다시 지방선거 정당공천폐지에 대해 류현영 2014.01.09 머리말 1 6.4 지방선거를 앞두고 지방선거제도 개혁에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있 다. 민주당은 2013년 7월 당원 투표를 통해 기초자치선거 정당공천폐지안을 당 론으로 확정했다 1. 그리고 안철수 신당은 2014년 1월 7일 기자회견을 통해 기 초의회 의원과 인구 100만 이상의 도시를 제외한 기초자치단체의 장에 대한 정 당공천폐지와 정당기호순번제 폐지를 주장했다. 이에 앞서 새누리당은 아직 당 론으로 확정되지는 않았지만 당헌당규개정특위 를 통해 기초자치선거 정당공 천유지와 특별시와 광역시의 기초의회 폐지, 광역단체장 임기를 2회로 연임제 한, 광역단체장과 교육감의 런닝메이트제 도입 등을 내용으로 하는 지방선거제 개혁안을 마련했다. 통합진보당과 정의당의 경우 특별이 지방선거 제도 개혁안 은 제시하고 있지는 않지만, 기존 대선공약등의 당론으로 정당공천 유지입장을 보이고 있다2. 현재 진행되고 있는 지방선거제도 개혁논의에서 핵심 쟁점은 기초의회와 기 초자치단체장에 대한 정당공천제도의 유지 여부이다. 민주당과 안철수신당이 정당공천폐지를 주장하고 있고, 새누리당과 통진당과 정의당이 폐지에 반대하 는 입장을 취하고 있다. 여기에서는 기초선거 공천폐지의 법리문제, 효과, 해외 사례 등을 정리해보고자 한다. 0 이 글의 원문은 Politics.kr의 블로그 글입니다 (http://www.politics.kr/?p=867). 민주당은 기초자치선거에 대한 정당공천 폐지안에 2013년 7월 20일부터 24일까지 5일간 당원 투표를 실시했으며, 그 결과 투표권자 147,128명 중 76,370명(51.9 %)이 참여하고, 51,729 명(67.7 %)이 찬성해 정당공천폐지안이 당론으로 확정되었다. 2 대선과 총선에서 도입을 주장한 결선투표제와 독일식 선거제도가 지방선거제도 개혁에도 유효한지는 명확히 하고 있지 않은 상황이다 1 1
위헌등 법리문제 2 기초선거 공천폐지는 헌법재판소가 2003년에 정당공천폐지와 관련하여 위헌 결 정을 내린바 있어(자세한 설명은 정광현 (2003)를 참조.), 같은 형태로 입법시 위헌시비가 일어날 가능성이 높은 상황이다. 사실 정당공천폐지안은 사실 두가지 제도를 상정하고 있다. 정당표방제와 정당공천표방금지제도가 그것이다. 전자는 정당이 추천 후보를 공표할 수 있고, 후보도 선거운동시 소속정당이나 정당 추천후보임을 밝힐 수 있는 제도이다. 다 만 투표 용지에 후보자의 소속 (또는 추천) 정당이 표시되지 않을 뿐이다. 이 제 도는 미국의 시군의회(county council)선거에 사용되고 있다. 후자는 정당이 후 보자를 공천할 수도 없고, 후보자는 정당이 추천(내천)한 후보자임을 밝혀서도 안되는 방식이다. 지방자치제 부활초기(1991-2002년) 기초의회선거에서 사용되 었던 방식이다. 정당공천폐지안에 반대되는 제도는 정당공천제라고 하며, 정당이 후보를 공 천하고, 투표용지에도 정당명이 기입되는 선거제도이다. 현재 적용하고 있는 선 거제이다. 민주당과 안철수당의 안이 정당표방제인지 정당공천표방금지제인지는 명확 하지 않으나 발표취지로 미루어 봤을 때, 2006년 기초의회선거 정당공천도입 이 전에 사용한 정당공천표방금제도를 상정하는 것으로 보인다. 하지만 정당공천 도입의 계기가 되었던 2003년 헌법재판소의 위헌판결(2001헌가4)로 인해 위헌 논란이 제기될 여지가 있다. 당시 헌법재판소는 기초의회의원선거 후보자로 하여금 특정 정당으로부터 의 지지 또는 추천 받음을 표방할 수 없도록 한 공직선거 및 선거부정방지법 제84조에 대해 평등의 원칙을 위반했다는 이유로 위헌결정을 내린바 있다. 