최종보고서 KAERI/CM-1023/2007 원자력대외정책연구 A Study on the Nuclear Foreign Policy 북핵폐기와검증에관한연구 A Study on D is mantling and V erif ying North Korea' s Nuclear Cap ab ilities 연구수행기관 청주대학교국제협력연구원 한국원자력연구원
제출문 한국원자력연구원장귀하 본보고서를 원자력대외정책연구 과제의위탁과제 북핵폐기와검증 에관한연구 과제의최종보고서로제출합니다. 2007. 10. 연구수행기관명 : 청주대학교국제협력연구원 연구책임자 : 김영재 연구원 : 전성훈 - i -
- 요약문 - I. 제목 북핵폐기와검증에관한연구 Ⅱ. 연구개발의목적및중요성북한의핵무기개발은한국전쟁이후대한민국이당면한최대안보위협이자한반도현상변경의기폭제가될수도있는중대한사안이다. 지난 20여년간한반도와동북아의안보상황을지배하던북한핵문제는 2006년에 10월 9일핵실험으로북한핵의실체가입증됨으로써결정적인국면을맞이하였다. 그러나핵실험에도불구하고북핵문제를외교적으로해결하기위한노력은중단되지않았고, 6자회담의제5차 3단계회담이 2007년 2월 8~13일개최되어초기조치에합의한바있다. 6자회담이 4년이넘게진행됨으로써북핵문제에대한원론적이고정치적인문제들은충분히다뤄졌다고볼수있다. 이러한상황인식을반영하여, 본연구는북핵폐기의실질적인문제들에대한연구를수행하고자한다. 구체적으로북한핵폐기과정에서제기될수있는문제들을역사적인사례를통해미리진단하고, 우리의대응방안을제시하는것이본연구의목적이다. Ⅲ. 연구개발의내용및범위본연구는크게일곱부분으로구성되어있다. 제2장에서는북핵폐기의중요성과당위성을국제사회의시각에서조망하였다. 냉전종식이후, 특히 2001년 9 11 테러이후핵무기를포함한 대량살상무기 (Weapons of Mass Destruction: WMD) 의확산과사용을저지하기위한국제사회의노력을돌아보면, 북핵폐기가단순히한반도차원의문제가아니라범세계적인핵심 - ii -
안보현안이라는것을쉽게이해할수있다. 제3장에서는미국에서지난 1990 년대초반부터구소련공화국들의핵폐기를기술적 재정적으로지원해온 협력위협감소 (Cooperative Threat Reduction: CTR) 프로그램의진행과정과거둔성과를분석하였다. 미국의국방부, 국무부, 에너지부를중심으로지금까지엄청난자원이투입되었지만, CTR 프로그램이그간에거둔성과도대단히크다. 미국내에서는막대한비용지출에대해서비판도많지만, CTR 프로그램이이러한비판을견뎌내며지금까지지속되어왔을뿐만아니라국제적으로그범위와규모가확대되는추세에있는것은 CTR 프로그램의효과가그만큼크기때문이다. 제4장은우크라이나와리비아의핵포기사례를현재의북한상황과비교해서분석하였다. 우크라이나의안전을보장하기위해서미국과소련이제공한안전보장방안을심도있게다루었고, 리비아의경우에는신속한핵폐기절차와북한이얻을수있는교훈을살펴보았다. 북한의경우핵폐기의환경이우크라이나와리비아에비해열악하다는것이비교분석의결론이다. 이미핵을보유하고있는북한의경우, 핵포기의정치적의지와핵정책의투명성이매우낮다. 또한북한에대한국제사회의신뢰도매우낮은반면에북한이원하는정치 경제적보상의규모는훨씬크다. 제5장에서는북핵폐기의중요한이정표로자리잡은 2 13 합의가체결된배경과이행과정에서예상문제점을살펴보았다. 외교적업적이필요한부시행정부가대북정책에전술적인변화를가져왔고, 북한역시국내외의어려움을모면하기위해서는일정부분핵폐기에응하는모습을보여줄수밖에없었다는것이본보고서의판단이다. 2 13 합의가핵폐기에대한진정한의지의구현이라기보다는북한과미국의현상회피용타협안이라는점을감안할때, 최종목표인핵시설불능화와핵시설목록에대한완전한신고를달성하는데도상당한어려움이있을것으로예상된다. 제6장에서는 6자회담에도불구하고북핵문제의장래가불투명한부분이많은만큼, 북한핵문제의향후전개가능한네개의시나리오를검토하였고, 가장가능성이큰 북한핵보 - iii -
유시나리오 를토대로예상쟁점을진단하고한국의대응방안을제시하였다. 구체적으로, 정치 군사적차원과핵폐기단계별차원으로나누어예상문제점을파악하고각각의문제점에대한한국의대응방안을제시하였다. 제7장에서는북핵폐기를검증하는과정에서예상되는문제점을파악하고과거의경험을토대로한대북한검증의시사점을도출하였다. 100% 완벽한검증은불가능하기때문에어느정도의검증에서만족할것인가하는검증의수위를결정하는문제가제기될것이고검증의주체를선정하는것도 6자회담참가국들의첨예한이해가걸린문제로파악된다. 이상의검토를토대로, 한국정부가국가차원의검증능력을향상시켜야한다는필요성을지적하였다. 제8장은 9 19 공동성명에따라서북핵폐기과정과한반도의평화체제구축과정이연동될수밖에없는현실을고려하여, 북핵폐기의관점에서한반도평화체제구축의의의와방안을연구하였다. Ⅳ. 연구개발결과의활용에대한건의본연구는한국이북핵폐기및검증기술을확보해야할필요성과당위성을제고하기위한우호적인정책적환경과전략적토대를제공해줄것으로기대된다. 특히북핵폐기에직간접적으로관련된유관부처와전문가들이현재상황에대한이해와장래의가능성에대한인지도를높이고, 관련분야에서북핵폐기임무를성공적으로완수하기위한자체적인준비를하는데있어서많은정책적참고자료를제공해줄수있을것이다. 결과적으로, 본연구는북핵폐기를완수하고한반도의평화를달성하기위한국가적차원의정책능력을제고하는데기여할수있을것이다. - iv -
- SUMMARY - I. Project Title A Study on Dismantling and Verifying North Korea's Nuclear Capabilities Ⅱ. Objectives and Importance of the Project North Korea's nuclear weapon development is a serious threat to South Korea's national security and can become a trigger to change the status quo in the Korean peninsula. Having prevailed security dynamics in Northeast Asia last 20 years, the North Korea's nuclear problem faced a key turning point when Pyongyang tested its first nuclear weapon on October 9, 2006. Despite this test, however, diplomatic efforts to resolve the nuclear issue were never given up, resulting in a so-called, initial agreement signed at the Six-Party Talks in February 2007. With the Six-Party Talks being held more than four years, the six countries have had sufficient time to discuss principal and political matters regarding the dismantlement of North Korea's nuclear weapons. Under the circumstances, this report is going to study practical and detail issues related with dismantling the North's nuclear weapons. Specifically, in light of historical experiences, the report will investigate possible problems to be faced in the course of dismantlement and propose policy measures to overcome these problems. - v -
Ⅲ. Scope and Contents of the Research This report consists of seven main parts. Chapter 2 sheds international perspectives on the importance of nuclear disarmament of North Korea. With the end of the Cold War, especially after the 9 11 terror, international efforts have been reinforced to deter the proliferation and use of WMD (Weapons of Mass Destruction). The North's nuclear problem is not only a Korean peninsula issue but also a key international security issue. In chapter 3, the experiences and achievements of the Cooperative Threat Reduction (CTR) programs are investigated. The CTR program was initiated by the United States Congress in order to support financially and technically nuclear weapon dismantlement of the former Soviet republics. The Departments of State, Defense and Energy have poured enormous amount of money into these programs and fruited great achievements. Despite some domestic criticism on huge expenses, the CTR programs have expanded several times, demonstrating the effectiveness and durability of the programs. In chapter 4, two examples of dismantling nuclear weapons - Ukraine and Libya - are examined and their lessons learned. For the former, security guarantees provided by the United States and Russia are analyzed and, in the latter, the prompt dismantlement process and lessons for North Korea are studied. In short, unlike Ukraine and Libya, North Korea is less likely to give up its nuclear option voluntarily. Possessing its own nuclear weapons, the DPRK's political determination to dismantle nuclear weapons is relatively weak, and it receives less credibility from the international community than the other two countries. On the other hand, North Korea demands much more rewards in political, security, and economic terms than Ukraine and Libya. - vi -
