2017.12. 국회기획재정위원회
제출문 국회기획재정위원장귀하 본연구보고서를역대정부주택정책의평가와시사점용역의 보고서로제출합니다. 2017 년 12 월 상명대학교산학협력단단장김동근 참여연구진 연구책임 : 유승동 ( 상명대학교경제금융학부교수 ) 연구원 : 김주영 ( 상지대학교법부동산학부교수 ) 심재용 ( 상명대학교경제금융학부교수 )
목차 I. 서론 1 II. 역대정부주택정책의내용과특성 3 1. 역대정부의주요주택정책 3 2. 역대정부별주택정책분석 19 Ⅲ. 최근주택시장및정책의동향 24 1. 최근주택시장의동향 24 2. 최근주택정책과의의 34 Ⅳ. 주택정책의평가및정책방향 46 1. 역대정부주택정책의평가 46 2. 주택시장의특징과최근변화 53 3. 시사점과정책방향 59 Ⅴ. 결론 78 참고문헌 80
I. 서론 최근주택시장및가계부채시장의급격한변화로인하여시장에서정부가시장에대한개입을확대하고시장에대한조정기능을강화해야한다는의견이증가하고있음 2017 년 5월문재인정부의시작과더불어대내적불확실성은대폭축소되었음 - 2016 년대외불확실성과대내불확실성확대로경제에전반적인부담요인이증대되었음 신정부의출발에도대외적즉세계경제의변화그리고지정학적외교 안보현안으로불확실성은여전히상존 주택시장에서는문재인정부의출범과더불어 ( 서울을중심으로 ) 주택가격이급 격하게상승하였다는우려가증대됨 - 신정부는주택시장을안정시키기위하여신속하게대응하였음 2017 년 8월 2일에 실수요보호와단기투기수요억제를통한주택시장안정화방안 ( 이하 8.2대책 ) 을발표함 - 8.2대책의후속조치로 9월 5일 성남시분당구, 대구시수성구투기과열지구추가지정및분양가상한제적용요건개선추진 ( 이하 9.5 조치 ) 도발표 - 동년 11월 29일 사회통합형주거사다리구축을위한 주거복지로드맵 ( 이하주거복지로드맵 ) 을발표하였음 주택시장과밀접한연관관계를맺고있는주택담보대출을포함하는가계부채의증가속도에대한우려로관련정책에대한보완및개편이지속되고있음 - 특히가계부채에대한대응을위하여 2017 년 10월 24일 가계부채종합대책 ( 이하 10.24대책 ) 을발표함 - 1 -
주택정책은주택시장이원활하게작동되는것을지원하며, 주택시장의실패를교정하거나보완하기위한목적으로시행됨 과거역대정부에서도주택정책을활용하여직접적그리고간접적으로시장에지속적으로개입하였음 - 그러나과거역대정부의주택정책을체계적으로정리하고분석하는연구는상대적으로미진함 김주영 (2010) 은과거정부정책의특성과동정책의시장안정화효과를분석하였음. 그리고이태리 (2014) 도통화정책이주택시장에미치는영향에대한연구를진행함 따라서본연구에서는김주영 (2010) 그리고이태리 (2014) 의분류방식을활용하여역대정부의주택정책을연구함 본연구에서는과거주택정책의경험과시사점에대한연구를통하여정부의주택정책에대한방향성을제시함 - 최근정부의부동산시장대책 (8.2대책, 주거복지로드맵, 그리고 10.24 대책등 ) 과주택시장동향을점검함 주택시장의동향을간략하게점검하고시장에서대중적으로논의되는이슈와실제시장동향의차별성을고민함. 그리고이를고려하여시장정책의방향성을재점검함 - 과거역대정부의주택정책을체계적으로연구하고있는기존문헌을고찰하고, 이들의시사점을정리함 주택시장에서정책을추진하기위한시사점과방향성을도출함 - 2 -
II. 역대정부주택정책의내용과특성 1. 역대정부의주요주택정책 1) 주택정책의유형화 : 분석대상및범위 주택정책은주택시장이원활하게작동되는것을지원하고, 동시에주택시장의실패를교정하거나보완하기위한목적으로시행됨 과거주택정책은주로주택시장의안정화를위한내용이주를이루었음 - 2000 년대후반세계적경제위기의영향으로최근에는경기침체에따른주택시장활성화또는시장안정성강화에초점을두고있었음 역대정부의정책변화는시장의특성과작동원리를이해하는중요한원천이됨 - 과거정책의성공과실패의경험은향후미래주택정책의방향성을제시할수있음 과거의정책경험을토대로향후주택시장에서정책목표를제시할수있음 주택시장의변화에따라시장에서정책적으로활용가능한정책도구와수단을점검하고, 이를활용하는데시사점을도출할수있음 본연구에서주택정책유형은기존연구 ( 김주영, 2010; 이태리, 2014) 의분류체계를개선하여 6가지정책유형으로구분함 주택정책은 1) 공급촉진정책, 2) 공공임대주택, 3) 조세및금융정책, 4) 제도개선, 5) 규제정책 ( 완화포함 ), 그리고 6) 종합정책으로분류 1) 1) 본연구에서의주요주택정책은국토교통부가발간하는주택업무편람과 ( 정부의 ) 주택시장관련보도자료등을중심으로연구자가정리함. - 3 -
< 표 Ⅱ-1> 주택정책의분류 내용유형예시 공급촉진정책 시장에서수요와공급문제와시장안정화를위하여공급을촉진하는정책 주택공급정책 수도권 200 만호주택공급 공공임대주택 소외계층이나저소득층의주거안정을위한임대주택공급정책 임대주택공급정책, 소외계층주거지원등 국민임대주택 100 만호건설 조세및금융 세제개편이나금융지원제도등 부동산조세, 주택금융지원정책 영세민전세자금지원 제도개선정책 토지소유나주택공급등전반적인제도개선과관련된청약 토지공개념제도도입주택택지공급제도개선 주택청약제도개편 규제정책 ( 완화포함 ) 부동산시장의안정화를위한각종규제정책 투기과열지구, 주택거래신고지역지정 투기억제지역지정 종합정책 상기 5가지주택정책들중 2가지이상의주택정책을동시에활용 금융정책과공급촉진정책을발표 주택시장안정종합대책 - 공급촉진정책 : 주택의 ( 절대적 ) 부족문제와시장 ( 가격 ) 안정화를위하여주택공급을촉진하는정책 공급정책보다는시장의관리정책이최근에강조되고있지만, 과거경제성장률이높았던시기에는주택부족을해소할수있는공급촉진정책이추진 - 임대주택정책 : 소외계층이나저소득층의주거안정을위한임대주택공급정책 최근에는임대주택관련정책이확대되고있으며, 수요자측면에서임대주택정책은복지정책으로도분류할수있음 - 규제정책 : 부동산시장의안정화나활성화를위한규제강화및규제완화정책 대부분의규제정책은부동산투기억제나시장과열의문제를해결하기위한목적으로시행되었음 - 조세및금융정책 : 세제와기금지원을통해주택시장의안정화나활성화를추구하는정책 - 제도개선정책 : 규제정책이나조세및금융정책에속하지않으면서도불합리하거나주택시장환경변화에따라관련제도를개선 - 종합정책 : 상기주택정책의유형가운데두가지이상의유형을정책내용에포함시키는혼합정책 - 4 -
종합정책은앞의 5 가지정책유형을포괄적으로포함할수있음 최근들어주택시장에서발생하는정책적이슈는단일해결책보다는복합적 이고포괄적인정책수단을활용할필요성이확대되는경향이있음 본연구에서분석대상은제6공화국 (1987 년 ) 부터박근혜정부까지모두 6개정부의주택정책을점검함 주택시장에서주택부족문제가사회적이슈로본격적으로주목을받기시작한시기는 1980 년대라고볼수있음 - 그럼에도불구하고 1980 년주택시장상황은이전세대와비교하여현저하게개선된것으로보임 예를들어 2010 년대초반언론에공개된이정구교수의자료에따르면지가상승률은 1980 년대이후보다 1980 년대이전현저히높았음 2) 1980 년대이전에는주택문제보다는경제성장에경제정책이우선적고려대상이었음. 그리고 1980 년대부터주택시장이정책적으로주목을받음 - 더불어분석을위한자료의접근가능성도고려함. 1980 년대이전주택정책과관련된자료에대한연구자의접근이제한적임 현정부 ( 문재인정부 ) 의주택정책은제III 장에서분석함 정책유형은연구관점, 연구목적, 그리고분석방법등에따라차별적일수있음 - 정책의유형화는해당정책이주택정책에서차지하는역할과비중을고려함 정책유형과정책평가를연계시킬수있는지여부등도감안 본연구에서는국토교통부가발간하는주택업무편람과주택시장관련 ( 정부의 ) 보도자료등을중심으로정리함 - 정책유형은과거객관적인자료와정보에근거하여, 핵심적인주택정책을고려 방대한자료를장기간검토하였지만, 현실적으로주택시장과관련된모든정책을포괄하는데한계가있을수있음 2) 인터넷뉴스자료참조 (http://www.mediatoday.co.kr/?mod=news&act=articleview&idxno=105350: 2017 년 11 월 10 일접근 ) - 5 -
객관적관점에서정책분류를진행하였으며, 기존문헌의접근방식을재정비함 2) 제 6 공화국주택정책 : 1980 년대후반 1990 년대초반 제6공화국의경우대표적으로주택 200만호를건설하였고, 이는주택시장안정화를위한정책이었음 배경은수도권을중심으로한주택가격급등과주택의절대적물량부족문제에대한인식의증대였음 - 주택 200만호건설계획에는수도권 5개신도시개발이포함되어있으며, 이와같은정책은주택시장안정화에기여한것으로평가됨 ( 이태리, 2014) 주택 200 만호건설계획이전과거정부에서도주택공급을확대하겠다는계획도있었음. 그러나당시경제상황을고려하여기존계획은현실화되지못하였음 - 1990 년후반결정된공급충격으로 1990 년이후실질주택가격이하락하여정책의효과가발현되었던것으로보임 1990 년초반이후주택지수와소비자물가지수를감안하여계산한주택의실질가격은하락추세로전환되었음. 주택공급이자산의실질가격을하락시킬수있다는대표적사례라볼수있음 - 당시공급정책은현재와다르게대규모택지개발을추진할수있었음. 최근의시장상황을고려하면수도권특히서울의경우대규모택지개발이어려운상황임 일부지역에서주택공급을촉진하기위해서는과거와다른접근방식이필요 - 다소과도한정책추진으로부작용도양산하였고 (You, 2009), 이와같은정책추진이후국내주택시장은세계적인주택시장침체기의영향도받음 실업률이하락하였지만인건비, 건자재가격이급등하였으며, 당시건설된아파트의부실시공은주택시장에서논의되었음 - 6 -
[ 그림 Ⅱ-1] 명목주택및전세가격지수 (1996=100) 자료 : KB 국민은행 [ 그림 Ⅱ-2] 실질주택및전세가격지수 (1996=100) 자료 : KB 국민은행 - 7 -
토지공개념제도의추진도제6공화국의대표적주택정책으로간주될수도있음 ( 김주영, 2010) 토지소유와처분은공공이익을위하여적절히제한할수있다는토지공개념의기본배경임 택지소유에관한법률, 토지초과이득세법, 개발이익환수에관한법률을제정 - 수도권에인구집중과이에따른주택가격상승에대응하기위해아파트분양가원가연동제와채권입찰상한제등사적재산권을제한함 시장안정화정책에초점을맞춘정책이시행됨. 성장하는경제에서수도권의집중에대한우려가있었으며, 이를해소하기위한방안으로도입 < 표 Ⅱ-2> 제6공화국의주요주택정책내용 일자 정책내용 일자 정책내용 88.1.1 토지과다보유세부과 90.4.13 부동산투기억제대책 88.3.23 청약예금제도실시지역확대 90.5.8 부동산투기억제특별보완 88.8.10 부동산종합대책 90.5.26 주택공급에관한규칙개정 88.8.10 부동산투기억제대책 90.7.16 주촉법시행령개정 88.9 주택200 만호건설계획 90.10.24 주택공급에관한규칙개정 89.2.4 긴급부동산투기억제대책 91.1.18 임대주택건설촉진법개정 89.3.29 주택공급에관한규칙개정 91.2.2 물가안정대책 89.4.1 저소득주민주거환경개선 91.4.3 주택공급에관한규칙개정 89.4.1 지가공시및토지등의평가법 91.5.28 주촉법시행령개정 89.4.27 수도권신도시건설계획확정 91.8.1 주택공급에관한규칙개정 89.8.1 소득세법시행령개정 91.8.24 주촉법시행령개정 89.11.4 아파트분양가원가연동제 92.1.22 주택안정공급과투기억제 89.11.3 채권입찰상한제 92.2.17 주택건설적정관리대책 89.11 분양가원가연동제실시 92.2.27 투기억제대책마련 89.11.7 주택공급에관한규칙개정 92.7.13 주촉법시행령개정 89.12.30 토지공개념관련법제정 92.12.8 주촉법개정 90.2.19 주택임대차보호법시행령개정 92.12.24 주택건설물량할당제폐지 90.4.4 경제활성화대책 - 8 -
제6공화국의경우투기억제, 공급정책등주택시장의급등을대응하기위한정책대안을도입함 - 1988 년 1월부터 1992 년 12월까지 5년동안최소 35개의주택정책이발표되어당시주택시장안정화에대한사회적요구를반영 현재와다르게정보화와시민참여가활발하지않아, 주택시장의이슈를해결하기위하여중앙집권적정책추진이용이하였음 3) 김영삼 ( 문민 ) 정부 : 1990 년초반 1990 년대후반 문민정부의대표적인정책은부동산실명제의도입으로볼수있으며, 과거정부의공급정책도입으로주택가격은상승하던추세에서이탈하였음 금융실명제와더불어부동산실명제는경제의투명성을제고하는등의목적 - 부동산투기와세금회피의수단으로악용되던명의신탁을금지하였음 부동산시장에서진행되고있는 ( 차명 ) 거래를제도화된시장으로유도 부동산시장에서거래의투명성을강화하기위한기반을마련함 임대주택에대한국민주택기금지원확대정책과규제완화정책을시행 - 임대주택에대한국민주택기금지원확대정책과함께소형주택의무건설비율을완화함 일부지역의중대형주택의분양가규제를폐지하는등규제완화정책도시행 특히최근에는문재인정부에서는임대주택에대한주택도시기금 ( 과거국민주택기금 ) 의지원을강화하는방향으로강화하고있음 문민정부에서는공급촉진정책이나공공임대주택에서벗어나세제와금융에정책의방향을전환함 주택 200만호건설의영향으로주택시장이안정화되고있었음 - 세계적주택시장의하향안정화도공급정책보다는수요에대한강화정책을도입하는데영향을미침 - 9 -