다 만 같이 위헌제청이 이루어졌던 기초의회의 정당공천 예외 조항인 41조 1항에 대해서는 원 사건과 관련없는 조항이라는 이유를 들어 판결하지 않았다. 엄밀히 따지만 당시 결정은 정당공천표방금지제도에 대한 위헌 결정으로 정당은 공천 을 하지 않지만 정당후보임을 표방할 수 있는 정당표방제까지 위헌결정을 내린 것을 아니었다3 다만 기존 판례변경 사정을 설명하면서, 정당의 기초의회선거 관여 와 민 주주의에 대한 이해 의 변화를 기술하고 있다. 기존의 판례의 다수 의견은 (당 3 이후 위헌결정에 따른 국회입법과정에 41조 1항도 함께 개정해 정당공천제로 전환하였다. 2
내 민주주의가 이루어지지 않는)정당이 기초의회 선거에 개입하면 지방차치의 제도적 보장을 어렵게 할 수 있다고 보고, 관여를 막아야 한다는 입장이었던데 비해, 당시 결정의 다수 의견은 정당이 기초의회선거에 개입하면 민의의 결집, 인재의 발굴,중앙과 지방의 매개, 책임정치의 실현 등 여러 가지 순기능도 할 수 있다고 보고, 역기능을 막기위해 순기능을 할 수 있는 가능성을 막는 정당배 제에 반대하는 입장을 취했다. 또 민주주의와 관련 기존의 판례의 다수 의견은 정치적 다원주의를 위해 의회 다양한 계층과 집단의 사람이 진출하기 위해 정 당배제할 수 있다는 입장이었던데 비해, 결정당시 다수는 선거에서 선택기준이 정당이냐 후보자냐의 문제는 유권자가 선택할 문제로 입법을 통해 국민의 선택 에 간섭해서는 안된다는 입장을 취하였다. 이러한 배경설명에 의하면 정당공천 폐지 전체가 위헌이 될 소지가 남아 있게 된다. 헌재의 결정을 참조하면 정당공천폐지시 정당표방까지 금하는 경우 확실한 위헌이고, 정당표방공천금지제는 해당조항에 대해 다루지는 않았지만 판례설명 을 참조하면 위헌의 소지있다고 할 수 있다. 3 공천폐지의 효과 기초자치선거의 공천폐지 주장하는 측은 지방정치가 현역의원이나 중앙당에 종 속되어 있어, 공천헌금을 비롯한 부정비리와 비효율의 원인이 되고 있다고 주 장한다. 또 지역주의가 고착화되어 있는 현실을 고려 했을 때, 지방의회의 획일 화로 의회의 견제기능이 상실되었다는 주장도 제기하고 있다. 종속화 이전에도 살펴 봤지만 중앙당이나 현역의원에 종속되는 문제는 정당 공천의 문 제가 아니라 정당내 민주주의의 문제이다. 현역의원이 독점적으로 기초의원과 기초단체장에 대한 공천권을 행사해서 발생하는 문제를 정당공천 때문으로 돌 리고 있다. 국회의원이나 당협위원장이 공천권을 독점하지 않고, 당원이나 유권 자가 결정하게 하면 종속의 문제나 비리의 문제가 발생하지 않는다. 실제 당내 민주주의가 비교적 발달하고, 정당의 지역조직이 튼튼한 독일 등 서구의 경우 정당공천제로 지방정치의 종속화다는 것은 상상조차 할 수 없는 문제이다. 정당공천폐지가 정당이 비공식적으로 출마후보를 정리하는 내천까지 막을 수 없고, 정당공천부활 이전에 내천이 광범위하게 이루어졌던 것을 고려해 보 면, 당내 민주주의가 발달하지 않은 정당에서 공천폐지로 현역의원이나 당협위 3
