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인구고령화와재정 금융대책 2005. 12. 최준욱 ( 한국조세연구원 ) 박창균 ( 한국개발연구원 ) 이기영 ( 경기대학교 ) 이명헌 ( 인천대학교 ) 전영준 ( 인천대학교 ) 한국조세연구원

< 연구진 > 인구고령화와재정 금융대책 최준욱한국조세연구원연구위원 ( 책임연구 ) 박창균한국개발연구원연구위원이기영경기대학교교수이명헌인천대학교교수전영준인천대학교교수

발간사 우리나라는향후세계적으로유례가없을정도로급속하게고령화가진행될것으로전망되며, 그로인한변화에대응하는것은 21세기한국이직면한가장중요한과제중하나일것이다. 본연구는이러한변화에대응하기위한정책개발을위하여경제 인문사회연구회산하연구기관들의공동연구로추진되는 인구구조고령화의경제 사회적파급효과와대응과제 의 2차연도연구의일환으로추진된것으로, 고령화로인한재정및금융분야에서의영향과정책과제를검토하고있다. 재정분야의 1차연도연구에서는고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등의재정지출및전반적인재정상황에미치는영향에대해검토한바있다. 본연구에서는 1차연도연구에서검토가미흡하였던주제들에대해검토하고있다. 즉고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에미치는영향, 그리고비록전형적인연령종속형지출은아니지만향후인구구조고령화에따라재정지출소요가변화될수있는가능성에대해검토한다. 그리고고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에대한논의를포함한다. 금융분야에대해서는고령화가금융시장에미치는영향에대해포괄적으로검토하고, 향후제기되는정책과제를논의하고있다. 고령화가금융시장에미치는영향과관련하여서는먼저고령화의과정을겪은유럽이나일본등선진각국에서이미관찰된결과및기존의이론적 실증적논의를토대로, 고령화의초기단계에이미진입한우리나라에서도그와같은현상이실제로관찰되고있는지에대한실증분석을시도한다. 이러한분석과현실진단을기초로본격적인고령화시대의도래에대비하여필요한정책적노력에대해논의한다. 고령화시대로진입하면서재정및금융과관련하여제기되는가장중요한현안중하나가국민연금문제라할수있다. 국민연금에대해서는향후고령화되는사회에서국민연금제도와관련하여제기되는문제

점에대해지속가능성측면, 사각지대의문제, 거시경제에미치는영향등다각적인측면에서검토한다. 그리고이를기초로국민연금제도및기금운용의개선방향에대해논의한다. 그리고국민연금기금운용의지배구조문제는시급한현안이라할수있는바, 이에대해서는구체적인개선방안을모색한다. 본보고서는한국조세연구원, 한국개발연구원과외부연구진의공동연구로이루어졌다. 한국조세연구원의최준욱박사, 한국개발연구원의박창균박사, 경기대학교의이기영교수, 인천대학교의이명헌, 전영준교수가연구에참여하였다. 저자들은연구를위해도움을준많은분들에게감사하고있다. 공동연구에참여하여많은유익한조언을해주신경제 인문사회연구회산하연구기관의연구진, 본연구의초안을기초로한토론회에서유익한토론을해주신많은분들에게감사하고있다. 또본연구에도움을아끼지않은한국조세연구원의류인경연구원, 임수경연구조원에게도감사하고있다. 끝으로본보고서의내용은저자들의개인적인의견이며, 한국조세연구원이나한국개발연구원의공식적인견해가아님을밝혀둔다. 2005년 12월한국조세연구원원장최용선

목차 발간사요약및정책시사점 1 제1장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 6 제1절서론 6 제2절고령화가재정수입에미치는영향 8 1. 문제의제기 8 2. 외국의사례 9 3. 고령화와근로소득세원의변화 12 4. 소득세구조와재정수입 15 5. 고령화가기타세목의세수입에미치는영향 22 6. 소결 30 제3절고령화와복지지출 32 1. 서론 32 2. 국민기초생활보장제도 33 3. 기타복지지출 41 제4절고령화와농업지출 43 1. 문제의제기 43 2. 관련선행연구 44 3. 관련된경제적조건 45 4. 향후 15년간저소득농가소득지원재정규모추계 49 5. 재정정책상의함의 57

6. 요약 59 제5절고령화의재정부담과대응방안논의 -외국인력유입문제를중심으로- 60 1. 서론 60 2. 외국으로부터의인력유입과고령화 65 3. 인력의국제이동현황및외국인현황 68 4. 외국인력의유입과연금 72 5. 외국인력유입과의료지출 77 6. 소결 82 제6절요약및정책논의 83 제2장고령화와금융부문정책과제 86 제1절서론 86 제2절고령화의진전과금융시장 89 1. 고령화의진전과저축행태변화 89 2. 고령화의진전과자산구성변화 100 3. 고령화의진전과연금자산의확대 113 4. 고령화의진전과국제간자본이동 119 제3절고령화에대비한금융정책과제 125 1. 노후소득확보의지원 125 2. 금융소비자보호와금융시장의안정성확보 163 3. 국제간자본이동촉진 176 제4절결론 183 제 3 장고령화와국민연금 187

제1절지속가능한공적연금제도확립을위한정책과제 187 1. 서론 187 2. 지속가능성의의미 189 3. 현행제도의문제점 194 4. 공적연금및기금운용개선방안 211 5. 결론 228 제2절국민연금기금운용의지배구조 230 1. 문제의제기 230 2. 공적연금지배구조의특징과효율성 232 3. 국민연금지배구조의평가 239 4. 바람직한국민연금지배구조의모색 257 참고문헌 267

표목차 < 표 1-1> 부양비가민간저축에미치는영향추정 23 < 표 1-2> 농가중빈곤가구의비중과그에대한공적보조액수 48 < 표 1-3> 가구원수별최저생계비 52 < 표 1-4> 2010년빈곤농가소득지원재정규모추계 52 < 표 1-5> 2015년빈곤농가소득지원재정규모추계 53 < 표 1-6> 2020년빈곤농가소득지원재정규모추계 55 < 표 1-7> 농가소득불평등정도의추이와구성부분별기여도 56 < 표 1-8> 농어촌소득보전예산중에서저소득농가지원의비중추정 58 < 표 1-9> 인구의국제순이동 69 < 표 1-10> 국내거주외국인현황 (2005.8.31) 69 < 표 1-11> 고용허가제취업자의한국에서의평균체류기간 70 < 표 1-12> 고용허가제외국인력의인적특성별분포 71 < 표 1-13> 외국인력의사회보험가입률 72 < 표 1-14> 외국인국민연금가입자현황 73 < 표 1-15> 외국인중건강보험가입자 77 < 표 2-1> 총저축률과인구구조 1 96 < 표 2-2> 총저축률과인구구조 2 97 < 표 2-3> 민간저축률과인구구조 1 98 < 표 2-4> 민간저축률과인구구조 2 99 < 표 2-5> 자산및부채의연령별평균보유액 : 1997년대우패널 106 < 표 2-6> 자산수익률과인구구조 112 < 표 2-7> 각국의연금개혁 114 < 표 2-8> 각국의민간연금기금규모 : GDP 대비 118 < 표 2-9> 변수간상관계수 124 < 표 2-10> 연령별평균소득및중위소득 128

< 표 2-11> 노인층의상대적소득분포 128 < 표 2-12> 노인층의소득원별구성비 129 < 표 2-13> 연령별종사상지위구성 130 < 표 2-14> 노동시장참가동기 : 국제비교 131 < 표 2-15> 노인층의소득원 : 국제비교 132 < 표 2-16> 각국의외국계국채전문딜러 143 < 표 2-17> 연금규제와연금자산의수익률 165 < 표 2-18> 연금의해외자산취득제한과실적치 : 국제비교 182 < 표 3-1> 국민연금납부예외자현황 195 < 표 3-2> 국민연금사각지대추정 195 < 표 3-3> 공적연금의순재정부담 197 < 표 3-4> 적격요건예시 221 < 표 3-5> 수탁자의무및금지된거래에관한규정 222 < 표 3-6> OECD 국가의연금기금해외투자에대한규제 227 < 표 3-7> Fama and Jensen(1983) 의기준에의한업무과정분해 244 < 표 3-8> 기금운용지배구조의글로벌스탠더드와국민연금의현황 245 < 표 3-9> 현행제도및각법안의비교 256 < 표 3-10> 운용주체별업무 260

그림목차 [ 그림 1-1] 영국의재정수입장기전망 10 [ 그림 1-2] 우리나라의노동소득분배율추이 13 [ 그림 1-3] 연령별기초생활보장제도대상자비율 35 [ 그림 1-4] 성별, 연령별의료급여대상자비율 38 [ 그림 1-5] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 남자 ) 38 [ 그림 1-6] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 여자 ) 39 [ 그림 1-7] 농가경영주의연령구조변화 46 [ 그림 1-8] 농가경영주와전국가구주의연령분포 46 [ 그림 1-9] 농가주연령과소득 47 [ 그림 1-10] 연령별농가경영주수의장기전망 50 [ 그림 1-11] 거시가정변화에따른공적연금지출전망 61 [ 그림 1-12] 국내거주외국인의비율 68 [ 그림 1-13] 국내거주외국인연령별분포 (2000년) 71 [ 그림 1-14] 공적연금수지전망 74 [ 그림 1-15] 소득대체율하락에따른공적연금재정수지전망 76 [ 그림 1-16] 연령대별건강보험급여지출평균 79 [ 그림 2-1] 민간저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~2004 94 [ 그림 2-2] 정부저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~2004 94 [ 그림 2-3] 연령별평균순자산보유액 107 [ 그림 2-4] 연령별평균순금융자산보유액 109 [ 그림 2-5] 연령별순금융자산비중 110 [ 그림 2-6] 국민연금기금적립액추이 115 [ 그림 2-7] 국민연금적립기금과금융시장 117 [ 그림 2-8] 각국의노년부양비추이 : 1950~2050 122 [ 그림 2-9] 한국의노년부양비추이 : 1950~2050 123

[ 그림 2-10] 저축률, 투자율, 경상수지흑자율, 노년부양비의추이 124 [ 그림 2-11] 투자주체별국채보유추이 140 [ 그림 2-12] 칠레의연금에대한투자제한과연금수익률변화 180 [ 그림 2-13] 국민연금기금의해외투자비중추이 181 [ 그림 3-1] GDP 대비국민연금기금규모 205 [ 그림 3-2] 재정지출및수입액 208 [ 그림 3-3] 공적연금급여및보험료 208 [ 그림 3-4] 건강보험급여및보험료 209 [ 그림 3-5] 최근복지지출의변화추이 209 [ 그림 3-6] 현행국민연금의지배구조 240 [ 그림 3-7] 국민연금기금운용의사결정흐름 243 [ 그림 3-8] 정부안 : 국민연금법개정 249 [ 그림 3-9] 유시민안 : 국민연금법개정 251 [ 그림 3-10] 현애자안 : 국민연금기금운용기구의설치등에관한법률제정 253 [ 그림 3-11] 한나라당안 : 국민연금법개정또는특별법제정 255 [ 그림 3-12] 국민연금기금운용의지배구조개편안 266

요약및정책시사점 본연구는경제 인문사회연구회산하연구기관들의공동연구로추진되는 인구구조고령화의경제 사회적파급효과와대응과제 의 2차연도연구의일부다. 인구구조의고령화는재정및금융시장에큰영향을미친다. 고령화에따라연금, 의료, 노인복지등의재정지출소요가증가하는것은물론이고, 재정수입이나기타지출도영향을받을수있다. 고령화는저축총량및저축구성에도영향을미치며, 특히연금자산이크게확대되는등금융시장에서도큰변화가발생할것이다. 본연구에서는이처럼고령화가재정및금융분야에서초래하는영향을파악하고, 그에대한정책대응방안에대해논의한다. 재정분야에서는 1차연도연구에서고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등에서의향후재정지출소요에미치는영향및전반적인재정여건의변화에대해검토한바있다. 2차연도연구인본연구에서는 1차연도연구에서검토가미흡하였던주제들을다루고있다. 우선고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에미치는영향에대해검토한다. 그리고비록전형적인연령종속형지출은아니지만향후인구구조고령화에따라영향을받을수있는재정지출에대해검토한다. 그리고고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에관하여기존에논의가거의없었던바, 이에대해논의한다. 인구구조고령화는세원 ( 稅源 ) 의구성및재정수입에도다양한영향을미친다. 일부에서주장하는바와같이근로인구가감소하기때문에재정수입이감소하리라고볼수있는근거는불명확하다. 연금기여금등사회보장부담금증가로인해소득세수입이감소하는요인이있으

2 인구고령화와재정 금융대책 나, 연금소득세수입이발생하는측면도있어근로소득세수입이크게감소하지는않을것으로전망된다. 다만연금기금의확대에따라금융소득으로부터의세수입이감소하는효과가있다. 의료서비스의증가에따라부가가치세수입이상대적으로감소하는효과가발생한다. 고령화는재산세, 개별소비세등의세수입에도영향을미칠수있지만, 그효과를계량화하여예측하기는어렵다. 고령화는다양한형태로재정수입에영향을미칠수있지만, 고령화자체가직접재정수입에미치는영향은대체적으로크지않을것으로보인다. 고령화는경제 사회적구조의변화를통해전형적인연령종속형지출이아닌다른분야의지출에도영향을미칠수있다. 향후인구구조고령화에따라직접적으로영향을받을수있는지출중대표적인것이국민기초생활보장제도지출이라할수있다. 보편적인공적노후소득보장체계가미흡한상황에서, 인구구조고령화에따라노인빈곤층인구가증가하고, 이에따라국민기초생활보장제도지출이크게증가할수있다. 의료급여의경우에는노인인구의증가에따른대상자확대로인한효과는물론이고, 일인당급여지출의상승효과까지발생하여매우빠른속도로증가할수있다. 정부의소득지원프로그램중중요한또다른분야가농업분야다. 농업분야는매우빠른속도로고령화가진행되고있으며, 최근에는농가에대한소득지원정책의틀이크게변화되었다. 농가의평균적소득은경영주의연령이 55세를넘어가면뚜렷하게하강하며고령층에는빈곤가구의비중이높다. 현재의노령층의빈곤상태가그대로유지된다면, 향후농가고령화에따라소득지원재정소요는농가전체에대한소득지원정책의전개에중요한제약이될수도있다. 고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안으로논의되는것들로성장률의제고, 해외투자의확대, 해외로부터의인력유입의확대, 고령자의노동시장참여율제고등이있다. 외국인력유입의확대가고령화로인한재정부담의증가를피할수있는효과적인대안이되기에는한계가있다. 고령화의진전을상당부분완화하기위해외국으로부터유입되어야하는인력규모는비현실적으로높은수준이다. 국민연금은저부담 -고급여구조를가지고있어, 외국인력의유입은장기적으로재

요약및정책시사점 3 정문제를더욱악화시키는요인으로작용한다. 외국인력유입은단기에는건강보험재정에도움이될수있으나, 장기적으로는오히려재정에부담이될가능성도있다. 인구구조고령화에따른재정부담증가에대한가장효과적인대응방안은고령자의경제활동참가율제고라할수있지만, 이에대해서는많은불확실성이존재한다. 고령화에따른재정부담증가는상당부분불가피하며, 재정지출이과도하게커지지않도록하기위해서는재정지출내분야별재원배분의합리화가중요하다. 고령화가금융시장에미치는영향과관련하여서는먼저고령화의과정을겪은유럽이나일본등선진각국에서이미관찰된결과및기존의이론적 실증적논의를토대로, 고령화의초기단계에이미진입한우리나라에서도그와같은현상이실제로관찰되고있는지에대한실증분석을시도한다. 이러한분석과현실진단을기초로본격적인고령화시대의도래에대비하여필요한정책적노력을크게세가지영역으로나누어논의한다. 첫째, 안정적인노후소득의확보를보조하기위하여장기국채를비롯한장기저축시장의활성화, 개인연금에대한세제지원의유연성확대, 역저당 (reverse mortgage) 상품의도입을통한노인보유자산의유동화지원정책을논의한다. 둘째, 퇴직연금제도의도입과관련하여비약적으로성장할것으로예상되는사적연금에대한적절한감독체계의확립은연금자산의소유주인금융소비자보호를위하여필수적인전제조건인바, 이와관련하여논의한다. 연금사업자의신중인의무준수여부를연금감독의기본원칙으로확립하여야하며, 연금의자산운용에가해지는각종양적제한은절대적으로필요한최소한의범위로제한할필요가있다. 연금지급보장기구의도입여부에대해서는사회적합의에의하여결정될사항이며, 도입이결정된경우도덕적해이를최소화하기위한각종조치들이동반되어야한다. 연금의자산확대와자본시장에서기관투자가의역할증가는은행중심금융체제와다른새로운유형의위험요인발생으로금융안정성이심각하게위협받는사태가발생할수있다. 그러므로연금등기관투자가의자산건전성, 유동성및투자행태에대한건전성차원에서의감독원칙확립이필요하다.

4 인구고령화와재정 금융대책 셋째, 인구구조고령화의부정적영향을완화시킬수있는통로로제시되고있는국제간자본이동을촉진하기위하여정책적노력이필요하다. 구체적으로국민연금기금을필두로하여연금의해외투자확대를점진적으로유도할필요가있으며, 개인의해외자산취득에대한규제를대폭완화할필요가있다. 고령화시대로진입하면서재정및금융과관련하여제기되는가장중요한현안중하나가국민연금문제라할수있다. 국민연금에대해서는먼저향후고령화되는사회에서국민연금제도의문제점이무엇인지에대해지속가능성측면, 사각지대의존재, 거시경제에미치는영향등다양한측면에서검토한다. 그리고이를기초로국민연금제도및기금운용의개선방향에대해논의한다. 그리고국민연금기금운용의지배구조문제는좀더시급한현안이라할수있는바, 이에대해서는더구체적인개선방안을제시한다. 현재의국민연금제도는다음과같은문제를가지고있다. 첫째, 광범위한사각지대가존재한다. 둘째, 재정의불안정문제를가지고있다. 셋째, 향후금융시장과거시경제에교란요인으로작용하는효과가커질수있다. 넷째, 유인구조에서문제가있다. 따라서공적연금제도는다음과같은방향으로개선될필요가있다. (1) 특수직역연금과국민연금의통합, (2) 기초연금및소득비례연금의분리, (3) 최저연금보장제도로의기초연금제도개편및국민기초생활보장제도개선, (4) 완전적립형소득비례연금제도확립, (5) 민간연금의활성화및국민연금소득비례연금의적용제외허용, (6) 연금급여수준에대한전면적인재검토, (7) 연금기금의민간이양및해외투자확대. 이러한개선안을통해기초연금및국민기초생활보장제도를통한기초생활보장체제 ( 소득비례연금및기업연금 ), 개인연금및여타개인저축으로구성된노후소득의 3층보장구조를설계하고기금운영방식을개선할필요가있다. 국민연금기금운용의지배구조는독립성, 효율성, 투명성이제고될수있도록개선되어야하며, 현재보건복지부내에설치되어있는기금운용위원회를특정정부부처에소속되지않는독립행정위원회로전환하는것이바람직하다. 기금운용 과관련하여서는기금운용위원회가실질적인최고의사결정기구가되고, 기금운용외의업무 ( 연금보험료의징

요약및정책시사점 5 수, 연금급여의지급등 ) 는보건복지부가주체가되어담당하는것이바람직하다. 기금운용의집행조직을국민연금관리공단에서분리하여기금운용위원회로부터직접통제를받는별도의독립법인으로만드는것이필요하다. 기금운용위원회는독립성강화를위해위원장을민간인출신으로하고, 민간위원의비중이최소한과반수가확보되도록구성하는것이바람직하다. 기금운용위원회의효율성제고를위해, 위원수를현재의 21명에서그절반이하로대폭줄이고, 정부를포함한이해관계자 ( 사용자, 근로자, 지역가입자 ) 들이추천하는전문가들로구성하는것이바람직하다. 일반금융기관과같이 2명정도의집행기구임원이기금운용위원회의상임위원으로활동하게함으로써, 기금운용조직과기금운용위원회양조직간의유기적인업무협조가이루어지도록할필요가있다. 그리고기금운용위원회에대해서는국정감사와감사원감사외에도외부의전문가집단으로하여금전문가의기준으로평가하여국회에보고하는절차와장치를마련할필요가있다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 최준욱 ( 한국조세연구원 ) 이명헌 ( 인천대학교 ) 제 1 절서론 본연구의 1차연도연구에서는고령화가연금, 공적의료, 장기요양, 교육등전형적인연령종속형지출에미치는영향에대해분석하고, 이로인해전체적인재정상황이어떻게변화되는지에대해개략적으로검토한바있다. 그러나전체재정상황의변화를고찰함에있어, 재정수입이나기타분야지출의 GDP 대비비중은향후에도변하지않는것으로단순화된가정을사용하였다. 본연구에서는이처럼기존연구가부족하여 1차연도연구에서불가피하게단순화된가정을사용하였던분야들을중심으로고령화가재정에미치는영향에대한추가적인검토를하고자한다. 우선고령화가향후세원 ( 稅源 ) 및재정수입에어떤영향을미치는가에대해검토하고자한다. 일부에서는고령화로인해근로인구가감소하면서근로소득세수입이감소하여전체재정수입도감소한다는주장을하고있다. 그러나이러한주장에대해서도엄격하게검토된바는없으므로, 본연구에서는그러한주장의타당성에대한논의를포함한다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 7 그리고주요세목별로향후고령화가직접적으로조세수입에미치는영향에대해검토한다. 고령화는전형적인연령종속형지출외에도다양한분야에서재정지출에영향을미칠수있다. 그러나변화가발생할수있는분야가워낙광범위하고향후여건변화에대한불확실성도크기때문에, 모든분야에서고령화의영향을평가하기는어렵다. 다만몇분야에서는고령화가미치는영향이비교적명확하게나타날수있는바, 그러한분야들에대해고령화의영향을검토하고자한다. 그중하나로국민기초생활보장제도의지출을들수있다. 국민기초생활보장제도는전형적인의미의연령종속형지출은아니다. 그러나보편적인노후소득보장체계가마련되어있지않은우리나라에서향후고령화의진전에따라노인빈곤인구의수가크게증가하고, 이에따라국민기초생활보장제도지출소요가크게증가할수있다. 고령화로인해영향을받을수있는또다른분야로농업분야를들수있다. 최근에농가에대한소득지원정책의틀이크게변화되었다. 농업분야의직접지불제도는복지부문에포함되지는않지만소득지원과관련하여중요한프로그램이다. 농업분야에서는빠른속도로고령화가진전되고있다. 이에본연구에서는농가인구의고령화가농가에대한소득지원정책의강화와결합되는경우, 어떤재정적귀결을초래할것인지를살펴보고자한다. 고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안에대해서도아직은많은논의가이루어지지않고있다. 성장률의제고, 해외투자의확대, 해외로부터의인력유입의확대, 고령자의노동시장참여율제고등은고령화로인한파급효과에대한대응방안으로서논의되는과제들이다. 이에본연구에서는그러한각대응방안들이고령화로인한재정부담의증가를완화시켜줄수있는지에대해검토한다. 특히해외로부터의인력유입과관련하여서는기존에논의가거의없었던바, 이문제에중점을두어논의하고자한다.

8 인구고령화와재정 금융대책 제 2 절고령화가재정수입에미치는영향 1. 문제의제기 고령화는향후재정수입에도영향을미칠수있지만, 이에대해국내에서는기존연구가거의없었다. 일부에서는향후고령화에따라근로자의수가감소하여근로소득세수입이감소한다는주장을하고있으나, 이러한주장은엄격한검토에기초하고있지않다. 물론국내연구중에서도고령화가조세부담률에미치는영향을검토한연구들이있기는하다. 예를들어, 안종범 (2003) 을들수있다. 그러나이연구는엄격하게보면고령화가재정수입에미치는직접적인영향을고찰하는것은아니다. 기존의자료에대한회귀분석을통해고령화가조세부담률에미치는영향을검토하는경우, 순수하게고령화가재정수입에영향을미치는 1차적인효과와고령화가재정지출소요를증가시켜조세정책의변화를통해재정수입에영향을미치는 2차적인효과가혼재되어나타난다. 2차적인효과가압도적으로큰경우, 1차적인효과를분리하여이해할수없는한계가있다. 즉이러한연구는고령화에따라조세부담이상승할것을예측하고있지만, 이는주로고령화에따라증가하는재정지출소요를충당하기위해조세부담이커지는현상을보여주고있다고할수있다. 우리나라와관련하여재정수입의장기전망치가제시되어있는연구로는 OECD(2001a) 정도만을확인할수있었다. 그결과는고령화사회대책및사회통합기획단에서발표한 저출산고령사회대응을위한국가실천전략 에서도인용되고있는데, 우리나라의재정수입이 2000년에 28.1% 에서 2050년에 26.3% 로하락할것으로전망하고있다. 반면본연구의 1차연도연구인최준욱 전병목 (2004) 에서는고령화가재정에미치는영향을검토함에있어, 연금기여금과운영수익을제외한재정수입의 GDP 대비비율은향후에도변하지않는것으로단순

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 9 하게가정한바있다. 이러한가정은기존의외국에서도장기재정전망을하면서일반적으로채택한가정이기는하다. 그러나외국의경우에도최근에장기재정수입을좀더정확하게전망하려는시도를하고있다. 그리고우리나라는향후고령화가매우빠른속도로진행될것이며, 기타경제여건의변화가능성도크다. 따라서우리나라에서향후고령화및경제 사회여건의변화에따라재정수입이어떤영향을받을것인지에대한검토가필요하다고판단된다. 이에본연구에서는고령화가근로인구의감소를통해세입의감소를초래한다는주장의타당성에대한검토를포함하여, 향후고령화가재정수입에미치는영향에대해검토하고자한다. 물론장기적인재정여건의변화를검토함에있어, 단지인구구조의변화외에도세원및세입의분포에영향을미칠수있는요인은많다. 그러나본연구가장기적인시각에서세원및세입의변화가능성을검토하는국내의초기연구라는점을감안하면, 그러한영향을모두감안하기는어렵다. 따라서본연구는장기적인시각에서재정수입에대한정확한전망치를제시하는것을목적으로설정하지는않으며, 주로고령화가세원및세입에미치는영향을평가하는것에중점을둔다. 우선조세제도의변화가없다는가정하에고령화가재정수입에미치는영향에대해논의한다. 그리고고령화가향후조세제도에크게영향을미칠수있는가능성및고령화외의요인으로인해재정수입이향후에크게변화될가능성에대해논의한다. 재정수요의증가에따라재정수입을인위적으로확대할가능성은감안하지않는다. 2. 외국의사례 고령화가재정수입에미치는영향에대해서는학계에서그다지많은연구가진행되지않았다. 반면, 선진국들은재무성등에서재정에대한장기전망자료를발표하고있는데, 이러한보고서들에그와관련된논의들이포함되어있다. 즉향후인구구조의변화가재정수입에어떤영향을미치는지, 또는장기적으로재정수입이크게변화될수있는요인은무엇인지에대한논의가포함되어있다.

1 0 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-1] 영국의재정수입장기전망 주 : 배당및이자수입제외자료 : HM Treasury(2005) 재정에대한장기전망의대표적인사례중하나가미국의 CBO에서발표하는자료라할수있다. CBO(2003, 2005) 에서는장기재정전망을함에있어기준선전망치에서재정수입의 GDP 대비비중은향후에도현재수준에서일정하게유지된다는단순한가정을택하고있다. 그러나최근에각국에서발표되는자료를보면, 이러한단순화된가정에대해의문을제기하면서, 좀더정교한전망치를제시하려고노력하고있는것을확인할수있다. 영국은재무성에서매년장기재정전망을발표하고있는데, 최근자료인 HM Treasury(2004, 2005) 에서는향후재정수입변화에영향을미치는중요한요인중하나가세제혜택이주어지는저축인데, 기존전망치들이이러한점을감안하지않는경향이있다는점을지적하고있다. 그리고영국의장기세수전망치를제시함에있어, 이러한변화요인을감안하고있다. 그러나다른많은부분에서장기적으로세수가어떻게변할것인지에대해아직검토가미흡하고, 향후많은검토가이루어져야한다는한계를인정하고있다. 호주의경우에는예산과더불어발표되는 Intergenerational Report가

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 1 장기재정전망에해당되는자료라고할수있는데, 이보고서에서는향후조세수입의 GDP 대비비중이크게변하지않을것으로보고있다. 그리고이보고서에서는향후고령화로인해재정수입이감소할것이라는 National Commission of Audit 등의지적은적절하지않다는점을지적하고있다. 호주에서고령화가재정수입에미치는영향에대해좀더자세하게검토한내용이포함된보고서로는 Productivity Commission(2005) 이있다. 이보고서에서는고령화에따라부가가치세 (GST) 가면제되는소비의비중이확대되면서, 부가가치세수입의 GDP 대비비중이약 0.3% 정도하락하는것으로전망되고있다. 개별소비세와관련하여서는다양한효과가상쇄되어전체적인효과는크지않을것으로전망되고있다. 반면, 주택거래와관련된세금은고령층이이사를적게하기때문에세수가감소하는효과, 인구구조의변화에따라가구원수가감소하면서주택거래가증가하는효과, 향후부동산가격의인상으로인한효과등이혼재되어세수가일부증가하는것으로전망하고있다. 비교적자세한검토에도불구하고고령화가향후재정수입에미치는영향은대체적으로크지않을것이라고결론짓고있다. OECD 국가들의장기재정전망수치가광범위하게포함된보고서로 OECD(2001a) 를들수있는데, 이보고서의작성과정에서도재정수입에대해서는변화요인에대한명확한근거가있는경우를제외하고는 GDP 대비재정수입의비중이변하지않는것으로가정하기로하였다고기술하고있다. 그러나실제로제시된각나라의재정수입전망치를보면, 모든국가들이 GDP 대비재정수입이변하지않는것으로가정하지는않고있다. 네덜란드에서는 2050년까지 2000년에비해재정수입의 GDP 대비비중이 3.2%p 증가할것으로전망한반면, 스웨덴은 3.3%p 감소할것으로전망하는등국가별로차이를보인다. 이는각국세제의특성을반영한것으로보인다. 예를들어네덜란드의경우에는현재소득의상당부분이면세되면서민간연금으로불입되고있는데, 향후이에대한연금소득과세가이루어지면서재정수입이크게증가하리라고전망하고있다. 1) 고령화에따라재정수입이변하는지는각국의경제구조및세제의특성을반영하여검토할필요가있다.

1 2 인구고령화와재정 금융대책 3. 고령화와근로소득세원의변화 우선고령화에따라근로인구가감소하여근로소득세수입이감소한다는주장의타당성에대해살펴보기로한다. 장기적인변화를고찰하는시각에서볼때, 의미가있는것은근로소득세의절대적인규모가아니라 GDP 대비근로소득세세수비중이다. 그런데이비율이하락한다는것은 GDP 대비근로소득의비율이하락하거나, 또는근로소득에대한평균유효세율이하락한다는것을의미한다. 먼저고령화가 GDP 대비근로소득의비중을낮추는경향이있는지살펴보기로한다. 과세표준이되는근로소득에대해서는여러국가에대해통일된기준으로제시되는자료는없다. 대신국민계정자료의피용자보수가비교적근로소득과유사한개념이므로, 이항목의 GDP 대비비율의국가간차이및각국가내에서의시계열적변화를살펴보기로한다. 국민계정자료는 OECD에서발표하는 National Accounts in OECD Countries자료를사용하기로한다. 먼저우리나라에서의추이를보기로하자. 우리나라는비록그정도는낮다고는하지만, 노인인구비율이증가하여왔다. 그러나우리나라의 GDP 대비피용자보수의비중은외환위기직후를제외하고는대체적으로증가하여왔다. 물론우리나라의기존상황과같은정도의낮은수준의고령화진행상황에서확인되는영향에기초하여, 향후고령화가급속하게진전되는상황에서의영향을예측하려하는것은상당한한계가있을수있다. OECD 국가들의횡단면자료를통해고령화의정도와 GDP 중피용자보수비율과의관계를살펴보면다음과같다. 고령화의진전도가낮은멕시코, 터키등일부국가들에서는 GDP 중피용자보수의비율이상대적으로낮은것으로나타난다. 그러나멕시코, 터키등의경우에는고령화정도만이아니라소득수준또한상대적으로낮은국가들이다. 1) 우리나라의경우에는 GDP 대비재정수입이감소하는것으로전망하고있으나, 자세한근거는제시되어있지않다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 3 [ 그림 1-2] 우리나라의노동소득분배율추이 70 65 60 55 50 45 40 35 30 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 자료 : 통계청 그리고이들일부국가들을제외하는경우에는고령화의정도와 GDP 중피용자보수의비율간에명확한연관성을찾기어렵다. 고령화외에소득등다른변수를추가적인설명변수로사용하여회귀분석을하면, 고령화가 GDP 대비피용자보수의비율과어떤연관성을갖는지는명확하지않은것으로나타난다. OECD 국가들의시계열자료에서도고령화와 GDP 중피용자보수비율간에명확한연관성을확인하기어렵다. 대부분의 OECD 국가들에서는고령화가점차적으로진행되어왔다. 그러나시간이경과하면서피용자보수의비율이지속적으로하락하는현상은발견되지않는다. 대부분의 OECD 국가들에서일정시기에는 GDP 대비피용자보수의비율이증가하고다른시기에는피용자보수의비율이감소하는추이를보이고있다. GDP 대비피용자보수의비율이큰폭으로증가한국가로는한국과스위스를들수있는데, 이국가들은고령화가진행된국가들이다. 반면, GDP 대비피용자보수의비율이현저하게하락한국가로는아일랜드를

1 4 인구고령화와재정 금융대책 들수있는데, 아일랜드는 OECD 국가들중에서노인인구비율이증가하지않은아주예외적인경우에해당된다. 대체적으로각국가들의변화에서도고령화가 GDP 대비피용자보수의비율을낮춘다는근거는확인할수없다. 고령화보다는오히려소득이 GDP 대비피용자보수의비중을결정함에있어더중요한요인인것으로판단된다. 그러나소득의변화만으로 GDP 대비피용자보수의변화를설명하기는역시한계가있다. 아일랜드의경우에는소득이빠른속도로증가하는과정에서, GDP 대비피용자의보수는감소한경우에해당된다. GDP 대비피용자보수를결정하는요인은좀더복잡하고다양하다고할수있다. 전반적인경제구조, 상대적인인적자원의축적정도, 그리고노동과자본의상대적인협상력등이중요한요인이라할수있다. 소득이낮은국가들에서 GDP 대비피용자보수의비중이낮은것도상당부분이러한측면에서이해될수있다. 즉노동이풍부하고자본이상대적으로희소한경향이있는저소득국가일수록노동의상대적인협상력이약하거나또는인적자원의축적도가낮기때문이라할수있다. 우리나라의경제성장과정에서 GDP 대비피용자보수의비중이낮아진것도상당부분이러한요인들을통해이해할수있다. 일부연구에서는우리나라의노동소득분배율과노동조합과의연관성을찾고있다. 정영택 (2003) 에서는기존에우리나라의노동소득분배율추이가노동조합수와높은연관성을가지는점을지적하고있다. 향후우리나라에서 GDP 대비피용자보수의비중이어떻게변화될것인가를정확하게예측하기는어렵지만, 대체적으로다음과같은정도의추론이가능하다. 우리나라의 GDP 대비피용자보수의비중은아직선진국들에비해낮은편이며, 향후우리나라경제구조가선진국형태로변화되면서 GDP 대비피용자보수의비중이높아질가능성이있다. 물론우리나라가 GDP 대비피용자보수의비중이다른 OECD 국가들에비해다소낮은이유중하나는우리나라의자영사업자비중이선진국에비해높기때문이다. 만약향후자영사업자의비중이감소하고근로소득자의비중이증가한다면, 근로소득과법인소득은상대적으로증가하고사업소득은상대적으로감소할것이다. 이러한변화가전체세

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 5 입에어떤영향을미치는지는명확하지않지만, 근로소득세수입의감소를초래하는것이아님은명확하다. 기존의 OECD 국가들의자료에대한고찰만으로는장기적인변화를예측하기에는한계가있다. 우리나라가향후 20년정도의기간동안경험하게될정도의고령화는이미다수의선진국들이경험한것이지만, 그이후의고령화정도는다른 OECD 국가들이기존에경험하지못한정도가될것이다. 그러나기존 OECD 국가들에서의추이는적어도향후일정정도고령화가진행되는기간동안에는고령화가근로소득의감소를초래하지는않을것이라는예측을가능하게한다. 4. 소득세구조와재정수입 가. 근로소득분포와유효세율 위에서는근로소득세세원의규모자체는크게하락하지않을것이라는점을지적한바있다. 그렇다면향후고령화로인해근로소득세유효세율이변화될가능성이있는지살펴볼필요가있다. 소득세는누진적인구조를가지고있기때문에, 동일한규모의세원이있다하더라도세원의개인별분포, 또는세원에대해세제가적용되는방식에따라세수입이달라질수있기때문이다. 먼저근로소득의개인별분포는일정하다고가정하고, 소득세과세구간및공제등과관련하여향후변동되는규칙이근로소득세수입에어떤영향을미치는지살펴보기로한다. 소득세수입의장기전망과관련하여서는과세구간및공제액이경제성장에따라어떻게변화되는것으로가정하는지가매우중요한데, 이에대해서는다음과같은몇가지경우를생각할수있다. 가정 1 : 과세구간및공제액등이물가인상률에따라확대가정 2 : 과세구간및공제액등이일인당국민소득증가에따라확대가정 3 : 과세구간및공제액등이임금증가율 ( 또는경제활동인구일인당소득 ) 에따라확대

1 6 인구고령화와재정 금융대책 각각의가정이의미하는바를확인해보기로한다. 실질경제성장률이 0이라면, 가정 1에서의세부담은가정 2에서의세부담과같아진다. 그러나실질성장률이 (+) 라면, 가정 1에서는소득세의세부담은지속적으로증가하게되어있다. 즉가정 1을택하면, 근로자중면세점이하의소득자비율이낮아지고, 근로소득자내에서의동일한위치에속하는근로자는상대적으로더높은실효세율이적용된다. 따라서소득세부담을증가시키지않고자한다면, 가정 1보다는가정 2가타당하다. 인구구조의변화가크지않고경제구조가안정되어있다면, 가정 2 와가정 3에서의세부담은큰차이가없다. 그러나인구구조의변화에따라근로자가감소하게되는상황에서는임금은일인당소득보다빠른속도로증가하게된다. 따라서향후근로인구가감소하는상황에서가정 2를택하는경우에는근로소득자의세부담은점차적으로증가하게된다. 근로인구가감소하는상황에서는가정 3이근로소득에대한세부담을지속적으로증가시키지않는좀더세부담중립적인지표화 (indexing) 의기준이라할수있을것이다. 이러한가정을택하고, 근로소득의개인별분포가일정하게유지된다면, 근로소득세유효세율은현재와동일한수준에서유지될것이다. 물론고령화는근로소득의분포를변화시킬수있다. 예를들어, 피크임금제또는초로의근로연령층이낮은소득으로소극적으로근로하는형태가확산되면, 낮은수준의근로소득을가지는근로자의수가확대될수있다. 이경우근로소득전체에서상위근로소득자의점유비는더높아지게되며, 근로소득세의누진적구조로인해세원규모가동일하다하더라도상대적으로더많은세수가발생할수있다. 반대로근로소득의개인별차이가작아지는방향으로변화가발생한다면, 세수는감소할수있다. 기존의연구중김종면 성명재 (2004) 는향후소득의불평등도가커질것이라고전망하고있다. 따라서근로소득세에대한세부담을인위적으로낮추는조세정책의변화가아니라면, 근로소득세수입의 GDP 대비비중이하락하지는않을것으로보인다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 7 나. 건강보험료인상의효과 고령화에따라재정지출소요가증가하면서, 이와관련된사회보장부담금이증가할수있다. 이러한사회보장부담금은근로소득세과표를축소시킨다. 사회보장부담금중가장중요한부분이고, 향후증가가예상되는부분이연금기여금과건강보험료라할수있다. 이중연금기여금인상의효과에대해서는뒤에언급하기로하고, 먼저건강보험료인상이소득세수에미치는영향에대해살펴보기로한다. 단순화를위해고용자가근로자에게지불하는총인건비 ( 근로자가실질적으로수령하는소득과고용주의사회보장부담금기여분을포함한개념 ) 가일정하다고가정하자. 건강보험료의인상은근로자에대한사회보장부담금공제후의임금, 즉근로소득세과표를감소시킨다. 예를들어, 건강보험료가현재의 4.31% 에서두배인 8.62% 로인상되는경우를보면, 근로소득세과표 ( 다른공제등을허용하기이전의일차적인과표 ) 는약 4.31% 감소한다. 이로인한실제근로소득세부담의변화는개인별로상이하게나타난다. 이에 2004년납세자료에서의소득분포와한계세율등을적용하여전체세수에미치는영향을추정하여보기로한다. 단순화를위하여근로소득자는모두건강보험사업장가입자라고가정한다. 건강보험요율이 2배가되는경우, 근로소득세수입이약 6.9% 정도감소하는효과가발생한다. 2) 종합소득세납부자가모두건강보험지역가입자라고가정하면, 종합소득세수입이약 3.2% 정도감소하는효과가발생한다. 종합소득세의경우에세수감소효과가작은것은건강보험지역가입자의경우에는보험료의 50% 를국고및건강증진기금에서지원하는현재의제도를적용하여시산하였기때문이다. 건강보험지역가입자에대한국고지원이폐지되는경우에는그로인한세수감소효과가위에제시한수치의 2배가된다. 건강보험료가 2배가되는경우, 근로소득세와종합소득세의세수감소효과는각각 GDP 대비비율 0.068% 및 0.029% 정도된다. 대체적으로세수감소효과는크지않다고할수있다. 이는무엇보다도우리나라는전체세수에서근로소득세수입이차지하는비중자체 2) 소득세주민할은제외한수치다.

1 8 인구고령화와재정 금융대책 가크지않기때문이다. 다. 연금관련세제의영향 고령화가재정수입에미치는영향과관련하여가장많은검토가이루어진주제중하나가세제혜택이주어지는연금이나저축이향후재정수입의흐름에어떤영향을미치는가하는점이다. 영국의재무성에서발표하는장기재정전망자료인 HM Treasury(2004) 에서도이문제의중요성을지적하고있으며, 네덜란드의경우에는이러한효과로인해재정수입의 GDP 대비비중이향후 5% 까지증가하는것으로전망하고있다는점을지적하고있다. CBO(2004) 에서는이러한효과로인해 GDP 대비재정수입이장기적으로 0.5% 정도증가하는것으로전망하고있다. 미국의경우에는이문제가학자들간에도논란의대상이된바있는데, 그효과가크다는 Boskin(2003) 의주장과그효과가크지않다는 Auerbach(2003) 의주장이엇갈리고있다. 1) 과세이연효과와연금소득세수입연금과관련된세수입의변화를이해하기위해서는일단현재우리나라의상황을이해할필요가있다. 우리나라는 2001년부터연금소득과세가 EET방식으로전환되어, 발생하는소득중일정부분에대해서과세이연효과가발생하고있다. EET방식으로전환된초기에는근로소득및종합소득세세수는감소하지만, 연금소득세는발생하지않아세수가낮아진다. 즉현행의세수는 EET방식으로전환된이행과정초기단계에서의세수를의미한다. 따라서연금기여금이현재수준에서변하지않는다면, 우리나라에서는향후근로소득세와종합소득세는변하지않는반면, 연금소득세만큼추가적인세수증가요인이있다. 우리나라에서향후연금소득세수입이어느정도증가할것인지에대해서는최준욱 전병목 김우철 (2004) 에서검토한바있다. 조세및공적연금제도의변화, 그리고개인연금및퇴직연금확대에대한불확실성이커서정확한전망은어렵다. 그러나개인연금이나퇴직연금의확대를감안하지않고현행국민연금제도를기준으로하여고찰하면, 연금소득

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 1 9 세수입이비교적안정되는 2050년경에도연금소득세세수규모는 GDP 의 0.1% 를약간상회하는수준으로대체적으로크지않을것으로전망되었다. 그리고현재의국민연금제도는지속가능하지않은문제가있어향후개혁이불가피한데, 국민연금지급액이낮아지면연금소득세수입은더감소할수있다. 또한최근에연금과세와관련된세법개정안도국회에제출되어있는데, 이에따르면연금소득세의부담이더욱감소하게된다. 따라서국민연금으로부터의연금소득세수입은위에제시된수치보다더낮아지고, 대체적으로그리큰수준이아닐것이다. 소득세의누진적인성격으로인해, 개인연금이나퇴직연금이크게확대되는경우에는연금소득세수입이중요할수있다. 그러나개인연금이나퇴직연금이어느정도확대될것인지에대해서는불확실성이매우커서예측을하기가어렵다. 개인연금이나퇴직연금의확대는세수에영향을미칠수있다. 개인연금의확대는현재의근로소득세및종합소득세세수를감소시키고, 미래의연금소득세수입을증가시키는요인으로작용한다. 현행의퇴직금제도가퇴직연금으로대체되는경우에는퇴직일시소득세수입은감소하고, 퇴직연금소득세의수입은증가한다. 퇴직일시소득에대해서는현재도유효세율이워낙낮기때문에전체세수에미치는영향은크지않을것이다. 반면, 연금소득세는누진적인세율로종합과세되기때문에, 그로인한세수입증가가어느정도될수있다. 향후제도의변화는세수에영향을미친다. 현재의국민연금및기타공적연금은지속가능하지않은문제가있다. 국민연금의경우에는연금기여금을상향조정하고급여는축소하는개정안이마련되어있다. 이러한개정이이루어지는경우, 국민연금기여금이확대되어근로소득세및종합소득세가감소하는효과가발생한다. 공무원연금이나사학연금등의경우에는현재개정안이마련되어있는것은아니지만, 만약기여금을확대하는방안으로개정되면, 근로소득세수입이감소할것이다. 개인연금이나퇴직연금에대한개인기여금의소득공제한도확대는근로소득세및종합소득세세수를감소시키는요인으로작용할것이다. 특히 2005년부터퇴직연금제도가시행되면서, 개인연금및퇴직연금에대한소득공제를 240만원에서 300만원으로상향조정하는세법개정안

20 인구고령화와재정 금융대책 이현재국회에제출되어있는상황이다. 향후일정기간동안에는연금기여금에대한소득공제로인해근로소득및종합소득세수입이추가적으로감소할수있음에도불구하고, 연금소득과세로부터의세수는미미할것이다. 따라서향후일정기간동안에세수입은현재보다도일부감소할것이다. 그러나일정시점이지나면연금소득세수입이증가하는효과가나타난다. 국민연금으로부터의재정수입만감안하는경우에는재정수입은크지않을것이다. 그러나개인연금과퇴직연금이확대되면, 세수입이어느정도될수있다. 향후변화에대한불확실성이너무커서정확한예측을하는것은어렵지만, 장기적으로는근로소득세, 종합소득세및연금소득세의합이현재보다크게감소하지는않을것으로보인다. 2) 연금펀드확대와자본과세수입연금의확대가세수에미치는또다른효과는연금기금의운용과정에서발생하는자본소득에대해비과세를하기때문에발생한다. 향후전체금융자산중많은부분이공적연금기금으로누적되게됨으로인해, 금융소득으로부터의과세수입이현재에비해상대적으로감소하는효과가발생한다. 개인연금및퇴직연금으로조성된펀드의운용수익에대해서도과세가되지않기때문에, 이러한연금의확대역시금융소득으로부터의세수입을현재에비해상대적으로감소시키는요인으로작용한다. 먼저국민연금의경우를보자. 국민연금제도가개혁되지않고현행제도대로유지되는경우, 국민연금기금으로부터의운용수익은기금적립액규모가 2030년대초반에는매년 GDP의 2~3% 에달할전망이다. 이러한정도의기금이공적연금기금이아닌사적금융자산으로운용되었을경우와비교한다면, 상당한금융소득과세수입이상실되는효과가발생한다. 그러나그러한영향의크기를정확하게전망하기는어렵다. 무엇보다도공적연금자체가저축성향및금융시장에서큰변화를초래하기때문이다. 공적연금이사적인저축을 100% 대체하는효과가있고, 민간에서운영되는저축이 100% 이자소득또는유사한수준의금융소득이과세되는형태였다면, 국민연금기금이충분히축적되는기간인

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 21 2010년대와 2020년대에는매년연간 GDP의 0.4% 내외의이자소득세수입이상실되는효과가발생한다. 현재국회에제출되어있는국민연금개정안이통과되면, 국민연금기금의적립규모는더욱커지게되며, 그에따라금융소득으로부터의세수입이감소하는효과도더욱커질것이다. 개인연금이나퇴직연금확대의효과에대해서는정확한전망치를제시하는것이더욱어렵다. 무엇보다개인연금및퇴직연금의확산정도에대한불확실성이크기때문이다. 다만아주단순화된가정하에서그로인한효과가클수있다는시산을해보기로한다. 현재우리나라의연간법정퇴직금지급액은 GDP의 2~3% 에달한다. 뿐만아니라현재퇴직금제도는법적으로강제되는제도임에도불구하고, 실제로퇴직금을수령하지못하는경우가상당부분에달한다. 이러한부분까지감안하여향후법정퇴직금이정상적으로지급되는비율이높아지면, 퇴직금의연간지급규모는 GDP의 3~4% 수준이될것이다. 비현실적인가정이기는하지만, 이러한정도의금액이전부과세가되는금융자산으로운용되는경우와비교한다면, 퇴직금을퇴직연금으로전환함으로인해금융소득과세수입이상당부분감소하는효과가발생함을알수있다. 예를들어, 퇴직금의평균지급시점을 50세로가정하고, 그시점에서의 1원을종신연금형태로수령하는경우를가정하면, 연간지급액은약 0.0707원정도가된다 ( 이자율은 5% 정도로가정한것이다 ). 경제가균제상태 (steady state) 에있다고가정하면, 연간 GDP의 4% 정도에해당되는퇴직금이적립되어발생하는금융자산의규모는 GDP의약 50% 이상이된다. 이러한금액의전액이자율이 5% 이고, 이자소득에대해과세가되는금융자산으로운용된다고가정하면, 그로부터발생하는이자소득은 GDP의 2.5% 정도가되고, 이자소득세는 GDP의 0.35% 정도가된다. 물론퇴직금이모두금융소득세가부과되는금융자산에투자된다는가정은상당히비현실적이다. 실제로는금융상품중비과세및면세상품이있을수있으며, 또한부동산등에투자할수있기때문에, 실제과세되는부분은위에계산한것처럼크지는않을것이다. 따라서퇴직금을퇴직연금으로전환함으로인해발생하는세수감소효과도위에언급한것처럼크지는않을것이다. 연금의확대가금융소득으로부터의세수입에미치는영향에대해서

22 인구고령화와재정 금융대책 는미래의변화에대한불확실성이너무크기때문에, 그효과를계량화하기는어렵다. 그러나금융소득과세수입이일정부분감소하는효과가발생한다는것은비교적명확하다. 5. 고령화가기타세목의세수입에미치는영향 가. 부가가치세 부가가치세는우리나라의조세수입에서가장큰비중을차지하는주요세목이다. 우리나라의부가가치세는단일세율체계를가지고있고, 국내에서소비되는모든재화및서비스에부가되는것을원칙으로한다. 따라서고령화에따라 GDP 대비부가가치세세입의비중이변하는지는두가지측면에서검토될필요가있다. 우선 GDP 대비국내소비의비중이변할것인가에대한검토가필요하다. 그리고국내소비중부가가치세가면제되는재화나서비스의비중이변할것인가에대해검토할필요가있다. 우선고령화에따라 GDP 대비국내소비비중이변하는지살펴보기로한다. 고령화가소비에미치는영향을직접적으로검토한연구는국내에서는비교적제한적이다. 대표적인연구로는문형표외 (2004) 를들수있는데, 고령화가소비감소를초래하지않는것으로나타나고있다. 그리고고령화가저축에미치는영향에대해서는비교적다수의연구가있는데, 이러한연구의결과로부터고령화가소비에미치는영향에대해추론을할수있다. 고령화가저축에미치는영향에대한기존연구결과들이다소차이를보이고는있다. 이와관련된기존연구가 < 표 1-1> 에정리되어있는데, 적어도고령화가저축을증가시키지는않는다는것에대해서는대체적으로동의할수있다. 본연구의제2장의검토결과에서도고령화가저축을감소시키는것으로나타나고있다. 그리고전체소비중국내소비의비중이향후에도크게변하지않는다고가정하는것은크게무리가없을것이다. 그렇다면고령화에따라 GDP 대비국내소비의비중이하락하지는않을것이라고보는것에는무리가

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 23 < 표 1-2> 부양비가민간저축에미치는영향추정 부양비가 1% 상승할때저축률에미치는효과 젊은층 고령자 횡단면분석 Modigliani(1970) Modigliani and Sterling(1983) Feldstein(1980) Horioka(1986) Graham(1987) Koskela and Viren(1989) Horioka(1991) OECD(1990)...... 21 OECD 국가 1976~82 평균 24 OECD 국가 1975 or 1970~80 평균 23 OECD 국가 1979~83 평균 21 OECD 국가 14 OECD 국가 1980~88 평균 -0.20(3.7) -0.13(1.4) -0.77(3.9) -0.92(4.2) -0.87(2.9) -0.73(1.7) -0.44(1.7).. -0.88(3.1) -0.51(4.3) -1.21(2.7) -1.61(4.0) 0.12(0.3) -0.76(0.8) -1.09(2.4) -0.93(2.4) 시계열분석 Shibuya(1987) Horioka(1991) Masson and Tryon(1990) Masson OECD(1995) 1966~83( 일본 ) 1956~87( 일본 ) 1969~87 G7 및선진국 ( 소국 ) 1971~73 21 개선진국.. -0.30(5.1) -1.10-0.14(4.4) -0.34(3.8) -1.13(3.7) -1.10-0.14(4.4) 가구서베이자료 1) OECD 사무국 2) Auerbach and Kotlikoff(1992) Borsch-Suppan(1996) Canari(1994) 미국일본영국이탈리아미국 G3 국가이탈리아 -0.12 0.01-0.01-0.02 0 에가까움 0 에가까움 0 에가까움 -0.12 0.01-0.01-0.02 0 에가까움 0 에가까움 0 에가까움 주 : 1. 연령별저축률은변하지않는다고가정하고있음. 이에기초하여인구구조변화등을감안하여, 향후저축률에미치는영향을추정함. 2. Poterba(1994) 와 Borsch-Suppan(1996) 의자료에기초하고있음. 자료 : OECD(1998).

