통령제냐의회제냐는권력구조논쟁에이르기까지안정적정당정치가늘관심의상이었다. 특히, 제2차세계전종전이후한국과같은신생민주주의국가들은 정상정치 (normal politics)' 를갈망하면서뒤늦게도입한민주주의제도운영의끊임없는시행착오와그개선에집중해왔다. 그러한열망에도불구하고신생민주주의국가의정치는정당정치가시작된서유럽과동일한경로로발전할것이라는기는이루어지기힘들것처럼보인다. 한국도예외가아니다. 16차례통령선거와 17차례국회의원선거를치르면서전쟁, 쿠데타등체제자체를불안정하게하는급격한사회변동속에서정당정치는지속되었다. 다양한이념을갖는정당의성장보다는분단이라는조건위에서제한된이념적경쟁, 즉정책경쟁없는보수정당지배의지속이오히려불가피한과정처럼보이기도한다. 정책경쟁의부재라는사실은 17차례치러진국회의원선거에서정당경쟁을이념경쟁으로평가할수있는사례가거의없다는사실에서다시확인할수있다. 민주화는정당정치에어떤변화를가져왔는가? 권위주의하의정당정치가독재- 반독재립구조였다면민주화이후에는각지역에기반을둔지역- 지역경쟁구조로규정할수있을것이다. 민주화는정당간립축의변화를가져왔다. 그러나여전히신생정당의 1) 정당위기론은연이은정당의쇄신과정 (renewal) 을통해서정당간차별성이약화된결과로나타난중정당의쇠퇴와함께정당의주요기능약화에초점을둔논의들이다. 이것은서유럽정당의중동원 표가가능했던전후중정당 (mass party) 시기와는달리, 조직화와정치적표출통로가다양화되어상적으로이익표출매개체로서정당의중요성이약화되었다는문제의식에서비롯되었다. 이에반해서정당위기론은지나치게규범적이고선험적편견을갖는문제의식이며이는정당의쇠퇴가아닌변화라고일축하는비판적논의도있다. 이들의주장은정당위기론은정당의위기가아니라하나의담론에불과하다는입장이다 (Daalder, 2002; Linz 2002; Manin, 1997). 이글도정당이갖는여러문제에도불구하고민주주의에서정당은경쟁과표의구조를규정하는필수적요소라고보는입장에있다.
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 115 의회진입은어려웠다. 그러한어려움은 1958년조봉암의진보당과 1992년정주영의통일국민당과같은정당의원내진입실패에서여실히볼수있었다. 비록 17국회의원선거에서사회민주주의적지향을갖는민주노동당이원내에진입했지만의회정치내의역할과거정당의지배구조에어떤영향을미칠지평가하기힘들기는마찬가지다. 민주화이후지역정당체제가지속되는가운데주요거정당의의회정치지배와소수정당의빠른등장과소멸은하나의패턴으로자리잡은듯하다. 정당의빈번한이합집산은더이상불안정한현상이아니라반복적으로나타나는안정적패턴이된것으로보인다. 이글은이러한패턴이지속 유지되고있는조건을정당정치의두차원, 선거정치와의회정치로나누어살펴본다. 그동안이념경쟁의부재는보수정당의지배를설명하는주요한요인으로제시되어왔다. 분단상황이그러한경쟁구조의조건으로작용했다는사실을부인할수없다. 그러나이것만으로민주화이후의변화들을설명하기쉽지않아보인다. 왜냐하면민주화이전에서는상상하기조차힘들었을새로운변화들때문이다. 이글은한국정당정치의특성을경쟁구조시각에서분석하고그특성을밝히는근거를제시하고자한다. 이글에서초점을두고있는의제설정자 (agenda-setter) 인정당은교섭단체로서의회정치에서지배적인위치를차지하여비교섭단체인정당에비해자신의이익에부합하는제도를도입하거나바꾸는데유리한위치를점하였다. 다시말해, 의회정치에서주도권을갖는정당은자기이익을확보하는데있어서유리한지위를점하였지만신생정당은그렇지못했다. 선거정치참여의경험이없는정당은의회정치를지배하고있는정당들이만들어놓은규칙과제도에따라서경쟁해야했다. 그리고선거정치의경쟁규칙을규정하고있는선거제도라는관문을넘어서신생정당이의회정치에진입한다고하더라도의회정치에서그들의역할은미미할수밖에없었다. 의회정치지배구조는늘집권당과하나의야당으로구성되었고소수당은종속적지위에처하게되었기때문이다. 이글은의회정치를지배하는의제설정자의등장구조를정당정치의경쟁구조를규정하는
116 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 제도적특성을통해분석함으로써정당정치에서정당의빈번한등장과소멸이반복되는이유를밝히고자한다. 2. 지역정당체제론비판 : 민주화이후나타난변화들 1987년민주화는권위주의시기에규제되었던정치인해금을비롯한정당관련법안이새로이시행되면서정당경쟁을본격화하였다. 특히, 1987년통령직선제도입을시작으로한정치적자유화는 정당- 유권자 관계에직 간접적으로개입했던국가의역할을약화시켰다. 국가가만들어낸위성정당이활동하는형식적정당정치가아니라국가개입이없이유권자가자발적으로조직화하여정당과직접적으로의사소통할수있는정당정치로변화하고있다. 민주화가이러한측면에서정당정치의분기점이었다는사실을새삼강조할필요는없을것이다. 그렇다면유권자- 정당의직접적관계가형성된 1987년이후정당정치는이전의정당경쟁패턴과다른것이었는가? 그동안민주화이후의정당정치에해체계적연구를시도해왔지만그러한시도가쉽지않다는것이사실상의결론이다. 2) 그이유는민주화이후 5번에걸친국회의원선거에조직변경이없이동일한당명으로 2번이상참여한정당수가 3개에불과하다는사실에있다. 3) 매선거마다당명이바뀌고수차례의정당통합시도가한국정당정치를특정한형태의 정당체제 로규정하기힘들게하고있기때문이다. 이러한어려움에도불구하고하나의특정한형태와특성을갖는한국정당체제에한연구가지속되어왔다. 민주화이후정당체제는 지역정당체제 에초점이맞춰져왔다. 지역정당체제론은지역적으로차별화된지지시장에기반을두고있는지역정당으로구성된정당체제를말한다. 지역정당체제는유권자의지역주의적투표행태와정당의 2) 이에해서는장훈 (2003), 김재한편 (1994), 김수진 (1996) 을참조. 3) 1995 년 3 월창당한자유민주연합과 2000 년 1 월에창당한새천년민주당과민주노동당이제 17 총선까지각각 3 차례, 2 차례동일한당명으로총선에참여하였다.