세제및금융정책과제도개선정책에초점을둔정책들을시행하였다는점에 서과거와는차별화된정책방향을제시함 ( 이태리, 2014) < 표 Ⅱ-3> 김영삼정부의주요주택정책 일자 정책내용 일자 정책내용 93.4.27 주촉법시행규칙개정 95.10.19 주택임대차보호법시행령중개정 93.5.1 주택전산망검색대상확대 95.11 일부지역중대형분양가규제폐지 93.7.8 주촉법시행규칙개정 95.11.7 주택시장안정대책 93.8.12 금융실명제실시 95.11.6 주택공급에관한규칙개정 93.9.1 주택공급에관한규칙개정 95.11.25 주촉법시행규칙개정 93.12.27 임대주택건설촉진법개정 96.6.29 주택재개발사업지구세입자임대주택 93.12.28 부동산중개업법개정 96.6 단독, 연립등분양가규제폐지 94.1.7 주촉법개정 96.12 수도권및대도시지역제외분양가자율화 94.4.1 부동산중개업법시행규칙개정 97.1.10 임대주택국민주택기금지원확대 94.7.30 주촉법시행령개정시행 97.1.18 영세민전세자금지원확대 94.8.16 주택공급에관한규칙개정 97.1.29 투기우려지역확대지정 94.11.2 임대주택법시행규칙개정 97.2.1 임대주택에대한공공택지공급확대 94.12.31 소득세법시행령개정 97.4.1 민간임대주택규제완화 95.1.5 한국주택은행법개정 97.4.21 소형주택의무비율완화 95.1.17 부동산실명제계획발표 97.6.1 분양가규제완화확대 95.2.11 주택공급에관한규칙개정 97.6.30 근로자주거안정지원확대 95.3.30 부동산실권리자명의등기에관한법률 97.7.18 채권입찰제확대실시 95.3.30 택지소유상한에관한법률시행령 97.7.18 재당첨제한규제완화 95.7.27 주택공급에관한규칙개정 97.7.18 지역주민주택우선공급제도개선 95.8 분양가원가연동제개정 97.10.30 주거환경개선사업활성화 95.8.28 임대주택법시행규칙개정 97.10.14 철거민에대한민영주택특별공급 95.10.5 주촉법시행령중개정령 97.12.12 주택건설업체자금난완화 정권말 IMF 외환위기의영향으로주택시장의부정적영향이불가피하였음 예상하지못한경제적충격으로 1997 년에서 1998 년동안실질주택가격은 18.5% 그리고명목주택가격은 12.4% 가하락하였음 (You, 2009) - 10 -
- 토지가격도하락하였으며토지의실질및명목가격이 10% 이상하락 실질주택가격의경우 1986 년이래최저수준을기록 실물경제는급격하게위축되었으며주택시장에서약 70-80% 의건설사업이중단되었음 (You, 2009). - 기존연구에따르면당시약 35만명의건설관련노동자들이일자리를잃었다고추산하고있음 건설투자, 건축허가, 신규건설등의지표가최저치를기록함 - 거시경제의충격으로주택을포함한부동산시장의경기가침체하는경우, 이로인한부정적영향이확대되어거시경제에추가적부정적영향을확대할수있다는역사적사례로볼수있음 4) 김대중 ( 국민의 ) 정부 : 1990 년대후반 -2000 년대초반 IMF 외환위기로인한경제침체를극복하기위하여, 정권초기에각종규제를대폭완화하는시장활성화정책을추진 주택정책은경제적충격에서회복하기위하여다양한정책이신속하게추진되고집행되었음. 시대적상황에따라부동산시장의개방과자율화를강력하게추진할수있었음 - 정부는침체된주택경기활성화차원에서미분양주택에대한양도소득세를완화하고건설업체에대한지원을강화하는정책을추진 경제위기극복을위하여국내부동산시장을외국인에게전면적으로개방 국내토지시장과대도시를중심으로한오피스시장에대한외국인의투자촉진정책을시행하였음 ( 이태리, 2014) - 주택시장활성화에대한사회적 정치적 경제적필요성이공감대를형성하던상황이었음 주택시장은 IMF 외환위기이후빠르게정상추세로복귀하는모습을보였음 - 11 -
금융시장의규제완화로부동산금융을포함하는주택금융시장에다양한상품들이도입되었음. 그리고부동산시장에서자산관리와주택투자에대한일반인의인식이확대되기시작하였음 과거와다르게지역별주택시장의차등화현상에대한논의가시작되었음 - 분양가자율화, 전매허용등시장자율을존중하는정책을실시할수있었음 이는 1990 년대초반의공급충격과 1990 년대후반의수요충격으로인하여주택시장활성화에대한대내외적요구가확대된상황을반영한것임 주택공급촉진정책으로는주택건설확대와지방건설활성화정책을시행하였고, 국민임대주택 50 만호등장기임대주택건설을추진하였음 < 표 Ⅱ-4> 김대중정부의주요주택정책 일자 정책내용 일자 정책내용 98.5.22 주택시장안정대책 01.5.23 건설업구조조정과투자적정화 98.6.22 주택경기활성자금지원 01.5.26 임대주택활성화방안 98.9.7 주택경기활성화방안 01.7.26 전월세안정대책 98.12.12 건설및부동산경기활성화 01.8.25 국민임대 20만호공급전월세 99.3.22 주택건설확대계획 01.9.24 서민주거안정대책 99.5.31 서민주거안정대책 01.10.9 소형의무비율도입 99.8.20 중산층및서민층주거안정 02.1.8 주택시장동향과안정대책 99.10.7 주택경기동향과건설촉진 02.3.6 주택시장안정대책 00.1 주택시장전망과안정대책 02.4.3 국민임대 50만호등장기임대공급 00.7 주택건설촉진대책 02.5.20 서민주거안정대책 00.8.29 건설업활성화및구조개편 02.8.9 주택시장안정대책 00.11.1 지방건설활성화 02.9.4 주택시장안정대책 00.12 주택개량사업활성화방안 02.10.11 부동산시장동향및대응방향 01.1.27 서민주거안정대책 02.11.6 중산. 서민층생활안정대책 01.3.16 전. 월세종합대책 - 12 -
정권후반기에도래해서는과거일련의시장규제완화정책이주택의명목가격이상승하는요인으로작용하였음 2000 년대들어주택시장은빠르게정상을회복하는모습을보임 (You, 2009) - 2002 년주택가격은 16.4% 가상승하였으며, 서울은약 30% 가상승함 주택정책의방향성을기존의규제완화에서규제를강화하는정책으로급격하게선회함 결국경제위기를극복하기위하여불가피하게시장규제완화정책을추진하였지만, 이것이결국주택시장의상승을야기하였음 정권말기이후주택시장이슈가최우선정책이슈로부각되는상황에직면함 - 2001년과 2002년에는다수의주택시장안정대책이수립되었음 서민주거안정대책, 주택시장안정대책등유사한이름의정책들이동시다발적으로시행되었음 5) 노무현 ( 참여 ) 정부 : 2000 년대초반 -2000 년대후반 부동산투기억제를정책목표로설정하고투기억제를위한다양한정책수단을활용하고종합정책을중심으로주택정책을시행함 특히지역균형발전과더불어부동산시장안정화를위한목적으로혁신도시, 행정중심복합도시등을추진하였음 - 수도권확대에따른지방분권과지역활성화에초점을맞추고있었음 지역경제활성화등을위한다양한정책적노력을경주하였지만, 결과적으로지역주택시장을과열시키는부작용을유발했다는평가도있음 - 주택시장에서 버블세븐 등 거품 논란이확대되며부동산시장과열을막기위한다양한조치가실행됨 변화하지않는 부동산정책등과관련된홍보도진행하였음 - 종합부동산세, 양도소득세등정책을도입및강화하여부동산투자를차단하기위한조세정책을추진함 - 13 -
공공임대주택확대를위하여 100만호건설계획을구체화하였으며, 이와더불어주택및택지공급제도를개선하였음 - 투기과열지구내분양권전매제한정책이나재건축임대주택의건축비및건설비율에대한규정등투기억제를위한다양한규제강화정책을시행하였음 < 표 Ⅱ-5> 노무현정부의주요주택정책 일자정책내용일자정책내용 03.1.15 부동산시장안정대책 ( 충청권토지거래감시구역지정, 5 년간수도권 153 만호공급 ) 04.7.14 분양제도개선방안 03.4.18 수도권및충청권안정대책 04.9.20 표준건축비상향조정 03.5.9 투기과열지구내분양권전매제한 04.11.9 투기과열지구탄력운용 03.5.23 주택가격안정대책 04.11.11 주택가격공시제도도입 03.5.28 저소득층주거복지지원 04.11.12 임대주택사업활성화 03.9.3 서민. 중산층주거안정지원 05.2.17 수도권주택시장안정대책 03.9.5 재건축안정대책 05.3.9 주택. 택지공급제도시행 03.10.29 주택시장안정종합대책 05.5.4 향후부동산정책추진과제발표 04.1.13 시장대책반점검회의 05.5.19 재건축임대주택공급가격산정기준과정비사업의임대주택 및주택규모별건설비율마련 04.2.3 아파트후분양활성화 05.5.23 채권. 분양가병행입찰 04.2.17 수도권주택시장안정 ( 판교투기방지대책 ) 05.6.7 부도임대아파트대책확정 04.3.24 서민. 중산층안정대책 05.8.31 부동산제도개혁방안 05.5.4 부동산가격안정 (1 가구 2 주택양도세실거래과세 ) 06.3.30 서민복지증진과시장합리화방안 04.6.8 서민주거복지확대 06.11.15 부동산시장안정화방안 04.6.7 부동산공개념검토위원회 07.1.11 시장안정을위한제도개편 04.7.2 건설경기연착륙방안 - 14 -
참여정부는투기억제정책이나공급촉진정책등다양한유형의정책을혼합한정책을선호하였음 시장의안정화를위하여과거보다포괄적이고, 다양하며, 적극적인정책방안을제시하고동시에다수의정책수단을한정책에서활용함 - 과거 6공화국시절에서도다양한유형의정책을발표하였지만, 참여정부에서는다양한유형의정책이혼합된형태로발표됨 - 정권초기에과거정권과마찬가지로안정대책을수시로마련하였으며, 분양권전매제한과재건축안정대책이후시장대책종합반도운영하였음 당시실거래기반으로한주택가격공시제도등시장운영의체계를개선하기위한방안도도입함 6) 이명박 (MB) 정부 : 2000 년대후반 -2010 년대초반 실용정부를표방하여경제활성화에대한시장의기대를확대하였으며, 주택시장측면에서는미국주택시장에서촉발된세계적경제위기의영향으로침체된주택시장의활성화를지향하였음 미국발서브프라임모기지사태로인한주택시장의침체를경험하고있었음 - 자연스럽게정부는침체된주택시장활성화를위해주로세제및금융정책을정책수단을적극적으로활용 지방미분양대응방안, 건설경기보완방향, 건설부문유동성지원및구조조정방안등주택시장활성화를위한정책대안을제시 - 금융시장과주택시장의밀접한관계에대하여정책적인식이확대되었음 미국주택금융시장이전세계거시경제에미치는영향을목격하면서이에대한정책적대응의필요성이증대됨 금융정책과통화정책이주택시장에직 간접적영향을미칠수있다는인식이일반인에게도확대 부동산금융시장에서새로운규제와감독방안의모색이필요하다는공감대가형성 - 15 -
< 표 Ⅱ-6> 이명박정부의주요주택정책 일자 정책내용 일자 정책내용 08.6.11 지방미분양대응방안 10.4.16 도시소형주택공급활성화방안 08.8.21 주택공급기반강화및건설경기보완방안 10.4.23 주택미분양해소및거래활성화방안 08.9.19 도심공급활성화및보금자리주택건설방안 10.8.29 실수요주택거래정상화와서민 중산층주거안정지원방안 08.10.21 가계주거부담완화및건설부문유동성지원 구조조정방안 11.1.13 전월세시장안정방안 08.11.3 경제난국극복종합대책 11.2.11 전월세시장동향및안정방안 09.8.20 전월세지원방안 11.3.22 주택거래활성화방안 09.8.27 서민주거안정을위한보금자리주택공급확대및공급체계개편방안 11.5.1 건설경기연착륙및주택공급활성화방안 08.6.11 지방미분양대응방안 11.8.18 전월세시장동향및안정방안 08.8.21 주택공급기반강화및건설경기보완방안 11.12.7 주택시장정상화및서민주거안정지원방안 08.9.19 도심공급활성화및보금자리주택건설방안 12.5.10 주택거래정상화및서민 중산층주거안정지원방안 08.10.21 가계주거부담완화및건설부문유동성지원 구조조정방안 13.4.1 서민주거안정을위한주택시장정상화종합대책 08.11.3 경제난국극복종합대책 13.7.24 4.1 대책점검및후속조치 ( 수도권주택공급조절방안 ) 09.8.20 전월세지원방안 13.8.28 전월세시장안정을위한대응방안 09.8.27 서민주거안정을위한보금자리주택공급확대및공급체계개편방안 13.12.3 8.28 대책후속조치계획 ( 공유형모기지확대, 행복주택활성화등 ) 대표적인주택정책으로기성시가지와의접근성이좋은지역에임대주택과분양주택을공급하는소위보금자리주택공급정책을추진 - 이를위하여개발제한구역의부분적해제정책을실행함 후분양제도의경우에도부정적영향을고려하여폐기하여과거정권과다른정책을추진한다는시그널을제공 - 과거부동산시장의세제강화에대한시장의인식을반영하여세제완화정책을추진함 취득세, 양도소득세, 종합부동산세등기존정책의방향성을전환함 - 16 -
정권후반기전세가격급등과서민층의주거비부담에따른이슈를완화하기위한정책개발이불가피하였음 - 언론에서 하우스푸어, 렌트푸어 등과관련된주택시장과관련된새로운단어가지속적으로회자되기시작 정권말기수립된정책은거래활성화, 건설경기보완, 미분양대응, 전월세시장안정, 서민주거정책등으로서민층의주거문제이슈가현안과제란것을확인할수있음 - 전세가격의상승으로전월세지원방안을마련하는등전월세시장이슈의부각은다음정권에서주거복지를고민하는계기가됨 전세시장의비중이급격하게감소되고월세시장이확대되는전월세시장의구조변화는주택정책의새로운숙제를남김 7) 박근혜정부 : 2010 년대초반 -2010 년대중반 박근혜정부의주택정책은기존정부정책을대체로유지하였고, ( 전세가격상승에따른 ) 가구의주거비부담완화와주거복지정책발굴에주력함 전세가격상승문제를매매시장과연계하여추진하여, 정부는경제침체로인한가구의구매력저하와전세수요의매매로의전환을위한정책을추진 - 취득세인하와생애최초주택구입가구에대한지원강화정책의경우는급격하게전환되고있는주택시장의구조변화를반영함 2014 년 9월1일정부가발표한주택시장활력회복및서민주거안정강화방안은주택시장에대한인식과종합적인대응방안을보여주는정책임 - 특징적으로임대차시장에초점을맞추는일련의정책을추진하였음 임대차시장선진화, 일련의서민주거비부담완화정책등임대차시장에초점을맞추는정책대안과관련된정책을발표하였음 주거복지와관련된다양한사업에대한필요성을인식하고추진 개발위주의시대에정립되었던각종정책들을개정하거나폐지하였음 - 17 -