원장의 영향을 차단할 수는 없다. 공천폐지로 인해 정당의 추천과정이 오히려 비공식적으로 진행되도록 할 수도 있다. 한 야당 정치인이 현재 정당이 공천권을 쥐고 정치면허발급을 독점하고 있 다는 주장을 편 바있다. 공천없이는 사실상 정치를 시작하기 어려운 점을 들어 정당이 일종의 특권은 포기하지 않으면서 개혁을 외친다고 비판한 것이다. 일견 타당한 지적 같지만 정당의 기득권을 줄이는 개혁방안에 지방정치에서 정당을 없애는 것만 있는 것은 아니다. 예를 들어 선호투표제같은 방식을 통해, 정당 있는 지방정치 를 하면서, 정당의 공천권 독점은 막을 방법이 충분이 존재한다. 획일화 지방의회의 획일화 문제는 자치단체장과 의회의 다수가 같아서 견제가 사실상 이루어지지 못한다는 것인데, 현실정치에서 분점정부가 특이한 경우라고 보면 자연스러울 수 있고 소수 야당도 견제가 충분히 가능할 수 있다. 그리고 현행 선거법이 중대선거구제를 사용하고 있기 때문에 소선거구제 방식에서 발생하 는 상대적 다수 정당(단체장 소속정당)이 의회의 대부분을 차지하는 경우가 발 행하지는 않았다. 2010년 지방선거에서 서울시의 구의회 의석분포를 보면 대부 분 여야의원수가 같거나 1-2석 정도 차이가 난다. 구청장과 의회 다수당이 다른 경우도 4건이나 된다4. 획일화에 대한 지적중에 한국에는 지역주의가 여전히 영향력을 미치고 있고, 지역주의적 지배정당이 있는 지역에는 그 정당의 공천이 아니면 당선이 불가능 해 지방의회가 획일화된다는 주장도 있다. 하지만 실제 지역주의적 지배정당이 있는 대구경북과 광주전남의 경우에도 지역지배정당이 기초의회의 의석을 획일 적으로 점유하지는 못하고 있다. 2010년 선거 결과를 보면 대구와 경북의 기초 의회에서 한나라당이 각각 68.6 %와 65.6 %, 광주와 전남에서 민주당이 각각 74.6 %와 69.2 %의 의석을 차지했다. 이 수치는 지역주의가 작동하지 않는 경 쟁적 지역인 수도권의 광역의회 다수당 의석점유율을 비교해 왔을 때 지역주의 지역의 지배정당의 의석점유율이 극단적으로 높은 수치가 아님을 알 수 있다. 참고로 2010년 지방선거 서울과 경기, 인천 광역의회에서 다수당 의석점유율은 각각 77.1 %, 63.4 %, 70.0 %였다. 지역주의 지역의 정치시장도 어느 정도 경 4 한나라당 구의원 당선자는 183명, 민주당 당선자는 173명, 민노당, 진보신당, 국민참여당, 무소속이 각각 3명, 4명, 2명, 1명이었다. 반면 구청장은 민주당 21명, 한나라당 4명이었다. 구 의회 내에서 한나라당과 민주당간의 의석차가 3석 이상인 경우는 서초구(9:3)와 강남구(11:7) 정도였다. 4
쟁적이며, 정당공천제가 지방의회의 획일화를 가져오지는 않는다는 것을 알 수 있다. 민주주의에 대한 부정적 효과 정당공천제가 폐지되면 오히려 부정적인 효과가 발생할 수 있다. 비정당선거제 도의 역사가 깊고, 비정당과 정당선거가 공존하는 미국에서 이 제도의 효과에 대한 연구가 많이 이루어졌다. 1950년대 Charles R. Adrian등이 비정당선거제 도가 비민주적 결과를 가져온다는 이론을 제시했다. 1960년 켈리포니아 지역을 연구한 Eugene C. Lee(1960년 캘리포니아지역)와 Willis D. Hawley(1968년 센 프란시스코만지역)도 경험적 연구를 통해 이 이론을 입증했다. 정당없는 선거 제도는 공화당과 현역의원에 유리하고, 인종의 영향력이 커지며, 정책선거보다 후보자 중심의 선거가 이루어지고, 투표율을 떨어트린다는 것이다. 이후 연구에서 공화당이 유리한 경우는 대도시가 아닌 중소도시에서만 적 용되며 현역의원은 양대정당 소속인 경우 선거에서 득을 본다는 식으로 조건이 추가되기는 했지만, 비정당선거제도가 민주주의적 효과를 강화한다는 연구결과 는 제시되지 않았다5. 미국 연구를 한국의 상황에 맞게 해석해보면, 현역의원이 유리하고, 여성등 사회적 약자나 다양한 계층이나 세력의 원내진출이 어렵게 될 수 있는 것이다. 그 외에 정당공천제가 폐지되면 지방정치인은 오로지 개인으로 평가되기 때문 에 재출마를 하지 않는 한, 기존의 활동에 대해 평가조차 할 수 없게 되어, 책임 정치를 어렵게 만들 수도 있다. 