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 117 지역주의적동원으로구성되었다. 이것은정당정치의작동원리를지역주의로설명함으로써정당정치의특성과구조를지역주의동원의결과로본다. 그러나이러한설명은논리적한계를갖고있다. 지역정당체제론은지역주의이외에새로운세력의조직혹은반당의논리를정당별정책이나이념적차별성으로는설명하기어렵다는사실을함축하고있기때문이다. 그러나이문제를거꾸로돌려왜지역주의가발생했는가라는물음을던지면지역정당체제의기원으로돌아가게되고그해답역시지역주의를동원하는정당때문이라는현실로돌아가게되고만다. 다시말해, 지역정당체제는지역주의때문이고지역주의는지역정당체제라는원인과결과를반복하게된다는것이다. 지역정당의등장이민주화이후두드러진하나의현상이었다는사실자체를부정하는것은아니다. 분명지역주의혹은지역정당체제는한국정당정치의중요현상중하나이다. 그러나지역정당체제론이설명하는한국정당정치의범주가좁다는한계가있다. 민주화이후지역정당체제의등장만이중요한문제는아니었다. 야당이집권하는정권교체, 한때집권당이었던새천년민주당의급속한쇠퇴그리고민주노동당과같은이념정당의원내진입등은권위주의시기에는상상조차하기힘든변화이다. 뿐만아니라유권자- 정당의직접적의사소통을중요시하는정당정치가이른바정상정치의한부분이라면이후에설명될두변화는주목할만한것들이다. 그변화중하나는정당정치에한채널의다양화이고다른하나는새롭게발견되는안정적투표행태의등장이다. 첫번째로정당정치에한채널의다양화는두가지차원으로구성되어있다. 먼저, 정당-유권자관계의변화이다. 권위주의하에서선거는국가를통해유권자들의이해관계가새롭게만들어지고국가의개입으로정당경쟁의틀마저변형되었다 ( 서복경, 2002: 17). 민주화이후정당- 유권자가과거와얼마나다른형태의관계를갖는지에해서는더깊이있는논의가필요하겠지만민주화이후유권자의선거결정에한국가의개입이약화된것은분명하다. 권위주의시기에는농촌지
118 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 역에서막걸리, 고무신등물질적제공을통한적극적투표동원과함께집권당의안정적득표를목적으로한국가의개입은수차례에걸친부정선거시비로이어지기고하였다. 그렇지만민주화는정치영역에한감시망을확, 강화했고권위주의시기의개입방식이갖는효과를약화시켰다. 또다른차원으로시민사회의조직화이다. 권위주의시기에는정당- 유권자관계에국가가개입하였다면민주화이후그자리를신한것은 조직화된시민사회 였다. 시민사회의정당정치에한개입은 1989 년이지문중위의군부부재자투표부정에한양심선언에서촉발되어 공명선거실천시민운동협의회 가발족되면서시작되었다. 1991년제1차지방자치체선거에서본격적으로활동하였는데, 이는지방자치체선거에서정당공천을해야하느냐는문제를두고정치적논쟁으로, 그리고정당공천을받은후보자에게유리하게규정된선거법에한이의제기라는적극적개입으로발전하기도하였다. 4) 그후에나타난정당정치영역에한시민사회의적극적개입으로는 2000년발족한 2000년총선시민연 ( 약칭총선연 ) 의낙천낙선운동이있다. 당선운동이아닌낙천낙선이라는부정적방식의선거운동은선거법제87조에저촉되어 2004년상소심에서총선연간부 5명에게벌금 50만원형이최종확정되는법정판결로끝났지만 5) 총선시민연는시민사회의조직화와정치활동이본격화되었다는점에서의의가있다. 뒤이어 2002년 4) 공선협을중심으로한지방의회선거법개정요구는선거법에규정된선거운동방식으로는무소속후보자의진출이어려워정당후보자에게상적으로유리하며지방의회가 중앙정치의시녀 로전락할가능성이많다는문제의식에서시작되었다. 문제가된조항은무소속후보의선거운동원수를정당공천후보의선거운동원수의 1/2 로규정한지방의회의원선거법제 45 조, 정당공천후보자에게는기호가사전에부여되지만무소속후보자는후보등록완료된이후기호를배정하도록한제 100 조, 무소속후보는선거관련기구를설치할수없도록한제 44 조등이다 ( 조선일보, 1991 년 4 월 9 일 ). 5) 선거법제 87 조는노조이외의단체의선거운동을금지하고있는조항이다. 총선시민연는이를국민주권을침해하는조항이며낙천 낙선운동을불법으로볼수없다고주장하면서정당의후보자밀실공천을비판하였다 ( 세계일보, 2000 년 1 월 11 일 ).
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 119 자발적으로조직된선거운동조직인 노무현을사랑하는모임 ( 약칭노사모 ) 의활동이시작되었다. 이역시사조직을이용한선거운동금지를규정한선거법제87조 2항에저촉되어본격적선거운동전에중앙선거관리위원회의폐쇄결정으로끝나버렸다 ( 경향신문, 2002년 12월 5 일 ). 그렇지만 노사모현상 은인터넷을비롯한중매체를활용한새로운선거운동방식으로확, 발전되어미디어선거에한관심이커지는계기가되었다. 두번째변화는안정적투표행태가특정지역에서나타났다는사실이다. 서울강남지역 ( 강남구와서초구 ) 을중심으로한한나라당지지 6) 는민주화이후안정화되어더욱강화되고있다. 강남구갑 을과서초구갑 을 4개지역구는 5번의국회의원선거중에서제13를제외하고는모두한나라당후보가당선되었다. 제13에는두개의선거구 ( 강남갑과서초을 ) 에서민주당후보가당선되었지만그이후민주자유당후보가 4개선거구모두에서당선되었고 17총선까지그경향은강화되어왔다. < 표 1> 강남지역한나라당지지율 (%) 강남갑강남을서초갑서초을 13 ( 민주정의당 ) 17.8 35.8 25.0 21.3 14 ( 민주자유당 ) 30.1 (+12.3) 35.2 (-0.6) 30.6 (+5.6) 31.6 (+10.3) 15 ( 신한국당 ) 37.7 (+7.6) 24.1 (-11.1) 48.1 (+17.5) 44.0 (+12.4) 16 ( 한나라당 ) 56.5 (+18.8) 59.4 (+35.3) 55.3 (+7.2) 52.9 (+8.9) 17 ( 한나라당 ) 63.0 (+2.5) 57.5 (-1.9) 56.4 (+1.1) 54.2 (+1.3) * ( 괄호 ) 안의수치는동일지역내의지지율의증감. 7) * 동일한비교를위해서 17총선에서비례표지지율은제외. 6) 한국유권자의투표행태를추적하는작업은빈번한정당명칭변경으로인해쉽지않다. 그러나정당명이변경되었다고하더라도정당을운영하는리더십과주요조직이그로유지되는경우에는동일한정당으로보아야할것이다. 정당명칭의변경은이념적지향이나정책적변화를의미하는것이아니기때문에이글은이러한기준에따라유권자의지지변화를분석할것이다.