- 대표적사례로택지개발촉진법폐지, 청약제도개편등을들수있음 < 표 Ⅲ-7> 박근혜정부의주요주택정책 일자정책내용일자정책내용 14.2.26 주택임대차시장선진화방안 15.1.13 14.9.1 규제합리화를통한주택시장활력회복및서민주거안정강화방안 15.4.6 기업형주택임대사업육성을통한중산층주거혁신방안 서민주거비부담완화를위한보완방안 14.10.30 서민주거비부담완화방안 15.9.2 서민 중산층주거안정강화방안 14.2.26 주택임대차시장선진화방안 16.4.28 주거안정대책 규제합리화를통한주택시장 14.9.1 활력회복및서민주거안정강화방안 14.10.30 서민주거비부담완화방안 16.11.3 실수요중심의시장형성을통한주택시장의안정적관리방안 - 18 -
2. 역대정부별주택정책분석 연도별주택정책발표추이를보면주택시장의경기변동에맞추어정책시행이이루어졌음을알수있음 주택정책이가장빈번하게발표된시기는주택200 만호공급정책을추진한제6공화국 (1989 년 ) 시기와 IMF국제통화위기직전시기 (1995 년, 1997 년 ) 그리고주택시장의변동폭이컸던시기 (2004 년 ) 로구분해볼수있음 - 1989 년도에는 11건의주택정책이발표되었으며주택공급부족문제로인하여전세가격이급등하고주택시장의불안정이확대된시기였음 - 1995년과 1997년도에는 IMF 국제통화위기이전으로문민정부는부동산실명제도입 (95년 1월 ) 발표이후택지소유의상한에관한법률을제정하는등다양한제도적인개선방안을발표하였음 - 참여정부시기인 2004 년도에는 2000 년대초반부터이어져온주택가격의지속적인상승으로투기억제정책들이다수발표됨 참여정부는시장교란요인을투기적수요에원인이있다고생각하고, 공급확대정책보다는수요억제정책에초점을두었음 참여정부초기투기수요억제차원에서다수의정책을발표하던것과는달리 2006 년과 2007 년도의주택정책은각각 2건과 1건으로크게감소 정부가국가균형발전차원에서행정중심복합도시와혁신도시그리고기업도시정책을추진하던시기로상대적으로이들정책추진에정부역량을집중하던시기였음 역대정부별주요정책추이를살펴보면 2006 년전후로주택정책이다소감소하는추세임 - 참여정부는시장안정화를위하여역대정부들과비교하여상대적으로많은정책을발표하였음 노태우정부인 1990 년대초반에는대략매년 5~6 건의주택정책을발표 참여정부의경우정권초기인 2003 년에서 2005 년에 7-11 건을발표함 - 19 -
[ 그림 Ⅱ-3] 주택정책의건수 ( 단위 : 건수 ) 16 14 14 14 12 11 11 10 8 6 4 2 5 7 6 6 7 6 3 4 4 5 8 8 7 7 2 1 4 2 3 6 1 3 4 3 2 0 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 정책발표의빈도수는참여정부후반기인 2006 년도부터감소하기시작, 이명박정부와박근혜정부에서는이전정권과비교하여정책발표의빈도가감소 - 이명박및박근혜정부에서주택정책의발표가크게줄어든것은이들정부의주택정책기조가정부의주택시장에대한적극적인개입을지양하였기때문임 동시에 2000 년대후반서브프라임모기지사태이후국내외시장이침체되었던시기인점과도관계가있음 앞절에서제시한 6가지주택정책유형을기준으로살펴보면, 역대정부에따라정책유형에대한선호도가변화하였음 과거와달리최근들어정부가시장에직접개입하기보다는시장에간접적인영향을줄수있는정책으로전환하는추세임 - 과거경제가빠르게성장하던시기와비교하여최근에는성장이다소지체된정책환경에직면함 예를들어과거와같은대규모택지공급과같은공급정책수행이현실적으로어려운상황임 시장의원활한작동을지원하는관점에서정책을수립하여정책발표빈도수가과거와비교하여점차로하락 - 20 -
- 시장개입이축소되는추세가있지만, 개별정부가선택하는정책유형은정부의주택시장에대한인식과정책효과에대한판단에근거함 최근에는정부가시장에직접개입함으로써발생하는다양한부작용과이로인한비용증가로정책추진이어려운상황임 즉시민의식의성숙과시장개입에따른재정부담도간접적시장정책을선호하는배경임 - 주택정책의발표건수와주택정책의유형은정부의주택시장에대한인식과정책효과에대한판단을보여주는지표로볼수있음 시장개입을위한정책수단의관점에서도참여정부는투기억제를포함하여다양한정책들을혼합하는종합정책을발표한 이명박및박근혜정부는조세및금융정책수단을선호하고있음 최근에는조세와금융정책을근간으로투기억제정책을시행하고있음 역대정부의대표적주택정책을 1990 년대와 2000 년대의두기간으로구분하여정리할수도있음 1990 년대정책의경우제6공화국은주택공급촉진정책과제도개선정책에주력 - 문민정부는부동산실명제와일부주택공급관련규제완화를포함해서세제및금융지원정책을통해서민주거안정을도모 문민정부는토지공개념제도에입각해서제도적인차원에서부동산시장의투명화를위한정책적노력을경주 대표적인정책으로금융실명제를포함한부동산실권리자명의등기에관한법률을제정하고택지소유의상한에관한법률시행령을발표 - 국민의정부는국민임대주택 50만호건설등공공임대주택공급정책을추진 주택정책의수단을다양하게활용함으로써경제위기에적극적으로대처 대량공급으로인한영향과경제위기의영향으로시장침체를극복하기위한시대상황이반영됨 정권초기에분양가자율화와외국인에대한토지시장의전면개방등규제완화정책을추진하여시장이과열되는부작용에직면함 후반기에는시장안정화정책을추진하는등정책방향이선회하였다는특징 - 21 -
[ 그림 Ⅱ-4] 역대정부주택정책의정책수단별구분 1) ( 단위 : 건수 ) 주 1) 김주영 (2010: 80) 을보완 < 표 Ⅱ-8> 역대정부의대표적주택정책 1) : 제 6 공화국 - 국민의정부 공급촉진정책 주택 200 만호건설 공공임대주택 세제및금융 제도개선 규제정책 ( 완화포함 ) 종합정책 제 6 공화국문민정부국민의정부 주택임대차보호법개정 토지공개념법제정 임대주택건설촉진법개정 채권입찰상한제 아파트분양가원가연동제 부동산종합정책 주 1) 김주영 (2010: 79) 을보완 주택건설확대 지방건설활성화 국민임대주택 50 만호등장기임대주택건설 서민주거생활안정을위한전. 월세종합대책 근로자주거안정지원 임대주택을위한국민주택기금 소득세법시행령개정지원확대 주택건설업체자금난완화 양도소득세완화 임대주택국민주택기금지원확대 자금지원 양도소득세강화 부동산실명제 택지소유상한에관한법률 주택청약제도개선시행령개정 소형의무비율완화 일부지역중대형분양가규 외국인토지소유규제완화제폐지 ( 등록 신고제 ) 민간임대주택규제완화 주택시장전망과안정대책 서민주거안정대책 - 22 -
2000 년대주택정책은참여정부와참여정부이후로양분할수있음 참여정부가제도개선이나투기억제정책을적극적으로시행한데비해. 이명박정부나박근혜정부는세제및금융정책에초점을맞추어서진행하였음 - 이는이미언급한것처럼주택시장에서정부의역할에대한인식이나정책수단의효과에대한판단이달랐기때문에나타나는현상으로이해할수있음 < 표 Ⅱ-9> 역대정부의대표적주택정책 1) : 참여정부 - 박근혜정부 참여정부이명박정부박근혜정부 공급촉진정책 3.30 주택시장합리화방안 도시소형주택공급활성화 공공임대주택 세제및금융 제도개선 규제정책 ( 완화포함 ) 종합정책 국민임대주택 100 만호건설계획 임대주택사업활성화 서민주거안정과부동산투기억제를위한부동산제도개혁방안 후분양활성화 주택 택지공급제도개선 가계주거부담완화및건 전월세소득과세설부문유동성지원등 공유형모기지, 취득세인하 주택미분양해소및거래활성화 LTV, DTI 규제완화 전월세시장안정화 투기과열지구내분양권전매제한 재건축시장안정대책 투기과열지구탄력운용 경제난국극복종합대책 재건축규제합리화, 청약제도개편등 재건축임대주택의건축비및건설비율규정 주택시장안정종합대책 주 1) 김주영 (2010: 79) 을보완 주택거래정상화및주거안정지원 주택시장정상화 - 23 -
Ⅲ. 최근주택시장및정책의동향 1. 최근주택시장의동향 : 2017 년을중심으로 새로운정부들어주택시장정책 (8.2 대책포함 ) 에는주택시장의이슈를논의함 에있어서지역적상황 ( 예를들어서울 ) 을중심으로단기를주기 ( 예매주 ) 로주 택시장을점검 [ 그림 Ⅲ-1] 에서처럼 8.2대책에서는서울아파트의주간추세변화를근거로가격동향을점검하고있음을강조 - 시장을객관적으로모니터링하고평가하여주택시장정책을개발, 수립, 집행, 감독하는것은주택정책에서중요한요소임 국지적관점과더불어전반적주택시장의흐름도동시에모니터링하여정책을수립하는것이바람직 전반적시장흐름에따라일관적정책을수립하고, 국지적으로개별지역시장에적합한정책을발굴할수있음 [ 그림 Ⅲ-1] 8.2 대책에서최근주택시장동향 자료 : 국토교통부 (2017.8.2.) - 24 -
통계청의 2015 년인구주택총조사에따르면우리나라주택의총재고량은약1천 669만호이며, 주택이외의거처가약 69만호임 - 주택가운데우리나라에서는아파트의비중이월등하게높은것을확인할수있음. 주택가운데아파트가 60.09% 를차지하고있으며일반단독이 16.16% 임 < 표 Ⅲ-1> 2015 년인구주택총조사주택재고량 호수 ( 천호 ) 비중 (%) 일반단독 다가구단독 영업겸용단독 아파트 연립주택 다세대주택 비거주용건물내주택 2,698 853 415 10,029 492 2,000 201 16.16 5.12 2.49 60.09 2.95 11.99 1.21 자료 : 통계청 2012 년 -2016 년우리나라주택의거래량은 100 만호에서 162 만호의등락을기 록하고있고, 최근 5 년동안연평균거래량은 139.6 만호를기록하고있음 - 거래량이많은주택유형은아파트로최근 5 년연평균약 100 만호가거래 < 표 Ⅲ-2> 연도별주택거래량 ( 동 ( 호 )) 연도 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 5년평균 합계 1,004,006 1,187,279 1,447,123 1,720,795 1,624,032 1,396,647 단독주택 105,727 110,533 131,018 160,922 151,781 131,996 다가구주택 21,988 24,470 32,767 40,856 37,572 31,531 다세대주택 129,759 143,814 174,872 244,928 253,704 189,415 연립주택 29,818 31,997 37,171 48,225 46,228 38,688 아파트 716,714 876,465 1,071,295 1,225,864 1,134,747 1,005,017 자료 : 한국감정원 주택시장의총재고량가운데매년약 8.3%(1,396,647/16,692,230) 가거래되고있음. 이를월기준으로대략환산하면월평균재고의 0.7% 가시장에서거래됨 - 동방식으로단순하게계산하면아파트의경우매년약 10%(1,005,017/ 10,029,644) 가주택시장에서거래되고있음. 월기준으로아파트의재고량을기준으로대략월평균재고의 0.8% 가거래되고있다고단순계산됨 - 25 -
- 매주를기준으로작성되고있는시장가격정보에근거하여주택정책을수립하는것에대한고민이필요함 주식등일반적으로거래되는다소동질화된금융상품과다르게, 개별주택은이질성이있음. 예를들어동일단지에동일아파트건물에도층에따라특성이변화하여, 아파트가격이동일하다고보기어려운측면이있음 - 동시에주택거래가실제통계로반영되기위해서는부동산거래의적절성에대한점검과정을거치는것으로알려지고있음 시장여론이정책결정에중요한영향을미치며, 주택정책은대중언론이활용하는정보와더불어보다장기적관점에서축적, 유지, 관리, 개선되는정보를적극적으로활용할필요가있음 주간단위로주택가격을고려한정책의사결정도필요할수있지만, 중장기적관점에서주택가격의변화를고려한정책의사결정이바람직 - 부동산가격지수의측정방법에대한논의가있을수있으며, 실제가격동향과거래에대한반영의시차, 방법론적이슈등이있음 실제로주간단위로주택가격을고려하는것은상대적으로신뢰성이하락할가능성을배제할수없음 그리고주택정보제공기관이작성한호가에근거한자료일가능성이높음 - 이와같은호가의경우주택시장의경우일반금융시장의가격동향과차이가존재하고있으며, 시장과언론에서는즉시적반응을보이고있는상황임 호가는시장감성 (market sentiment) 에민감한것으로알려져있고, 실제거래가격을왜곡할가능성을배제할수없는것으로알려져있음 본절에서는 2017 년주택시장가격동향을 KB 국민은행주택가격지수에근거하여점검함 동가격지수도호가정보에기반을하고있지만, 국내가격지수가운데유일하게 1986년부터작성되었음 - 과거국가승인통계로자리매김하였으며, 다양한보완작업을통하여신뢰성을강화하는방안을수립하였음 - 26 -
2000 년이전주택시장동향을논의하기위한과거시장동향과최근시장동향에대한일관성을유지하기위하여활용 물론호가지수의가격지수는평가조정 (appraisal smoothing) 의이슈에서완전히자유로울수없음 - 분석주기를월간으로설정하여시장동향과학술적연구에서빈번하게활용되는분석주기를유지하도록노력하였음 일반적으로주택가격은계절마다변화하는계절성이존재하고있으므로, 지난연도동기간과비교하는것이적합 - 지난주혹은지난월에대한비교하는것은계절성에따라변화하는것으로적합하지않을수도있음 즉성수기와비수기에가격동향을동일하지않은것으로알려져있음 2017 년전국주택시장의가격은 2016 년동월대비하여약 1.51%-1.21% 가상 승하였음 일반적대중적생각과다르게과거와비교하여상승폭은다소완화되었음 - 즉과거의일반적추세와비교하여과도하게올랐다고단정할수없는상황임 실제과거에상승하던추세가지속되고있었는지또는상승하던추세가다소완화되었는지의여부가고려될수있음 < 표 Ⅲ-3> 에서와같이과거 3년간평균상승률과비교하여초과상승의관점에서바라볼수있음 - 금융시장에서활용되는초과수익률 (abnormal returns) 과유사한개념 학술적으로정교하게진행되는관점을완화하여기초계산을통하여직관적결과를제시함 2017 년을최근과거 3 년 (2014 년 -2016) 과비교하는경우, 전국주택시장의가 격지수는과거상승률과비교하여 2017 년상승률이 1.18-0.99% 하락했다는흥 미로운결과를도출할수있음 - 27 -