24 인구고령화와재정 금융대책 없을것이다. 물론전체적인소비가감소하지는않더라도해외소비의비중이확대되는경우에는부가가치세수입에부정적인영향을미칠수는있다. 그러나비록향후소득수준의증가에따라해외소비가더욱확대될수있다하더라도, 고령화가총소비중해외소비의비중을확대시키는요인으로작용할가능성은크지않다고판단된다. 다음으로검토할필요가있는것이부가가치세면세부문이다. 개념적으로일반소비세는모든국내소비에과세하는것을원칙으로하지만, 실제로는면세등이존재함으로인해부가가치세세원은국내소비와상당한차이를보인다. 최근에 GDP 대비부가가치세세수는 4% 를약간상회하는수준이며, 총소비대비부가가치세세수는 6% 를약간상회하는수준이다. 부가가치세세율이 10% 인점을감안하면, 총소비중약 60% 정도만이부가가치세과세대상이된다. 향후조세정책의변화에따라부가가치세면세범위가조정될수있지만, 여기서는조세정책의변화가아니라순수하게고령화로인한변화를검토하는것이기때문에그러한효과는고려하지않는다. 현재부가가치세가면세되는대표적인품목은농림수산업, 수도, 철도, 금융, 통신, 방송, 공공행정및국방, 교육, 연구, 의료및보건위생등이다. 따라서부가가치세세수변화를예측하기위해서는이러한항목에대한지출이향후고령화및기타경제환경변화에따라어떻게변화되는지를검토할필요가있다. 이를검토하는방법으로는두가지방법을생각할수있다. 우선국민경제전체에서각산업별구성이어떻게변화되는가를거시적인시각에서검토하는방법이있다. 또다른방법은미시적인자료를이용하여, 연령별소비구조의차이를파악하고이를이용하여고령화의영향을전망하는방법이다. 해외의일부연구, 예를들어호주의 Productivity Commission(2005) 에서는후자의방법을택하고있다. 즉먼저가구소비자료를이용하여, 연령별로소비세가면제되는항목의비중을파악하고, 이를이용하여미래의소비지출중면세가되는지출의비중을전망하는방법을택하고있다. 이러한방법은고령화의영향을명시적으로반영하여전망할수있다는장점이있으나, 몇가지한계를가진다. 첫째,

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 25 가구소비에서직접소비로포함되지않는항목은제외되는단점이있다. 둘째, 향후연령별소비구조가현재에서변화되지않는다는가정에기초할필요가있다. 이러한개념적인한계외에도우리나라에서동일한방법을적용함에있어다음과같은한계가있었다. 도시가계자료를이용하여검토한결과, 우리나라는호주에서와는달리가구소비지출의구성이가구주의연령에따라현저한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 특히일반적으로예상할수있는것과는달리의료지출도가구주의연령에따라현저한차이를보이지않는것으로나타나고있다. 다만교육지출부문만이가구주의연령에따라현저한차이를보이고있다. 교육을제외한다른분야의지출이가구주의연령에따라큰차이를보이지않는이유에대해서는향후추가적인검토가필요하겠지만, 연령대별가구소비구성을이용하여장기전망을하는것이우리나라에서는큰의미가없다고판단된다. 따라서본고의검토에서는불가피하게엄격성이다소결여된논의에기초하지않을수없다. 가구소비에대한미시자료에기초하여예측할수있는부분은향후교육지출이크게감소하리라는것이다. 이는부가가치세가면제되는소비가상대적으로감소하여, GDP 대비부가가치세수입이증가하는요인으로작용한다. 국민경제에서농림수산업의비중은고령화와는무관하지만소득증가및경제구조의변화로인해감소할것으로보인다. 그러나산업단위가아닌소비를기준으로하는경우에는그러한효과는훨씬약할것이다. 수도, 철도등도소득증가에따라국민경제에서차지하는비중이감소할가능성이높은것으로보인다. 국방의경우에는불확실성이매우크지만, 향후기간동안에는 GDP 대비국방지출이낮아지기어렵고오히려일정부분상승할가능성이높다. 공공행정이나연구의경우에도국민경제에서차지하는비중이변화될수있지만, 정확한예측은어렵다. 교육외에가장명백한변화가예상되는분야는비록가구소비에대한미시자료에서는그추세가명확하게나타나지않았지만, 의료및보건 ( 중분류 159), 위생서비스 (161), 사회복지서비스등이라할수있다. 최근우리나라의국민의료비는 GDP 대비 6% 정도인데, 향후고령화에따

26 인구고령화와재정 금융대책 라 2050년에는두배이상으로증가할것으로전망된다. 물론국민의료비의범주에포함되는전체가부가가치세면세대상은아니다. 다른여건은변하지않고, 단지부가가치세가과세되지않는의료지출의 GDP 대비비율이약 5%p 증가한다고가정하는경우, GDP 대비부가가치세수입은 0.5%p 정도 ( 면세대상의 GDP 대비비중확대부분 부가가치세명목세율 ) 하락하는효과가있다. 향후고령화에따라사회복지서비스도증가할것으로전망되며, 이러한변화도부가가치세수입을일부감소시키는요인으로작용할수있다. 전체적으로볼때, 부가가치세수입의감소를초래하는가장강한효과는의료지출및사회복지서비스의증가로인해나타날것으로보인다. 그러나교육등부가가치세가면제되는기타항목소비의상대적인감소로인해그러한효과중상당부분은상쇄될수있다. 그리고우리나라의경우에는부가가치세가면제되는범위가비교적크다는점을감안할때, 부가가치세면세범위를일부조정하는것만으로도의료지출의증가로인한부가가치세세입의감소효과중상당부분을상쇄할수있다. 또한향후세정이선진화되면서부가가치세탈세가감소하는효과도부가가치세수입의증가요인으로작용할수있다. 그리고고령화에따라 GDP 대비소비의비중이오히려증가할수있다는점을감안할필요가있다. 이러한점을종합적으로감안할때, 의료지출의증가에도불구하고고령화로인한부가가치세수입의감소효과는크지는않을것으로보인다. 나. 개별소비세 우리나라의주요개별소비세항목으로는교통세, 특별소비세, 담뱃세, 주세등을들수있다. 개별소비세수입의변화를예측하는것은매우어렵다. 개별소비세가부과되는항목들의소비는고령화보다는기타경제 사회적변화에의해크게영향을받을가능성이크다. 특히개별소비세의가장대표적인항목인교통세 ( 유류세 ), 담뱃세, 주세등은고령화에의해서도영향을받지만, 고령화외의요인에의해영향을받게된다. 향후고령화에따라노인인구의비중이변화되기는하지만, 미

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 27 래의노인들은현재의노인과는소비행태에서큰차이를보일것이기때문에, 현재노인인구의소비행태를기준으로하여미래를전망하는것도신뢰성이떨어진다. 예를들어, 우리나라개별소비세의가장중요한항목인교통세를보면다음과같다. 현재의소비지출을기준으로하여검토하면, 노인인구의경우에는비노인인구에비해교통세가부과되는휘발유나경유의소비량이크게낮다. 따라서현재의연령별소비패턴이향후에도변하지않고유지된다면, 교통세수입이크게감소할것이라고추론할수있다. 그러나미래에는노인들의자가운전이현재와는크게다를수있어, 이러한효과가예상하는것처럼크지않을수있다. 담뱃세의경우에는총소비지출대비세부담에서, 노인인구가비노인인구에비해상당히높다. 따라서향후고령화가진행되면서, 담배소비세수입이감소할것이라고추론할수있다. 그러나담뱃세수입은고령화외에다른사회적변화에의해더크게영향을받을것으로보인다. 주세의경우에는총소비지출대비세부담에서노인층과비노인인구가현격하게차이를보이지는않는다. 따라서고령화가직접적으로주세수입에미치는영향은크지않다고예측할수있다. 그러나이러한추정치는업소를통해소비되는주류로부터의수입은감안하지않은것이다. 따라서이러한점까지감안하면, 고령화가주세수입을감소시키는요인으로작용한다고할수있다. 다. 재산세및취득세등록세 재산관련과세는크게보유세, 거래세 ( 취득 등록세 ), 양도소득세등으로나누어생각할수있다. 조세제도나세율의변화가없다고가정할때, 재산관련조세의수입에영향을미치는요인은크게두가지로나눌수있다. 첫째, 소득대비상대적재산가치가중요한요인인데, 이는보유세및취득 등록세모두에영향을미친다. 둘째, 재산의거래빈도가또다른중요한요인인데, 이는취득세 등록세에영향을미친다. 재산관련과세의향후수입전망을위해서는향후재산가치의변화와거래량에대한전망치가필요하다. 그러나우리나라에서는부동산시장의변화가매우커서신뢰성있는장기전망치가작성되지못하고있

28 인구고령화와재정 금융대책 는실정이다. 다만이와관련하여향후 10년동안주택에대한수요가어떻게변화될것인가를검토한권오현 최민수 (2004) 등매우제한적인연구가있다. 이연구는부동산시장의실제수요를검토하고있는데, 향후 10년동안연평균 45만호정도의주택수요가있을것으로전망하고있다. 그근거로는인구요인을감안하더라도향후일정기간동안에는주택수요가오히려증가한다는점, 그리고향후일정기간동안에는멸실대체수요가크다는점을들고있다. 특히 1970~80년대이후집중건설된주택들이노후화되면서재개발 재건축수요가증가하고있다는점을강조하고있다. 물론이연구에서의수요는실제지불능력과연계된수요가아닌잠재적인수요라는한계를가지고있다. 그럼에도불구하고향후일정기간동안에는부동산가격의하락이가시화되지는않고, 거래량도상당수준에서유지될수있음을시사한다고할수있다. 좀더장기적인시각에서부동산가격의변화가능성에대해언급한연구로는현대경제연구원 (2005) 이있다. 이연구에서는향후베이비붐세대가은퇴하면서금융자산과연금의부족으로인한소득부족분을충당하기위하여주택을매각하는경우가증가하고, 대량매물로인해주택가격이크게하락할것이라고전망하고있다. 그리고그러한변화가가시화되는것이 2015년이후라고지적하고있다. 이러한예측및현실에대한인식등에기초하여향후부동산수입과관련하여다음과같이예측할수있다. 향후일정기간 (10년이내 ) 동안에는부동산관련세수가크게감소하리라고보기어렵다. 현재진행되고있는부동산관련세제의변화로인해오히려향후일정기간동안에는부동산관련과세의수입이현재보다는높아질가능성이높다. 좀더장기적으로부동산매물이증가하면서가격하락요인이발생하지만, 그것이부동산관련세수에미치는영향은명확하지않다. 부동산가격이상대적으로하락하여보유세수입은감소할수있지만, 취득 등록세수입은오히려증가할수도있다. 물론취득 등록세수입에미치는영향은상대적인부동산가치하락의정도와거래빈도의증가로인한영향의상대적인크기에따라달라질것이다. 부동산가격하락폭은크지않으면서거래가증가하는경우에는취득 등록세수입이오히려증가하고, 전체적인부동산관련세수입이증가할수있다. 반면, 가격하락의

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 29 폭은크고부동산거래량이크게증가하지않는경우에는취득 등록세수입은감소할것이다. 그리고앞에서는단순화를위해부동산이라는하나의개념을사용하였지만, 토지로부터의수입과건물로부터의세수입은상당한차이가있을수있다. 토지는공급이더비탄력적이고, 내구연수가영구적인성격이강하다는점에서건물과는큰차이를보인다. 건물의경우에는소득이증가한다고하더라도건물의상대적가치가반드시하락하리라는보장은없다. 건물자체가하나의내구재소비의성격을가지기때문이다. 반면토지의경우, 비록지역적으로는상당한차이가있을수있지만, 장기적으로는소득대비가치가크게하락할가능성이크다. 이는두가지요인에서비롯된다. 첫째, 소득이증가하면서소득대비토지의가치는상대적으로하락하는경향이있다. 우리나라의 GDP 대비지가총액비율은 1985년에 8.62에서, 1995년에는 5.09로, 2000년에는 3.88로하락하여왔다. 둘째, 향후절대인구가감소하는장기적인시계에있어서는, 토지에대한공급은큰변화가없음에도불구하고, 수요는상대적으로하락하는경향이발생하기때문이다. 엄격하게보자면본연구의주요목적은조세제도의변화가없었을경우세원의변화에대해검토하고있다. 그러나노인인구가증가하면서재산세부과방식에서변화가발생할수있다. 현금자산의흐름이약한노인층이확대되면서, 노인층에대한재산세감면에대한사회적요구가확대될수있다. 실제일부국가들에서는저소득노인층을대상으로하여재산세를감면하는제도를허용하고있다. 노인소득보전또는노인복지대책과관련된여러논의에서는이미노인에대한재산세감면이노인층에대한간접적인소득보전방안의하나로논의가되고있다. 그리고역모기지의확대에따라재산세를어떻게과세할것인지에따라재산세수입이영향을받을수있다. 일부에서는역모기지의활성화를위해서는역모기지가입시발생하는취득 등록세및재산세를경감할필요가있다는논의도제기되고있는데, 이는재산세수입을감소시킬것이다. 전체적으로볼때, 재산세수입은향후일정기간동안에는오히려감소할가능성이높고, 아주장기적으로는다소감소할수있다는정도의

30 인구고령화와재정 금융대책 예측만을할수있을뿐이다. 그러나그효과를각시점별로계량화하기에는연구가미흡하다. 라. 기타세목 법인세는우리나라세수에서부가가치세다음으로큰비중을차지하는주요세목이다. 고령화가법인세수입에영향을미치는지에대해서는어떤명확한근거를찾기어렵다. 이에대해서는국내에서는물론이고해외에서도기존연구를찾을수없었다. 고령화와는무관하지만, 향후경제환경의변화에따라수입이감소할수있는세목으로관세를들수있다. 우리나라의관세수입은세수에서차지하는비중이나 GDP 대비비중이 1980년대초반부터지속적으로하락하여왔다. 그러나아직선진국들에비해높은수준이며, 추가적으로하락할여지가있다. 6. 소결 향후고령화및경제 사회여건의변화에따라세원의구성및재정수입도영향을받을수있다. 그러한영향중많은부분은불확실성이커서, 향후변화에대한정확한전망이나예측이매우어렵다. 세수에미치는영향이가장명확하게나타나는부분은연금기금의확대에따른자산소득세 ( 이자소득세등 ) 수입의감소, 의료지출의확대에따른부가가치세수입의상대적감소등이라할수있다. 재산세수입은장기적으로는하락할가능성도있지만, 그러한효과를계량화하여예측하기는어렵다. 개별소비세의경우에는고령화및기타경제 사회적환경의변화가결합되어세수가감소할가능성이있지만, 그효과를계량화하여예측하기는어렵다. 관세의경우에는고령화보다는기타경제환경변화로인해감소할가능성이높다. 일부에서주장하는바와는달리근로인구의감소로인해근로소득세세수가크게감소하리라고판단할근거는명확하지않다. 오히려우리나라가현재연금소득세를 EET방식으로전환한초기라는점을감안할

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 31 때, 향후에연금소득세수입이발생하면서근로소득을기반으로한과세수입의 GDP 대비비중은현재보다다소증가할요인이있다. 물론근로소득세는현재보다더감소하는요인도있다. 건강보험료, 공적연금기여금, 소득공제가허용되는개인연금에대한기여금 ( 퇴직연금에대한개인기여금 ) 등의증가로인해소득세과표를감소시키는요인이있다. 이중건강보험료의인상은단순하게한시점에서의세수를감소시키는요인으로작용하지만, 공적연금이나개인연금에대한기여금의확대는한시점에서의세수는감소시키지만미래의세수를증가시키는요인으로작용한다. 전체적으로볼때, 근로소득세수입에대해서는감소요인과증가요인이혼재되어있지만, 전체적인영향은그리크지않을것으로보인다. 고령화에따라향후재정수입이감소할요인과증가할요인들이모두있다. 그중많은부분은정확한예측이매우어렵기때문에, 고령화가전체재정수입에미치는영향을정확하게예측하기는어렵다. 대체적으로감소요인으로작용하는측면이다소크다고할수있다. 그러나다행히순수하게고령화로인해발생하는재정수입의감소효과는크지않아, 조세제도의일부변화를통해그러한효과를상쇄하는데있어큰어려움은없을것이다. 이보다중요하고또어려운문제는고령화에따라재정지출소요가증가할것인데, 그에대한추가적인재원을어떻게조달하는가하는것이다. 본고의분석은장기재정수입에대한정확한전망보다는고령화가재정수입에미치는영향에대한개념적고찰에중점을두고있다. 그로인해몇몇분야에서는향후재정수입이고령화외의다른요인에의해변화될가능성이있음에도불구하고, 이를정확하게반영하지는못하고있다. 예를들어, 관세의경우가그에해당된다고할수있다. 따라서장기재정여건의변화를검토하기위해재정수입을전망하기위한목적이라면, 추가적인연구에기초하여좀더신뢰성있는재정수입의장기전망치를구할필요가있다고판단된다.

32 인구고령화와재정 금융대책 제 3 절고령화와복지지출 1. 서론 본연구의 1차연도연구에서는고령화가전형적인연령종속형지출인연금, 공적의료, 노인복지등에서의향후재정지출소요에미치는영향에대해검토한바있다. 그러나인구구조고령화가재정지출소요에미치는영향은노인인구의증가에따라기존에확립된공적연금제도나공적의료제도의지출이증가하는것에국한되지않는다. 인구구조의변화는경제 사회적여건을변화시켜, 복지체계전반에큰영향을미칠수있다. 본절에서는인구구조변화가복지지출에미칠수있는영향중 1차연도연구에서검토가부족하였던문제들에대한추가적인논의를포함한다. 1차연도에서검토되지않았지만, 향후지출이증가할수있는분야중하나로국민기초생활보장제도지출을들수있다. 국민기초생활보장제도는전형적인연령종속형지출은아니다. 그러나국민기초생활보장제도의수급자현황을보면, 노인인구는다른연령층에비해국민기초생활보장제도의대상자가되는비율이상대적으로높은것을알수있다. 따라서향후고령화가진행되면서노인빈곤층이확대되고, 국민기초생활보장제도지출이증가할가능성이있다. 그리고저출산문제에대응하고근로인구의감소에따라여성노동력활용의필요성이커지면서, 보육지출확대의필요성이증대된다. 저출산문제에대한대응과정에서단지보육뿐만아니라전반적인가족복지체계에영향을미칠수있다. 혼외출산을사회적으로인정할필요성이커지면서, 미혼모등경제적취약계층에대한지원의필요성도커진다. 뿐만아니라이미시작된경제구조의변화가향후고령화와결합되어노동시장이나소득보전과관련된복지지출소요를증대시키는요인으로작용할수도있다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 33 2. 국민기초생활보장제도 우리나라복지제도가주로사회보험위주로지출이이루어지는구조로발달하고있는것에비해, 국민기초생활보장제도는일반조세에기초하여일반재정에서운영되는가장핵심적인공공부조프로그램이다. 2005년에중앙정부의기초생활보장예산으로편성된금액은 4조 3,822억원으로 GDP의약 0.54% 에달한다. 이중약 94% 정도인 4조 1.050억원이기초생활보장급여로, 나머지는저소득층의자활자립지원강화 (2,482억원) 등의사업예산으로편성되어있다. 국민기초생활보장제도는하나의급여체계가아니라, 프로그램내에서부분적으로개별급여의성격을가지고있다. 각급여중에가장큰비중을차지하는것이의료급여인데, 이에해당되는중앙정부예산이 2조 1,325억원 (GDP 대비비율로는 0.26% 정도 ) 이며, 중앙정부의기초생보급여전체에서약 52% 정도를차지한다. 그리고의료급여에대해서는중앙정부예산외에지방비가추가되기때문에, 실제의료급여비용은 GDP 의 0.32% 정도될것으로추정된다. 두번째로큰부분이생계급여인데, 1조 6,578억원으로전체기초생보급여예산의 40% 를차지하며, GDP 대비비율로는 0.2% 정도된다. 이들두항목이전체기초생보급여의 92% 정도를차지하고, 기타항목으로는주거급여 2,047억원, 교육급여 964억원, 해산장려급여 127억원등이있다. 국민기초생활보장제도의지출소요전망을위해서는각항목별로지출증가요인을파악하는것이필요하다. 개별항목중가장큰부분을차지하는것이의료급여와생계급여다. 그리고또한이두분야의지출이향후고령화에의해가장영향을받을가능성이높은바, 이두부분을중심으로향후지출소요변화의가능성을검토하고자한다. 가. 생계급여 정책변화의가능성을감안하지않는다면 3), 국민기초생활보장제도 3) 국민기초생활보장제도지출에영향을미치는요인으로는다음과같은요인들이있다. 첫째, 국민기초생활보장제도자체의설계에따라지출소요가크게달라질수

34 인구고령화와재정 금융대책 지출소요를결정하는가장중요한요인은대상자의수와일인당급여라고할수있다. 먼저대상자수의변화가능성을살펴보기로한다. 연령대별수급자에대한상세자료중 2003년의자료가현재사용할수있는자료중가장최근의것이므로, 이를사용하기로한다. 2003년에총수급자 129만 2,690명중에 65세이상대상자는 34만 527명으로전체대상자의약 26.3% 를차지한다. 2003년에전체인구중노인인구의비중이 8.3% 인것을감안하면, 노인들이기초생보대상자가되는확률이비노인인구에비해매우높은것을알수있다. 이러한구조가향후에도변하지않는경우, 향후노인인구증가에따라기초생보대상자가확대될수있다. 미래의노인빈곤율전망에대해서는신뢰할만한기존연구가없어, 국민기초생활보장제도대상자를정확하게전망하기는어렵다. 일단각연령대별인구중국민기초생활보장제도생계급여대상자가되는확률이향후에도현재와동일하다고가정하자. 각연령대별로생계급여대상자가되는확률은각연령별수급자수를해당연령의총인구로나누어구하였다. 65세이상인구중에는국민기초생활보장제도수급자의비율이 8.57% 로전체인구평균의 3 배가넘고, 20대후반 ~30대초반연령대에비해서는그확률이 10배이상높다. 뿐만아니라노인인구중에서도연령대가높을수록기초생보대상자가되는확률이높다. 각연령대별로기초생보대상자가되는확률이향후에도현재와동일하게유지된다고가정하는경우, 향후노인인구의증가에따라기초생보수급자의수는빠른속도로증가할것이다. 대상자는 2006년에전국민중 3.3% 수준에서 2020년대에는 4%, 2030년에는전국민의 4.7% 정도수준까지증가할것으로전망된다. 물론이처럼향후에도노인빈곤율이변하지않는다는가정은향후수급대상자를다소과다추정하게하는측면도있는데, 이에대해서는뒤에다시논의한다. 있으며, 향후수급자격조건이완화되면서지출이증가할수있다. 현재최저생계비이하의소득을가진경우에도부양의무자요건을충족하지못하여수급자격이주어지지않는경우가다수있다. 최근에는부양의무자조건이일부완화되어대상자가확대되었다. 둘째, 국민기초생활보장제도가최후의사회안전망이라는점에서, 다른복지프로그램의발달은국민기초생활보장제도지출을결정하는요인이될수있다. 그러나일단기준선전망에서는이러한가능성은고려하지않는다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 35 [ 그림 1-3] 연령별기초생활보장제도대상자비율 14 12 10 8 6 4 2-0~4 5~9 10~14 15~19 20~24 25~29 30~34 35~39 40~44 45~49 50~54 55~59 60~64 65~69 70~74 75~79 80 세이상 몇가지추가적인가정을하고향후지출소요를전망해보기로한다. 단순화를위하여, 일단제도에대한정책적인변화는없는것으로가정한다. 4) 즉사각지대의존재에대한논의에도불구하고, 자격조건은변하지않는것으로가정한다. 향후소득분포도변화되지않고, 일인당평균수급액은일인당소득과같은비율로증가하는것으로가정한다. 이는단기적으로는현실과다소차이가있으나, 장기전망을위해서는이러한가정이더타당하다고판단된다. 각연령대별일인당평균수급액에대해서는정확한정보를구할수없으므로, 일인당수급액은모든연령대에서동일하다고가정한다. 이러한가정하에기초생보생계급여지출을구하면, 지출액의 GDP 대비비중은 2006년에 0.237% 에서 2020년에는 0.289%, 2030년에는 0.346%, 2050년에는 0.455% 까지증가하는것으로전망된다. 물론이러한수치는정확한예측치라기보다는일련의가정을기초로한하나의시산에불과하다. 향후경제여건의변화에따라시산을위해 4) 향후소득분포의변화에따라일인당소득대비최저생계비도달라질수있다. 그러나이러한가능성은감안하지않는다.

36 인구고령화와재정 금융대책 사용한가정이성립되지않을수있다. 시산을위한각가정이향후전망치를과다추정하고있는지, 혹은과소추정하고있는지에대해검토할필요가있다. 우선앞에언급한바와같이, 향후에도노인빈곤율이현재와동일한수준으로유지될것이라는가정은지출소요를다소과다추정하는요인이될수있다. 비록노후소득에대한공적프로그램이발달되지않는다고하더라도, 현재의 40대나 50대는현재의노년층에비해서는노후시기에더안정된소득상태를유지할수있을것으로보인다. 향후노인빈곤율이현재보다하락하게되면, 수급대상자및지출소요는앞에서시산한것보다는작아질것이다. 반면, 여기서는일인당수급액은모든연령대에서동일하다고가정하였다. 그러나다음과같은점을감안할때, 노인인구의일인당수급액은비노인인구의일인당수급액보다더높을것으로보인다. 우선근로연령대에서는부분급여만지급되는경우가있다. 그리고노인의경우에는독거노인등이많아, 평균적인가구원수가더작을가능성이높다. 그런데최저생계비산정방식에서가구원수가작을수록일인당금액은커진다. 따라서이러한가정은향후지출소요를다소과소추정하게하는요인이된다. 그리고향후소득분포가악화되면, 모든연령대에서기초생보대상자가되는확률이높아진다. 단기적으로더가능성이높은경우는정책변화에의해대상자가확대되는경우다. 현재도엄격한부양의무자조건으로인해상당한정도의사각지대가발생하는문제에대한지적이있다. 향후부양의무자조건이완화되면, 대상자가크게확대될수있다. 전체적으로볼때, 위의시산에서사용한가정에는향후지출소요를과대추정하는요인과과소추정하는요인이혼재되어있다. 위에서의전망치가어느정도과대추정을하였을가능성을배제할수는없다. 그러나상대적으로빈곤층이될확률이높은노인인구가증가하면서, 국민기초생활보장제도생계급여대상자나지출의 GDP 대비비중이현재보다는상당히커질것으로보인다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 37 나. 의료급여 의료급여는국민기초생활보장제도예산중가장큰부분을차지하고있을뿐아니라, 향후높은지출증가가예상되는분야다. 정책적인변화측면에서보더라도, 생계급여에비해대상자가우선적으로확대될가능성이높다. 정책변화의가능성을제외하더라도, 향후고령화에따라지출소요가생계급여보다도더빠른속도로증가하게하는요인이있다. 우선생계급여의경우와마찬가지로노인인구중의료급여대상자가되는비율이높기때문에, 향후적용대상자가증가할것으로전망된다. 뿐만아니라노인인구의경우에는일인당급여가비노인인구에비해상대적으로높기때문에, 노인대상자의증가에따라평균급여비가증가하게된다. 우선의료급여의대상자현황및연령별분포에대해살펴보기로한다. 의료급여에대해서도 2003년의자료가정확한내용을파악할수있는가장최근의자료이므로, 이를이용하기로한다. 2003년에총대상자는 145만 3,786명이며, 이중 65세이상대상자는 39만 1,848명으로전체의 27% 정도에달한다. 1종과 2종의경우에연령별구조에서큰차이가있다. 의료급여 2종대상자중에는노인인구의비율이 5.2% 에불과한반면, 1종대상자중에는노인인구의비중이 46.1% 에달한다. 각연령대별로의료급여대상자의비율을보면, 고령자의경우가압도적으로높다. 특히여성고령자의경우에는그비율이매우높다. 적용대상이되는확률뿐아니라일인당평균급여도연령대별로차이를보인다. 의료급여의성별, 연령별일인당평균급여가 [ 그림 1-5] 와 [ 그림 1-6] 에제시되어있다. 건강보험의경우보다는상대적으로덜하기는하지만, 고령층의일인당급여비가전체일인당급여비에비해상대적으로큰것을알수있다. 특히여성의경우에는그러한경향이더욱강하다. 5) 5) 의료급여는일인당급여액이건강보험의일인당급여액보다훨씬크다. 이는주로다음과같은요인에서비롯된다. 첫째, 부분적으로는의료급여가본인부담의비중이낮기때문이기도하다. 그러나본인부담을포함한총진료비를보더라도, 일인당급여가건강보험보다는훨씬크다. 둘째, 의료급여대상자중에는건강에심각한어려움을경험하고있는사람들의비율이높다. 신영석 (2005) 에따르면의료급여의경우

38 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-4] 성별, 연령별의료급여대상자비율 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 0 세 1-4 세 5-9 세 10-14 세 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70-74 세 75 세이상 남자 여자 [ 그림 1-5] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 남자 ) 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500-0 세 1-4 세 5-9 세 10-14 세 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70-74 세 75 세이상 의료급여 건강보험 에는건강보험대상자에비해장애인비율이 6.1 배, 정신질환자는 4 배, 희귀난치성질환자는 25 배가되는등중증 복합질환자가많아고액진료비용이발생한다. 셋째, 앞에언급한바와같이, 일인당의료비가상대적으로높은노인인구의비중이높기때문이다. 건강보험의연령별평균급여액을의료급여대상자와동일한인구구조에적용하여일인당평균급여액을구해보면, 의료급여의일인당평균급여액은건강보험의일인당급여액의 2 배정도가된다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 39 [ 그림 1-6] 의료급여와건강보험의일인당평균급여 ( 여자 ) 2,500 2,000 1,500 1,000 500-0 세 1-4 세 5-9 세 10-14 세 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70-74 세 75 세이상 의료급여 건강보험 노인인구중에는의료급여대상자의비율이높고, 또노인인구의일인당급여가비노인인구에비해상대적으로더크기때문에, 의료급여지출중상당부분을노인인구에대한지출이차지하고있다. 특히여자의경우에는 75세이상인구가전체인구의 5.4% 에불과함에도불구하고, 75세이상의료급여대상자에대한지출이전연령대의의료급여지출의 21% 를차지하고있다. 몇가지단순화된가정하에향후의료급여수요를전망해보기로한다. 남자와여자의경우에는각연령대별로의료급여대상자가되는비율이나평균급여비등에차이가있으므로, 각각남녀로나누어향후지출소요를전망하기로한다. 각성별연령대별로의료급여대상자가되는비율은향후에도현재와동일하다고가정한다. 일단보장성의확대문제는감안하지않고, 의료급여의일인당급여는매년일인당소득과같은수준으로증가하는것으로가정한다. 앞의연령별급여비의특성으로부터예상할수있는바와같이, 여성에해당되는의료급여가상대적으로더빠른속도로증가한다. 의료급여지출의 GDP 대비비중은 2005년에 0.32% 에서 2020년에는 0.48%, 2030년에는 0.61%, 2050년에는 0.91% 까지증가할것으로전망된다. 이

40 인구고령화와재정 금융대책 는중앙정부지출외에지방정부지출도포함한수치다. 생계급여의경우와마찬가지로, 이러한전망치는정확한예측이아니라하나의시산에불과하다. 가정의변화에따라그수치가크게달라질수있다. 일단위에서사용한가정이전망치를과대추정하게하는요인과과소추정하는요인에대해검토할필요가있다. 앞에서각연령대별로의료급여대상자가되는비율은향후에도현재와동일한것으로가정하였다. 생계급여와관련하여이미논의한바와같이, 향후노인층이되는대상자들은현재의노인층보다빈곤율이낮아질것으로보이는바, 이러한가정으로인해지출소요가다소과대추정될수있다. 반면, 향후일인당의료급여비가일인당소득과같은비율로증가한다는가정은향후지출소요를과소추정하게하는요인이될수있다. 기존의우리나라의경험이나선진국의경험을볼때, 의료비는소득탄력성이 1보다크다. 의료급여의경우에는본인부담금의비중이낮아, 그자체로서보장성을논의하는것은큰의미가없다. 그러나건강보험의보장성이확대되고좀더많은비용이소요되는진료항목이추가되면, 그것이의료급여의적용범위에도영향을미쳐일인당급여가일인당소득보다는더빠른속도로증가할수있다. 정책변화의가능성을감안하면, 적어도단기적으로는의료급여대상자가위에서전망한것보다더빠른속도로증가할가능성이높다. 이미차상위계층상당부분까지포함할수있도록의료급여대상자를확대하자는논의가진행되고있다. 물론향후노인일인당급여비가상대적으로하락할가능성도배제할수없다. 소위 건강한고령화 (healthy aging) 효과가있을수있다. 향후의료기술, 특히예방의학의발달에따라노인의건강상태가개선되고, 노인일인당진료비는상대적으로하락할것이라는주장도있다. 반면의료급여의경우에는행태변화도지출소요에크게영향을미칠수있다. 현재도국민기초생활보장제도에서의도덕적해이로인해, 제도에대한불신이제기되는경우가발생하고있다. 의료급여의경우에는도덕적해이의가능성이생계급여의경우보다훨씬크다. 이러한요인들을복합적으로감안할때, 실제나타날재정소요가앞에서전망한것보다더커질지작아질지를예측하기는어렵다. 그러나향후노인인구의비중이확대되면서의료급여의대상자가확대되고, 일

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 41 인당의료비도일인당소득보다는빨리증가하여, 의료급여에대한지출의 GDP 대비비중이현재보다훨씬커지는압력이존재하는것은비교적분명하다. 3. 기타복지지출 고령화는노인인구와직접적으로관련되지않은복지지출에도영향을미칠수있다. 현재우리나라의복지지출은선진국에비해상당히낮은편인데, 그이유중상당부분은인구구조의특성에서찾을수있다. 우선고령화의진전도가낮다는것은복지지출의큰항목인연금지출이나의료지출이낮다는것을의미한다. 그리고우리나라에서는기존에가족위주의전통적인체제가국가차원의복지를대체하였는데, 그것이가능하였던것도어느정도는인구구조와무관하지않다. 고령인구의비율이낮은경우, 이를부양해야할책임을각가족내에서상당부분흡수하는것이상대적으로용이하기때문이다. 그러나고령화로인해이러한책임을가족내에서흡수하기힘든구조가형성된다. 이는전통적인가족관계의변화와결합되어, 노인복지에대한국가의역할확대의필요성을증대시킨다. 그리고근로인구감소에따라여성노동력활용의필요성이커지면서, 신체적으로어려운노인을가족내에서부양하는것을기대하기가더욱어려워지고있다. 이에따라공적노인요양의확대에대한사회적요구도커진다. 출산율제고를위한노력의필요성및여성노동력활용의필요성은보육지출확대의필요성을증대시킨다. 뿐만아니라출산율제고를위해서는보육외에도다양한가족복지확대의필요성이제기된다. 복지국가의전형으로꼽히는스웨덴의경우에도저출산문제는복지모형형성에중요한영향을미쳤다. 스웨덴과더불어일찍부터저출산문제를경험한프랑스의경우에도출산및양육의책임을상당부분가족이아닌국가의역할로재정의하는변화가있었다. 혼외출산을사회적으로인정할필요성이제기되면서, 미혼모등경제적취약계층에대한지원의필요성도커진다. 그리고외국인력의유입이확대되면서이와관련된지출소요가발생할수있다. 물론외국인력의유입은재정수입확대

42 인구고령화와재정 금융대책 에기여하는측면도있으므로, 이를단지재정부담의증가로만볼수는없다. 그러나적어도새로운정부지출소요가발생하는측면은있다. 뿐만아니라이미시작된경제구조의변화가향후고령화와결합되어노동시장이나소득보전과관련된복지지출소요를증대시키는요인으로작용할것이다. 우리나라에서노동시장과관련된정부지출이낮게유지될수있었던것은크게두가지요인에서비롯된다. 첫째, 고도성장이지속되는과정에서실업률이매우낮게유지되는경제구조를유지할수있었기때문이다. 둘째, 노동시장이상대적으로경직되어있었기때문이다. 이미시작된경제구조의변화에따라불완전취업상태에있는인구에대한복지지출확대의필요성이제기되고있다. 장기적으로는근로인구의감소에대응하여제한된근로인력을좀더효율적으로활용해야할필요성이제기되면서, 노동시장에서경직성을완화하고근로인구의생산성을제고하기위한투자를확대해야할필요성이더욱커진다. 노동시장의경직성을완화하기위한과정에서, 실업지출이더욱확대될수도있다. 제한된근로인구를효과적으로활용하기위하여 ALMP지출의중요성이더욱강조될것이다. 이처럼인구구조의변화는전반적인복지체계의변화를초래하고복지지출소요를변화시킬수있다. 물론향후사회적변화및이에대한정책대응과관련된불확실성이매우커서, 지출소요를정확하게전망하는것은거의불가능하다고할것이다. 다만현재의제도만을기준으로고령화의영향을검토하여지출소요를반영한다면향후복지지출소요를과소추정하게될것은비교적명확하다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 43 제 4 절고령화와농업지출 1. 문제의제기 이연구는농가인구의고령화가농가에대한소득지원정책의강화와결합됨으로써어떤재정적귀결을초래할것인지를살펴보고자한다. 우리나라농가인구의고령화는비농가인구에비해훨씬앞서서진전되었음은잘알려져있다. 농업취업인구는다른산업에비하여은퇴시기가늦으므로고령농가인구의높은비중은농업관련정책에있어서중요한고려사항이되어야한다. 이와관련하여이연구에서주목하고자하는바는다음과같은두가지사실이다. 첫째, 농가안에서경영주의연령이높을수록농가의소득이낮아지는경향이뚜렷하게나타난다. 둘째, 최근일반적사회복지정책과농업정책모두에서소득지원정책이강조되고있다. 국민기초생활보장제도의도입을통하여빈곤층에대한지원정책이강화되었고, 현재관련논의가진행되고있는 EITC제도가도입될경우저소득층에대한소득지원이더욱강화될것으로전망된다. 한편, 농업정책에서는쌀소득보전직접지불제도를중심으로다양한직접지불제도들이도입 확충되고있다. 이러한직접지불제도들은농업이가진긍정적외부성에대한사회적지불이라는정책목표와함께, 농산물개방에의하여저하되는농업소득을보완해준다는목표도지니고있는것이사실이다. 첫번째조건하에서노령화의진전은농가중저소득문제에시달리는농가의비중이늘어나게됨을의미한다. 이는두번째조건하에서는농가중저소득층에대한소득지원정책의비중증대로이어질가능성이높다. 이연구는이같은점에착안하여노령화의진전으로인해저소득농가에대한소득지원정책의재정규모가중기적으로어떻게변화할것인가를전망하고자한다. 연령과소득분포사이에안정적관계가존재한다면농가에대한소득지원재정규모는다음과같은요인들의함수라고볼수있다. 첫째는

44 인구고령화와재정 금융대책 농가의연령분포 ( 인구학적조건 ), 둘째는연령과소득분포사이의관계 ( 경제적관계 ), 그리고셋째는소득과소득보조액의관계 ( 정책적변수 ) 이다. 그러므로이연구에서는농가의연령분포에대한전망과, 연령-소득분포사이의관계에대한고찰에입각하여, 정책시나리오에따른재정규모를추정하고자한다. 이러한추정을통해농업, 농촌관련재정규모에대한보다정확한전망에도움을주고, 다른한편농업, 농촌관련재정규모총량에대한제약이주어져있다면그내부에서어느정도의재배분이필요한지를전망하는데도움을줄수있을것이다. 2. 관련선행연구 이연구와관련하여의미를갖는선행연구는농가의소득분포상황, 연령과농가소득의관계, 농가의연령분포에대한전망, 그리고연령별소득분포의특성에관한것들이다. 농가의소득분포에대한연구들은농가내부에서소득분포의불평등성이커지고있음을보고하고있다. 예를들어안동환 (2004) 은농가경제통계자료 (1990, 1995, 2000) 를이용하여농가소득분포의불평등지수의변화추이를살피고소득의각구성부분 ( 농업소득, 농외소득, 이전소득 ) 의개별적불평등지수와그것이농가소득불평등도에기여하는바를분해하고있는데, 이연구에따르면이전소득을제외한농업소득, 농외소득모두불평등도가상승하고있다. 농가중에서도저소득농가의중요한특성으로고령을들수있다는점도연구를통해확인되고있다. 박준기 황의식 문한필 (2005) 은농가경제통계 (1998~2003) 를이용하여저소득농가의인구학적특성을분석하고노령층에서장기저소득농가가많음을확인하고있다. 저소득중에서도장기적인저소득은정책적으로특히주목해야하는현상임을고려할때이사실은농업인구의고령화가소득지원정책과관련하여중요한현상이될수있음을시사한다. 고령화와관련된장래의재정문제를논의하기위해서는장래의농가인구분포에대한전망이필요하다. 김경덕 (2004) 은인구주택총조사

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 45 (1990, 1995, 2000) 자료를이용하여 2010, 2020년농촌및농가인구를연령별로전망하였다. 한편, 김정호 김태곤 김배성 이병훈 (2003) 은농업총조사자료를바탕으로농가인구및경영주연령별농가수를전망하였다. 연령과소득분포의관계는고령화의진전에따른소득지원정책의과제를논함에있어서중요한전제가된다. 김종면 성명재 (2003), 김종면 이철희 전영준 (2003) 은도시근로자가구에서의연령별소득분포가상당한법칙성을가짐을밝혔다. 이들에따르면전체표본의소득이연도별로로그노말분포를따르며, 또한각연령별소득분포도대부분의경우로그노말분포를따른다는가설이기각되지않는다. 또한이들의연구는연령- 평균로그소득곡선은평균적소득수준의상승을제거하면장기에걸쳐안정적이며연령 -로그소득분산은증가함수이고근년에안정적인관계라는점을보였다. 3. 관련된경제적조건 가. 경영주연령의고령화 여기서는농가경영주의연령구조의노령화추세를살펴본다. 농촌, 농업인구와관련된노령화문제는농촌인구의개인연령구조, 농촌의가구주연령구조, 농가의개인연령구조, 농가의경영주연령구조등여러측면에서고찰할수있으나여기서는농가의경영주연령구조에집중한다. 그까닭은이연구의초점이농가에대한소득지원정책에맞추어져있기때문이고, 또한농가의노동력구성이경영주부부에주로의존하며농업경영의성과가경영주의연령등의특성에영향을받기때문이다. [ 그림 1-7, 1-8] 에서볼수있듯이농가경영주의연령구조는빠른속도로노령화되어왔다. 1990년 60세이상경영주의비중은 31.2% 였으나 2000년 51.0%, 2004년 59.2% 에달하고있다. 이와같은노령화의정도는전국의가구주연령구조와비교할때 20년이상앞선것으로보인다.

46 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-7] 농가경영주의연령구조변화 30 25 20 % 15 10 5 0 20 세미만 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70 세이상 1980 1985 1990 1995 2000 주 : 1980 년과 1985 년의경우 60 세이상이하나의집단으로파악된것으로보임. 자료 : 통계청 KOSIS 농업가구, 농가인구 [ 그림 1-8] 농가경영주와전국가구주의연령분포 25 20 15 % 10 5 0 20 미만 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70- 농가 2000 전국 2000 농가 1980 나. 경영주의연령과농가소득 이연구의중요한전제는경영주의연령과농가소득이밀접하게연결되어있고고령경영주가있는농가의소득이낮다는것이다. 이는 2002년농가경제통계자료를통해서확인할수있다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 47 우선, [ 그림 1-9] 는 5세를구간크기로한연령대별평균소득을보여준다. 농가의평균적소득은경영주의연령이 55세를넘어가면뚜렷하게하강한다는점을알수있다. 60대전반의평균소득은 50대전반의 76% 이며 70세이상의평균소득은 50대전반의 44% 에불과하다. 이제소득에영향을줄수있는교육정도와농업에서가장중요한부존요소인소유농지를통제한상황에서연령과소득의관계를살펴보기위해회귀분석을행한결과를보자. 회귀식추정결과는아래와같다. log( 소득 )=14.584+0.088 ( 연령 )-0.094 ( 연령 )2/100+0.016 교육연수 (0.336) (0.0116) (0.010) (0.005) +0.067 ( 소유농지 ( 천평 )) (5.232E-3) n=3028, R2=0.1787, 괄호안은표준오차 [ 그림 1-9] 농가주연령과소득 3500 3000 만원 2500 2000 1500 1000 30-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-00 연령 자료 : 농가경제통계 2002 년원자료 이식에따르면교육연수의 1년증가는소득을 1.6% 상승시키는효과밖에는없다. 소유농지는천평의증가가소득을 6.7% 정도증가시키는효과가있는것으로나타났다. 연령의경우 1차항과 2차항이각각양수와음수로모두유의하게나타나서앞의그림에서나타난연령에따른뒤집어진 U자형태의연령 -소득관계가확인되었다. log( 소득 ) 를연령에대하여미분하면 0.088-0.00188 ( 연령 ) 이되어 40대중반 (46.8세) 에서연령 -소득곡선이정점에도달한다는사실을확인할수있다. 또한

48 인구고령화와재정 금융대책 이식에따르면 50세에서 1세의연령증가는 0.6% 정도의소득감소로이어지며 60세에서 1세의연령증가는 2.5% 정도의소득감소를초래하는것으로나타난다. 이와같은연령의효과는앞에서언급한교육연수나소유농지의효과와비교할때매우강한것이라고볼수있다. 다. 연령대별빈곤가구비율과공적보조의현황 연령에따른평균소득의변화나회귀분석에의한연령효과는연령이소득에미치는 평균적 효과가어느정도인가를알수있게해준다. 그러나소득지원을필요로할수있는저소득농가의비율과그농가들의저소득의정도를알기위해서는연령대별로보다자세한정보가필요하다. < 표 1-2> 는 2002년농가경제통계원자료에나타난연령대별빈곤가구의분포와그에대한공적보조현황을보여준다. < 표 1-3> 농가중빈곤가구의비중과그에대한공적보조액수 ( 단위 : 가구, 천원 / 가구 ) 연령 ( 세 ) 보조 / 연령대연령대별빈곤가구수가구빈곤비율보조 / 전국농가수가구수빈곤가구 (B) (A) 30-34 24 1 0.042 11 264 12,916 35-39 102 18 0.176 142 804 37,130 40-44 233 28 0.121 80 666 84,840 45-49 348 31 0.089 117 1,313 117,273 50-54 381 24 0.063 58 921 135,184 55-59 439 27 0.062 26 423 163,471 60-64 609 48 0.079 54 685 234,475 65-69 523 43 0.082 36 438 243,911 70-404 99 0.245 264 1,077 248,314 합계 3,063 338 0.110 86 780 1,277,514 주 : 전국농가수합계는경영주가 30 세이상인농가의합계임. 자료 : 농가경제통계 2002, 통계청 KOSIS

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 49 우선, 빈곤가구 는농업소득과농외소득이최저생계비에미치지못하는농가로정의하였다. 연령대별빈곤가구의비율을살펴보면, 빈곤가구의비중은 30대, 40대에서초반에높고 (15%, 12%) 그이후감소하다가 60대초반부터다시높아지며 70대이상에서는매우높아서 24.5% 에달하고있다. 이것은농업에종사하는가구중고령화된가구에빈곤문제가상당히광범위하게존재함을의미한다. 빈곤가구당지급되는공적보조의평균액수는 40만원대에서 130만원까지로폭이넓고연령에따른규칙성을찾기는쉽지않다. 그러나 70세이상의연령대에서는 108만원으로빈곤가구당공적보조가거의모든다른연령집단에비해높게나타나고있다. 이것은노령층에서빈곤문제가광범위할뿐만아니라그정도도강하다는것을시사한다. 또한이들빈곤가구에대한공적보조의연령대내가구총수기준평균액수를살펴보면 30대와 40대초반에서도약간높게나타나지만 70 대이상에서압도적으로높게 (26만원) 나타나고있다. 이것은 70대이상에서는빈곤가구의비율도높고, 빈곤가구당보조액도높기때문이다. 즉, 고령농가에서빈곤가구의범위가넓고빈곤의정도가모두강한것에기인한다. 한편, 앞에서계산된연령대별평균보조액 (A) 에앞의 가 에서보인바있는각전국연령대별농가경영주수 (B) 를곱하여더하면 1,251억원을얻는다. 이것을 2002년시점의저소득농가에대한소득지원액의추정치로삼을수있을것이다. 4. 향후 15 년간저소득농가소득지원재정규모추계 이하에서는 2010년, 2015년, 2020년의저소득농가에대한소득지원재정규모를추계한다. 가. 추계방법 추계를위해서는경영주의연령분포에대한전망, 연령대내에서의소득분포에대한가정이필요하다.