120 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 강남지역의투표결과는지역정당체제로설명될수없는투표행태이다. 강남지역의투표행태를소득자료만으로단정할수는없겠지만 1997년외환위기가사회전체의경제적계층화에미친영향을통해유추해볼수는있을것이다. 외환위기는소득이높은가구에게는상적으로영향이적어소득하락폭이적었지만소득이낮은가구는큰폭으로소득이하락하는결과를가져와소득불평등도가높아졌다 ( 유경준 김용성, 2004: 27). 그변화는소득수준을 5개로나누어소득이제일높은가구 ( 상위 20% 가구 ) 와소득이제일낮은가구 ( 하위 20% 가구 ) 를비교하는소득 5분위배수 (< 표 2> 참조 ) 를보면확연해진다. 외환위기직후상위 20% 가구의소득은하위 20% 가구소득의 5배를넘어섰다. 이것은 경제적양극화 의심화를의미하는것으로, 고소득가구가집중되어있는강남지역에서왜한나라당후보가계속당선되는가를생각해보게한다. < 표 2> 소득 5 분위배수 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 소득 5 분위배수 4.42 4.63 4.49 5.41 5.49 5.32 5.36 5.18 5.22 5.44 * 소득 5 분위배수는소득별로가구를 5 개범주로나누어상위 20% 의가구의소득이하위 20% 가구의소득에몇배에해당하는가를나타내는지수이다. 이수치가높을수록소득불평등도가높다. 8) 이러한변화들은지역정당체제론에서는설명될수없는현상들이다. 정치적자유화가시작된 1987년은정당정치에많은변화를가져온 전기적시 (critical era) 였음에는틀림이없다 (Aldrich, 1999). 그러나그러한정치변동이정당정치, 특히의회정치의지배구조에도실질적인변화를가져왔는지는의문이다. 제도의변화만으로정당정치의패턴을바꿀수는없다. 제도는그렇게쉽게효과를나타나지도않을뿐만아니라제도가변화되기위해서는누가, 왜제도를바꾸냐는문제또한 7) 수치는각 국회의원선거총람 자료를환산한결과임. 8) 수치는통계청통계정보시스템 (KOSIS) 에서소득계층을 10 분위로나누어놓은자료를환산한수치임.
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 121 고려해야하는복잡한사안이기때문이다. 정치적맥락속에서제도를바꾸게되고그안에서정당은자신의이익에부합하는제도를선택하게되는것이다 (Steinmo, Thelen & Longstreth, 1992: 7-8). 민주화는정당정치의주도권을갖는기존정당에게는선택의여지가있는, 상적으로열린전략적흐름을형성하였지만여전히정당정치를구성한주요정당들은이전정당정치의연속선상에서진행되고있다. 17국회의주도권을갖고있는열린우리당, 한나라당, 민주당은민주화이전부터지속해온정당들이었다. 1945 한국민주당 한국독립당 1960 자유당 민주당 진보당 민주혁신당 민주공화당 민주당 통일사회당 1970 신민당 1980 1990 2000 민주정의신한민주당사회당신민주공화당신정사회당통일민주당평화민주당민주자유당통일국민당한국노동당자유민주연합한나라당새천년민주당민주노동당열린우리당 해산 / 분당 / 합 지속 < 그림 1> 해방이후한국정당정치의변화 민주화이후정당체제가이전의정당정치와근본적으로다른성격을갖는것은분명하다. 그러나정당경쟁이본격적으로자유화된정당정치가권위주의와근본적으로다른형태인지는의문이다. 현재의정당정치가자유당과한국민주당으로구성되어시작된한국정당정치의 양당지배 라는역사적흐름에서크게벗어나지못하고있기때문이다.
122 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 그렇다면왜정치적자유화라는급격한사회변동에도불구하고정당정치의경쟁구조는변화되지않았는가? 이문제에해서는다음절에서두가지차원, 선거정치와의회정치에서작동하는제도를통해살펴볼것이다. 3. 양당지배의제도적기반 Ⅰ: 의제설정자의첫관문, 선거제도 정당정치를지배하는구조는의제설정자 (agenda-setter) 로서정당정치에서다루어지는문제와논쟁점을만들고이끌어가는행위자를결정한다는점에서분석적의미를갖는다. 한국사회에서의제를설정하는주체가정당만은아니다. 그렇지만유권자의의사와선호를정치사회로연결시키는중요한매개체라는규범적의미에서정당정치의주도권을누가갖는가하는문제는중요하다. 정당정치가가시적으로드러나는의회정치에서의주도권은두가지제도, 선거제도와의회정치제도로구성된다. 우선, 선거제도는정당정치에유권자의투표를반영한다는점에서정당- 유권자가직접적으로상호작용한결과를반영하는하나의관문이다. 득표의다소에따라의회정치에서의비중이달라지는 1차적관문으로서선거제도는선거이후정당정치에참여하는정당의수를 줄이는효과 를갖는다. 민주화직후치러진제13국회의원선거에참여한 14개의정당수는선거이후 5개로줄었다. 유권자의지지를일정정도확보하지못하는경우에는원내진입이어려워지기때문에정당수가감소하는것이다. 정당수의감소는유권자의투표가유의미한지아닌지를선거제도가결정한다는사실을의미한다. < 표 3> 국회의원선거에참여한정당의수 국회 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 의회진입정당 16 11 4 3 6 5 3 4 3 3 8 5 5 4 4 5 5 선거참여정당 48 39 14 14 6 12 11 6 3 4 12 9 14 6 11 11 14 * 1석이상을얻은정당의수 (5는민의원자료 ) 9)
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 123 선거제도에주목하는이유는의회정치에서몇개의정당이경쟁하느냐를결정한다는점인데, 정당수 에따라서경쟁의형태가달라짐으로써의회정치구성에직접적영향을주기때문이다. 선거제도는두가지로나누어진다. 하나는 1개의지역이몇개의의석으로표되느냐를결정하는단순다수제 (plurality system) 이며각종선거구제가이범주에속한다. 다른하나는단순다수제가갖는불비례성의문제에한안으로서도입되는비례표제 (proportional representation system) 이다. 비례표제는득표수가적기때문에선거구에서후보자를선출하지못한표를유의미한득표로바꾸기위한제도이다. 부분의국가들은두가지제도의장단점을고려하여병용하는혼합제를택하고있으며, 한국역시 6국회이후유신시기 2차례의선거를제외하고는비례표제를시행해왔다. 단순다수제와비례표제가정당수에미치는영향은정반효과로나타난다. 단순다수제는정당의수를 줄이는효과 (reductive effect) 를갖는반면에비례표제는정당의수를 증가시키는효과 (multiplying effect) 를갖는다 (Sartori, 1994: 46-47). 한국에서유권자의 1표는어떻게정당정치에반영되어왔는가? 비례표제는유권자 1인에게 2표를주어 1표는지역구에 1표는정당에투표를하도록하는제도이다. 그러나한국의비례표제는유권자에게 1표만부여되어지역구후보에만투표, 그후다시그표가비례표후보를선출하도록하는방식으로시행되어왔다. 유권자의 1표가이중으로산정되어왔던것이다. 유권자의표에비례해서반영되지않는비례표제가처음도입된것은 1960년이다. 도입직후에치러진제6국회의원선거에서 50% 이상득표를한제1당에게전국구의석의 2/3를, 제1당이 50% 미만을확보했을경우에는전국구의석의 50% 를할당하도록하였다. 뿐만아니라유권자의 1표가비례표제에서다시 1표로계산되는것이아니라정당의석점유율의다소에따라의석수를결정하는형태로운영되었다. 권위주의시기비례표제의운영방식은 1표가 1표로반영되도록하는 비례성 이아니라제1당, 특히, 집권당인 9) 정당수는국회사무처 (2004) 자료에서계산한수치임.