- 전국아파트가격지수의경우는일반적주택가격지수보다더욱차별적임 2017 년을과거 3년 (2014 년-2016 년 ) 과비교하는경우전국아파트시장의가격상승률은과거와비교하여 1.5-1.1% 하락 최근에이슈가되고있는가격변화는전국적인현상이아닐수있음 < 표 Ⅲ-3> 전국주택가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014년 0.54 0.76 1.09 1.30 1.38 1.49 2015년 2.12 2.19 2.32 2.62 2.93 3.33 2016년 4.37 4.20 3.81 3.34 3.03 2.65 2017년 1.29 1.23 1.22 1.22 1.21 1.29 초과상승 1) -1.30-1.31-1.23-1.17-1.18-1.13 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014년 1.59 1.76 1.99 2.08 2.11 2.10 2015년 3.67 3.94 4.14 4.19 4.42 4.42 2016년 2.35 2.08 1.74 1.64 1.46 1.35 2017년 1.40 1.51 1.46 1.33 초과상승 1) -1.08-1.00-0.99-1.06 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 - 2017 년 6 월가격지수의상승률은 1.48% 로최근과거 3 년 (2014 년 -2016 년 ) 동안최저란것을확인할수있음 물론 2017 년 7-10 월의경우에도과거 3 년간최저의상승률을기록하였음 < 표 Ⅲ-4> 전국아파트가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014년 0.55 0.82 1.22 1.49 1.58 1.70 2015년 2.46 2.54 2.65 2.96 3.36 3.84 2016년 4.98 4.79 4.33 3.77 3.38 2.94 2017년 1.44 1.36 1.36 1.37 1.34 1.48 초과상승 1) -1.52-1.54-1.42-1.34-1.35-1.27 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 1.82 2.03 2.31 2.44 2.45 2.43 2015 년 4.21 4.54 4.81 4.81 5.08 5.06 2016 년 2.63 2.31 1.87 1.80 1.62 1.50 2017 년 1.60 1.75 1.65 1.46 초과상승 1) -1.21-1.12-1.13-1.23 주 1) 초과상승은 2017년상승률에서 2014년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 - 28 -
전세가격지수의경우매매가격지수보다완만한상승폭이관찰되며, 최근전세가격지수추세는과거의상승률과비교하여다소상승추세가완화 - 전국전세가격지수의경우 2017 년 0.68-1.42% 상승한것을확인할수있음. 이는과거 3년 (2014 년-2016 년 ) 과비교하여낮은상승이었음 예를들어 6월기준으로 2017 년 0.92% 가상승하였지만, 과거 3년 (2014 년 -2016 년 ) 은 3.56-6.11% 가상승하였음 - 아파트전세가격지수의경우 2017 년들어가격지수가상승하였지만, 과거상승률과비교하여평균 2% 이상하락하였음 2017 년중반시장과언론에서직접적으로논평하고있는일반추세와다소차별적인상황임 즉일반논의는특정지역에특정주택을대상으로진행되었을것으로유추 < 표 Ⅲ-5> 전국전세가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014년 5.91 6.13 6.22 6.21 6.17 6.11 2015년 3.67 3.53 3.60 3.87 4.15 4.53 2016년 5.49 5.33 4.86 4.33 4.02 3.56 2017년 1.42 1.26 1.13 1.04 0.95 0.92 초과상승 1) -2.10-2.11-2.06-2.04-2.09-2.08 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 5.91 5.55 5.07 4.48 4.09 3.83 2015 년 4.88 5.10 5.32 5.40 5.63 5.56 2016 년 3.14 2.79 2.32 2.09 1.78 1.58 2017 년 0.90 0.86 0.81 0.68 초과상승 1) -2.07-2.05-2.01-2.04 주 1) 초과상승은 2017년상승률에서 2014년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 일반적으로시장에서빈번하게논의되고있는주택가격변화는수도권특히서울의아파트중심인것을확인할수있음 2017 년 8월과 9월서울의주택가격지수는각각 3.66% 그리고 3.50% 로과거 3 년 (2014 년-2016 년 ) 과비교하여최고의상승률을보여줌 - 2017 년서울주택가격상승률은과거 3년평균과비교하여높게상승함 2017 년 10월의경우과거 3년평균상승률에미달하고있음 2014 년서울의주택가격지수하락의영향으로과거평균상승률이다소저조 - 29 -
< 표 Ⅲ-6> 전국아파트전세가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014년 7.38 7.63 7.75 7.71 7.58 7.48 2015년 4.13 3.91 3.88 4.14 4.49 4.94 2016년 6.05 5.87 5.38 4.81 4.47 3.94 2017년 1.59 1.40 1.25 1.13 1.02 0.99 초과상승 1) -2.33-2.32-2.26-2.23-2.31-2.30 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 7.22 6.76 6.08 5.32 4.79 4.36 2015 년 5.30 5.58 5.86 5.90 6.17 6.11 2016 년 3.50 3.11 2.55 2.35 2.00 1.77 2017 년 0.95 0.91 0.82 0.64 초과상승 1) -2.30-2.29-2.26-2.32 주 1) 초과상승은 2017년상승률에서 2014년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 < 표 Ⅲ-7> 서울주택가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 -1.03-0.76-0.40-0.27-0.21-0.14 2015 년 0.84 0.90 1.09 1.47 1.81 2.32 2016 년 4.38 4.34 4.07 3.72 3.59 3.45 2017 년 2.94 2.86 2.85 2.85 2.81 3.08 초과상승 1) 0.22 0.16 0.18 0.17 0.07 0.13 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 0.11 0.33 0.55 0.69 0.79 0.80 2015 년 2.76 3.16 3.46 3.70 4.12 4.34 2016 년 3.39 3.34 3.14 3.20 3.14 3.01 2017 년 3.34 3.66 3.50 3.31 초과상승 1) 0.18 0.27 0.13-0.10 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 서울아파트가격지수는 2017 년 8 월과 9 월 5% 이상의높은증가율을보임 - 2017 년들어서울아파트가격지수는 4% 가넘는상승률을보이고있으며, 이 는과거 3 년평균을초과하고있음 - 2017 년강남지역의아파트가격상승률은서울지역아파트가격상승률보다높 은수준을기록 강남지역의경우에도 2017 년 10 개월동안상승률은높았지만, 예를들어 2017 년 10 월의경우상승폭이하락 - 30 -
< 표 Ⅲ-8> 서울아파트가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 -1.44-1.05-0.56-0.36-0.33-0.23 2015 년 1.14 1.21 1.45 1.93 2.36 2.96 2016 년 5.59 5.54 5.12 4.67 4.56 4.46 2017 년 4.13 4.02 4.05 4.07 4.01 4.48 초과상승 1) 0.51 0.43 0.51 0.51 0.37 0.51 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 0.10 0.42 0.78 0.98 1.07 1.09 2015 년 3.45 3.99 4.43 4.64 5.24 5.56 2016 년 4.53 4.54 4.24 4.47 4.45 4.22 2017 년 4.81 5.32 5.02 4.73 초과상승 1) 0.54 0.70 0.46 0.12 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 < 표 Ⅲ-9> 서울강남아파트가격지수 ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 -1.12-0.70-0.22-0.08-0.13-0.06 2015 년 1.28 1.33 1.53 2.08 2.56 3.29 2016 년 6.04 5.96 5.51 5.00 4.90 4.81 2017 년 4.53 4.42 4.50 4.55 4.48 4.92 초과상승 1) 0.58 0.52 0.65 0.67 0.50 0.58 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 0.28 0.52 0.94 1.21 1.30 1.27 2015 년 3.83 4.40 4.78 4.94 5.63 6.00 2016 년 4.95 5.00 4.75 5.08 4.99 4.69 2017 년 5.11 5.56 5.14 4.78 초과상승 1) 0.48 0.57 0.25-0.16 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 서울의전세가격지수는 2017 년의경우전년도와직접비교하여상승하였지만, 과거와비교하여상승폭이미비한수준임 - 2017 년의경우과거상승폭과비교하여 2% 이상낮은상승률을보이고있음 - 서울아파트의경우과거의급상승하던전세가격이그상승추세에서이탈하여최근상대적으로낮은상승률을기록 특히강남의경우 2017 년상승폭이서울의평균과비교하여낮은수준이며, 전세가격지수가과거와비교하여 3% 이상낮은상승률을기록 - 31 -
< 표 Ⅲ-10> 서울전세가격지수 1) ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 7.19 7.53 7.69 7.65 7.64 7.52 2015 년 4.01 3.88 4.17 4.75 5.27 5.99 2016 년 7.98 7.78 7.11 6.39 5.91 5.33 2017 년 2.28 1.98 1.78 1.66 1.54 1.56 초과상승 1) -2.48-2.57-2.57-2.61-2.70-2.73 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 7.12 6.51 5.78 4.97 4.51 4.27 2015 년 6.62 7.02 7.46 7.68 8.07 8.07 2016 년 4.75 4.24 3.61 3.28 2.82 2.54 2017 년 1.65 1.75 1.75 1.66 초과상승 1) -2.69-2.58-2.53-2.55 주 1) 초과상승은 2017년상승률에서 2014년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 < 표 Ⅲ-11> 서울아파트전세가격지수 1) ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 9.48 9.87 10.06 10.01 9.87 9.69 2015 년 4.45 4.26 4.60 5.36 6.02 6.87 2016 년 9.52 9.20 8.40 7.48 6.99 6.32 2017 년 2.78 2.47 2.22 2.06 1.92 1.96 초과상승 1) -2.80-2.84-2.85-2.90-3.06-3.09 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 9.11 8.29 7.16 6.03 5.35 4.86 2015 년 7.59 8.14 8.79 8.96 9.49 9.57 2016 년 5.76 5.15 4.34 4.06 3.46 3.09 2017 년 2.08 2.27 2.24 2.11 초과상승 1) -3.06-2.92-2.88-2.93 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 < 표 Ⅲ-12> 서울강남아파트전세가격지수 1) ( 전년동월대비 : %) 1월 2월 3월 4월 5월 6월 2014 년 9.99 10.34 10.54 10.31 10.10 9.78 2015 년 4.22 4.07 4.42 5.36 6.15 7.16 2016 년 9.81 9.33 8.49 7.42 6.83 6.13 2017 년 1.89 1.65 1.45 1.37 1.30 1.42 초과상승 1) -3.42-3.37-3.34-3.35-3.46-3.48 7월 8월 9월 10월 11월 12월 2014 년 9.16 8.24 7.11 6.07 5.30 4.68 2015 년 7.96 8.56 9.24 9.41 9.95 9.99 2016 년 5.44 4.70 3.70 3.27 2.57 2.19 2017 년 1.65 2.05 2.15 2.19 초과상승 1) -3.37-3.05-2.88-2.76 주 1) 초과상승은 2017 년상승률에서 2014 년 -2016 년연평균상승률을차감 자료 : KB 국민은행 - 32 -