50 인구고령화와재정 금융대책 소득지원정책은가구를단위로하게되는경우가많은데현재인구에대한장래추계는전국, 농촌, 농가에대해존재하지만가계에대한추계는전국에대해서만가용 ( 통계청, 장래가구추계 ) 하므로농가경영주의연령분포에대한가정이필요하다. 이를위해서한국농촌경제연구원 (2004) 의전망치에입각한추계를이용한다. 이전망은각경영주연령대별코호트에대하여남녀별로연령별사망률을적용하되전체적이농률이 3.3% 라는가정하에서 2010년과 2015년가구주연령분포를전망한것이다. 여기서는동일한방법을 2020년까지적용하여연장하였다. 이에따르면추계대상인 3개연도의농가경영주연령의분포는 [ 그림1-10] 에보인바와같이전망된다. 이에따르면 70세이상을제외한모든연령대에서농가의수는지속적으로감소한다. 그결과전체농가수는 2000년의 138만호에서 2010년 91만호, 2015년 70만호, 2020년 53만호수준으로감소할것으로전망된다. [ 그림 1-10] 연령별농가경영주수의장기전망 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000-30 - 34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70 세이상 1990 년 2000 년 2010 년 2015 년 2020 년 자료 : 2010 년까지는통계청 KOSIS, 2010 년, 2015 년은농경연 (2004), 2020 년은필자계산.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 51 다른한편, 예외적으로 70대이상경영주의숫자는 2000년 23만명에서 2010년에는 25만명으로절대적으로증가하고그후에약간씩감소하여 2015년 23만명, 2020년 20만명정도가될것으로전망된다. 따라서전체농업경영주중에서 65세이상이차지하는비중이 2000년 33% 에서 2010년, 2015년, 2020년에는각각 44%, 49%, 56% 에이를것으로전망된다. 물론이와같은전망치는노령경영주의비중이너무높아서다소비현실적으로느껴질수도있으나현재의연령구조하에서, 노령경영주의은퇴율이획기적으로높아지고, 청장년층의이농률이상당히낮아지는변화가오지않는한피할수없는논리적귀결이다. 한편, 연령대내에서의소득분포는실질텀으로 2002년과동일하게유지된다고가정한다. 이와같은가정은각연령코호트의교육수준이나자원부존이동일하지않음을고려하면현실성이떨어진다고볼수있다. 그러나앞에서보았듯이농가의소득을결정함에있어서연령의효과가교육수준이나자원부존에비하여상당히강한효과를가진다는점과, 앞으로의농업개방추세, 농가소득불평등강화추세를고려하면적어도저소득농가의비중및그정도를추정하는데에있어서는실용적으로택할수있는전제라고할수있을것이다. 이점에대해서는이절의 다 에서다시검토하기로한다. 나. 추계결과 여기서는다음과같은두시나리오하에서의재정규모를추계한다. - 정책시나리오 A: 2002년연령대별가구당평균공적보조가그대로유지됨. - 정책시나리오 B: 2002년최저생계비와소득격차를보전함. 이때최저생계비는보건복지부가정한국민기초생활보장에의해지급되는기준액수로 < 표 1-3> 에보이는바와같다. 우선, 앞에제시한가정에근거하여 2010년에대하여계산된재정규모는다음과같다. 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 18% 감소하는것으로나타났다. 이것은고령화의

52 인구고령화와재정 금융대책 심화에도불구하고농가수자체가감소하는효과가크기때문이다. 한편, 국민기초생활보장제도기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 141% 증가할것으로전망되었다. 이상에서이용된농가수에대한전망은 1980년대및 1990년대의농가수감소 (1980년대 10년간 18%, 1990년대 22%) 에비해훨씬급격한비율의감소, 즉 10년간 34.3% 의감소를전망하고있다. 이것은고령화진전의결과로노령화되어있던경영주들의자연적감소효과가본격화 < 표 1-4> 가구원수별최저생계비 가구원수 1 인 2 인 3 인 4 인 5 인 6 인 최저생계비 ( 원 ) 345,412 572,058 786,827 989,719 1,125,311 1,269,809 주 : 6 인이상에대해서는일인당 14 만원씩추가되는것으로가정함. 자료 : 보건복지부 (2001) < 표 1-5> 2010 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A.2002년보조율 B. 국민기초생활보장기준기준 30-34 1,585 18,435 128,936 35-39 10,559 1,499,732 7,986,732 40-44 32,444 2,583,941 12,717,400 45-49 71,737 8,384,107 24,991,550 50-54 116,270 6,784,432 22,216,520 55-59 130,200 3,345,023 26,981,925 60-64 150,474 8,189,129 29,953,692 65-69 145,189 5,218,595 26,951,308 70-250,474 66,175,402 149,460,433 합계 909,079 102,198,798 301,388,496 2002년대비 (%) - 81.7 240.9

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 53 된것에기인한다. 그러나이러한급격한감소가지나치게급격한것이라고보아다소조정을가하면재정규모는더욱커지게된다. 예컨대, 연령대별상대적분포는유지한채전체농가의감소가 10년간 25% 가되도록각구간의숫자를상향조정 (15% 씩 ) 하면재정규모도 15% 증가할것이다. 이경우, 재정규모가상황 A에서는 2002년대비실질텀으로 6% 감소, 상황 B에서는실질텀으로 176% 증가가될것이다. 다음으로 2015년에대하여계산된재정규모를보면, 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 33% 감소하는것으로나타났다. 이것은농가수가 2010년에비하여 20만호정도감소하는것으로예측되었기때문이다. 한편, 국민기초생활보장기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 90% 증가할것으로전망되었다. < 표 1-6> 2015 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A. 2002년보조율기준 B. 국민기초생활보장기준 30-34 29 341 2,382 35-39 1,960 278,309 1,482,115 40-44 12,037 958,628 4,718,084 45-49 33,297 3,891,562 11,600,064 50-54 73,244 4,273,838 13,995,248 55-59 115,693 2,972,303 23,975,456 60-64 124,699 6,786,425 24,822,969 65-69 114,958 4,131,992 21,339,570 70-226,430 59,822,884 135,112,955 합계 702,471 83,116,281 237,048,843 2002년대비 (%) - 66.4 189.5

54 인구고령화와재정 금융대책 다음으로 2020년에대하여같은전제로계산된재정규모를보자. 단, 현재의시점에서멀어질수록이와같은전망의기초가되는, 자연적 사회적인구변동에대한가정들이실제와어긋날가능성이높아진다. 따라서현시점에서 15년떨어진시점에대한전망은추세를짐작하는참고정도로보아야할것이다. 2002년평균적보조수준을그대로유지할경우 (A) 재정규모는 2002년대비 45% 감소하는것으로나타났다. 이것은농가수가 2015년에비하여다시 20만호정도감소하는것으로예측되었기때문이다. 한편, 국민기초생활보장기준의지원이철저히이루어진다면 (B) 재정규모는 50% 증가할것으로전망되었다. 이상과같이장래의세개의시점에대한전망을종합해보면시간이흐름에따라서기본적으로저소득농가에대한소득지원재정소요는감소할것임을알수있다. 그러나지원의정도를국민기초생활보장제도의정도로강화할경우, 지속적인농가인구의감소에도불구하고재정부담은현재에비해서상당히높은수준으로유지될것임을알수있다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 55 < 표 1-7> 2020 년빈곤농가소득지원재정규모추계 ( 단위 : 천원 ) 연령 ( 세 ) 추계가구수 A. 2002년보조율기준 B. 국민기초생활보장기준 30-34 122 1,419 9,926 35-39 36 5,113 27,229 40-44 2,234 177,921 875,673 45-49 12,344 1,442,678 4,300,370 50-54 33,956 1,981,358 6,488,220 55-59 72,720 1,868,274 15,070,040 60-64 110,145 5,994,346 21,925,751 65-69 94,166 3,384,652 17,479,952 70-200,714 53,028,749 119,768,065 합계 526,470 67,884,511 185,945,226 2002년대비 (%) - 54.3 148.6 다. 전제의검토 이상의전망에서는각연령대내에서소득분포가불변이라고가정하여재정전망을하였다. 그런데소득분포는농업을둘러싼경제적조건의변화에따라서변화할것이다. 따라서이하에서는소득분포의평균과불평등정도의변화방향을고려함으로써앞에서제시한전망치의현실성을검토해보고자한다. 첫째, 전반적경제의발전과경영주의교육수준상승으로평균소득의상승을기대할수있지만, 이양자가획기적으로큰영향을미치지는않을것으로보인다. 최근의추이를보면 1999년부터 2002년까지의평균실질농업소득은연평균 0.8% 감소하였고농외소득은같은기간실질텀으로연평균 2% 정도증가하여결과적으로실질농가소득 ( 소비자물가

56 인구고령화와재정 금융대책 지수로나눈것 ) 은연평균 0.1% 증가에그쳤다. 앞으로를전망해볼때도 DDA와 FTA를통한농산물시장의추가적개방은농업소득을정체, 심지어감소시킬가능성이크다. 한국농촌경제연구원 (2003) 은 DDA 협상에서개도국지위를인정받더라도 2010년농업소득이명목기준으로도 2005년대비 2% 감소할것으로전망한바있다. 물가상승률을 3% 로가정하고농가수의감소를앞의가구수전망과일치하게연 4% 로가정하면, 농가당평균농업소득은 1% 정도감소할것으로전망된다. 다른한편실질농외소득이근년의추이대로농가당연 2% 정도상승할것으로가정하고농업소득대농외소득의비율이 6 : 4 정도임을고려하면이전소득을제외한농가소득은연 0.2% 정도의실질증가에그칠것이다. 여기에현재동시다발적으로추진되고있는 FTA의효과까지고려한다면농가소득의실질적증가는크게이루어지지않을것으로전망된다. 둘째, 농가소득의불평등정도는증가하는추세이다. 안동환 (2004) 에따르면엔트로피지수로측정한농가소득의불평등정도는 1990년대전반에는상승, 후반에는정지하고있다. 그런데농가소득을농업소득, 농외소득, 이전소득으로나누어보면, 농업소득, 농외소득의불평등정도는계속상승해왔고, 이전소득의불평등정도가 1990년대후반에감소하였다 ( 표 1-7 참조 ). 즉, 이전소득을제외한소득의불평등정도는확대되고있는것이다. < 표 1-8> 농가소득불평등정도의추이와구성부분별기여도 연도구분 1990 불평등지수기여도 1995 불평등지수기여도 2000 불평등지수기여도 총소득 0.1662 (100.0) 0.2603 (100.0) 0.2478 (100.0) 농업소득 0.0905 (54.5) 0.0957 (36.8) 0.1097 (44.3) 겸업소득 0.0133 (8.0) 0.0220 (8.5) 0.0250 (10.1) 사업이외소득 0.0313 (18.8) 0.0602 (23.1) 0.0589 (23.8) 이전소득 0.0312 (18.8) 0.0823 (31.6) 0.0543 (21.9) 자료 : 안동환 (2004)

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 57 그러므로소득분포의평균은상승을기대하기어렵고소득의불평등정도가증가할것으로전망되므로, 저소득문제를가진농가의비중은앞의시나리오에비해서증가할가능성이높으며, 따라서앞에서제시된재정규모는과장되지않은것으로볼수있을것이다. 5. 재정정책상의함의 앞에서살펴본재정전망의함의를중기재정계획적인측면에서살펴보자. 보다구체적으로, 현재우리나라의중기재정계획은 2009년도까지수립되어 국가재정운용계획 으로발표되어있으므로 2010년을기준으로이계획과앞에서계산된저소득농가에대한소득지원의전망을비교함으로써재정운용상의함의를도출하고자한다. 앞에서보았듯이현재의농가경영주연령분포에대한전망에입각하면 2010년에저소득농가에대한지원은농가수의감소에도불구하고실질텀기준으로현재와비슷하거나 ( 현재보조율유지 ), 현재보다 2배이상증가할것으로 ( 국민기초생활보장기준의철저한지원 ) 전망된다 ( 후자의경우연평균증가율은 11.6% 임 ). 한편, 현재의 국가재정운용계획 (ꡔ2005-2009 국가재정운용계획ꡕ) 은농림해양예산의연평균증가율을 2.9% 로하고있으며그중농가소득및복지향상부문지출의연평균지출증가율을 4.2% 로정하고있다. 이것은이계획에서와같이소비자물가상승률을 3% 로전제하면, 실질텀으로 1.2% 정도의증가를산정하고있는것과같다. 또다른한편으로, 2002년기준소득보전과관련된예산의규모가 1 조 5,872억원이었음을 6) 고려하면이연구에서고찰의대상으로삼은저소득농가에대한지원은그중 1,250억원정도로추정되므로 7.9% 정도였다고할수있다. 여기에소득보전예산전체연평균증가율 1.2% 와저소득농가에대한지원정책의연평균증가율 11.6% 를적용하면, 2010년에는저소득농가지원정책이소득보전정책예산에서차지하는비중이 17.5% 에달하게됨을의미한다. 이경우소득보전정책중에서다른정 6) 대한민국정부 (2005)

58 인구고령화와재정 금융대책 < 표 1-9> 농어촌소득보전예산중에서저소득농가지원의비중추정 ( 단위 : 억원 (2002년기준실질텀 )) 저소득농가소득보전지원 (A) (B) A/B (%) B-A 2002년 ( 억원 ) 1,251 15,872 7.88 14,621 연증가율 (%) 11.6 1.2 n.a. -0.3 2010년 ( 억원 ) 3,014 17,254 17.47 14,241 자료 : 2002년 B는대한민국정부 (2005) 책에사용될수있는재원은 2002년보다실질텀으로감소하게된다. 이것은현재농정당국에의해고려되고있는직접지불제의확대와관련하여상당한제약이될수있다. 현재농정당국은해외개방과농업구조조정에서증가해갈것으로전망되는농업및농가소득의불안정성에대하여직접지불제의확대로대응해갈구상임을밝히고있다. 그런데이상에서살펴본것처럼농가중저소득농가에대한지원을비농가수준으로해주는시나리오를택할경우, 소득보전정책과관련해서는현재시행되고있는정책들을재정규모면에서그대로유지하는것이외에다른정책을도입할예산상의여지가없음을알수있다. 물론, 새로이도입되는직접지불제중상당한부분은그효과가농가중에서도저소득층에대한지원효과를갖게되어이상에서고려한저소득농가에대한지원정책의성격을일부분가질수도있다. 그러나또한다른상당부분은소득수준에중립적이거나오히려소득수준이높은농가에유리하게분배될가능성도적지않다. 예컨대, 선진국의경우처럼직불금액이경작면적에비례하거나과거의농업소득에연계될경우저소득층에상대적으로적게귀속될가능성이높다. 따라서연령구조에기인한농가중저소득층의증가에대하여비농가에대한지원수준의소득지원을하는정책시나리오를택한다면, 직접지불제의도입에강한제약이부여되거나, 소득보전예산외의농림예산부분의증가율을감소시킬필요성이대두될것으로전망된다. 거꾸로현재의 국가재정운용계획 의틀안에서직접지불제를확장해나간다

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 59 면, 고령층을중심으로최저생계비에미달하는저소득농가가상당히존재하게될가능성이적지않은것으로보인다. 6. 요약 이연구는농가경영주의연령분포에대한전망과연령대별저소득농가의분포에기초하여향후의저소득농가에대한소득지원의재정규모를전망하였다. 농가경영주의고령화는이미매우진전되어있어서 60세이상경영주의비중은 2000년에이미 51.0% 에달하고있다. 이러한가운데농가의평균적소득은경영주의연령이 55세를넘어가면뚜렷하게하강하는경향이확인된다. 이에따라고령농가에서빈곤가구의범위가넓고 (25%) 빈곤의정도도모두강하다. 현재의연령구조에입각하여농가경영주연령구조를추계한결과전체농가경영주중에서 65세이상이차지하는비중이 2000년 33% 에서 2010년, 2015년, 2020년에는각각 44%, 49%, 56% 에이를것으로전망된다. 이추계에현시점의각연령별소득분포를결합하여저소득농가에대한재정지원소요규모를추계하였다. 그결과, 현재의지원정도를유지한다면시간이흐름에따라서저소득농가에대한소득지원재정소요는감소할것임을알수있다. 그러나지원의정도를국민기초생활보장제도의정도로강화할경우, 지속적인농가인구의감소에도불구하고재정부담은현재에비해서상당히높은수준으로유지될것임을알수있다. 예컨대, 2010년에국민기초생활보장기준의지원이철저히이루어진다면재정규모는 141% 증가할것으로전망되었다. 따라서저소득농가에대한소득지원이강화되고그것이농림예산의틀안에서이루어진다면직접지불제의도입에강한제약이부여되거나, 소득보전예산외에농림예산부분의증가율을감소시킬필요성이대두될것으로전망된다.

60 인구고령화와재정 금융대책 제 5 절고령화의재정부담과대응방안논의 - 외국인력유입문제를중심으로 - 1. 서론 인구구조의고령화로인해재정부담이크게증가할것이라는우려가제기되고있지만, 일부에서는그와반대되는낙관적인견해가제기되기도한다. 그러한낙관론의근거로는주로다음과같은점들이제시된다. 첫째, 경제성장을통해전반적인소득수준이향상되면, 고령화의진전에도불구하고재정부담은심각하지않을것이라는주장이다. 둘째, 해외투자의확대를통해고령화로인한재정부담의증가를일부완화할수있다는주장이다. 셋째, 한국인이배타적인성향을버리고외국으로부터의인력유입을허용한다면, 고령화로인한재정부담증가는상쇄될수있으리라는주장이다. 넷째, 고령자의노동시장참가율이제고되면고령화로인한재정부담의증가는심각하지않을것이라는주장이다. 만약그러한주장중일부가타당한것이라면, 그것은고령화로인한재정부담의증가에대한대응방안이될수있을것이다. 이에본연구에서는이러한주장들이현실적으로어느정도타당한가에대해논의하고자한다. 특히국내에서기존에거의논의가없었던세번째주장, 즉외국으로부터의인력유입을통해고령화로인한재정부담의증가를상쇄하는문제에중점을두어논의하고자한다. 먼저경제성장이고령화로인한재정부담에어떤영향을미치는지살펴보기로한다. 경제성장의속도가높아진다는것은여러측면에서긍정적일수있다. 그러나그자체가고령화로인한재정부담의문제를모두해결해주지는못한다. 고령화로인해재정부담이증가하는가장큰요인은연금지출이증가하기때문이므로, 경제성장과연금지출의관계를살펴보기로한다. 연금급여액이경제성장의속도에연계되어있지않다면, 경제성장에따라연금지출의 GDP 대비비중은하락하게된다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 61 [ 그림 1-11] 거시가정변화에따른공적연금지출전망 그러나우리나라의국민연금급여는본인의기여분만이아니라연금수령이전일정기간동안의평균적인임금상승을반영하여결정된다. 따라서경제가성장하면연금지출액도증가하게되어, 연금지출의 GDP 대비비중이하락하는정도는작아질수있다. 본연구의 1차연도연구인최준욱 전병목 (2004) 에서도경제성장률이매년 1% 씩추가적으로상승할경우공적연금지출의 GDP 대비비중이어떻게달라지는가에대해실험을한바있다. 이결과는경제성장률이대폭상승한다고하더라도, 공적연금지출의 GDP 대비비중은지속적으로증가하여상당한수준이된다는것을보여주고있다. 따라서경제성장률의상승이국민연금지출의 GDP 대비비중을낮추는효과가있다하더라도, 연금지출의 GDP 대비비중을가시적으로낮추기위해서는상당한정도의성장률제고가지속적으로이루어져야만한다는점에유의할필요가있다. 고령화로인해재정부담이증가하는또다른이유는상대적으로의료비용이높은노인인구가증가함에따라공공의료지출이증가하기때문이다. 미래의의료기술변화에대해서는불확실성이크기때문에, 공공의료지출의변화에대해서도불확실성이크다. 미래의의료기술및

62 인구고령화와재정 금융대책 비용에대해매우낙관적인가정을하는경우에는, 고령화에도불구하고공공의료지출의증가는크지않을수있다. 예를들어, 의료비의전반적인증가율이소득증가율보다대폭낮은수준으로유지된다면, 고령화에도불구하고공공의료지출의 GDP 대비비중의증가는상당히완화될수있다. 그러나기존의추이는대체적으로의료비의소득탄력성이 1이넘는다는것을보여주고있다. 해외에서는 Newhouse(1977) 의연구이후소득이의료지출을결정하는중요한요인인것으로받아들여지고있는데, 많은연구들이의료비의소득탄력성이 1이넘는것을확인하고있다. 우리나라에서도의료지출의소득탄력성은 1을넘는것으로나타나고있다. 최준욱 전병목 (2004) 에따르면, 고령화로인한증가요인을조정한후에도일인당국민의료비의소득탄력성은경상기준으로는 1.082, 실질기준으로는 1.174 정도되는것으로추정되었다. 물론고령화로인한의료비의증가요인을조정하지않는경우에는지출의소득탄력성은그보다훨씬큰것으로나타난다. 그리고건강보험지출의소득탄력성이국민의료비의소득탄력성보다는훨씬크다. 또한우리나라가아직국민의료비대비공공의료비비중이선진국들에비해크게낮은점을감안하면, 향후에도공공의료지출의소득탄력성은국민의료비의소득탄력성보다높게유지될것이다. 소득탄력성이 1을넘는다는것은, 경제성장이가속화되면서공적의료지출의 GDP 대비비중은오히려더욱높아질수있음을시사한다고할수있다. 경제성장률의제고가어떤측면에서는고령화로인한부담을부분적으로완화시켜줄수있을것이다. 그러나단지소득수준의향상이고령화로인한재정부담을크지않게만들어줄수있으리라고기대하기어렵다. 연금의문제도단순히최저생계를보장하는문제가아니라, 상당부분은세대간분배의문제다. 그리고더근본적인문제는경제성장률을높이는것은고령화에대한대응과는무관하게기본적으로추구하는경제정책의방향이지만, 정책을통해성장률제고에과연얼마나기여할수있는지매우불확실하다는점이다. 해외투자의확대가재정에미치는영향에대해서는국내에서는물론이고해외에서도기존의연구가많지않은편이다. 그이유는대부분의

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 63 선진국들이부과방식의성격이강한연금제도를운영하고있어, 해외투자의확대가재정에직접적으로미치는영향은비교적제한적이기때문이다. 반면, 우리나라의경우에는향후일정기간동안연금기금의규모가지속적으로커질것이므로, 해외투자의확대가상대적으로더중요할수있다. 예를들어, 해외투자를통해연금펀드의수익성이높아진다면, 고령화로인한연금재정의부담문제가다소나마완화될수있는여지가있기때문이다. 비록직접적으로재정과연계하여논의된경우는많지않았지만, 이문제에대해서는고령화로인한전반적인경제적파급효과에대한대응방안으로서해외에서이미논의가이루어진바있다. 그런데 OECD (1998) 등그러한논의가정리된보고서들을보면, 해외투자의확대가고령화로인한경제적파급효과를현저하게줄여주기는어렵다는것이일반적인견해다. 그러한근거로는무엇보다도대부분의 OECD 국가들이향후동시에고령화를경험하게되는상황이라는점을지적하고있다. 본연구의제2장및제3장에서주장하는바와같이, 해외투자의확대는연금의확대등이국내금융시장에미치는부정적파급효과를완화하기위해필요하다. 그러나그것이연금에대한수익률을대폭제고하여고령화로인한연금부담을상당부분완화시켜주리라고기대하기는어렵다. 고령자의노동시장참여율제고는그것이달성가능하다면, 고령화에대한가장효과적인대응방안이될수있을것이다. 대부분의고령자가근로를하고그에따라연금지급연령을대폭상향조정할수있다면, 연금지출은크게증가하지않을것이다. 이와더불어고령자의건강상태가개선되어의료지출이나장기요양지출도증가하지않는다면, 고령화는인구의평균연령이높아지는현상일뿐재정측면에서는큰변화를초래하지않는다. 즉고령자의노동시장참여율이대폭높아진다면, 그것은경제적측면에서는고령자의의미자체를새로이설정하는것이라할수있다. 그러나고령자의경제활동참가율제고가어느정도달성될수있을지에대해서는몇가지불확실성이있다. 첫째, 현재노인으로간주되는연령대인구의건강상태가지속적으로개선되어근로시장참여율이높

64 인구고령화와재정 금융대책 게유지될수있는가하는점에있어불확실성이크다. 둘째, 향후변화되는경제구조및사회제도에서고령인구가생산등경제활동에서적극적인역할을할수있는가하는점에있어불확실성이크다. 즉경제의전반적인생산구조및지식기술, 그리고사회적제도변화에대한불확실성이존재한다. 고령자의노동시장참여율과일면공통점이있으면서도차이가있는것이외국으로부터의인력유입이다. 외국으로부터의인력유입은고령자의경제활동참여와는두가지점에서근본적인차이를갖는다. 우선고령자가아닌젊은연령대의인구가경제활동에추가되는것이므로, 미래의노인의건강상태등과관련된불확실성은없다. 그러나이경우에도대규모외국인력의수용이가능한지에대한불확실성은존재한다. 더중요한차이는외국으로부터의인력유입에의존한다는것은경제규모및연금기여금수입을확대시킬수는있지만, 노인연령대인구에대한연금지출의부담을줄이는것은아니라는점이다. 이러한측면에서보면, 외국인력의유입은고령화로인한재정부담의증가를억제함에있어, 고령자의경제활동참가율처럼효과적인수단이되기에는한계가있다. 외국인력의유입이고령화에대한대응방안이될수있는지, 또는재정에어떤영향을미치는지에대해서는해외의기존연구들이다수있다. UN(2000) 에서는외국인력의유입이고령화에대한대안이될수있는가하는문제에대해논의하고있다. 이미이민이인구에서중요한부분을차지하고있는미국등에서는이민이현재와미래의재정에미치는영향에대해검토한연구들도다수있다. 미국과는다소차이가있지만, 이미외국인력을상당수도입한독일, 프랑스등에서도외국인력유입과관련된논의들이있다. 이민이재정에미치는영향에대한구체적인연구로는 Auerbach and Oreopoulis(1999), Lee and Miller(2000), Stolesletten(2000), Fehr et al (2004) 등을들수있다. 미국의장기재정전망보고서라고할수있는 CBO (2005) 도이민이재정에미치는영향에대한논의를담고있다. 이보고서에서는기존연구등을토대로미국과관련하여다음과같은두가지점을지적하고있다. 첫째, 이민의확대가미국에서향후고령화로인한

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 65 재정부담을완화하기위한대안이되기는어렵다. 둘째, 이민자가재정에미치는영향은개별이민자의특성에따라달라질수있는데, 대체적으로대졸자이상의고학력숙련인력의이민은재정에긍정적인영향을미칠수있다. 우리나라도 1980년대말부터외국인근로자가증가하고있다. 그러나아직까지외국인근로자가국내경제에큰영향을미치는수준은아니다. 따라서외국인근로자와관련된국내의기존연구도주로외국인근로자의활용과관련된연구또는외국인근로자의인권이나사회적영향등에관한연구가많은반면, 외국으로부터의인력유입이국내경제에미치는경제학적분석은매우제한적이다. 외국으로부터의인력유입이국내경제에미치는영향에대해서는최근에야논의가시작되고있는단계다. 그중하나가한진희 최용석 (2004) 인데, 이연구에서는고령화대응책으로서외국인도입정책의타당성문제를논의하고있다. 그러나이연구에서도외국인근로자의유입이재정에미치는영향에대해본격적으로검토하지는않고있다. 이에본연구에서는외국으로부터의인력유입이고령화에따른재정부담을완화시켜줄수있는가하는문제에대해논의하고자한다. 2. 외국으로부터의인력유입과고령화 외국으로부터의인력유입이고령화로인한재정부담을완화시켜줄수있는가하는논의에앞서, 먼저외국으로부터의인력유입이고령화의진행자체를완화할대응방안이될수있는지에대해간략히논의하고자한다. 인구구성에대해몇가지가설적목표를설정하고, 이러한목표를충족하기위해필요한외국으로부터의인력유입정도를실험적으로계산해보고자한다. 이러한종류의실험적계산은이미 UN(2000) 에서시도한바있으며, 국내연구인한진희 최용석 (2004) 에서도언급된바있다. 다음의시산에서인구전망은통계청에서 2005년에발표한인구전망치를사용하기로한다. (1) 노인인구비율을 2005년수준인 9% 수준으로유지하기위해서는,

66 인구고령화와재정 금융대책 2050년까지 65세이하의인구가약 1억 3,166만명이추가되어야한다. 외국인인구가모두 65세이하라고가정하더라도, 국내에거주하는인구는 1억 7,401만명이되며, 이중 76% 이상이외국인이된다. (2) 노인인구비율을초고령사회의기준인 20% 정도에서유지하려고하더라도, 2050년까지 65세이하의인구가약 3,662만명이추가되어야한다. 이경우에도국내거주인구의 46% 이상, 즉거의절반이외국인이된다. (3) 총인구중 15~64세인구비율을현재수준으로유지하기위해서는 2050년까지 65세이하인구가 2,921만명추가되어야한다. 이경우외국인의비율은전체인구중 40.8% 정도되며, 15~64세인구중에는 56.2% 정도된다. 그러나이경우에는노인인구비율이 22% 정도된다. (4) 총인구중실제경제활동에참가하는인구의비율을현재수준으로유지하기위해서는 2050년까지 65세이하인구가 1,092만명추가되어야한다. 내국인은 15~64세인구중약 68% 가실제경제활동참가인구인것으로가정하고, 외국인은경제활동참가율이 100% 인것으로가정하여계산한것이다. 이경우외국인의비율은전체인구중 20.5% 정도되며, 실제경제활동참가인구중에는 41% 정도된다. 그러나이경우에는노인인구비율이 30% 로역시매우높은수준이된다. (5) 인구규모의감소를막기위해서총인구가가장높아지는시점인 2020년기준으로하여인구감소분만큼외국인력의유입을허용하는경우, 2050년까지약 760만명의추가적인인력유입이필요하다. 이경우 2050년에국내거주인구중외국인의비중은 15% 를약간상회하는수준이며, 국내거주 15~64세인구중외국인의비율은 25% 정도된다. 15~64세의내국인인구중약 70% 가실제경제활동인구이고, 외국인은 100% 실제경제활동인구라고가정하면, 실제경제활동인구중 32% 가외국인이된다. 그럼에도불구하고, 국내거주인구중노인인구비율은 31.6% 로, 외국인력의유입이없었을경우의수치인 37.3% 보다는낮아지기는하지만,

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 67 역시매우높은수준이다. 시산결과는고령화자체를상당부분완화시키기위해국내로유입되어야하는외국인의수가비현실적으로높다는것을보여주고있다. 또는상당한정도의외국인력을유입하더라도, 고령화가상당부분진행된다는것을보여주고있다고할수도있다. 건강보험이나국민연금의문제와연관하여복잡한시산을하지않더라도, 다음과같은점은대략예측할수있다. 국민연금이나의료지출의부담이증가하는것을상당부분완화시키기위해서는비현실적일정도로많은인력이외국으로부터유입되어야한다. 또는상당한정도의외국인력유입이있더라도, 고령화에따른연금및건강보험지출의증가는불가피하다. 고령화의진행을억제하기힘들다는것은단지외국인력유입의문제에만국한되는것은아니다. 앞의시산과유사한맥락에서고령자의경제활동참가율제고가고령화에대한대응방안이될수있는지살펴보기로한다. 단순화를위하여모든사람은노인인구로분류되는일정연령이전까지는근로를하고, 노인인구로분류되는일정연령에서은퇴를하여연금을수령하는것으로가정하자. 이경우노인인구비율이확대되지않도록노인인구의기준연령을바꾸면, 고령화에따라연금지출이증가하는문제는발생하지않는다. 2005년현재 65세이상의인구가 9% 정도되는데, 향후에도전체인구중연령이가장높은 9% 정도만이노인인구로분류되는경우를생각해보기로하자. 이경우, 2050년에는 83세이상이노인인구로분류되어야한다. 각성별로는남자의경우에는 81세이상, 여자의경우에는 86세이상이각성별인구중연령이높은 9% 정도에해당된다. 일반적으로 65세이상인구가 20% 이상인경우를초고령사회라하는데, 우리나라는 2026년경부터초고령사회에진입할것으로전망되고있다. 전체인구중연령이가장높은 20% 만이노인인구로분류되도록노인의기준연령을변경한다하더라도, 그에해당되는연령은 2026년이후매년상향조정되어, 2050년에는 75세이상이노인인구로분류되어야만한다. 각성별로나누어분류하는경우를생각해보면, 남자는 73세이상, 여자는 78세이상이노인인구로분류되어야한다.

68 인구고령화와재정 금융대책 실제로이러한연령대에이르기까지모든사람들이적극적으로노동시장에참여할수있을지에대해서는불확실성이크다. 앞서언급한바와같이, 노인의건강과관련된불확실성은물론이고, 경제 사회구조의변화와관련된불확실성도크다. 따라서현시점에서이에대한판단을내리기는어렵지만, 그러한목표가쉽게달성될수있는목표는아니라고판단된다. 3. 인력의국제이동현황및외국인현황 가. 인력의국제이동현황 외국으로부터의인력유입이고령화에대한대안이될수있는가하는문제에대한논의에앞서, 우리나라의외국인인력및인력의해외유출입에대한주요특징을간단히정리하면다음과같다. 첫째, 우리나라는아직까지국내거주외국인의비중이높은편은아니지만, 1990년대초반부터빠른속도로증가하고있다. 주민등록을기준으로한국내거주외국인의수는 1992년에 6만5,673명에서 2004년에는 46만9,183명으로크게증가하였다. 국내거주인구중외국인의비중도 1992년에 0.15% 에서 2004년에는거의 1% 에가까운수준으로증가하였다. [ 그림 1-12] 국내거주외국인의비율 1.2% 1.0% 0.8% 0.6% 0.4% 0.2% 0.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 자료 : 통계청

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 69 < 표 1-10> 인구의국제순이동 ( 단위 : 명 ) 연도 전체 내국인 외국인 2000 12,589-83,678 96,267 2001-30,584-95,871 65,287 2002-13,093-69,991 56,898 2003-43,961-69,890 25,929 자료 : 통계청 < 표 1-11> 국내거주외국인현황 (2005.8.31) 전체 합법체류자 취업사증소지근로자 산업연수생 해외투자기업연수생 ( 단위 : 명, %) 불법체류자 소계 비전문 전 문 연수 취업자 기술인력 취업자 332,653 142,919 31,352 22,718 48,994 33,185 6,680 (100.0) (43.0) (9.4) (6.8) (14.7) (9.9) (2.0) 자료 : 법무부 불법체류자수에는비경제활동인구 (15세이하및 61세이상 ) 미포함 (2만1,638명) 189,724 (57.0) 둘째, 국내거주외국인의수는확대되고있지만, 내국인의해외유출이그보다커서, 전체적으로인구의해외순유출이이루어지고있는상황이다. 지난수백년내이민에의해국가가이루어진미국, 호주, 캐나다등은물론이고, 긴역사를가진프랑스등의유럽국가에서도국내외인구이동이순유입상황에있는것과는대조적이다. 셋째, 국내거주외국인중불법체류자의비중이높다. 2002년에는국내체류외국인중불법체류자비중이 79.1% 에달하였다. 이후정부의지속적인단속과불법체류자에대한합법화조치로인해 2003년에는전체외국인중불법체류자의비중이 35.5% 까지감소하였다. 그러나 2004 년부터다시증가세를보여, 2005년 8월현재불법체류자비중은전체외국인력중약 57% 정도에달한다.

70 인구고령화와재정 금융대책 < 표 1-12> 고용허가제취업자의한국에서의평균체류기간 몽골베트남스리랑카인도네시아태국필리핀한국계중국인한국계러시아중국방글라데시우즈베키스탄파키스탄인도러시아이란기타국가 ( 단위 : 개월 ) 국적 일반 특례 합법화 5.4 3.7 3.4 2.8 4.2 4.8 12.0 15.8 10.1 50.0 60.7 49.1 44.8 49.0 55.3 51.9 37.3 46.8 55.8 44.3 58.6 48.4 34.6 51.7 45.3 17.0 전체평균 3.9 11.8 50.1 자료 : 중앙고용정보원, 고용허가제원자료. 유길상외 (2005) 에서인용. 넷째, 현재외국으로부터우리나라로의인력유입은주로영구적이민이아닌한시적근로자의성격을가지고있다. 우리나라에서외국인인력유입의주요통로인고용허가제는장기체류로인한정주화문제가발생하지않도록취업기간을 3년으로설정하고있다. 그리고단기체류임을감안하여가족동반은금지하고있으며, 국내에취업한후출국한외국인은 6개월이경과해야만국내에재취업할수있도록하고있다. 그러나불법체류상태로부터합법화된경우를보면, 한국에서의평균체류기간이그보다는상당히긴것을알수있다. 따라서향후장기체류가확대될가능성을배제할수없다. 다섯째, 국내거주외국인은주로젊은연령대에집중되어있다. 통계청의 2000년인구주택총조사결과를보면, 외국인중가장많은비중이 20대에집중되어있는것을알수있다. 외국인의연령중위치 (median) 는약 30세정도된다. 물론이는전체에해당되는것이며, 개별집단별로연령분포에서다소차이가있다. 고용허가제일반의경우에는평균

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 71 [ 그림 1-13] 국내거주외국인연령별분포 (2000 년 ) 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 0 세 1-4 세 5-9 세 10-14 세 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70-74 세 75 세이상 외국인 전체 자료 : 통계청, 2000 년인구주택총조사 < 표 1-13> 고용허가제외국인력의인적특성별분포 고용허가제-일반 고용허가제-특례 고용허가제-합법화 명 % 명 % 명 % 성 여 1,164 12.8 3,360 85.8 36,259 35.2 남 7,897 87.2 558 14.2 66,743 64.8 혼인여부 미혼기혼 5,504 3,557 60.7 39.3 92 3,826 2.3 97.7 20세미만 20-24세 25-29세 30-34세 227 2,754 2,497 2,451 2.5 30.4 27.6 27.0 3 30 85 403 2.5 32.9 2.2 10.3 30 2,016 11,656 17,861 0.0 2.0 11.3 17.3 연령 35-39세 1,057 11.7 601 15.3 19,204 18.6 40-44세 72 0.8 917 23.4 17,503 17.0 45-49세 50-54세 55세이상 2 1 0.0 0.0 1,015 686 211 25.9 17.5 5.4 11,254 7,406 16,072 10.9 7.2 15.6 평균연령 ( 세 ) 27.8 43.8 41.3 전 체 9,061 100.0 3,918 100.0 103,002 100.0 주 : E-9 비자취득자로 2005년 6월현재불법체류중인자포함. 자료 : 중앙고용정보원, 고용허가제원자료. 유길상외 (2005) 에서인용.

72 인구고령화와재정 금융대책 연령이 27.8세로매우낮다. 반면, 주로한국계중국인등이해당되는고용허가제특례의경우에는상대적으로많은인력이 40대에집중되어있다. 그리고합법화된고용허가제의경우에도 20대보다는 30대및 40대에더많은인력이집중되어있으며, 55세이상의비중도 15% 이상이나된다. 나. 외국인의사회보험가입현황 최근에외국인고용허가제의도입이후사회보험에가입하는외국인의수가증가하고있다. 한국노동연구원이중앙고용정보원의고용허가제원자료를분석한결과, 고용허가제 ( 일반 ) 에따라취업한외국인근로자가운데 98.2% 가고용보험에, 97.6% 가산재보험, 건강보험에는 65.4% 가가입한것으로나타나고있다. 이는고용허가제이전에취업한외국인근로자의 46.8% 만이고용보험에가입했고, 건강보험에는 11.2%, 산재보험에 45.7% 만이가입했던것에비해크게늘어난것이다. 그러나아직도전체적으로는사회보험가입률이매우낮은상황이다. 고용허가제특례에해당하거나합법화된경우에는사회보험가입률이고용허가제일반의경우에비해현저하게낮다. 그리고불법체류자의경우에는더욱낮다. < 표 1-14> 외국인력의사회보험가입률 ( 단위 : %) 고용 건강 산재 연금 고용허가제일반 98.2 65.4 97.6 - 고용허가제특례 52.9 5.6 51.7 2.3 합법화 46.8 11.2 45.7 20.6 자료 : 유길상외 (2005) 4. 외국인력의유입과연금 먼저외국인의국민연금가입관련제도및가입현황에대해간단히살펴보기로한다. 우리나라에합법적으로체류하고있는외국인은

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 73 < 표 1-15> 외국인국민연금가입자현황 ( 단위 : 명 ) 연도 총가입자수 사업장가입자지역가입자외국인수가입자비율 1995 4,896 4,896-123,881 4.0% 1996 7,378 7,378-167,664 4.4% 1997 8,294 8,294-201,186 4.1% 1998 6,833 6,833-182,788 3.7% 1999 10,211 8,324 1,887 206,895 4.9% 2000 11,559 9,429 2,130 244,172 4.7% 2001 13,979 11,926 2,053 267,630 5.2% 2002 19,089 17,383 1,706 287,923 6.6% 2003 26,411 24,867 1,544 437,014 6.0% 자료 : 국민연금통계연보 우리나라국민과동등하게국민연금에가입해야한다. 18세이상 60세미만의외국인이국민연금에가입된사업장에근무하면사업장가입자가되며, 그외의외국인은지역가입자가된다. 다만, 연수생 ( 연수취업은적용대상 ), 유학생, 외교관등법령에의해국민연금의무가입을제외한경우와국민연금과같은성격의연금제도에우리국민을의무적으로가입시키지않는나라의국민은국민연금에가입시키지않는다. 또한우리나라와사회보장협정을맺은나라에서우리나라로파견된근로자에대해서도그나라의가입증명서를제출하면국민연금적용을제외하고있다. 실제로국민연금에가입한외국인의비율은높지않다. 따라서전체국민연금가입자중외국인의비율은매우낮은수준으로유지되고있다. 2003년에외국인은전체국민연금가입자의 0.15% 수준에불과하다. 아직은외국인가입자가국민연금에미치는영향은미미하다고할수있다. 따라서현재를기준으로하여외국인이국민연금재정에미치는영향을분석하는것은큰의미가없으며, 외국으로부터의인력유입이

74 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-14] 공적연금수지전망 자료 : 최준욱 전병목 (2004) 국민연금재정에미칠수있는잠재적인영향에대해서는가설적인상황에검토할필요가있다. 먼저현행국민연금제도가개혁되지않는상황에서, 외국으로부터의인력유입이국민연금재정문제를비록일시적으로나마해결하는대안이될수있는지에대해살펴보기로하자. 현행국민연금제도가개혁되지않는경우, 국민연금기금은 2030년대중반이후적자로전환하여, 2047년을전후로기금이고갈되는것으로전망되고있다. 국민연금기금고갈이후에는적자가큰폭으로확대되어, 장기적으로는적자폭이 GDP의 10% 가넘는수준이된다. 연금보험료가현재와같은 9% 수준에서유지된다면, GDP 대비 1% 의추가수입을확보하기위해서는기여금의부과대상이 GDP 대비 11% 정도확대되어야한다. 외국인근로자의평균임금이일인당국민소득과같은수준이라고가정하면, 이러한정도의수입을추가적으로확보하기위해서는외국인력이 11% 이상확대되어야한다. GDP 대비적자가 9% 이상되는시점에서외국으로부터의인력유입을통해국민연금재정을균형으로유지하고자한다면, 내국인보다더많은수의외국

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 75 인력이필요하다. 그시점에서내국인전체인구중취업인구는절반정도에불과하다는점을감안하면, 외국인근로자가내국인취업자의두배이상되어야한다는것을의미한다. 즉외국인인력의유입을통해연금적자를해결하고자한다면, 그를위해필요한외국인의수는비현실적으로크다는것을확인할수있다. 그리고앞의단순계산은외국인근로자의유입으로인해임금수준이변화되는것을감안하지않은것이다. 그러한정도로대규모의인력이국내로유입되는경우, 국내노동시장에서임금수준이낮아져일인당연금기여금수입이감소하는효과도발생한다. 뿐만아니라그러한정도의대규모외국인력유입과국내임금하락은정치적으로도수용가능하지않다. 따라서외국인력유입이연금의부담을낮추는효과가현실에서가시적으로나타날수있다는것은매우비현실적이다. 물론외국으로부터의인력유입이국민연금기금이적자로전환되거나기금이고갈되기상당기간전부터추진된다면, 국민연금기금의적자전환및기금고갈시점을일부늦추는효과는있을수있다. 그러나그경우에도그를위해필요한외국인의수는비현실적으로크다. 뿐만아니라, 국민연금기금재정의고갈을늦추는효과는일시적인것에불과하다. 복잡한계산을하지않더라도, 현재의국민연금구조가유지되는한가입자의확대는장기적으로는항상국민연금재정을악화시키는요인으로작용한다는것은기존의연구로부터쉽게파악할수있다. 현재의국민연금구조가저부담 -고급여구조로되어있기때문이다. 특히외국인근로자의경우에는소득수준이대체적으로높지않은데, 소득수준이낮은가입자의확대는국민연금기금을장기적으로더욱악화시키는요인이된다. 국민연금제도가세대내에서도소득계층별로재분배를하는효과를가지도록설계되어있고, 소득수준이낮을수록자신이기여하는것에비해혜택의정도가커지기때문이다. 따라서현행국민연금제도가개정되지않는한, 외국으로부터의인력유입이장기적으로국민연금재정의문제를해결할수없음은명확하다.

76 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 1-15] 소득대체율하락에따른공적연금재정수지전망 자료 : 최준욱 전병목 (2004) 비록국민연금개혁이이루어진다하더라도, 고령화에따라국민연금지출의부담이상대적으로증가하는것을외국으로부터의인력유입에기초하여억제하는것은가능하지않다. 현재국회에제출되어있는방안대로소득대체율이 50% 로조정되는경우에도, 국민연금지출은장기적으로 GDP 대비 10% 이상으로증가할전망이다. 국민연금지출이변하지않으면서국민연금지출의 GDP 대비비중을낮추기위해서는 GDP가대폭확대되어야한다. 외국인인력의유입을통해 GDP를두배로만드는것은비현실적인목표라할수있다. 그러나그경우에조차도국민연금지출의 GDP 대비비중은 5% 이상으로증가한다. 즉외국인력의유입에도불구하고연금지출의 GDP 대비비중이큰폭으로증가하는것은불가피할것이다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 77 5. 외국인력유입과의료지출 우리나라는원래외국인의건강보험가입이임의조항이었으나, 외국인근로자의고용등에관한법률시행으로인해 2004년 8월 17일부터는건강보험이적용되는사업장에근무하는비전문취업외국인은건강보험직장가입자로가입하여야한다. 건강보험의경우에는국민연금에비해서는외국인의가입률이상대적으로매우높다. 그러나아직까지건강보험총가입자중외국인의비율은 2004년에 0.43% 정도로, 외국인이건강보험재정에미치는영향은대체적으로크지않다. < 표 1-16> 외국인중건강보험가입자 ( 단위 : 명 ) 연도 외국인 가입자 피부양자 외국인총수가입률 (%) 2001 67,545 62,673 4,872 267,630 25.2 2002 79,211 71,667 7,544 287,923 27.5 2003 124,766 107,471 17,295 437,014 28.5 2004 204,319 180,708 23,611 469,183 43.5 자료 : 건강보험통계연보 외국인근로자가건강보험지출에어떤영향을미칠수있는지에대해간단한시산을해보기로한다. 정확한계산을위해서는외국인의건강보험급여지출, 외국인의소득분포에대한정보가필요하다. 그러나본연구에서검토하고자하는것은현재의외국인이사회보험에미치는영향을평가하고자하는것이아니라, 가상적인상황에서의잠재적영향을검토하는것이므로, 단순화하는가정을하기로한다. 먼저외국인력의존재가건강보험의일인당급여를낮추는효과가있는지살펴보기로한다. 건강보험급여는연령별로차이를보인다. 외국인의건강보험급여는동일연령대의내국인의평균치를따른다고가정한다. 외국인력이건강보험급여지출의평균을낮추는효과가있는지는

78 인구고령화와재정 금융대책 외국인의연령대분포에따라달라진다. 대체적으로 5~44세의인구는전연령대의평균보다급여수준이낮다. 7) 외국인전체를대상으로하여살펴보면, 중위치연령은 30세를약간초과한다. 따라서외국인이평균적으로일인당평균급여를낮추는효과가있음을짐작할수있다. 단순화를위하여외국인전체가건강보험가입자라고가정한다. 좀더구체적으로외국인전체연령을대상으로평균급여를계산하면, 일인당평균급여는 22만 5천원정도된다. 2003년에건보의일인당평균급여가약 33만 6천원인것을감안하면, 외국인이건강보험의일인당급여를낮추는효과가있다고할수있다. 물론외국인의건강보험가입률은 2003년에 28.5%, 2004년에는 43.5% 에불과하므로, 모든외국인이건강보험가입자라는위에서의가정은현실과다르다. 그러나이러한가정을완화하더라도, 외국인의존재가건강보험의평균급여를낮추는효과가있다는사실은변하지않는다. 외국인을각집단별로보면, 건강보험가입률이높은외국인고용허가제일반의경우에는평균적인연령대가낮고, 건강보험가입률이낮은외국인고용허가제특례등의경우에는평균적인연령대가높다. 따라서건강보험에가입한외국인을기준으로한평균연령은전체외국인의평균보다더낮을것이다. 외국인이라하더라도각집단별로연령분포등에서큰차이를보이며, 각집단별로건강보험에미치는영향을평가하면다음과같다. 외국인고용허가제일반의경우에는평균연령이 27.8세에불과하다. 좀더구체적으로고용허가제일반에해당되는외국인인력의연령대를감안하여, 일인당평균급여를계산하면 15만 2천원정도된다 (2003년의수치를이용한것이다 ). 따라서이들집단의경우에는건강보험의일인당급여를낮추는효과가비교적명확하다. 반면, 고용허가제특례나불법체류자의경우에는평균연령이 40세를넘는다. 각집단에서평균적인건강보험급여를계산하여보면, 고용허가제특례의경우에는 23만 6천원이상이고, 불법체류자의경우에는 7) 이수치는 2003 년의인구구조를이용한가중치에기초한평균급여와비교한것이다. 실제인구구조를감안하지않고, 모든연령대의단순평균과비교하면, 1~49 세에서는모두평균보다급여수준이낮다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 79 22만 5천원이상이다. 55세이상에대해서는세분화된연령분포가없어, 이들은모두 55~60세에해당되는것으로간주하였다. 따라서실제로이상의추정치는다소과소추정되었을수있다. 이러한점을감안하면, 대체적으로는내국인전체의평균인 33만 6천원에비교하여약간낮거나큰차이가없다고할수있다. [ 그림 1-16] 연령대별건강보험급여지출평균 1,200 1,000 800 600 400 200-0 세 1-4 세 5-9 세 10-14 세 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65-69 세 70-74 세 75 세이상 여자남자수입 실제로외국인근로자가건강보험에기여하는지는수입측면까지감안하여검토되어야한다. 외국인근로자의소득분포에대해정확한정보가없기때문에, 일단외국인근로자의연소득 ( 건강보험료산정의과표가되는소득 ) 이 1,000만원정도라고가정하기로한다. 이경우보험료납부액은고용주부담분까지포함하여약 43.1만원이된다. 일단단순화를위하여, 부양가족은없는것으로가정한다. 부양의무자가없고대략 50세이하인경우에는이정도수입을가지고있더라도, 평균적으로건강보험료납부액이평균적인급여보다크다. 따라서외국인근로자는비교적소득이낮음에도불구하고, 건강보험에기여하는부분이지출하는부분보다크다고할수있다. 특히고용허가제일반에해당되는외국인

80 인구고령화와재정 금융대책 근로자의경우에는연령대가낮기때문에, 그러한효과가강하게나타난다. 이처럼외국인근로자가소득수준이낮음에도불구하고, 건강보험에기여하는것은연령대가낮기때문이다. 건강보험의재분배효과는크게두가지측면에서나타난다. 수입측면에서는소득수준이높을수록기여하는부분이커지기때문에, 소득계층간에재분배를하는효과가있다. 그리고지출측면에서는연령대별로급여수준에서차이가있기때문에, 세대간에재분배를하는효과가있다. 외국인근로자의경우에는대체적으로소득수준이낮음에도불구하고, 연령대가현저하게낮기때문에전자의효과보다는후자의효과가더크게나타나는것이다. 물론이러한시산은가정을변경하면다소달라질수있다. 피부양자의존재여부에따라서급여수준이달라질수있기때문이다. 그러나현재외국인고용허가제의경우에는원칙적으로가족동반을금지하고있다. 그리고실제로건강보험의외국인가입자현황을보더라도, 피부양자의비율이매우낮은것을알수있다. 외국인력이현재와같이젊은연령대에집중되어있고, 일시체류의성격을가져피부양자의비중이낮은경우에는건강보험지출의증가를억제하는요인이될수있다. 그러나그러한효과가충분히커서향후고령화에도불구하고전체건강보험지출의증가를억제하는효과가가시화되기위해서는, 그에필요한외국인인력의규모가비현실적일정도로크다. 먼저현재의외국인이실제로건강보험에기여하는정도를간단히살펴보면다음과같다. 건강보험가입자중외국인의비율은 0.4% 미만이다. 외국인의건강보험급여가내국인의약절반정도라고가정하더라도, 외국인의존재는건강보험급여를 0.2% 이하로미미하게낮추는효과가있을뿐이다. 장기적으로외국인인력이건강보험의평균급여상승을억제하는대안이될수있는지시산하여보기로한다. 일단외국인의평균연령이 30 세이고, 피부양자는없는것으로가정하자. 먼저외국인문제를고려하지않고, 향후인구구조의변화에따라건강보험의지출이증가하는정도를계산하여보기로한다. 2050년까지는 2005년에비해순수하게인구

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 81 구조의변화에의해건강보험지출이약 60% 정도증가하는효과가있다. 외국인력의유입을통해이를상쇄하기위해서는 2050년에는약 5,400만명정도의외국인력의유입이필요하다. 이는국내에거주하는인구중약 55% 정도가외국인력이되어야하는것인데, 이정도로대규모인력이유입되는것은비현실적이라고판단된다. 뿐만아니라이정도의대규모인력이젊은연령대이고피부양자가없는일시적인외국인근로자로유지되는것은더욱현실성이없다. 대규모외국인력의유입이가능하기위해서는상당기간장기거주또는영구이민이결합되지않고서는불가능할것이다. 위에서외국인근로자의연령대를젊게설정한것은통상적으로외국인근로자가확대되는초기에는이들이젊은근로연령대에집중되는경향이있기때문이다. 그러나외국의경우를보면, 외국으로부터대규모의인력이유입되는경우, 이들중상당수는영구적인체류로연결되는경향이있다. 영구적인이민의경우에는단기적으로는건강보험지출의증가를억제하는요인이되지만, 일정시점이후에는건강보험지출을증가시키는요인이된다. 예를들어, 현재의시점에서 35세의외국인이국내로영구이주하게되면, 향후 10~15년정도는건강보험평균급여를낮추는요인이되지만, 그이후에는건강보험의평균급여를높이는요인이된다. 그리고영구이민의경우, 피부양자의존재는건강보험급여를증가시키는요인으로작용하며, 피부양자가영아인경우에는더욱그러하다. 8) 이미미국등해외연구에서나타난바와같이, 외국인력의영구적인이민이재정에도움이되는것은그러한인력이비교적소득수준이높은경우에만국한된다. 소득수준이높은추가가입자는건강보험지출증가억제에는기여할수없다하더라도, 건강보험재정안정화에는도움이된다. 그러나소득수준이낮은외국인인력의영구이민은비록단기적으로는건강보험재정에기여할수있을지라도, 장기적으로는재정을더욱악화시키는요인으로작용한다. 8) 건강보험급여액의연령별분포를보면, 젊은층일수록급여액이작고, 영아와노인층에서는급여액이큰구조를가지고있다.