Chapter 5 deals with backgrounds of agreeing on the February 13th Agreement and potential problems to occur in the course of its implementation. It is believed that there are two main impetus for signing the Agreement: (1) the Bush administration made some tactical changes in its North Korea policy for obtaining a diplomatic achievement; (2) North Korea was obliged to appear willing to make peace through dialogues in order to overcome international pressures inflicted since its October nuclear test in 2006. Considering the February Agreement is a convenient compromise to avoid the stalemated situation for Washington and Pyongyang, rather than embodiment of the latter's true intention to dismantle nuclear weapons, there will be serious difficulties in reaching the final goal of the Agreement - disablement of nuclear facilities and complete report of nuclear programs. In chapter 6, observing that the future of North Korea's nuclear problem is still uncertain in spite of the Six-Party Talks, the report presents four possible future scenarios on the nuclear problem, and choose one most likely scenario to investigate potential problems and present policy measures for South Korea. Specifically, potential problems are analyzed in two dimensions: politico-military dimension and incremental dismantlement phase dimension. Chapter 7 focuses on verification of nuclear dismantlement, studying potential problems and presenting valuable lessons learned from past verification experiences. Since 100% and perfect verification is not feasible, the degree of verification - namely, how much verification would be enough - would be a bone of contention in the future. In addition, the principal body of verification - i.e., who would lead verification - will be another contentious issue where different interests of the Six-Party Talks - vii -
participants clash. Based on these analyses, the report argues that South Korea needs to develop and strengthen its verification capabilities. Finally, in chapter 8, the report notes that according to the September 19 Agreement signed in 2006, dismantlement of North Korea's nuclear weapons and establishment of a peace regime in Korea cannot but be mutually connected. And from the perspective of denuclearization of North Korea, the meaning and measures of establishing a peace system on the Korean peninsula is studied. Ⅳ. Proposal for Use of the Research Results This study is expected to provide sound policy environments and strategic foundation for improving necessity and justification for enhancing ROK's technical capabilities to dismantle and verify denuclearization of North Korea. In particular, The results of the study can be utilized to improve political and technical understanding of the current issues and future possibilities related with nuclear dismantling in North Korea for the concerned government branches, policy analysts, and other experts. The study will help ROK technical and policy communities prepare for devising strategies and tactics for carrying out the denuclearization process successfully. In the end, this study will contribute to enhancing ROK's policy making capabilities to dismantle and verify North Korea's nuclear weapon program. - viii -
목차 제 1 장서론 1 제 2 장국제사회의비확산노력 3 제 1 절핵물질확산실태 3 제 2 절국제사회의통제노력 6 제 3 장협력위협감소프로그램의진행과정과성과 9 제 1 절법적근거 9 제 2 절협력위협감소 (CTR) 프로그램의이행과성과 13 1. 국방부 14 2. 국무부 17 3. 에너지부 18 4. CTR 프로그램의시사점 21 제 4 장우크라이나와리비아의사례 25 제 1 절우크라이나 26 제 2 절리비아 30 제 5 장 2 13 합의이행과전망 39 제 1 절 2 13 합의배경 39 1. 미국 39 2. 북한 40 제 2 절예상문제점 42 - ix -
1. IAEA 사찰범위 42 2. 핵프로그램신고의완전성 43 3. 주한미군 44 4. 불능화의정의문제 45 5. 불능화와지원및후속절차와의연계성 46 제 6 장북핵문제전개시나리오와쟁점및대응 47 제 1 절전개시나리오 47 1. 북한의핵보유상태지속 47 2. 先북한변화추진, 後핵폐기모색 50 3. 무력사용및강압적핵폐기 51 4. 신속하고평화적인핵폐기 53 제 2 절예상문제점과대응방안 : 정치 군사적차원 54 1. 북한핵무기에대응한억지력 54 2. 핵폐기를미끼로한북한의북 미평화협정체결 54 3. 일본의군사대국화 55 4. 일본의미군핵에대한접근성강화혹은비밀핵무장 56 제 3 절예상문제점과대응방안 : 핵폐기단계별 56 1. 북한핵시설의폐쇄 봉인 57 2. 북한핵시설의불능화및핵프로그램신고 59 3. 북한핵무기해체 63 제 7 장북한핵폐기검증 : 과정과문제점 69 제 1 절폐기 검증의수위설정문제 69 제 2 절검증주체및한국의역할 70 - x -
제 3 절기존경험의시사점 72 1. 미국 CTR 프로그램의경험 72 2. 과거대북핵사찰의경험 74 제 4 절검증능력향상및국가검증체계구축필요성 76 제 8 장북핵폐기와한반도평화체제구축 79 제 1 절북핵폐기 : 평화체제구축의대원칙 80 제 2 절북핵폐기 : 평화체제구축의조건 82 제 3 절평화체제구축의명문화와국제적보장 83 1. 남북한평화협정체결방안 83 2. 남북기본합의서보완방안 84 3. 평화협정에대한국제적보상 85 제 9 장결론 87 제 1 절북핵위기의전략적함의 87 제 2 절국제적인상식과규범의중요성 88 제 3 절국가검증체계구축의필요성 90 참고문헌 93 - xi -
- 그림차례 - < 그림 1> 핵물질및방사능물질불법거래사건 (1993-2005) 4 < 그림 2> 핵물질불법거래사건 (1993-2005) 4 < 그림 3> 미행정부의 CTR 프로그램지출예산 (1992-2004) 21 - 표차례 - < 표 1> 고농축우라늄 (HEU) 과플루토늄불법거래사건 (1993-2005) 5 < 표 2> 국방부의 CTR 예산 : 요청과승인 15 < 표 3> 핵무기와하부구조의폐기현황 16 < 표 4> 우크라이나, 리비아, 북한의핵포기상황비교 36 < 표 5> 미국 CSIS의각국역할개념도표 71 < 표 6> CSIS 개념도표를수정한각국역할개념도표 71 - xii -
제 1 장서론 북한의핵무기개발은한국전쟁이후대한민국이당면한최대안보위협이자한반도현상변경의기폭제가될수도있는중대한사안이다. 지난 20여년간한반도와동북아의안보상황을지배하던북한핵문제는 2006년에 10월 9일핵실험으로북한핵의실체가입증됨으로써결정적인국면을맞이하였다. 그러나핵실험에도불구하고북핵문제를외교적으로해결하기위한노력은중단되지않았고, 6자회담의제5차 3단계회담이 2007년 2월 8~13일개최되어초기조치에합의한바있다. 북핵위기를해결하기위한외교적인노력은 2003년 4월미 중 북한 3자회담을모태로시작된 6자회담을중심으로진행되어왔다. 제1차 6자회담이 2003년 8월북경에서개최된이래 2007년 2월제5차 3단계회담까지열렸고, 2005년 9월에는 9 19 공동성명을도출하는성과도거뒀다. 9 19 공동성명은북한의핵폐기의무이행과이에상응하는안보 외교 경제적반대급부를명시한포괄적인문서로서, 북핵문제의평화적해결을위한이정표이자총론적합의라고할수있다. 6자회담이 3년이넘게진행됨으로써북핵문제에대한원론적이고정치적인문제들은충분히다뤄졌다고볼수있다. 이러한상황인식을반영하여, 본연구는북핵폐기의실질적인문제들에대한연구를수행하고자한다. 구체적으로북한폐기과정에서제기될수있는문제들을역사적인사례를통해미리진단하고, 우리의대응방안을제시하는것이본연구의목적이다. 본연구는크게일곱부분으로구성되어있다. 먼저북핵폐기의중요성과당위성을국제사회의시각에서조망하고자한다. 냉전종식이후, 특히 2001년 9 11 테러이후핵무기를포함한 대량살상무기 (Weapons of Mass Destruction: WMD) 의확산과사용을저지하기위한국제사회의노력을돌아보면, 북핵폐기가단순히한반도차원의문제가아니라범세계적인핵심안보현안이라는것을쉽게이해할수있다. 둘째, 미국에서지난 1990년대 - 1 -
초반부터구소련공화국들의핵폐기를기술적 재정적으로지원해온 협력위협감소 (Cooperative Threat Reduction: CTR) 프로그램의진행과정과거둔성과를분석할것이다. 미국의국방부, 국무부, 에너지부를중심으로지금까지엄청난자원이투입되었지만, CTR 프로그램이그간에거둔성과도대단히크다. 미국내에서는막대한비용지출에대해서비판도많지만, CTR 프로그램이이러한비판을견뎌내며지금까지지속되어왔을뿐만아니라국제적으로그범위와규모가확대되는추세에있는것은 CTR 프로그램의효과가그만큼크기때문이다. 셋째, 우크라이나와리비아의핵포기사례를현재의북한상황과비교해서분석하고자한다. 특히우크라이나의안전을보장하기위해서미국과소련이제공한안전보장방안을심도있게다룰것이며, 리비아의경우에는신속한핵폐기절차와북한이얻을수있는교훈을살펴볼것이다. 넷째, 북핵폐기의중요한이정표로자리잡은 2 13 합의의체결배경과예상문제점을살펴보고자한다. 다섯째, 6자회담에도불구하고북핵문제의장래가불투명한부분이많은만큼, 북한핵문제의향후전개시나리오를검토하고가장가능성이큰시나리오를선정하여예상쟁점을진단할것이다. 여섯째, 북핵폐기를검증하는과정에서예상되는문제점을파악하고과거의경험을토대로한대북한검증의시사점을도출한다음국가차원의검증능력향상이필요하다는점을지적하고자한다. 마지막으로, 9 19 공동성명에따라서북핵폐기과정과한반도의평화체제구축과정이연동될수밖에없는현실이므로, 북핵폐기의관점에서한반도평화체제구축의의의를분석하고자한다. - 2 -
제 2 장국제사회의비확산노력 제 1 절핵물질확산실태 국제사회는핵물질의안전한관리와불법유출을막는데많은노력을기울 여왔다. 예를들어, 핵물질의물리적방호에관한협약은핵물질과시설의 도난, 탈취, 테러등에대비하여국제협력을통한핵물질의사용, 저장및운 송시의방호조치를권고하고있다. 1) 2004 년 12 월 10 일현재한국과일본을 포함한 109 개국이이협약의회원국이지만북한은가입하지않았다. 그러나 냉전이종식되고소련의통제아래있던공화국들이독립하면서핵물질과기 술의유출문제가단순한가능성차원의논의를넘어서국제안보를크게위 협할수있는실질적인문제로부상하게되었다. 사실냉전종식직후부터동구권지역을중심으로핵물질과방사능물질의 불법유출과밀거래사건이적발되기시작했다. 이런사건들이야기할수있 는문제의심각성을인식하고가장발빠르게대응한국제기구가바로 국제 원자력기구 (International Atomic Energy Agency: IAEA) 이다. IAEA 는 1993 년부터 불법거래데이터베이스 (Illicit Trafficking Database: ITDB) 를운영하 고있는데, 핵물질이나방사능물질이연루된허가되지않은활동이나불법거 래사건들에대한자료를축적 보관하는것이 ITDB 의임무이다. ITDB 에따 르면, 2005 년 12 월 31 일현재 IAEA 회원국들이발생한것으로보고한사건 의건수가 827 건에달한다 ( 그림 1). 2) 이가운데, 224 건은핵물질을취급한사 건이고, 26 건은핵물질과방사능물질을함께취급한사건들이다. 여러가지 핵물질이취급된사건들은 < 그림 2> 에서보는바와같다. 3) 1) Convention on the Physical Protection of Nuclear Material. 1979 년 10 월 26 일체결되어 1987 년 2 월 8 일발효되었다. 2) International Atomic Energy Agency, Illicit Trafficking and Other Unauthorized Activities Involving Nuclear and Radioactive Materials, August 21, 2005, p. 4, http://www.iaea. org/newscenter/features/radsources/pdf/fact_figures2005.pdf. 3) Ibid., p. 5. - 3 -