124 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 민주공화당에게유리한제도였던것이다. 6 7 8선거에적용되었던전국구의석제도는일시적으로중단되었다가 1981년 11국회의원선거에서동일한방식으로재도입되었다. 이역시득표율과는무관하게가장많은의석을확보한제1당에게 2/3를할당하는제도로, 여전히제 1당에게유리하였다. 13 선거구제 소선구제 표수진입장벽비례표제 1 인 1 표 5 석이상 5석이상또는 14 유효득표 3% 이상 전국구의석수 : 75석 /299석(25.1%) 제1당 50% 이상득표시 : 의석비율에따라배분제1당 50% 미만득표시 : 제1당 1/2 의석배분, 나머지 1/2 의석은의석비율에따라배분 전국구의석수 : 62석 /299석(20.7%) 5석이상확보정당 : 의석비율에따라배분유효득표 3% 이상정당 : 1석우선배분 전국구의석수 : 46석 /299석(15.4%) 15 5석이상확보정당 : 의석배율에따라배분유효득표 3% 이상정당 : 1석배분 5석이상또는 16 유효득표 5% 이상 17 1인 2표 5 석이상또는정당득표 3% 이상 < 표 4> 민주화이후선거제도 전국구의석수 : 46석 /273석(16.8%) 5석이상또는 5% 이상정당 : 득표율에따라배분유효득표 3% 이상 5% 미만정당 : 1석배분 비례표의석수 : 56 석 /299 석 (18.2%) 정당득표율에따라배분 ( 정당투표기준 ) * 16 국회부터전국구의석배분을득표율을기준으로함. * 17 국회에서는 1 인 1 표제에서 1 인 2 표제도입하여정당투표제를실시. 10) 민주화이후선거에서제1당에게유리한비례표제는부분적으로수정되었다. 그러나 17총선에서 1인 2표제가도입되기이전까지는전국구의석은여전히 1인 1표, 그리고정당득표율에따라분배되었다. 이러한제도가의석수를결정하는데미친영향은의회정치에참여하는정당의수의차이로나타났다. 비례표제가처음도입된제6국회의원선거에서는선거정치에참여한정당수 11) 와의회정치에참여한정 10) 중앙선거관리위원회 (2004) 와국회사무처 (2004) 에서재구성한자료임.
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 125 당수의차이는 3.1개였다. 5.3개의정당이참여한선거정치경쟁구조는의회정치에서 2.2개로줄어들어의회정치는 2개의정당경쟁으로구성되었다. 민주화이후의경쟁구조도크게다르지않다. 4.2개의정당이참여한민주화직후국회의원선거에서는 3.5개의정당이의회정치를구성하여권위주의시기와는다른양상으로변화하는듯하였다. 그러나그이후치러진 4번의국회의원선거에서의회정치를구성한정당의수는권위주의시기의의회정치와유사하게 2개의정당이지배하는경향으로다시변화하였다. 이러한경향은군부정권하에서치러진선거에서민주공화당이우위에있던 2개의정당경쟁구조와비슷한것으로나타났다. 선거정치가유권자의 1표를얻기위한정당경쟁이이루어지는의민주주의의제도적장이라면, 의회정치는그러한경쟁에서승리한정당들이득표와지지를반영하기위한정당경쟁이되어야할것이다. 유권자의 1표가의회정치에실질적으로반영되기위해서는지지한정당이의회에진입해야가능하다. 의회정치로진입하는첫관문인선거제도가얼마나 1표를 1표로반영하는지, 그비례성의문제는얼마나많은사표를양산하는가하는문제와닿아있다. 한국선거제도가얼마나유권자의의사를반영하는제도인지, 그정도의문제를평가하기란쉽지않다. 그렇지만권위주의시기부터시작된의회정치에서의거정당이지배하는구조는지속되어왔다. 제도개선의효과가바로나타나지는않았지만민주화이후경쟁구조는넓게는권위주의시기정당정치, 좁 11) 이후에제시된정당수는락소와타게페라의유효정당수환산법에따라산출된수이다. 이수치는개별정당의수자체의총합이아니라득표율의다소에따라정당정치에서유의미한수를도출해내는방식이다. 이에해서는진영재 (1999) 참조. * 유효정당수계산식은다음과같다. N E = S 2 /m 2 + Si 2 * N E: 유효정당수 (Effective Number of Parties) S: 총의석수혹은총득표율 m: 군소정당혹은무소속의석수 Si: 정당별의석수
126 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 게는선거제도의영향력하에있다고하겠다. 문제는그러한제도개선의주도권은의회정치를지배하고있는정당에게있다는점이다. 기존정당이만들어놓은선거제도에따른선거정치관문을넘어선정당과의회정치구성은그이후직면하게된의회정치제도, 즉교섭단체제도를통해서재조정된다. 유효정당수 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 3.2 3.0 3.2 2.4 2.9 2.4 2.3 2.8 1.6 2.4 5.3 2.2 2.7 2.3 1.6 2.0 3.3 2.5 3.5 2.7 4.8 2.5 4.0 2.7 4.2 3.5 4.2 3.6 3.3 3.4 3.0 2.7 2.3 2.3 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 선거정치 의회정치 < 그림 2> 한국정당정치의유효정당수 선거정치가유권자의 1표를얻기위한정당경쟁이이루어지는의민주주의의제도적장이라면, 의회정치는그러한경쟁에서승리한정당들이득표와지지를반영하기위한정당경쟁이되어야할것이다. 유권자의 1표가의회정치에실질적으로반영되기위해서는지지한정당이의회에진입해야가능하다. 의회정치로진입하는첫관문인선거제도가얼마나 1표를 1표로반영하는지, 그비례성의문제는얼마나많은사표를양산하는가하는문제와닿아있다. 한국선거제도가얼마나유권자의의사를반영하는제도인지, 그정도의문제를평가하기란쉽지않다. 그렇지만권위주의시기부터시작된의회정치에서의거정당이지배하는구조는지속되어왔다. 제도개선의효과가바로나타나지는