82 인구고령화와재정 금융대책 6. 소결 이상에서는외국으로부터의인력유입이고령화로인한재정부담의증가에대한효과적인대응방안이될수있는가하는문제에대해검토하였다. 전반적인결론은외국으로부터의인력유입이고령화로인한재정부담증가를해결하는대안이되기는매우어렵다는것이다. 국민연금의경우, 현재의저부담-고급여문제가해결되지않는한외국으로부터의추가적인인력유입은국민연금의재정문제를장기적으로더욱악화시킬뿐이다. 국민연금재정의문제를일시적이고부분적으로나마피하고자하더라도, 그에필요한외국으로부터의인력유입규모는비현실적일정도로크다. 건강보험의경우에도외국인인력의유입이지출증가를억제하는대안이되기에는한계가있다. 현재와같이젊은연령대의일시적취업형태의외국인근로자가확대된다면, 건강보험지출의부담이커지는것을완화하는효과가있다. 그러나고령화로인해건강보험지출이증가하는것을어느정도상쇄할수있기위해서는비현실적일정도로많은외국인인력의유입이필요하다. 영구적이민의경우라면, 비록젊은연령대에서이민이이루어져향후일정기간동안에는건강보험의지출증가를억제하는요인이될수있지만, 장기적으로는건강보험지출을증가시키는요인이된다. 영구적이민의경우에는소득수준이높은경우가아니라면, 장기적으로는건강보험재정을더욱악화시키는요인이된다. 향후고령화되는경제상황에서외국인의이민을허용하는것이다른측면에서국내경제에도움이될수있다하더라도, 고령화로인한재정부담의증가문제를해결하는대응방안이될수있을것이라고기대하기는힘들다. 따라서고령화로인해건강보험지출이증가하는문제에대해서는대안을모색하는것이쉽지않은것으로보인다. 연금지출이증가하는문제에대해서는, 비록향후노인건강및인적자원의활용과관련된경제 사회구조의변화에따른불확실성이존재하기는하지만, 현재노인으로간주되는연령대의경제활동참가율을높이는것이가장효과적인대응방안일것으로보인다.

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 83 제 6 절요약및정책논의 인구구조고령화가직접적으로재정수입에미치는영향은대체적으로크지않으며, 고령화가재정에미치는영향에있어서는주로지출측면이중요한것으로판단된다. 고령화에따른조세정책과제와관련하여서는단순히재정수입에미치는영향을분석하는것외에도다양한미시적인과제들이있다. 예를들어, 연금과세제도또는출산장려를위한세제개편, 역모기지및노인관련각종과세제도등의과제들이있다. 그러나조세정책과관련하여무엇보다도중요한과제는향후재정지출의증가에대응하여어떤방식으로재원을조달하는것이가장바람직한가하는문제라할수있다. 인구구조고령화가재정지출소요에미치는영향은기존에확립된공적연금제도나공적의료제도의지출이증가하는것에국한되지않는다. 기존의공적연금제도가보편적인노후소득보장제도로서확립되어있지않은상황에서, 노인인구의증가는노인빈곤층의확대를초래하여, 국민기초생활보장제도의지출을크게증가시킬수있다. 농업분야에서도고령화는향후일정기간동안에는농가의소득지원관련지출소요를증가시키는요인으로작용한다. 그리고인구구조의변화는현재확립된제도의지출소요를증가시키는것외에, 전반적인복지체계및복지지출에큰영향을미칠수있다. 고령화는전통적인가족관계의변화와결합되어, 노인복지에대한국가의역할확대의필요성을증대시킨다. 저출산문제에대응할필요성이제기되고, 여성노동력활용의필요성이커지면서보육이나기타가족지원의필요성이커진다. 뿐만아니라이미시작된경제구조의변화가고령화와결합되면서향후노동시장이나소득보전과관련된복지지출소요를증대시키는요인으로작용할수있다. 우리나라는향후경제 사회구조및정책의변화가능성이크기때문에, 장기적인재정전망을하는것이매우어렵다. 그럼에도불구하고고령화가재정에미치는영향을검토하기위하여 1차연도연구에서는

84 인구고령화와재정 금융대책 전반적인재정상황의변화에대해시산을한바있다. 이후몇몇분야에서의정책은 1차연도연구의시산에서가정한것과다른방향으로전개되었다. 연금의경우에는개혁안이추진되지못하고있어, 1차연도시산에서가정한것과차이가없다. 건강보험의경우에는 2005년중에보장성이 65% 로확대되는변화가있었다. 그리고향후근시일내에보장성을 70% 로확대하는방향으로정책이논의되고있다. 즉건강보험지출은 1차연도의기준선전망에서의수치보다는커지는방향으로변화가있었다. 장기요양의경우에는 1차연도연구에서검토된것보다는지출소요가작아지는안으로검토되고있다. 교육지출의경우에는 1차연도연구에서시산한정도로감소하기는어려울것으로보인다. 일부분야에서는 1차연도연구에서향후지출증가요인이충분히감안되지못하였다. 국민기초생활보장제도의지출증가요인중에서 1차연도연구에서는의료급여의증가중일부만공적의료지출의증가에서감안되었으나, 실제지출증가요인은그보다더클것이다. 그리고최근에는일부제도의지출이확대되는정책변화가있었다. 국민기초생활보장제도의경우에는대상자기준이완화되어향후대상자수가확대될것이다. 보육관련지출도향후크게확대되는방향으로검토되고있다. 최근에 EITC제도도입이거의확정되었다. 전반적으로볼때, 1차연도연구에서검토한것보다도재정지출이더커지는방향으로정책이추진되고있다. 이처럼재정지출소요는증가하고있지만, 그에대한효과적인대응방안을찾는것은쉽지않다. 본연구에서는외국인력의유입이향후재정부담을완화시킬수있는가하는문제에대해검토하였다. 외국인력의유입이다른측면에서긍정적인효과가있다할지라도, 고령화로인한재정부담을해결할수있는효과적인대응방안이될수는없을것으로판단된다. 재정부담의증가와관련하여생각할수있는가장효과적인대안은고령자의경제활동참가율을제고하고연금의수급연령을상향조정하는것이라할수있다. 그러나이와관련하여서는많은불확실성이있다. 미래에고령자의건강상태가높은경제활동참여를가능하게하는수준으로변화될수있는지에대한불확실성이크다. 그리고향후경제 사회구조가고령자가적극적으로생산활동에참여할수있는

제 1 장고령화가재정분야에미치는영향과정책과제 85 방향으로변화될수있는지에대한불확실성도크다. 따라서현단계에서는연금수급연령을상향조정하는것을대응방안으로제시하는것에도한계가있다. 조세부담의적정수준, 또는복지지출의적정수준은향후경제 사회적여건변화에따라국민적인선호도를반영하여결정될것이다. 그러나정부지출규모가너무커지고, 그에따라조세부담도너무커지는것은세계경제가통합되어가는상황에서한국경제의미래에큰위협요인이될것이다. 정부지출규모가과도한수준이되지않도록하기위해서는정부에대한국민적인요구가합리적인수준이되어야할것이다. 이를위해서는향후고령화가우리나라의재정여건을어떻게변화시키는지, 그리고그러한상황에서정부가할수있는역할은무엇인지를명확히하고, 개인차원에서도고령화를준비하도록하는것이필요하다. 재정과관련된정책방향으로는무엇보다도다음과같은점들을생각할수있다. 첫째, 전체적인복지지출이너무커지지않고장기적으로지속가능한수준으로유지될수있는방향을모색해야한다. 현재의연금체계는기본적으로향후고령화가크게진전되지않을것이라는가정하에구상된것이며, 이에대해서는재검토가필요하다. 구체적인내용은제3장에서논의한다. 노인과관련된기타지출은장기적인영향을감안하여검토되어야한다. 그리고향후고령자와직접적으로관련되지않은복지지출도증가할수있는가능성을감안하여야한다. 즉고령화로인한다양한사회적변화의가능성을충분히파악하고, 이러한변화를감안하여복지제도및재정정책을수립하여야한다. 둘째, 향후복지지출의증가는불가피할것이므로, 복지지출외의다른분야에서의지출을적정수준으로조정하는방안이적극적으로검토되어야한다. 이를위해서는경제분야에서정부의역할도변화되어야할것이다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 박창균 ( 한국개발연구원 ) 제 1 절서론 나라에따라다소의차이는있을지라도인구구조의고령화는범세계적으로진행되고있는현상이며앞으로도상당기간동안지속될것으로전망된다. 국제연합에의하면 1990년 24.6세이던전세계인구의중위연령 (median age) 은 2000년 26.8세, 2005년 28.1세로점차상승하였으며향후더욱빠른속도로상승될것으로예측된다. 우리나라의경우에도 65 세이상노인인구가전체인구에서차지하는비중이 2005년말현재약 9.1% 로추정되어국제연합 (UN) 이정의한고령사회의단계에이미도달하였다. 한편우리나라에서향후예상되는고령화의진전은유례를찾을수없을정도로빠를것이라는점은잘알려져있다. 고령화의진전으로요약되는인구구조의변동이여러가지측면에서경제에근본적인변화를초래할수있다는사실은그간국 내외의연구 9) 를통하여여러차례지적되어왔다. 인구구조의고령화는노동공급, 저축, 소비, 투자등거의모든경제변수에대하여근본적인변화를초래할수있다. 인구구조의고령화가금융시장에도여러가지파급효과 9) OECD(1998) 이나최경수 한진희 문형표 신인석외 (2003) 등을참고하시오.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 87 를가져올것으로예상되는데크게저축총량의변화와저축구성의변화두가지측면으로구분하여논의할수있다. 생애효용의극대화를추구하는경제주체는저축을통한자산축적으로소득과소비간시점불일치에서발생하는문제점에대응한다. 그러므로개인의연령과저축및자산보유간에는매우밀접한관계가형성된다. 즉노동시장에참가하는동안획득한소득의일부를저축하여자산을축적하고노동시장으로부터은퇴후축적된자산의유동화를통하여소비에필요한자금을조달하는것이일반적인현상이다. 따라서연령과저축간에존재하는관계를사회전체적으로확장한다면전체인구에서노인인구가차지하는비중이커질수록총저축률이하락한다는가설을세울수있다. 한편인구구조의고령화는노동공급의감소 10) 을의미하고그결과노동과함께생산에투하되는또다른생산요소인자본에대한수요를감소시키게될것이므로저축에대한수요, 즉투자에대해서도부정적인영향을미칠것으로예상된다. 연령에따라위험에대한선호가달라진다는사실이최근의실증연구에의하여잘알려져있다. 이들연구의핵심적인결과는연령이높아질수록위험에대하여보수적인입장을취한다는것이다. 따라서인구구조의고령화에따라개인뿐아니라사회전체의자산보유구조에변화가발생할것으로예상할수있다. 고령화가진전됨에따라자산포트폴리오에서차지하는안전자산의비중이점차증가하고자산간상대적수익률도이에따라조정될것으로예상된다. 인구구조의고령화가비록범세계적인현상이기는하지만고령화의진전수준이나속도등은나라에따라매우다르게나타난다. 한편경제의개방화진전과국제금융시장의통합은국가간자본이동 (capital flow) 이매우효과적으로이루어지도록하는기반을제공한다. 따라서인구구조의변화에따라발생하는 ( 국내 ) 저축의증감이국내자본시장에만머물러있는것이아니라국가간이동을통하여막대한양의국제자본이동을발생시킬것으로예상할수있다. 한편, 고령화로부터직접적으로파생되는현상은아니지만안정적인은퇴후소득의확보를위하여 10) 또는노동공급증가율의하락을의미하기도한다.

88 인구고령화와재정 금융대책 각국이정책적으로지원하고있는제도인각종공적 사적연금의규모가고령화의진전에맞추어비약적으로성장하여금융시장에서지배적인지위를차지할것으로예상된다. 이에따라금융소비자보호를위한연금감독의문제, 연금의확장에서발생할수있는금융시스템전체의안정성문제등새로운이슈들이제기될것이다. 인구구조의고령화는금융시장에대하여피상적이거나일시적인수준이아니라근본적이고장기적인수준에서매우중요한함의를내포하고있다. 현재까지의국 내외연구를통하여우리는인구구조의고령화가금융시장에미칠수있는각종긍정적 부정적결과들에대하여비교적자세하게파악하고있다. 그러나그러한파급효과들이인구구조의변화라는근본적인추세에의하여전적으로지배되고있으므로추세가반전되지않는한정책적노력을통하여문제발생을방지하거나부정적측면을불식시키는것은불가능하다. 다만인구구조의전환 (demographic shift) 이라는중요한경제환경의변화에적응하는과정에서발생이예상되는여러가지어려움을완화시킬수있는정책적노력은매우중요한나름의의미를가진다고할것이다. 본연구는인구구조의고령화가금융시장에대하여가지는의미에대한이론적 실증적연구결과를정리하고, 우리나라의경우에도그러한현상들이발생하고있는지를확인한후, 급속한고령화시대의도래에대응하기위하여어떤정책적노력이필요한지를파악하려는두가지목적에서수행되었다. 구체적으로고령화의진전이금융시장에미치는영향에대하여저축총량의변화, 저축구성의변화, 연금의규모확대에따른금융시장의변화, 국제간자본이동의확대에따른영향이라는네가지측면에초점을맞추어살펴본다. 정책적측면에서는먼저안정적노후소득의확보를지원하기위하여장기국채를중심으로하는장기저축상품시장의활성화, 개인연금에대한세제지원의유연성확대, 역저당 (reverse mortgage) 상품의도입을통한노인보유자산의유동화지원정책을논의한다. 다음으로금융소비자보호를위하여사적연금, 특히퇴직연금에대한감독체제확립과연금자산의확대에대비한금융시장안정성확보를위하여필요한규제 감독체계의확립에대하여논의한다. 마지막으로고령화로인하여발생할것으로예상되는각종압력을분산

제 2 장고령화와금융부문정책과제 89 시키기위한중요한통로로논의되고있는국가간자본이동을촉진하기위하여필요한정책과제에대하여논의한다. 제 2 절고령화의진전과금융시장 1. 고령화의진전과저축행태변화 고령화의진전은매우다양한경로를통하여금융시장의여러가지측면에영향을미친다. 고령화의파급효과가금융시장에전달되는구체적인경로는비록다양한모습으로나타나지만근본적으로는저축행태의변화를통하여확산된다는점에서공통점을찾을수있다. 생애효용의극대화를추구하는개인은소득의발생과소비시점의불일치에서발생하는문제에대처하기위하여매시점에서금융시장을통하여적절한수준의저축과차입을결정한다. 현대경제학에서많은지지자를확보하고있는이론인생애주기가설 (life cycle hypothesis) 에의하면일반적으로개인은노동시장진입전이나진입초기에차입을통하여소득을초과하는소비에대처한다. 이후시간경과에따라노동시장에서의경험축적과생산성향상에따른소득증가에힘입어소득이원하는소비수준을넘어서면서저축을통한자산축적을은퇴시점까지지속한다. 마지막으로노동시장에서은퇴한고령층은노동시장참가기간동안축적된자산의처분및운용에서발생되는소득으로소비에충당함으로써소득발생과소비간의시점불일치에서발생하는문제점을극복한다. 생애효용극대화를추구하는개인의의사결정은총량적수준 (aggregate level) 에반영되어전체인구중고령층의비중이높을수록민간저축률이낮아지는현상을초래할것으로예측된다. 인구구조의변화를민간저축의변화와연결시킨연구는다수존재한다. 연구에따라구체적인모형설정이나변수의정의가다소상이하여직접적인비교는어려우나부양비 11) (dependency ratio) 의증가가민간저축률을감소시킨다는방향에대해서는대체로일치된결론에도달한반

90 인구고령화와재정 금융대책 면, 그크기에대해서는각기다른추정치를제시하고있다. 가령비교적초기의대표적연구인 Modigliani and Sterling(1983) 은횡단면자료를이용하여노년부양비 1%p 상승이민간저축률 0.51%p 하락을초래하는것으로추정하였으나 Feldstein(1980) 등은 1.21%p로대폭상향된추정치를제시하였다. 한편선진 7개국의자료 12) 을이용한분석에서 Masson and Tyron(1990) 은노년부양비 1%p 상승이단기적으로약 0.88%p, 장기적으로약 1.1%p의민간저축률감소를가져온다는추정치를제시하여앞선연구들의중간점에해당하는입장을취하였다. 한편, Masson and Tyron(1990) 의연구보다표본대상국가와대상기간을확장한 Masson, Bayoumi, and Samiei(1996) 의연구는부양비 1%p 상승에대응하여발생하는민간저축률의감소가선진국의경우 0.13%p, 개발도상국의경우 0.18%p에달한다는추정치를얻어선행연구에비하여부양비의증가가민간저축률에미치는영향이그렇게크지않을수있음을보였다. Borsworth(1993) 또한 13개 OECD 회원국에대한패널자료분석에서각국의고정효과를고려하는경우인구구조의변화가저축에미치는영향이비록통계적으로는유의하지만그크기가종래의연구에서추정된것에비하여크지않다는추정치를제시하였다. 이와는달리 Higgins(1998) 는종래의연구에서주로사용된총부양률이나노인부양률이인구구조의변화를대표하기에적절하지못한지표라고비판하면서대안으로 5세단위로분할한인구의비중을인구구조의지표로채택한연구결과를제시하였다. 1950년부터 1992년까지 100개국에서수집된자료를사용한연구에서각국의고정효과 (fixed effect) 를고려하더라도 Borsworth(1993) 와달리인구구조의변화가저축에상당히강한영향을미친다는결론에도달하였다. 한편김소영 이종화 (2005) 는 G7 국가들을대상으로인구구조, 저축률, 경상수지간의관계를패널자기회귀모형 (panel VAR) 을통하여분석 11) 유년부양비는 15~64 세의생산가능인구대비 0~14 세유년인구의비율을의미하며, 노년부양비는생산가능인구대비 65 세이상노인인구의비중을의미한다. 한편유년부양비와노년부양비의합을부양비로정의한다. 12) 미국, 영국, 일본, 캐나다, 독일, 프랑스, 이탈리아의자료를풀링 (pooling) 하여분석하였다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 91 하였는데, 부양비에대한단위충격으로인하여최대 0.3%p까지총저축률의하락을가져오는현상을확인하였으며유년부양비증가보다는노인부양비의증가가총저축률의하락을상대적으로더오래지속시킨다는점을밝혔다. 그러나이들의연구에서특이한점은부양비의증가로인한총저축률의하락은대부분이정부저축의감소에기인하는것이며민간저축률이부양비의증가에상응하여다소감소하기는하나그정도가정부저축의감소에비하여미미한수준이라는점에서, 횡단면자료나정태적패널을이용한선행연구들과다소다른결론을내리고있다. 우리나라의인구구조변화와저축률간의영향을연구한초기저작으로 Kang(1994) 을들수있다. Kang(1994) 은한국, 일본, 대만에서관측되는높은저축률이근본적으로높은경제성장률에의하여발생한빠른생애소득의증가와함께생애주기상저축을많이하는연령계층, 즉주된저축연령에도달한근로자 (prime saving age worker) 의비중증가라는인구구조의변화를통하여설명될수있다고주장하였다. 그러나 1970년부터 1993년까지의도시가계연보를분석대상으로합성연령집단 (synthetic cohort) 을구축하여가구별저축률의변화에대한설명을시도한박대근 이창용 (1997) 의연구는우리나라의저축률상승은인구중높은저축률을가진연령계층의비중이증가한때문이아니라모든연령계층의저축률이지속적으로상승한데에기인한다고주장하였다. 우리나라에서인구구조와저축률간의상관관계를보다직접적으로구명하고자시도한연구로이종화 김재필 (1997) 을들수있다. 이들은 1962 년부터 1995년까지의시계열자료를사용하여인구구조와저축률의관계를분석하였는데 65세이상의인구가 1%p 증가할때마다총저축률이약 4%p 하락한다는추정치를제시하였다. 이와같은추정치는그크기에있어, 앞에서논의된선진국을대상으로하는연구들에서제시된추정치에비하여상당히큰것으로서임경묵 문형표 (2003) 가 1980년부터 2000년까지의시계열자료를이용하여추정한것과비슷한결과이다. 인구구조의고령화는정부저축에도부정적인영향을미치게된다. 전체인구에서차지하는노인의비중이커짐에따라공적연금지출, 공적의료비지출, 노인복지를포함한고령화관련지출은증가하는반면조세수입의기반이되는생산활동은상대적으로위축되면서정부저축

92 인구고령화와재정 금융대책 의감소가예상된다. 고령화의진전이재정수지, 즉정부저축에미치는영향에대하여이미다수의연구가존재하며그중최준욱 전병목 (2004) 의연구를대표적인예로들수있다. 최준욱 전병목 (2004) 은재정수입에대한현재의기조가유지된다는가정하에향후예상되는인구구조의변화에따라공적연금을제외한협의의통합재정수지, 현재통용되고있는통합재정수지, 건강보험과장기요양보험을포함한광의의통합재정수지가어떤경로를따를것인지에대한추계 (projection) 를제시하였다. 협의의통합재정수지는고령화의진전에도불구하고교육관련지출의감소에힘입어 2030년대중반까지흑자를보이다, 이후고령화관련지출이유년층인구의감소에힘입은교육지출의감소를넘어서게되어적자로반전하지만그크기는 GDP의 0.85% 에불과할것으로예측되었다. 반면국민연금수지를포함하는통합재정수지의경우수지추이가국민연금기금의수지추이에의하여결정된다고할정도로국민연금기금의비중이절대적인것으로나타났다. 통합재정수지가흑자에서적자로반전하는시점은 2032년으로국민연금기금의적자반전시점으로예측되는 2031년과거의일치하며최대적자발생액도 GDP의 13.6% 에이를것으로예측되었다. 건강보험과장기요양제도에대한지출을고려한확대통합재정수지의경우수지적자전환시점이 2024년으로다소앞당겨지며적자의규모또한 GDP의 21.3% 까지확대될것으로예측되었다. 고령화와본질적으로연관된것은아니지만은퇴후소득확보를위하여각국이가지고있는제도적요인, 특히연금제도가고령화의진전과결합되어저축에매우중요한영향을미친다. 강제저축의형태를띠는공적연금제도, 기업연금이나개인연금에대한세제혜택등의제도적요인이고령화의진전에따라개인의저축행태뿐아니라저축의총량에도상당한영향을미친다는연구결과가다수존재한다. 가령부과방식 (pay-as-you-go system) 의공적연금체제를운영하고있는나라에서고령화는정부저축의위축이라는직접적인결과를초래한다. 13) 연금관련 13) 물론완전적립방식 (fully funded system) 을취하지않는이상변형된적립식체제를채택하고있는우리나라와같은경우에도부과방식을운영하는경우와동일한문제는여전히발생한다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 93 각종제도적요소는민간저축에도매우의미있는영향을미친다는연구결과가다수존재한다. 부과방식의공적연금이미국에서약 50% 정도의개인저축을구축하는효과가있다는 Feldstein(1974) 의선구적인연구이후로구축효과의존재와크기측면에서많은논쟁이이루어지고있다. 예를들어 Mundell(1987) 의문헌조사에의하면많은수의연구들이 Feldstein(1974) 에서제시된추정치의신뢰성에의문을제기하고있으며구축효과의크기가매우미미한수준에불과하다는연구결과도다수존재한다. 이론적으로도사회보장제도의존재는조기은퇴를촉진하는효과가있으며상대적으로짧은근로기간동안더길어진은퇴후시기를대비하여자산을축적하여야될것이므로사회보장제도가민간저축에미치는영향을단정적으로판단하기에는어려움이따른다. 또한공적연금에대한현재의불입액을자신의미래자산으로인식하지않고조세로인식하여 Barro(1974) 류의리카디안동등성 (Ricardian equivalence) 이작동하는경우라면, 공적연금에의한강제적인저축이개인의저축에전혀영향을미치지않거나그영향이매우미미한수준에머물이론적가능성도배제할수없다. 우리나라에서연금자산의가계저축구축효과에대한대표적인연구로임경묵 문형표 (2003) 를들수있다. 미시자료를이용한분석에서임경묵 문형표 (2003) 는국민연금의구축효과는미미한수준에그치고있으나아직포괄범위가완전하지않고도입된역사가일천하여자산으로서의인식이광범위하게확산되지못한때문으로해석하고있으며, 이에대한간접적인증거로직역연금자산의경우구축효과가선진국의자료를이용한연구들과유사한 -0.2~-0.6 수준을나타내고있다는추정결과를제시하였다. 한편정부가간여하고있는연금제도가정부저축에미치는영향에대한국내의연구는다수존재하나앞에서언급한최준욱 전병목 (2004) 과문형표 김용하 (2004) 를들수있다. 이들일련의연구는고령화의진전에도불구하고현재와같은수급구조를가진공적연금체제를유지하는경우 2030년이후에는대규모기금적자와그에따른정부저축의급격한감소가필연적이라는일치된결론을제시하고있다. [ 그림 2-1] 과 [ 그림 2-2] 에는 1971년부터 2004년까지우리나라의민간저축률, 정부저축률, 노인부양비, 그리고총부양비의추이가나타나있다.

94 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 2-1] 민간저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~2004 자료 : 통계청 kosis.nso.go.kr, 한국은행홈페이지 www.bok.or.kr [ 그림 2-2] 정부저축률, 노년부양비, 총부양비 : 1971~2004 90 % 자료 : 통계청 kosis.nso.go.kr, 한국은행홈페이지 www.bok.or.kr

제 2 장고령화와금융부문정책과제 95 평균수명의상승과더불어노년부양비는동기간동안꾸준히증가하는추세를보인데반하여출생률감소로인하여유년부양비가급격히줄어들어총부양비는지속적으로하락하여왔으나최근들어하락세가멈춘모습을보여주고있다. 통계청의추계에의하면우리나라의총부양비는노인부양비의꾸준한증가로인하여 2015년경부터는다시상승할것으로예측된다. 한편, 민간저축률은 1970년대부터 1980년대중반까지다소의부침이있었으나대체로상승하는추세를보인반면, 그이후에는추세적으로감소하는상황에처해있는것으로판단된다. 이에반하여정부저축률은 1970년대중반이후꾸준히증가하는모습을보이고있다. 다음에서는인구구조의변화가저축에미치는영향이우리나라에서구체적으로어떤모습으로나타나고있는지살펴보기위하여기존의연구결과를종합하고보완하는차원에서간단한통계적분석을시도하였다. 인구구조의변동이저축률에미치는영향을분리하여식별 (identification) 하기위하여총량적저축에영향을미칠수있는기타변수들을적절히통제하는것이필요하다. 여러가지변수들이고려대상이될수있으나기존의연구결과를종합하여본연구에서는 GDP 성장률, GDP 대비가계의부채비율, GDP 대비경상수지비율, 실질이자율, 물가상승률, GDP 대비재정수지비율등을통제변수로설정하고분석을진행하였다. GDP 증가의대부분이항상소득가설 (permanent income hypothesis) 에서상정하는항상소득 (permanent income) 을구성하는기초변수라는가정에서포함된변수이고, 부채비율은유동성제약의정도를대리하기위하여선전된변수이며 자금순환표 상민간부문부채에서상거래신용을제외한액수를사용하였다. 한편국제자본시장의불완전성으로인하여자유로운국가간차입이불가능하거나많은비용이소요되는경우, 해외부문의저축이국내저축의외생적결정요인이될수있다는추론에근거하여 GDP 대비경상수지비율을설명변수로추가하였다. 국내저축또는가계저축과해외저축간에는음 (-) 의관계가존재한다는일부실증연구결과 14) 를포괄하려는의도도있다. 한편, 가격효과 14) Fry(1980), Giovanni(1985) 또는 Schmidt-Hebbel, Webb, and Corsetti(1992) 를참고하시오.

96 인구고령화와재정 금융대책 에의한저축률의변화를통제하기위하여회사채평균이자율에서이전 3년간소비자물가상승률의평균을차감한변수를실질이자율로정의하여설명변수로포함하였다. 마지막으로정부저축과민간저축간에존재할수있는대체관계를점검하기위하여재정수지를포함하였다. 설명대상변수인저축의범주로총저축과민간저축을선택하여당해연도의 GDP로나눈저축률에대하여별도의분석을실시하였다. < 표 2-1> 과 < 표 2-2> 에는민간저축과정부저축을합한총저축률의결정요인에대한각종축약형모형 (reduced form model) 의추정결과가보고되어있다. 경제성장률이높을수록, 부채비율이낮을수록, 경상수지흑자가클수록, 실질이자율이높을수록총저축률이통계적으로유의하게상승하는경향을확인할수있다. < 표 2-1> 총저축률과인구구조 1 모형 1-I 모형 1-II 모형 1-III 모형 1-IV 총부양비 -0.4177*** (0.0369) -0.8866*** (0.1109) -0.5990** (0.2812) -0.4360** (0.2090) 경제성장률 0.2471 (0.1654) 0.3081*** (0.0648) 0.2239 (0.1488) 부채비율 -0.2739*** (0.0613) -0.1277 (0.1158) -0.0831 (0.1557) 경상수지 0.3068*** (0.0710) 0.2238* (0.1125) 이자율 0.3836*** (0.1269) 0.5267** (0.1893) 물가상승률 -0.1785 (0.1416) 재정수지 -0.0771 (0.4801) 상수항 53.2472*** (2.0534) 86.2134*** (8.5204) 62.7097*** (19.2621) 53.9255* (25.9517) 관측치수 34 30 25 25 adj. R 2 0.7680 0.7511 0.8337 0.8324 주 : 1. 종속변수 = 총저축률 2. ( ) 안은 Newey-West HAC 방식으로계산된추정치의표준편차. 3. 각독립변수의획득가능여부에따라추정에사용된기간이다름. 4. *: 10% 유의수준에서통계적으로유의, **: 5% 유의수준에서통계적으로유의. ***: 1% 유의수준에서통계적으로유의.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 97 < 표 2-2> 총저축률과인구구조 2 노년부양비 총부양비 모형 2-I -2.5016*** (0.5173) 모형 2-II -2.1614*** (0.5618) -0.3628 (0.2419) 0.1738*** (0.0593) -0.1726 (0.1259) 0.3939*** (0.0605) 0.2378*** (0.0771) 57.0924*** (16.8636) 경제성장률 0.2042*** (0.0415) 부채비율 -0.3532*** (0.0466) 경상수지 0.4708*** (0.0450) 이자율 0.3237*** (0.0601) 상수항 33.8758*** (2.7725) 관측치수 25 25 adj. R 2 0.8959 0.9110 주 : 1. 종속변수 = 총저축률 2. ( ) 안은 Newey-West HAC방식으로계산된추정치의표준편차. 3. ***: 1% 유의수준에서통계적으로유의. 앞서언급된이론적 실증적논의에서와마찬가지로 < 표 2-1> 에는인구구조의변화를대표하는변수로채용된총부양비의증가가총저축률에부정적인영향을미친다는추정결과가제시되어있다. 추정결과에의하면총부양비의 1%p 상승은총저축률 0.4~0.6%p의하락을초래하는것으로예상된다. 지금까지우리나라의총부양비변동은급격하게하락한유년부양비에의하여지배된경향이있으므로향후예상되는노년부양비변동에의한총부양비변화에대하여 < 표 2-1> 의결과를무차별적으로대입하기에는양자간에질적인차이가뚜렷이존재한다는비판 15) 이있을수있다. 그러므로총부양비대신노년부양비를설명변수로사용한모형과총부양비및노년부양비를동시에설명변수로사용한모형의추정결과를 < 표 2-2> 에제시하였다. 추정결과에의하면노년부양비 1%p 증가는약 2.2~2.5%p의총저축률하락을초래하는것으로나타나 15) 노동연령계층의저축을통하여부양해야한다는측면에서유년부양비나노년부양비가동일한성격을가진다고간주할수도있으나두집단의부양을위하여주로지출되는항목을비교해본다면본질적인차이가있다고볼수도있다. 즉유년부양과관련해서는교육등인적자본관련지출이주로차지할것이나노년부양과관련해서는의료비지출, 공적연금지출등이대부분을차지할것이기때문이다.

98 인구고령화와재정 금융대책 저축에대한부정적효과가총부양률의증가에비하여상대적으로클수있음을시사하고있다. 한편노년부양비와총부양비를동시에설명변수로포함하는경우총부양비의통계적유의성이상실되는결과를얻었다는점에주목할필요가있을것이다. 한편제도적요인에의하여상당부분이결정되는정부저축을포함하는총저축률보다는경제주체의의사결정에의하여결정되는민간저축률이인구구조의변동에따른저축률변화를설명하는이론적모형에보다적합한변수일수있다는추론에서, 설명대상변수인저축률을민간저축률로설정하고동일한분석을실시한결과를 < 표 2-3> 과 < 표 2-4> 에제시하였다. 계수추정치의부호및통계적유의성은총저축률을피설명변수로사용한 < 표 2-1> 및 < 표 2-2> 와큰차이가없다. 다만노년부양비의증가가민간저축률에미치는부정적영향이총저축률에비하여상대적으로크게나타난점은주목할필요가있다. < 표 2-3> 민간저축률과인구구조 1 모형 3-I 모형 3-II 모형 3-III 모형 3-IV 총부양비 -0.2560*** (0.0520) -0.9106*** (0.1335) -0.5853 (0.3737) -0.2348 (0.5650) 경제성장률 0.2527 (0.1854) 0.3398*** (0.0861) 0.2766 (0.1750) 부채비율 -0.3914*** (0.0702) -0.2353 (0.1494) -0.1165 (0.2266) 경상수지 0.3236*** (0.0853) 0.2070 (0.1258) 이자율 0.4751*** (0.1609) 0.7199** (0.2632) 물가상승률 -0.2739 (0.1749) 재정수지 -0.3884 (0.6378) 상수항 37.4784*** (2.9571) 84.5385*** (9.9975) 58.1263** (25.4048) 37.0275 (38.1474) 관측치수 34 30 25 25 adj. R 2 0.4253 0.5518 0.7030 0.7138 주 : 1. 종속변수 = 민간저축률 2. ( ) 안은 Newey-West HAC방식으로계산된추정치의표준편차. 3. **: 5% 유의수준에서통계적으로유의, ***: 1% 유의수준에서통계적으로유의.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 99 < 표 2-4> 민간저축률과인구구조 2 모형 4-I 모형 4-II 노년부양비 -3.3097*** (0.7386) -3.0761** (0.8256) 총부양비 -0.2491 (0.3037) 경제성장률 0.1695*** (0.0550) 0.1486* (0.0746) 부채비율 -0.3160**** (0.0622) -0.1920 (0.1663) 경상수지 0.5003*** (0.0400) 0.4475*** (0.0667) 이자율 0.3266*** (0.0613) 0.2676*** (0.0812) 상수항 34.1910*** (3.7485) 50.1320** (20.9029) 관측치수 25 25 adj. R 2 0.8615 0.8638 주 : 1. 종속변수 = 민간저축률 2. ( ) 안은 Newey-West HAC 방식으로계산된추정치의표준편차. 3. *: 10% 유의수준에서통계적으로유의, **: 5% 유의수준에서통계적으로유의, ***: 1% 유의수준에서통계적으로유의. 이와같은추정결과에대하여, 노년부양비의증가에의한민간저축감소의부정적인효과가정부저축의상대적비민감성에의하여상당정도완화되고있다는추론이가능하다. 고령화에대한정부저축의상대적비민감성은과거우리나라의미미한노후소득보장또는노인복지관련정부지출수준을고려해볼때어렵지않게이해될수있는부분이다. 고령화의진전은은퇴후축적된자산을바탕으로소비생활을영위하는경제주체의비중을점차상승시킴으로써, 즉경제전체의부양부담을증가시킴으로써한시점에총량적인저축을감소시키는결과를초래한다. 우리나라의자료를이용하여추론해볼때노년부양비 1p% 상승에따른저축률의감소면에서약 2.2%p의총저축률하락과약 3.1%p 의민간저축률하락을예측할수있다. 물론자료상의한계로인하여이와같은결과를그대로수용하기에는상당한무리가따르는것이사실이나향후빠른속도로전개될것으로예상되는고령화과정에서상당한

1 00 인구고령화와재정 금융대책 정도의저축률하락을배제할수없을것이라는점은명백한것으로판단된다. 국제간자본이동의중요성이증대하고있음에도불구하고저축률의하락은국내자본시장의양적수준결정에가장중요한요소이고나아가질적인측면에서도중요한함의를지닌다. 이러한측면에서고령화의진전에따른저축률의하락은금융시장자체의관점에서주의깊게관찰하여야할문제임에틀림없다. 그러나궁극적으로한시점에서저축의감소는생산에투하되는자본의상대적감소를의미하며, 경제의생산능력에부정적인영향을미치고경제주체의후생수준과직접적인연관을가진다는측면에서더욱중요한함의를가진다고할것이다. 2. 고령화의진전과자산구성변화 인구구조의변화는한시점에서저축의총량뿐아니라경제가저축을통하여축적해온자산의구성 (composition), 즉자산포트폴리오에영향을미치며나아가자산가격및자산간상대적수익률결정에도중요한요인으로작용한다. 인구구조와자산수요및자산가격사이의관계에대하여먼저관심을가진집단은자산시장을학문적으로연구하는집단이아니라시장에서실제로거래를수행하고분석하는시장전문가 (market analysts) 들이었다. 이들은 1990년대초반미국주식시장활황의원인을찾는과정에서이시기가제2차세계대전이후출생한베이비부머 (baby boomer) 들이가장왕성한저축활동을보이는 50 ~ 60대에접어든시기와일치한다는점을지적하면서, 자산에대한수요의증가와인구구조를연결시키려는시도를하였다. 이들의설명을받아들여향후의시장상황을예측한다면베이비부머가은퇴하여그동안축적해놓은자산을토대로소비를본격적으로시작하는시점이되면자산시장, 특히그동안이들의집중적투자대상이었던주식시장에서대규모의자금이탈이발생하여종국적으로는주식시장의붕괴로이어질것이라는대붕괴이론 (meltdown hypothesis) 의전개가가능하다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 01 이와같은시장전문가집단의추론을적극적으로수용하여인구구조와자산시장간의직접적인고리 (link) 를부각시킨이론적틀을제공한연구로 Poterba(2001), Abel(2001, 2003), Lim and Weil(2003) 등이있다. 이와는달리계산가능한일반균형모형 (computable general equilibrium model) 의틀속에서인구구조와자산수요및자산가격간의관계를구명한연구로는 Yoo(1994a), Brooks(2002), Genakoplos, Magil, and Quinzil (2004) 등이대표적이다. Poterba(2001) 는모든경제주체가근로기와은퇴기 2기간동안만생존하는지극히간단한중첩세대모형 (overlapping generation model) 을이용하여개인들의저축행태가바뀌지않더라도근로자와은퇴자의구성비변화라는인구구조의변동을통하여자산수요와가격이변동되는구조를간명하게보여주었다. 저축수단인자산의공급이고정 16) 된상태에서저축인구의증가로인한자산수요증가는자산가격상승을초래하고이들이은퇴하여자산을유동화하는시기에는자산수요의감소로인하여자산가격이하락한결과수익률이떨어지는결과를초래하게된다. Abel(2001) 과 Lim and Weil(2003) 은 Poterba(2001) 의간단한모형이가정하고있는자본공급의완전비탄력성을완화하여자산가격과인구구조간에매우밀접한관계가있음을이론적으로논증하였다. 자본의조정비용 (adjustment cost) 이존재하지않는상황에서자산의가격은항상재생산비용 (reproduction cost) 수준에서결정 17) 되므로자산에대한수요와공급에의하여영향을받지않는다. 그러나자본의대체 (replacement) 에마찰이존재하여조정비용이발생하는경우자산공급곡선이우상향하는모습을보이게되고인구구조와자산가격사이에 Poterba(2001) 에서와같은연관관계가형성된다는것이이들연구의주된결론이다. Yoo(1994a) 는 Auerbach-Kotlikoff류의계산가능한일반균형모형을이용하여인구구조의변화와자산수요및자산가격의변동간에존재하는관계에대한모의실험 (simulation) 을수행하였다. 각개인이 55기간을생 16) 자본공급이반드시고정될필요는없다. 자본공급곡선이우상향하는한아래의논의는정성적으로 (qualitatively) 성립한다. 17) 자본에대한공급곡선의탄력성이무한대인경우를의미한다.

1 02 인구고령화와재정 금융대책 존하고 45기간을노동시장에참여하는세대중첩모형을이용한모의실험의결과, 청년인구의일시적증가가자산에대한수요와가격의상승을유발시키고이들의은퇴는자산에대한수요와가격을하락시킨다는기존의논의를확인할수있었다. 또한자산 ( 자본재 ) 의공급이비탄력적인경우보다탄력적인경우에인구구조의변화가자산에대한수요와가격에미치는영향이작다는결과는탄력적인자산의공급이수요증가에의한가격상승압력을흡수한다는앞서의이론적논의와일치하는결과를보여주었다. 한편, Brooks(2000) 는경제주체가유년기, 청년기, 장년기, 노년기의 4 기간을생존하는간단한인구구조를상정한반면, 위험자산 ( 주식 ) 과무위험자산 ( 채권 ) 이공존하도록허용된세대중첩모형을이용한모의실험을통하여인구구조의변화가두자산에대한상대적수요와가격, 그리고위험프리미엄 (risk premium) 에미치는영향에대한분석을수행하였다. 노인세대에비하여청년세대의위험선호가높은것으로설정되었으며급속한인구증가와그에이은인구감소가위험및무위험자산의가격과위험프리미엄에어떤영향을주는지에대하여모의실험이진행되었다. 베이비부머세대의노동시장진입은위험자산과무위험자산에대한총수요를증대시키고두자산의가격을공히상승시키는반면이들베이비부머의은퇴는위험자산과무위험자산모두에대한수요의감소로연결되어두자산의가격하락을초래하는등기본적으로 Yoo(1994a) 의연구와동일한결론을도출하였다. 또한생존인구의다수를차지하는베이비부머가노동시장에머무는동안위험자산에대한수요가상대적으로증가하여위험프리미엄이급속히하락하지만, 이들이노동시장에서빠져나와축적된자산의유동화를통하여조달된재원을소비에충당시키는시기에는노인층의강한위험회피경향으로말미암아위험자산에대한수요가상대적으로더욱크게감소하여위험프리미엄은다시커지는실험결과를도출하였다. Genakoplos, Magil, and Quinzil(2004) 은보다현실적인소득-연령구조 (income-age profile), 사회보장제도및상속동기등을모형에서명시적으로고려한보다정교한일반균형모형을설정하고모의실험을수행하였다. Genakoplos, Magil, and Quinzil(2004) 의모형에대하여 2차대전이

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 03 후미국에서발생한것과유사한형태의인구구조변화를부여하는경우자산가격이상당한정도로변하는것이관찰되었으나실제발생한자산가격변동에는크게미치지못하는것 18) 으로나타났다. 대체로일반균형이론에바탕을둔모형이예측하는인구구조변동에따른자산가격의변동은실제역사적으로관측된자산가격의변동에비하여그진폭이매우작은특징을보여주고있다. 이러한현상은이들모형이일률적으로미래의경제환경변화에대하여경제주체들이완벽한예지력 (perfect foresight) 을가진다고가정하기때문이다. 인구구조의변화에따른자산수요및자산가격의변동이향후에발생할것을알고있는, 또는완벽한정확성으로예측하는경제주체는그와같은상황이실제로도래하기전에미리자신의행동을변화되는환경에맞추어조절할것이다. 그러므로인구구조변화가가져올충격 (shock) 은실제인구구조의변화가발생하기이전부터경제변수에반영되어그효과가분산될것이고, 이러한모형으로부터자산가격의극적인변동을이끌어내기는쉽지않은과제일것으로보인다. 결론적으로이상에서논의한일련의모의실험들은경제주체의행동이비록완벽한예지력에바탕을둔것이아니라고하더라도상당한정도로미래지향적 (forward looking) 의사결정에근거한것이라면, 인구구조의변동에따른자산가격의변동은일반적인우려와달리그렇게크지않을수도있다는예측을제시하고있다. Bakshi and Chen(1994) 은연령에따라위험회피도가증가하는효용함수를가정함으로써개인들의최적포트폴리오선택결과가자연스럽게연령과밀접한관계를가질수있도록외생적으로강제한후최적화조건 19) 을도출하고그결과를실제자료에대입하여모형의적정성을평가하였다. 이들의연구는연령과위험회피도간에존재하는관계에대한이론적근거를제시하지못하였다는한계점이존재한다. 그럼에도불구하고이와같이위험회피계수를연령에따라다르게부여함으로써연령에따른위험회피계수의차이를인정하지않는전통적인동태적최적화 18) 모형이예측하는자산가격변동폭은실제관측된자산 ( 주식 ) 가격변동폭의약 1/2 내지 1/3 에불과하였다. 19) 동태적최적화를위하여요구되는 1 계조건인 Euler equation 을의미한다.