< 그림 1> 핵및방사능물질불법거래사건 (1993-2005) < 그림 2> 핵물질불법거래사건 (1993-2005) 4) 이가운에핵무기의재료로사용되는 고농축우라늄 (Highly Enriched Uranium: HEU) 과 플루토늄 (Plutonium) 이취급된사건들의구체적인개요 는 < 표 1> 에서보는바와같다. 5) 4) 일부불법거래사건은복수의핵물질을포함하고있기때문에전체퍼센트의합은 100 을넘는다. - 4 -
< 표 1> 고농축우라늄 (HEU) 과플루토늄불법거래사건 (1993-2005) Date 1993-05-24 1994-03 Location Vilnius, Lithuania St.Petersburg, Russian Federation Material Involved HEU/ 150g HEU/ 2.972kg Incident Description 4.4t of beryllium including 140kg contaminated with HEU were discovered in the storage area of a bank. An individual was arrested in possession of HEU, which he had previously stolen from a nuclear facility. The material was intended for illegal sale. 1994-05-10 Tengen-Wiechs, Germany Pu/ 6.2g Plutonium was detected in a building during a police search. 1994-06-13 1994-07-25 Landshut, Germany Munich Germany HEU/ 0.795g Pu/ 0.24g A group of individuals was arrested in illegal possession of HEU. A small sample of PuO₂-UO₂mixture was confiscated in an incident related to a larger seizure at Munich Airport on 1994-08-10. 1994-08-10 1994-12-14 1995-06 Munich Airport, Germany Prague, Czech Republic Moscow, Russian Federation Pu/ 363.4g HEU/ 2.73kg HEU/ 1.7kg PuO₂-UO₂mixture was seized at Munich airport. HEU was seized by police in Prague. The material was intended for illegal sale. An individual was arrested in possession of HEU, which he had previously stolen from a nuclear facility. The material was intended for illegal sale. 1995-06-06 Prague, Czech Republic HEU/ 0.415g An HEU sample was seized by police in Prague. 1995-06-08 1995-05-29 2000-12 2001-07-16 2003-06-26 Ceske Budejovice, Czech Republic Rousse, Bulgaria Karlsruhe, Germany Paris, France Sadahlo, Georgia HEU/ 16.9g HEU/ 10g Pu/ 0.001g HEU/ 0.5g HEU/ ~170g An HEU sample was seized by police in Ceske Budejovice. Customs officials arrested a man trying to smuggle HEU at the Rousse customs border check point. Mixed radioactive materials including a minute quantity of plutonium were stolen from the former pilot reprocessing plant. Three individuals trafficking in HEU were arrested in Paris. The perpetrators were seeking buyers for the material. An individual was arrested in possession of HEU upon attempt to illegally transport the material across the border. 2005-03 to 2005-04 New Jersey, USA HEU/ 3.3g A package containing 3.3g of HEU was reported lost. 2005-06-24 Fukui, Japan HEU/ 0.017g A neutron flux detector was reported lost at an NPP. 5) Ibid., p. 6. - 5 -
제 2 절국제사회의통제노력 이상에서살펴본바와같이, 핵물질과방사능물질이관련된불법거래사건이지속적으로발생함에따라서, IAEA는안전조치체계와핵물질계량시스템을이용해서각국에산재되어있는방사능물질의안전을확보하는데많은노력을기울이기시작했다. 예를들어, 2001년에는 230만달러에달하는 핵안전기금 (nuclear security fund) 을마련해서 IAEA 회원국들이방사능물질의소재를파악해서안전하게관리하고방사능물질의불법거래를차단하며이를위한강력한국가관리체계를수립하는것을지원하고있다. 6) IAEA는또한핵물질불법거래에대한데이터베이스를구축하고전세계적으로방사능물질의관리상황을지속적으로추적하고있다. 북한이보유한핵무기와핵물질의제3국이전이 6자회담의주요관심사항으로떠오르는것도국제적으로전개되고있는핵확산문제때문이다. 중요한것은북한이현재 IAEA 회원국도아니기때문에북한내부의핵물질보유및관리실태에대한정확한정보가없다는점이다. 북한은 1994년 5월 5MWe 원자로의사용후핵연료를추출한것에대응해서유엔차원의대북제재가추진되자, 같은해 6월 14일 IAEA에서공식탈퇴했다. 1994년 10월에체결된제네바기본합의에의거해서영변핵연구단지에 IAEA 사찰관이 365 일상주해왔으나, 이들도 2002년 10월제2차북핵위기가발생하면서같은해 12월말북한으로부터추방당했다. 참고로, 엘바라데이 IAEA 사무총장은 2004년 5월미국외교협회에서행한연설에서북한의핵개발은잠재적인핵확산행위자들에게가장나쁜신호를보내는선례이자국제안보차원에서첫째가는우려사항이라고지적한바있다. 7) 핵확산에대한국제사회의경계심과북한의행태를감안할때, 핵비확산을실무적으로책임지고있는국제 6) Dirty deeds done dirt cheap: dealing with RDDs, Trust & Verify, July/August, 2004, p. 2. 7) Mohamed ElBaradei, The Challenges Facing Nonproliferation (New York: Council on Foreign Relations, May 14, 2004). - 6 -
기구의책임자로서할수있는적절한발언이라고하지않을수없다. 9 11 테러가발생한이후에는유엔차원에서도 WMD 확산을방지하기위한국제적인노력이강화되고있다. 예를들어, 유엔안보리는 2004년 4월 28일대량살상무기와방사능물질을포함한관련물질그리고운반수단의확산을국제평화와안전에대한위협으로규정하고이를저지하기위한국제적노력을강화하는결의안을만장일치로채택했다. 8) 안보리결의안 1540에따르면, 테러집단등을지칭하는 비국가행위자 (non-state actor) 가 WMD의개발 획득 운송 이전 사용등을시도하는경우이에대한어떤형태의지원도금지하고, 모든유엔회원국이이를위한국내법을채택 집행해야한다. 또한 WMD 확산방지를위한국내차원의통제를강화하기위해서모든국가가물리적인방호, 국경통제, 수출및화물을옮겨싣는행위, 즉 환적 (transshipment) 에대한효과적인통제를위한조치를취해야한다. 한편북한이 2005년 2월핵보유를선언한지 10여일후에개최된미 일외무장관회담및외무 국방장관연석회담에서도북한의핵보유에대한심각한우려가표명되었다. 양국외무장관들은북한핵을국제핵비확산체제에대한심각한도전이며동북아의안정과평화에대한직접적인위협이라고규정하고, 북한에대해 6자회담복귀를촉구하면서, 이러한도전에대처할미 일안보동맹의능력에대해자신감을표명했다. 9) 외무 국방장관연석회담에서양국은북한에대해조건없이 6자회담에복귀할것과투명한방법으로모든핵프로그램을완전히폐기할것을촉구하기도했다. 10) WMD 확산에대한국제적인경계심과이를저지하기위한국제사회의강력한의지를고려할때, 우리정부는남북한항만개방에따른북한선박의자유로운남한항구출입이북한의 WMD 확산루트로이용될가능성에유의해야할것이다. 다음과같은점들을고려할때, 이에대한국제사회의우 8) U.N. Security Council Resolution 1540, April 28, 2004. 9) Rice, Machimura call on North Korea to rejoin talks, http://usinfo.state. gov/utils/printpage.html. 10) U.S., Japan urge North Korea to return six-party talks, http://usinfo.state. gov/utils/printpage.html. - 7 -
려가현실로다가오고있으며정부차원의대책마련이시급하다는것을인식하게된다. 첫째, 미국은현재자국으로향하는컨테이너화물선에대량살상무기가탑재되었는지를확인하기위해주요국제항구에자국세관을파견, 사전점검을실시하고있다. 11) 미국으로입국하는컨테이너선박의유해성을확인하고예방하기위한이조치는 확산저지 (counter proliferation) 전략차원의정책으로서특별히 컨테이너안보구상 (Container Security Initiative: CSI) 이라고부른다. 둘째, 미국은확산의경로에도주목하고있다. 예를들어, 볼튼군축담당차관이 WMD 확산방지전선을불량국가뿐만아니라관련물품이공급될수있는 루트 와관련당사자까지로확대해야한다고주장한바있다. 12) 셋째, 환적수출통제구상 (Transshipment Country Export Control Initiative: TECI) 을통해서환적행위를차단하기위한새로운감시체제를구성해야한다는논의가국제사회에서활발하게진행되고있다. 넷째, 이미한국을중계지로한마약이나위험물질의이전사건이발생하고있음에주목한다. 예를들어, 부산해양경찰청은 2004년 6월국제암시장에서거래되는천연우라늄샘플 10g 가량이밀반입되는것을적발한바있다. 13) 이런제반사항들은남한에서의환적을통한 WMD 확산가능성에대해국제사회의우려가높아질것임을예상하게만드는실증적인사례들이다. 11) 우리나라의경우부산항에, 중국에는상해와심천에미국세관이나와있다. 12) John Bolton, An all-out war on proliferation, Financial Times, September 7, 2004. 13) 문제의샘플은우라늄원광석에서추출한함량 46%, 농축도 0.7% 의천연우라늄으로확인되었다. 동아일보, 2004 년 10 월 19 일. - 8 -
제 3 장협력위협감소 (CTR) 프로그램의진행과정과성과 협력위협감소프로그램 (CTR) 개념의기원은 1991 년 11 월 27 일미상원의 넌 (Sam Nunn) 과루가 (Richard Lugar) 의원이발의한 소련의핵위협제거 법안 이다. 이법안은소련붕괴이후통제가어려워지고있는핵무기를포함한대량살상무기를관리하고감축하는데필요한비용과기술을지원하는것을골자로하고있다. 이법안에기초해서, 미국정부는러시아, 우크라이나, 카자흐스탄, 벨로루시등 4개공화국에대해서매년약 10억달러의비용을지출하고있으며, 상당히많은성과도거두었다. 14) 제 1 절법적근거 소련이붕괴하고동구공산정권이몰락하는과정에서동구권은엄청난정치적, 안보적혼란을겪었다. 특히소련의공화국이었던러시아, 우크라이나, 카자흐스탄, 벨로루시에는소련의핵무기가배치되었고, 핵무기를제조하는관련시설들이산재해있었기때문에, 핵무기에대한적절한통제와관리가이뤄지지않음으로인해서불상사가발생하지않을까하는우려가제기되었다. 1991년모스크바에서군사쿠데타가실패하고소련이해체되면서소련의핵무기를비롯한대량살상무기를안전하게통제하고핵기술과핵물질의해외유출을막는것은미국정부의최고관심사항으로등장하게되었다. 이러한배경속에서, 소련의핵무기를해체하고잔존핵전력과관련하부구조를안전하게관리하기위해서미국의정치적, 경제적주도로탄생한것이바로 CTR 프로그램 이다. 최초입법의원들의이름을따서 넌-루가프로그램 이라고도한다. CTR 프로그램의법적인토대는 1991년 11월 27일소련핵무기의 14) 전성훈, 북핵 2 13 합의 와평화적인핵폐기사례분석, 정책연구시리즈 07-01 ( 서울 : 통일연구원, 2007), pp. 17~36. - 9 -