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 127 않았지만민주화이후경쟁구조는넓게는권위주의시기정당정치, 좁게는선거제도의영향력하에있다고하겠다. 문제는그러한제도개선의주도권은의회정치를지배하고있는정당에게있다는점이다. 기존정당이만들어놓은선거제도에따른선거정치관문을넘어선정당과의회정치구성은그이후직면하게된의회정치제도, 즉교섭단체제도를통해서재조정된다. 4. 양당지배의제도적기반 Ⅱ: 의제설정권자로서의교섭단체구성과그영향력 선거가끝난다음원구성이시작되면, 자격요건을갖춘정당은교섭단체를구성하게된다. 교섭단체를구성하느냐못하느냐에따라서의회정치내에서정당의지위는달라진다. 교섭단체구성은선거정치와는다른의회정치내권력간에균형을변화시키는효과를갖기때문이다. 교섭단체제도는선거직후균형점보다개별정당을상적으로낮게혹은높게표되도록한다 (Bendor & Moe, 1986: 1202). 민주화이후교섭단체제도가의회정치에미치는영향은국회가상임위원회중심으로운영되고있다는점에서더욱중요하다. 제헌의회부터 5국회까지는본회의를중심으로운영되어왔던데에반해, 6국회이후부터는 상임위원회중심주의 와 본회의결정주의 를채택해왔다 ( 정호영, 2004: 569; 국회사무처, 2004: 64). 입법기관인국회의실질적인입법업무를담당하는상임위원회는본회의의심의에선행하는 1차적예비심사기관일뿐만아니라행정부소관부처에한정책건의와국정감사, 감독활동또한수행한다 ( 박찬욱 김진국, 1996: 456). 여기에서최소한 20인이상의의원을확보한정당이구성하는교섭단체 ( 국회법제33조 1 항 ) 가교섭단체표의원을선출하고 ( 현행국회법제33조 2항 ) 표의원을통해국회운영의많은권한을부여받는다는점에주목해야한다. 그이유는교섭단체가의회내의주요직책을결정하고의제설정을할수있다는점에서의회정치의효율성을제고한다는본래취지이상의
128 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 의미를갖게된다는데있다. 교섭단체를구성한정당은교섭단체표의원, 상임위원장, 상임위원회간사등본회의와상임위원회의주요직책을통해의회정치를장악할수있게된다. 이에반해교섭단체를구성하지못한정당은국회운영전반에관한조정권한에서배제되거나교섭단체가결정하는범주내에서종속적지위를갖게된다. < 표 5> 국회법상교섭단체구성요건 회기최소구성요건관련법규개정 12) 제헌의회 - 제 5 전반제 4 회 - 제 37 회 20 인 1949 년 7 월 29 일 ( 제 4 회 ) 신설 제 5 제 37 회 - 제 38 회 민의원 : 20 인참의원 : 10 인 1960 년 9 월 29 일개정 제 6 - 재 8 제 39 회 - 제 84 회 10 인 1963 년 11 월 29 일개정 제 9 이후제 85 회이후 20 인 1973 년 2 월 7 일개정 제헌의회초기에는교섭단체제도가파당의식을조장하고교섭단체를갖지못한소수파의발언권을막아다수당의횡포가우려된다는이유로공식적으로인정되지않았다 ( 임인규, 1997: 144). 그러나국회활동이복잡해지고제헌의회의무소속과군소정당 단체의소속의원의수가과반수를차지하게되면서 1949년국회운영의능률을도모한다는목적으로 단체교섭회 라는명칭으로교섭단체제도를채택하게되었다. 양원제를채택했던제5국회에서는교섭단체구성요건을민의원 20 인이상, 참의원 10인이상으로, 제6부터제8국회에서는 10인이상으로규정하기도했지만, 이시기를제외하고는 20인이상으로규정한제헌의회의국회법은현재까지유지되어왔다. 교섭단체구성요건이처음정치적논쟁이된것은 16국회에들어서이다. 16국회의원선거에서 DJP연합 을구성한자유민주연합이 17개의석만획득하여종전의교섭단체로서의지위를상실하게되어연합의의미를약화시키기도하였다. 13) 17국회에서도그러한문제는다시불거져, 10석을확 12) 자료는국회사무처 (2004).
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 129 보한민주노동당이의회진입장벽을넘어제3당이되었지만교섭단체구성요건에미치지못해교섭단체를구성하지못했다. 선거정치에서자유민주연합은유권자의 9.8%, 민주노동당은 13% 지지를얻었지만의회정치에서는하나의단위로서인정받을수없었던것이다. 원구성 본회의운영 위원회운영, 인사및기타 < 표 6> 교섭단체표의원의권한 권한국회법조항 14) 본회의장의석배정연간국회운영기본일정결정국회사무처사무총장임면상임위원회및특별위원회의위원선임정보위원회위원선임 본회의중운영위원회를제외한위원회개회개의시간변경본회의비공개결정의사일정의변경및안건의추가동일의제에한총발언시간또는교섭단체별발언자수결정비교섭단체소속의원의발언시간및발언자수결정 5 분자유발언허가 5 분자유발언의발언자수및발언순서결정의원의발언중비밀, 안보사항관련부분에한회의록에의불게재결정정부질문시의제별질문의원수결정교섭단체에속하지아니하는의원의질문자수결정정부질문의원과질문배정시간및질문순서를의장에게통지긴급현안질문시간의연장 교섭단체정책연구위원의임면제청국회선출직선출안제출및인사청문특별위원회설치상임위원회및특별위원회의위원개선요청전원위원회개회요구시전원위원회를개회하지않기로하는동의권위원회회부안건의심사기간지정법제사법위원회의체계, 자구심사기간의지정통령이환부한법률안과인사안건의기명표결결정국무총리, 국무위원의출석요구에한리출석및답변승인폐회중정부 행정기관기타등에한서류제출요구가있을때요청결정 제 3 조제 5 조 2 항제 21 조제 48 조제 48 조 3 제 56 조제 72 조제 75 조 1 제 77 조제 104 조 3,4 제 104 조 5 제 105 조 1 제 105 조 3 제 118 조 1 제 122 조 2 항 3 제 122 조 2 항 4 제 122 조 2 항 7 제 122 조 3 항 5 제 34 조 2 제 46 조 3 항 1 제 48 조제 63 조 2 항제 85 조 1 제 86 조 2 제 112 조 5 제 121 조 3 제 128 조 3 교섭단체를구성한정당은개원이전에원구성단계에서부터개입하게된다. 일단교섭단체구성여부는선거결과로확정되며원구성은 13) 자유민주연합소속김학원의원은정보사회에서의국민욕구의다양화, 다른국가와비교해서하한선이높은구성요건, 소수정당의출현과활동을보호한다는헌법정신위배, 국회의원정수의감축, 소선거구제의문제점등을이유로교섭단체구성요건을완화할것을주장하였다 ( 김학원, 2001). 14) 근거조항은 1948 년 10 월 2 일제헌의회가제정한국회법이 2003 년개정된제 27 차국회법임.