1 04 인구고령화와재정 금융대책 모형에비하여실제자료를설명하는데우월하다는점에서연구의의미를찾을수있을것이다. Yoo(1994b) 는미국의자료를이용한실증분석에서 45세에서 54세에이르는주된저축연령 (prime saving age) 층이전체인구에서차지하는비중과재무성증권 (Treasury bill) 을비롯한각종자산의수익률사이에음 (-) 의관계가존재한다는결과 20) 를제시하였다. Bergantino(1998) 는 Mankiw and Weil(1989) 이인구구조변동에따른주택수요예측에사용하였던방법론을원용하여인구구조와자산시장간의상호관계에대하여적용한연구에서, 인구구조의변동에의한자산수요의변화가자산가격과강한양 (+) 의상관관계를가지며, 전후미국의주식시장변동중상당부분이인구구조의변동에의하여설명될수있음을주장하였다. Bergantino(1998) 의방법론을원용하여미국의소비자금융조사 (Survey of Consumer Finances) 자료분석을통하여개인의자산축적패턴이생애주기소득가설에서예측한바와같이언덕모양 (hump shape) 을보이지만은퇴이후의시기에해당하는 65세이상의구간에서이론적으로예측될수있는것에비하여지나치게느리게자산감소가이루어지고있다는점에주목하고, 인구구조의변화가자산시장에미치는충격이그렇게크지않을수있음을지적하였다. 즉, 미국에서가계의평균적인자산은은퇴이후에도꾸준히늘어나는모습을보이며자산의감소는 70세이후에이르러서야관측되고있다. 은퇴후에도지속적으로늘어나는자산이이미축적된자산으로부터의이자소득이나자본이득의일부인지또는 65세이후에도계속적으로노동시장에참가하기때문인지는확실하지않으나, 잔존기대수명이길어도 20년정도인경제주체가향후의소비에대비하여보유하고있다고인정하기에는지나치게많은양의자산을보유하고있다고보는것이일반적이다. Poterba(2001) 는은퇴이후를살아가는노년층의자산감축 (de-cumulation) 속도가표준적인이론모형의예측보다느린이유를상속 20) 이러한관계는주식보다는채권의경우에더욱명확하게나타났다. 즉, 채권의경우 45 세 ~54 세인구의비중과수익률간에존재하는음 (-) 의관계가통계적으로유의한반면, 주식의경우추정치의계수는비록채권의경우보다크게나타났으나통계적유의성이크지않아이에근거하여확정적인결론을내릴수없었다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 05 동기 (bequest motive) 에서찾을수있을것이라는가설을제공하였다. 후세대의효용수준이본인의효용함수를구성하는요소로포함된다면사망후에자손에게유산을남길유인이존재하므로잔존기대수명만으로는설명될수없는양의자산축적중상당부분을설명할수있다고주장하였다. 지나치게늦은노년층의자산유동화경향에대한다른설명으로, 잔여수명에대한불확실성과의료지출에대한불확실성에대비하기위한예비적동기 (precautionary motive) 에의한저축 21) 이제시되기도한다. 지금까지의논의를간단히정리하면, 고령화의진전은이미축적되어있는자산의유동화를통하여소비에필요한자원을조달하는인구의비중을증가시킴으로써궁극적으로자산에대한수요를감소시킬것이며자산가격의전반적인하락을가져올것이라고예측할수있다. 한편, 고령화의진전은사회전체적인위험회피성향의강화를통하여위험자산에대한상대적인수요를위축시켜위험프리미엄이상대적으로축소되는결과를낳을것으로예측된다. < 표 2-5> 에는 한국가구패널조사 의 1997년조사를토대로박창균 (2003) 에의하여작성된개인의연령별자산및부채보유구조가나타나있다. 22) < 표 2-5> 작성에사용된자료는특정연도에한정된횡단면자료로, 생애주기를고려한자산축적동기인연령효과 (age effect) 뿐아니라각출생집단이그시점까지경제활동을영위하면서받은특수한경제적충격 (idiosyncratic shock) 을나타내는출생집단효과 (cohort effect) 를포함하고있다. 그러므로 < 표 2-5> 에근거를두고엄밀한의미에서인구구조와자산축적간의관계를논의하기에는한계가존재한다. 21) Davies(1981), Abel(1985), Kotlikoff(1988) 를참고하시오. 22) 원자료에는가구구성원개인별로원천과금액을보고하고있는소득과달리자산은가구단위로만조사 보고되어있다. 이와같은문제점은가구가보유하고있는자산의형성에기여한소득획득의주체가가구구성원중누구인지를정확하게식별하는것이매우어렵다는본질적인한계에서파생되는것이다. 이에반하여개인의이론적논의는가구단위가아니라개인단위로저축과자산보유에대한설명을시도하고있으므로적절한논의를위해서는가구단위로측정된자산및부채를가구구성원단위로전환하여야한다. 가구단위자료를개인단위로환원하는방법은연구자에따라다를수있다. < 표 2-5> 의작성에사용된방법론은박창균 (2003) 에자세히설명되어있다.

1 06 인구고령화와재정 금융대책 < 표 2-5> 자산및부채의연령별평균보유액 : 1997 년대우패널 ( 단위 : 만원 ) 연령 총자산 금융자산 부채 순자산 순금융자산 15-19세 54.59 7.74 4.57 50.02 3.17 (287.31) (70.02) (40.31) (271.36) (76.37) 20-24세 583.93 95.38 54.91 529.02 40.47 (1428.04) (268.28) (199.00) (1336.92) (260.66) 25-29세 1549.42 301.51 160.76 1388.66 140.75 (2493.23) (600.17) (443.33) (2367.32) (712.28) 30-34세 2945.83 1032.33 271.11 2674.72 761.22 (3299.18) (1364.50) (569.03) (3193.70) (1400.40) 35-39세 3868.14 1164.46 557.84 3310.30 606.62 (3810.85) (1408.94) (995.51) (3638.66) (1659.04) 40-44세 5224.90 1185.51 661.35 4563.54 524.16 (7231.93) (1634.75) (1476.43) (7138.16) (2215.29) 45-49세 5461.69 1032.28 627.58 4834.11 404.70 (6165.14) (1306.82) (1266.93) (5828.74) (1701.45) 50-54세 4960.99 775.25 397.64 4563.35 377.61 (5961.09) (1852.05) (752.17) (5796.91) (1906.38) 55-59세 4785.56 573.36 562.44 4223.12 10.93 (6362.08) (810.42) (1193.80) (6130.93) (1432.86) 60-64세 4219.06 539.47 384.95 3834.11 154.52 (5846.31) (998.54) (986.55) (5510.22) (1249.80) 65-69세 3726.89 310.67 247.23 3479.66 63.44 (6139.39) (885.71) (907.61) (5616.07) (1279.40) 70-74세 3267.83 246.25 202.96 3064.87 43.29 (5997.81) (579.74) (1027.28) (6099.95) (1190.88) 75세이상 2437.48 327.84 94.93 2342.55 232.91 (6941.76) (2045.45) (426.83) (6860.72) (1985.86) 전체 2562.73 497.29 270.80 2291.93 226.49 (4934.05) (1149.45) (826.25) (4679.87) (1290.10) 주 : 1. 총자산은금융자산과실물자산의합이며순자산은총자산에서부채를차감한금 액, 그리고순금융자산은금융자산에서부채를차감한금액으로정의. 2. ( ) 안의수는표준편차임. 그러나박창균 (2003) 에서보여준바와같이자산보유의연령별평균보유형태가연령효과만을분리한평균자산보유형태와크게다르지않으므로 < 표 2-5> 를이용하여논의를전개하더라도크게문제될것으로판단되지는않는다. < 표 2-5> 에서가장특징적으로관찰되는현상은연

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 07 령별자산보유형태가단순생애주기모형의예측과상대적으로유사한형태를보인다는것이다. [ 그림 2-3] 연령별평균순자산보유액 주 : 1. 한국은대우패널 (1997), 미국은 Survey of Consumer Finance(1995) 를바탕으로작성. 2. 순자산 = 총자산 ( 금융자산 + 실물자산 ) - 부채 [ 그림 2-3] 에서확인할수있는바와같이우리나라의 65세이상노년인구는미국의노년인구에비하여상당히빠른속도로축적해놓은자산을감축 (de-cumulation) 시켜나간다. 특히, 70세이후연령층의자산감축속도는주목할만한정도이다. 미국의경우잔존기대수명이얼마남지않은고령층의자산보유가단순생애주기모형이예측하는것에비하여지나치게높은수준을나타내고있다는사실이실증분석을통하여알려지면서이러한현상을설명하기위하여여러가지학술적논의가진행되었다. 상속동기에더하여위험회피적인성향이강한노인층이불확실한잔존생존기간과의료지출에대비하여상당한수준의자산을보유하려는예비적동기에의한저축의결과로설명하려는시도가있었다. Poterba(2001) 는이미언급한상속동기 (bequest motive) 나예비적동

1 08 인구고령화와재정 금융대책 기를고려하더라도실증적으로관찰되는노년층의자산축적정도는지나치게높은것이라는견해를제시하였다. 이와같은논의를우리나라의연령별자산축적패턴에대입해보면이미제시된설명들, 즉상속동기나예비적동기에의해서고령층의자산보유가상당부분설명될수있을정도라고할수있을것으로판단된다. 둘째, 실물자산을제외한 ( 순 ) 금융자산의축적은연령에따라꾸준히증가하는미국의경우와달리우리나라에서는 30 35세구간을정점으로꾸준히감소하는매우특징적인모습을보인다. 이는단순생애주기모형에서도출되는자산축적패턴과대체로일치하는것이지만우리나라의경제주체들이처해있는특수한환경요인을반영한것이라고판단된다. 미국에서와는달리장기주택저당제도 (mortgage loan) 가발달되어있지않고주택의소유에대한선호가강한우리나라에서주택을취득하는일반적인방법은자기자신의금융자산축적이나친지 ( 주로부모 ) 로부터의증여내지상속에의존하는것이다. 개인들은 20대후반내지 30대후반까지주택마련을위하여상당한정도의금융자산을축적하고 30대후반또는 40대초반에이르러그간축적해둔금융자산과주택담보대출을통하여조달한부채를이용하여주택을구입하기시작한다. 따라서 20대이후순자산의축적은꾸준히증가하는모습을보이는반면 30대후반이후순금융자산은급격히줄어드는현상을보이는데이러한패턴은 [ 그림 2-3] 과 [ 그림 2-4] 에서뚜렷하게확인할수있다. 한편, 30대이후꾸준히감소하던순금융자산이 60대초반에이르러잠시반전하는것은이시기에집중적으로지급되는퇴직급여의영향으로판단된다. 장기주택저당제도를이용하여비교적소액의금융자산축적으로주택을취득할수있는미국의경우금융부채 23) 의급격한증대없이점진적인순자산및순금융자산의증가를이룰수있으므로우리나라에 23) 장기주택저당대출에서발생하는부채는일반적으로실물자산관련부채로분류되는것이일반적이다. 동일한기준을우리나라에적용하여주택담보대출에서발생하는부채를실물자산관련부채로분류할수도있다. 그러나우리나라의표본에서대출의종류를신용대출과주택담보대출로구분하고있지않고실제주택담보대출이이루어지는관행을살펴보면, 만기 3 년이하의단기대출이대부분이므로여타순수금융부채와크게다른점을발견할수없으므로본연구에서는주택담보대출을특별히실물자산관련부채로취급하지않았다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 09 서와같이 30대후반부터순금융자산의보유수준이급격히낮아지는현상을관찰할수없는것으로보인다. 24) [ 그림 2-4] 연령별평균순금융자산보유액 주 : 1. 한국은대우패널 (1997), 미국은 Survey of Consumer Finance(1995) 를바탕으로작성. 2. 순금융자산 = 금융자산 - 부채 우리나라의연령별자산축적패턴에서두드러지는세번째특징은전반적으로금융자산의비중이낮으며이러한현상이연령대가높아질수록심화된다는것이다. [ 그림 2-5] 에나타난바와같이 30대전반연령대까지는순자산에서차지하는순금융자산의비중이미국의경우와거의비슷하게유지되나높은연령대로갈수록꾸준히하락하여 50대이후의연령층이보유하는자산에서금융자산이차지하는비중은 10% 이하로까지하락한다. 결국우리나라의 60대이상노년층이보유하고있는자산은자신이보유하고있는주택으로추정되는실물자산이대부분 24) [ 그림 2-1] 을참고하시오.

1 1 0 인구고령화와재정 금융대책 이라고결론지을수있을것이다. 이상에서살펴본바와같은우리나라의자산보유행태를고령화의진전이라는향후전개방향에대입시켜볼때대두되는과제는노인층의적절한소득확보와이를보조하기위한금융시장의역할증대로요 [ 그림 2-5] 연령별순금융자산비중 주 : 1. 한국은대우패널 (1997), 미국은 Survey of Consumer Finance(1995) 를바탕으로작성 2. 순금융자산비중 = 순금융자산 / 순자산 약될수있다. 친척및가족을중심으로제공되던노인층지원의사회적네트워크 (network) 가점차기반을상실해나가고있으며빈곤층에대한사회안전망 (social safety net) 이원활하게작동하지않고있다. 이러한현실에서노인층의자산포트폴리오가유동성이떨어지는부동산, 특히주택에지나치게편중되어배분되어있는것은향후평균수명의증가와그에수반하는노인층빈곤문제의심화가능성에비추어볼때그다지바람직한현상으로보이지는않는다. 노인층의포트폴리오구성이실물자산에지나치게편중되어있는현상이어떤이유때문인지정확하게

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 1 1 설명하기는어려우나우리나라의주택가격이소득수준에비하여지나치게높으며, 장기주택금융시스템이정착되어있지않은데서중요한원인을찾을수있을것으로추측된다. 실물자산과금융자산간의원활한전환은자원배분의효율성증대라는자체적인유용성뿐만아니라향후폭발적으로증가할것으로예상되는노인층의소득확보에도중요한역할을수행할것이므로이를위한제도적 정책적노력이필요한것으로판단된다. 한편미국에비하여상대적으로낮은금융자산의비중은아직까지우리나라의자산시장성숙도가초보적인단계에머물러있다는것을의미할수있으며, 현재와같은자산보유패턴이지속된다면고령화가진전되면서자산시장의크기가가까운시일내에매우빠른속도로줄어들수있다는것을암시한다. 2002년말현재우리나라의중위연령 (median age) 은 32.9세, 평균연령은 33.9세로 [ 그림 2-4] 에의하면순금융자산의축적에관한한사회전체적으로최고점주위에도달한것으로보이기때문이다. 앞에서살펴본간단한이론적논의에의하면전체인구중주된저축연령에속하는집단의비중이높아지면자산가격이전반적으로상승하는반면, 이미축적한자산을유동화하여소비에충당하는연령에속하는집단의비중이높아지면자산가격이전반적으로하락한다는가설이성립된다. 미국의자료를이용한실증분석 25) 결과에의하면인구구조의변화가자산가격의변동과상당한연관관계를가지는것으로나타났다. 이하에서는비록제한적이나마우리나라의자료를이용하여유사한분석을수행한결과를간단히논의한다. < 표 2-6> 에는각각채권과주식의실질수익률변화와인구구조변화간의통계적상관관계를점검하기위한간단한회귀분석결과가제시되어있다. 연간자료를이용하였으며단기채보다는장기채가인구구조의변화와보다직접적으로관련될것이라는추론에서, 채권수익률로 5년만기제1종국민주택채권의수익률에서직전 3년간의평균소비자물가상승률을차감하여채권의실질수익률로삼았으며, 종합주가지수수익률에서직전 3년간의평균소비자물가상승률을차감하여주식의실질수익률로간주하고분석하였다. 국민주 25) Poterba(2004) 가대표적인연구이다.

1 1 2 인구고령화와재정 금융대책 택채권은 1987년부터 2004년까지, 종합주가지수는 1980년부터 2004년까지의연간자료를사용하여분석하였다. 전체적으로채권수익률의변동은인구구조의변동과상당한연관관계를가지는것으로보이는데반하여, 주식수익률의변동은인구구조의변동에의하여설명될수있는부분이거의없다는결론을내릴수있다. < 표 2-6> 자산수익률과인구구조 채권수익률 주식수익률 모형 I 모형 II 모형 I 모형 II 장년인구 / 총인구 -0.9667*** (0.2275) 3.1718 (3.5647) 노년인구 / 총인구 0.0722 (0.2064) -1.9595 (2.4540) 장년인구 / 성년인구 -0.8165** (0.3603) 0.4337 (1.3598) 노년인구 / 성년인구 0.6922* (0.3926) -9.8092 (7.9289) 상수항 33.8827 89.0456** -10.3184 616.8094 (5.4593) (32.3909) (93.2063) (481.7729) 표본수 18 18 25 25 adj. R 2 0.6252 0.1942-0.0667 0.0194 주 : 1. 장년인구는 40~59세인구, 노년인구는 60세이상인구, 청년인구는 20세이상 인구를의미함. 2. 채권수익률은제1종국민주택채권의수익률을소비자물가상승률로조정한것 이며, 주식수익률은종합주가지수수익률을물가상승률로조정한것임. 3. ( ) 안은 Newey-West HAC 방식으로계산된추정치의표준편차. 4. *: 10% 유의수준에서통계적으로유의, **: 5% 유의수준에서통계적으로유의, ***: 1% 유의수준에서통계적으로유의. 이와같은결과는 Poterba(2004) 가미국의장기시계열을이용하여추정한것과동일한것이다. 먼저전체인구또는 20세이상의전체성년인구중 40~60세로정의된장년인구비중이높을수록채권수익률은감소하며 60세이상의노년인구비중이높을수록채권수익률이감소하는경향이있음을확인할수있다. 다만그크기에있어노년인구의비중변화보다는장년인구의비중변화가단위당훨씬큰채권수익률변화를

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 1 3 초래하는것으로보인다. 한편장년인구의비중증가및노년인구의비중감소와주식수익률상승을동시에관측할수있는경향을발견할수있으나통계적으로유의미한결과는아니다. 3. 고령화의진전과연금자산의확대 고령화의진전은그자체로금융시장과경제전체에여러가지중요한환경변화를초래하지만연금 (pension) 이라는제도적요인 (institutional factor) 과맞물리면서더욱큰파급효과를가진다고할수있다. 개념적으로연금자산은노후소비를충당하기위한저축이라는측면에서다른목적의저축과구분될수있으나특정개인의자산에서이를구체적으로분리한다는것은일반적으로불가능하다. 그러나대부분의국가에서는은퇴후소비충당에소요되는자금원으로서저축의일부분을강제적으로적립할뿐아니라적립금의인출또한일정한요건하에서만허용하는공적연금 (public pension) 체계를운영하고있으며, 기업연금 (corporate pension) 에대해서도강제적인적립과인출제한을두고있다. 이와같은강제저축이자발적인저축을완전히구축하지않는이상연금자산의확대는앞에서이미살펴본바와같이저축총량의변화를초래한다. 설사강제저축이자발적인저축을완전히구축한다고하더라도공적연금등의강제저축에대해서는개인연금등과같은자발적인저축과는다른제도적 법률적제약요인이작용하므로연금제도의존재자체는고령화의진전과융합되어아래에서논의하는바와같이매우어려운문제를야기한다. 고령화의진전과관련하여발생하는문제점은재원조달방식이적립식인지부과식인지에따라그본질을달리한다. 대부분의국가에서채택하고있는부과방식의공적연금체제는일시적이고비교적소규모로발생하는경우를제외하고는적립기금의존재를전제하지않는다. 그러나적립식의경우향후에발생할연금지급의무에대응하기위하여적립기금의유지 운용을전제로한다. 적립된기금은어떤형태로든투자되어야할것이며연금의특성상대부분이금융시장에유입될것이다.

1 1 4 인구고령화와재정 금융대책 따라서인구구조의변화와연금기금의적립규모가매우밀접하게연관되어있으므로주된투자처인금융시장이인구구조의변화에영향을받는것은필연적인결과라고할것이다. < 표 2-7> 각국의연금개혁 ( 단위 : %) 국가 기여율 소득기여율운영방식개혁시기대체율증가 혜택축소 벨기에 16.4 41 DB 1997 N Y 캐나다 9.9 43 DB, P 1997 Y N 프랑스 16.5 53 DB 2003 Y Y 독일 19.5 46 DB 2001 Y Y 이탈리아 32.7 79 NDC 2004 N Y 일본 18.3 50 DB, NF 2004 Y Y 네덜란드 28.1 68 DB 2004 Y Y 스웨덴 18.9 65 NDC 1998 N Y 스위스 23.8 58 DB 2003 N Y 영국 23.8 37 DB 2004 N Y 미국 12.4 39 DB 1983 N N 한국 9.0 45 DB, P - - - 주 : 1. 기여율은고용자와피용자기여분을모두포함하며, 소득대체율은 2002년소득 기준으로계산한것임. 2. DB : 확정급여방식, NDC(nominally defined contribution): 명목확정기여방식, NF (nominally funded): 명목적립식, P(prefunded): 적립식 자료 : BIS(2005), OECD(2005) BIS(2005) 의조사에의하면 2000년현재조사대상 11개국 26) 에서평균적으로 GDP의약 8.25% 에달하던고령연금관련정부지출이현재의수급구조가바뀌지않는경우 2050년에는약 10.21% 까지상승하여엄청난재정부담요인으로작용할것으로예측된다. 이와같은도전에직면하여이들국가들은 1990년대후반부터기여분을늘리거나연금혜택을 26) 벨기에, 캐나다, 프랑스, 독일, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국이조사대상이었다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 1 5 대폭축소하는연금개혁을단행하였다. < 표 2-7> 에는최근의공적연금개혁이후각국에서실시되고있는연금제도의개요가정리되어있다. [ 그림 2-6] 국민연금기금적립액추이 자료 : 문형표 (2005) 그러나부과방식의공적연금체제를유지하는한, 고령화에따른노인부양비증가에따라재정적자가지속적으로늘어날것이라는궁극적인한계에봉착할수밖에없다. 이에따라벨기에와같은일부국가에서는고령화의부담이상대적으로낮은현시점에서의도적으로대량의재정흑자를실현하고잉여금을기금으로적립 운용함으로써향후예상되는연금지출요구에미리대응하려는전략을취하기도하였다. 27) 한편적립방식의공적연금운영체제를취하고있는국가의경우고령화의본격적인진전이전에는신규적립액이연금지급액을초과하여 27) 벨기에의예는결국부분적립방식 (partially funded system) 의기금운용으로볼수있다.

1 1 6 인구고령화와재정 금융대책 막대한액수의적립기금이축적되는반면, 고령화가상당히진전되어연금지급액이신규적립액보다커지는시점부터는기금의축소가급격하게진행되는과정에서금융시장에상당한변동을초래할가능성이매우크다. 문형표 (2005) 가추정하는바에따르면국민연금기금적립액은 2035년약 1,920조원에이를때까지꾸준히증가하며이후급격히감소하기시작하여 2047년에는고갈상황에직면할것으로보인다. 따라서 GDP 대비적립기금의규모는 2005년 20.1% 에서 2029년 38.4% 까지증가한후그비중이급속히감소하는모습을보일것으로예상된다. 이와같이막대한규모로축적되는적립기금의대부분은금융시장으로유입될것이므로국민연금기금이우리나라금융시장에서차지하는비중은비약적으로상승할것으로예측된다. 국민연금기금의금융시장유입과퇴출이어떤정도의규모와속도로진전될것인가를점검하기위하여다음과같이매우단순한모의실험을실시하였다. 2004년말현재국민연금기금의총적립금 133조 3천억원중약 95% 인 126조 2천억원이금융부문에투자되어있다. 금융부문포트폴리오는국내채권 87.8%, 해외채권 3.1%, 국내주식 7.8%, 해외주식 0.3%, 기타금융자산 1.0% 로구성되어있다. [ 그림 2-7] 에서포트폴리오 1은향후국민연금기금이총적립금의 95% 를금융부문에투자하고금융부문포트폴리오를현재와유사한구조, 즉국내채권 85%, 국내주식 10%, 해외및기타자산 5% 로유지한다는가정하에구성된것이다. 한편포트폴리오 2는 2015년국내채권 50%, 국내주식 30%, 해외및기타자산 20% 로구성된포트폴리오가구성된다는전제하에서, 2005년부터 2015년까지국내채권의비중은점차로줄어들고국내주식의비중은점차로늘어난다는가정하에구성된것이다. 한편전체채권시장의규모는 2004년말현재 GDP 의 85% 에서 2020년까지 G7의평균 28) 인 GDP의 115% 까지서서히증가한다는가정을하였으며, 주식시장의규모에대해서는상장회사의시가총액이 2004년말현재 GDP의 64% 에서 2020년에는 G7의 GDP 대비시가총액수준인 100% 까지증가한다는가정을하였다. 현재의포트폴리오를그대로유지하는경우국민연금기금이채권시 28) 2004 년말현재 G7 의 GDP 대비채권시장규모평균을의미한다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 1 7 장에서차지하는비중은현재약 20% 수준에서서서히상승하여 2025 년경에 27.7% 로최고점에달할것으로추정된다. 한편채권의비중을 50% 까지대폭줄이는투자전략을취할경우국민연금기금의채권시장점유율은 2015년까지 20% 내외를유지하다가이후서서히감소할것으로예상된다. 한편현재와같은투자전략을고수하는경우국민연금기금의주식시장점유율은 2035년경까지 3~4% 대에머무를것으로보인다. [ 그림 2-7] 국민연금적립기금과금융시장 주 : 포트폴리오 1 은국민연금기금이현재의포트폴리오를유지하는경우이며포트폴리오 2 는주식과해외투자의비중을점진적으로늘리는경우를가정한것임. 반면궁극적으로주식의비중을 30% 까지확대하는투자전략을구사하는경우국민연금기금의주식시장점유율은 2015년경까지급격히상승하고이후에도 10여년간꾸준히증가하여최고약 11% 수준에도달할것으로예측된다. 한편기금의증가세가현저히떨어지기시작하는 2030년이후에는채권시장과주식시장으로부터자금유출이급속히진전되어기금의비중이매우빠른속도로줄어드는모습도확인할수있다.

1 1 8 인구고령화와재정 금융대책 고령화와관련하여공적연금뿐아니라민간연금 (private pension) 의규모가커지면서금융시장참가자 (player) 로서그중요성이점차증가하고있다. 현재시점에서민간연금이국민경제에서차지하는비중이나중요성은각나라의역사적배경이나금융시장발달정도에따라크게다르다. 전통적으로네덜란드, 영국, 미국등의국가에서는자본시장, 특히민간연금기금을이용한은퇴후소득의적립이일찍확립되어규모나국민경제에서차지하는중요성이은행중심의금융구조를가진독일이나이탈리아등대륙국가들과뚜렷한대조를보여준다. < 표 2-8> 각국의민간연금기금규모 : GDP 대비 ( 단위 : %) 각국 1993 1995 1997 1999 2001 미국 50.5 57.1 66.9 73.9 63.0 영국 71.8 68.2 78.9 87.9 66.4 네덜란드 83.6 84.8 101.0 119.3 105.1 캐나다 37.0 38.7 44.1 46.2 48.3 일본 13.6 15.2 15.5 18.6 18.5 스페인 - 5.0 6.4 7.7 8.2 이탈리아 3.7 3.5 3.0 4.6 4.4 독일 2.5 2.7 3.0 3.2 3.3 한국 3.3 3.0 3.3 3.2 3.2 자료 : OECD(2003) 미국과영국등에서는민간연금기금이역사적으로매우중요한기관투자가로서역할을수행해왔으며이미규모측면에서가장큰기관투자가로서활동하고있다. 한편현재까지기관투자가로서민간연금기금의역할이상대적으로미미하였던대륙계국가에서도고령화의진전에따라민간연금기금의규모와증요성이점차증대할것으로예측된다. 우리나라의경우 GDP 대비민간연금기금의자산규모가 3% 내외에불

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 1 9 과하여 OECD 국가중가장낮은수준에머물러왔다. 다만평균수명의급속한증가와함께은퇴후소득에대한고려가커지면서개인연금에대한인식이확산되고있을뿐아니라종래의퇴직금제도를대체할수있는기업연금 (corporate pension) 이 2005년말도입되는등민간연금의성장을위한기반은꾸준히다져지고있는것으로판단된다. 4. 고령화의진전과국제간자본이동 외국과의거래가단절된폐쇄경제 (closed economy) 하에서총저축과투자는사후적 (ex post) 으로동일한방향으로움직인다. 29) 비록개별경제주체들의저축과투자결정은독립적으로이루어지지만경제전체로는물적균형의충족을위하여저축총량과투자총량이사후적으로항상일치되도록조정된다. 그러나외국과의거래가발생하는개방경제 (open economy) 하에서는국내저축과투자가사전적으로나사후적으로반드시일치할필요는없다. 극단적으로국제간자본이동이완전히자유로운상황에서국내저축과투자양자간에일정한관계가존재할필요는없으며완전히독립적으로결정될수있다. 국내저축이투자에미치지못하는경우외국으로부터의자금유입을통하여부족한투자재원을충당할수있는반면, 국내저축이투자수요를넘어서는상황에서는투자의추가적인확대없이외국으로의자본유출을통하여자금의공급과수요간의균형을회복한다. 30) 해외로의자금유출 유입은실물측면에서경상수지 (current account) 의변동으로나타나고금융측면에서대외자산및부채의증가또는감소로나타난다. 29) 폐쇄경제에대하여항등식으로주어지는 를의미한다. 여기에서조세 를정부저축으로, 정부지출 을정부투자로해석한다면총저축과투자는항상동일한정도로같은방향으로움직이게된다. 정부부문을고려하지않는경우민간저축 과투자 가반드시동일한방향과정도로움직일필요는없다. 다만정부의재정수지가장기적으로균형을중심으로분포한다고본다면민간저축과투자사이에는강한양 (+) 의상관관계가존재할것으로기대할수있다. 30) 해외부문을고려하는경우균형항등식은 로나타낼수있다. 국내저축과투자사이의괴리 는항상수출 와수입 의차이로정의되는경상수지 (current account) 의변동으로상쇄된다. 그러므로국내저축과투자간의밀접한연결고리는해외부문의도입으로사라지게된다.

1 20 인구고령화와재정 금융대책 ( 국내 ) 저축과투자간의상관관계에대하여실증적으로주목한최초의연구는 Feldstein and Horioka(1980) 이다. 이들은 1960년부터 1974년까지 21개 OECD 국가의자료를이용한분석에서투자의변동중약 80~90% 가저축의변동에의하여설명되고있음을보이고, 표본에포함된 OECD 국가들간의무역및금융거래상태를감안한다면이러한저축과투자간의연관관계가지나치게높은것이라고주장하였다. Feldstein-Horioka 역설 (paradox) 로명명된저축과투자간의높은상관관계를설명하기위하여이후많은연구들이진행되었다. Feldstein(1983) 은자신의이전연구결과에대하여비약적인진전에도불구하고국가간자본이동에는아직많은제약이존재함을반영하는실증적증거로해석하여금융부문에서원인을찾고자하였다. 반면 Frankel(1991) 은저축과투자간의높은상관관계의원인을금융측면보다는실물측면에서찾으려는시도를하였다. Frankel(1991) 은국가간자본이동보다는재화와용역의이동에더큰제약이존재한다는사실에주목하고저축과투자간의불균형이경상수지의신축적인증감에의하여완전히조절될수없기때문에저축과투자사이에상당한상관관계가관측된다고주장하였다. 한편, Taylor(2002) 는한국가가궁극적으로는동태적자원제약 (inter-temporal budget constraint) 을벗어나서계속하여경상수지적자나흑자를축적할수없으므로 GDP 대비경상수지의비율이장기적으로지속가능한수준으로수렴되는경향이있음을지적하고, 경상수지가저축과투자간의차이를메우는잔여항목 (residual term) 이될수는없다는점에서저축과투자간에일정한상관관계가존재하여야한다고주장하였다. 원인이어디에있든고도로통합된국제자본시장이존재하고무역장벽이꾸준히철폐되어재화와용역의국가간이동이전에없이자유로운현재의시점에서도저축과투자간의상관관계는상당한크기로존재한다는실증적사실을받아들인다면고령화의진전에따라저축과경상수지가변동하고자본흐름에변화가발생할것임을예측할수있다. 고령화의진전에따라노동의희소성이증대한다. 다른조건이동일할때감소하는노동에상응하여필요한자본투하량도줄어들게된다. 앞에서논의한바와같이폐쇄경제환경하에서는이와같은투자수요의감

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 21 소에맞추기위하여 ( 국내 ) 저축이감소하여야할것이며자본이동이완전히자유로운이상적인개방경제환경하에서는투자의감소가반드시저축의감소를동반할필요는없다. Feldsein-Horioka의실증적발견을고려한다면고령화의진전에따른투자수요감소에대응하여저축은일정부분감소할것이예상되지만그감소폭이투자감소에미치지못할것으로예측할수있다. 결국고령화의진전은저축과투자간의간극 (wedge) 을확대시키는역할을하며양자간의차이는경상수지변화에의하여메워지게될것이다. 여러나라에서동시에고령화가진전되는상황에서는고령화가빠르게진전되는국가로부터고령화가비교적느리게진전되는국가로자본이동이일어날것으로예측된다. 고령화의진전이범세계적인현상이기는하지만특정시점에서개별국가가처한고령화의정도와진전속도는매우다양하다. 가령우리나라의경우일본또는유럽의여러나라에비하여고령화가아직덜진전되어비교적젊은인구구성을보이고있으나고령화의진전속도는다른어떤나라보다빨라서젊은국가의지위를조만간상실할것으로보인다. UN의통계를인용한 [ 그림 2-8] 에의하면현재우리나라의노년부양비는 10% 수준으로미국이나일본및유럽각국에비하여훨씬낮지만향후급속히증가하여 2050년에이르면 50% 를넘어서서일본, 이탈리아등과함께세계최고령국대열에합류할것으로예상된다. 반면 1950년대유럽각국과유사한고령화수준을보였던미국의경우고령화가매우느리게진전되어 2050년경에는 [ 그림 2-8] 에비교된국가들중가장젊은국가가될것으로전망된다. 한편 [ 그림 2-9] 에나타난바에의하면 2005년을기점으로우리나라의노년부양비는전세계평균보다높아지며이후양자간의격차는매우빠르게확대되는것으로나타난다. 이상과같은인구고령화의상대적속도에비추어볼때우리나라의경상수지는인구구조측면에서상당기간동안흑자를실현하도록만드는요인이작용하고있음을알수있다. 인구구조와경상수지, 국제간자본흐름에대한실증연구는최근매우활발하게전개되고있다. Higgins(1998) 는 100개국의패널자료를이용한분석에서노인인구의증가가저축과투자의감소및경상수지흑자와관련되어있다는실증적증거를제시하였으며, 특히적어도높은유

1 22 인구고령화와재정 금융대책 년부양비를가지고있었던동아시아국가들이투자를축소하기보다는국제자본시장에서의자본조달, 즉경상수지적자를실현함으로써부양부담에대응하면서빠른경제성장을실현할수있었다는매우흥미로운해석을시도하였다. 그외고령화와경상수지및국제간자본이동에대하여일반균형모형을이용한분석을시도한연구들이다수존재하는데 Borsch-Supan, Ludwig, and Winter(2003), Fehr, Jokisch, and Kotlikoff (2003), Brooks(2003) 등이대표적이다. 일반균형모형을이용한모의실험 (simulation) 결과들은노인인구의증가와저축및투자의하락, 그리고경상수지흑자가동시에진행될것으로예측하고있다. [ 그림 2-8] 각국의노년부양비추이 : 1950~2050 자료 : 국제연합

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 23 [ 그림 2-9] 한국의노년부양비추이 : 1950~2050 자료 : 국제연합한편김소영 이종화 (2005) 는우리나라의시계열자료를이용한벡터자기회귀 (VAR) 모형분석에서다른나라를대상으로한기존의연구결과와같이부양률의증가가저축률의하락과경상수지의악화를초래한다는사실을확인하였다. [ 그림 2-10] 에는 1980년부터 2004년까지우리나라의총저축률, 총투자율, 경상수지흑자율, 그리고노년부양비의추이가나타나있다. 전기간에걸쳐노년부양비는꾸준히증가하는추세를보이는반면경상수지흑자율은부침을거듭하면서증가하는경향을나타내는것으로보인다. 한편, 저축률과투자율은비교적밀접한관계를가지고움직이는것으로보이나 1990년대후반이후저축률이투자율을넘어서는현상이꾸준히지속되고있음을알수있다. [ 그림 2-10] 으로부터우리는고령화의진전에따라저축과투자사이의간극 (wedge) 이점차벌어지고있으며그차이를경상수지흑자가메워주는현상이우리나라에서도관찰되고있음을추론할수있다. 이들변수간의관계를좀더체계적으로알아보기위하여 < 표 2-9> 에서는변수들사이의상관계수 (coefficient of correlation) 를계산하였다.

1 24 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 2-10] 저축률, 투자율, 경상수지흑자율, 노년부양비의추이 < 표 2-9> 변수간상관계수 구분 저축률 투자율 경상수지흑자율 노년부양비 저축률 1 투자율 0.4023 1 경상수지흑자율 0.6229-0.4595 1 노년부양비 0.2036-0.1259 0.3524 1 저축률과투자율의상관관계는 0.4023으로서 Feldstein Horioka가분석한나라들에비하여양자간의상관관계가상대적으로낮은것으로보인다. 31) 한편다른나라에서와마찬가지로노년부양비의증가는투자율의하락과경상수지흑자율의증가를동반하는것으로나타났다. 그러나노년부양비의증가와저축률의상승이동반되는결과는다른나라에서관찰된것과다소다른모습을보여주고있다. 31) Feldstein and Horioka(1980) 의모형을이용하여투자율을저축률에회귀시킨모형의 R2 는 0.16 에불과하여 0.8~0.9 를보이던 Feldstein and Horioka(1980) 의결과와상당히다른모습을보인다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 25 제 3 절고령화에대비한금융정책과제 1. 노후소득확보의지원 은퇴자의적정소득수준을논하는것은일견이론적으로본말이전도된것으로보일수있다. 개인은모든시점에서자신이처해있는예산제약 (budget constraint) 이나효용함수, 시간선호 (time preference), 기대여명등여러요소를고려하여적절한소비수준을선택한다는것이표준적인이론이상정하는구조이다. 여기에서은퇴자의소득은예산제약의일부를구성하는환경변수일뿐은퇴자가그자체를목표로하여선택하는변수가아니므로 32) 그수준의적정성 (adequacy) 을논의한다는것이무엇을의미하는지분명하지않다. 그러나관련된각종논의에서상정하고있는은퇴후적정소득의개념은은퇴자가은퇴이전에영위하던실질소비수준을유지할수있을정도의소득으로정의할수있는데이러한기준을구체적으로적용하여 Aon Consulting(2001) 의연구는은퇴직전소득의 80% 를은퇴후적정소득수준으로설정하였다. 은퇴가구는은퇴후를대비한저축을중단할것이며대부분의경우모기지론등과같은장기부채의상환을완료한이후일것이므로이정도의소득으로도은퇴이전과동등한수준의소비생활을영위할수있을것이라는것을산출의근거로제시할수있다. 이와같은은퇴후소득의적정성이라는개념은구체적인개인을대상으로하지않고표준적인소비자를상정하며예산제약을만족시키는범위에서, 즉줄어든소득을염두에두고최대한평탄한소비의시간경로를추구한다는측면에서이론적논의의결과를재구성한개념이라고해석할수도있다. 32) 즉동태적최적화이론에서이야기하는상태변수 (state variable) 일뿐제어변수 (control variable) 가아니다.

1 26 인구고령화와재정 금융대책 은퇴후가구가적정한수준의소득원을확보하고있는가에대해서는선진국의경우에도상당한논란의대상이되고있다. 미국의경우 Gustman and Steinmeier(1998) 는평균적인은퇴가구가은퇴전소득의 60% 에달하는실질소득을획득하고있음을보이고대부분의가구가적정소득을확보하고있다는결론을내렸다. 한편 Eugene, Gale, and Uccello(1999) 는전체은퇴가구의 40~50% 가적정소득수준에미달하는소득을획득하고있는반면중위소득가구 (median income household) 의소득대체율 (replacement ratio) 33) 은 72% 에달한다는사실을보고하였다. 이에반하여 Moore and Mitchell(2000) 은중위소득가구가 65세에은퇴한후적정한소득대체율을유지하기위해서필요한저축률을약 7.3% 로산출하고현재미국의평균가계저축률이적정소득확보를위한저축률의 1/3 수준에머물러있음을지적하였다. 우리나라의경우정확한소득대체율의계산을위하여필수적인조사기간이긴패널자료가존재하지않으므로현재시점에서은퇴후소득의적정성을평가할수있는직접적인지표를계산할수는없다. 이하에서는한국노동패널 (KLIPS) 의 2003년조사자료를이용하여연령별소득분포의특징적현상을살펴봄으로써간접적으로은퇴후소득의적정성을평가한다. < 표 2-10> 에나타난가구주의연령별소득분포는전형적인역U자형모습을보여주는데 50~54세에이르기까지소득은꾸준히증가하다가이후급속히감소하여 70세이상인구의평균 ( 중위 ) 소득은전체평균 ( 중위 ) 소득의 38%(23%) 에불과할정도가되어노동시장진입초기에해당하는 20~24세인구소득의전체평균 ( 중위 ) 소득대비비율인 50%(58%) 에도미치지못하는모습을보여주고있다. 한편일반적으로은퇴직전연령으로인식되는 55~59세인구의평균 ( 중위 ) 소득에대비해보더라도 60~64세, 65~69세인구의평균 ( 중위 ) 소득이각각 67%(67%) 와 58%(38%) 에불과하여전반적으로노인층의소득감소가매우빠른속도로진행되고있음을알수있다. 34) 앞에서도논의한바와 33) 소득대체율은현재소득과은퇴전소득간의비율을의미한다. 34) 물론이는엄밀히말해정확한평가가아니다. 정확한의미에서은퇴후소득의감소속도를측정하기위해서는은퇴전실질소득과은퇴후실질소득을개인별로비

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 27 같이노인층의상대적소득감소로인해지출또한감소할것이므로그자체로큰문제가되지않는다. 다만은퇴전근로연령의소득에비하여 < 표 2-10> 에나타난노인층, 특히 65세이상인구의소득수준이상당히낮은수준에머무르고있다는점과함께, 60세이후노인층의소득감소속도가매우빠르다는점에주목할필요가있다. 노인층의상대적소득수준을보다정밀한시각에서분석하기위하여 < 표 2-11> 에는각연령계층에속하는노인들의소득이 55~59세연령계층의중위소득에비하여어느정도수준인지계산한분포를개략적으로보이고있다. 60세이상인구중 55~59세인구집단중위소득의 80% 이상을소득으로획득하고있는비율은 25% 에불과하여나머지 75% 정도의노인층이은퇴전근로계층이획득하는중위소득의 80% 에미치지못하는소득으로생활하고있는것으로나타나고있다. 특히이러한소득획득부진현상은연령대가높아질수록더욱심해진다. 55~59세연령중위소득의 80% 에미치지못하는소득을획득하는인구의비중이 60~64세의경우 60% 에불과하나 65~69세구간에서는 72%, 70세이상구간에서는 86% 로급속히상승한다. 한편 70세이상집단에속하는인구의절반이상이 55~59세집단중위소득의 20% 이하소득으로생활하고있다는사실은노인층저소득문제가매우광범위하게확산되어있음을의미한다. 교하여평균적인경향을파악하여야할것이다.

1 28 인구고령화와재정 금융대책 < 표 2-10> 연령별평균소득및중위소득 ( 단위 : 만원, %) 연령평균소득중위소득 20~24 세 1,318 (50) 1,242 (58) 25~29 세 1,983 (75) 1,800 (83) 30~34 세 2,649 (100) 2,400 (111) 35~39 세 2,967 (112) 2,476 (115) 40~44 세 3,011 (114) 2,450 (113) 45~49 세 3,348 (127) 2,500 (116) 50~54 세 3,547 (134) 2,770 (128) 55~59 세 3,048 (115) 2,500 (116) 60~64 세 2,049 (78) 1,680 (78) 65~69 세 1,762 (67) 960 (44) 70 세이상 992 (38) 494 (23) 전체 2,639 2,160 주 : ( ) 안은전체평균또는중위소득대비각연령별평균또는중위소득의비율. 자료 : ꡔ한국노동패널 2003ꡕ에서저자가계산. < 표 2-11> 노인층의상대적소득분포 ( 단위 : %) 소득비율 60 세이상 60~64 세 65~69 세 70 세이상 20% 이하 35.8 17.5 30.4 52.0 20% 초과 50% 이하 25.8 23.5 27.8 26.2 50% 초과 80% 이하 12.8 19.0 13.7 7.9 80% 초과 100% 이하 8.3 13.1 8.8 4.7 100% 초과 120% 이하 2.7 6.0 2.2 0.8 120% 초과 14.5 20.9 17.2 8.4 평균 60.9 79.6 72.8 40.7 주 : 각노인의소득을 55~59 세집단의중위소득에대한비율로나타낸평균. 자료 : ꡔ 한국노동패널 2003ꡕ 에서저자가계산.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 29 < 표 2-12> 노인층의소득원별구성비 ( 단위 : %) 소득원 55~59세 60~64세 65~69세 70세이상 본인근로소득 66.60 47.62 36.24 47.94 배우자근로소득 16.94 13.11 7.97 11.71 공적연금 3.08 9.99 12.85 6.24 개인연금 0.06 0.07 0.74 0.23 금융소득 2.16 3.42 3.52 2.74 부동산소득 3.78 8.28 7.59 6.02 사회보험 0.99 2.03 0.71 1.54 정부이전소득 1.23 2.37 10.41 6.56 기타소득 5.15 13.12 19.96 17.02 주 : 기타소득은사적이전소득을포함. 자료 : ꡔ한국노동패널 2003: 고령자부가조사 ꡕ에서저자가계산. 노인층저소득의원인에대하여여러가지이유가제시될수있으나 < 표 2-12> 에나타난소득원별노인층소득구성을살펴보면은퇴후를대비한저축의부족이근본적인원인임을확인할수있다. 먼저노인가구의소득중근로소득이차지하는비중이매우높은사실에주목할필요가있다. 이미노동시장에서은퇴한것으로예상되는 65~69세에속하는노인가구소득의 44% 가량이본인이나배우자의근로소득으로구성되며 70세이상의노인가구의경우근로소득의존비중이더욱높아져 60% 에이르는기현상이발견된다. 이는은퇴후를대비하여충분한자산을축적하지못하였을뿐아니라전통적으로노인층소득원으로중요한구실을하던가족이나친지로부터의사적이전소득이줄어든부분을노동시장에서보충하려는노력의결과발생한것으로해석할수있다. 그러나노인층의노동시장참가는주된노동연령층 (prime working age) 이기피하는종사상지위가취약한부분을중심으로이루어질가능성이매우크다.

1 30 인구고령화와재정 금융대책 < 표 2-13> 연령별종사상지위구성 ( 단위 : %) 연령 비임금근로자임금근로자고용주자영자무급종사상용임시일용 15-19 10.31 0.71 56.43 42.86 89.69 14.98 42.31 42.72 20-24 8.00 5.91 54.25 39.91 92.00 42.06 45.22 12.71 25-29 11.97 20.12 52.80 27.09 88.03 59.74 35.41 4.85 30-34 23.84 25.43 53.25 21.34 76.16 61.25 31.10 7.65 35-39 33.10 30.56 48.02 21.43 66.90 56.49 31.21 12.30 40-44 40.74 29.34 48.86 21.80 59.26 52.33 32.27 15.40 45-49 44.99 25.11 54.75 20.14 55.01 48.95 31.53 19.52 50-54 46.52 20.56 59.33 20.11 53.48 45.44 31.68 22.87 55-59 48.43 14.60 65.02 20.38 51.57 37.29 36.71 26.01 60-64 57.58 8.19 68.19 23.62 42.42 21.41 45.11 33.50 65+ 74.18 4.36 73.79 21.84 25.82 9.94 43.71 46.39 전체 34.94 21.06 57.05 21.89 65.05 50.47 34.74 14.79 자료 : 통계청 (2003) ꡔ경제활동인구연보 : 2003ꡕ < 표 2-13> 에의하면 60세이상노인층은보다젊은연령층에비하여자영업에종사하는비중이압도적으로높으며임금근로자로노동시장에참가하는경우에도고용안정도가떨어지는임시및일용직으로고용되는경우가다른연령층에비하여압도적으로높은사실을확인할수있다. 결국 < 표 2-13> 은노인층의노동시장참가가자발적인선택이라기보다는부족한소득을보전하기위하여어쩔수없이선택한결과일가능성을강하게암시하고있다. 노인층의노동시장참가동기에대한보다직접적인증거로각국고령자에대하여매 5년마다실시하는 고령자의생활과의식에관한국제비교조사 의결과를제시할수있다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 31 < 표 2-14> 노동시장참가동기 : 국제비교 ( 단위 : %) 소득확보 일자체가친구를사귈좋음수있음 건강에도움 한국 64 16 0.4 20 일본 41 20 6 29 미국 28 45 3 18 스웨덴 41 48 2 9 자료 : 일본내각부, ꡔ고령자의생활과의식에관한국제비교조사 ꡕ 우리나라고령자의경우, 소득확보가노동시장참가의목적이라고답한비율이전체의 64% 로, 전체응답자의 60% 가량이자아실현, 친교, 건강등비경제적인이유를노동시장참가의동기로답한다른나라의경우와매우다른양상을보이고있다. 높은근로소득의비중이외에 < 표 2-12> 에서주목할만한점은연금소득및자산소득의비중이매우낮다는점이다. 가령 65~69세노인층의소득중공적 사적연금수급에의하여충당되는비율은약 13.5% 에불과하고국민연금수급자의비중이낮은 70세이상노인층에이르면전체소득중연금의비중은 6.5% 에불과한수준을보인다. 한편자산축적에서발생하는소득, 즉금융자산소득과부동산자산소득의비중또한지극히낮아대체로약 10% 내외의소득만이자산소득으로충당되는상황인것으로파악된다. 근로소득의비중이크고연금및자산소득의비중이적은소득구조가다른나라와매우다른모습을보인다는사실은 < 표 2-15> 에나타난노인층소득원의국제비교를통하여확인할수있다. 외국의경우노인소득의절반이상이공적연금및공적부조등공적이전에의하여발생하는반면우리나라의경우그비중이 24% 에불과한형편이다. 또한민간연금을중심으로하는저축을통하여발생한자산소득의비중이외국의경우우리나라에비하여상대적으로높은편이다. 결론적으로우리나라노인층의소득수준은적정하다고판단되는

1 32 인구고령화와재정 금융대책 < 표 2-15> 노인층의소득원 : 국제비교 ( 단위 : %) 한국 일본 미국 독일 근로소득 44 22 16 5 자산소득 11 7 23 13 사적이전 13 7 1 2 공적이전 24 57 56 78 기타 7 7 4 2 수준에비하여상당히낮은수준에머물러있으며, 이는은퇴후소비를대비한저축이부족한상황에서공적연금도입의역사가일천하여아직제기능을발휘하지못하는데서주된원인을찾을수있다. 이하에서는충분하지못하다고판단되는노인층의소득확보를보조하기위하여취할수있는구체적인정책에대하여논의한다. 가. 장기저축상품시장의기반정비 1) 새로운장기저축상품의도입검토 고령화의진전에따른연금자산의확대와기관투자가의역할증대에따라장기적관점에서수익률과안정성을제공하는각종저축수단에대한수요가늘어난다. 특히연금의경우연금지급에따르는현금흐름을확보하기위하여자산부채관리 (asset liability management) 를수행하는데도움을줄수있는다양한장기금융상품의수요가요구된다. 특히연금부채와관련하여듀레이션불일치 (duration mismatch) 위험, 인플레이션위험, 장수 (longevity) 위험과같은위험요인에대한헤지 (hedge) 수단으로서초장기채권 (long-dated bond) 이나물가연계채권 (inflation-linked bond) 등과같이독특한금융상품에대한수요가꾸준히늘어날것으로예상된다. 최근들어유럽각국을중심으로만기 10년이상의초장기국채시장

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 33 성립의가능성을시험하는노력이전개되고있다. 프랑스가 2005년 2월에 50년만기의국채를발행하였으며영국역시 2005년 5월과 7월에 50 년만기국채를성공적으로발행하였다. 한편영국, 미국, 프랑스, 일본등의국가에서이미상당한규모의물가연동국채 (index-linked bond) 가발행되어유통되고있다. 각국정부의장기채권시장육성을위한노력에도불구하고현재이들국가가보유하고있는연금자산수준을고려해볼때장기채권의공급은절대적으로부족한것으로판단된다. 가령 BIS(2005) 의집계에의하면 2004년말현재 G10 국가의 10년이상장기국채와물가연동채권시장의규모는이들국가가보유하고있는연금자산의약 35% 에불과한실정으로연금이장기채권의보유를확대하려시도하는경우시장의유동성확보를장담할수없는상황이라고판단된다. 장기채권에대한수요압력은이미일부시장에서현실화되어일시적으로일부장기채권유통시장의유동성이급속히떨어져서단기적으로매우큰가격변동을보이기도한다. 이와같은수요압력에대응하여향후에도만기 10년이상의장기채권과물가연계채권등이미그시장성이확인되고있는장기저축수단의공급은신축적으로유지될것으로예측된다. 한편아직개념적인수준에머물러있으나안정적인장기저축수단에대한수요확대와더불어선진국에서도입이활발히논의되고있는신종금융상품으로장수채권 (longevity bond) 과매크로스왑 (macro-swap) 을들수있다. 장수채권은미래에실현되는장수정도 (degree of longevity) 에따라이자율이결정되는채권이다. 현재유럽중앙은행 (European Central Bank) 과유럽의회 (European Parliament) 에의하여도입이검토되고있는장수채권은 25년을만기로하고매년이자지급을주민의장수정도를나타내는지표에연계되도록설계되어있다. 35) 이와같은장수채권의수익구조 (payoff structure) 는미래에발생하는불확정현금유출을동일한사건의발생에의존하는불확정현금유입과일치시킴으로써연금이직면하고있는가장큰위험요인중하나인장수위험을헤지하는유용한 35) 가령 2004 년에발행된장수채권의 2005 년말이자지급액은 2004 년말의 65 세이상인구중 2005 년말까지생존한인구의비율에연계되어결정된다. 보다자세한설명은 BIS(2005) 를참고하시오.