확산방지에지대한관심을갖고있던미상원의넌과루가의원이발의한 소련의핵위협제거법안, 일명 넌-루가법안 이다. 이법안은 유럽재래식군축조약 (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe: CFE) 의이행을위한법안의수정안형태로문서화되었는데, 당시미의회는다음과같은세가지국제안보상황의변화에주목했다. 15) 소련의고르바초프대통령이핵무기를해체하는데도움을달라고서방측에요청했고, 부시대통령도소련이핵무기를저장, 이송, 해체및파괴하는데대한미국의협력을제공하겠다고제의한사실. 소련에서진행되고있는거대한변화는핵무기의안전과안정유지라는측면에서다음과같은세가지위험을제기했음 : 1핵무기의안전이나국제평화를고려하지않는소련의공화국혹은소련의지위를계승하는세력이핵무기를궁극적으로어떻게처리할것인가의문제, 2핵무기와부품의탈취, 도난, 판매및사용의위험, 3소련핵무기와핵무기부품, 핵무기제조기술이소련밖으로이전됨으로써전세계적인핵확산이발생할위험. 따라서우선소련핵무기의이전과저장, 보관및폐기를촉진하고핵확산을막는데도움을주는것이미국의안보이익에부합함. 이러한점에입각해서, 미의회는 CTR 프로그램에특별예산을배당하고다음과같은임무를부여했다 : 16) 핵무기, 화학무기및기타무기의폐기 이들무기의해체과정에서이송, 저장, 해체및보관 이들무기의확산을막기위한검증가능한안전조치구축. 이를위해서무기의해체와확산에관련된기술적문제를해결하는데협력하는것도포함됨. 15) Soviet Nuclear Threat Reduction Act of 1991, H.R.3807 (P.L. 102-228), November 27, 1991, SEC. 211. NATIONAL DEFENSE AND SOVIET WEAPONS DESTRUCTION. 16) Ibid., SEC. 212. AUTHORITY FOR PROGRAM TO FACILITATE SOVIET WEAPONS DESTRUCTION. - 10 -
CTR 프로그램은초기의어려움을극복하고그역할을인정받으면서적절 한위상을확보한것으로볼수있다. 페리 (William Perry) 전국방장관은 CTR 프로그램을 다른수단에의한방어 (defense by other means) 라고표 현한바있다. 17) 결과적으로, CTR 프로그램은핵비확산분야의마샬플랜이 라는칭찬을듣기도하는만큼, CTR 프로그램으로인해서세계가더안전해 졌다는데에는이의가없는듯하다. 18) CTR 프로그램은 1991 년시작된이후여러차례에걸쳐서그역할과임무 를확대해왔는데, 19) 적어도네차례의큰변화에주목할필요가있다. 첫째, 1993 년에는 CTR 법안이 1994 년도국방예산의일부로포함되었는데, 여기서 CTR 활동과자금운영에대한구체적인사항들이규정되었다. 이법안이채 택된이후, CTR 프로그램은다른임무에할당된국방예산을전용하는형식 을취하지않고독자적인예산을확보하게되었다. 그리고이때부터미행정 부내각부처의전문가들이 CTR 프로그램에관여하기시작했고, 이러한추 세를이어서, 1997 년부터는국방부, 국무부및에너지부가각자가추진하는 구체적인프로젝트별로자체적인예산과임무를갖고 CTR 프로그램에참 여하게되었다. 20) 둘째, 1996 년에는최초로 CTR 프로그램의토대를만들었던샘넌과리차 드루거상원의원이피트도미니치상원의원과 넌 - 루가 - 도미치니법안 이라 고명명된대량살상무기에대응한방어법안을만들었다. 이법안은구소련 지역에서진행되고있는기존의넌 - 루가프로그램을강화함과동시에미국의 도시를 WMD 공격으로부터방어하기위한준비조치를취하는내용을담고 있다. 21) 즉넌 - 루가 - 도미치니법안은테러집단의대량살상무기사용으로부터 17) Amy Woolf, Nonproliferation and threat reduction assistance: U.S. programs in the former Soviet Union, CRS Report for Congress, RL31957, April 19, 2005, p. 6. 18) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, Center for Technology and National Security Policy, National Defense University, September 2004, pp. 1-2, http://www.ndu.edu/ctnsp/publications.html. 19) CTR 프로그램관련법령에관한자세한사항은다음을참조하기바란다. Appendix II of the U.S. Government Accountability Office, Cooperative Threat Reduction, GAO-05-329, June 30, 2005. 20) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, p. 5. 21) This Act was adopted in Public Law 104-201 on September 23, 1996. Nunn-Lugar report, - 11 -
미국국민들을보호하기위해서국내적차원의준비를강화하고관련연방기관에적절한임무를부여하는것이주된목적이었다. 22) 셋째, 2003년 11월미의회는넌-루가법안을확대한 넌-루가확대법안 을 2004년국방예산법안의일부로통과시켰다. 이법안의 1308절은넌-루가확대법안의목적이지금까지구소련의영토로한정되어있던넌-루가프로그램의적용범위를다른지역으로확대함으로써새로이부상하는 WMD 확산위협을막고미국의장기적인비확산목표를달성하는것임을명시하고있다. 마지막으로, 9 11 테러가발생한이후 CTR 프로그램의역할과성과를재평가한부시행정부가이프로그램을테러와의전쟁을지원하기위한수단으로인식하고그역할을확대한것이다. 23) 예를들어, 2004년 2월 11일미국방대학교에서행한연설에서부시대통령은 WMD 확산과의전쟁을위한일곱가지구상을밝혔는데, 24) 그가운데하나가바로 CTR 프로그램을확대해서 2004년한해에만 5천만불의예산을구소련이외의지역에서사용할수있도록한것이다. 이에따라, 2004년 10월, CTR 관련기금이최초로구소련이외의지역인알바니아에서화학무기를안전하게처리하는데사용된바있다. 넌-루가확대법안에따라서미국은또한구소련이외의나라에서 " 핵물질의방호 통제 계량 (Materials Protection, Control, and Accounting: MPC&A) 를실시하기위해서 5백만불을지출했고, 다른나라들의수출통제제도를개선하는데추가로 5백만불을사용했다. 루가상원의원은구소련이 August 2005, http://lugar.senate.gov/reports/nunn-lugar_report_2005.pdf. 22) Department of Defense Report to Congress, Volume I, Domestic Preparedness Program in the Defense Against Weapons of Mass Destruction, May 1, 1997, http://www.fas.org/spp/ starwars/program/domestic/1.html. 23) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, p. 6. 24) 부시대통령이제의한일곱가지방안은다음과같다 : 1 확산방지구상 (Proliferation Security Initiative: PSI) 을확대함, 2 확산을통제하기위한각국의국내법및국제적법규를강화함, 3WMD 와위험한물질이나쁜단체에게유입되지못하도록하는노력을확대함, 4 확산의위험을없애면서평화적목적의원자력발전소를건설할수있는체계를구축함, 5 IAEA 추가의정서에서명한국가만원자력의평화적인이용을위한장비를수입할수있도록허용함, 6 안전조치와검증체계구축에집중할수있는특별위원회를 IAEA 이사회에신설함, 7 확산행위를한것으로의심되어조사를받는국가는 IAEA 이사회나특별위원회에회원이되지못하도록함. President announces new measures to counter the threat of WMD, The National Defense University, February 11, 2004, http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2004/02/20040211-4.html. - 12 -
외의지역에서 CTR 관련기금을보다자유롭게사용할수있도록하기위해제한조항을철폐하는별도의법안을 2004년과 2005년에발의하기도했다. 화학무기처리를위해사용할수있는비용의상한선 (5천만불 ) 을철폐하도록하는것이한예이다. 제 2 절 CTR 프로그램의이행과성과 CTR 프로그램은미행정부안에서국방부, 국무부, 에너지부, 그리고상 무부간의협조체제하에진행되고있다. 25) 국방부는전반적인정책방향과무 기의보관및해체에대한전문성을제공하고있고, 국무부는 CTR 프로그램 의대상국가들과협상을실시하고다양한협정을맺는것이주임무였다. 국 무부는러시아의모스크바와우크라이나의키에프에각각과학기술연구센터 를운영하고있다. 에너지부는핵물질과핵시설의안전한관리와통제를책 임졌고, 핵무기제조에종사했던과학자들에게생계를위한고용의기회를 제공했다. 상무부는주로각국의수출통제제도를정비 구축하는임무를수 행하고있다. 1991 년넌 - 루가법안이채택된후이듬해인 1992 년에최초로 CTR 프로그 램에할당된예산은국방부의예산을전용한 4 억불이었다. 이후 CTR 프로 그램은핵무기뿐만아니라화학 세균무기까지처리하도록임무가확대되었 으며, 이에따라소요예산도크게증가하였다. 현재는매년 10 억달러정도 가소요되고있는데, 이금액은국방부, 국무부및에너지부가분담해서지 출하고있다. 1992 년부터 2004 년까지구소련지역에서 CTR 프로그램을실시 하기위해서미의회가지출을승인한금액은약 120 억불에달한다. 26) 국방 부, 국무부및에너지부가지금까지수행한활동상황과달성한성과를요약 해서설명하면아래와같다. 25) Amy Woolf, Nunn-Lugar cooperative threat reduction programs: issues for congress, CRS Report for Congress, 97-1027F, March 23, 2001, p. 5. 26) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, p. 13. - 13 -
1. 국방부부시행정부하에서미국방부는 CTR 프로그램의목표를다음과같이네가지로정의하고있다 : 27) 구소련의 WMD와관련하부구조를폐기함. 구소련의 WMD와관련기술및물질을안전하게관리함. 투명성을높이고보다높은행동기준을장려함. WMD 확산을방지하기위해서국방협력을강화함. 28) 부시대통령은이상의네가지목적을추구하는 CTR 프로그램이 2002년 12월, 2004년 4월및 2005년 4월에각각공표된 WMD, 21세기세균무기방어, 그리고국내핵탐지에관한 대통령국가안보명령서 (National Security Presidential Directives) 에부합하는것이라고밝혔다. 29) 국방부는 1992년이후매년 4억달러정도의 CTR 기금을출연하고있다. 30) 아래 < 표 2> 에서보듯이, 국방부가신청한 CTR 예산은의회에서거의계수조정없이원안대로통과되었다. 31) 27) Cooperative Threat Reduction Annual Report to Congress, Fiscal Year 2006 (Washington, D.C.: The Department of Defense, December 2004), p. 1, http://www. ransac.org/documents/fy06_ctr_annual_report_to_congress.pdf#search='cooperative%20threa t%20reduction%20annual%20report%20to%20congress.' 28) 클린턴행정부당시국방부가제시했던네가지핵심목표는다음과같다 : 1 핵, 화학및기타대량살상무기를파괴함, 2 이들무기를파괴하기위해서이송, 저장, 불능화하거나보관함, 3 이들무기와부품및무기급물질의확산을방지하기위한검증체계를구축함, 4 다른국가의 WMD 개발을도울수있는과학자와기술의유출을방지함. Cooperative Threat Reduction (Washington, D.C.: U.S. Department of Defense, April 1995), p. 4. 29) Cooperative Threat Reduction Annual Report to Congress, Fiscal Year 2007 (Washington, D.C.: The Department of Defense, 2006), p. 1, http://www.nti.org/e_research/ official_docs/dod/2006/040705.pdf#search='cooperative%20threat%20reduction%20annual% 20Report%20to%20Congress.' 30) 포괄적인의미에서 CTR 은국방부, 국무부, 에너지부및상무부가관리하는프로그램을총칭하는용어이다. 좁은의미에서의 CTR 은국방부가운영하는프로그램만을지칭한다. CTR 기금이란 CTR 프로그램에할당된국방부의예산을말한다. 31) < 표 2> 는다음도표를토대로재작성한것이다 : Table 1(CTR funding: requests and authorization) of Amy Woolf, Nonproliferation and threat reduction assistance: U.S. programs in the former Soviet Union. - 14 -