130 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 교섭단체간의협상을통해서이루어지는것이관행이었다. 그러나 13 국회이후부터는교섭단체의의석비율을고려하여교섭단체간의합의로각종위원장직을배분하고있다 ( 김현우, 2000: 116; 정호영, 2004: 209). 국회의장선출도 13이전까지는통령이지명하여선출하였다가 13국회부터는교섭단체간합의로결정되었다. 민주화이후의장단선출, 상임위원의선임 배정그리고상임위원장의선출로완료되는원구성 15) 은교섭단체의권한이된것이다. 이밖에도국회운영전반에관한교섭단체의권한은광범위하다. 원구성이후의회정치에서본회의와상임위원회운영에서교섭단체의영향력은크게세가지로나눌수있다. 첫째, 교섭단체가갖는제도적이점은본회의기본운영방향뿐만아니라의제설정권한을갖는다는점이다. 본회의에서교섭단체표의원은개회시간과의사일정의변경 ( 제72조와제77조 ), 본회의의비공개결정 ( 제75조 1) 그리고주요사안에한의원발언의기재여부결정 ( 제 118조 1항 ) 등본회의운영을의장과협의할수있는권한을갖는다. 또한교섭단체는안건에관련된처리방식도조정할수있다. 교섭단체표의원은본회의에서다룰안건을변경하거나추가상정 ( 제77조 ) 할수있으며긴급현안이라고판단되는사안에해서는질문시간을연장 ( 제 122조 3항 5) 할수있는권한이있다. 안건의추가상정과긴급현안에한시간연장을교섭단체표의원에게부여한다는것은의회정치내에서의의제조정권한을부여한다는것을의미한다. 안건의최종적결정이이루어지는본회의에올릴안건을결정하고질의시간을연장할수있다는것은교섭단체가의제설정에유리한조건에있다는것을의미한다. 이러한권한은상임위원회에서도마찬가지영향력을갖는다. 둘째, 상임위원장선임권한을교섭단체가갖는다는사실은안건을 15) 원구성에관한규정은 13 이전에는없었다. 단지국회의장이집회일 3 일전에공고하기만하면된다고하여법률적으로는언제든지소집하여도문제가되지않았다. 1991 년 5 월 31 일국회법개정으로의장단, 상임위원장선거시기를법정화를위시한원구성에한규정이제도화되었다 ( 제 27 차개정국회법제 41 조 3).
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 131 실질적으로조정, 장악할수있다는것을의미한다. 즉, 6부터상임위원회중심주의 ( 유수정, 1996: 64) 를채택하고있는국회에서교섭단체가상임위원회조정권한을갖게됨으로써의제를선점, 조정하는데유리해지는것이다. 각종법률안들이논의되는실질적논의와심의가이루어지는상임위원회는위원회별로교섭단체별간사 1명씩을선임하여, 상임위원장과간사들의조정과협의를통해운영된다. 2년을임기로교체되는상임위원회의제반과정, 즉제안자의취지설명, 전문위원의검토보고, 체토론, 축조심사및찬반토론, 그리고표결순서로이어지는안건심사절차에서위원장은협의, 조정권한을갖고상임위원회를주도하게되는것이다. < 표 7> 정당별위원장수 국회 ( 상임위수 ) 제1당 16) 제2당 제3당 제4당 13 (16) 7 4 3 2 14 (17) 10 5 2-15 (18) 10 5 3-16 (20) 10 8 2-17 (19) 11 8 - - 상임위원장직을교섭단체에게배분된다는사실은전문적인력지원을받기때문에그영향력이더욱커지게된다는것을의미한다. 다시말해, 교섭단체는안건을법제화하는상임위원회단계에서도비교섭단체보다우위에선다는것이다. 전문위원 1명, 입법심의관 1-3명, 입법조사관 2-5명이배치되는인력들은상임위원장의지휘를받아회부안건에한조사검토및참고자료작성, 법률안등의안의기초를위한심사및참고자료원안작성, 소관사항의법률제정및개폐를위한자료 16) 제 1 당은의석을제일많이차지한정당을의미한다. 상임위원장의수를갖는정당의수는교섭단체의수와동일하다. 단, 16 국회는제 3 당이었던자유민주연합에게상임위원장자리가 2 개주어졌던이유는 DJP 연합을구성한연립정당이라는이유로정치적협상이가능했던것으로보인다.
132 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 조사, 회보안건에한위원회심사보고, 조사보고서등의작성들의업무를하도록되어있다 ( 박찬욱 김진국, 1997: 466). 상임위원장과간사의협의에따라결정되는상임위원회운영은본회의운영결정과동일하게교섭단체가하나의단위로서작동하도록제도화되어있는것이다. 본회의의결절차만을남겨둔법안에한논의와본회의상정여부권한이있는상임위원장직배분방식은또한교섭단체와그구성에실패한정당간의영향력에차이를야기하는요인인것이다. 셋째, 교섭단체가비교섭단체를배제할수있는제도적권한이다. 발언자수와발언시간결정권한 ( 제104조 5) 을교섭단체표의원이갖고있기때문이다. 표의원의이러한영향력은교섭단체소속의원뿐아니라비교섭단체의발언자에게도미치는것이다 ( 제122조 2항 4). 이는교섭단체를구성하지못한정당은발언권조차도교섭단체결정에종속된다는것을의미한다. 통일민주당과자유민주연합은 13, 16에서합당과연합구성에있어중요한기능을하고통령후보까지낸정당이었음에도불구하고통일국민당은소멸했고자유민주연합역시현재 17국회에서그영향력이매우약화되었음을보면알수있다. < 표 8> 원내교섭단체구성한정당수 국회 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 교섭단체수 4 4 2 2 2 3 1 2 3 4 3 3 4 3 3 2 2 역국회에서교섭단체수는 1-4개였다. 13국회에서교섭단체를구성한정당수가 4개였지만그이후선거사례수가 5개밖에되지않아단정적으로말할수는없다. 다만그수는점차감소하여 2개로고정되는듯이보이고있다. 여기서더욱중요한사실은의회정치를운영하는교섭단체가의회정치운영을통해서의제설정권한을갖는다는점이다. 국회의의사일정을결정하는일반적사항에서부터협상을통해상임위원장직을분배함으로써구체적인안건에한논의까지조정할수있는교섭단체의권한은의회정치를지배하여의제설정권자로기능