2017 년주택시장의특징적변화는서울특히강남을중심으로아파트의가격이변화함 전국적으로는자산가치의상승보다는자산가치상승폭이다소하락하고있는추세임을확인할수있음 3) - 서울의경우전세가격이과거의상승폭보다는완화되는추세를확인 - 동시에명목가격지수와다소차이가존재하는실질가격지수즉자산의실질가격측면에서의논의도필요할수도있음 본연구에서분석한정권의변화에따른주택시장의가격추세의변화가발생하였는지에대해서는학술적으로보다세밀한논의가필요한상황임 - 정권변화기인 5월말을기준하여전후의가격변화차이를통계적으로점검하기위하여서는광범위한자료확보와추가적분석이필요함 - 월간자료를활용하더라도현실적으로주택시장의추세변화를적절하게판단하기에는한계가있을수도있음 정책수립을위하여서는단기간시장의가격변동보다는중장기적인관점에서주택시장의변화를관찰할필요가있음 추세변화는현재의변화와더불어과거의변화를동시에고려하여상대적비교가진행되는것이적절함 3) KB 국민은행가격지수의적절성과관련된논의는진행하지않기로함 - 33 -
2. 최근주택정책과의의 1) 문재인대통령정책공약 제19대대통령선거와관련하여더불어민주당이발표한정책공약집 ( 더불어민주당, 2017) 에서주택시장과관련하여가계부채와주거문제를중심으로정책대안을정리함 문재인정부는 2017 년 5월 10일에출범하였고정책공약을토대로정책대안을발굴하고시행하고있음 - 주택시장에서는 8.2대책그리고가계부채문제에적극적으로대응하기위하여 10.24대책을발표 - 본절에서는 8.2대책과 10.24 대책에토대가될수있는더불어민주당 (2017) 을요약하여정리하면서이에대한간략한방향성을정리함 (1) 주택시장정책 주택시장에서공공부문이취약계층과신혼부부그리고청년을위한주택공급을강화할계획임 취약계층에게제공되는공적임대주택을매년 17만호건설계획을발표함 - 공공부문에서매년 13만호임대주택을건설하여 ( 문재인대통령의임기말까지 ) OECD 평균이상 9% 달성할것을계획 최근박경애 (2017) 의경우 2013년국제자료에근거하여국내공공임대주택의비율이 5.4% 로 OECD 평균인 11.5% 그리고 EU 평균 9.4% 와비교하여높지않은상황임을강조함 - ( 공공지원 ) 임대주택을 4만호를매년확보하고, 동임대주택의임대료와임대기간을공공에서 ( 직접적으로 ) 관리 공공임대주택의대기자명부작성그리고 10년공공임대주택의분양전환방식을개선 주택시장에서정부가적극적으로개입하는동시에주택시장에서공공부문의역할을강조함 - 34 -
- 2018 년국토부의예산안 (2017 년 8월에발표 ) 에따르면 2018 년 13조원의예산을확보하여서민과중산층을위한주택 ( 준공기준 ) 13만호그리고 ( 부지확보기준 ) 4만호의민간임대주택을지원할예정 4) 직접적으로주택도시기금의자금을활용하여진행하고있으며, 간접적으로재정투입을진행 특히신혼부부와청년을위한주택문제해결을위한역량을집중 - 공공임대주택의 30% 는신혼부부에게우선공급하고, 생애최초주택구입가구의금리우대및전월세보증금융자제도강화 저소득신혼부부에게 신혼부부주거안정지원금 지원및다자녀가정에우선분양권도입 - 쉐어하우스형청년임대주택 ( 임대료월 30만원이하 ) 5만실공급및대도시역세권을중심으로청년주택공급 기숙사수용인원을 5만명 ( 수도권 3만명 ) 확대하고주거클러스터시범건설 정책수혜대상의명확화를통하여정부지원을필요로하는대상에대한주택정책의방향성을제시하였으며, 이와관련하여정책집행에서새로운전달체계확보에대한관심이집중되어야할것으로보임 - 과거공공임대주택건설에관심이집중되었으며, 그수혜계층에대한불분명한범위설정이있었던것도사실임 실제 2018 년예산안에보면공공임대주택 (3만호 ) 을신혼부부를대상으로공급하고, 청년층을위한전세임대와매입임대를지속적으로추진할예정임 도시의관점에서도시재생뉴딜사업을진행하고, 주거복지에대한강화를지속적으로추진할예정 도시재생뉴딜을통한노후주거지원및생활요건개선 - 매년공적재원 10조원을투입하고공공기관주도로추진 4) 국토교통부보도자료 (2017 년 8 월 29 일 ), 2018 년국토교통부예산안 ( 총지출기준 ) 39.8 조원편성 참조하였으며, 민간임대주택 4 만호임 (http://www.molit.go.kr/usr/news/m_71/dtl.jsp?lcmspage=1&id= 95079588) - 35 -
저층노후주거지를살만한주거지역으로전환하기위하여도시재생사업지원 - 노후된기존주택을공공기관이주도로공동으로정비하거나매입혹은장기임차하여공공임대주택으로활용 농촌지역고령어르신을위한생활복지주택건설과농촌노후주택계량사업추진 저소득서민층을위한주거복지강화 - 현재 81만호에공급되고있는주거급여를지속적으로확대 주거복지지원센터의강화및지역별맞춤형주거복지프로그램지원그리고적은목돈으로내집마련을할수있는누구나집프로젝트시범실시 - 사회취약계층에게영구임대주택및매입임대주택등을우선공급하는방향으로하고, 홀몸어르신을대상으로하는지원주택을확대할예정 임대시장에서임대업자 ( 공급자 ) 를제도권으로유입하는동시에세입자 ( 수요자 ) 의권리를강화하기위한정책방향을제시함 주거정책에서사회통합을실현하기위하여임대업자즉집소유자에게임대등록을자발적으로진행할수있도록노력하고, 중장기적으로이들을제도권으로흡수할수있는방향성을제시하였음 - 세입자의권리를강화하기위하여임대차계약갱신청구권제및임대료상한제도를제도화할것을제시함 - 특히이와같은세입자의권리를강화하기위한조치들은 단계적 으로실시할것이라고공표 일시적으로제도를도입하는경우발생할수있는부정적효과를최소화하기위하여, 단계적으로도입하고그타당성을점검한이후전반적으로도입여부를결정할것으로예상됨 특징적으로집주인과세입자의원활한관계를발전시키기위하여지자체별내실화된분쟁관련위원회를운영할계획임 - 36 -
(2) 가계부채정책 주택담보대출을포함하고있는가계부채이슈의적극적해결을위하여, 우선소득주도의성장정책으로가계부채의취약성에대응하고이와더불어취약계층부담경감을위한정책방향을제시함 과거의주택자금지원을통한주택구입촉진과주택공급촉진에서탈피하여, 부채에의존하지않는사회공감대를형성하는방향가계부채정책을추진 - 정부가기존에추진하던주택금융시장과주택시장의연관성강화를통한경제활성화와다른방향성임 - 주택시장의채무불이행등문제를개선하는방향은가계소득증대와가계의고용안정성강화란측면에서의의가있음 가계소득증가의경제성장주도가능성여부와는다르게가계소득증가는가계의채무불이행위험을제거할수있을것으로보임 가계소득이증대하지않는경우에도가계소득의안정적흐름을유도하는경우가계가보다효과적으로가계부채의위험을관리할수있는것으로기대됨 - 취약계층이보유하고있는부채의 ( 절대적 ) 규모를절감하는동시에, 이미언급한성장정책을토대로한가계소득의증대와실제가계가부담하는생활비절감을통하여가계부채를절감하는방향성을제시함 생활비부담절감을통하여취약계층의여유자금을부채상환에사용하는경우이와같은정책은효과적인영향을발휘할것으로예상됨 그러나부채규모에대한획일적절감보다는인센티브형태의절감방안에대한모색이바람직할것으로보임 가계부채문제의직접적해결을위한 7대해법을제시함 - 가계부채의총량관리를위하여기존총부채상환비율 (DTI) 을대신할수있는총체적상환능력심사 (DSR) 을제시하고, 비소구주택담보대출 ( 유한책임대출 ) 확대를추진할예정임 정책적으로금융기관의인수기준을제시하기보다는금융소비자로서차입자의권리를강화할수있는방향이바람직 ( 유승동, 2014) - 37 -
금융기관에서주택담보대출의인수기준을확보하여금융소비자가자유로운선택을보장할수있는체계에대한시스템보완이필요 ( 유승동, 2015) 정책적으로는금융기관의위험관리체계에대한모니터링과금융기관의위험관리체계를강화하는방향의 ( 간접적 ) 인수기준을감독하는정책을추진할수있음 2) 8.2 대책및 10.24 대책의주요내용 (1) 8.2 대책 : 실수요보호와단기투기수요억제를위한주택시장안정화대책 과거주택시장에서구분이불분명하였던실수요자와투기수요자를양분하기위하여, 간접적으로가계의주택보유수를활용하여다주택보유자와주택보유자 ( 또는세입자 ) 를구분함 다주택자의주택구입을투기수요로정의하고최근이들의비중증가를시장불안요인으로분류하고, 이들의주택구입을최대한억제할수있는정책방안을제시 - 2016 년과 2017 년다주택자가주택을구입하는비중이전체주택구입에서각각 14.0% 와 14.0% 로 2012년에서 2014년 5.3%~6.7% 와비교하여상대적으로높은상황임을강조함 투기수요가증가하고있는지역을투기과열지구그리고투기지구로지정함 < 표 Ⅲ-13> 상반기기준다주택자 (2주택자이상 ) 매수비중 (%) 구분 '12년 '13년 '14년 '15년 '16년 '17년 전국 5.3 5.1 6.7 7.5 14.0 14.0% 서울 3.5 3.9 4.8 6.0 13.9 13.8% 자료 : 국토교통부 (2017.8.2.) - 주택담보대출의레버리지 (leverage) 를활용한투자수요의확대를경계하고, 이로인한단기양도차익실현을사전에차단 제도권에서활동하고있는임대사업자의경우 사회적역할 을강화하는방향성을제시함. 사회적역할의모호성을개선할필요가있음 임대사업자를제도권에편입하여주택거래를공식화그리고투명화 - 38 -
- 시장에공급되고있는신규주택이투기수요인다주택자가아닌실수요자가활 용할수있는제도의추진 실수요자들가운데사회적으로관심이필요한계층관련대안제시 특정지역의투기수요즉다주택자의투기를관리하고공식적조사를추진할방향을제시함 투기과열지구와투기지역을정비하며, 분양가상한제적용요건을개선하고, 재건축재개발관련규제를정비함 - 서울전지역 (25개구 ) 과과천및세종시를투기과열지구로지정 서울강남 4개구및기타 7개구및세종시를투기지역으로지정 - 분양가를적정하게관리할수있도록분양가상한제적용을위하여주택가격의상승률, 청약경쟁률등의요건을개선 주택법시행령을엄격하게적용하여적용사례가전무한상황인제도를시장상황에적합하게조정할수있도록개선 - ( 투기과열지구내 ) 재건축조합에서조합원에대한지위의양도요건을강화하며, 2018 년부터재건축에따른초과이익을환수하는제도를정비하여시행할예정임 ( 투기과열지구내 ) 조합원분양권의전매를제한하고, 정비사업분양분재당첨을제한. 전국적으로아래표에서확인할수있는것처럼재개발사업시임대주택의공급의무비율을강화함 예를들어재개발의경우서울의경우임대주택공급의무비율을최소 10% 로확대하였으며, 전국적으로최소 5% 가공급되도록개선할예정 < 표 Ⅲ-14> 재개발임대주택공급의무비율강화 구분 서울 경기, 인천 지방 현행 0~15% 0~15% 0~12% 개선 10~15% 5~15% 5~12% 자료 : 국토교통부 (2017.8.2.) - 39 -
- 8.2대책의후속대책으로성남시, 분당구와대구시수성구를투기과열지구로지정함 (2017년 9월 5일 ) 8.2대책으로서울등특정지역주택가격이안정되었다고평가하였으나, 풍선효과로인하여다른지역시장과열에대한우려를표현하며, 동지역에모니터링강화를강조함 민간택지분양가상한제적용요건을개선하고, 불법 탈법주택거래의심사례에대한강도높은조사와점검 실시를재천명함 다양한정책및행정수단을활용하여투기수요를축소하는방안을제시할예정 - 부동산거래에수반되는자금조달을공시하고, 주택시장에서불법행위단속을위한실효성강화 주택시장에서투기수요가발현하는현장점검실시하여, 불법적으로분양권을거래하거나중개한경우처벌을실시함 실수요자서민을대상으로주택에대한수요관리강화와더불어주택공급의확대를병행할예정임 최근수도권의입주물량이 2007-2016 년평균인 19.5만호를크게상회하고있음을강조함 - 2015 년 (27만호 ) 과 2016 년 (24만호 ) 수도권민간택지인허가실적이과거실적과비교하여증가하여, ( 소규모 ) 정비사업활성화를위한방향성설정예정 2013 년이후인허가받은기존의주택공급물량이지속적으로확대및증가하고있어, 주택공급에차질이없을것 을강조함 - 공적임대주택을향후 5년간 85만호공급 ( 매년 17만호를공급 ) 하고, 이와관련된공공부문의역할을강화할예정임 ( 지역별수급불균형해소를위해 ) 공적임대주택의약 60% 즉연간 10만호를수도권을중심으로공급 신규로주택시장에들어오는신혼부부를위한다양한주택유형을옵션형 ( 공공분양주택, 분납형, 주택 10면분양전환임대등 ) 구조를활용예정 - 40 -