< 표 2> 국방부의 CTR 예산 : 요청과승인 ( 단위 : 백만불 ) 회계연도 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 요청규모 $400 $400 $400 $400 $371 $328 $382.2 $440.4 승인규모 $400 $400 $400 $400 $300 $364.9 $382.2 $440.4 회계연도 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 요청규모 $475.5 $458.4 $403 $416.7 $450.8 $409.2 $415.5 승인규모 $475.5 $443.4 $403 $416.7 $450.8 $409.2 $410.4 총요청규모 : $6150.5 (FY1992~FY2006) 총승인규모 : $6096.4 (FY1992~FY2006) 국방부의 CTR 예산은핵무기와하부구조를해체하는데사용되었고상당한성과를거두었다. < 표 3> 에서보듯이, 2005년 6월현재, 6,600개이상의핵탄두가해체되었다. 32) 냉전시대 전략적 3축 (Strategic Triad) 으로각광받던무기체계의경우폐기된수를보면, 대륙간탄도미사일 (Intercontinental Ballistic Missile: ICBM) 이 582기, 잠수함발사탄도미사일 (Submarine Launched Ballistic Missile: SLBM) 이 549기, 그리고전략폭격기가 148대에달한다. 주요무기체계와하부구조별로 2007년과 2012년까지예상되는폐기수자도 < 표 3> 에소개되었다. 32) Jeffrey Read, "Reported accomplishments of selected threat reduction and nonproliferation programs," RANSAC Policy Update, July 2005, p. 2, http://www.ransac. org-threat_reduction_accomplishments_2005.pdf. - 15 -
< 표 3> 핵무기와하부구조의폐기현황 폐기대상 폐기현황 (2005.6.6 현재 ) 2007 예상폐기현황 2012 예상폐기현황 핵탄두 6632 7792 8567 ICBM 582 766 1140 ICBM 사일로 477 485 485 ICBM 이동식발사대 30 139 355 전략폭격기 148 150 150 공대지핵미사일 789 829 829 SLBM 발사대 420 472 572 SLBM 549 609 669 핵잠수함 28 32 32 핵실험용터널과입구 194 194 194 국방부는이미설정한네개의목표를달성하기위해서다음과같은몇가지구체적인사업을추진했다. 33) 첫째, 구소련내에서 WMD 능력을다시강화하는데사용될가능성이있는모든군사시설을폐쇄하는것이다. 이러한시설에는 ICBM 액체연료공장, 전략폭격기가주둔하는공군기지, 핵탄두저장소등이포함된다. 둘째, 저장이나이송과정에있는핵탄두의안전한관리와통제를위한사업인데, 저장시의안전관리와이동시의안전관리로나누어추진되었다. 셋째, 안전하고환경친화적인방법으로화학무기의원료물질을폐기하는것이다. 넷째로, 세균무기의사용과확산을막는세균무기방지사업이있다. 마지막으로는무기급핵물질을안전하게보관하는핵물질저장 관리사업이다. 33) Ibid., pp. 3-6. - 16 -
2. 국무부 미국무부는 CTR 프로그램을실천하기위해서하나의기금과두개의사 업을운영하고있다. 34) 비확산군축기금 (Nonproliferation and Disarmament Fund: NDF) 은 WMD 확산을방지하고기존 WMD 와운반수 단을폐기하는것은물론, 첨단재래식전력의확산을통제하는것도목표로 하고있다. 미의회는 1993 년부터비확산군축기금으로매년 1,500 만불을 지원하고있다. 국무부가운영하고있는두개의사업가운데하나는 WMD 전문가유출 방지사업인데, 과거에핵무기제조에관여했던과학자들이비군사적이고평 화적인목적으로자기들의전문성을활용할수있는기회를제공하는것이 주요목표이다. 이사업은다음과같이세개의세부사업으로구분된다. 첫째, 모스크바와키에프에각각 국제과학기술센터 (International Science and Technology Center: ISTC) 와 우크라이나과학기술센터 (Science and Technology Center of Ukraine: STCU) 를운영하는것이다. 원래이사업은 구소련과미국과학자들간에실험실차원의교류협력에서시작된것으로서, 교류의범위가확대되면서연구센터까지설립하기에이른것이다. 실험실차 원의교류협력은두나라연구진사이에신뢰를증진하고불신을해소하면 서연구센터의설립이라는보다큰규모의협력을가능하게만들었다. 35) ISTC 와 STCU 는구소련의핵무기개발 제조에관여했던과학자들로하여 금평화적인분야에서전문성을활용할수있도록기회를주는다국적연구 기관이라고할수있다. 두연구센터는과학자들에게시장경제의원리를교 육시키기도하며, 이들이국제과학커뮤니티에동참하도록지원하고있다. 다 시말해서, ISTC 와 STCU 는비록과거에는무기를만드는데종사했던사람 들이라고해도, 이들에게과거를떨치고거듭난삶을살수있는새로운기 회를제공함으로써 인간중심적인전환 (Human-Oriented Conversion) 을 추구하고있다고할수있다. 34) Ibid., pp. 9-11. 35) Richard Stone, "News focus," Science, January 13, 2006, p. 171. - 17 -
ISTC가모스크바에설립된것은 1992년인데, 2000년 11월현재, 러시아, 벨로루시, 카자흐스탄및우크라이나의 400여개연구소에서선정된 3만여명의과학자들이 1,156개연구프로젝트에참여했고, 그예산은 3억달러가넘게소요되었다. STCU는 1995년키에프에설립되었는데, 2000년중반현재네개의구소련공화국출신과학자 6,700여명이 290개연구과제에종사했고, 당시예산은 4,200만불이었다. 36) 2005년현재, ISTC에서는 58,000명이상의과학자가 2,100여개의연구과제에참여하고있고, STCU는 2004년 9월현재, 13,000명이상의과학자들을고용하고있다. 두번째세부사업은 생화학재조정 (Bio-Chem Redirection) 으로서, 이사업은구소련에서생화학무기를개발 제조하는데종사했던과학자들에게평화적이고민간차원의분야에서연구할수있는기회를제공하는것이목적이다. 그리고세번째세부사업은 세균산업에관한구상 (Bio-Industry Initiative) 으로서 9 11 테러이후에새로시작된사업이다. 구소련지역의세균무기생산시설을폐쇄하고지역적, 세계적차원의질병에대처하기위한의약품과백신제조를임무로한다. 국무부에서운영하는또다른사업은 수출통제및국경안전 (Export Control and Border Security: EXBS) 프로그램이다. EXBS 사업은위험한물질과기술의불법수출과밀매를근절한다는목표하에특히유라시아지역의확산가능성이있는나라들에초점을맞추고있다. 각국으로하여금국내법절차를정비하고국경수비역량을확충해서수출통제의효과를높이도록지원한다. 3. 에너지부 에너지부역시다음과같이독자적으로몇개의프로젝트를운영하는형 식으로 CTR 프로그램에참여해왔다. 37) 첫째, 지구적확산방지구상 (Global 36) Nuclear Status Report: Nuclear Weapons, Fissile Material, and Export Controls in the Former Soviet Union (Monterey: Monterey Institute of International Studies, June 2001), pp. 68-74. 37) Jeffrey Read, "Reported accomplishments of selected threat reduction and nonproliferation - 18 -
Initiatives for Proliferation Prevention: GIPP) 은핵 화학 세균무기개발에종사했던소련과학자와기술자들의전문성이해외로유출되는것을방지하기위해서이들에게소련내에서평화적인분야의업무에종사할수있는기회를제공하는것이다. 2005년 4월현재, 750개이상의평화적인프로젝트에 16,000명이상의과학자들이고용되었고, 3,000개이상의새로운일자리를창출했다. GIPP에의거해서 1998년부터 2003년까지소위 핵도시구상 (Nuclear City Initiative: NCI) 프로젝트가실시되었다. 38) NCI 프로젝트는그동안핵무기개발만을위해서외부세계와차단된채비밀리에존재했던소련내의몇개비밀도시, 일명핵도시를일반도시로탈바꿈하는사업이었다. 핵도시에일반적인상업기능이작동하도록다양한사업을실시함으로써핵도시에거주하던 WMD 관련인사들과그들의지식이외부로유출되는것을차단하는것이 NCI의주된목적이었다. 둘째, 에너지부는구소련핵시설의 핵물질의방호 통제 계량 (MPC&A) 을강화하기위해서핵물질보호및협력사업을실시했다. 이사업은테러집단이핵무기와핵물질을탈취하지못하도록하기위한것이었는데, 다음과같이두가지방식으로실시되었다 : 1핵무기제조현장에서부터방호및통제를강화함, 2국경과해안에방사능탐지장비를설치해서 1차통제라인을벗어난도난사건에대한추가차단을실시함. 핵물질방호, 통제및계량사업은 1993년에는 3백만불도채안되는비용이지출되었지만, 1995년에는 7천 3백만불, 그리고 2001년에는 1억 6천 9백만불이지출되는등, 해가갈수록비용이늘어나는양상을보여주었다. 1993년부터 2005년까지미의회가이사업에투입한자금은총 18억불에달한다. 39) 이돈이모두소련내핵무기의관리와통제에사용되었지만, 그럼에도불구하고미진한부분은많은것으로보인다. 에너지부산하의 국가핵안전청 (National Nuclear Security Administration: NNSA) 은현재러시아내의 105개장소와 243개건물에대해 programs," pp. 6-9. 38) Amy Woolf, "Nonproliferation and threat reduction assistance: U.S. programs in the former Soviet Union," p. 34. 39) Ibid., p. 28. - 19 -
서안전시스템을개선해야한다고판단하고있다. 셋째, 에너지부는 2004년 5월 26일 지구적위협감소구상 (Global Threat Reduction Initiative: GTRI) 을발표했다. GTRI는테러집단이핵무기나방사능무기를손에넣지못하도록전세계에퍼져있는핵물질과방사능물질의소재와보관상태를파악하고, 필요한경우해당지역에서제거하거나폐기하는것을목적으로하는사업이다. 넷째, HEU 투명성증진사업이있다. 이사업은미국이 1993년부터러시아로부터사들이는고농축우라늄이핵탄두를해체해서나온것임을보장함으로써, 러시아의핵폐기가실질적으로추진되도록하기위한사업이다. 다섯째, 무기급플루토늄생산금지 (Elimination of Weapons Grade Plutonium Production: EWGPP) 사업이다. 이사업은러시아로하여금무기급플루토늄을생산하는원자로를폐쇄하고대신화석연료를사용하는발전소를건설해서전기와난방용열을생산하도록지원하는사업이다. 마지막으로, 러시아의핵물질을처리하는사업인데, 이사업은구체적으로플루토늄을 혼합산화물 (Mixed Oxide: MOX) 연료로만들어서발전용연료로사용하는것을지원한다. 핵무기를제조하는데전용될수있는플루토늄을사용해서없애버리는것이이사업의주요목적이라고할수있다. 1992년부터 2004년까지국방부, 국무부및에너지부가지출한 CTR 관련비용을전체적으로정리하면 < 그림 3> 에서보는바와같다. 40) 그림에서 3단막대의가운데에해당하는국방부의경우매년평균 4억불정도를지속적으로지출하는반면에, 국무부와에너지부의지출수준은연도에따라차이를보이고있다. 3단막대의밑부분에해당하는에너지부의경우시간이지날수록많은비용을지불하는것으로나타나고있는데, 이는핵물질의처리에중점을두고있는에너지부의임무특성과관계가있는것으로보인다. 시간이지나면서해체되는핵무기의수가많아지고여기에서파생되는핵물질의양도늘어나기때문이다. 40) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, p. 14. - 20 -