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 133 할수있는제도적조건으로작용하고있다. 특히, 발언권과안건순서조정권을포함한본회의운영권한은의회정치에어떤이슈를의제로삼을지를결정할수있는권한이교섭단체에주어져정당정치전반에서의제설정권한을갖는다는것을의미한다. 이러한구조에서는교섭단체가중점으로삼고있는사안은본회의나상임위원회에서중점적으로토의되는상이되지만그렇지않은안건은그순위에서밀려나보류되기마련이다. 심도있는논의를거쳐안건을법제화하는과정의시작으로서상임위원회에서도교섭단체의그러한영향력은마찬가지이다. 전문인력을지원받는교섭단체는 준비된안건 을상임위원회에제출함으로써의제를선점, 조절할수있으며우선시되는사안과그렇지않은사안의우선순위를정할수있다. 이러한사실은교섭단체구성여부가선거제도에의해서의회에진입한정당이의제설정을할수있는정치적지위를확보하기위해서넘어야할또다른장벽으로작용함을의미한다. 5. 결론 민주주의가선거에의한표직선출이라는의미로점차축소되고있는현실에서정당정치에한관심은점차적으로약해지고있다. 정당정치의정당성마저의심되고있는현시점에서 정상정치 로의복원은단순한제도의문제는아닐것이다. 그럼에도불구하고이글이정당정치를제도의문제로바라보는것은개개인의선택이정당정치에어떻게반영되고있는가하는현재의문제에중점을두기위해서이다. 특히, 선거제도와국회법에따라구성된교섭단체는정당정치를구성하는두가지영역, 선거정치와의회정치에서정당의영향력을조정하는가장기본적제도라는점에서주목할만하다. 왜한국은선거마다정당의등장 소멸이반복되는가 라는문제는기존의정당연구에서많이지적되어온해방이후정치적경험이낳은이념적지형이협소하다는결론과맞닿아있는질문이다. 사실, 한국
134 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 정당정치는해방이후식민잔재의청산, 분단문제, 그로인해좁은범주의이념논쟁만이허용되는구조적조건위에서발전해왔다. 그에따라정당정치는그러한범주내에서경쟁이이루어지는보수정당체제를구성해왔다는것또한오랫동안논의되어왔다. 그러나 1987년민주화는정치채널의다양화와유권자의정치적표출기회를증가시켰고 1997 년외환위기는경제이슈를정치적이슈화하는계기로작용하였다. 이러한정치적 경제적변동은사회구조적조건의변화를가져왔지만여전히정당정치의변화로이어지지는않은듯하다. 이글은여기에의문을제기하고있는것이다. 민주화이후정당정치는수차례에걸친정치개혁논의에도불구하고왜여전히정당의등장 소멸이라는패턴은반복해서나타나는가? 이러한질문에답변하기위해이글은이념적조건으로설명되는사회구조적설명에보완이필요하다는문제의식에서제도의문제를바라보고있는것이다. 민주화이후한국정당정치는민주화이전과많은차이를보여왔다. 정당- 유권자관계에적극적으로개입했던권위주의시기국가의영향력은약화되었고그자리를신한것은시민사회의조직화였다. 눈에띠는사회적변화는하나는유권자의자발적조직화와적극적인정치영역에의개입이고다른하나는 1997년외환위기이후계층화현상에서비롯된고정된투표행태의등장이다. 1997 년에는수평적정권교체라는권위주의시기에는없었던중요한정치적변동을겪었다. 뿐만아니라한때집권당이었던새천년민주당의급속한쇠퇴, 오랜기간그정치적영향력을확보해왔던자유민주연합의약화라는빠른속도의지배와쇠퇴와같이그유례를찾기힘든놀라운변화들은지역주의혹은지역정당체제로는설명할수없는것들이다. 이러한변화에도불구하고여전히주요 2개의정당이각축하는경쟁구조는계속되는반면새로운정당이등장한이후지속되는사례는보기힘들다. 왜 2개의정당만이정당정치를지배하게되는가? 보수정당의지배라는해방이후의구조적조건은변화할수없는것인가? 그것은의제설정권자인기존의정당들이만든제도적관문을새로운정당들이넘어야한다는데
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 135 에서기인한다는것이이글의결론이다. 선거영역에서정당의수를줄이는효과를갖는선거제도는유권자의 1표가 1표로서의의미를갖지못하는제도로운영되어왔다. 특히, 1인 1표제의비례표제는지역구에서 1번, 그리고그의석점유율에따라다시한번선거정치결과에반영되었다. 그것은지역구선거에서후보자선출을하지못한 1표는비례표제의본래의취지인비례성을확보하지못하고다시한번사표로사장되었다는것을의미한다. 1인 2표제를도입한 17총선에서민주노동당의 10석확보는그러한제도가바뀐데에서발생한결과이라고볼수있다. 그러나민주노동당의 17국회에서부딪히고있는난관에서볼수있듯이, 신생정당이원내에진입한다고하더라도하나의정당으로서기능하기위해서는또다른관문, 국회법이규정한교섭단체제도를넘어서야한다. 교섭단체제도는정당하나하나가하나의단위로움직이는선거정치와는전혀다르게의회정치를새로운구조로재구조화한다. 20개이상의의석을확보한정당에게만주어지는교섭단체제도는구성여부에따라의회정치에한정당의장악력에차이를가져오게한다. 20석이상의의석을확보하여교섭단체를구성한거정당들은그제도가부여하는다양한권한을통해서의회정치의의제설정권한을갖게되기때문이다. 의제설정권한에한분석은왜정당정치가정책경쟁으로발전해나가야한다는개혁적목소리에도불구하고개선되지않는가라는문제에한실마리를제공한다. 이글은그러한구조가가능한제도적기반은교섭단체가갖는의제설정력에있다고본다. 의회정치를지배하면서의제를조정할수있는권한을갖는구조속에서교섭단체를구성한정당은자신의지위를위태롭게할어떤근본적개혁을하려고하지않는다. 그이유는집권당으로혹은다수당으로의승리가자신의정치적영향력을손상시킬가능성이있는정책경쟁보다는현재의구조적조건을유지하는것이유리하기때문일것이다. 기존의제도적이점을누리려고하는기존의교섭단체는본회의는물론이고상임위원회에서도교섭단체간협의로정한의제를정해진발언권을통해선점, 조절할수있다.
136 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 그러나기존정당의영향력이큰경쟁구조속에서신생정당은많은득표를하기힘들고원내에진입하더라도의회정치에서하나의단위로서그역할을담당하지못하게되어그영향력이미미해지게된다. 소수당의낮은지위는교섭단체가결정하는범주내에서지위를갖게되는종속성때문이다. 국회가본회의가아닌상임위원회를중심으로한다는사실을감안한다면, 상임위원장하나없는정당의위치와영향력은굳이설명할필요도없을것이다. 이에따라의제를설정하는권한이없는비교섭단체는유권자에게효과적인입법을하는 정책정당 이라는이미지에서낮은점수를받을수밖에없어, 다음선거에서낮은득표율을얻게되는것이다. 그결과소수정당은소멸하게되고신생정당의끊임없는원내진입시도는반복되는것이다. 교섭단체제도의이점에기반을둔정당들의의회정치지배는소수정당에해유권자의지지는선거정치에서만끝나고만다는점에서근본적인문제를안고있다. 소수정당은소수의지지를받았기때문에의회정치에서의영향력이상적으로적을수밖에없다. 그러나그수가적다고해서의미가없다고말할수는없다. 그러나소수정당이의회에진입한이후치러지는선거에서왜다시지지를얻는것이쉽지않는가에해서의문을갖지않을수없다. 과연소수정당이갖는정치력의문제로만볼수있는것인가? 선거정치와의회정치에서경쟁할수있는자원을손쉽게동원할수있는지위가교섭단체를갖는정당에게유리하기때문은아닌가? 만약제도적특성이그러한경쟁을지속시키고있는것이고선거마다정당의등장 소멸을반복하게하는원인이라면매번난관에빠져교착상태에빠지는정당정치문제또한그러한제도를바꾸려고하지않는교섭단체를구성한정당에게도책임이있다고할수있을것이다. 따라서유권자의 1표 1표가사장되지않고유권자의표가비례적으로의회정치에반영되는표의등가성을확보하도록선거정치와의회정치모두에서제도를개선해야할것이다. 그러한비례성을확보하는제도개선은의제설정력을교섭단체가독점하지않고여러정당이 공유 하는정당경쟁의공간확로이어져유권자의선택의폭을넓히게될것이다.