1 34 인구고령화와재정 금융대책 수단이될수있다. 매크로스왑은동일한장기적 거시적추세에대하여서로반대방향의위험요인에노출되어있는두주체가현금흐름을맞바꾸는헤지수단이다. 현재논의되고있는매크로스왑의가장현실성있는형태는연금과의료관련산업 (health care industry) 간의스왑이다. 이와같은거래를통하여연금은평균수명의갑작스런상승으로인한추가적인연금지급위험을의료관련산업에이전할수있게된다. 한편의료관련산업은평균수명의증가에따라확대된의료수요에힘입어추가적인현금흐름을확보할수있을것이므로연금으로부터이전된추가적인지출의무에대응할수있게된다. 우리나라의금융시장상황을고려해볼때장수채권이나매크로스왑과같은신종금융상품들이단시간내에도입되어거래될가능성은매우낮다고할수밖에없다. 그러나국민연금기금을비롯한각종연금의자산규모확대와함께우리나라에서도장기저축상품, 특히장기채권에대한수요가증가할것임은어렵지않게예상할수있다. 2) 장기국채시장의활성화 BIS(2004) 의집계에의하면 2003년말현재우리나라의채권잔액은 GDP의 87.8% 로조사대상 36개국의평균인 84.4% 와유사한수준이나자본시장발전이앞선 G7 국가의평균인 122.9% 보다는낮은수준을보이고있다. 한편국채시장만을살펴본다면 2003년말현재우리나라의국채잔액은 GDP의 24.5% 로 36개국평균 46.9% 뿐아니라 G7 국가의평균 69.2% 에비해서도상당히낮은수준을보이고있다. 이와같이발행시장규모만을놓고본다면우리나라의채권시장은이미상당한정도로성장하였다는평가를내릴수있다. 비록최근들어증가하는추세에있기는하지만, 채권시장에서국채가차지하는비중이다른나라에비하여여전히낮은상황이며유통시장 (secondary market) 은아직도제기능을완전히발휘한다고평가하기힘든측면이존재한다. 특히고령화의진전과관련하여활성화의필요성이대두되고있는장기국채시장의경우신규발행채권의공급물량확대등정부의정책적노력에도불구하고아직까지는부진을면하지못하고있는등몇가지문제점이존재한다. 이하에서는아직까지미완의시장으로남아있는

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 35 장기국채시장의활성화를위한정책과제를박창균 (2004a) 의논의에기초하여간단히살펴본다. 가 ) 국채전문딜러제도의개선국채시장의활성화를위하여먼저현재의국채전문딜러 (primary dealer) 제도를보다경쟁적인체제로유도할필요가있다. 국채전문딜러제도는자금력과거래능력, 배급망 (distribution channel) 을가진소수의전문금융기관을지정하여국채경매및거래와관련하여일정한배타적권리를보장하는대신원활한시장운영을위하여상당한의무를부과하는제도이다. 나라에따라다소의차이는있으나국채전문딜러가공통적으로부담하는의무는국채경매에참여하는것과유통시장에서매도 매수호가를제시함으로써시장조성자 (market maker) 의역할을수행하는것이다. 국채경매에참여하는것은국채전문딜러의특권이될수도있으나국채전문딜러에게일정수준이상의국채인수를강제로요구하는경우시장상황에따라서는상당히부담스러운의무가될수도있다. 국채전문딜러의보다중요한의무는국채유통시장의유동성확보를위하여노력하는것이다. 국채전문딜러는매도호가와매수호가의차이를통하여자신이수행하는시장조성자로서의기능에수반되는각종비용및위험 36) 에대하여보상을받으나, 시장상황에따라서는국채전문딜러로서시장의유동성유지를위하여본인이원하지않는거래에간여하거나포지션을취해야하는경우가발생할수있으므로이에대한적절한보상을요구한다. 구체적으로국채경매시장과공개시장조작과정에서배타적또는우월적권리를보장하는것이가장일반적이고, 국가에따라서는중앙은행의국채인수및유통자금대부, 유통시장에서채권중개회사 (IDB) 의거래스크린에대한독점적접근권, 리포 (repo) 거래와공매 (short selling) 에대한규제완화등의우대를제공한다. 37) 36) 시장조성자는조성대상국채에대하여항시일정수준의재고 (inventory) 를유지하고있어야하므로이에소요되는자본의기회비용을부담해야할뿐아니라, 시장조성과정에서불가피하게시장위험이나유동성위험등각종위험요인에노출된다. 시장조성자가부담하는비용에대하여보다자세한논의는 O'Hara(1995) 를참조. 37) 우리나라에서국채전문딜러에게부여되는의무와특권의구체적인내용에대해서

1 36 인구고령화와재정 금융대책 국채전문딜러제도는경제적지대 (economic rent) 의제공을통하여대규모거래자의시장참가를유인함으로써신속하게국채시장을구축하려는전략이다. 그러나금융시장에서경쟁체제가확립되어있지않은국가에서국채전문딜러제도를운영하는데적절한관리가수반되지않는경우국채전문딜러들에의한담합 (collusion) 이나시장지배력행사등여러가지부작용이발생할가능성을배제할수없다. 그러므로국채전문딜러가시장조성자로서능동적으로시장에참여할유인을해하지않는범위내에서국채전문딜러자격의획득과유지에경쟁원리가유지될수있도록제도를고안하여운영하는것이중요한과제이다. 국채전문딜러는국채예비전문딜러 38) 로지정된지 1년이경과하고재무건전성, 국고채인수실적및낙찰실적, 유통시장및국채전문유통시장거래실적, 지표종목호가제출실적에대한최소규정을만족시킨자를대상으로국채전문딜러심의위원회가지정한다. 국채전문딜러의의무준수에대한평가는분기별로이루어지며의무사항들을계량화하여취득점수가일정수준을넘지못하면국채전문딜러의자격이정지되거나취소된다. 39) 현재의국채전문딜러평가방식과운영에서가장큰문제점은국채전문딜러상호간의경쟁을유도할수있는구조를가지고있지않다는점이다. 예를들어국채발행과유통시장에서의실적이일정기준을넘어서는경우국채전문딜러는해당평가항목에서만점을취득할수있으며그이상의실적을보이더라도추가적인혜택은부여되지않는다. 가령, 2005년 1분기에특정국채전문딜러의국고채거래실적이총국고채거래량의 5% 인경우평가에서이항목에배정된 30점을모두취득하는바, 거래비중이 10% 인다른국채전문딜러에비하여불이익을받지않으므로 40) 국채전문딜러의시장조성행위가극히소극적으로이루 는박창균 (2004a) 을참고하시오. 38) 국채예비전문딜러는재무건전성, 거래및연구인력, 결재업무인력, 국채딜러경력에대한최소요건을만족시키는자중, 국채전문딜러총수의 30% 이내에서재정경제부장관이지정한다. 39) 평가의기준과방법은 국고채권의발행및국고채전문딜러운영에관한규정 에자세히규정되어있다. 40) 그결과현재까지발생한국채전문딜러지정의변동은대부분금융기관간합병이나인수또는해당금융기관의퇴출을통해서이루어졌고, 국채전문딜러로서의의무를완수하지못하여지정이취소된경우는적어도국내금융기관에대해서는없는

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 37 어지는경우가빈발한다. 따라서국채전문딜러간의경쟁을유도하기위해서는실적과혜택이비례하도록평가와보상체계를손질할필요가있다. 구체적으로는현재의국채전문딜러자격요건을유지하되국채전문딜러를국채경매와거래실적에따라 1종과 2종국채전문딜러로세분하여차별적인혜택을부여할수있을것이다. 가령, 우수한거래실적을보인 1종국채전문딜러에게는국채인수와유통자금을우선지원하거나보다나은지원조건을제공할수있을것이며, 향후도입예정인장기국채의스트립 (strip) 상품판매에대한배타적인권리를인정할수도있을것이다. 또한 1종과 2종국채전문딜러를비슷한숫자로유지하고정기적으로실적을평가하여그순위에따라 1종또는 2종국채전문딜러로지정한다면국채전문딜러상호간의경쟁을유도할수있을것이다. 41) 장기적으로국고채와통화안정증권으로이원화되어있는무위험채권발행시스템을통합하고국채전문딜러와공개시장조작 (open market operation) 대상금융기관을통합하여운영하는경우, 현재의단일국채전문딜러체계를서로다른수준의특권과의무가부여된다층적체계로운영하는것이바람직할것으로판단된다. 이탈리아에서는 Operandi Specialisti in Titoli Stato로불리는특수전문딜러와일반전문딜러로국채전문딜러를나눈다. 전자에대해서는국채의발행과유통시장에서다수의엄격한의무가부과되는반면 2차비경쟁국채경매, 채권스트립설정, 환매를위한경매에배타적으로참여할수있는권리가주어져있다. 반면일반전문딜러에게는국채경매에참여할수있는권리만이주어지고국채유통시장에서 1% 이상의거래비중을유지할의무만이부과된다. 42) 한편, 우연의일치일수도있으나국 것으로알려져있다. 41) 좀더구체적으로현재 22 개의국채전문딜러를거래실적에따라 11 개의 1 종전문딜러와 11 개의 2 종전문딜러로차별화하고 1 년에한차례심사를거쳐 1 종과 2 종국채전문딜러를재선정할수있을것이다. 이를통하여국채전문딜러의숫자가경제규모대비국채시장규모에비하여지나치게많아국채전문딜러로지정되어도실익이없어국채전문딜러들이시장조성에적극적으로나설유인이부족하다는비판에대해서도일정정도대처할수있을것이다. 42) 이탈리아국채전문딜러제도에대한보다자세한논의는 Amor(2001) 를참고하시오.

1 38 인구고령화와재정 금융대책 채전문딜러로지정된은행과증권사가비슷한비율을유지해오고있는사실에비추어볼때국채전문딜러의선정과정에서정책당국이금융업권간형평성을상당히의식하고있는것으로판단된다. 가령, 국채전문딜러제도가최초로실시된 1999년 7월에 12개의은행, 11개의증권사, 1 개의종합금융사가국채전문딜러로지정되었다. 그이후에도은행과증권사의비중은비슷하게유지되어 2004년 12월현재 11개의은행과 11 개의증권사가국채전문딜러로지정되어있다. 원칙적으로금융업권간엄격한분업주의 (compartmentalism) 의자세를견지하고있는우리나라의금융규제체계에서증권업의핵심업무중하나인국채의인수및거래업무를은행이수행하는것은매우예외적인현상이다. 43) 자금력이나배급망에비추어볼때국채의인수와거래를증권사가전담하기어렵거나바람직하지않다는정책적판단이전제되어은행이유가증권의일종인국채의인수및거래업무에종사하는것을허용한것으로보인다. 비록국채인수와거래를허용한것이전업주의원칙에어긋나는것이기는하지만정책적필요에의하여전업주의의예외를인정한이상, 운영에서은행과증권사간의균형에지나치게얽매이지말고국채전문딜러제도의원래목적달성에가장적합한방향으로운영되는것이바람직할것이다. 나 ) 국채투자자풀의다양화국채의주된수요자는은행, 연금및보험, 그리고집합투자기구 (collective investment scheme) 등의기관투자가 (institutional investors) 들이다. 그러나이들기관투자가가국채포지션을유지하는목적은다소상이하다. 은행은주로자산의유동성에대한규제에대응하고안정적인이자소득을확보하기위하여무위험자산인국채에투자한다. 물론, 이자율변동에대한투기의일환으로국채에포지션을취하기도하지만은행의국채수요는대부분단기적이고안정적인자산운용의필요성에서발생한다. 44) 전통적으로은행은가장중요한국채의수요자였으며그러 43) 금융업에서겸업주의와전업주의, 그리고우리나라의금융규제체제에관한논의는김준경 신인석 김현욱 박창균외 (2003) 를참조. 44) 은행이지나치게높은국채포트폴리오를보유하는현상을부정적으로보는견해도존재한다. 즉, 은행의많은국채보유가, 본질적으로은행의주된자금운용처가되어

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 39 한현상은지금까지계속되고있다. 주로단기적인자산운용동기에서국채를수요하는은행과달리연금이나보험회사와같이계약성저축 (contractual savings) 을취급하는기관투자가는미래에발생할것으로예상되는현금지급흐름 (cash outflow) 에맞추어자산을운용하기위하여주로장기국채상품을보유한다. 시장상황에따라연금이나보험사들이국채시장에서단기적인거래전략을구사하는경우도있으나, 대부분의경우자산과부채의기간불일치 (mismatch) 를최소화하고장기적인현금흐름의안정성을확보하기위하여장기국채를중심으로만기시점까지보유하는전략을많이취하고있다. 투자증권회사나증권투자회사와같이간접투자기구를운영하는기관투자가들도국채시장에서중요한수요자기반의한축을이룬다. 장기적이고안정적인자산운용을위하여위험분산이잘된포트폴리오의구축과운용을추구하는연금이나보험회사와달리집합투자기구는필요에따라일정금융상품에편중된자산운용을한다. 45) 집합투자기구의속성상연금이나보험과같이장기적인시각으로국채에투자하는것은아니나연금이나보험시장이발달하지못한나라에서대체적인국채수요자로서중요한역할을수행할수있다. 역사적으로국채시장에서은행이가장중요한수요자역할을하였으나계약성저축과집합투자기구의비중이증가하면서은행의지배적인시장주도현상은상당정도불식되어국채에대하여다양한수요기반이형성되어가고있다. 국채수요자기반의다양화경향은우리나라에서도발생하고있다. [ 그림 2-11] 에서보는바와같이종래국채보유에서지배적인위치를차지하던은행과투신사등의비중이서서히낮아지는반면연금및보험의비중이급격히증가하고있다. 물론이와같은현상의배경에는국민연금기금의급속한축적이자리잡고있다. 그러나주로장기적인관점에서국채에대한투자결정을하는계약성저축기관의비중이증대되는현상은종래은행이나투신사등에의하여주로단기적관점에서거래가이루어지던국채시장의수요기반확대및다양화 야할대출 (loan) 시장에서은행의활동이위축된결과로발생한것으로해석하는견해가존재한다. 45) 가령안정성을중시하는펀드의경우국채또는공채의보유비중을매우높게유지한다.

1 40 인구고령화와재정 금융대책 라는측면에서바람직한것으로평가할수있다. 그러나최근에이루어진계약성저축기관의국채시장비중증가는대부분국민연금기금 [ 그림 2-11] 투자주체별국채보유추이 주 : 1. 매년말 자금순환표 상단기국채와장기국채보유를합한금액의비중임. 2. 한국은행보유국채는그림에서제외. 3. 연기금 / 보험은국민연금을포함. 4. 기타금융기관은은행과보험을제외한금융기관으로증권, 투신, 종금사등을포함. 자료 : 한국은행 자금순환표 의국채보유에의하여초래된것이므로투자자기반의다양화라는측면에서반드시바람직한것만은아닌것으로해석할수있다. [ 그림 2-11] 에서살펴본바와같이국채를포함한채권비중을현재의 85% 에서 50% 로낮추는투자전략을취한다고하더라도기금적립속도가추세적반전을이루는 2030년경까지는국민연금기금의채권시장점유율이 15% 이상을유지할것으로예상된다. 한편, 이창용 (2004) 은국민연금이 2000년의투자포트폴리오를그대

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 41 로유지한다는가정하에 2010년에는국민연금기금투자가국채의 12.6%, 지방채의 11.7%, 특수채의 54.9%, 금융채의 25.4%, 회사채의 34.3% 를차지할것으로전망하였다. 반면 2035년경이후국민연금의수지적자가시작되는시점에서국민연금이보유자산의유동화를시도할것이며금융시장에서자금이유출되는속도와규모측면에서상상하기힘든정도의충격을국채시장을비롯한자본시장에가할것으로예상된다. 그러므로주로국민연금에의하여주도되는국채시장에서의변화는단기적으로는국채수요자기반의확대와다양화라는측면에서긍정적으로해석할수있으나, 장기적으로는국민연금이국채시장을지배하는현상이초래될것임을우려하지않을수없는것이사실이다. 국민연금의국채시장진출과퇴장에대한결정은국채시장의상황을고려하여결정되는것이아니라국민연금자체의투자및자금운용상필요에의하여결정되는것이므로이와관련된변수들은정책적선택변수가아니고외생변수로받아들여져야할것이다. 다만향후국채시장에서지배적인위치를차지할것이확실시되는국민연금기금에의하여국채시장전체가포획되는현상을방지하거나또는부작용을최소화하기위하여국민연금에필적할수있는국채수요자를발굴 육성하는것은매우중요한정책적과제이다. 현재상황에서국민연금의국채시장지배에대응할수있는국채수요자는민간기관투자가이다. 특히기업연금과개인연금등의계약성저축이향후국민연금과필적할정도의규모로성장할것으로예상되며, 이들은국채시장에서국민연금과경쟁관계를형성하여국민연금에의하여국채시장이완전히지배되는현상을완화시킬수있을것으로기대된다. 또한단일한투자원리와투자주체에의하여운영되는국민연금과달리다양한투자원리와투자주체를배경으로하는민간연금은그움직임에따라자본시장전체가충격에휩싸이는부작용을초래하지않을것이므로국민연금에대응하는잠재적국채수요자로매우훌륭한후보의역할을할것으로기대된다. 연금이나보험, 간접투자기구등의기관투자가가국민연금에대응할수준의국채투자자로성장하기위해서는여러가지전제조건을만족시

1 42 인구고령화와재정 금융대책 켜야한다. 그중가장중요한조건은이들기관투자가에대한시장의신뢰확립이다. 연금이나간접투자기구등기관투자가는고객의재산을위탁받아관리 운영함에있어고객의이익보호를최우선으로고려하는선량한관리자로서의의무 (fiduciary duty) 를다하여야할뿐아니라투자활동을통하여고객의이익을최대한보장할수있는능력 (competency) 을갖춤으로써고객의신뢰를확보할수있을것이다. 또한시장의투명성, 효율성, 통일성 (integrity) 을유지하기위하여철저한금융감독체계가구비되어야할것이다. 신의성실의원칙에따라고객의자산을운영할의사와능력을갖춘자만이관련업무에종사할수있도록제도적장치가완비되어야할것이며, 이들이시장에서부적절한행위로질서를교란하는경우신속하게적발하고적절한처벌을가하는체계가갖추어져야할것이다. 국채시장의수요기반다양화와관련하여다음으로지적할수있는것은 < 표 2-16> 에서보는바와같이외국인의역할이미미한수준에머물러있다는것이다. 국채시장에서외국인은풍부한자금을바탕으로국채에대한안정적인수요기반을제공할수있다는측면에서뿐아니라국내투자자들과는다른위험프로파일을가진포트폴리오를운영하므로범경제적인충격으로인하여국내투자자들이비슷한국채투자전략을취할때이를상쇄하는투자전략을취함으로써, 국채에대한수요의변동성을줄여주는역할을할수있다는측면에서매우중요한수요기반을형성한다. 외국인의국채시장참여가미미한이유는외국인이국채시장에참여할유인을가지지못한이유 46) 도있을수있으나국채 46) 주식과채권 ( 국채 ) 에대한투자자원배분에서가장중요한요인으로작용하는것은기대수익률과위험간에존재하는관계이다. 즉, risk-return profile 에대한최적의선택대안이주어져있다면각투자자는위험에대한자신의선호에따라적절한 risk-return 조합을선택하게될것이고그에따라주식과국채의구체적인보유비중을결정하게될것이다. 우리나라에투자하는외국인투자자의경우포트폴리오의구성범위가범세계적인 (global) 대규모기관투자가가대부분인관계로향후발전전망을고려해볼때그들에게는우리나라의주식이상당히매력적인 risk-return profile 을제공해주는반면국채는그렇지못할가능성이상당히높다. 즉, 국제적인기준에서볼때한국의국채는무위험자산이아니라오히려상당한채무불이행의위험을안고있는위험자산으로보는것이타당할것이다. 외국인투자자의입장에서한국정부가발행하는국채는 medium return-medium risk 의특징을가지는금융자산일수있다. 이와같은금융자산을국제적투자시계를가진외국인기관투자가가한국

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 43 < 표 2-16> 각국의외국계국채전문딜러 ( 단위 : 개 ) 한국 미국 영국 프랑스이탈리아스페인네덜란드 국채전문딜러 22 37 16 20 16 17 13 외국계 3 10 13 10 9 9 10 주 : 1. 한국은 2003년, 미국, 영국은 1997년, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 네덜란드는 2000 년현재현황임. 2. 한국의경우파리국립은행, JP Morgan Chase Bank, Deutsche Bank 등 3개의외국 은행지점이국채전문딜러로지정되어있으며한미은행의인수를통하여국내에 법인을설립한시티은행을포함하면외국계국채전문딜러는 4개임. 자료 : BIS(1999); Amor(2001), 증권거래소. 발행및유통시장의구조가일부원인을제공하는것으로보인다. 국채전문딜러로지정된외국계금융기관이소수에불과하고, 그나마국채전문딜러로지정된외국계금융기관의활동이국내에서주로이루어진다는점이외국인의국채시장참여부진과관련성을가지는것으로보인다. 국채전문딜러로지정된다는것은국채의발행과유통시장에서우월적지위를누리면서시장을주도하는지위를획득하였음을의미한다. 비거주자의국채보유확대가반드시외국계국채전문딜러를통하여실현될이유는없다. 그러나전세계에걸쳐광범위한배급망을가진대형외국계금융기관 ( 주로투자은행 47) ) 이국채의국제적판매와유통에더유리한측면이있음은사실이다. 절반이상이외국계국채전문딜러인대부분의선진국경우와비교해보았을때우리나라의외국계국채전문딜러비중은매우낮은형편이다. 자격요건에미달하거나국내시장에서적극적으로거래할의사가없는외국계금융기관을무차별적으로수용 에서굳이찾을이유는없을것이다. 외국인투자자가우리나라와같은신흥개발국시장에서주로추구하는자산이 high risk-high return 의특징을지닌것임을고려하면주식시장에비하여국채시장에외국인의참여가상대적으로저조한이유를일부설명할수있을것이다. 47) 우리나라에서는투자은행 (investment bank) 들을은행계국채전문딜러로분류하고있다. 어떠한근거에서이들을상업은행 (commercial bank) 업무를주로하는국내은행과동일한범주에속하는것으로취급하고있는지알수없으나, 투자은행의활동은은행보다는오히려증권사와유사한것으로보아야할것이다.

1 44 인구고령화와재정 금융대책 할필요는없다. 그러나다양한국채수요기반이가져다주는장점을고려해볼때향후자격요건을갖춘외국계금융기관의국채전문딜러지정에좀더전향적인태도를취할필요가있다. 다 ) 지표채권장내거래의무화정책에대한검토정책당국은국채의장내거래활성화를위하여국채전문딜러가반드시장내거래를통하여지표채권을거래하도록각종의무를부과하고있다. 장내거래의무의가장핵심적인내용은 1 지표종목에대한매매는반드시장내시장을통하여야하며 ( 국고채권의발행및국고채전문딜러운영에관한규정제19조1) 2 국고채전문유통시장에서의국고채거래실적이당해전문딜러등의총국고채거래량의 50% 이상이되도록하여야한다 ( 국고채권의발행및국고채전문딜러운영에관한규정제19조5) 는조항이다. 국채전문딜러의지표채권장내거래의무화가궁극적으로무엇을목적으로하는정책인지에대해서는다소의문의여지가존재한다. 장내거래에서와같이모든호가정보를전산화된시스템에집중하고중개자의간여없이미리정해진거래규칙에따라자동적으로거래가체결되는거래를통하여시장과가격의투명성이제고되고, 가격발견기능의효율성이촉진되는등장내거래의긍정적인기능은충분히인정할수있다. 그러나지나친투명성의추구가오히려대규모거래자들의차익추구행위를위축시켜유동성을위축시키는결과를초래할가능성을배제할수없다는최근의연구결과에더하여, 원칙적으로전문적인투자행위를영위하는기관투자가에의한거래가대부분을차지하는국채시장에서거래의투명성확보를위하여거래장소를특정하는정도까지규제가가해져야하는지에대해서는수긍하기힘든측면이존재한다. 원칙적으로국채전문딜러의지표채권장내거래의무를국채전문딜러에게부과되는특혜에상응하여부과되는것이라고해석할수는있으나, 국채전문딜러가자신에게가장적합하다고판단하는거래경로의선택권을박탈해가면서까지이러한의무를부과하는명백한이유를찾을수없다. 현실적으로판단해볼때국채전문딜러의지표채권장내거래의무화는유통되는국채물량이한정된가운데장내와장외로분산되어

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 45 딜러간시장이형성되는경우, 두시장모두에서충분한유동성이확보되지못할우려가있으므로단시간내에국채유통시장의유동성을충분히확보하기위하여취해진정책이라고여겨진다. 우리나라국채유통시장의상황을비추어볼때이러한집중육성정책의불가피성을일부인정하지않을수없으나국채거래의특성을비추어볼때장내의국채전문유통시장이최선의선택이었는지에대해서는긍정적인판단을내리기어렵다. 지표채권의장내시장거래의무는국채시장의발달초기단계에서유동성증진을위하여취해진과도기적조치로이해되어야할것이며, 장기적으로는복수의딜러간거래통로가시장에제공되고시장참가자들이자신의이익에가장부합하는거래통로를자유로이선택할수있도록보장하는체제로이행되어야할것이다. 라 ) 10년만기국고채시장의활성화장기국채시장의활성화라는시장의요구에부응하기위하여정책당국은궁극적으로는 10년만기국고채를중심지표국채 48) 로구축하기위한중간단계로 5년만기국고채를중심지표국채로중점육성하기위한각종정책을 2004년 5월부터시행하고있다. 구체적으로 5년과 10년만기의국고채발행량을늘리고, 10년만기채권의통합발행기간을종전의 6개월에서 1년으로확대하는한편국채전문딜러의 10년만기채권거래에혜택을부여하였다. 이와같이장기국채의공급물량증대를통한유동성에대하여원칙적으로올바른정책선택이라고판단되며향후상당기간동안일관된정책기조를유지할필요가있을것으로보인다. 지표 (benchmark) 국채는시장에서유통되는여러가지국채중거래자들사이에특히인기가있어활발한거래가이루어지는유형의국채를의미한다. 지표국채는인위적으로지정되는것이아니고풍부한공급물량과활발한거래로충분한유동성이확보되어있고, 그결과효율적인가격형성에대한시장의기대가순조로이실현되는과정에서자연스럽게형성된다. 어떤국채가지표국채로선택되는지에대한확고한규칙 48) 중심지표국채가무엇을의미하는지구체적으로알수는없으나 3 년, 5 년, 10 년만기국고채의최근물로구성되는지표국채중가장유동성이풍부한지표국채를가리키는것으로판단된다.

1 46 인구고령화와재정 금융대책 은없으나일반적으로여러가지만기중대표적인만기의최근물 (on-the-run issue) 들이지표국채로유통된다. 49) 특정국채가시장에서지표국채로인식되기위하여필수적인요소는풍부한유동성과효율적인가격형성이다. 유동성이풍부한시장에서관측된가격은해당국채의진정한가격에대한시장의합의를충실히반영하는것으로인식된다. 한편, 효율적인가격형성메커니즘이정착된시장에서형성된가격은해당국채의공급과수요및유동성의변화에대한신속한반응에힘입어무위험이자율에대한시장의합의를가장낮은비용으로도출한결과로해석할수있다. 장기채권시장의활성화를위하여 5년과 10년만기국고채시장의유동성확보를지나치게의식하는경우 3년만기국고채시장의유동성이급락할수있다는가능성을배제할수없다는점에유의할필요가있다. 우리나라의국채시장규모가경제규모에비하여아직도작은수준이고경제규모확대에따른자연증가분을감안할때국채공급이향후에도당분간은꾸준히늘어날것으로예상되므로 5년만기와 10년만기국고채발행량증대가직접적으로 3년만기국고채발행량의감소를의미하는것은아니다. 그러나우리나라의국채시장이이미상당정도국제적인추세에근접한상태이고재정운영기조에근본적인변화가발생할것으로기대하기는어려우므로향후국채시장이지난 5년여동안보였던결과같은급속한성장세를지속하기는힘들것으로판단된다. 그러므로 3년만기국고채공급물량의상대적위축은현재시점에서장기국채시장의활성화를위하여어느정도불가피한현상으로받아들여야할것이다. 다만, 현재상당한성과를보이고있는 3년만기국고채시장이지나치게위축되지않도록 3년만기의국고채공급물량을시장상황에따라신축적으로조절할필요는있을것이다. 한편, 10년만기국고채시장의유동성증대추이를살펴가면서만기가 10년을초과하는국고채권의발행을장기적으로검토할필요가있다. 국고채발행물량이전반적으로충분하지않은상황에서만기당평 49) 캐나다, 영국과같이발행되는모든종류의만기에대하여지표국채가형성되는경우도있다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 47 균발행량을줄이는것은모든만기의국채에부정적인영향을미칠수있으므로현시점에서새로운만기의국채를도입하는것은지나치게이르다고할수있다. 그러나 10년을초과하는만기를가진채권의발행은완결성있는수익률곡선의제공이나투자자의수요에부응한다는측면에서장기적으로반드시풀어야할숙제임에틀림없다. 새로운만기를가진국채, 특히기존의국채보다긴만기를가진국채의도입은상당히섬세한 (delicate) 정책수단의구사를요구한다. 미국의경우 1935년과 1968년두차례에걸쳐시장상황을고려하지않은정책당국의일방적인결정으로새로운만기의장기국채를도입하려는시도가좌절된경험을가지고있다. Garbade(2004) 는 1935년과 1968년의실패를 1970~1975년의성공적신규국채도입경험과비교하여새로운국채의도입에서정책당국이유의해야할사항을세가지로정리하였다. 첫째, 새롭게출시되는국채가기존의국채와최대한의동질성을유지할수있도록고안 (design) 될필요가있다. 경매및발행방식이나쿠폰지급방식, 그리고통합발행등제반관련제도를가능한한동일하게유지하는것이유리하다. 이러한전략은투자자들에게기존의상품과최대한유사한상품을제공함으로써신상품에대한거부감을불식시키고가격형성을용이하게하려는목적에서취해지는것이다. 둘째, 기존의국채보다긴만기의국채를도입하는경우신상품의만기를갑작스럽게늘리기보다는점진적인접근법을취할필요가있다. 이는투자자, 특히채권딜러들에게신상품의판매와위험관리체계를구축할수있는시간적여유를제공하기위한것이다. 마지막으로 Garbade (2004) 는신상품의도입에장애가생기는경우원인의파악과해결책도출에국채관리당국이신축적인자세를견지하는것이매우중요함을강조하였다. 이와같은미국의경험은향후만기가 10년을넘어서는장기채권의도입에대하여중요한정책적시사점을제공한다. 가장먼저몇가지종류의장기채권을도입하여야할것인지를결정해야한다. 물론국채시장의전반적인상황을보아가며결정해야할문제이기는하나향후국채공급물량이획기적으로늘어날것으로예상되지않는한, 지나치게다양한만기의국채포트폴리오를유지하는것은개별만기국채시장의

1 48 인구고령화와재정 금융대책 유동성확보를어렵게만들것이므로 15년과 30년또는 20년과 30년조합중하나를선택하는것이바람직할것으로판단된다. 한편, 여러개의새로운만기를동시에도입하기보다는기존의최장만기에가장가까운만기의국채부터점진적으로도입함과동시에, 새로운상품에대한투자자들의거부감을불식시키고효율적인가격형성을보조하기위하여기존의발행및유통시장관련제도및규칙을신상품에도가능한한동일하게적용하여야할것이다. 나. 개인연금제도의유연성제고 세계은행은노후소득확보를위하여각국이 3층연금체계 (3 pillar system) 를구축할것을권고하고있다. 3층연금체제의 1층은노후소득보장의가장기본적인목표로국가에의하여강제적으로운용되는기초보장성격을가지는공적연금이차지하며, 강제적용을원칙으로하되개인계좌 (individual account) 를활용한소득비례연금성격의연금저축이 2층을차지한다. 마지막으로권고안에서 3층에는개인의자발적인저축결정에따라적립되는사적연금 (private pension) 을배치하고있다. 세계각국은다층연금체제구축이라는권고안의기본정신을따르되자국의실정을반영하는사회보장연금시스템을구축하고있다. 우리나라의경우공적연금인국민연금이기초연금에해당하는 1층보장과소득비례부분에해당하는 2층보장의기능을동시에수행하고있으며, 곧도입되어시행될예정인퇴직연금이일정규모이상의사업장에대하여강제적으로시행된다는측면과소득비례원칙에근거한적립이이루어진다는측면에서 2층보장의일부를구성한다고볼수있다. 또한개인들의자발적인선택에의한추가적인연금저축을지원하기위하여각종세제혜택을부여하고있는개인연금제도를 3층보장체제로운영하고있다. 개인연금은 1994년처음판매된이후꾸준히증가하여 2003년말을기준으로보험사에의하여판매된개인연금보험이 17.9조원, 은행이판매한개인연금신탁상품이 9.1조원, 그리고자산운용사들에의하여판매된개인연금상품이 2조원등총약 29조원의시장이형성되어있는것

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 49 으로알려져있다. 그러나이와같은시장규모는 2003년말개인부문자산 1,026조원의 3% 에도미치지못하는수준이다. 우리나라의개인연금시장이경제규모에비해서도매우작다. 2003년말개인연금기금의 GDP 대비비중이 3% 대에불과하여독일이나이탈리아등과함께개인연금시장이발달하지못한대표적국가로분류된다. 우리나라의개인연금은 조세특례제한법 의세제적격요건을만족시키도록설계된금융상품을모두합하여구성된다. 개인연금에대한세제적격요건을규정한 조세특례제한법 제86조의 2에의하면 1 만18세이상의국내거주자가 2 10년이상을불입기간으로하여 3 분기당 300 만원의범위내에서불입하고 4 불입기간만료후, 55세이후에 5년이상에걸쳐연금형태로지급받는저축을연금저축으로규정하고있다. 50) 세제적격개인연금상품을제공할수있는금융회사도은행 ( 신탁 ), 보험사, 우체국 ( 보험 ), 자산운용회사, 투자회사, 농협및수협조합과중앙회 ( 생명공제 ), 신협중앙회 ( 생명공제 ), 새마을금고연합회 ( 생명공제 ) 로대통령령에의하여특정되어있다. 이상과같은요건을갖춘연금저축에대하여연간 240만원을한도로불입금액에대한종합소득세가공제되며불입액에대하여발생한이자및투자소득은연금지급시에발생한것으로간주된다. 연금지급시에는원리금을대상으로일정한공식 51) 에따라계산된연금소득에대하여소득세가부과된다. 연금저축의가입자가불입계약기간만료전에해지하거나불입계약기간만료후연금외의형태로지급받는경우에는일정한산식 52) 에의 50) 조세특례제한법 은개인연금저축과연금저축을구분하고있다. 개인연금저축은 2000 년 12 월 31 일까지신규가입이허용된저축으로장기저축유도를통한노후소득원확보를지원한다는측면에서 2001 년이후도입된연금저축과기본적으로동일한형태의저축이다. 다만세제혜택의범위, 가입대상등구체적인조건에서양자가다소상이한면을가지고있다. 이하에서는혼란을피하기위하여현재신규판매가허용되고있는연금저축에대해서만논의한다. 따라서이하에서개인연금은 조세특례제한법 제 86 조 2 에규정된연금저축을의미한다. 51) 다음과같은공식에의하여계산된연금소득에대하여소득세가과세된다. 연금소득 = 연금수령액 [1 - ( 실제소득공제받은금액을초과하여불입한금액의누계액 / 연금지급개시일현재의원리금합계 )] 52) 기타소득 = 해지또는연금외의형태로지급받는금액 [1 - ( 실제소득공제받은금액을초과하여불입한금액의누계액 / 대통령령이정하는총지급액또는예상액 )]

1 50 인구고령화와재정 금융대책 하여계산한금액을기타소득으로보아소득세를부과한다. 이에더하여특히저축가입일부터 5년이내에저축계약을해지하는경우에는매년불입한금액 (240만원한도 ) 의누계액의 2% 를해지가산세로부과한다. 한편연금저축수단이되는각종금융상품간이동성 (portability) 을보장하기위하여연금저축의가입자가다른금융기관의연금저축으로계좌이체를통하여계약을이전하는경우에는이를해지로보지아니하여세제혜택을박탈하거나가산세를물리지않는다. 은행이연금신탁을통하여제공하고있는연금상품은채권형과안정형두종류가있다. 채권형은주식에투자하지않고채권및채권관련파생상품대출등에 100% 운용하는상품이고안정형은 10% 까지주식에투자할수있는상품이다. 연금신탁은실적배당형이나원금이보장되고예금자보호법의보호대상이다. 보험사가제공하는연금보험은확정금리형과변동금리형으로크게나눌수있는데, 변동금리형은시중실세금리를반영해적용하며최저 4% 의이율을보장한다. 연금지급형태는미리확정된일정기간동안연금이지급되는확정연금형과사망시까지연금이지급되는종신연금형이있다. 보험사가제공하는연금저축또한예금보험의보호대상이다. 한편, 자산운용사와투자회사가제공하는연금저축펀드는펀드자산에편입되는유가증권의종류및비율에따라채권형, 국공채형, 주식형, 혼합형등으로구분된다. 채권형과국공채형상품은전체자산의 60% 이상 95% 이하를채권에투자하며, 국공채형의경우 50% 이상을국공채매입에사용하고나머지는자산유동화증권사모사채, 주식관련사채, 수익증권, 유동성자산등으로채운다. 반면주식형은 60% 이상을주식으로운용하며혼합형은주식편입비율을 60% 이하로유지한다. 연금저축펀드는수익률보장을할수없으며예금보험의보호대상이아니다. 연금저축에대한현재의세제지원은대체적으로미국의개인은퇴계좌 (individual retirement account) 제도를원용하여설계된것으로보인다. 전반적으로소득공제의규모가비교적크고 53) 저축주체의자유로운투 53) 미국의경우 IRA(Roth IRA 는제외 ) 에불입되는금액중연간 $2,000 에대하여소득공제를허용하고있다. 우리나라와미국의소득격차를비교해보았을때우리나라의연간소득공제상한 240 만원은적은금액이아니다. 다만, 우리나라의경우소득

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 51 자결정을허용하며투자결정에대한책임이궁극적으로본인에게귀속되도록하고있다는점에서기본적으로개인연금의원칙에부합하는바람직한세제적격요건을규정하고있는것으로판단된다. 다만세제적격요건을다소신축적으로조정함으로써저축자의선택범위를넓혀주는변화를시도할필요가있다. 현재연금저축의형태로가능한것은연금보험의구입이나신탁, 수익증권또는간접투자기구지분매입등을통한유가증권의간접투자뿐이다. 이와같은구조는환경변화에따라투자자들이능동적으로포트폴리오를변경하는것을어렵게만든다. 물론일반적으로투자자들이연금저축만을자산으로보유하는것이아니므로전체포트폴리오에서주식과채권등유가증권의지분을조정하고자하는경우보유하고있는다른자산을조절함으로써목적을어느정도달성할수있다. 그러나이는어디까지나간접적이고많은거래비용의지출이소요되는포트폴리오조정수단이다. 우리나라주식시장의가장고질적인문제로지적되고있는개인투자자의지나치게높은주식시장직접참여와그에따른부작용을의식하여세제혜택이부여되는저축행위로부터직접투자를제외한것으로보인다. 그러나개인투자자의직접투자자체가문제되는것이아니라상대적으로전문성이부족한개인투자자들이변동성이심한주식시장에직접참가하여단기차익을주로염두에둔투자전략을구사한다는것이보다근본적인문제라고할것이다. 따라서연금저축의경우세제혜택을향유하기위해서는 10년이상의불입을요건으로하고있으므로단기차익을노리는투자자가세제혜택을노리고연금저축을선택할가능성은매우낮다고보아야할것이다. 또한지나치게빈번한거래로인한문제점에대한우려는일정기간동안의매매회전율에대한상한등을설정함으로써해결할수있을것이다. 54) 세를전혀내지않는계층이광범위하게존재하는반면미국의경우면세점이하납세자가소수라는차이점이존재한다. 따라서우리나라의경우소득공제의혜택이미국에비하여상대적으로고액납세자에게더집중되는결과를초래할수있다. 그러나이와같은문제점은개인연금관련소득공제에한정된것이아니라소득공제제도전반에서공통적으로발생하는문제이다. 54) 지나친단기거래를방지하기위하여 조세특례제한법 은장기증권저축으로서세제혜택을받기위한매매회전율에대한제한을두고있다.

1 52 인구고령화와재정 금융대책 보다중요한원칙은저축결정에있어서투자자의자유로운의사결정을최대한보장한다는측면에서직접투자를세제적격연금저축의한가지형태로인정할필요가있다는것이다. 그러므로현재연금보험과간접투자수단으로제한되어있는세제혜택연금저축대상상품을증권사의증권저축계좌개설이나랩어카운트 (wrap acount) 개설을통한직접투자에도허용하는방안을검토할필요가있다. 물론이러한형태의연금저축을허용하는경우세제적격요건은다른상품과동일하게유지하여야할것이며, 계좌에서현금보유비율을일정한수준이하로유지할것을요구할필요가있을것이다. 미국의경우에도개인은퇴계좌 (IRA) 의한형태로서증권중개회사 (brokerage firm) 를통하여계좌를개설하고특정주식의매매를투자자가직접결정하는방식 55) 이나랩어카운트의개설을통한연금저축형태를허용하고있다. 다음으로현재의연금저축에대한세제혜택은노동시장에참가하고있지않은전업주부를차별하고있으므로이에대한교정이필요하다. 연금저축의주체는 18세이상의개인으로, 본인이불입한금액에대하여본인의종합소득에서공제받는형식으로세제혜택이부여되고있다. 그러므로종합소득세의과세대상소득이전혀없거나또는면세점이하의소득을획득하는경우소득공제혜택을누릴수없다. 56) 따라서노동시장에참가하는주부의경우본인의명의로연금저축계좌를개설하고불입금에대하여소득세공제혜택을누릴수있으나노동시장에참가하지않는전업주부의경우별도의재산소득이없는경우공제대상소득세원이존재하지않으므로비록본인의명의로연금저축계좌를개설한다고하더라도소득공제혜택을누릴수없게된다. 물론이와같은세제적격요건이전업주부에게만차별적으로작용하는것이아니고공제대상소득이없거나면세점이하인모든이에게차별로작용하는것이사실이지만현실적으로전업주부에대한차별효과가가장크다고볼수있다. 물론비록의도하지는않았다하더라도이 55) Self-directed IRAs 라고불린다. 56) 물론이경우에도이자에대한소득세이연혜택은여전히누린다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 53 와같은세제적격요건을요구함으로써기혼여성의노동시장참가를촉진할수있다는부수적인효과를거둘수도있으나, 안정적인은퇴후소득의확보를보조한다는연금저축에대한세제지원의본질적인목적을고려해볼때세제지원의기본단위를개인이아니라가구로설정하는것이타당하다. 비록노동시장에서명시적으로소득을획득하지않더라도사회적으로분명히의미있는부가가치를창출하는전업주부를결과적으로차별하는문제점을바로잡기위하여세제혜택의기본단위를개인이아니라가구로전환하는것이바람직하다. 하지만조세행정상현실적인어려움이존재한다면현재와같이개인을세제혜택의기본단위로설정하되배우자가피부양자인경우 2개의연금저축계좌까지세제혜택을부여하는방법을고려해볼수있을것이다. 57) 다음으로연금저축의불입과인출에대하여현재가해지고있는지나치게경직적인제한을완화할필요가있다. 앞에서살펴본바와같이연금저축은 10년이상기간동안불입후 55세이후부터 5년이상기간에걸쳐연금형식으로인출할수있도록규정되어있다. 세제혜택을통하여연금저축을장려하는궁극적인목적이은퇴후노년기적정소득확보를목적으로하는것임을감안할때, 정책목적의달성을위하여은퇴후노인연령에도달하기이전에불입된금액과이자가조기인출되는것을방지하는제도적장치만으로도충분할것이다. 그러므로반드시연금형식으로만 5년이상의기간을미리확정하여지급받도록되어있는인출방식은개선할필요가있다. 연금형식의인출방식을강제함으로써노인층에안정적인현금흐름을제공할수있다는장점을기대할수는있으나노인층의선택범위를필요이상으로제한하여연금저축의효용을크게떨어뜨리는결과를초래할수도있다. 가령현금흐름측면에서노인층이직면하고있는가장큰위험요인은건강의악화로인한대규모의돌발적인의료비지출이다. 연금지급방식의인출을강제하고있는현재의연금저축설계는돌발적인자금수요가발생하는경우적절한대응책이될수없고결국개인이다른형태 57) 이경우배우자가피부양자인납세자는연 480 만원을한도로불입금액에대한소득공제혜택을누릴수있다. 물론소득공제의구체적인수준에대해서는조정의여지가있을것이다.

1 54 인구고령화와재정 금융대책 의저축을통하여대비하여야한다. 은퇴후소비에요구되는소득확보에어려움을겪는노인층이자발적으로추가적인예비적저축 (precautionary savings) 을보유하리라고기대하는것은현실적으로무리이다. 은퇴후소비에충당하기위한안정적현금흐름을확보하는데뿐아니라의료비지출과같은돌발적인지출수요에도대응하는데실질적인도움이될수있도록인출에대한제한을완화할필요가있다. 가령미국의개인은퇴구좌에서규정하고있는바와같이일정시점이전에는저축계좌에대한불입만을허용하다가최소연령요건을넘어선저축에대해서는자유로운인출을허용하는방식을검토할필요가있다. 현재와같은연금지급방식의인출을포함하여다양한인출방식을저축자에게제공하고선택하도록함으로써개인연금자산의유용성을대폭제고할수있을것이다. 즉인출가능최소연령이외에여타제한들을세제적격구성요건에서제외함으로써안정적인노후생활기반제공을위한현금흐름확보라는개인연금의궁극적인목적을실현하는데보다가까이갈수있을것으로보인다. 이에더하여저축자의사망이전에인출되지않은잔고에대해서는상속을허용함으로써연금저축에대하여더큰유인을제공할수도있을것이다. 다. 역저당상품의도입 1) 역저당에대한기본시각정립 역저당 (reverse mortgage) 은주택의소유자가담보주택의가치에근거하여대출받은후소유자또는배우자의사망, 담보주택의처분등미리약정된상황에도달하는경우원금과이자를일시에상환하는금융상품이다. 역저당은주택을소유한노인층을대상으로판매되는금융상품이므로저소득노인층지원을위한수단으로인식되어서는안될것이다. 현재 60대노인의약 75% 만이주택을소유하고있는것으로알려져있으므로하위 30% 에해당하는저소득가구의대부분은역저당의대상에서제외된다고보는것이타당할것이다. 역저당은시장조성을위하여정부가일정한역할을해주지않는경

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 55 우민간금융기관이독자적으로판매하기에는매우부담스러운금융상품이므로시장조성을위한정부의역할에는재정적부담이수반된다. 따라서가장먼저제기되는질문은저소득노인층에대한사회안전망도충분히확립되어있지않은상황에서상대적고소득층노인을위하여희소한재정자원을사용해야할필요가있는가라는것이다. 물론저소득층노인의소득확보를위한공적부조시스템이확립되어있지않은것이현실이지만역저당을통한주택유동화의지원은다른차원에서이해되어야할것이다. 정부의모든정책이소득분배를고려하여설계되거나실시되어야하는것은아니며, 본격적인고령화시대의도래에대응하여재정부담을정부가일정수준으로통제할수있는정책을통하여비록상대적고소득층이라고는하나전체의절반정도에해당하는노인층에게실질적인혜택을줄수있다면그러한정책을마다할필요는없을것이다. 그러므로역저당에대한지원이고소득노인층지원이므로소득분배를악화시킬것이라는우려에서역저당을애초에백안시하는태도를취할것이아니라중산층노인의유동성제약완화를통한후생수준증대를지원하기위하여정책당국이어느정도까지재정적부담을질의사가있는지가늠하는데논의의초점이모아져야할것이다. 다음으로역저당상품의소득보조효과에대한명확한인식을통하여역저당상품이수행할수있는경제적기능에대한근본적인오해를불식시키는것이필요하다. 다시말해, 역저당을통하여확보된추가적인현금흐름은노인의가처분소득을증가시켜유동성부족으로인한소비생활의어려움을다소나마완화해줄수있다는차원에서이해되어야할것이다. 그럼에도불구하고역저당을통하여노인층소득확보문제를완전히해결할수있다는그릇된인식이우리사회에상당히광범위하게확산되어있다. 노인의노동시장참여확대, 공적ㆍ사적연금체계의확립, 일정수준의노인소득보장을위한사회안전망정비등의정책과제가노인층소득확보를위한주된정책과제로추진되어야할것이며, 역저당을통한현금흐름의확보는보조적인수단으로인식되어야할것이다.

1 56 인구고령화와재정 금융대책 2) 공공부문과민간부문의역할분담체계정립역저당상품의성공적인도입을위해서는공공부문과민간부문간비교우위에근거한역할분담이매우중요한과제이다. 민간금융기관과소비자에의하여자생적으로시장이형성되기에는여러가지장애가존재하므로, 이러한장애를제거하고시장의조성을위하여정부의개입이상당히필요한것이사실이지만역저당과관련된모든시스템을정부가전담하는것은전문성과재원확보측면에서바람직하지못하다고할것이다. 개략적으로는담보대상주택의가치를평가하고대출자의신용도와현금확보필요성을확인하여대출결정을내리는업무는민간금융기관의전문성을이용하고역저당에내재된각종위험의분산과부담과정에서자금력과공신력을가진공공부문이참여하는것이바람직할것으로판단된다. 3) 공공부문의역할금융기관의입장에서볼때금융상품으로서역저당대출은상당히높은위험요인을내포하고있는상품이다. 역저당대출채권에는여타일반적인금융상품에내재하는시장위험 (market risk), 신용위험 (credit risk) 등의위험요인뿐아니라수명위험 (longevity risk), 분기위험 (crossover risk), 가치유지위험 (maintenance risk) 등생소하고다루기힘든위험요인들이존재한다. 58) 비전형적인위험요인을효율적이고저렴하게분산하고통제할수있는헤징수단이존재한다면이들위험요인의존재자체는금융기관이역저당상품을취급하는데장애로작용할수는없다. 그러나현실적으로이들비전형적인위험요인에적절히대응할수있는헤징의수단을획득하기는매우어렵다. 매우특이한구조를가진현금흐름, 상환기일불확정성, 청구권제한등역저당상품의특성에기인하는각종위험요인과그에대응할수있는적절한헤징수단의부재는역저당채권시장의성립자체를가로막는시장실패의현상을초래할가능성이매우높다. 그러므로역저당상품이상업적인기반을가지고발전 58) 역저당과관련된각종위험요인에대한자세한논의는박창균 (2004b) 을참고하시오.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 57 해나가기위하여적어도제도도입의초기에는시장실패를보정하고시장을조성하기위하여정부를위시한공공부문의역할이상당한수준으로요청된다. 실제로미국의예를살펴보더라도초기에는민간에의하여공급되기시작한역저당상품이주된취급기관이었던은행들에의하여수익원보다는고객과지역사회에대한공헌을위한수단으로인식 59) 된결과오랜기간동안상업적기반을확보하지못하고한계적인금융상품으로만취급되었으며본격적인시장의활성화는 1987년 HUD의주도하에도입된 HECM 프로그램의실시이후에이루어졌다. 최근들어서는정부의지원과독립적인상업적판단에기반하여민간금융기관이제공하는역저당상품이다수시장에등장하고있다. 또한프랑스나일본등변형된형태의역저당상품을도입하고있는국가에서도정도의차이는있지만정부또는대리기관의개입을통한시장조성이상당한정도로이루어졌다. 역저당상품이사회적으로유용하며요구되는재화라는정책적판단에서역저당대출에대한공공부문의개입이결정된다면, 민간부문의자발적거래를가로막고있는위험요소들을완화또는제거함으로써시장실패를보정하고시장조성을지원하는방향으로정책의초점이맞추어져야할것이다. 이러한원칙에비추어볼때역저당시장조성을위하여크게두가지부문에서공공부문의역할에대한요청이크다고판단된다. 즉, 역저당상품에내재하는각종비전형적인위험요소들에대한헤지수단으로역저당보험 (reverse mortgage insurance) 을공공부문이제공할필요가있으며, 역저당대출채권의 2차시장에서공공부문이매입자로서의역할을수행할필요성이있다. 역저당보험은역저당대출의계약당사자모두를보호하는보험이다. 역저당보험의가장큰역할은금융기관에대해서는총채무액이담보대상주택의가치를넘어서는경우발생하는손실을보전해주는것이다. 대출상환시점에서총채무액이담보주택의가치를넘어서는경우역저 59) Case and Schnare(1994) 를참고하시오.