2005 년의경우부시미국대통령은총 10 억달러를 CTR 예산으로신청했 는데, 이가운데에너지부가 4 억 7 천 200 만불, 국방부가 4 억 9 백만불, 국무 부가 1 억 8 백만불을지출하도록되어있다. < 그림 3> 미행정부의 CTR 프로그램지출예산 (1992-2004) 4. CTR 프로그램의시사점 CTR 프로그램은샘넌과리처드루가라는영향력있는상원의원의집중적인관심과지원으로시작되었다. 의회의역할이강조되는미국에서영향력있는의원들의지원이있다는것은행운이아닐수없다. 그럼에도불구하고, CTR 프로그램은지난 15년동안의이행과정에서많은어려움에봉착하게되는데, 이점은앞으로북한핵을평화적으로폐기해야하는우리에게도많은시사점을준다고하겠다. CTR 프로그램이당면한문제들은그자체로끝나는것이아니라여러가지부정적인여파를야기하고, 목적을신속하게달성하는데방해가될뿐만 - 21 -
아니라국내외적으로이프로그램에대한지지를약화시키는결과를초래하기도했다. 때로는관련국간에외교마찰을야기하기도했으며, WMD 확산과그에따른안보위협에관한불협화음을자아내기도했다. CTR 프로그램이직면했던다섯가지문제점들을정리하면아래와같다 : 41) 가. 정치적관심의약화 CTR 프로그램이미상원의영향력있는두의원에의해발의되었지만전체적으로볼때, CTR 프로그램에대한정치적관심은선언적이고피상적인차원에머무는경우가많았고, 강력한정치적지지가확인된적은거의없었다. 예를들어, 러시아정부는 CTR 프로그램을이행하는데주요방해요인으로작용했던내부보안절차와관료적인문제들을제거하는데주저하는경우가많았다. 미국의경우에는정치적인관심의부족으로인해서예산의제약, 부처간갈등및이행지연과같은문제가발생했다. 42) 미의회의일부의원들은미국이제공하는 CTR 예산이러시아에서적절하게집행되고있는지알수없다며예산집행의투명성에우려를표명하기도했다. 러시아가미국이제공하는돈으로구식핵무기를해체하는반면에, 지속적으로신형핵전력을증강하고있다는지적도있었다. 행정부내에서 CTR 프로그램을지지하지않는사람들은법적, 절차적장애를조성해서프로그램의이행을지연시키거나예산투쟁과정에서 CTR 프로그램의우선순위를떨어뜨리기도했다. 43) 41) Kenneth Luongo and William Hoehn III, "Reform and expansion of cooperative threat reduction," Arms Control Today, June 2003, pp. 11-15. 42) 미국 전략국제문제연구소 (Center for Strategic and International Studies) 의전문가인위트 (Joel Wit) 와울프스탈 (Jon Wolfsthal) 은 CTR 프로그램에대한미국내의회의적인시각을강조한바있다. 다음회의에서필자와의의견교환, The Workshop on Cooperative Threat Reduction Program for North Korea's Weapons of Mass Destruction co-sponsored by the Center for Strategic and International Studies and the Sejong Institute, January 28, 2005, Seoul, South Korea. 43) Rose Gottemoeller, Cooperative threat reduction beyond Russia, Washington Quarterly, Spring 2005, pp. 145-146. - 22 -
나. 접근성과투명성의문제 CTR 프로그램의이행에필요한시설에대한접근이제한되고관련정보가충분하게공개되지않은것은고질적이고만연된문제였다. 러시아측은시설접근과정보공개에대한미국의요구를간첩행위와다를바없는것으로오해하는경우가많았다. 또한요구를거부당한미국측에서는러시아당국에대한불만표출은물론강경한자세를보이는경우도많았다. 사실러시아는 CTR 프로그램에대해서이중적인태도를보였다. 예를들어, 이바노프러시아국방장관은러시아는자국의핵탄두와핵물질을철저하게관리하고있기때문에 [ 미국이주도하는 ] 더이상의물리적인방호조치는불필요하다는견해를공개적으로밝혔다. 그러나다른러시아관리들은 CTR 프로그램과나중에설명하게될 G8 지구적파트너십프로그램 (G8 Global Partnership Program) 에대해서상당한관심을표명하고가급적많은재정지원을받으려했다. 심지어러시아가 G8 지구적파트너십프로그램이출연하는모든지원금을다받아야한다는주장도제기된바있다. 44) 다. 관리책임자와종합전략의부재미의회가여야를막론하고 CTR 프로그램을총체적으로관리하고대통령을보좌할수있는책임자를임명하도록행정부에요구했지만수용되지않았다. 관리책임자를임명하고그를정점으로해서 CTR 프로그램의이행에관한종합전략을수립하는것은이프로그램의효과와효율성을높인다는차원에서반드시필요한조치라고할수있다. 라. WMD 과학기술자들의처리문제 WMD 개발에종사했던과학자와기술자들을평화적인분야에종사할수있도록전환하는데는두가지전략이사용되었는데, 그하나는연구계약이고다른하나는기술의상업화였다. 그러나두전략이많은과학기술자들에게 44) Ibid., p. 149. - 23 -
새로운경력을쌓을수있는충분한기회를제공하지못했다는평가가나오고있다. 연구계약은가장중요한전략이지만계약기간이 3년을넘지않고그이후의일거리도보장되지않는경우가많기때문에신분과장래의불안이라는고질적인문제가지속되었다. 기술의상업화전략도실질적인성과를거두기에는미흡한점이많았는데주된이유는시장의필요성에제대로부합하는상품을개발하는데실패했기때문이다. 특히오랜동안사회주의체제에익숙했던러시아의특성상시장성있는사업을시작하고운영하는데여러가지제도적인장애가많아서특정기술의상업화를통한사업이성공하는데많은어려움이있는것이사실이다. 마. 예산 CTR 프로그램에얼마큼의예산이지원되는가하는것은이프로그램에대한정치적인관심과지원의중요한잣대가된다. CTR 프로그램에반대하는측은자기들의의지를과시하기위한수단으로예산삭감을주장하는경우가많았다. CTR 프로그램의이행과정에서제기되는문제점들이예산지원을가로막는경우도있었다. 예를들어, 러시아가특정시설에대한접근을제한하는사건이발생하면, 이는러시아가 CTR 프로그램의원활한이행을방해하는것으로인식되고, 이러한인식은차기년도예산배정에직접적인영향을미쳤다. 물론미국이 CTR 프로그램에대한예산배정을늘려야한다는주장도있다. 예를들어, 2001년에에너지부장관이조직한초당적인태스크포스는 CTR 프로그램에대한대폭적인예산증액의필요성을강조한바있다. 이태스크포스의보고서인 베이커-커틀러보고서 (Baker-Cutler report) 는구소련이보유한핵물질과핵탄두의안전한처리라는목적을신속하게달성하기위해서는향후 8-10년간 300억달러를지출해야할것으로추산했다. 45) 45) Howard Baker and Lloyd Cutler, A Report Card on the Department of Energy's Nonproliferation Programs with Russia (Washington, D.C.: Department of Energy, January 10, 2001), p. A-1. - 24 -
제 4 장우크라이나와리비아의사례 우크라이나와리비아는북한핵의평화적인폐기를추진해나가는과정에서유용한시사점을찾을수있는좋은사례이다. 46) 두나라는모두평화적인방법으로핵무기 ( 우크라이나 ) 와핵무기개발프로그램 ( 리비아 ) 을포기하겠다는용기있는결정을내리고, 국제사회의전폭적인지지와지원하에평화적인핵폐기를실현했다. 두나라가제기한핵확산문제의기원과동기는달랐지만, 양국이궁극적으로도달한종착점은같았다. 즉핵무기뿐만아니라화학, 세균무기등대량살상무기를완전히폐기하고관련시설과장비를해체하는한편, 국제사회로부터의정치, 경제, 안보적보상과대가를챙긴것이다. 우크라이나는핵무기가배치되어있던구소련의네개공화국가운데하나로서앞서소개한미행정부의 CTR 프로그램의주요수혜대상국이다. 소련붕괴과정에서네공화국은러시아가구소련의핵보유국지위를승계해서핵무기와관련하부구조를보유하기로합의했다. 이합의에따라우크라이나는보유하고있던모든핵무기와핵물질및관련장비를러시아로이전하고비핵국가로거듭나게되었던것이다. 한편, 리비아의경우에는북한과같이불량국가로지목되던과거의행적에서벗어나서평화적으로 WMD 능력을폐기하고정권을안정적으로유지할수있는새로운모델을제시해준사례로꼽힌다. 어쩌면모험과도같을수있었던리비아당국의 WMD 포기결심은북한으로하여금핵을포기하도록설득해야하는국제사회의입장에서매우중요한시사점을주고있다. 46) 전성훈, 북핵 2 13 합의 와평화적인핵폐기사례분석, pp. 43~60. - 25 -
제 1 절우크라이나 냉전이종식되던당시핵무기가배치되어있던구소련의네개공화국 ( 벨 로루시, 카자흐스탄, 러시아및우크라이나 ) 들은러시아가구소련의핵보유국 지위를계승하고다른공화국들은핵무기와핵능력을완전히포기하기로합 의했다. 그러나이합의에대해서, 핵을포기해야만하는공화국들의반발이 없었던것은아니다. 특히소련이해체되던당시에 1,900 여개의핵탄두를 보유하고있던우크라이나의의회와군부는핵을포기할경우소련으로부터 정치적, 군사적인압박을받을것을우려해서정부의핵포기결정에크게반 발했다. 이러한반발을무마하기위해서우크라이나정부는러시아와미국으로부 터구체적인안전보장약속을받아내고자했다. 그결과, 1994 년 1 월 14 일 당시미국의클린턴대통령과옐친러시아대통령은크라추크우크라이나 대통령과 3 자협정 을체결하고, 우크라이나가 핵무기확산금지조 약 (Non-Proliferation Treaty: NPT) 에가입한비핵국가로남는다는조건으로 다음과같은안전보장을제공하기로약속했다 : 47) 유럽안보협력회의 (Conference on Security and Cooperation in Europe: CSCE) 회원국들의독립성과주권및국경선을존중하고, 국경의변경은평화적인방법과합의된수단에의해서만가능하다는 것을인식함. 회원국의영토적, 정치적인독립성에반하는무력의사용이나사용 위협을삼감. 유엔헌장에의거하거나자위를위한경우를제외하고두나라의 무기가사용되지않을것임을재확인함. 경제적인압박수단을사용하여 CSCE 회원국의주권행사를자국의 이익에종속시키고실리를얻는것을삼감. 47) Trilateral Statement by the Presidents of the United States, Russia and Ukraine, January 14, 1994. - 26 -
우크라이나가핵무기의공격이나공격위협을받게되는경우유엔안보리차원에서즉각적인지원을강구함. 우크라이나를포함해서다른어떤비핵국에대해서도핵무기를사용하지않음. 다만, 핵보유국과관련을맺은나라가미국과러시아혹은두나라의동맹국을공격하는경우는예외임. 1994년 12월 5일에는위와유사한안보공약을미국, 러시아및영국이함께제공하기도했다. 48) 이상과같은안보공약의토대위에서, 우크라이나는미국으로부터핵폐기에필요한기술적, 재정적지원을받아들이게되었다. 다시말해서, 안보공약은우크라이나가안심하고외부의지원을받아핵을폐기할수있는위한정치적인토대가되었다. 앞서지적한바와같이, 우크라이나의핵관련시설이모두폐기된것은아니다. 평화적인목적으로활용될수있는인력과장비는민간분야로전환되어과학기술자들에게재취업의기회를제공하는등긍정적인부분은재활용되었다. 키에프에설립된우크라이나과학기술센터가대표적인예일것이다. 우크라이나가내부의반발에도불구하고핵보유국에서비핵국가로신속하게전환할수있었던데는다음과같은요인이작용했던것으로보인다. 첫째, 우크라이나행정부가핵을포기하는데아무런미련이없었다는것, 즉최고지도층의정치적인결단이있었다는점이다. 이웃러시아가핵보유강국이기때문에소규모핵을갖는것이안정을가져오기보다는오히려러시아의안보불안을자극해서자국의안보에위협이될수있다는점을우크라이나지도자들은잘알고있었다. 둘째, 우크라이나의핵무기는구소련의일부였기때문에완전한투명성이확보되어있었다. 즉핵무기와관련물질및장비의소재와규모그리고능력에대한정확한정보가이미파악되어있는상태였다. 이는우크라이나가비밀핵개발을했던다른나라들과달리, 소규모의핵전력을가지고모호성 48) Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine's accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, December 5, 1994. - 27 -
을유지하면서전략적이익을극대화할수없는여건이었음을말해준다. 소규모핵전력의전략적효과를극대화하기위해필수적인모호성의결여가결과적으로우크라이나지도부로하여금핵전력유지라는옵션의가치를크지않다고인식하도록했을것으로보인다. 셋째, 우크라이나는신생국가이기때문에국제사회의규범을위반함으로써정직하지못한나라라는나쁜인상을주지않았다. 또한신생국가로서국가재건을위해서국제사회로부터의다양한지원과지지를기대하고있었다. 국제사회에서의깨끗한이미지가외부의지원을도왔고, 또한외부지원의필요성이핵포기를촉진한요인이었던것이다. 우크라이나의핵포기를이끌어내었던이와같은요인들이북한에는존재하지않는다는현실이평화적인북핵폐기가매우어려운과업임을암시하고있다. 설상가상으로, 북한은우크라이나와는정반대의입장에서있다고할수있다. 북한핵개발의역사를보면, 북한정권이얼마나핵개발에집착해왔는가를잘알수있기때문이다. 북한핵문제의역사를돌아볼때, 핵무기와관련한북한의입장과행태를한마디로요약한다면 기만과집요함 이다. 북한은내부적으로집요하게핵개발을추진하면서외부적으로이를철저히부인하고기만하는전략을구사해왔다. 핵개발에대한철저한부인속에서이뤄졌던북한의주요기만행위를예로들면다음과같다. 첫째, 김일성생존당시부터 2003년 4월 3자회담에서북한당국자가핵보유를시인하기전까지핵문제에대한북한의공식입장은 핵무기를개발할의사도능력도없다 는것이었다. 김일성이핵무기를개발하지않겠다는의사를처음공개적으로표명한것은 1977년 10월일본 NHK 논설위원장과의대담에서였다. 이후김일성은 1991년 9월 26일이와나미서점사장과의대담에서핵무기를개발할의사도능력도없다고단언했고, 1992년신년사와같은해 2월 20일남북고위급회담대표단과의오찬에서발표한담화에서도같은말을했다. 특히김일성은오찬담화에서 우리에게는핵무기가없는 - 28 -