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 137 참고문헌 김수진. 1996. 민주이행기한국정당정치의비판적분석. 의정연구 제 2권 1호. 김재한편. 1994. 정당구도론. 나남. 김학원. 2001. 교섭단체구성요건완화의당위성. 국회보 2001년 11월호. 김현우. 2000. 국회원구성지연문제소고. 국회보 2000년 4월호. 박찬욱 김진국. 1997. 제14국회상임위원회제도와그의사결정에관한연구. 한국정치연구 제 7권. 서복경. 2002. 한국정당체제의기원과변화에관한연구. 고려학교정치외교학과박사논문. 유경준 김용성. 2004. 소득분배구조변화와소득분배구조개선을위한정책과제. 한국개발연구원. 유수정. 1996. 국회의조직과운영제도의변천. 국회보 351호. 국회사무처. 임인규. 1997. 국회법개정의연혁. 국회보 1997년 3월호. 장훈. 2003. 카르텔정당체제의형성과발전 - 민주화이후한국의경우. 한국과국제정치 제 19권 4호. 정호영. 2004. 국회법론. 법문사. 진영재. 1999. 유효정당수 계산법의문제점 - 정당연합이론을중심으로. 한국정치학회보 제 33권 4호. Aldrich, John H. 1999. "Political Parties in a Critical Era." American Political Quarterly. Vol. 27, No. 1. Bendor, Jonathan & Terry M. Moe. 1986. "Agenda Control, Committee Capture and the Dynamics of Institutional Politics." The American Political Science Review. Vol. 80, No. 4.
138 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 Daalder, Hans.2002. Parties: Denied, Dismissed, or Redundant? A Critique. in Richard Gunther, Jose R. Montero and Juan J. Linz (eds.). Political Parties: Old Concepts and New Challenges. Oxford: Oxford University Press. Linz, Juan J. 2002. Parties in Contemporary Democracies: Problems and Paradoxes. in Richard Gunther, Jose R. Montero and Juan J. Linz (eds.). ibid. Manin, Bernard. 1997. The Principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University Press. Sartori, Giovanni. 1994. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. London: Macmillan Press LTD. Steinmo, Sven, Kathleen Thelen & Frank Longstreth. 1992. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. 국회사무처. 2004. 의정자료집. 중앙선거관리위원회. 2004. 선거소식 13호. 중앙선거관리위원회. 1988. 제13국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회. 1992. 제14국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회. 1996. 제15국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회. 2000. 제16국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회. 2004. 제17국회의원선거총람. 중앙선거관리위원회역선거정보 http://www.nec.go.kr 통계청통계정보시스템 http://kosis.nso.go.kr/ 한국언론재단 ( 신문자료 ) http://www.kinds.or.kr/
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 139 - 초록 - * 주제어 : 정당정치 / 의제설정자 / 교섭단체 / 정당체제 / 경쟁구조 이글의목적은왜한국에서정당의등장 소멸이반복되는가라는문제를설명하는데있다. 민주화이후한국정당정치는권위주의시기에는상상하기어려울만큼놀라운변화들이진행되어왔다. 그러한변화에도불구하고여전히정당의등장 소멸이라는패턴은변화하지않고있다. 이글은변화하지않는이와같은정당정치를정당정치의경쟁구조라는시각에서접근하고있다. 유권자의표는정당정치에반영되기위해서는두가지제도, 선거제도와의회제도를거쳐야한다. 두제도는정당수를조정, 결정하는효과를갖는다. 유권자투표를정당정치에반영하기위해선거제도가그수를줄이는효과를갖는다면의회제도는원내에진입한정당을교섭단체라는새로운단위로재구성하게한다. 문제는교섭단체로구성된정당과그에실패한정당의권한차이에있다. 교섭단체는의회정치전반에걸친조정 결정권한을갖는 의제설정자 로재구성되어의회정치를지배하는반면교섭단체에실패한소수정당은의회정치에서종속적지위에놓이거나배제된다. 그에따라소수정당은 정책정당 이미지를만들기회조차갖지못하여다음선거에서불리한위치에처하게되지만교섭단체를구성한정당은오히려유리한지위에서선거를치르게된다. 제도효과가의제설정자와의회정치지배구조에미치는영향이왜소수정당이등장했다가사라지는지를설명하는데하나의답이될수있을것이다. 결론적으로이글은의제설정권한의독점이아니라여러정당이 공유 하는경쟁구조로개선하여정당경쟁의공간을확하고이를통해유권자선택의폭을넓혀야한다고주장하고있다.
140 제 5 회 사회연구학술상 수상논문 - Abstract - Competition Structure of Party System in Korea after Democratization: Rise of Agenda-setter and Domination Structure of Parliamentary Politics Park, Kyung-Mee 17) The aim of this article is to explain the reason why appearances and disappearances of new parties have been repeated in Korea. After Democratization, there have been marvelous changes of social bases such as civil society, its political interventions and class voting in limited areas. Nevertheless, it does not lead to the change in party competitions but continuous dominations of the established parties and disappearances of new parties. What is the reason behind this repetition? This article focuses on the gap of two areas, electoral politics and parliamentary politics. Ideally, democracy aims to the proportional reflection of a vote. The real politics, however, has institutions like electoral institution and parliamentary institution, which work as the huddles for each party. This article pays attentions to two kinds of institutional huddles, the electoral institutions and the Parliamentary Law. Both have effects on the number of actor which play a role in Park, Kyung-Mee Ph.D. Candidate, Department of Political Science and Diplomacy, Ewha Womans University(Political Party/Parliament/Election).
민주화이후한국정당정치의경쟁구조 141 party politics. Its effect is the restructuring of actors. Especially, the negotiation body is supposed to have variety of powers such as handling of parliament and the Standing Committee. Therefore, the party which succeeds in making the negotiation body stands on the advantageous point as agenda-setter, while the minor party is nearly alienated. Finally, the minor party cannot have opportunities to show up as 'policy party'. This article analyses the institutional effects on the party politics. It is different from the previous approaches that the structure of party politics comes form the social structure of the divided nations. This article concludes that the direction of institutional renewal should be not for monopoly but for sharing of agenda-setting power. This will be how to solve the key to why the new party appear and disappear repeatedly. * Key words: party politics, agenda-setter, negotiation body, party system, competition structure