주택금융제도를실수요자중심으로개편하여, 주택실수요자가이용할수있는방안을강구함 청약제도의자격요건을정비, 무주택실수요자에게가점제적용, 청약에따른재당첨을제한하며, 민영주택에대한 ( 예비 ) 입주자에게기존추첨제에서변경하여가점제를적용할예정임 지방민간택지에대한전매제한기간을설정하고, 오피스텔시장의청약과열현상을억제하기위하여오피스텔의분양및관리제도를개선 (2) 10.24 대책 : 가계부채종합대책 가계부채의총량이단기간급격히증가하고있음에대한우려를표현하고, 부동산, 금융, 소비의복합적인접근방식으로가계부채문제를고려함 가계부채가시스템리스크로전이될가능성이낮으며, 정책적으로정부에서관리가가능한수준임을확인함. 일부에서는가계부채의절대량에대한우려를표명하지만, 가계부채문제가현실화될가능성은높지않음. - 그러나최근 2-3 년간가계부채의급격한증대추세에대한강한관리의지를표현하고, 향후이와같은증가세가지속되는경우경제에부담으로작용할수있다는우려가있음 서민실수요보호를위해서는총량관리를지양하고, 금융접근성을강화할것임을발표함 - 가계의상환능력을강화하기위하여소득대책등과연계하여가계부채문제를해소할것임을제안 채무자의도덕적해이를최소화하고, 채무자를특성별로구분하고그가운데에서도취약계층을중심으로정책지원강화 - 전반적으로총량증대를관리하지만, 서민및실수요자를위하여서는이를다소완화하며그외수요자에대하여양적관리를시행할것임을시사 특징적으로가계부채해소를위하여문재인정부의공약인일자리창출과생계비 절감을연결함 - 41 -
- ( 서민등에게 ) 양질의일자리를제공하고, 사회적경제활성화등을통하여부채를보유한가계의상환능력을근본적으로개선할것임을시사 과거와차별적으로가계소득의안전성확보란관점에서일자리안전망을확충을제안. 예를들어고용및산재보험에대한적용대상을확대 - 소외계층과서민계층에대한소득및자산형성에대한다양한방안을강구할수있도록제도개선을할예정 청년및여성등일자리를확보하고유지하는데있어서다소소외될수있는계층에대한지원강화 유년, 청년, 어르신, 및장애인등을위하여생애맞춤형소득지원제도개선 - 특수계층에대한주거비지원제도를강화하여주거안정과주거비부담을동시에해결하려는방안을제시 신혼부부, 청년대상임대주택을각각 20만호그리고 30만호를공급 주택도시기금에서신혼부부를대상으로대출을신설하며, 우대금리를적용함 가계부채의리스크관리를위하여 선의의 서민 실수요자는보호하지만, 차주의정확한상환능력심사를강화하는방향을설정 복수의주담대을보유하고있는차주의주택금융에대한접근성을제한 - 주담대 2건을보유하고있는경우모든주택담보대출의원리금상환액을고려하며, 두번째주담대와관련하여대출만기를제한할것을계획함 - 차주소득의입증가능성과, 안정적소득의입증, 그리고주기적으로소득정보에대한갱신을진행 - 이와동시에일시적 2주담대와청년층 신혼부부에대한소득확인절차를생략하고, 장래소득증액한도를설정하지않음 다양한원천의가계부채에대한접근성을제한하여상환부담이과도한차주에대한금융접근성을제한 - 은행권과더불어제2금융권도순차적으로 DSR 제도를적용 - 기존 DTI와별도로신 DTI와 DSR 제도를도입 - 42 -
- 정책모기지에대한성과평가를진행하여탄력적으로운영할계획임 < 표 Ⅲ-15> 신 DTI 와 DSR 비교 新 DTI(Debt to Income) DSR(Debt Service Ratio) 명칭 총부채상환비율 총체적상환능력비율 산정방식 ( 모든주담대원리금상환액 + 기타대출모든대출원리금상환액 / 이자상환액 )/ 연간소독연간소득 활용방식 대출심사시규제비율로활용 금융회사여신관리과정에서다양한활용방안마련예정 자료 : 기획재정부 (2017.10.24.) 최근이슈가되고있는우리나라경제의인구구조변화에대응하기위하여임대주택시장을가계를중심으로개편하기위하여다양한정책수단을준비 2007 년출시된주택연금제도를보완하고이를통하여주택을보유하고있는고령층의안정적소득을확보할수있는방안을마련 - 이는주택을소유하고있는고령자를대상으로진행되고있으며, 그외주택을소유하고있지않은고령자대상정책과구분할필요가있음 부동산간접투자상품으로리츠 (REITs: Real Estate Investment Trusts) 와부동산펀드 (REFs: Real Estate Funds) 의공모활성화를통하여일반투자자에게도대체투자시장에대한투자의접근성을확대할계획 - 리츠의상장요건을완화하여대부분사모로운영되고있는국내리츠가운데양질의리츠가주식시장에상장되고건전하게운영될수있는시장환경조성 - 현재임대주택사업공모형펀드의경우에제한적으로국민주택채권의매입과관련된의무를완화하였지만, 이를확대하여공모형부동산펀드에국민주택채권매입의무를완화할계획 공적임대주택공급을확대하여 2022 년까지 OECD 평균인 9%( 현재 6.3%) 의공 적임대주택비율을달성 - 2018 년에서 2022 년연평균 13 만호를건설하여총 65 만호를건설할계획임 - 43 -
2008 년에서 2012 년의경우연평균 9.1 만호그리고 2013 년에서 2016 년의 경우연평균 12 만호를건설 < 표 Ⅲ-16> 연간공공임대주택공급계획 ( 만호, 준공기준 ) 연도 17 18 19 20 21 22 18-22 만호 12 13 13 13 13 13 65 자료 : 기획재정부 (2017.10.24.) 3) 주거복지로드맵 주거복지로드맵의경우사회통합을위하여생애단계별그리고소득수준별주거지원을강화 특히주거약자인청년, 신혼, 그리고고령자와더불어취약계층을위하여주거사다리체계를구축 - 주거복지강화를위하여한국토지주택공사 (LH) 등공공부분의역할을강조함 - 주거복지의거버넌스부재를개선하기위하여법 제도를정비하고, 부동산정책과연계된주거복지거버넌스를확립 생애주기별주거지원강화를위하여청년, 신혼부부, 그리고고령가구를지원 - 청년의주거지원을위하여청년주택을건설하고, 금융지원제도를강화함 - 신혼부부를위하여공공임대주택과신혼희망타운을공급 신혼부부를대상으로금융지원과주거비지원을강화 - 고령자가구지원을위하여공공임대주택을건설하고, 주택의개보수를지원 저소득취약계층과무주택실수요자를위한주택공급제도강화 - 공적임대주택건설과주거급여지원그리고금융지원강화 중증장애인, 아동빈곤가구, 긴급수요계층등을대상으로주거복지사업전개 주거복지의거버넌스를구축하여전달체계를활성하고지자체와협업강화 - 44 -
- 사회주택을활성화하기위하여국민주택기금의자금과보증을지원함 공급정책의경우정책계층을토대로즉주거복지의대상을확정하여공급제도를확충하고, 금융지원, 제도정비, 협업강화등소프트한정책수단발굴 청년을위한공적임대주택 25만실공급과기숙사 5만명지원과신혼부부를위한공공임대주택 20만호공급 - 신혼희망타운 7만호를건설하며, 육아서비스를동시에제공하는특화단지개발. 특히이는입지가양호한수도권지역및동지역그린벨트등을활용 - 청년을위한우대형청약통장과전세자금대출을지원하고주거정보의강화 고령가구를위하여공공임대주택 5만호를건설하고, 고령자를위하여편의시설지원금을제공 - 단독 다세대위주로주택을매각한고령자에게매입대금을분할하여지급하는프로그램시행 취약계층에게임대주택을제공하고주거급여지원대상과지원금액확대 - 디딤돌대출, 보금자리론, 그리고적격대출개편방안을마련하고, 유한책임대출을모든기금대출로확대함 - 취약계층을대상으로 LH 및지자체그리고민간의 NGO와협업을통하여지원사업의활성화 무주택서민실수요자들을위하여향후 100 만호 ( 수도권 62 만호 ) 를공급 공급확대를위한택지지구확보를위하여공공주택지구 (40 여개 ) 개발 - 공공부문의역할을강화하고, 관련통계를개편하여복지정책의기반마련 사회주택에대한공급활성화를위하여사회주택허브리츠, 보증상품개발등시행 정책실행을위하여 LH 등공공주택사업자와주택도시보증공사 (HUG) 의공 적기능확대 - 45 -
Ⅳ. 주택정책의평가및정책방향 1. 역대정부주택정책의평가 1) 기존문헌 김대중정부의주택정책을평가하고있는최현일 (2002) 은경기활성화를위해부동산경기부양책을선택하였으며그결과가긍정적이지않았음을지적 정책수단으로규제완화및자율화정책을추진하였으며, 이로인하여전세가격과주택가격의급격한증대를유발하였다고평가함 - 사후적정책에대한평가에서분양가자율화정책등일련의규제완화정책이전세가격과주택가격의폭등을통해주택시장의실패를유발한것으로평가 - 결국주택가격이나전세가격의급격한상승이발생한근본원인은주택의공급부족에있었다고판단함 박윤영 (2004) 은주거복지적관점에서분양가자율화와더불어시장에대한각종규제에대한폐지를언급 - 주택시장의급격한자율화는주택의매매가격과및전세가격급등을초래하고특히저소득층의주거부담가중이라는문제를초래하였다고진단함 - 저소득층등특수계층의불이익을초래할수있음을강조함 참여정부주택정책에대한평가를진행한이창무 (2008) 는참여정부의규제효과가실제적으로발현되었다고평가하지만, 그럼에도불구하고지나치게시장에민감한정책반응으로규제정책의부작용인풍선효과를유발 시장에서수요자의이해를조절하는정책은일시적인효과가있을수있지만, 중장기적효과는제한적임 - 시장에서반응이긍정적이지않았다고평가하면서, 정책을수립함에있어주택시장에대한객관적이고중립적인견해가필요함을강조함 - 46 -
김주영 박경배 (2010) 의경우시장안정을위한정책의사후적효과가제한적으로 발현되었음을 ( 계량모형을통하여 ) 평가하였음 김종호 정재호 (2012) 는이명박정부의주택정책에대한평가를주택정책유형별로분석하고평가함 주택공급및수요촉진정책으로는재정비 ( 뉴타운 ) 사업과보금자리주택공급을추진하였으며규제완화를통해주택수요촉진정책을추진하였음 - 서민의주거안정관점에서보금자리주택정책을발표하고전월세안정방안을통해전월세가격을안정시키려했음 성과평가의측면에서이명박정부의경우 4년동안전세가격이 30% 정도상승하였으므로, 주거안정의관점에서실패한것으로평가함 개발제한구역을 ( 일부 ) 해제하여임대주택위주의공급정책을추진한보금자리주택의경우최초제도도입의취지인공공임대주택에서벗어나공공분양주택중심으로공급된문제를제기함 특히변창흠 방성훈 (2013) 은전세가격정책에대한실패를강조하며, 원인은과거의실패한주택정책을관성적으로받아들임 - 과거의주택정책에대해관성적으로의존하고지속한것은주택정책을수립하는그룹들간의네트워크구조를강조함 박근혜정부주택정책의문제점도기존문헌에서는정책초점과방향성을중심으로지적함 전세문제를해결하기위한정책방향을거래활성화에두고, 가계부채의부담이있더라도금융규제완화를통해거래활성화를유도 - 소득증가율보다가계의부채증가율이큰폭으로증가하는등경제전반에부정적인요인으로가계부채문제가부각 전월세시장의악화로전월세난은지속되었다고평가함 - 47 -
< 표 Ⅳ-1> 선행연구에서의역대정부주택정책에대한평가 연구자 ( 연도 ) 연구방법평가결과 김대중정부 노무현정부 이명박정부 박근혜정부 최현일 (2002) 문헌연구 제도분석 전세가와주택가격폭등 박윤영 (2004) 문헌연구 제도분석 저소득층의주거부담문제 이창무 (2008) 도시모형분석 풍선효과의부작용초래 김주영 박경배 (2010) 개입아리마모형 주요정책의효과는제한적 김종호 정재호 (2012) 변창흠 방성훈 (2013) 조명래 (2017) 문헌연구 제도분석 경로의존성과정책옹호연합모형 문헌연구 제도도입의취지가무색해짐 전세가격안정에실패 전세가격안정에실패 정책의초점이잘못맞추어져있으며다양한부작용을초래 최은영 김기태 (2017) 통계분석 주거비급등문제 최은영 김기태 (2017) 도정체된소득과비교하여주거비가상승한것에대한문제점을제기함 - 주거비부담은 21.4(2013 년기준 ) 로역대정부의주거비부담과비교하여높은수치임을강조 2인이상청년가구의경우에도이런주거비부담의심각성을파악할수있음 < 표 Ⅳ-2> 박근혜정부의주거비부담추이 가처분소득 2 인이상가구 2 인이상청년가구 주거비 ( 보증금포함 ) RIR 가처분소득 주거비 ( 보증금포함 ) 2013 3292284 704398 21.4 3344869 662062 18.8 2014 3332366 7243891 21.8 3274869 676375 20.7 2015 3427727 746078 21.8 3160659 746259 23.6 RIR 자료 : 최은영 김기태 (2017) 기존의선행연구에서는정책효과에대해부정적측면을강조하고있음 결론적으로역대정부의주택정책이단기적인시장안정이나활성화에방향성을 두고있음 - 48 -
- 시장상황에대한적절한진단이부족한상태에서단기적인지표개선에목표를설정하여중장기적효과가미미함 단기목표에충실하게정책을급격하게도입하여 ( 예상치못한 ) 부작용을유발하였음 - 특정지역에 ( 투기 ) 수요억제에초점을맞춘정책들은규제정책의영향을받지않는다른지역으로이전하는소위풍선효과와같은부작용을유발 결국주택정책은지역적파급효과를고려할필요가있으며, 상품별차등화를고려하지않은정책은그효과성이낮을수있음 기존문헌에서는역대정부가자신들이제시하는정책의효과를다소과신하고있으며, 이를극복하기위하여시장에대한이해가선행되어야함을강조함 주택시장은국가경제나지역경제적인요인들과주택이입지한지역의고유한특성들을포함한다양한요인들에의해서영향을받음 - 정책들이다양한요인들을모두통제해서소기의정책목표를달성할것이란과신을표현하는경향이있음 따라서결과적으로정책효과가발현되지못하고한계에직면했음을지적함 2) 역대정부주택정책고찰의시사점 주택정책은주택시장의경기변화에따라규제의강화와완화를반복하는특성을갖는다는것을확인할수있음 < 표 Ⅳ-3> 에서정책기조와가격상승률간의관계를확인할수있음 - 역대 6개정부의경우경기가상승하는상황에서는대부분 ( 문민정부제외 ) 의경우규제강화정책을제시함 거시및주택경기를조절하려는목적으로주택정책이설정 서승환 (2003) 은주택정책의경우그특성상대중적이므로일관성이확보되기어려움을강조 - 경기가하락하는경우규제를완화하는정책방향이제시되었음 - 49 -