것은물론그것을만들지도않고만들필요도없습니다. 우리는주변의큰나라들과핵대결을할생각이없으며더욱이동족을멸살시킬수있는핵무기를개발한다는것은도저히상상도할수없는일입니다 라고주장했다. 이러한기조에서북한은 1991년 12월남한과비핵화공동선언을체결하면서재처리시설을갖지않겠다고약속했었다. 그러나 6개월후에실시된국제원자력기구의사찰결과이미재처리시설을보유했고, 적어도세차례재처리를실시하고플루토늄까지추출했었다는사실이밝혀졌다. 결국김일성이남북고위급회담대표단을만나서오찬연설을하던당시에이미북한은비핵화공동선언을위반하고있었다. 공장규모의재처리시설을보유 가동했고, 이를통해서나가사키에투하된원자탄두개정도를만들수있는플루토늄 10~14kg을확보하고있었기때문이다. 2005년 2월 10일핵무기를만들었다는북한외무성의성명과 2006년 10월 9일의핵실험은김일성의이런연설이완전히허구였다는것을입증한또다른사례에불과하다. 둘째, 북한은비핵화공동선언과이선언의이행을약속한제네바기본합의에의거해서농축활동을해서는안된다. 그러나파키스탄의칸 (Abdul Qadeer Khan) 박사가주도한핵밀거래네트워크가발각되면서북한이 1990년대중반이후파키스탄으로부터농축에관련된기술과장비를들여오는등양국간에긴밀한핵개발협력이있었음이드러났다. 북한은아직도 HEU 프로그램의존재를부인하고있지만, 2006년 9월파키스탄의무샤라프대통령이자신의자서전에서조차칸박사와북한사이의핵밀거래상황에대해서소상히밝힐정도로증거는많다. 셋째, 북한은 2003년 1월 NPT에서탈퇴하면서도핵개발의사는없다는정부성명을발표했다. 하지만 2003년 4월하순북경 3자회담에서이근수석대표가켈리차관보에게핵무기보유사실을시인함으로써정부성명을불과 3개월만에뒤집었다. 북한의핵능력은아직많은사항들이베일에가려져있다. 특히 2002년 12월영변에머물던 IAEA 사찰관들이추방된이후북한의핵활동에대한 - 29 -
국제사회의감시와통제는완전히해제된상태이다. 북한당국은또한 HEU 프로그램의존재에대해서도계속부인으로일관하고있다. 협조자였던파키스탄당국이나서서증거를제시하고실체를인정하고있는 HEU 프로그램을부인하는것은손바닥으로해를가리는것과다름없는어리섞은행위이다. 북한은우크라이나와달리국제사회의신뢰를잃을대로잃은나라이다. 핵문제에서만보더라도, 비핵화공동선언을위반한것은물론, 미국과합의한제네바기본합의까지무용지물로만들었다. 6자회담을통한북핵폐기노력이진행되고있지만, 합의를이루기도어렵거니와합의가도출된다하더라도북한이잘이행할지에대해서는누구도자신있게말할수없는상황이다. 북한은 2006년 10월 9일실시한핵실험을통해서그들이주장하는 핵억제력 이말장난이아니라분명한실체임을입증하고자했다. 기술적측면에서볼때, 이번핵실험을완벽한성공으로보기어려운점들이있지만, 핵억지력의증강을공언해온북한이핵개발의마지막금지선이라고할수있는핵실험까지실시한것은대단히중요한의미를갖는다. 핵실험을감행하기이전의북한과그이후의북한은다를수밖에없다. 기만과집요함에바탕을둔북한의핵전략은북한정권의속성이바뀌지않는한변화하기어려울것이다. 제 2 절리비아 리비아외무부는 2003년 12월 WMD 관련프로그램을모두해체하겠다고공식발표했다. 이와함께, 화학무기금지협약 (Chemical Weapons Convention: CWC), 세균및독성무기금지협약 (Biological and Toxin Weapons Convention: BTWC) 및 IAEA 추가의정서에서명하겠다는의사도밝혔다. 국제사회는리비아의이러한결정을신선한충격으로받아들였다. - 30 -
테러국가의오명을벗지못한나라의결정이라고는믿기어려운발표였기때문이었다. 리비아의이러한결정은국제사회의변화하는현실을충분히이해하는지도부가있었기때문에가능했다. 리비아의지도자가다피는미국으로부터대통령궁을공격당하는수모까지겪었던사람이었지만, 세계가크게변화했다는것을인정하고, WMD를포기하는것이 WMD를갖는것보다리비아의안전에도움이된다는결론을내렸다. 가디피는한발더나아가서, 북한과이란에대해서도자신을따라 WMD를포기하고국민들의고통에눈을돌리라는충고까지했다. 49) 리비아정부는 WMD 포기약속을신속하게행동으로옮겨나갔다. 포기를약속한직후인 2003년 12월, WMD 프로그램의모든것을국제원자력기구, 미국및영국에게공개했다. WMD 개발능력, 관련시설과장비, 설계도면및물질등에대한모든정보가일차적으로공개된것이다. 이와같은리비아정부의적극성에힘입어서 WMD 능력에대한신속한해체가이뤄질수있었고, 리비아가보여준투명성과협력은 CTR 프로그램의각종기술과도구들을다른나라에활용할수있다는좋은본보기를만들어낸것으로평가되었다. 50) 리비아는 1980년대부터비밀핵무기개발에사용된것으로보이는 12개의시설을공개하고 IAEA에대해최대한의접근을허용할것과추가의정서에의거해서집중적인사찰을받겠다고약속했다. 아울러핵무기개발을직간접적으로지원해온 18개시설도공개했다. 51) 2004년 1월 22일, 리비아가확보한핵무기설계정보는미국으로보내졌고, 며칠후에는리비아가보관하고있던 5만 5천톤의핵물질이미국으로공수되었다. IAEA는밀도있는사찰을통해서리비아의핵무기개발프로그램이초기단계로서핵무기를확보하는데최소한 3년에서최대한 7년의시간이필요할것으로결론지었다. 52) 49) 조선일보, 2003 년 12 월 23 일. 50) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, pp. 33-34. 51) Implementation of the NPT Safeguards Agreement of the Socialist People's Libyan Arab Jamahiriya, GOV/2004/12, February 20, 2004. - 31 -
현재미행정부는국무부의비확산군축기금 (NDF) 으로부터 250만달러를할당받아서리비아의 WMD 폐기사업을지원하고있다. 리비아가테러지원국명단에서해제되는데는 2년 6개월이걸렸기때문에국방부의예산지원은쉽지않았다. 53) 테러리즘을지원한국가에대해서미국이제재를가하는방식에는네가지가있다. 첫째, 군사물자의수출과판매를금지하는것이다. 둘째, 이중용도물품의수출을통제한다 ( 수출 30일전에의회에통보해야한다 ). 셋째, 경제지원을금지한다. 넷째, 해당국가가세계은행이나 IMF의차관을받는것에반대하고 10만불을초과하는계약은미국방부와할수없는등금융차원의제재가있다. 54) 물론사용처가확정되지않은국방부의 CTR 기금일부를리비아과학기술자들을위해사용할가능성은있다. 예를들어, 루가상원의원은리비아에할당된 NDF의규모와사용범위가폐기임무와과학기술자재고용및장기적인비확산노력을수행하는데적절한정도가아니라고지적한바있다. 55) 리비아정부의단호한결정과신속한행동은국제사회의신뢰를얻기에충분했고, WMD 포기결정이후리비아에대한국제사회의인식은크게변한것으로보인다. 이제더이상리비아를불량국가의반열에올려놓는일은없어졌고, 가다피국가원수를비난하는발언도찾아보기힘들다. 미국정부는리비아의 WMD 포기결정에대해서신속하게응답했다. 미국이취했던대부분의경제제재는 2004년봄에해제되었고, 56) 양국관계도같은해 6월 28일정상화되었다. WMD 포기결정을내린지불과 6개월만에리비아정부는미국과의관계정상화및경제제재해제라는커다란선물두개를챙기게된것이다. 52) James Goodby, et al., Cooperative Threat Reduction for a New Era, p. 34. 53) Sharon Squassoni and Andrew Feickert, "Disarming Libya: weapons of mass destruction," CRS Report for Congress, RS21823, April 22, 2004, p. 6. 54) Sharon Squassoni, Globalizing cooperative threat reduction: a survey of options, CRS Report for Congress, RL32359, January 27, 2005, pp. 34-35. 55) Senator Richard Lugar, Opening statement for hearing on Libya next step in U.S. bilateral relations, Senate Foreign Relations Committee, February 26, 2004. 56) 2004 년 2 월 26 일미국백악관은다음과같은다섯가지사항을발표했다 : 1 리비아에서미국여권의사용금지를해제함, 2 미국시민의리비아여행을허가함, 3 미국기업이리비아와상거래를하는것을허용함, 4 리비아가워싱턴에외교사무소를설치하도록권유함, 5 리비아와인도적인프로젝트를모색함. - 32 -
미국은리비아의건설적인조치에긍정적으로화답함으로써세계의다른나라들에대해서하나의메시지를보내려한것으로보인다. 즉, 당신이먼저우리가원하는 WMD 포기를실천하게되면우리도당신이원하는것을들어줄수있다 는메시지인것이다. 결국리비아의 WMD 포기는불량국가로하여금평화적인방법으로 WMD를포기하게만드는좋은모델로자리잡았다고할수있다. 6자회담을통해서북핵폐기를관철시키려는미국이추구하는방식도 리비아식 평화적핵폐기이다. 미국이리비아와의관계정상화방침을표명한시점은북핵폐기를위한제3차 6자회담이끝난직후였다. 따라서미-리비아관계정상화발표시점은북한에대한압박효과를노렸다고할수도있을것이다. 미국은핵포기여부에대해확실한입장을밝히지않은북한에대해서핵을포기하면북한이원하는북 미관계정상화가가능하다는것을사례를통해서분명히보여주려했을것으로보인다. 제3차 6자회담에서미국은북한에대해 3개월간의동결기간을제시하고이기간중에모든핵활동을중단하는것은물론핵능력폐기에필요한모든정보를제공하도록요구했었다. 그러나결과적으로미국이리비아를이용해서북한을설득하겠다는전략은성공하지못한것으로평가된다. 미-리비아관계정상화에도불구하고, 북한은특별한이유없이 1년이상 6자회담에응하지않았고, 제4차회담에서 9 19 공동성명이체결되었지만, 핵실험을실시함으로써상황을계속악화시켜왔기때문이다. 일부에서는북한과리비아는다르다고주장한다. 리비아는미국과영국의정보당국과상당히긴밀한협력과대화를진행했고그결과로핵포기결정에이르게되었지만, 북한과미국간에는이러한대화채널이없다는것이그이유이다. 그러나북한과미국이 6자회담의틀내에서상당한양자접촉을진행해왔다는점에서볼때, 이러한주장은설득력이떨어진다고하겠다. 리비아의경우에중요한것은리비아당국이팬암미항공기테러사건의책임을인정하고희생자들에대한보상을약속함으로써, 리비아에대한국제적인신뢰가높아졌고정치적인분위기가급변했다는사실이다. 공식협상이 - 33 -
건비밀협상이건간에, 협상의최소한의요건은허심탄회한협상이가능하고합의사항이제대로이행될것이라는당사자간의신뢰이다. 그러나북한이지금까지보여온행태를돌아볼때, 북한이이러한신뢰를국제사회에주고있는가에대해서는의구심을갖지않을수없다. 특히핵문제에서북한의입장과태도는기만과이중성의극치를보였다고할수있을것이다. 북한핵문제를평화적으로해결하고정권유지를보장받기위해서는북한당국이리비아의사례로부터적어도다음과같은네가지교훈을얻어야한다. 첫째, 지금까지핵개발에아무리많은돈과정렬을쏟아부었다고할지라도, 이를계속하는것보다는지금중단하는것이현명한결정이될것이다. 유엔안보리의승인을얻지못하고정보실패에대한논란이계속되고있지만, 부시행정부가이라크를침공해서사담후세인정부를전복시킨중요한근거는이라크가유엔을기만하면서비밀리에대량살상무기를개발함으로써국제평화를위협했다는것이었다. 즉모호성을유지하면서불확실성을높이는것은국제사회의제재와심지어무력사용의구실이될수있다는것이이라크전쟁의중요한교훈인것이다. 최근에는이란역시핵개발의전모를밝히지않고 HEU 프로그램을지속함으로써유엔의제재를받는사태에이르렀다. 이와달리, 리비아는국제사회가요구하는것이상으로핵프로그램을포기하고모든정보를공개함으로써제재가아니라보상을, 그리고정권의붕괴가아니고정권의지속이라는선물을챙길수있었던것이다. 둘째, 이리저리따지고계산하기보다는단도직입적으로시원스럽게핵을포기하는것이바람직하다. 따지고재는것은상대방을피곤하게만할뿐이고, 북한의핵포기의지에대한믿음만떨어뜨릴것이다. 협상카드를잘게썰어서여러번에걸쳐서활용하는소위 샐러미전술 은 1990년대에북한이잘써먹었던구식협상전술이다. 이제이런식의전술에넘어갈나라는없다는것이국제사회의현실이라는점을북한당국은직시해야한다. 물론핵포기를한꺼번에이룰수는없으며, 단계적인절차를따라야할것이다. 그 - 34 -