요약 정당공천제 폐지의 효과에 대해 요약하면, 폐지론자들이 정당공천 때문에 지방 정치가 중앙정치나 현역의원에 종속화되고 지역주의로 의회가 획일화되어 집행 부에 견제가 어렵다고 주장하고 있으나, 종속화의 문제는 당내 민주주의의 부재 에 따른 부산물이며, 획일화 또한 중대선거주제의 실시로 지역주의 지배정당이 있는 지역조차 정치시장이 경쟁적으로 변모하고 있는 점을 고려하면 타당하지 않는 주장이라 할 수 있다. 또 미국 학계의 연구를 참조하면, 공천폐지시 현역의 원이 재선에 유리해지고, 사회적 약자의 지방정치 진출을 어렵게 하는 등 민주 5 미국학계의 비정당선거제도의 영향에 대한 연구결과는 Crowell and Barry (2003) pp. 1114를 참조하라. 5
주의에 부정적 효과를 가져올 수 있다. 따라서 폐지는 의도한 효과를 가져오지 못하고, 부정적 부산물만 생길 가능성도 있다. 해외 사례 4 기초선거에서 정당공천제를 사용하지 않는 나라는 소수에 지나지 않는다. 민주 국가로 분류되는 서유럽 19개국과 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 일본, 대만 등 의 지방자치제도를 검토해 보았으나(Ismayr 2009),미국, 그리스,(캐나다)정도가 기초선거에 정당공천제를 채택하지 않고 있다6 미국 미국의 경우 시군구의회의 다수가 투표용지에 후보의 소속 또는 추천 정당을 표 기하지 않는 비정당선거제도 (nonpartisan election)를 채택하고 있다. 정치적 보스의 전횡을 막기 위해 1930년대부터 확대되기 시작한 비정당선 거제도 (nonpartisan election)는 1960년 이르러 시군의회의 2/3 가량, 50대 대 도시 중 41개가 이 제도를 채택하기에 이르렀다. 비정당선거제도 하에서는 투 표용지에 후보의 소속(또는 추천)정당이 표시되어 있지 않을 뿐, 정당은 후보를 추천할 수 있고, 선거운동과정에 정당의 추천후보임을 밝힐 수 있다7. 그리스 그리스는 광역,기초 모두 단체장과 의원을 단일선거로 선출한다. 단체장와 의 원후보는 정당의 이름이 아니라 선거명부 를 통해 입후보하며, 각명부는 단체 장후보와 의원후보로 구성되어 있다. 결선투표제를 실시하고 있어, 1차선거에서 과반수 득표 명부가 없는 경우, 2개의 명부를 대상으로 결선투표를 실시한다. 이 렇게 과반을 확보한 명부가 단체장과 3/5의 의석을 차지한다. 나머지 2/5의 의 석은 여타 명부에게 득표율에 따라 배정한다(Kallikratis 프로그램(2010)참조). 법률상 지방선거에 정당명칭의 사용을 금하고 있지만, 정당의 선거운동은 자유 6 그 외에 태국, 말레이지아가 지방선거 출마자의 당적보유를 금하고 있으나, 말레이지아의 경우 세습제의 장이 자치단체를 통치하고 있고, 태국의 경우 중앙의 지방통제를 목적으로 지 방선거 출마자의 당적보유를 금지하고 있어 여기에서 검토대상으로 삼지 않았다(정광현 2003, p. 16). 7 정당표방행위는 미연방 수정헌법 1조의 표현의 자유와 관련된 문제로 이를 금하고 있는 켈 리포니아주 헌법이 위헌판결을 받은 바 있다. 6
로운편이다. 다수우대제와 결선투표제로 인해 정당연합 명부를 구성하는 것이 일반적이어서 정당명칭의 사용은 그렇게 중요하지 않은 편이다. 때문에 그리스 의 경우 형식상으로 선거에 정당명칭대신 선거명부를 사용하고 있기는 하지만 정당의 지방선거 개입을 금지하고 있다고 보기는 어렵다. 캐나다 캐나다의 경우 법률상으로 (연방수준)정당의 지방선거개입을 금하고 있지는 않 다. 법률 어디에도 정당의 지방선거공천을 금하거나, 지방의원의 연방정부 가입 을 금하는 조항이 없다. 