거시적관점에서전체경제를구성하는하나의부문이라고주택정책을인식하려는경향이있었고, 거시경제의관점에서경기를조정하기위하여주택정책을활용 향후에도주택시장에서는거시경제상황과더불어주택시장의경기변화에따라적절한정책수단의방향성이결정될가능성이높음 < 표 Ⅳ-3> 부동산경기와주택정책의기조 기간 주택상승률 1) 주요정책 제6공화국 88 92 8.67 공급촉진과규제강화 문민정부 93 97 0.05 규제강화와규제완화혼합 국민정부 98 02 3.55 규제완화 노무현정부 03 07 4.49 규제강화 이명박정부 08 12 2.66 규제완화 박근혜정부 13 17 0.37 규제완화 주 1) 주택가격상승률은 KB은행의전년동월대비주택매매가격상승률의평균치임 참고 ) 이태리 (2014) 에서저자들이작성원고를수정및보완 역대정부와주택가격상승률의변화 제6공화국의경우주택가격상승률이가장높았던시기로전반적인주택공급이부족한시기의주택시장의양상을보여주고있음 - 주택가격의급격한상승문제에대한정부정책은주택200 만호건설이라는공급촉진정책과투기수요억제를위한규제강화정책을동시에활용하였음 상대적으로주택가격이안정되던문민정부시기에는규제강화및완화정책을혼합하였음 - 규제강화정책으로는등록업자의등록요건을강화하고, 주택전산망검색대상을확대 규제완화정책으로는단독과연립주택의분양가규제폐지와수도권및대도시지역을제외한분양가자율화정책 - 50 -
노무현정부시기에는평균적으로주택가격상승률이 4.66% 에달하였으며, 정책 의대부분은투기수요억제를위한규제강화정책이라고볼수있음 반면에상대적으로주택가격이안정되었던시기인이명박정부와박근혜정부에 는규제를완화하는정책들이정책기조를이루었음 주택정책의수단이라는면에서역대정부들은서로상이한정책유형을활용함 정부의부동산정책을부동산시장에대한인식과시장실패를교정하기위한효과적인수단이라는관점에서정책을바라보는시각을유지함 ( 이태리, 2014) - 경제위기로국내주택시장에서경기침체가반영되기시작한이명박정부이후에는과거정부에서나타났던투기규제정책은감소함 참여정부는투기규제정책과여러가지정책들을혼합한정책을수단으로선호 - IMF 이후과거정부들은규제완화를추진하였고, 이로인한시장변화의영향 에서자유롭지않았음 최근들어주택시장에서정책수단으로조세및금융정책을적극적으로활용하고있는경향이있음 주택시장은과거양적인측면에서확장하는성장시대를지나서성장보다는유지와관리가중요한상황으로변화함 - 경제가상대적으로성장하던시장에서는건설등의경기부양을유도하였음 경제성장의속도가하향안정화되어관리와유지정책이조명을받음 가계부채관련정책은대표적인금융정책이라고도볼수있음 - 주택시장의거래량조절을위한취득세, 양도세등과관련된조세정책도적극적으로활용되고있음 과거와다르게단일정책수단을기반으로시장변화를유도하기어려운주택시장의다변화, 국지화상황에직면하였음 - 51 -
- 부동산경기를조절하는수단으로서조세및금융정책은과거에비해보다효과적인정책수단으로자리잡고있음 직접적으로시장에개입하는공급촉진정책과가격정책보다는간접적으로시장에참여하는정책으로변화하고있음 주택을포함한부동산시장에서직접투자보다는간접투자분야에초점을맞추어정책개발이추진되고있음 - 리츠, 펀드, 기금, 및 MBS 등자본시장의수단들을주택시장정책을위하여적극적으로활용하고있음 - 52 -
2. 주택시장의특징과최근변화 1) 주택시장에서수요와공급 주택의경우에도시장에서수요와공급이상호교차되어 ( 균형 ) 가격과수량이결정되는일반재화와동일한성격을가지고있지만, 주택은일반재화와다른다수의특징을나타내고있음 공급곡선의경우단순한모형에서도일반적재화와동일하게우상향함 - 그러나굴절 (kicked) 되어있어 ( 경제가전반적상승하던시기에 ) 주택가격의상승과비교하여 ( 경제가다소지체되는경주 ) 주택가격의하락이대칭적이지않을수있음 [ 그림 Ⅳ-1] 주택시장에서수요와공급 - 이는내구재화 (durable goods) 의특징으로인하여성장이지체된주택시장에서는재고량이상당기간유지되기때문임 과거와다르게우리나라의일부도시가더이상성장을지속하기어려운상황에서주택의내구성을고려하는경우수요변화에따라반응속도가민감함 - 53 -
수요곡선이우측으로움직일때의가격상승폭과수요곡선이좌측으로움직일때가격의하락폭을비교하는경우, 가격의반응이다를수있음 - 따라서실제시장경제상황변화에따라주택가격상승폭과주택가격하락폭이비대칭적일수있음 최근시장에서빈집등도시의쇠퇴와관련된현상이논의되고있는상황에서수요가감소하는경우가격충격이급격하게나타날가능성도배제할수없음 상대적으로고성장기의주택정책과 ( 성장이지역적특성에의해좌우되는상황으로전환되는 ) 새로운시기의주택정책은차별적인정책이필요 - 결국성장하는지역에서는과거정책의시사점이의미있을수있지만, 성장이다소지체되는지역에서의정책은새로운대안을발굴하려는노력이필요 쇠퇴하는지역에서는주택시장의침체이슈를극복하기위한대안발굴도필요 전국적으로단일한정책도구를활용하여정책을추진하는것은부작용이강조될수있음 주택의공급과수요의반응이시장에서서로다르게발현되고주택수요와다르게주택의공급은공급과정의특성이존재하여, 수요정책이공급정책과비교하여매력적인정책수단으로보일수있음 주택수요정책은시장에서즉시적으로반응하지만, 공급정책은장기간이소요됨으로정책수단의매력도가떨어질수있음 - 주택의가격상승으로인한부작용이사회적인이슈가되는경우수요의억제와공급의증가를통하여균형가격의하락을유도할수있음 그러나공급정책은토지매입, 주변정비, 착공, 및준공등장기간이소요됨 - 주택공급으로인하여새로운주택이건설되면주변에긍정적인영향을미치며, 특히주택가격의자기상관 (autocorrelation) 으로인하여국지적가격상승을유발할수있음 즉새로운주택공급은신규주택건설로주변의환경 (amenity) 를개선하는효과가있음 - 54 -
주택가격의지역적자기상관으로인하여신규주택건설에따른주변가격상승의부작용을유발할수있음 - 공급정책으로인한주택시장의가격하락이나타나기까지장기간이소요되고, 공급지역주변의부작용발생으로인하여정책적의사결정이용이하지않을수있음 서울등대도시주변에서는주택공급을진행할수있는택지확보도용이하지않은상황임 동시에주택공급을진행하기위하여서는많은자본이소요될수있어서정부의부담으로작용하게됨 - 일반적으로주택가격하락을유도하기위하여수요정책을선호하게됨 그러나수요억제정책은장기간지속되기어려운상황이있을수있음 특히최근 1인가구증가등의경우수요확대의유발요인이될수있음 전국을하나의시장으로간주할수있지만, 지역별로서로차등적인주택시장이있음을고려할수있음 최근지역별시장의변화를고려하여시장차별화를고려한주택정책을추진할수도있음 - 시장의균형가격이지역별로차등화될수있다는것을인지하여, 시장별로상대적으로균형가격이높게설정된경우와낮게균형가격이설정된경우에정책을차등화할수있음 균형가격이높은주택시장과균형가격이낮은주택시장은서로공급과수요의유인이서로다르게발현될수있음 특히최근에는빈집, 공가등도시발전이지체되는상황에서목격할수있는현상들이자주언급되고있는상황임을고려할필요가있음 - 지역적으로는인구의고령화와가구의증가에직면하고있으므로이와관련된지역정책이필요한상황임 - 55 -
최근고령화와관련된이슈는사회전반에서논의되고있지만, 지역적으로농 어촌에서는인구고령화로주택시장의운영및관리측면에서새로운방향성 이모색되어야함 [ 그림 Ⅳ-2] 주택시장에서지역별차별화 (a) 가격이낮은지역 (b) 가격이높은지역 2) 주택시장에서최근변화 2000 년대들어우리나라주택시장의점유구조의추세변화를살펴보면두가지특징적인현상이목격되고있음 전체가구의과반수이상은자기집에거주하고있지만, 약 15년동안자가비중은 2.6% 의상승에머물렀음 - 따라서주택정책은주택을보유하고있는가계에초점을둘필요가있음 정치적, 사회적, 경제적으로주택을보유하고있지않은가계를우선적으로고려할수있지만, 이에대한공감대형성이필요 주택을보유하고있는가계와그렇지않은가계가이해가서로상충되는경우를유도하는것은부작용을도출할수있음 주택을보유하고있는가계의이익을유지하면서그렇지않은가계의이해증진을도모하는방향의설정이바람직 - 유승동 김주영 (2016) 은자가소유정책의사회적편익과개인적편익에대한논의를진행하였음 - 56 -
[ 그림 Ⅳ-3] 주택점유비중의추세 ( 단위 : %) 자료 : 통계청 임대차시장은구조변화에직면하고있으며, 이는월세시장비중이 2000 년 12.6% 에서 2015 년 22.9% 로확대됨으로확인할수있음 - 전세시장의비중은 2000 년 28.2% 에서 2015 년 15.5% 로하락함 시장변화에대응하기위하여정부는다양한정책방안을모색하고있는것으로알려져있음 - 현실적으로전월세시장변화를진단할수있는시장지표도부재한상황임 시장변화가유발된원인과처방책에대한고민도필요 관련된근본인프라구축도미흡한상황임 우리나라가계의 43.2% 는자신의집에거주하고있지않고있음. 다시말해민간과공공의임차시장에거주하고있는가구의비중은 38.4% 임 임차인이있다고하면상대방즉임대인이존재하고있음. 통계청의 2015 년기준으로가구기준으로주택소유현황을살펴보면, 우리나라가구가운데주택을보유한가구의 25% 이상은 2채이상을보유하고있음 ( 즉 4가구가운데 1개가구 ) - 따라서만일 8.2대책의관점에의하면우리나라에서주택을보유한가계의약 25.5% 가다주택자로간주할수있음 - 57 -
2주택이상을소유한가계는 272만 5천가구임 동일한통계에따르면주택소유율이 56% 임을감안하는경우대략적인계산으로투기자의비중을산출할수도있음 - 자가에거주하지않는가구가 44% 이고, 이들에대한정책반응을살펴보면사회적효용함수가자가보다는전월세임차인에대하여높은정책적비중을고려하고있는것으로보임 현실적으로 1주택소유자도투자와실수요의인센티브를동시에보유하고있음 - 1주택자라도반드시실수요자라고정의하기는어려움 이들의경우에도전세의레버리지를통한갭투자를하고있는경우가존재함 ( 김민철, 2015). 그리고이주를위한임시적 1가구 2주택소유자도있음 따라서단순히주택보유를기준으로투기자를정의하기어려울수도있음 < 표 Ⅳ- 4> 소유물건수별가구수현황 ( 단위 : 천가구, %) 소유물건수별 합계 1 건 2 건 3 건 4 건 5 건 6 건 7 건 가구수 10,699 7,974 2,008 454 125 45 22 13 ( 구성비 ) (100.) (74.5) (18.8) (4.2) (1.2) (0.4) (0.2) (0.1) 소유물건수별 8 건 9 건 10 건 11~20 건 21~30 건 31~40 건 41~50 건 가구수 9 7 5 24 7 2 1 3 50 건이상 ( 구성비 ) (0.1) (0.1) (0.0) (0.2) (0.1) (0.0) (0.0) (0.0) 자료 : 통계청, 행정자료를통한 2015 년주택소유통계 - 58 -
3. 시사점과정책방향 1) 자율적시장기능을강화하는정책 과거주택정책은경제의전반적상황또는주택시장의상황에따라정부가주택시장에대한개입을강화하거나완화를반복하였음 경기가하락하는경우규제를완화하는정책을전략적으로도입하여전반적경기하락의충격을흡수하고, 경기가상승하는경우규제를강화하는정책을도입하여경기의상승폭을조정하는역할을수행 - 거시적측면에서주택시장을하나의단일시장으로간주하고, 거시경제의일부시장으로주택시장의역할을강조하여주택시장을정책적으로조절하여정책목표달성을지원하였음 경제정책측면에서물론시장을개입하려는관점과시장자율을강조하는관점이서로상충되어발현되기도함 그러나대체로주택시장을활용하여경제정책목표를달성하는관점에서주택시장에개입하는경향이빈번하였음 - 주택정책의고유한목표설정과이를달성하는수단과방안을마련하는것이어려웠음 기존연구에서는과거주택정책이주택정책의고유한목표달성에어려움이있었음을강조하고있음 주택정책이거시경제정책에미친영향에대한평가를통하여그경제정책에대한기여를판단할수도있지만, 이와관련된연구가미미함 부정적효과에도불구하고주택정책이경제정책을보완하는긍정적혜택이큰경우, 경제정책의관점에서수단으로의역할을평가받을수도있음 기존연구에서는주택정책이단기적인안정이나또는시장활성화를목적으로추진된결과주택시장에긍정적효과를주었다는평가는적은편임 - 주택정책이사후적으로주택시장에부정적효과를야기했던경험이많이논의되고있는것이현실임 주택정책이대부분단기적관점에서일부정책지표에초점을맞추고있었음 - 59 -
동시에기존문헌에서는역대정부는주택정책의정책효과를다소낙관적으로평가하려는경향이높았음을보고하고있음 현실적으로주택시장은세계경제, 국가경제, 그리고지역경제의흐름과더불어주택시장의고유한특성에도영향을받을수있음 - 그러나일부정책수단을동원하여정책결정자가시장의방향성을일방적으로조정할수있다는강한믿음은곧바로정책실패로이어질가능성을배제할수없었음 예를들어과거특정지역을대상으로수립한주택정책은일명풍선효과를유발하는경우도있었음 주택시장에서는거시경제상황과더불어주택시장의경기변화에따라적절한정책수단의방향성이결정되어야할것으로보임 주택시장의메카니즘에대한정확한이해와면밀한분석에근거하지않고, 대중의관점에서주택정책을수립하였던경험도있음 - 주택시장의여건과정책환경과관련한객관적분석이결여되고, 대중적관심을기반으로주택정책이추진 주택정책추진에따라예상되는부작용에대한분석이미비하였음 동시에최근도입된주택정책의경우에도지역적으로제한적소규모시장에대한대중적반응과전국적주택시장의변화추세에대한구분이필요함 단기적시장변화와지역적이슈에대한과도한집중이이루어지는경우중장기적 이고전국적주택시장의변화에대응을위한주택정책을간과할수있음 성장시대에주택가격의급등으로인하여주택시장에는주택가격의 ( 하향 ) 안정화에대한정책적공감대를형성하고있는것으로보임 주택가격안정화란관점에서정책적으로명목가격하락을바람직한정책방향으로설정하고있는것으로보임 - 60 -