러나그절차는결자해지의원칙에따라서북한에서시작되어야한다. 그래야만북한도국제사회로부터더많은것을챙길수있을것이다. 셋째, 아무리큰잘못이라고해도잘못을고백하는것이숨기는것보다는낫다. 북한이진정으로핵을포기하고모든것을공개한다면, 국제사회가그런북한에게정치적인책임을묻지는않을것이다. 리비아는핵개발도중에그리고남아프리카공화국은핵개발을완료하고나서모든것을고백하고포기했다. 국제원자력기구가두나라의핵포기사실을확인하게되자, 국제사회는두나라에대해서면죄부를주었다. 아무도리비아와남아공에대해서책임을묻거나비판하지않았으며, 두나라의핵개발은과거의역사로사라져버렸다. 북한도진실하게고백하고모든것을공개한다면, 리비아나남아공과같은대우를받을수있을것이다. 물론공개는투명하고확실하게이뤄져야만한다. 검증과정에서만에하나북한이뭔가를숨기고있다는사실이발견된다면공개하지않는것보다못한결과가초래될것이다. 마지막으로, IAEA와의협력이매우중요하다. IAEA는비교적중립적인국제기구로서때로는미국과의마찰도불사하는조직이다. IAEA를미국이활용하는일개도구나하수인으로취급하는것은북한의이익을위해서도바람직하지않다. 2003년미국의이라크침공에대해서끝까지반대했던국제기구가 IAEA이었고, IAEA 사무총장이세계평화에기여한공로로노벨평화상을수상했다는사실을북한당국은상기할필요가있다. 리비아의경우에는 IAEA와최대한협력함으로써폐기와검증과정을신속히완료할수있었고, 이는리비아에대한국제사회의신뢰축적으로이어졌다. 이상의분석을토대로, 우크라이나, 리비아, 북한세나라간에핵폐기에관련된정치적, 전략적상황을여덟가지지표로나누어분석하면아래 < 표 4> 에서보는바와같다. 비교대상세나라가운데우크라이나와북한은핵무기를보유한상태에서, 리비아는핵무기를개발하던중에핵폐기단계로진입했다. - 35 -
< 표 4> 우크라이나, 리비아, 북한의핵포기상황비교 국가명핵무기잠재적위협국 정치적핵포기의지 국제적신뢰 핵폐기이전의투명성정도 외교안보적보상 경제적보상 핵포기이후정권지속여부 우크라이나보유러시아강함중간높음조건부 NSA, PSA 비핵화및경제개발지원 지속 리비아개발중미국, 이스라엘강함낮음낮음 ( 비밀핵개발 ) 조건부 NSA, PSA, 미국과의관계정상화 경제제재해제, 비핵화지원 지속 북한보유미국, 남한 약함 매우낮음 낮음 ( 비밀핵개발 ) 북 미경제제재관계정상화, 해제, 에너지미국의군사적및경제개발위협제거요구지원? 핵무기보유를정당화하기위해내세운잠재적위협국의경우, 우크라이나는러시아, 리비아는이스라엘과미국그리고북한은미국과남한이해당된다. 우크라이나와리비아는정치적인핵포기의지가강했지만, 북한의경우에는상대적으로약한것으로보인다. 우크라이나가신생국가로서중간정도의국제적신뢰를확보했다고한다면, 테러자행국가인리비아의국제적신뢰도는낮았고, 비핵화공동선언과제네바기본합의등합의사항을위반해온북한에대한신뢰는매우낮다고해야할것이다. 핵폐기이전의투명성확보정도에있어서는우크라이나가높은투명성을유지한반면에비밀핵무기개발을추진한리비아와북한의투명성은낮다고봐야한다. 외교안보적차원의보상부분에서우크라이나는미국-러시아-우크라이나 3자협정에서조건부 소극적안전보장 (Negative Security Assurance: NSA) 과 적극적안전보장 (Positive Security Assurance: PSA) 을약속받았다. 리비아는 NPT 회원국으로서이와같은안전보장약속에더해서북 미관계정상화라는대가까지챙겼다. 북한의경우에는북 미관계정상화와더불어한반도와주변지역에서미군의군사적위협을제거하라는포괄적인요구를하고있다. 소위핵군축회담요구인것이다. 경제적보상과관련해서는, 우크라이나가 CTR - 36 -
프로그램의지원을포함해서비핵화와경제발전에필요한지원을챙겼고, 리비아는미국의경제제재해제와더불어역시 CTR 형식의핵폐기에관련된지원을획득했다. 이에비해서, 북한은미국의대북경제제재해제와에너지지원및경제개발지원등포괄적인요구를하고있다고볼수있다. 우크라이나와리비아에서핵무장옵션을포기한정권이그대로지속되고있는것은북한에대해서긍정적인메시지를보내는것이라고할수있다. 그러나현단계에서북한정권이리비아와우크라이나의길을답습하리라고낙관할수만은없다. - 37 -
제 5 장 2 13 합의이행과전망 제 1 절 2 13 합의배경 2 13 합의를이끌어낸주요요인은두가지로요약할수있다. 첫째는이라크사태로인해서궁지에몰린부시행정부의전술적변화이고, 둘째는금융제재와유엔의제재결의로인해어려움에처한북한의일시적인후퇴라고할수있다. 1. 미국현재부시행정부앞에는이라크, 이란, 북한이라는세개의전선이구축되어있고, 안방이라고할수있는국내의정치적기반도매우취약하다. 부시행정부는이라크사태가지속적으로악화되고미군희생자가속출함으로써고전을겪고있다. 작년가을의회선거에서는민주당에완패했고, 총애하던럼스펠드를해임할수밖에없는정도로궁지에몰리게되었다. 중동의이란역시유엔의제재에도불구하고우라늄농축활동을강화하는등상황을악화시키고있다. 지지율하락으로고전하는임기말의레임덕대통령으로서는세개의전선을상대한다는일이힘에겨웠을것이다. 북한과이란이미국을교란하기위해서정책적으로공조할가능성도있다. 따라서이미판이벌어질대로벌어진이라크사태와아직물이엎질러지지않은핵개발초기단계인이란핵문제해결에힘을모으기위해서북한핵문제에서는타협책을모색한것으로볼수있다. 즉북한핵문제는나가사키급핵무기 10여개를보유하고한차례의핵실험을한상태에서더이상의핵능력확대를방지하고, 핵물질과핵기술의유출그리고확산을막는데주력하는방향으로정책을선회한것이다. 부시대통령은북한의핵물질추가생산을차단하고핵폐기의초석을놓음으로써그의대북정책이실 - 39 -
패했다는비판을모면할수있다고생각할지도모른다. 미국이북핵정책을온건한방향으로전환하고남는여력을이란핵문제에집중할것이라는분석의근거는이란에대한미국의군사공격가능성이있다는점이다. 2007년 2월 10일자영국의이코노미스트지는미국이부시대통령재임중에이란을공격할개연성이있다는것을다음과같은네가지요인에기초해서분석했다. 첫째, 미국은이란정권의핵개발의지가강하며, 시간이조금지나면이란의핵개발을중단시키지못하는상황에도달할것임을우려하고있다. 둘째, 이스라엘을지도에서없애야한다는등자극적이고선동적인발언을일삼는아마디네자드대통령에대한경계심이팽배하다. 미국과이스라엘의일부에서는그를인종말살도자행할수있는히틀러와같은독재자로간주한다. 셋째, 부시행정부내에서는이라크에서뿐만아니라중동전체적으로겪고있는어려움의원인이이란때문이라고보는경향이있다. 최근부시대통령은이라크미군증파계획을발표하면서이란에대항하는새로운전략도공개했는데, 그하나는항공모함전단을추가로걸프지역에파견하는것이고, 다른하나는이라크에서발견되는이란공작원들을체포하거나사살하도록명령한것이다. 마지막으로, 더이상선거문제를걱정하지않아도되는부시대통령은자신에대한역사적평가가그의핵심외교정책, 즉중동에민주주의를확산시키고불량국가의 WMD 보유를저지하는것으로결정된것으로판단할수있다. 이럴경우, 부시는자신의정치적업적을위해서이란을공격할수있다는것이다. 물론 2 13 합의에서나타난북핵정책의변화가북한정권에대한부시행정부의근본적인혐오감이사라진것을의미하지는않는다. 북핵문제의근본적인해결을위해서는정권의변화가필요하다는인식하에, 북한정권에대한 맞춤형봉쇄 라는기본구도는지속될것으로보인다. 이번합의에대해서미국내에서는보수 진보를막론하고비판적인견해 - 40 -
가주를이루고있다. 보수진영쪽에서는부시대통령이스스로악의축이라고규정한국가와의협상에서굴복했으며, 제네바기본합의의주요요소를반복한것에불과하다고혹평을했다. 민주당쪽에서는이정도의합의는부시대통령이북한과대화하기로마음먹었다면몇년전에가능했으며, 그랬다면북한이핵무기를제조하는것도막을수있었을것이라고주장한다. 이와달리, 2월 14일자워싱턴포스트기사는부시대통령이미국의협상팀에게협상을타결하도록새로운융통성을부여한것이 2 13 합의타결의주요원인이라고분석하면서부시행정부가보여준융통성을긍정적으로평가하기도했다. 2. 북한북한역시당면한경제난을탈피하기위한수단으로초기조치에합의한것으로보인다. 미국의금융제재와핵실험이후의대북지원중단으로북한경제는매우어려운처지에놓여있다. 핵실험이촉발한유엔안보리결의안 1718호는어려운경제상황을더욱어렵게만들것이다. 금년을무사히보내기위해서는쌀과비료그리고에너지가절실하게필요한상황이다. 북한은이번합의를통해서다음세가지를노렸을것이다. 먼저금융제재해제와더불어유엔결의안 1718호의예봉을꺾음으로써제재의올가미에서벗어나려는것이다. 유엔주재미국대사는제재결의가여전히유효하다고밝히고있으나, 초기조치를위한협의가진행되는동안대북제재를강도높게추진하기는어려울것이다. 다른하나의노림수는남한으로부터의경제지원이다. 북핵문제가해결되고있다는분위기를조성해서북한은남한으로부터각종지원을끌어내려할것이다. 또하나는남한대선구도에대한영향력행사의일환으로평화분위기를조성하는것이다. 북한은남한의대선에개입하려는의사를강하게표명해왔고, 작년 10월핵실험이후남한의대북한여론이상당히보수화되었다는것도잘알고있다. 따라서초기조치합의를통해서북한에대한비판여론을 - 41 -
잠재우고북한핵문제가대선의쟁점이되는것을차단하려했을것이다. 이점에서, 북한의초기조치합의는칼의양날과같다고할수있을것이다. 일단평화분위기를조성하지만, 대선결과에따라서는남한정부를핑계로핵활동재개라는카드를다시꺼낼수도있기때문이다. 제 2 절예상문제점 2006년 11월미국의핵무기연구소가운데하나인로스알라모스연구소장을역임한헤커박사와그일행이북한을방문한바있다. 미방문단은평양에서북한당국자들을만났고, 영변의원자력연구소를방문, 관계자들과면담하기도했다. 2006년 11월노틸러스연구소에서발간된헤커박사의방북결과보고서에따르면, 그당시이미북한은 2007년에가서 5MWe 원자로의가동을중단하고폐연료봉을추출할계획을세운것으로보인다. 헤커박사를만난영변원자력연구소소장이기술적으로 2007년에 5MWe 원자로의가동을중단하고폐연료봉을꺼내는것이바람직하지만, 정치적인상황변화에따라서는더일찍원자로가동을중단할수도있다고밝혔기때문이다. 따라서 2 13 합의의주요성과인 5MWe 원자로가동중단은이미계획된것이었다고할수있는만큼, 북한의핵포기의지를시험할수있는잣대는될수가없을것이다. 라이스국무장관도불능화단계에가봐야북한이진정으로핵포기의사가있는지알수있을것이라고밝힌바있다. 이점을염두에두고서, 2 13 합의를이행하는과정에서예상되는몇가지문제점을살펴보고자한다. 1. IAEA 사찰범위 핵시설의 폐쇄 와 봉인 에대한기술적인정의가없고폐쇄 봉인과 IAEA 가실시하는감시 검증의선후관계에대한언급도없다. 또한 IAEA 와 - 42 -
합의 하는과정에서, 어떤시설에대해서어느정도의강도로감시를할지, 제네바합의때와같이 IAEA 요원의상주는가능한지등을협상하는과정에서문제가발생할소지가있다. 북한에입국하는 IAEA 사찰단의임무및신분과관련하여구체적인합의가없는것같다. IAEA는과거사찰의연장선상에서 2002년 12월이후의상황을다시복원하는데관심을기울이고감시단을상주시키려할것이지만, 북한은새롭게변한상황에대해서 IAEA가처음으로실시하는임시사찰이라고주장하면서감시단의상주를거부할가능성도배제할수없다. 인도의사례를들면서, 핵을보유하지않았던과거의사찰과핵보유국이된이후의사찰은다를수밖에없다는논리로, 핵무기에관련된부분을사찰대상에서배제하려할가능성도있다. 결국 모든필요한감시및검증활동 의규모와범위를놓고서 IAEA와합의하는과정에서많은논란과마찰이발생할것으로예상된다. 2. 핵프로그램신고의완전성북한이보고해야하는 모든핵프로그램 에포함되는것들이무엇인지를놓고서상당한마찰이발생할수있다. 이부분은어쩌면핵시설폐쇄 봉인보다중요한 2 13 합의의핵심이라고할수있을것이다. 이에대한논의가진행되는초기 60일간을보면핵폐기에대한북한의진실성이어느정도드러나게될것이다. 원칙대로라면, 플루토늄프로그램, 고농축우라늄 (HEU) 프로그램, 핵무기및핵실험시설네가지가모두포함되어야하며, 영변핵시설에서 군사용 이라는이유로제네바합의당시사찰대상에서제외되었던두개의시설도이번에는포함되어야한다. 이미많이지적된바와같이, 핵무기폐기에대해서는 9 19 공동성명 1항을다시거론한것이외에명확한언급이없다. 앞으로북한은핵무기와기타핵시설을분리해서접근하려할것으로예상된다. 미국이 NPT에가입하지않은채핵보유국이된인도에대한원자력기술을지원하면서 핵무기와 - 43 -
핵프로그램의분리 라는선례를이미만들어주었기때문에, 북한은인도의선례를이용하려분리접근을정당화하려할것이다. 북한이이미이런입장을표명한바도있다. HEU 프로그램이포함될지의여부도관심사항이다. 한 미양국의정부당국자들은모든핵프로그램을신고하는데는 HEU 프로그램도반드시포함된다고밝혔다. 예를들어, 힐차관보는 2 13 협상당시북한이 HEU 프로그램을시인하지는않았지만, 핵프로그램신고목록에대한논의단계에서북한이무엇을보유하고있는지를명확히인식해정확한신고를하길희망한다고강조했다. 그러나제2차북핵위기의발단이되었던 HEU 프로그램의존재에대해서북한이강력히부인하고있는상황을감안할때, 초기조치를이행하는과정에서이문제를둘러싸고마찰이발생할가능성이있다. 2월중순방한한윌리엄페리전국방장관도북한이 HEU 프로그램을인정하지않을경우 6자회담을깨는악재가될수있다고경고한바있다. 3. 주한미군문제 2 13 합의문에언급은되지않았지만, 이번회담에서북한은한 미군사훈련을중단하는문제를거론한것으로보인다. 예를들어, 6자회담러시아수석대표인알렉산드르로슈코프외무차관은회담참가국들이회담의순조로운진행을위해서안정을해치는행동을자제하기로합의했다면서한예로써한 미군사훈련을들었다. 연합뉴스 2월 14일자보도에따르면, 로슈코프외무차관은북한이이러한요구를했고, 한 미군사훈련이회담분위기에부정적인영향을미칠수있기때문에한국과미국은훈련계획을조정하기바란다고말했다고한다. 회담결과를보도한 2월 13일자조선신보도이번에북한이한 미군사훈련과미국의무력증강계획을중단하도록요구했다고밝혔다. 앞으로북한은중국이의장국인비핵화실무그룹에서한 미군사훈련중지, 주한미군철수, 핵우산보장조약체결금지등 북한식비핵화 를실현하 - 44 -