1 58 인구고령화와재정 금융대책 당의상환청구권제한규정을숙지하고있는채무자또는상속인은채무의상환보다는담보대상주택의처분권을금융기관에양도하고채무관계를청산할것이며금융기관의입장에서그러한선택을막을수있는방법이없다. 담보대상주택에대하여역저당보험이설정되어있는경우보험을판매한자가담보주택의처분권을취득하고채무자를대신하여채무를변제하게되므로금융기관의입장에서역저당은분기위험을회피할수있는중요한위험관리수단이다. 한편대출자는역저당계약의상대방인금융기관이도산하는경우약정된대출금을지급받지못할위험에항상직면하고있다. 일정하게분할된대출금을장기에걸쳐지급받도록되어있는역저당대출에서대출계약기간동안금융기관이파산하여미리약속된금액을지급받지못하는경우를배제할수없을것이다. 이와같이대출을설정한금융기관이파산하는경우역저당보험을판매한자는금융기관과의협상을통하여대출채권을인수받고채무자에게는계속하여정기적인대출금을지급함으로써안정적인소득흐름을보장한다. 이상과같이금융기관과소비자를모두보호하는기능을수행하는역저당보험이정부의개입없이시장에의하여공급되지못할이유를찾기는쉽지않다. 다만앞에서도논의한바와같이역저당상품의독특한구조로말미암아상품에내재하는위험요인이매우비전형적이고관리하기가까다롭기때문에보험공급자가이러한위험을떠안는대가로요구하는보험료 (premium) 의수준이상당히높을것이며, 보험의수요자가지불할의사가있는최대수준을상회하는경우시장의조성자체가불가능하다는것 60) 이미국등역저당상품을먼저도입한나라들의경험이다. 구체적으로는주택소유자가공공부문이제공하는역저당보험을구매하고이를바탕으로금융기관과역저당대출계약을맺는형식이도입될수있을것이다. 역저당보험은대출결정시선납하는보험료 (initial premium) 와매월대출금이지급되고총채무액이증가하면서그에연동 60) 공급곡선이항상수요곡선의위쪽에위치하여수요와공급이일치하는시장균형이존재하지않는경우를의미한다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 59 되어정기적으로납부하는월보험료 (monthly insurance premium) 로구성된다. 공공부문이역저당보험을제공하게되면이윤동기가개입되지않으므로수지균형을맞추는수준에서보험료가결정되어소비자에게저렴한보험상품이제공될수있다. 나아가정부의정책적인결정으로역저당상품의지원을위하여일정한수준의손실을감수한다는입장이취해질경우더낮은수준의보험료책정도가능해진다. 물론이러한결정은재정에가해지는부담을고려하여신중하게이루어져야할것이나정부의보조가주어지는역저당보험의구매를위한자격요건을특별히지정함으로써필요한재원의규모를미리파악 61) 할수있을뿐아니라정책적필요에따라대상을한정하여지원할수있는방법도있다. 가령, 역저당보험료체계를이원화하여담보주택의평가액이나차주의소득수준이일정한기준에미달하는경우일정한재정적지원을통하여저가의역저당보험을공급하고그렇지않은경우수지균형을맞출수있는수준의역저당보험을공급하는방안을고려해볼수있다. 역저당보험의공급에공공부문이참여한다면기존의공공기구를이용하는방안과민간보험회사를이용하는방안을검토할수있다. 현재한국주택금융공사산하에주택구입또는전세자금의대출시보증업무를수행하는주택신용보증기금이설치, 운영되고있다. 주택신용보증기금은원칙적으로신용보증을신청하는자가납부하는보증료 ( 보험료 ) 를재원으로운영되지만손실이발생하는경우재정으로보전한다. 주택신용보증기금은주택을매개로한보증업무를수행해오면서주택시장전반에대한전문성을확보하고있을것이며, 현재시장에의하여원활히공급되고있지않은보증 ( 보험 ) 상품을재정의뒷받침을통하여공급하고있으므로공공부문이역저당보험을공급하고자한다면주택신용보증기금을이용하는방안을검토해볼수있을것이다. 역저당상품의도입과관련하여공공부문의역할이요청되는두번째 61) 역저당대출상품을실제로운영해보지않은상황에서연체율이나부실률에대한자료의축적없이적절한역저당보험료수준을결정하는것은불가능하다. 따라서현재상황에서재정부담을추정하는것역시불가능하다. 역저당상품의도입과관련한재정부담의정확한측정을위하여제도도입초기에재정이지원되는역저당보험을극히소수 ( 가령 5,000 건 ) 에한정시키고운영하면서점차그대상을확대해가는전략을취할수있을것이다.

1 60 인구고령화와재정 금융대책 영역은역저당대출채권에대한 2차시장이다. 비록역저당보험을통하여가장다루기힘든위험요인중하나인분기위험 (crossover risk) 에대비할수있다고하더라도금융기관입장에서역저당상품은여전히관리하기가매우힘든금융상품이다. 앞에서자세히논의된바와같이역저당대출채권이비교적장기의불확정만기구조를보유하고있으므로이자율위험이다른운용상품에비하여매우크고, 만기도래이전에는일반적으로원금과이자에대한상환이이루어지지않으므로유동성확보차원에서도문제가있는상품이므로금융기관이이들대출채권을포트폴리오로보유하는데는상당한부담을느낄것이다. 이러한어려움에직면할금융기관이역저당상품의판매에적극적으로나서도록유도하기위하여공신력과자금력을보유한공공부문이일정한기준을만족시키는역저당대출채권의매입을보장해주는장치를마련할필요가있다. 구체적으로 2차시장에서역저당대출채권의매입을위하여별도의회사를설립하는방법과역저당채권의매입을이미주택저당 (mortgage) 채권의매입과증권화 (securitization) 업무를수행하고있는한국주택금융공사의업무로추가하는방법을고려해볼수있다. 그러나한국주택금융공사의주택금융관련전문성을활용할수있으며, 주택금융공사의자금력과공신력그리고제도도입을위한법제정비의간편성등의측면에서주택금융공사가역저당채권의매입을담당하는것이현실적인대안으로사료된다. 4) 민간부문의역할공공부문이역저당보험의공급과대출채권의매입을통하여역저당채권에내재하는각종위험요인을부담하는시스템이성립된다면민간금융기관이수행할수있는역할은역저당대출의수요자와궁극적인공급자인공공부문을연결 (match) 함으로써거래비용을최소화하는것이다. 비록주택이담보로제공된다고하더라도담보대상주택의현재및미래예상가격, 차입자의신용상태에대한정보수집과평가, 차입자의요구에적합한역저당대출상품의설계등의분야에는광범위한지점망과더불어고객에대한금융서비스제공을위한인프라를이미갖추고있는민간금융기관이대출결정에주도권을행사하여야할것이다. 물론,

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 61 정부는대출의요건이나차입자의자격등에대한제한을부과함으로써정책목적을달성할수있을것이나정부가제시한요건을만족시키는대출희망자들중구체적으로대상자를선정하는작업은민간금융기관이수행하도록함으로써행정비용에대한부담을덜고민간금융기관의전문성을활용할수있을것이다. 결국민간금융기관은대출자를선정하여대출계약을맺은후대출채권을 1차시장에서공공부문에매각함으로써역저당관련채권및채무관계에서완전히벗어나게된다. 이과정에서민간금융기관은대출의설정시채무자가부담하는대출설정비용 (origination fee) 을수입원으로하여대출계약관련행정및서비스제공에대한보상을확보하고, 매월지급되는대출금에대한중개및회계서비스제공에대한수수료 (servicing fee) 부과를통하여추가적인수입을기대할수있다. 5) 소비자보호를위한제도적장치역저당상품은개념상의간단함과달리실제법률관계와현금흐름에있어상당히복잡한구조를가지고있어서적절한취급을위하여전문적지식이필요한금융상품이다. 특히역저당대출을이용하는고객층이노인계층이고그들중상당수는역저당과같이복잡한금융상품의거래와관련된법률및경제관계를정확하게인지하고본인의이익에가장부합하는의사결정을내릴수있을정도의정교함을가지고있지못할것임을어렵지않게짐작할수있다. 비단역저당상품뿐아니라여타금융상품의거래에서도일반상품의거래에서보다훨씬강한정부의간섭과감독이가해진다. 고도의전문성을가진금융산업종사자와복잡한금융거래에익숙하지않은일반인이금융거래를하는경우금융전문가가금융소비자를자신의이익을위하여부당하게이용하는불공정거래 (unfair trade) 의소지가상존한다고보는것이그이유이다. 62) 특히, 무슨이유에연유하는지는명확하지않으나우리나라에서는현재역저당상품에대한오해가사회전반에광범위하게퍼져있는것 62) 금융소비자보호를위한금융감독의이론적근거와현실에대해서는김현욱ㆍ박창균 (2004) 을참고하시오.

1 62 인구고령화와재정 금융대책 이현실이다. 가령역저당상품을저소득노인층지원을위한복지제도의일환으로인식한다든지주택소유노인층을대상으로하는장기주택담보대출상품의한종류로인식하는등과같은오해가만연되어있다. 역저당상품은저소득층노인의소득보조를위한복지제도가아닐뿐더러주택을소유한모든노인에게적합한금융상품도아니다. 더구나역저당상품에는매우복잡한법률관계가필연적으로관련되고역저당대출에서발생하는현금흐름또한매우독특하여역저당대출을통하여경제적이득을기대할수있는노인층은그범위를넓게잡아도전체노인층의 1/3 수준을넘지않는다고보는것이합리적이다. 결국중산층을중심으로하는일부노인층에의하여적절히이용될경우경제적효과가상당할것으로기대되는매력있는금융상품의하나로역저당상품을인식할필요가있으며그러한사실을잠재적수요자인노인층이충분히인식할수있도록모든노력이가해져야할것이다. 구체적으로역저당의정확한개념과경제적기능그리고역저당상품에수반되는각종위험요인등에대하여노인층이충분히인식할수있도록역저당상품을취급하는공공부문이각종홍보및교육프로그램을개발하여야할것이다. 더하여역저당대출을신청하는노인에대하여서도이상의역저당관련사항들이반복적으로주지될필요가있음은물론이고개별대출신청자를대상으로역저당대출을이용하는것이최선의대안인지를점검하고조언해줄수있는시스템을갖추는것이필요하다. 미국의경우 HUD가인정한공인카운슬러 (counselor) 로부터역저당에대한교육과조언을위한교육과정을이수한경우에만 HECM을통한역저당대출을신청할수있는자격이주어진다. 우리나라의경우이와같이개인의신용상태를분석하고최적대안을모색하는신용카운슬링제도가불비된상황이다. 그러므로역저당도입초기에는역저당대출상품을판매하는금융기관이대출신청을하는노인을대상으로역저당에대한교육프로그램을실시하고금융감독당국은교육내용의개발과인증과정에서적절히개입하는방안을추구하는것이현실적인대안이라고할것이다. 그러나이와같은소비자교육과정에는많은비용이수반된다. 금융기관에일방적으로소비자교육에소요되는비용을전가할

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 63 수는없을것이므로단기적으로는금융기관과공공부문이비용을분담하는체계를구축하되장기적으로는노인관련공익단체가국가의지원을받아소비자교육을수행하도록하는것이바람직하다. 2. 금융소비자보호와금융시장의안정성확보 가. 연금에대한금융감독체계정비 1) 신중인의무원칙의확립 고령화의진전과함께향후지속적으로성장할것으로예상되는개인연금과기업연금을통한장기저축의상당부분은자산운용을전문으로하는연금사업자에의하여운영될것이다. 물론연금자산의일부는은행예금이나연금보험의형태로보유될것이나이미연금자산의축적이상당히이루어진선진국의경험에비추어볼때대부분의연금자산, 특히기업연금 63) 은펀드의형태로설정되어자산운용을전문으로하는금융업자에위탁되어운영될것으로예상된다. 64) 자산의소유주와운영자가분리되어있는경우소유주의위임을받은운영자가자산의관리및운영에서소유주의이익보다자신의이익을우선하는대리인문제 (agency problem) 가발생하게된다. 대리인문제의경우 1차적으로는자산의소유주와운영자사이의계약 (contract) 에의하여해결될문제이다. 그러나아직발생하지않은미래의모든상황 (contingency) 을예상하여계약을작성한다는것은물리적으로불가능하 63) 법률상의용어는 퇴직연금 이다. 그러나양자간에내용에서차이가없으므로이하에서는양자를혼용하여쓴다. 64) 연금자산을운영하는자가구체적으로어떤금융업에종사하는지는문제가되지않는다. 다만연금자산을금융회사자신의자산과분리하여관리 운영하면서자산소유주의이익을위하여노력하는자를연금사업자로부를수있다. 연금자산의운용만을전문으로하는금융회사의출현을배제할수없겠지만은행, 보험사, 증권사, 자산운용사등거의모든형태의금융업자가연금자산운용업자의역할을수행할것으로예상된다. 실제로기업연금의도입을규정한 근로자퇴직급여보장법 과시행령은퇴직연금사업자로은행, 보험사, 증권사, 자산운용사, 신탁업자를인정하고있다.

1 64 인구고령화와재정 금융대책 거나지나치게높은비용을요구한다. 이와같은불완전계약 (incomplete contract) 에서발생하는자원배분의비효율성을최소화하기위하여각종제도적장치 (institutional arrangements) 가마련되어있다. 사전적 (ex ante) 으로는규제나감독을통하여계약의불완전성을보충하거나계약의본래목적달성을위하여자산운용자 ( 대리인 ) 가의무를성실히수행하는지여부를감시 (monitoring) 한다. 한편사후적 (ex post) 으로는법원에의한해석을통하여계약의불완전성을보충하거나계약목적의달성을추구한다. 우리나라의경우에도신탁이나펀드등과같이대리인문제가발생할수있는간접투자금융수단이이미존재하고있고이들을규제하기위한체제가상당부분갖추어져있다. 그러나연금의경우타인의재산을대신하여관리 운영한다는측면에서일반적인간접투자기구와공통점을가지고있으나투자의목적, 자산의운영기간, 자산소유자 ( 위탁자 ) 의특성등여러가지측면에서간접투자기구에대한일반적인규제 감독의틀을그대로적용할수없는측면이존재한다. 이에따라개인연금이나기업연금등사적연금의발전면에서앞서있는여러국가에서는사적연금에대한규제체계의확립을위하여많은노력을기울여왔으며, OECD 와같은국제기구들도사적연금에대한규제체계의국제적모범기준 (best practice) 65) 을제시하는등많은논의가이루어지고있다. 우리나라의경우오랜퇴직금제도의관행으로인하여기업연금제도가도입되지않았고개인연금또한그규모가크지않은연유로연금에대하여일반적인간접투자기구와다른별도의규제 감독체계가부재한것이현실이다. 그러나 2005년 12월부터퇴직연금제도가본격적으로도입되고향후개인연금시장이상당한규모로성장할것으로예상되므로연금에대한규제 감독체제의확립은금융소비자보호라는측면에서뿐아니라금융산업의전개방향에도영향을줄수있는중요한정책적과제이다. 연금에대한규제방식은크게신중인 (prudent person) 개념을중심으로형성된영미형과연금의자산운용에대한직접적인양적제한 65) Guideline for Pension Fund Governance(2002), OECD, Recommendation on Core Principles of Occupational Pension Regulation(2004), Right of Members and Beneficiaries(2004) 등이연금규제와관련하여 OECD 가제시한대표적권고들이다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 65 (quantity restriction) 을가하는대륙형으로크게구분할수있다. 66) < 표 2-17> 연금규제와연금자산의수익률 각국 1984~1993 1984~1996 벨기에 8.8 9.0 덴마크 6.3 6.0 독일 7.2 7.0 일본 6.5 - 스페인 7.0 - 스웨덴 8.1 - 스위스 4.4 4.0 아일랜드 10.3 11.0 네덜란드 7.7 8.0 영국 10.2 10.0 미국 9.7 9.5 수량제한규제국 6.9 5.2 신중인규제국 9.5 9.5 ( 단위 : %) 주 : 1. 신중인규제체제를취하는국가는아일랜드, 네덜란드, 영국, 미국이며나머지국가는수량제한규제체제를취하고있음. 2. 연간수익률의평균자료 : European Federation for Retirement Provision(1996) 우리가규제방식의차이에관심을두는이유는지금까지의실증분석결과금융규제의방식이경제발전, 67) 금융시스템의안정성, 연금개혁의성공가능성 68) 등여러가지경제현상과밀접한관련을가진다는사실 66) 물론신중인원칙의원조격인영미에서도일정한범위에서양적제한을수용하여법제화하고있으며대륙형규제체계에서도수탁자는위탁자의이익을위하여투자결정을해야한다는정신을수용하고있다. 그러므로영미형과대륙형의구분은상호배타적인것이아니라연금의규제에있어어느쪽이상대적으로더강조되고있느냐에따른것이라고할수있다. 그러나양자간에규제에접근하는근본적인인식이다르며그결과형성된자본시장환경도크게다른것은사실이다. 67) Beck, Demirguc-Kunt, and Levine(2000) 을참고하시오. 68) Blake(1999) 를참고하시오.

1 66 인구고령화와재정 금융대책 이알려져있기때문이다. 연금규제방식의차이가연금자산의수익률과일정한관계가있을수있다는주장에대한증거는비록제한적이기는하지만여러군데에서제시되고있다. < 표 2-17> 에의하면 1980년대중반부터 1990년대중반에걸쳐영미형의신중인원칙중심규제체제를택하고있는아일랜드, 네덜란드, 영국, 미국등국가의연금자산수익률이수량제한방식의규제체제를택하고있는독일등대륙국가의연금수익률보다 50% 이상높은것으로나타났다. 두집단간수익률차이가전적으로규제체제의차이에서발생한것이라고볼수는없으므로해석에상당한신중을기해야한다는점은물론이나보다정교한분석을실시한 OECD의연구또한비슷한결과를제시하고있다. 69) 신중인원칙 (prudent person rule) 에대하여통일된정의는존재하지않으나 Galor(2002) 는다음과같이그개념을정리하고있다. 70) 수탁자는자신에게주어진의무를수행함에있어일반적으로신중한사람이비슷한종류의특징과목표를가진사업을수행함에있어행사하는정도의주의, 전문성, 신중함, 성실을기울여야한다. 신중인원칙은원래영미법의신탁법 (law of trusts) 전통에서발전된것으로수탁자 (trustee) 가위탁된자산을운영함에있어최대한수익자 (beneficiary) 의이익에봉사하여야한다는일반원칙에의하여형성된개념이다. 그러나현대로넘어오면서신탁법의영역을넘어서서타인의자산을보관하고운영하는자가준수해야하는가장중요한일반원칙이되었을뿐아니라대리인문제가발생할수있는각종법률관계 71) 를지배하는근본적인법원칙의하나로확립되었다. 신중인의원칙이추구하는구체적인목표는대리인문제를최소화하여자산소유주의이익에최대한봉사하는방향으로자산이운영되도록하는것이다. 그러나신중 69) Galor(2002) 를참고하시오. 70) A fiduciary must discharge his or her duties with the care, skill, prudence and diligence that a prudent person acting in a like capacity would use in the conduct of an enterprise of like character and aims. 71) 변호사 - 의뢰인관계, 후견인 - 피후견인관계등이그예이다.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 67 인의원칙을자세히뜯어보면대리인문제가발생하지않도록해야한다는당위의선언에불과할뿐구체적으로어떤방식으로대리인문제의발생을방지하여연금자산소유주의이익을최대로증진시킬수있을것인지에대해서는아무언급이없는것을발견할수있다. 영미법의일반적인전통에따라신중인원칙도법에서는추상적인개념만이제시되어있을뿐구체적인내용은법의판결에의하여법으로확립된판례에의하여채워져왔다. 법원에의하여확립된신중인의무의구체적인내용은의무에대한적정한배려와절차 (due diligence and process), 주의 전문성 권한위임 (care, skill, delegation), 관찰의무 (duty to monitor), 충성의무 (duty of loyalty), 위험분산원칙 (principle of diversification) 의준수등을들수있다. 신중인원칙은결과보다는행위과정의적정성에중점을두는규제원칙이므로자산운용자, 즉수탁자가연금자산의적정한운용을위하여얼마나성실하게행하였는지를판단의준거로삼는다. 즉수탁자의신중인원칙준수여부에대한평가는수익률등의투자결과에의존하여내려지는것이아니라투자결정을포함하여자산운용과정에서내린모든의사결정이적절한과정 (due process) 을거쳐서이루어진것인지에대한평가를통하여이루어진다. 결국신중인원칙은투자전략의개발, 채택, 실행, 감시 (monitoring) 등일련의과정들이연금소유주의이익에부합하도록적절한과정을거쳐이루어질을요구할뿐그러한과정을통하여실행된투자의결과에대해서는아무런요구를하지않는다. 그러므로양적인규제에서직접적으로금지하거나제한하는특정금융상품에대한투자도신중인원칙에의하면그상품에대한투자결정및실행이적절한과정을거쳐이루어진것이면아무문제가되지않는다. 신중인의무는수탁자가자기자신의재산을다룰때와동일한수준의주의 (care) 를기울이고상응하는전문성 (skill) 을구비할것을요구한다. 전문성은구체적으로수탁자가자신이거래하고있는금융상품에대해서충분한지식을보유하고있거나보유하도록노력하여야한다는요구로표현될수있다. 수탁자자신이필요한모든전문성을구비할필요는없으며그분야의전문가를직접고용하거나자문을요청하여, 즉권한위임 (delegation) 을통하여거래대상금융상품에대한전문성을확보

1 68 인구고령화와재정 금융대책 하는것도일반적으로허용되나이경우전문가의전문성을담보하고유지하기위한책임은수탁자가진다. 수탁자가전문가에게의무의일부를위임하는경우위임을받은전문가가신중인원칙에따라행위하도록필요한조치를취하고감시할의무 (duty to monitor) 가있다. 위임을받은전문가가행한모든의사결정의최종책임은수탁자에게귀속되는것은논리적귀결이다. 신중인의무의개념을직접적으로구성하는요소는아니지만대리인문제의해결을위하여신중인의무와동시에요구되는것이충성의무와위험분산원칙이다. 충성의무는수탁자에게오로지연금자산소유주의이익을확보하기위하여최선을다할것을요구한다. 수탁자자신의이익과연금자산소유주의이익이충돌하는경우를미연에방지하기위하여연금자산과수탁자자신의자산간에거래 (self-dealing) 를금지한다거나, 기타연금자산소유주의이익을침해할가능성이있는행위에수탁자가관련되지못하도록하는등의규제는충성의무를실현하기위하여제시된구체적인예이다. 위험분산원칙은신탁에대한규제가연금에대한규제로원용된것이아니라현대재무경제학의중요한학문적성과가연금감독의기준으로채택된것이다. 위험분산원칙에의하면연금자산은적절한방법으로분산, 투자되어야하며적절한방법의기준으로최적포트폴리오 (optimal portfolio) 이론의결과가사용된다. 즉, 위탁자와수탁자간에명시적 묵시적으로합의된위험수준하에서기대수익률을극대화할수있는포트폴리오를구축 유지하고있는지여부가위험분산의무의준수여부를판단하는기준이될것이다. 이기준에의하면판단의단위는연금자산전체이며포트폴리오를구성하는개별금융상품이아니다. 그러므로위험분산의원칙을명시적으로채택한경우특정금융상품의편입에대한양적제한은설정하지않는것이일반적이나예외가존재하지않는것은아니다. 우리나라의경우에도기업연금이도입되면서연금자산운영자에대한규제 감독원칙이 근로자퇴직급여보장법 에규정되어있다. 동법제17조 1항에는연금자산운용관리업무의기본원칙으로 선량한관리자로서의주의의무 가명시되어있으며 72) 동법제17조 2항 5호는분산투

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 69 자의무를규정하고있다. 또한동법제20조 1항에는퇴직연금사업자가가입자를위하여성실히업무를수행할것을규정하고있다. 근로자퇴직급여보장법 에산재된각종규정을종합해볼때우리나라도연금자산운용의기본원칙으로신중인의무를선언하고있는것으로판단된다. 그러나연금자산의적절한분산투자를담보하기위하여동법제17조 2 항 5호와시행령제17조 1항은투자대상금융상품을예 적금, 보험, 증권거래법상의유가증권중금융감독위원회가구체적으로고시하는유가증권에한정하고있다. 뿐만아니라퇴직연금의형태에따라 위험자산 의자산별한도와총한도를감독당국 73) 이설정하도록하고있다. 투자대상금융상품에대하여이와같이매우엄격한한도를부여하는태도는순탄치않았던우리나라자본시장및자산운용업의역사적경험에근거하는것으로판단되지만, 연금자산운용의기본원칙으로선언된퇴직연금사업자의선량한관리자로서의주의의무, 즉신중인원칙을직접적으로훼손할수있는규정이다. 물론신중인의무를중심적인연금자산운용및규제원리로채택하고있는나라에서도투자대상금융상품에대하여일부명시적인제한을가하고있으나이는어디까지나신중인의무원칙을훼손하지않는범위에서연금자산의위험관리를위하여최소한의범위에한정된것으로보아야한다. 74) 우리나라와같이투자대상금융상품의구체적인종류와투자한도를법령으로확정하고있는경우신중인의무가연금자산운용과규제의진정한기본원리로제역할을다할수있을것인지에대하여회의를제기할수밖에없다. 이미국제적표준으로자리잡아가고있는신중인의무를우리나라에서구체적으로실현하기위해서는현행의규정에존재하는투자대상금융상품의종류및규모에대한지나치게제한적인규제들을과감히완화할필요가있다. Galor(2002) 는적절한연금지배구조의구축, 신중인의무의구체적내 72) 신중인의무가진정한의미에서연금자산운용과규제의기본원칙으로채택된것인지에대해서는의문의여지가있다. 이하에서보다자세한논의가이루어진다. 73) 법률에의하면투자제한에대한감독당국은노동부이다. 74) 영국의경우사용자 (employer) 와관련된투자 (self investment) 를전체연금자산의 5% 이내로한정하고있으며미국의경우한도가 10% 로규정되어있다. 반면우리나라의경우사용자와관련된투자에대하여유사한규제를두고있지않다.

1 70 인구고령화와재정 금융대책 용과범위에대한감독당국의신축적해석 (flexible interpretation), 연금사업자에대한감독당국의감시 (monitoring) 와적절한보고 (reporting) 및투명한공시 (disclosure) 체제의확립, 금융시장과금융산업의변화및발전을능동적으로수용하는사법부의자세, 신중인의무위반자에대한적절한제재등을신중인의무의성공적인정착을위하여필요한요인으로제시하였다. 우리나라의경우에도이러한요구사항들중일부가근로자퇴직급여보장법의몇몇조항에산재되어있으나그구체적인내용은향후퇴직연금이본격적으로도입되고그에따른규제 감독체제가정비되는과정에서확정될것으로보인다. 물론미국이나영국등선진국의관행을맹목적으로도입할필요는없으며우리나라자본시장과금융업의발전단계를고려하여구체적인제도구축이이루어져야할것이다. 나. 연금지급보장기구도입에대한검토 퇴직연금제도의도입과더불어사업장도산또는부실시확정급여형연금의수급권을보장하기위하여지급보장기금 (guarantee fund) 의설치주장이활발히대두되고있다. 일반적으로연금에대한지급보장은두가지형태를가진다. 먼저미국의연금지급보장공사 (Pension Benefit Guaranty Corporation) 나영국의연금보호기금 (Pension Protection Fund) 에서채택하고있는방식으로사업자의도산이나부실또는부정행위 (fraud) 로인하여원래약속된만큼의연금수급이불가능한경우지급보장기금 (guarantee fund) 이연금을대지급한다. 다음으로주로라틴아메리카국가에서이용되고있는방식인데미리정해진최저수익률에미달하는경우기금운영실적과최저수익률간의차이를보조하는데보장기금이사용된다. 국가가저축을강제하고개인의재산인연금자산에대하여투자대상을제한하는등의제약을가하고있으므로최소한의수급권을보장하여야한다는근거에서지급보장기금의설치를주장할수있으나수급권보장에는항상연금자산운용자나근로자뿐아니라고용주의도덕적해이 (moral hazard) 라는부작용이수반된다. 지급보장기금이존재하는경우자신의노력여부에상관없이수급권이보장되므로신중인의무를저버

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 71 리는자산운용행태를보이게될가능성이매우높다. 근로자나고용주또한자신들이선택하는퇴직연금사업자의능력이나노력에관계없이궁극적으로연금수급권이보장되므로양질의연금사업자를탐색 (search) 하기위한노력을기울이지않게된다. 이러한도덕적해이의가능성이현실화되면지급보장기금에손실이발생하고그비용은사회전체가부담하게되는결과가발생한다. 유인 (incentive) 구조를고려해볼때도덕적해이는사업자의도산이나부정행위를연금대지급요건으로하는경우보다최소수익률을보장해주는방식을채택하는경우더욱심각하게발생할것이다. 현재우리나라의근로자퇴직급여보장법에서상정하고있는확정급여형퇴직연금에대한수급권보장장치는사용자의지급능력이있는경우부족분을퇴직금산정방식으로변제하게하고, 지급능력이상실된경우임금채권보장제도의규정에따라일정범위내에서대지급하는방식이다. 다만지불보장기금의설치는장기적인검토과제로남겨두고있다. 지불보장기금의설치여부에대해서는찬반양론이팽팽히맞설수있으며양쪽다나름대로의논리적기반을가지고있다. 그러므로이론적인관점에서한쪽의우월성을주장하기는힘든상황이며지급보장기금의도입은사회적합의에기초한정책적판단의영역이다. 그러나퇴직연금의수급권보호를위하여지급보장기금을설치하는경우에도, 도덕적해이를발생시킬가능성이높고논리적근거도미약하며엄청난기금손실을초래할개연성이있는남미방식의최소수익률보장형태보다는, 사업자의도산이나부정한행위로인하여연금수급권이침해되는경우이를보장해주는방식으로도입되어야할것이다. 물론영미식의지급보장기금을설치하는경우에도도덕적해이의발생가능성을배제할수없으므로이를최소화할수있는각종제도적장치들이선행되어야할필요가있다. 이중가장핵심적인장치는보험료의수준을적립금부족 (under-funding) 의정도, 사업자의신용도, 연금사업자의투자행태등위험요인 (risk factor) 에연계하여결정하는것이다.

1 72 인구고령화와재정 금융대책 다. 금융시장의안정성확보 앞에서논의한바와같이연금은미국이나영국등일부국가의자본시장에서이미가장큰기관투자가로대두하였다. 뿐만아니라아직자본시장에서연금이차지하는비중이크지않은독일등대륙계국가에서도고령화의진전과함께연금의중요성이점차로증대할것으로예상된다. 연금과같은계약성저축 (contractual savings) 의증가와이를운용하는기관투자가 (institutional investor) 의성장은금융시장의안정성 (stability) 측면에서매우중요한함의를내포한다. 일반적으로잘발달된자본시장 (capital market) 을중심으로편성된금융시스템은은행중심 (bank-based) 으로구성된금융시스템보다체제적위험 (system risk) 의발생가능성이낮다는측면에서보다안정적인금융체제로알려져있다. 자산과부채의만기불일치문제를적절히관리함으로써부가가치를창출하는은행중심금융체제는상시적으로뱅크런 (bank run) 의위험에노출되어있을뿐아니라은행간복잡한대차구조로인하여국지적인뱅크런이전체금융시스템에확산 (contagion) 될가능성에상시적으로직면하고있다. 반면시장가격변동에의거한자산및부채에대한상시적인재평가, 자산과부채간만기불일치문제의해소를용이하게하는다양한금융수단의존재, 투자결과가투자자에게귀속되고투자손실에대한안전망 (safety net) 이존재하지않는등자본시장중심의금융체제가은행중심금융체제에비하여체제적위험 (system risk) 의발생및확산에용이하게대처할수있는것으로알려져있다. 그러나자본시장중심의금융체제에서도체제적위험의발생가능성은항시존재하며, 장기계약성저축의규모증가와자본시장에서의비중확대는은행의건전성규제를중심축으로하여형성되어있는전통적의미에서의금융규제및감독패러다임 (paradigm) 으로는적절히대처하기힘든새로운형태의위험요인을발생시킨다. 자본시장에서체제적위험이발생할개연성이가장높은영역은자

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 73 산가격의급격한변동이다. 효율적인시장환경하에서는시장가격이자산의기초가치 (fundamental) 를제대로반영하지못하는상황이발생하는경우차익거래자의활동에의하여가격설정오류 (mis-pricing) 는신속히수정된다. 그러나실제시장에서는정보의비대칭성과거래비용등마찰적요인이작동하고있으며그결과가격설정오류가신속히해소되지못하고상당히오랜기간지속되는현상이자주발생한다. 명확한이유를제시할수는없으나어떤계기에의하여시장의전반적인분위기 (mood) 가변동하는경우근본가치와괴리된채로상당기간머물러있었던시장가격에급속한조정이가해지게되면서자산가격이급등하거나급락하는현상이발생한다. 이와같은자산가격의급변동이금융체제전체의안정성을위협할정도의파괴력을가지는충격으로발전하는경우는흔하지않으나자산가격버블 (bubble) 확대와그에이은시장붕괴 (collapse) 의가능성을완전히배제할수없음은역사적경험을통하여잘알려져있다. 최근들어자산시장에서의충격이금융시스템전반으로전파되어체제적위험으로발전할가능성을높여주는현상들이나타나고있는점에주목할필요가있다. 먼저매우높은레버리지를바탕으로한쪽방향으로대규모의포지션을취하고있는차익거래자 (arbitrageur) 의출현을들수있다. 이들은최근고도로발달한금융공학기법을이용하여시장가격이자산의근본가치를반영하지못한다고판단되는경우차입을통하여조달된자금을바탕으로자산가격의변동방향에대하여대규모의포지션을취한다. 예상이적중하여원하던방향으로시장가격이움직이는경우이들이취한포지션의규모가워낙커서비록단위포지션에서발생하는이익이매우작다고하더라도막대한이익을실현할수있다. 그러나시장의전반적인분위기반전등에의하여예상한것과반대방향으로시장가격이움직이는경우이들이노출된포지션 (naked position) 에서대규모손실의발생이예고됨에따라마진콜 (margin call) 이나계약상트리거 (trigger) 조항이발동되면서포지션해소에대한압력을받게된다. 이미상당한정도의레버리지를취하고있는이들거래자가새로운자금원을찾아포지션해소에대한압력에대응하는것이불가능해지는순간, 막대한손실이실현되면서채무불이행을선언하게되고

1 74 인구고령화와재정 금융대책 대규모은행이나생명보험사등취약한대차구조를가진금융회사가연관되어있는경우엄청난파괴력을가진위기로발전할가능성이매우높다. 최근일련의연구들 75) 은 1987년발생한미국의주식시장대붕괴와유럽의외환시장위기, 1994년발생한멕시코금융위기, 그리고 1997 년발생한아시아각국의금융위기등이이러한국제금융시장의환경변화에기인하는측면이크다고주장한다. 자본시장의변동성을줄이고근본가치의변동을반영하는안정적인자산가격변동을유도하기위하여시장의가격발견기능이제고되어레버리지에기반한대규모차익거래자의활동영역을축소시키는것이정책이지향해야하는궁극적인방향일것이다. 한편으로는대규모차익거래자들의자금원인은행이나생명보험사의자산운용에대한감독을강화함으로써시장안정성을위협하는수준의포지션을취하는것을원천적으로차단하는것이필요하다. 물론연금과같은계약성저축을운용하는기관투자가가대규모차입을통한차익추구거래를시도할가능성은매우낮으므로이상의논의가연금자산의확대와직접적인연관을가지는것은아니다. 다만위에서논의한종류의대규모차익거래자가자본시장에서점차활동영역을넓혀갈것으로예상되므로연금자산과금융시장의안정성확보를위하여적절한감독적대응이있어야할것이다. 다음으로연금을중심으로한기관투자가의투자행태와관련하여금융안정성측면에서최근자주거론되고있는문제점은시장가격이급격하게변하는시기에유동성 (liquidity) 실종현상이상당히오랜기간동안지속되어가격의급등과급락을초래할수있다는점이다. 여러가지이유로인하여상당수의기관투자가는매우유사한구조의포트폴리오를비교적표준화된투자전략으로운영하고있다. 심지어자산운용담당자의재량을최소화하는매우자세하고엄격한투자준칙을부여하거나가격변동에따라자동적으로거래에개입하도록전산화된투자전략을도입한경우도다수존재한다. 이러한상황에서시장환경에변화가발생하는경우다수의기관투자자는환경의변화가자산가격에대하여 75) 이에대한자세한논의는 Davis(1995) 를참고하시오.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 75 내포하고있는정보를유사한방식으로해석할것이고동일한방향의거래를원할것이다. 이와같은군집행동 (herding behavior) 이극단적으로발생하는경우, 즉대부분의시장참가자가동일한방향으로의거래를추구하는경우시장에서거래성립이불가능하게되는유동성상실상황이도래할수있다. 시장참가자들이동일한방향으로의거래만을추구하여시장자체가실종되는현상은전통적으로한정된투자자를기반으로하거나새로이도입되어시장기반이취약한일부채권시장에서나발생하므로자본시장이나금융시스템전체에영향을줄정도는아니라는인식이일반적이었다. 그러나최근의 LTCM(Long Term Capital Management) 사태에서관찰된바와같이일부시장에서의유동성실종사태가금융시스템전체의안정성을위협할수있는가능성을배제할수없는시장환경이조성되었다. Morrison and Shin(2004) 은기관투자가의군집행동이군중심리에매몰된비합리적인의사결정이아니라이익극대화를추구하는합리적경제주체의의사결정에서충분히초래될수있음을지적하고손절매 (loss cut), 프로그램거래 (program trading) 등과같은준칙적투자전략의엄격한부과나자기자본비율등과같은규제적강제장치에의하여시장유동성이완전히증발할수있는상황이존재함을보였다. 그러므로 Morrison and Shin(2004) 은대규모기관투자가중심으로구성된자본시장의규제에있어전통적인자산건전성규제뿐아니라유동성규제에도강조를두어야한다고주장하였다. 앞에서도잠시논의한바와같이연금이중심적인기관투자가로서지배적인역할을하고있는미국이나영국등의경험을살펴볼때, 자본시장에서연금자산의비중확대자체가금융안정성에부정적인영향을미친것같지는않다. 기관투자가의위험관리및거래행태에서파생되는금융불안정성증대의원인으로지적되는동태적헤징 (dynamic hedging) 이나비정형파생상품 (exotic derivative) 과같이복잡한금융상품의등장, 높은레버리지에기반한거래행위, 거래에서의군집행동등은연금과직접적인관련이없는것으로보는것이타당하다. 오히려연금은장기적인시계에서투자할뿐아니라여타기관투자가에비하여비교적엄격한감독을받고있어서시장불안정요인으로작용하기보다

1 76 인구고령화와재정 금융대책 오히려안정성제고요인으로작동하는것으로판단된다. 다만최근미국이나영국등에서몇몇대형연금이파산에처하면서비록체제적위험의규모로발전하지는않았다고하더라도금융시장에상당한충격이가해졌음을감안할때연금의자산건전성을확보하기위한감독적노력이반드시취해져야할것이다. 구체적으로확정급여형연금의적립금이항상적정수준이상으로유지되도록하여야할것이며적립금이충분하지못한연금에대하여즉각적인시정조치가취해져야할것이다. 또한연금의자산과부채를평가하는데있어국제적으로공인된회계기준 (accounting rule) 의사용을의무화하고회계기준의자의적인적용을최소화하여야한다. 또한연금사업자에게정기적인민감도분석 (sensitivity analysis), 스트레스테스트 (stress test) 등을요구함으로써연금자산이처하고있는각종위험요인을측정하고미리적절한대책이수립될수있도록하여야할것이다. 3. 국제간자본이동촉진 고령화의진전에따른저축행태의변화와그에수반하는경상수지의변동은국제간자본이동의흐름에도중요한함의를가진다는점은제2 장의제4절에서자세히논의하였다. 앞에서도논의한바와같이고령화의진전이자본축적에영향을미치는이론적경로는대체로두가지정도로정리된다. 먼저고령화로인하여노동공급이줄어들고이에따라자본에대한수요도줄어드는경로를예상할수있다. 이경로를통한자본에대한수요감소가어느정도의크기를가질것인가는노동과자본간의대체탄력성에의하여궁극적으로결정될것이지만양자간에상당한대체성이존재하므로고령화가이경로를통하여투자에부정적인영향을미치는부분은크지않을것이라는연구결과가있다. 76) 다음으로고령화의진전으로인하여저축률이하락하고이에따라투자가감소하여자본축적에부정적인영향을미칠수있다. 물론자본이동이완전히자유로운개방경제환경하에서는국내저축과투자가서 76) Borsch-Supan(1995) 을참고하시오.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 77 로독립적으로결정될것이므로이경로를통한고령화의부정적인영향은고려할필요가없을것이다. 그러나현실적으로국제간무역및자본거래에각종마찰이존재하여이론적모형이상정하는완전히자유로운국가간자본이동이이루어지지않고있으며실증적으로도국내저축과투자사이에는상당한상관관계가있는것으로나타났다. 그러므로두번째경로를통해서도고령화의진전은자본축적에상당한정도로영향을미칠것으로예상할수있다. 각종이론적 실증적연구는고령화의초기단계에서는상당한규모의저축이축적되면서자본축적이빠르게진전되는반면자본의수익률은하락하는모습을보이지만, 일단고령화가성숙단계에접어들면저축률이하락하고투자가감소하는모습을보이는것을폐쇄경제의일반적인패턴으로제시하고있다. 반면국제간자본이동이허용되는개방경제모형에서는고령화진입초기국내저축의증가가반드시국내투자로귀착될필요가없으므로자본의한계생산성하락으로인한투자수익률저하가발생하지않는다. 또한고령화성숙화이후에도국내저축의감소는자본의한계생산성반등의결과를초래하고그에따라투자수익률이높아져해외로부터의자본유입을통하여투자수요에대처할수있게된다. 인구변화에따른저축및투자의변동에서발생하는부정적인영향을해외자본의유출입을통하여상당부분해결할수있을것이라는이론적전망이상당한지지를얻고있다. 다만이러한이론적가능성이얼마나큰규모로발생할것인지는국제자본시장의효율성, 개별국가의개방도등과같은요인에의하여크게영향을받을것이므로구체적인해답은실증분석을통하여얻을수있을것이다. 77) 우리나라의경우제2 장에서자세히살펴본바와같이국내저축과투자간의상관관계가다른나라에비하여낮아서고령화의진전에따르는국내저축및투자의변동에서발생하는후생의손실을상대적으로덜입을것으로예상되지 77) Borsch-Supan, Ludwig, and Winter(2002) 는독일에대한연구에서폐쇄경제를가정하는경우고령화가성숙단계로진입하기직전인 2026 년의투자수익률은기준연도인 2010 년의투자수익률보다 0.7%p 낮을것으로예상한반면, 자본이동이완전히자유로운상황을가정하면동기간동안투자수익률감소는 0.2%p 에그칠것이라는모의실험 (simulation) 결과를제시하고있다.

1 78 인구고령화와재정 금융대책 만, 국내투자와저축간의상관관계를현재보다더낮은수준으로유도할수있다면후생측면에서그자체로상당한이득이창출될것이다. 자유로운국가간자본이동은이상에서논의한동태적이점뿐아니라정태적으로도분산 (diversification) 투자의이점을제공한다. Baxter and King(2001) 이보여준바와같이해외시장에로의투자는국내시장에서획득가능한자산의조합으로는구축이불가능한수익 (payoff) 구조를가진외국의자산을포트폴리오에편입시킴으로써추가적인위험분산을가능하게한다. 뿐만아니라외국자산의포트폴리오편입은국내시장에서는극히불완전하게이루어지는인적자본의수익, 즉근로소득의위험에대한훌륭한헤지수단으로작용하기도한다. 이상과같은이유로인하여보다자유로운자본이동을촉진하기위한정책적노력은인구구조의변동에따른충격을완화하는데많은도움이될것으로예상된다. 이와관련하여대규모의공적연금을민영화하고외국자산의취득에대한제한을점차철폐한칠레의경험은많은시사점을제공한다. [ 그림 2-12] 에서보는바와같이민영화직후인 1993 년 3% 에불과하던해외자산취득상한은 1995년 9% 에서점차상승하여 2002년에는 30% 까지허용되었다. 해외자산취득의상한선확대에따라 1990년대후반칠레국내경제의침체와그에따른자본시장부진에도불구하고해외시장에의투자확대를통하여국내주식투자 (IPSA) 나정기예금에비하여상대적으로높은연금수익률을실현할수있었다. 우리나라의경우현재해외투자가문제될만한사적연금자산은사실상존재하지않으나국민연금의해외투자문제는상당한논란속에서그필요성이점차지지세를확대해가고있는과정으로평가되고있다. [ 그림 2-13] 에는국민연금기금의금융자산중해외주식과해외채권이차지하는비중이나타나있다. 2001년국민연금기금의해외채권에대한투자가시작되고이어 2002 년해외주식에대한투자가간접투자의형태로시작되었다. 그러나해외투자를대하는보수적인태도가바뀌면서투자전략이다소수정된 2004년이전까지는국민연금기금의금융투자자산중해외투자가차지하는비중은 1% 미만의미미한수준에머물러있었다. 2005년 6월말현재전체금융자산투자중해외채권의비중은 4.76%, 해외주식의비중

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 79 은 0.31% 로총 5.07% 에달하고있다. 앞에서도논의한바와같이위험분산이보다용이하고고령화의진전에따른투자수익률하락의위험에도적절히대처할수있다는측면에서국민연금기금의해외투자확대를찬성하는견해가다수존재한다. 그러나다음과같이세가지정도로정리될수있는이유를들어국민연금기금의해외투자확대를반대하는논리도만만치않게존재한다. 먼저해외투자와관련된위험을지적하는견해이다. 국민연금과같이지급의무가이미상당부문확정되어있는부채를전제로하는경우자산운용의중심원리는안정성이어야할것인바, 투자경험이거의없고생소한투자환경을가진해외자본시장에대한투자는지나치게위험하다는주장이다. 더하여해외시장에대한투자에수반되는환율변동의위험도무시할수없을것이라는우려도존재한다. 그러나반드시해외자본시장에직접적으로참가할필요는없으며국제적으로평판을획득하고있는자산운용사를선정하여위탁하는방법이있으며, 더욱소극적인방법으로간접투자를통한해외자산취득을통하여포트폴리오의공간적지평을넓히는방법도있다. 또한환율변동의위험은현재의투자기법발전수준으로도사실상완벽하게환율변동의위험을헤지할수있을정도이므로큰문제가된다고보기는힘들다. 국민연금기금의해외투자의확대에반대하는두번째주장은국내자본시장의발전이지체될수도있다는것이다. 이주장은선진국에서연금이중요한기관투자가로서자본시장발전에중요한역할을하였다는실증분석결과 78) 에주목하면서아직까지미성숙된국내자본시장의발전을위하여획기적인전기가될수있는국민연금기금이해외로빠져나감으로써자본시장발전이지연될수있다는주장을펴고있다. 그러나국민연금기금의해외투자확대를주장하는경우라고하더라도효율적인위험분산을위하여필요한정도의해외자산취득이필요하다고하는것이지, 연금기금의대부분을해외자산에투자해야한다고주장하지는않으며실제연금의해외투자가상당히자유로운다른나라 78) Catalan, Impavido, and Musalem(2000) 이나 Impavido, Musalem, and Tressel(2003) 을참고하시오.

1 80 인구고령화와재정 금융대책 의경험에비추어보더라도연금의해외자산취득에는일정한한계가존재한다. 79) [ 그림 2-12] 칠레의연금에대한투자제한과연금수익률변화 주 : 상단은연금자산의주식투자및해외투자에대한상한선과실제투자실적을나타내고하단은연금을포한한각종자산의수익률을표시 (IPSA 는칠레의대표적주가지수 ). 자료 : Roldos(2004) 79) 자산포트폴리오의국내시장편의 (home bias) 에대해서는 Kand and Stulz(1995) 나 Sadka, Razin, and Yuen(1997) 등을참고하시오.

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 81 [ 그림 2-13] 국민연금기금의해외투자비중추이 주 : 전체금융자산중해외채권및해외주식의비중을의미하며, 2005 년은 2005 년 6 월말자료임. 자료 : 국민연금관리공단 더구나기금이급속히축적되는시기에해외투자가확대되지않는경우국민연금기금이국내자본시장에서차지하는비중이지나치게높아져서지배적수요자로서시장을왜곡시킬가능성을배제할수없으므로국내자본시장의안정적인발전을위해서도국민연금기금의해외투자확대는필요하다고할것이다. 특히연금자산의급성장기에충분히탄력적인국내자본시장이존재하지않는상황에서해외투자에대한지나치게제한적인규제가가해지면국내자산시장에서버블이발생할가능성이매우높아진다. 80) 마지막으로국민연금기금의해외투자확대가국내투자를위축시킬것이므로거시경제의단기적변동뿐아니라장기적성장에도부정적인영향을미칠수있다고보는시각이존재한다. 무역자유화와국제자본시장의통합조류에도불구하고대부분의국가에서국내저축과국내투자간에상당한상관관계가존재하는현실을감안할때타당성이일부인정되는주장이라고할수있다. 그러나우리나라의경우국내저축과투자간의 80) Roldos(2004) 를참고하시오.