하지만 다수의 주에서 연방수준의 정당은 연방수준의 문제를 해결을 위해 집중하고 지역문제는 지역에 맡겨두고 있어, 실제 운용상 정당없는 지방선거 가 이루어지고 있다. 서유럽 및 일본 독일, 프랑스 등은 지방의회에서도 (선호투표등 다른 제도가 도입된 경우도 있 지만) 주로 비례대표제를 사용하고 있어 정당이 주요한 역할을 하고 있다. 영국 등도 정당의 지방정치개입에 따른 문제제기가 없는 것은 아니지만 책임정치 등 을 들어 정당의 개입을 당연한 것으로 받아들이는 경향이 있다. 일본의 경우 지방선거에서 정당의 공천을 허용하고 있으나, 당선장의 다수 가 무소속 후보다. 이는 여러 정당이 공동추천하는 연합후보의 무소속으로 출 마하기 때문이다. 요약 지방선거 정당공천에 대해 국제적으로 비교해 본 결과, 정당공천을 금하는 나라 는 미국 정도인 것으로 나타났다. 태국과 말레이지아가 금하고 있으나 중앙의 지방통제의도, 세습제와 관련있고, 그리스의 경우는 형식상 정당공천을 금하고 있으나, 실제로는 정당이 적극적으로 개입하고 있다. 캐나다의 경우는 법률상 공천을 금하지는 않지만 연방수준의 정당이 관례적으로 지방정치에 개입하지 않아 정당없는 지방정치가 이루어지고 있다. 7
5 결론 이상에서 살펴본바와 같이 지방선거제 개혁의 핵심논점이 되고 있는 기초선거 공천폐지주장은 법리적으로 위헌소지가 있고, 공천폐지를 통해 이루고자 하는 목표를 이루는데 어려움이 있으며, 민주주의에 부정적 효과를 가져올 가능성도 있다. 또 정당의 지방선거개입을 막고 나라는 극히 소수에 불과한 것으로 나타 났다. 정치제도 개혁은 항상 의도한 방향으로만 영향을 미치지 않는다. 2004년 정당법개정을 통해 지구당폐지한 사례가 대표적인 경우다. 의도는 돈먹는 하 마 인 지역조직을 없애 정치부패를 줄이자는 의도였으나, 정당의 고유기능인 정 치적 중재기능까지 망가트리는 결과를 가져왔다. 따라서 정치개혁에 앞서 개혁 의 의도뿐만 아니라 제도개혁에 대한 부산물도 고려한 개혁이 필요하다. 8
참고문헌 한글 문헌 정광현 (2003): 공직선거및선거부정방지법 제47조 제1항 중 앞괄호부분 등 위 헌제청. In: 헌법재판소 결정해설집, vol. 2, pp. 1 26. url: http://www. ccourt.go.kr/home/att_file/library/kj02.pdf. 구미어 문헌 Crowell, Anthony and Francis Barry (2003): Nonpartisan Election. Preliminary Options and Recommandations. Version 2003. 6. 26. THE NEW YORK CITY CHARTER REVISION COMMISSION. url: http://www. nyc.gov/html/charter/downloads/pdf/nonpartisan_elections.pdf. DER PRA SIDENT DER HELLENISCHEN REPUBLIK (2010): GESETZ NR. 3852 Neue Architektur der Selbstverwaltung und der dezentralisierten Verwaltung Programm Kallikratis. Version 2010.07.07. url: http : / / www.grde.eu/files/kallikrates/kallikratis-de.pdf. Ismayr, Wolfgang, ed. (2009): Die politischen Systeme Westeuropas. 4., aktualisierte und u berarb. Aufl. Wiesbaden: VS. isbn: 978-3-531-16464-9. 9