1 82 인구고령화와재정 금융대책 상관관계가다른나라에비하여상대적으로낮고앞으로도그강도는점차약화될것으로예상된다. 뿐만아니라기금의해외투자로인하여국내자본시장에서투자수익률이증가할것이므로외국자본이유입되면서연금자산해외유출의부정적인효과는상당히상쇄될것이다. < 표 2-18> 연금의해외자산취득제한과실적치 : 국제비교 ( 단위 : %) 상한 실적 미국 P 11.0 영국 P 22.9 캐나다 30 15.0 일본 30 22.9 독일 30 7.0 프랑스 - 5.0 이탈리아 5 0.0 칠레 25 16.4 헝가리 30 2.5 한국 20 3.4 주 : 1. P는신중인 (prudent man) 의무이외에다른양적규제가없는경우임. 2. 외국의실적치는 2002년말을기준으로한것임. 3. 우리나라의실적치는 2004년말현재국민연금기금의해외투자비중임. 자료 : OECD(2004); Roldos(2004) 현재우리나라의경우연금은전체자산의 20% 범위내에서해외자산을취득할수있는규제가주어져있다. 그러나현실적으로는국민연금기금의예에서보는바와같이포트폴리오에서해외자산의비중이매우낮은수준에머물러있는것으로보인다. < 표 2-18> 에의하면우리나라의현재해외자산취득상한인 20% 는양적규제정책을채택하고있는다른나라의경우에비하여다소낮은것이사실이나그정도가지나쳐보이지는않는다. 다만적어도 2004년까지국내자본시장, 특히주식시장이장기적인부진을벗어나지못하고있었던상황이었음을고려

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 83 해볼때연금의해외자산취득이규제이외의요인으로인하여상당히부진한상태에머물러있었음을알수있는데, 연금의해외투자에대한부정적인인식이광범위하게확산되어있었던것이그주된원인이었을것으로추측된다. 여러가지우려에도불구하고연금의해외투자확대는우리나라의향후금융시장전개상황을예상해볼때피할수없는방향인것으로판단된다. 특히 2005년말도입된퇴직연금이장기적으로국민연금기금에비하여결코작은규모가아닐정도로성장할것으로보이는반면, 국내자본시장이그러한수요증가를신축적으로수용하기힘들것으로예상되므로연금의해외투자에대한제한을점진적으로완화할필요가있다. 궁극적으로는앞에서도논의한바와같이퇴직연금기금의자산운용에대한양적규제를철폐하고신중인의무를중심원칙으로확립할필요가있다. 한편표면적인자본자유화에도불구하고여전히존재하는개인의해외자산취득에대한각종규제 81) 를점진적으로완화함으로써개인차원에서다양한자산구성이현실적으로가능하도록환경을조성할필요가있다. 제 4 절결론 국내외의각종연구결과와정부의적극적인문제제기를통하여우리는인구구조의고령화현상자체의본질과파급효과에대하여이미상당히많은것을알고있는데간단히다음과같이정리할수있다. 1 고령화의진전은전세계적인현상이며우리나라의경우그규모와속도가유례를찾아볼수없을정도이다. 2 고령화의진전은환경변화를통하여경제주체의행태변화를유도함으로써경제전반에근본적인변화를야기할것이다. 3 이와같은현상은추세적인것으로출산율의하 81) 대표적으로개인의외화거래에대한제약이나해외부동산취득에대한제약등을들수있다.

1 84 인구고령화와재정 금융대책 락이나평균수명의연장과같은고령화의근본적인원인요인이변화하지않는한지속될것이며정책대응을통하여추세를반전시키는것은지극히어려운과제이다. 따라서보다현실적인접근은인구구조의전환과정에서발생할수있는여러가지문제점에대하여능동적이고선제적으로대응함으로써인구구조고령화의부정적파급효과가최소화되도록노력하는것이다. 본연구에서는인구구조고령화의결과금융시장에서발생할수있는변화를저축총량의변화, 저축구성의변화, 연금자산의확대, 국제간자본이동의변화라는네가지측면에서논의하였다. 이러한변화는우리보다먼저고령화의과정을겪은유럽이나일본등선진각국에서이미관찰되고있으며, 어느정도이론적 실증적논의의결과물이축적되어있는상황이므로본연구에서는고령화의초기단계에이미진입한우리나라에서도그와같은현상이실제로관찰되고있는지에대한실증분석을시도하였다. 이러한분석과현실진단을기초로본연구는본격적인고령화시대의도래에대비하여필요한정책적노력을크게세가지영역으로나누어논의하였다. 먼저안정적인노후소득의확보를보조하기위하여장기국채를비롯한장기저축시장의활성화, 개인연금에대한세제지원의유연성확대, 역저당 (reverse mortgage) 상품의도입을통한노인보유자산의유동화지원정책을논의하였다. 은퇴후소비에충당하기위한저축의증가는장기저축금융상품에대한수요를증대시키는데, 장기국채나물가연동국채등의금융상품은유럽의선진국에서는이미중요한장기저축수단으로자리잡고있는상품으로우리나라에서도수요가급격히증가하고있는상황이다. 그러나대표적인장기저축상품인장기국채시장은아직부진을면하지못하고있는실정이다. 최근정부의강력한장기국채시장육성의지표명이후상황이다소호전되기는하였으나경제규모나수요에상응하는장기국채의공급을뒷받침하기에는우리나라의재정적자수준이지나치게낮다는근본적인한계점이존재한다. 82) 이러한근본적 82) 일단재정적자가발생하고그결과국채공급이확대되는것이자연스러운것이라는

제 2 장고령화와금융부문정책과제 1 85 인한계에도불구하고국채유통시장에서국채전문딜러의시장조성자역할을증대하고딜러간경쟁을촉진하기위하여국채전문딜러제도를개선하고, 외국인참여확대를통한국채투자자풀의다양화를제안하였다. 지표채권의장내거래의무화정책에대한근본적인재검토또한중요한정책과제로제시하였다. 다음으로개인연금의세제적격을신축적으로조정하여자발적인저축에의한노후대비를지원할필요가있음을논의하였다. 구체적으로세제지원대상이되는개인연금의저축수단을확대하고간접투자뿐아니라직접투자도가능하게할필요가있으며, 세제적격기본단위를개인에서가구로전환함으로써전업주부에대한차별을시정할필요가있음을지적하였다. 더하여연금저축계좌에대한불입과인출에대하여가해지고있는제한들을대폭완화하여연령에관계없이언제든지불입이가능하도록허용하고반드시연금형식이아닌일시금지급에대해서도일정범위에서세제혜택을부여할필요가있다는논의를하였다. 또한주택을소유하고있으나원활한현금흐름확보에곤란을겪고있는노인층을대상으로하는역저당상품의도입을위한정책과제에대하여논의하였다. 역저당상품의성공적도입을위해서는이상품에내재하는위험요인의일부를국가가분담해줄필요가있는데장수위험, 이자율위험, 주택가치하락위험등에대하여국가가보증하는제도의도입이필요하며역저당상품을판매한금융회사의원활한자금운용을보장하기위하여대출채권의매입을보장해줄필요가있음을주장하였다. 퇴직연금제도의도입과관련하여비약적으로성장할것으로예상되는사적연금에대한적절한감독체계의확립은연금자산의소유주인금융소비자보호를위하여필수적인전제조건이다. 본연구는연금사업자의신중인의무준수여부를연금감독의기본원칙으로확립하여야하며연금의자산운용에가해지는각종양적제한은절대적으로필요한최소한의범위로제한할필요가있다는주장을지지하였다. 한편연금지급보장기구의도입여부에대해서는사회적합의에의하여결정될사항이 측면에서재정적자의존재는국채공급의전제조건이다. 물론싱가포르등재정흑자를시현하면서도국채를발행하는일부예외가있기는하지만일반적으로국채시장의활성화를위하여국채공급을인위적으로늘릴수는없는일이다.

1 86 인구고령화와재정 금융대책 라는점과도입이결정된경우도덕적해이를최소화하기위한각종조치들이동반되어야함을강조하였다. 연금의자산확대와자본시장에서기관투자자의역할증가는은행중심금융체제와다른새로운유형의위험요인발생으로금융안정성이심각하게위협받는사태가발생할수있다. 특히자산가격의높은변동성, 일부기관투자가의레버리지를통한차익추구행위, 군집행동등의위험요인들이일정한환경이충족되는경우금융시스템전체의안정성을위협할수있는파국상황을초래할수있다. 그러므로연금등기관투자가의자산건전성, 유동성및투자행태에대한건전성차원에서감독원칙의확립이필요한시점임이강조되었다. 인구구조고령화의부정적영향을완화시킬수있는통로로제시되고있는국제간자본이동을촉진하기위하여정책적노력이필요하다. 구체적으로국민연금기금을필두로하여연금의해외투자확대를점진적으로유도할필요가있으며개인의해외자산취득에대한규제를대폭완화할필요가있을것이다. 누차지적한바와같이인구구조고령화는정책적노력에의하여해결되거나추세가반전될수있는현상이아니다. 그러므로고령화의진전을주어진외부환경으로인식하고금융시장을비롯한경제의여러부문의전환과정에서발생할수있는부작용을최소화하기위한정책을개발하고실행하여야할것이다. 그러므로본연구에서는고령화에수반되는문제점을해결하기보다는부정적인파급효과를최소화하는데도움이될것으로판단되는정책과제들에중점을두고논의를진행하였다.

제 3 장고령화와국민연금 제 1 절지속가능한공적연금제도확립을위한정책과제 전영준 ( 인천대학교 ) 1. 서론 현시점에서우리나라의고령화진전단계는 OECD 주요국에비하여늦은단계에머무르고있으나, 고령화의진전속도는전세계에서그유례를찾아보기어려울정도로빠르기때문에노인부양비가 2030년경에는 OECD 국가수준으로급속히상승할것으로예상되고있다. 이러한급속한고령화는재정정책전반에심대한영향을미칠것으로사료된다. 특히공적연금제도는인구의고령화와더불어정부재정정책의가장중요한부분을차지하게될것이다. 공적연금제도의기본취지가노인층에일정수준의연금급여를지급함으로써이들의생활안정을도모하는것이니만큼향후도래할고령화사회의안정성에매우중요한역할을할것이다. 이러한안정적공적연금제도의필요성의관점에서우리나라공적연

1 88 인구고령화와재정 금융대책 금제도는심각한구조적문제점을안고있으며이러한문제로인해제도의유지가능성자체에의문이제기되고있는실정이다. 우리나라공적연금의구조적문제점중가장근본적인문제점으로지적되어온것은연금재정의건전성문제이다. 우리나라공적연금중가장넓은범위의가입자대상을포괄하고있는국민연금제도의경우, 그역사가아직일천하여연금급여가본격적으로지급되지않아연금재정건전성의문제가가시화되지않았지만, 저부담-고급여라는연금제도자체의문제점과향후급속히진행될인구의고령화로인해연금재정이악화되어 2040년대말에는연금기금이완전히고갈될것으로전망되고있다. 재정건전성의문제는사립학교교직원연금 ( 이하 사학연금 으로지칭 ), 공무원연금, 군인연금으로구성된특수직역연금에서더욱심각하게나타나고있다. 특히, 공무원연금의경우 1998년부터대규모적자가발생하기시작하였는데, 이러한수지악화를보전하기위하여 1999년과 2001년에두차례연금보험료를인상하여현시점에서의연금재정수지는다소호전되었으나머지않은장래에연금재정안정화를위하여대규모의연금보험료의상향조정이불가피하다. 83) 군인연금의경우적립기금이이미고갈된상태로서연금재정적자를보전하기위해이미대규모의정부지원금이투입되고있다. 현행공적연금제도의문제점은재정건전성의문제에만국한되어있지않다. 제도의수혜로부터소외되고있는집단이광범위하게존재하며, 국민연금지역가입자들의상당부분을차지하는자영업자들의소득파악이어려워이를관리하는데높은행정비용의투입이필요한실정이다. 또한국민연금기금은국민연금재정불균형으로인해현행제도를유지하는한궁극적으로는완전히고갈될것이지만고갈시점까지큰규모로유지될전망이다. 국민연금기금의급속한축적과고갈은향후우리나라금융시장에심대한충격을줄것으로예상되고있다. 따라서현행공적연금제도의구조적문제점은단순히연금재정건전성의문제에국한된것이아니라국민경제의여러측면과깊은관련성을가지고있으며, 이로인해공적연금제도자체의지속가능성에대한 83) 전영준 (2003) 참조.

제 3 장고령화와국민연금 1 89 의문이제기되고있다. 특히상대적으로저연령층에속하는세대들로하여금제도의지속가능성에대해우려하게하고향후공적연금수급에대해회의적인견해를갖게하고있다. 이러한문제점의인식하에본연구에서는지속가능한공적연금제도의구축을모색하고자한다. 공적연금제도의지속가능성은이미언급한바와같이연금재정의건전성제고만으로확보되기어렵다. 가입자들의신뢰를받는지속가능한제도의구축을위해 연금재정의건전성확보 가가장중요한요소인것은사실이지만제도의안정성확보를위해이와더불어 연금제도가그본연의목적에맞게설정되어있는가? ( 합목적성 ), 제도의혜택이필요한집단에충분한수혜가이루어지고있는가? ( 제도의효과성 (effectiveness)), 제도가입에대한합당한유인구조가제공되고있는가? ( 유인구조의적합성 ), 제도운영을위한행정비용이과다하지않은가? ( 행정의편의성 ), 제도로인한부작용이지나치게크지않은가? ( 제도의효율성 ) 등여러측면에서논의되어야할것이다. 본자료에서는이러한여러측면들을감안하여공적연금제도의지속가능성을규정하고, 현행공적연금제도의구조적문제점을규명하며, 이를바탕으로지속가능한공적연금제도를모색하고자한다. 본자료의구성은다음과같다. 2항에서는공적연금제도의지속가능성의의미를제도의합목적성및효과성, 연금재정의안정성, 유인구조의적절성및행정의편의성, 그리고제도의효율성의측면에서규정하고, 3항에서는지속가능성의측면에서현행제도의구조적문제점에대해기술하고자한다. 4항에서는지속가능한공적연금제도의구축을위한공적연금제도와관련제도의개선사항그리고기금운용방식의개선방안에대해기술하고자한다. 마지막으로 5항에서는본연구의논의를마무리하고자한다. 2. 지속가능성의의미 가. 제도의합목적성및효과성 공적연금제도본연의목적은개인별 전공분야별 이익집단별로상

1 90 인구고령화와재정 금융대책 이하게규정될수있다. 또한본질적으로같은목적을지향하는경우에도이를서로다른용어로표현하는경우가있어상호간오해가있는경우도있다. 이러한점을인정한상태에서공적연금제도의목적을다음과같이규정하고자한다. 공적연금제도가사회보장제도의일부분을구성하고있는점을감안하면, 공적연금제도의본래적의미는사회보장제도의존재에서찾아야할것이다. 사회보장제도의존재의미는사회에각종위험이존재하기때문이다. 이러한위험은노령, 질병, 실업, 재해, 빈곤등으로나눌수있다. 이들위험요소중에서공적연금과직접적인관련성이있는위험요소는 노령 이라고할수있다. 노령 이라는위험은각개인의수명에대해확실하게알지못하는데서발생하는위험이다. 다시말하면, 특정개인이당초의예상보다오래도록생존하여노년기소비에충당될수있는자산이충분히축적되어있지못하여빈궁한생활을하게되는위험을의미한다. 만일개개인에게닥칠수있는 노령 이라는위험에대하여시장경제에서적합한보험상품이제공된다면국가에서굳이나서서위험에서각개인을보호할필요가없을것이다. 그러나시장경제가제대로작동되지못하여이러한보험시장이존재하지못할경우에는국가가나서서이러한위험으로부터국민을보호하여야할것이다. 노령에대비한연금상품에대해생각해보자. 연금상품을구입하는사람은주로자신의기대수명이길것으로예상하는사람일것이다. 반면자신의기대수명이짧을것이라고생각하는사람은연금상품을구하지않을것이다. 따라서이연금상품이유지되기위해서는가입자가부담하여야하는연금보험료수준이높은수준으로유지되어야하며이로인해연금가입자중연금으로부터상대적으로적은혜택을볼것이라고예상하는사람들, 즉기대수명이다른가입자들보나짧을것으로예상하는사람들이먼저탈퇴할것이다. 따라서연금시장에남아있는사람의평균기대수명은이전보다증가할것이며이는다시연금보험료의인상요인이된다. 이러한역선택과같은시장실패 (market failure) 가존재할경우, 정부가시장경제에개입하여이들위험으로부터국민을보호하기위한제도적장치를마련하여야한다. 이러한제도적장치가바로사회보장제도라고할수있으며 노령 이라는위험과관련된제도가공

제 3 장고령화와국민연금 1 91 적연금이라고할수있다. 이러한시장실패와더불어공적연금제도의필요성은개별경제주체들의근시안적태도 (myopia) 에서찾을수있다. 근시안적인태도는개별경제주체의완전한합리성을상정할경우그타당성을상실하게되겠지만, 실제로는사람들이스스로은퇴이후의시기에대비하여적절한수준의자산을축적하지않은경우가많다고한다면정부가개별경제주체로하여금일정수준의저축을강제할필요성이있을것이다. 이러한정부의온정주의 (paternalism) 는향후노인층의빈곤율상승을억제하여공적부조지출예산의증가를억제하는데도의미가있다. 뿐만아니라궁극적으로는노령이라는위험으로부터사회구성원을보호하게되는효과를기대할수있다. 이러한관점에서보면사회보장제도고유의기능, 혹은고유의목적은궁극적으로사회적위험으로부터각개인을보호하는것이라고할수있다. 다시말하면, 사회보장제도혹은복지정책은각개인의위험을사회전체가공동부담하는수단이라고할수있다. 이러한공동부담은구체적으로사회구성원간의재분배로나타난다. 노령이라는위험으로부터의보호를목적으로하는복지정책인공적연금의경우재분배가청년층으로부터노년층으로, 혹은일찍사망하는사람으로부터장수하는사람으로이루어진다. 일단복지제도의고유기능을각종위험으로부터개인을보호하는것으로서그구체적인수단이재분배를통하여이러한위험을사회전체가공동부담하는것이라고규정한다면, 이러한보호기능과공동부담의규모와구조가적절히규정되어있는지를살펴보아야한다. 다시말하면, 복지정책을통한지원대상이적절하게설정되어있는지그리고그지원수준이적절한지에대해살펴볼필요가있다. 나. 연금재정건전성 연금제도의지속가능성에대한평가시가장일반적으로적용되고있는기준이연금재정의유지가능성임은이미언급한바있다. 연금재정의건전성을평가함에있어현시점에서평가한연금재정수지와적립기

1 92 인구고령화와재정 금융대책 금혹은부채수준뿐만아니라미래의현금흐름에대한엄밀한분석이필요하다. 이는공적연금급여지출이기본적으로 의무적지출 (entitlement) 이기때문이다. 다시말하면, 공적연금가입자가공적연금급여수급권을획득한경우향후국가가해당개인의수급권을부정하지않는한, 연금급여의지급이이루어져야하므로, 정부의의사결정에따라신축적으로조정될수있는 재량적지출 과는그성격이다르다고할수있다. 정부재정의불균형이심화되는시점에서 재량적지출 을조정하여정부재정수지를호전시키는것이비교적용이한반면, 의무적지출 인공적연금급여의조정에의한정부재정수지의즉각적인호전은불가능하다. 공적연금급여를결정하는급여산식이조정되더라도현시점까지연금가입자들이축적해온연금수급권은부정할수없으므로정부재정수지에대한효과는상당한시차를두고나타나게된다. 다시말하면, 연금재정에대한평가는현시점에서실현된재정상황뿐만아니라연금제도로인해향후유발될연금재정지출과수입의흐름을감안하여이루어져야할것이다. 다. 유인구조의적합성및행정의편의성 제도가안정적으로유지되기위해서는제도가입이제도가입대상자에게유리하게작용하는유인이제공되어야한다. 다시말하면, 제도에가입하지않는것보다제도에가입하는것이해당개인에게유리하게작용하여야한다는것이다. 유인구조의적절성과관련된또다른측면은제도가입자로하여금제도의목적에부합되는행위를하도록하는제도가설계되어야한다는것이다. 1998년부터명목적으로는전국민연금제도가실시되고있어유인구조의첫번째문제점인제도가입관련유인구조와무관하다고인식될수있지만, 국민연금제도의가입대상자의상당부분이제도가입이대상자자신의의사결정에의해이루어지는자영업자등으로구성되어있다는점에서현행제도와전혀무관하다고볼수없다. 국민연금가입대상자가실제소득이있는국민으로규정되어있으며, 실제제도운영과정에서상당히많은부분자영업자등으로구성된지역가입자가보

제 3 장고령화와국민연금 1 93 험료납부예외자로규정될수있어제도가입과관련된유인구조도전국민연금제도하에서매우중요한의미를지닌다고할수있다. 두번째문제점은현행국민연금제도가지향하는소득재분배기능과관련된사항이다. 현행의국민연금제도는급여산식상매우강한소득계층간소득재분배기능을지니고있다. 이러한소득재분배기능이원활히수행되기위해서는소득포착능력이선행되어야한다. 특히우리나라와같이자영업자비중이높은경우이들의소득을파악하는행정적인능력이매우중요한전제조건이되어야한다. 그러나우리나라의현실은이들자영업자의소득파악능력이매우제한적일뿐만아니라가까운장래에획기적인개선을기대하기어려운상황이다. 이러한상황하에서는자영업자들이자신의소득을되도록올바르게신고할수있는유인구조가제시되어야한다. 이러한제도정비가이루어지지않은경우제도가의도하는정책목표의달성이불가능할뿐만아니라제도가입자간의갈등을초래하고따라서제도가입자체에대한유인도줄어들가능성이높다. 라. 제도의효율성 제도의효율성이의미하는것은동일한목적을달성하는과정에서발생할수있는문제점을최소화할필요가있다는것이다. 공적연금과관련된효율성문제의대표적인예로민간저축의구축과노동유인의감소를들수있다. 저축률이높은생산가능인구로부터보험료를징수하여저축률이상대적으로낮은노인층으로자원을재분배함으로써민간저축을감소시키는문제가있고, 또한공적연금의도입으로조기은퇴를유발하는경향이있으며, 조세적성격을띠는공적연금보험료로인해전반적으로근로유인이감소하는문제점을초래할수있다. 이와함께국민연금금융시장에대한영향도아울러고려되어야할것이다. 우리나라국민연금의재정운영방식이부분적립방식인관계로향후상당기간동안큰규모의국민연금기금이적립되었다가 2040년대말에는기금이완전고갈될것으로추계되고있다. 이러한대규모공공기금의축적과빠른고갈은우리나라금융시장에큰영향을미칠것으

1 94 인구고령화와재정 금융대책 로예상된다. 특히국민연금기금이민간기금이아니라공공기금인점은더욱우려할만한사항이다. 따라서공적연금제도의효율성에대한평가는저축유인, 근로유인, 그리고금융시장에미치는영향에대한평가를통해이루어져야할것이다. 3. 현행제도의문제점 가. 부적절한목표집단설정 : 광범위한사각지대존재 2항에서공적연금이개인을 노령 이라는위험으로부터보호하자는취지에서도입된제도라고기술한바있다. 우리나라공적연금은여러구조적문제점을가지고있지만, 공적연금의목적과관련하여중요한문제점으로지적되고있는것은연금의사각지대가광범위하게존재한다는것이다. 제도상으로는 1999년부터전국민이공적연금의혜택을받게되었지만, 실질적으로는공적연금제도의혜택을받지못하는계층이광범위하게존재한다. 문제는연금사각지대에속하는사람들이현행제도하에서공적연금의혜택을받는사람들보다노령이라는위험에심각하게노출되어있는경우가많다는것이다. 고용상태가안정되지못한소규모사업장의임시직- 일용직근로자들은제도상국민연금의수혜대상이되지만실질적으로는국민연금보험료중고용주의부담분에대한재정적부담, 그리고축소신고되어오던수입금액의노출을꺼리는고용주들이이들의제도가입을회피하는경향이있다. 또한이들은고용상태가안정적이지못한관계로연금의수급자격인최소 10년가입요건을충족시키지못하여연금의수혜계층이되지못할가능성이있다. 또한장기실업자들의경우도이러한위험에노출되어있다. 2004년의국민연금보험료납부거부운동에서도경험한바와같이영세자영업자들도당장국민연금보험료부담때문에보험료납부를거부함으로써연금사각지대에편입하는예가많다. 전업주부의경우도이혼등의사유가발생할경우연금혜택을받지못하는상황에놓일가능성이높다.

제 3 장고령화와국민연금 1 95 < 표 3-1> 국민연금납부예외자현황 ( 단위 : 천명, %) 지역가입자계 (A) 소득신고자 (B) 납부예외자 (C) 소득신고율 (B/A) 납부예외율 (C/A) 1998.12 2,129 1,583 546 74.4 25.6 2000.12 10,419 5,973 4,446 57.3 42.7 2002.12 10,005 5,754 4,250 57.5 42.5 2004.04 10,051 5,811 4,239 57.8 44.1 자료 : 국민연금관리공단내부자료, 김용하 (2005b) 에서재인용. < 표 3-2> 국민연금사각지대추정 ( 단위 : 천명, %) 연도 노인인구 국민연금수급자중사각지대실질사각비수급자소액연금자비율지대비율 2005 6,252 4,890 6,028 78.2 96.4 2010 7,448 4,916 7,016 66.0 94.1 2015 8,295 4,885 7,435 58.8 89.6 2020 9,647 4,881 7,762 50.6 80.4 2025 11,164 4,925 7,866 44.1 70.4 2030 12,252 4,892 7,687 39.9 62.7 2035 13,066 4,781 7,317 36.5 55.9 2040 14,392 4,908 7,164 34.1 49.7 2045 14,940 5,065 7,023 33.9 47.0 2050 15,208 5,321 7,060 34.9 46.4 2055 14,646 5,380 6,919 36.7 47.2 2060 14,369 5,478 6,928 38.1 48.2 2065 13,903 5,472 6,864 39.6 49.3 2072 13,181 5,358 6,676 40.6 50.6 자료 : 김용하 (2005a) 이러한우려는납부예외자비율의증가로현실화되고있다. < 표 3-1> 에의하면, 국민연금도시지역확대시기 (1998) 에비하여최근의납부예외율이매우높은수준을보이고있다. 이러한높은납부예외율은향후국민연금사각지대의확대로이어질것이다. 김용하 (2005a) 에의하면 2005년현재국민연금사각지대비율이 78.2% 에서점차적으로감소하여

1 96 인구고령화와재정 금융대책 2030년경에는 40%, 2045년에는 34% 로하락하여저점에이르고그이후증가하여 2070년에는 40% 수준에이를것으로전망하고있다. 또한김용하 (2005a) 는최저생계비이하의연금을받게될연금수급자를기준으로실질적인사각지대는이보다훨씬높아장기적으로 60세이상노인인구의 50% 에이를것으로전망하고있다. 이러한점들을감안한다면, 현행제도는제도의필요성이절실한계층에게제도의혜택이배제되어있는문제점을가지고있는동시에제도의필요성이상대적으로적은계층에대해상당히후한혜택을주고있는문제점이있다. 다시말하면연금사각지대가광범위하게존재하는동시에연금재정의불안정이동시에존재하는매우부적절한구조를지니고있다. 이러한점들을감안하여현재연금사각지대에존재하면서제도수혜의필요성이높은계층을제도내로포괄하는방안이필요하다. 나. 재정의불안정성 본절에서는국민연금재정의유지가능성을세대간회계 (generational accounting) 를이용하여평가해보고자한다. < 표 3-3> 은우리나라공적연금의세대간회계를제시하고있다. 84) < 표 3-3> 은기준연도 (2000년) 시점에생존하고있는세대를 현재세대 로정의하고기준연도이후출생하는세대를 미래세대 로정의한다. 현재세대는다시연령별로분류하여연령별회계와미래세대의회계를계산한다. 공적연금의세대간회계란특정세대대표적개인의남은여생동안예상되는순조세지불의현재가치를의미한다. 여기서, 순조세 (net taxes) 는특정세대의대표적인개인이납부할공적연금보험료와정부로부터지급받을연금급여의차이를의미한다. 84) 세대간회계의산출방법과산출과정에대한자세한내용은전영준 (2003) 과 Auerbach and Chun(2005) 참조.

< 표 3-3> 공적연금의순재정부담 1) ( 단위 : 천원, %) 제 3 장고령화와국민연금 1 97 전체 연령 계 국민연금 공무원연금 사학연금 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 99-9,216-8,819-9,072-14,461-11,311-15,128-17,993-35,155-27,779-23,461-22,865-21,361-8,367-6,314-3,754-1,367-991 -647-341 -33-10 -7,908-7,546-7,516-12,804-9,829-13,389-14,444-29,544-20,810-15,055-12,274-14,090-1,977-367 -325-296 -243-159 -40-24 -9-1,212-1,169-1,425-1,503-1,325-1,531-3,154-4,780-5,860-7,009-9,091-5,802-5,735-5,892-3,386-1,052-742 -486-300 -8 0-96 -104-131 -153-157 -208-396 -832-1,109-1,397-1,501-1,469-655 -55-42 -19-6 -2-1 -1 0 미래세대 41,676 30,708 9,718 1,250 장기재정균형위한보험료조정규모 ( 현행보험료수준대비, %) 미래세대 2) 310 307 308 510 2010 3) 127 120 158 181 2020 3) 165 157 193 269 주 : 1. 총요소생산성증가율 1.5%, 할인율 6.5%, 2001년인구추계 2. 2000년이후출생한세대보험료부담비례적조정 3. 해당연도에생존하는모든세대의보험료부담비례적조정 자료 : Auerbach and Chun(2005)

1 98 인구고령화와재정 금융대책 세대간회계산출의과정은다음과같다. 먼저, 현행공적연금제도가그대로유지되는가상적인상황을상정하여현재생존하고있는세대들이현재와미래에정부에납부하여야하는공적연금보험료의현재가치에서정부로부터여생동안지급되는연금급여의현재가치를차감한액수로정의되는순재정부담 ( 혹은순조세 ) 을각세대별로산출한다. 다음으로미래세대의연금급여수급액을추계하고, 여기에서현시점의연금기금액과현재세대의순재정부담의합을차감함으로써연금재정갭을계산한다. 이연금재정갭은미래세대의순재정부담으로귀착된다. 다시말하면현재와미래의연금급여지급은현시점까지축적된기금으로충당되거나현재세대와미래세대의보험료부담으로충당되어야한다는것이다. 이러한개념하에서 < 표 3-3> 은각세대의대표적인개인이잔여생애동안부담하여야하는순조세, 즉순재정부담을산출한것이라고할수있다. 세대간회계를해석함에있어서주목하여야하는것은현재세대의순재정부담은현행연금제도가지속된다는가정하에서산출되었다는점이다. 만일현행연금제도를유지함으로써장기재정불균형이발생할경우장기재정을회복하기위한재정부담은전적으로미래세대가짊어진다는상황을상정하여미래세대의순재정부담을산출한다. 이러한과정을거쳐산출한세대간회계는현행재정정책의유지가능성에대한중요한정보를제공한다. 현행연금제도의유지가능성에대한평가를하기위하여기준연도에출생한세대, 즉현재세대중연령이 0세인세대의순재정부담과미래세대의순재정부담을비교한다. 이는전자의순재정부담산출이현행재정정책이지속된다는가정하에서이루어진반면, 미래세대의순재정부담은정부재정의장기불균형이발행할경우장기균형을회복하기위한모든재정부담을미래세대가짊어진다는가정하에서산출되었기때문이며, 또한양세대의순재정부담이이들의전생애에걸친조세납부액과이전수입액을바탕으로산출된것이므로양세대의재정부담을직접비교할수있기때문이다. 만일기준연도출생세대의순재정부담에비하여미래세대의순재정부담이클경우이는현행의연금제도가유지가능 (sustainable) 하지못하며, 정부의예산제약을만족시키기위해서는

제 3 장고령화와국민연금 1 99 미래어느시점에누군가의보험료부담증가없이는연금재정이유지될수없음을의미한다. < 표 3-3> 에의하면, 공적연금제도에의해야기되는순재정부담은현재생존하고있는세대의경우음수 (-) 로나타나고있다. 이는현재생존하고있는세대들의공적연금보험료부담에비하여연금급여수준이지나치게높다는것을의미한다. 군인연금을제외한공적연금제도가미래세대로전가하는재정부담은기본가정하에서 2000년이후태어나는세대 1인당 4,210만원수준으로나타났다. 반면, 2000년에태어난세대들은공적연금제도로부터전생애에걸쳐 966만원정도의이전지출을받는것으로나타났다. 즉, 현재생존하고있는세대들의경우공적연금의각종급여수급액이연금보험료보다많아순재정부담이음의수를나타내고있는반면, 연금재정수지를맞추기위하여미래언젠가는연금보험료의상향조정혹은연금급여의하향조정이이루어질수밖에없고따라서미래세대의순재정부담은양 (+) 의수준을나타내며그절대적인수준은매우높게나타나고있다. 이러한추계결과가의미하는바는우리나라의공적연금재정이유지가능하지못하다는것이다. 즉, 현행저부담-고급여체제가지속될경우현재세대는현행제도로부터많은혜택을부여받을수있으나, 이러한현상은오랫동안지속되지못하고미래의어느시점에서는순조세부담의증가로재정불균형이보전되어야한다는것이다. 공적연금의저부담- 고급여구조에의한순재정부담의미래세대로의이전은국민연금보다특수직역연금인공무원연금과사학연금에서보다심각하게나타나고있다. 국민연금, 공무원연금, 사립학교교원연금에의한미래세대 1인당순재정부담은각각 3,071만원, 972만원, 125만원수준에이르고있다. 2000년에출생한세대의경우이들공적연금제도로부터받은순이전수입 (= 공적연금급여- 연금보험료 ) 의현재가치는각각 791만원, 121만원, 10만원수준에이르고있다. 국민연금제도에의한미래세대순재정부담과 2000년에출생한세대의순이전수입이전체공적연금제도에서차지하는비중이각각 73.6%, 85.8% 로서매우높은비중을차지하고있으나, 가입자 1인당수준을비교할경우공무원연금과사학연금의경우가그수준이월등히낮게나타나고있다. 공무원연금가

200 인구고령화와재정 금융대책 입자수가국민연금가입자수의 5.6% 85) 에불과한반면, 연령 0인세대에속하는개인 1인당공무원연금으로부터의순이전수입의가치가국민연금의 15.3% 로나타나, 가입자 1인당순이전수입수준이 2.7배에이르고있으며, 미래세대의순재정부담은 31.1% 로나타나미래세대로전가하는순재정부담을 2000년말현재가입자 1인당으로환산할경우국민연금의 5.6배에이르고있다. 사학연금에의한저부담-고급여구조는공무원연금에비하여그심각성이덜한것으로평가된다. 사학연금으로부터의순이전지출을생애기간동안의현재가치 86) 로평가하면, 공무원연금의약 7.8% 로서, 2000년말현재가입자수비율이 23.2% 87) 인점을감안한다면, 2000년현재가입자 1인당순이전수입은공무원연금의 33.6% 에불과하다. 또한미래세대 1인당순재정부담도공무원연금의 12.6% 수준으로서 2000년말현재가입자 1인당미래세대로전가하는순재정부담이공무원연금의 54.3% 수준에이르고있다. 저부담-고급여구조로인해장기적으로공적연금재정의건전성이위협받고있음은이미기술한분석결과에서도확연히드러나고있다. 본연구에서는연금재정의장기수지균형을현재와미래의연금급여와연금보험료수입의현재가치가일치하는것으로정의하고, 공적연금의수입-급여지출의장기수지균형을회복하기위하여연금보험료수준을어느정도조정하여야하는가에대한정량적분석을시도하였다. < 표 3-3> 에제시되어있는보험료조정은연금재정수지균형회복을위해 ( 현재세대의연금보험료부담을현행대로유지한상태에서 ) 추가적으로징수하는보험료부담을미래세대에게, 즉 2000년이후출생자에게모두전가시키는경우와보험율수준의조정을특정해에생존하는모든세대에게적용하는경우두부류로나누어계량적분석을시도하였다. 특히전자의경우는연금제도개편이지체되어제도개편의효과가미래세대에만미치는극단적인상황을상정한것이라고해석될수있다. 국민연금의장기재정수지균형을이루기위해서는현행제도하에서의 2010년과그이후생존하는세대의보험료부담이현행제도하에서보 85) 2000 년 12 월현재, 국민연금과공무원연금가입자수는각각 1,620 만명, 91 만명이다. 86) 연령 0 의회계에해당함. 87) 2000 년 12 월현재사학연금가입자수는 21 만명임.

제 3 장고령화와국민연금 201 다 120% 인상되어야하는것으로분석되었다. 현행제도하에서국민연금보험료가 9% 인점을감안한다면향후보험료가약 19.8% 수준으로상향조정되어야할것이다. 예를들어보험료조정이 2020년까지지연될경우그조정폭은 157% 로증가할것으로추계되었다. 만일연금제도개편이 2020년보다상당기간지체되어연금재정장기수지균형회복을위한재정부담이미래세대에게전적으로전가되는극단적인상황을상정한다면, 보험료조정규모가현행보험료부담에비해 307% 상향조정되어야하는것으로추계되었다. 이러한상황은공무원연금과사학연금의경우가더욱심각하여, 현시점에서곧바로연금제도개편이이루어지는경우, 즉 2010년부터보험율이조정될경우, 보험료상승폭이현행의보험료수준대비공무원연금의경우 158%, 사학연금의경우 181% 가되어야하며, 보험료조정이 2020년까지지체될경우양연금제도의보험료조정폭이각각 193%, 269% 가되어야하는것으로추계되었다. 보험료조정이 2000년이후출생자에게만적용될경우조정폭은각각 308%, 510% 로나타나고있다. 이러한공적연금의재정건전성문제의심각성에도불구하고이를시정하고자하는정부의조치가가시화되지못하는것은재정건전성제고를위해연금급여를하향조정하고연금보험료를상향조정할경우현재유권자들의경우현행의제도에비하여순재정부담이증가하는반면, 이러한제도개선으로부터순재정부담이감소하게되는미래세대대부분이아직출생하지않았거나출생하였더라도투표권이없거나혹은이러한문제의심각성을인식하지못하고있기때문이다. 이러한요인으로인해재정건전성제고를위한제도개선의시기가지속적으로지연될가능성이높으며이경우문제는더욱심각해진다. 이미언급한바와같이제도개편시기를늦출수록연금재정의장기균형을회복하기위한연금보험료조정폭이상승하게될것이다. 따라서재정안정성회복을위한제도개선이더욱어려워질가능성이높다. 우리나라보다인구의고령화를일찍경험한주요외국의경우연금개혁시기를지속적으로지연시킨예가많으며, 제도자체의존립이위태로운지경에도달하기이전에제도개선이이루어진예를찾아보기어려운점은우리나라에시사하는바가크다고하겠다. 이러한가능성은

202 인구고령화와재정 금융대책 현시점의저연령층으로하여금자신들의은퇴시기에공적연금을제대로수급하기어렵다는인식을확산시키며이는제도에대한신뢰성자체를의심하게하는요인으로작용할것이다. 최근나타나고있는공적연금, 특히국민연금제도에대한불신은현행국민연금제도가안고있는재정의불안정성에상당부분기인한다고보아야할것이다. 다. 금융시장에대한교란요인 공적연금제도의지속가능성과관련된기존의연구에서는주로연금재정측면에초점을두고금융시장에대한효과를도외시한경향이있었다. 그러나현행국민연금이부분적립방식을채택하고있어제도도입이후상당수준의기금이적립되었으며, 2008년연금급여가본격적으로이루어진이후에도상당기간연금기금이축적될것으로전망되고있다. 연기금의규모도매우커서현행제도를유지할경우규모가최고 GDP의 50% 를상회할것으로전망된다. 88) 국민연금기금의규모가금융시장에막대한영향을미치는것은재론의여지가없다. 보다중요한사실은국민연금기금이라는공공기금이단일기금으로유지된다는사실이다. 이경우정부의금융시장에대한시장지배력이과다하여금융시장의왜곡을초래할가능성이높다. 국민연금기금을단일기금으로운영함에따라발생하는문제를완화하기위하여국민연금기금을분리운영하고분리된기금에대해운용의자율성을부여할경우이러한문제점이해소될수있다는주장이있다. 그러나이경우에도기금운용에대한가이드라인이존재할것이며, 이를통해정부의금융시장지배력이상당수준유지될것이며따라서기금의분리운용도근본적인해결책이되기어렵다. 특히, 현행채권위주의기금운영방식을그대로유지할경우채권시장에서국민연금의지배적위치는향후채권시장을극도로왜곡하는요인이될것이다. 이창용 (2004) 은국민연금기금운용방식을현재와같이 88) 국민연금기금규모는이창용 (2004) 를참조하였다. GDP 추계는 2004 년까지는국민계정상의수치를그대로사용하였으며, 그이후기간에대해서는노동생산성증가율을 1.5% 로가정하고, 노동분배율이 60% 를유지한다는가정하에추계되었다.

제 3 장고령화와국민연금 203 유지할경우국민연금기금이전체채권시장에서차지할비중이 2010년도에는 23.8% 에이르고, A등급이상채권잔액에서차지하는비중은 37.6%, B등급이상채권잔액에서차지하는비중은 34.9% 에이를것으로전망하였다. 또한이연구는현재국민연금의종목별채권투자비중을그대로유지할경우국민연금기금이종목별채권시장에서차지하는비중이 2010년에는국채 12.63%, 지방채 11.72%, 특수채 54.96%, 통안채 25.37%, 회사채 34.29% 에이를것으로전망하고있다. 이창용 (2004) 의국민연금기금추계치와필자의 GDP 추계치를이용한기금추계에의하면 2030년에는국민연금기금의 GDP 대비비중이 2010년의 1.86배가되고, 동기간동안기금실질가치의절대적인수준이 2.5배로증가할것으로추계되고있다. 따라서국민연금기금이채권시장에서차지하는비중이 2010년시점보다대폭상승할것이며, 또한현재의기금운용방식을그대로유지할경우많은종목의채권잔액의절반이상을국민연금기금이차지하는상태가초래될가능성이높다. 이창용외 (2005) 는국민연금기금이국채시장에서지배적인지위를갖게됨에따라국채이자율결정에큰영향을미치게되는위험성을제시하고있다. 이는통화정책이국민연금의투자결정에의해큰영향을받음을의미한다. 국민연금기금의국채선호경향은국내안전자산을과도하게낮추는역할을할것이다. 이창용 (2005) 은이외에도국민연금기금의운용이지나치게우량채권위주로이루어질경우자금이지나치게안전자산위주로운용되고위험자산을회피함에따라국민경제의성장동력을저해하고, 대기업에자금이집중되는위험성이있음도지적하고있다. 이러한문제점의인식하에서주식과같은위험자산으로투자를다변화하여야한다는주장이제기되고있으나, 이또한또다른형태의왜곡을초래할가능성이높다. 주식투자시특정기업주식의상당부분을매입하고, 주식보유에대한의결권을부여할경우정부가기업의경영에직접관여하는상태가초래될것이다. 89) 89) 이창용외 (2005) 에의하면현재국민연금의주식투자비율은기금전체의 8% 에불과하지만국민연금이총지분의 4% 이상보유하고있는기업수는 2003 년말현재 14 개기업이나된다. 향후국민연금기금이빠른속도로증가할것을감안하면개별기

204 인구고령화와재정 금융대책 국민연금기금의시장지배력은금융시장의혼란을통해국민경제에부정적인영향을미칠뿐만아니라국민연금기금수익률자체에도부정적인영향을미칠가능성이크다. 기금이증가하는단계에서는국민연금기금의시장지배력을통해고수익을실현시킬수도있겠으나, 2030년이후국민연금수혜자수가증가하고이에따라국민연금자산을대규모로매각하여야한다. 국민연금자산의대규모매각은자산가치의하락을유발하고또한대규모의매각자체가어려운상황이될가능성도크다. 연기금의보유자산매각으로인한금융자산가격하락은고령화를먼저경험하고있는선진국에서도우려되고있는문제이다. 우리나라의경우는다른나라에비해연기금의적립규모가월등히크므로이러한문제가더욱심각해질것이다. 90) 따라서국민연금기금의상당부분을해외시장에투자하지않는이상이러한문제는해소되기어려울것으로예상된다. 국민연금기금이라는공적기금이대규모로축적될경우파생될수있는재정측면의또다른문제점은정부가이기금을재원으로효율적이지못한사업을추진할가능성이높다는것이다. 이경우정부회계상으로는재정의적자가발생하지않고정부부채가증가하지않지만, 실질적으로는적자재정의효과가발생하여재정부담을미래세대로전가시킬가능성이높다는것이다. 그대표적인예가최근정부에의해고려되었던한국형 New Deal 정책이다. 이러한경향이심화될경우재정규율이약화될가능성이있다. 국민연금기금의규모가커질수록정부는납세자의조세저항을유발하지않고국채발행을통해재원을조달할유인이강해지고이과정에서재정규율이약화될가능성이높다. 이러한예는부동산거품이걷힌이후일본의국채규모가급속히증가하는과정에서일본우정국이신속하게국채를인수하였던것이일본의국채증가속도를가속화하였던점에서도그가능성을확인할수있다. 다시말하면, 정부의영향력하에있는대규모의공공기금이존재하는경우정부는공공기금으로부터자금을차입하여재정지출을증가시킬가능성이높으며이를규율하는것이용이하지않을가능성이높다. 업에대한지분율이더욱높아질가능성이크다. 이로인해해당기업의주주권행사문제, 공기업화에대한우려등이중요한사회문제로대두될수있다. 90) 이창용외 (2005) 참조.

제 3 장고령화와국민연금 205 [ 그림 3-1] GDP 대비국민연금기금규모 자료 : 김용하 (2005b), 이창용 (2004), 필자의 GDP 추계치 더욱심각한문제는연금재정건전성회복을위하여제시되고있는연금급여하향조정, 연금보험료상향조정의정책조합은금융시장에대한왜곡을심화시킬가능성이높다는사실이다. [ 그림 3-1] 에서볼수있듯이정부가제출한국민연금법개정안을반영하여국민연금기금을추계할경우, 91) 국민연금기금의규모는최고 GDP의 100% 에이를것으로전망된다. 이러한막대한규모의국민연금기금축적은정부가금융시장의지배적인참가자로서시장왜곡을더욱심화시킬가능성이높다. 라. 유인구조의문제 지속가능한공적연금제도, 특히국민연금제도는제도가입에대한유인구조와자영업자소득포착과관련된유인구조의정비가전제되어야함은 2항에서언급한바있다. 제도가입자체에대한유인구조와관련하여무엇보다도제도자체에대한신뢰성이문제가될수있다. 제도에대한신뢰는우선재정건전성이전제되어야한다. 본절의 2항에서기술한바와같이현행제도하에서는국민연금제도가재정적으로유지가 91) 국민연금기금추계는김용하 (2005b) 를참조하였음.

206 인구고령화와재정 금융대책 능하지못하다고평가된다. 국민연금관리공단의추계와같이국민연금기금이 2040년대말에완전히고갈될경우그시기를전후한시기와그이후시기에연금급여를수급할세대는제도자체에대한신뢰를상실할가능성이높다. 이에대하여기금이고갈되더라도정부재정에서그비용을충당하거나재정운영방식을부과방식으로전환할경우큰문제가되지않을수있다는반론이제기될수있다. 그러나 < 표 3-3> 의추계결과에의하면이러한주장의근거는미약하다고할수있다. < 표 3-3> 에의하면국민연금재정의장기균형회복을위해 2010년에보험료를조정할경우보험료수준이 19.8% 로조정되어야하며, 2020년에조정할경우 23.1% 가되어야한다. 만일기금고갈시기에이를조정한다면보험료수준이 30% 를상회할가능성이높다. 이러한과중한보험료부담을우리나라경제가감내할수있을지에대한의문은제도자체에대한신뢰의상실로이어질가능성이높다. 많은국민연금가입자들이이러한우려를하고있다면제도가입에대한유인이충분하다고보기어렵다. 저소득층근로자와자영업자들의제도가입에대한유인도크지않다고할수있다. 2004년도에벌어진국민연금거부운동에서드러난가입거부의가장중요한이유는이들이상당수준의유동성제약 (liquidity constraint) 하에있다는점이다. 이들가입자의낮은소득으로는먼미래인노후를위한저축의여력이없으며, 이러한상황을제도운영주체인국민연금관리공단이적시에파악하고적절히감안하지않고보험료징수를강제하는과정에서국민연금에대한불필요한거부감을조성하였다고할수있다. 이는국민연금으로부터높은수익률을보장받는저소득층근로자와자영업자에게서나타나는현상이다. 따라서이들가입자의유동성제약을완화하기위한적절한조치가이루어졌다고보기어렵다. 자영업자들의소득포착과관련된유인구조는국민연금의급여산식과관련하여살펴볼필요가있다. 이미언급한바와같이현행국민연금제도는매우강한소득재분배요소를지니고있다. 소득재분배요소는연금급여산식에서찾아볼수있다. 국민연금급여는특정연도에연금급여수급이개시되는모든수급자에대해동일한액수로지급되는기초연금과가입기간동안평균소득에의해결정되는소득비례연금으로구성된

제 3 장고령화와국민연금 207 다. 평균소득자의경우기초연금과소득비례연금이동일한비중을차지하고있으며, 소득이높을수록국민연금을통한저축의수익률이낮아진다. 이러한상황하에서는소득을과소보고할유인이발생한다. 소득파악이용이하지못한소규모사업장의근로자와자영업자들의경우소득을과소보고하게되는반면, 소득파악이비교적용이한사업장의근로자들에게불이익이발생하게된다. 이경우제도의안정성을저해할위험이증대될가능성이높다. 마. 거시경제에미치는영향 본장의 3절에서언급한바와같이현행국민연금급여수준과보험료수준을그대로유지할경우, 그리고재정건전성회복을위해급여수준의하향조정 - 보험료의하향조정이라는정책조합을시행할경우금융시장에상당한충격을줄것으로예상된다. 금융시장의왜곡은다시거시경제에큰충격을줄가능성이높다. 이러한금융시장에대한충격을고려하지않더라도현행제도가그대로유지될경우이제도는거시경제운영에큰부담이될것으로예상된다. [ 그림 3-2]~[ 그림 3-5] 는전영준 (2004a) 에서추계한향후의공적연금, 건강보험, 그리고사회보장지출및사회보험료수입과정부소비를포함한전체정부지출, 그리고조세및사회보험료를포함한전체수입을추계한결과를제시하고있다. [ 그림 3-4] 에서볼수있듯이공적연금급여지출수준은 2000년현재 GDP 대비 1% 수준에머무르고있으나국민연금제도의성숙과인구고령화진전으로인해그수준이급격히증가하여 2020년에는 4.2%, 2040년에는 8.7%, 2060년에는 12.2%, 그리고 2080 년에는 14.5% 수준에이를것으로전망된다. 인구의고령화와더불어건강보험을비롯한사회보장지출도급격히증가할것으로전망된다. 공적연금, 건강보험을비롯한사회보장지출과정부소비를합산한정부의재정지출액은 2000년현재 GDP의 21.5% 에서장기적으로 40% 수준까지증가할것으로전망된다. 따라서정부지출수준을현수준으로유지하고정부재정균형을유지하기위하여조세및사회보험료부담도이수준으로상향조정되어야한다. 전영준 (2004a) 의추계는건강보험을

208 인구고령화와재정 금융대책 [ 그림 3-2] 재정지출및수입액 (GDP 대비비중 ) [ 그림 3-3] 공적연금급여및보험료 (GDP 대비비율 )

제 3 장고령화와국민연금 209 [ 그림 3-4] 건강보험급여및보험료 (GDP 대비비율 ) [ 그림 3-5] 최근복지지출의변화추이 자료 : OECD(2005a) 비롯한사회보장지출에대해매우보수적인가정에입각하여추계가이루어졌다. 따라서정부재정지출이 [ 그림 3-2] 에서나타난수준을훨씬상회할가능성도배제하지못한다. 문제는이러한재정부담의상향조정이가능한가하는것이다. 이에대한고려를위해서는먼저정책방향설정시경제적 사회적여건및