- 주택가격의경우명목적으로는지속적으로상승하고있지만, 실질주택가격은전반적추세를고려하는경우과거와비교하여안정적인추세를보이고있음 (2장참조 ) 2015년현재자가점유율이 56.8% 였던것을감안하면주택가격의하향안정화에대한정책목표에대한점검도필요해보임 ( 기존택지개발사례참조가능함 ) - 임차인의관점에서정책목표를주택가격의명목가격하락으로설정하는것은사회적으로수용이가능한정책목표로볼수있음 주택가격의상승을억제하기위해정부가주택시장에서선택할수있는정책수단을수요정책과공급정책으로크게양분할수있음 - 과거역대정부는 ( 정책효과가단기간발현될수있는 ) 수요정책을공급정책에비교하여선호하려는경향이있었던것으로보임 공급정책의경우정책결정에따른효과가장기간에발현됨으로그선호도가높지않았던것으로보임. 재원마련과더불어부동산시장의특성에따라부작용에대한인식으로선택의가능성이높지않았음 최근발표된주거복지로드맵에서는정책수혜계층을대상으로공급을활성화하겠다는정책방향이포함 - 즉주거복지강화가필요한대상에서수요지원의강화를추진하고, 이는결국주택가격의상승을유발한경우와차별적임 수혜계층에대한금융정책등수요에대한강화정책은시장에서주택가격상승을유발하여수혜계층에게부정적효과를유발할가능성을배제할수없음 - 따라서정책수혜대상자에게공급을강화하는정책수단은중장기적으로가격안정의정책목표달성을원활하게지원할수있을것으로보임 최근의임대차시장에서는전세가점차로월세로전환되는경향을보이고있음 - 61 -
주택시장점유구조에서전세의비중은 2000 년약 28% 에서 2015 년약 15% 로감소하였으며, 이와다른추세로월세의비중은동기간약 12% 에서 22% 로상승하였음 - 전월세시장에대한구조변화에대한다양한논의에도불구하고, 이를반영한정책환경변화에대비할필요가있음 최근주택정책으로저소득층주거복지지원, 임차시장의선진화방안, 그리고서민중산층주거안정방안등이다각도로도입되고있지만, 현실적으로시장의전반적변화를고려한정책수립이필요함 - 정책적으로시장의흐름을역행하기위한대안을발굴하는측면보다, 시장의전반적흐름에순응하면서흐름과관련되어 ( 시장과경제주체에대한 ) 부정적영향을최소화하는방향설정이필요함 중장기적시장변화추세를반영하여원활한주택시장의운영을지원할수있는정책방향설정 주택시장의작용원리와경제주체의의사결정을이해하고이를보완할수있는정책목표에대한설정이필요 - 최근발표된주거복지로드맵에서와같이정책수혜계층을위한차별화된주택시장을대상으로주택가격의안정화란정책목표설정등이필요함 예를들어과거에는시장의수급을고려하지않은상황에서단순하게전반적주택가격의 ( 하향 ) 안정화에치중함 이로인하여지역적으로정책목표와다른시장상황에직면하게되었음 시장변화를인식할수있는적절한시장에대한모니터링과이를통한진단과적절한정책수단발굴이필요한상황임 - 예를들어특정지역의격주간주택가격동향의관점에서 ( 전국을대상으로하는 ) 주택정책발굴은지양 중장기적관점에서주택가격의변동성을통제할수있는정책발굴이요구됨 - 62 -
시장에대한적극적인개입보다는원활한시장운영을지원하고, 시장의구조적변화에따라야기되는부정적효과를최소화할수있는정책발굴로간접적지원중심으로역할재정립 - 정책적인개입으로시장의급격한변화를도모하기보다는전반적시장변화흐름에서적절한조정기능강화 주택시장의중장기적변화의방향성을제시하고, 이에필요한간접적인조정정책도입이바람직 2) 소프트 (soft) 한주택정책의점검및추진 주택정책은부동산관리와유지의관점에서향후금융과조세를중심으로하는소프트한정책발전이기대됨 과거주택시장에서주택의건설또는공급강화그리고이에따른주택시장수요관리정책에초점을맞추었음 - 시장에서수요및공급문제와시장안정화를위한공공개발활성화정책그리고공공임대주택정책등에초점을맞추고있었음 과거에추진된일종의소프트한정책으로는투기과열지구, 주택거래신고지역지정등규제정책의관점에서진행되었음 최근주택시장에서는부동산금융정책, 조세정책에대한시장의관심증대와정책대응이증가하고있음 - 새로운자산의형성과창출보다는자산의유지와관리에대한최근의관심을반영한다고볼수있음 소프트한정책에따라과거에직면하지않은새로운정책환경에서시장참여자들이정책에대한이해개선이필요한상황임 관련정책의빈번한변화로어려움에직면하고있을가능성을배제할수없으며, 이는최근에조세와금융관련정책이주택시장에서증가하고있음 - 63 -
- 주택시장에서재건축및재개발등과관련된조세제도의변화는시장에서일반인의이해가어려운상황임 시장참여자들은이를일종의진입장벽으로활용하고있는경향이있음 빈번한조세체계의개편과개선으로실수요자의경우시장거래에학습비용등거래비용이높음 주택금융정책의경우최근까지금융기관의관점에서주택금융시장을이해하고관리하려는경향이지속되었음 - 금융기관의안정성강화및거시경제의안정성의관점에서감독정책과대출정책을시행하려는경향이있었음 따라서최근까지는가계즉대출을이용하는소비자관점에서진행된가계대출정책에대한관심은상대적으로낮았음 - 최근소비자보호이슈가대두함으로인하여가계대출및주택금융시장에서일반소비자즉가계의관점에서주택금융정책을추진하려는논의가활발하게진행 2005 년 DTI 규제가시행된이후 2017 년까지관련규제의변경이 16번진행되었음 ( 이태리외, 2017) DTI가도입된이후지난 13년동안연평균 1회이상의관련제도의변화가이루어졌음 - 특히 DTI제도의강화와완화등관련제도의방향성변경과관련하여사전에시장에공지가이루어지지않았던경험이있음 - 2005 년 8월투기지역 6억원초과아파트를대상으로 DTI가도입된이후지속적으로강화되는조치를추진하다가 2008 년완화조치를발표함 강화와완화를반복하다가 2017 년 6월이후연속적으로강화조치를발표 2016 년부터 DSR 를은행권중심으로도입하고이를산정하기위하여소득증빙 강화하였으며, 이를 2 금융권까지확대하기로결정함 - 64 -
- 당초 2019 년본격적으로시행예정인 DSR 제도가 2018 년하반기로앞당겨진것으로알려져있음 언론에서이와같은 DSR 제도도입이실행절차에서혼란을야기하였음이논의됨 [ 그림 Ⅳ-4] DSR 의세부기준에따른언론반응 자료 : 한국경제기사 (2017 년 9 월 6 일자료 : 2017 년 12 월 5 일접근 ) LTV의경우에도시장의환경과거시경제의상황에따라개선과보완진행 - 환경변화에따라기존정책을조정하고, 개선한다는측면은긍정적일수있지만, 명확한기준과절차가없이조정된다는여론도있음 - 정책의수립과집행과정은객관적기준과투명한절차정립이필요한상황임 잠재적의사결정자들이주택시장에서 ( 미래 ) 의사결정을예측할수있는환경조성이바람직 정책결정자들이공정하고, 객관적이고, 합리적이며동시에시장의요구 ( 또는불만 ) 에대응할수있는정책을수립할수있음 소프트한정책목표에대한재정립과기존관행에대한개선이필요한상황임 시장참여자들의경우임의적인정부정책에따라위험 (risk) 을부담하고있음 - 65 -
- 주택시장에서의사결정을준비하고있는참여자들이정부정책변화에따라의 사결정을조정해야하는상황에직면 일반적으로언급되고있는주택담보대출의위험은다른유형의가계대출의위험과비교하여상대적으로높게평가되고있는것으로보임 예금취급기관의주택담보대출의비중은 60% 내외로주택담보대출이외가계대출비중은 40% 임 - 주택담보대출의비중이다른일반가계대출의비중보다높음 그러나금융기관측면에서포트폴리오전략선택으로다른자산과비교하여상대적으로많은위험을부담하고있는지에대한논의가필요함 < 그림 Ⅳ-5> 예금취급기관가계대출중주택담보대출비중및주택담보대출규모 ( 단위 : %, 조원 ) 자료 : 한국은행 예를들어주택담보대출의연체율은가계신용대출등의 1/3 에불과하며, 부실채 권비율은신용대출에 1/2 의불과한상황 - 주택금융시장에포트폴리오확대는금융기관의전략적결정으로볼수도있음 - 66 -
< 표 Ⅳ-5> 국내은행원화대출 1) 부문별연체율 2) 추이 ( 단위 : %) '14년 '15년 '16년 '17년구분 8말 12말 8말 12말 8말 12말 6말 7말 8말P 기업대출 1.16 0.77 1.00 0.78 1.31 0.66 0.59 0.67 0.69 ( 대기업 ) 0.75 0.57 1.04 0.92 2.59 0.77 0.57 0.58 0.56 ( 중소기업 ) 1.30 0.84 0.99 0.73 0.93 0.63 0.60 0.69 0.73 가계대출 0.71 0.49 0.46 0.33 0.34 0.26 0.25 0.26 0.28 ( 주택담보대출 ) 0.56 0.41 0.35 0.27 0.25 0.19 0.18 0.19 0.19 ( 가계신용대출등 ) 1.07 0.67 0.71 0.48 0.57 0.41 0.41 0.45 0.48 원화대출계 0.96 0.64 0.76 0.58 0.87 0.47 0.43 0.48 0.50 주 1) 은행계정원화대출금및신탁대출금기준 2) 1 개월이상원리금연체기준 자료 : 금융감독원 (2017.9.27.) 17 년 8 월말국내은행의원화대출연체율현황 부실대출채권비율의경우에도주택담보대출의부실채권비율은기업여신또는신용대출등가계여신과비교하여낮은수준임 - 물론주택시장에기대하지못한충격이발생하는경우구조적위험에노출될가능성을배제할수없음 가계대출과관련된정책은주택담보대출을중심으로진행되고있음 주택담보대출이외의신용대출과관련된위험도다양한논의가필요함 < 표 Ⅳ-6> 부문별부실채권비율 ( 단위 : %) 15년 16년 17년증감구분 3말 6말 9말 12말 3말 6말 9말 12말 3말 6말P 연간분기 (a) (b) (c) (c-a) (c-b) 부실채권비율 1.56 1.50 1.41 1.80 1.87 1.79 1.71 1.42 1.38 1.25 0.54 0.13 기업여신 1) 2.11 2.04 1.91 2.56 2.67 2.59 2.49 2.06 1.99 1.81 0.78 0.18 ( 대기업 ) 2) 2.32 2.35 2.13 3.76 4.06 4.14 4.03 3.15 2.93 2.70 1.44 0.23 ( 중소기업 ) 1.95 1.79 1.74 1.64 1.63 1.46 1.44 1.30 1.38 1.24 0.22 0.14 가계여신 0.48 0.43 0.40 0.35 0.36 0.32 0.31 0.28 0.28 0.26 0.06 0.02 ( 주담대 ) 0.38 0.35 0.32 0.28 0.27 0.25 0.24 0.22 0.22 0.20 0.05 0.02 ( 신용대출 0.70 0.63 0.60 0.51 0.56 0.48 0.47 0.42 0.46 0.41 0.07 0.05 등 ) 신용카드 1.30 1.22 1.14 1.14 1.40 1.34 1.35 1.34 1.46 1.28 0.06 0.18 주 1) 공공 기타부문포함 2) 기업여신중중소기업여신제외분 자료 : 금융감독원 (2017.8.23.) 17 년 2 분기말국내은행의부실채권현황 - 67 -
금융기관에게일괄적으로 DTI 와 LTV를금융정책을수립하여적용하는것은금융기관의위험부담과이를통한인수 (underwriting) 기준을공공에서설정하고있는상황임 ( 유승동, 2015) 금융기관의영업전략수정이필요하며, 정부에서는대출기관의경쟁력평가에서중요한인수기준을정책적으로제공하고있음 - 해외에서는금융기관인수기준을자체적으로마련하고, 전반적은행의위험을관리하고있음 국내에서는금융기관간의대출영업의차별성이약화되고있으며, 정부에서직접적인금융기관의위험관리지표를관리하고있다고이해될수있음 - 만일가계부채부문에서위기가현실화된다면, 실제로발생한위험에대하여정부와감독당국의역할에대한이슈가발생할수있음 동시에위기가현실화될경우개별적인발생이아니라동시다발적으로발생할수있음 ( 이는금융기관이보유하고있는위험이동질적이기때문임 ) - 현재와같은금융기관별공통정책에대한장단점에대한인식도필요함 가계부채의절대규모를강조하던과거관점에서벗어나최근에는그증가율에주목하기시작하고, 미시적인관점에서소외계층에대한고민도병행함 LTV와 DTI에대한규제강화는 2000 년대후반부터시작하였지만가계부채특히주택담보대출의규모는지속적으로증대되었음 - 최근에는증가율과질적구조개선에정책목표를설정하고있음 금융기관의포트폴리오관리와잠재적위험에대한논의보다실질적위험에대한논의가필요함 정책공약에서도가계부채의위험관리측면에서소득보다빠르게증가하고있는가계부채에대한고민도진행됨 - 일반계층보다는취약계층의가계부채문제에보다많은역량을기울이는정책방향설정은적절한방향으로보임 선의의서민실수요자에대한보호를강조하고있으며, 차주의정확한상환능력에보다많은관심을집중 물론선의의서민실수요자에대한정의는불분명한상황임 - 68 -
과거의거시적관점에서잠재적위험에대한논의에서벗어나최근한국은행과감독당국은미시자료에근거한가계부채정보를축적하고있음 - 가계부채의질적구조를개선하기위한기반자료를확보하려는노력을병행됨 소외계층에대한지원정책발굴과적절한시장평가를진행하기위한정책결정자의공감대가형성되고있는측면에서긍정적으로평가할수있음 이와관련한지배구조 (governance) 에대한관심집중이필요 최근다주택자를투기자로분류하고정부정책을추진하는것은과거와다른정책결정으로볼수있음 - 현실적으로다주택자에대한정확한정보를구분하고분류하는것이가능하다는확신이내재되어있는것으로보임 다주택자를투기자로분류하는것에대한이견이있을수있지만, 이와관련된주택시장정보에대한자신감이정책에반영되었을가능성이있음 특히 2017년 10월 DSR과 DTI를차등화하고주택금융시장에서적용가능성을확인하여관련정책을발표하였을것으로기대됨 그럼에도불구하고 1주택자도투자수요가있음을배제할수없음 ( 유승동, 2014) 3) 지역별차별화된주택정책도입 주택시장의양적인부족문제가해소된가운데주택시장이매매시장중심에서임대차시장으로변화되는추세임 매매시장과임대차시장간의동조성이과거에비해서는약해진양상임 - 수도권주택시장과비수도권주택시장간의지역적동조성도약해지는양상임 - 경제성장이고도화될수록해당지역의주택가격과해당지역의지역경제들사이의긴밀성이증대하는경향 금융위기이후지역경제여건과매매가격및전세가격간상관관계역시높아지는상황임 - 69 -
- 그결과지역개발등호재지역과지역경제침체에따른지역간주택시장의변 동성이증가하는경향이있음 5) 따라서주택시장의구조와메카니즘에대한면밀한분석을고려하지않은경우 경직된주택정책을생산할수있음 수도권에는인구의약 50%, 가구의 48% 그리고주택의 45% 가집중되어있음 서울에는인구의 19.4% 그리고가구의 20% 가거주하고있지만, 2011 년부터 수도권의주택허가는 30-32% 내외에불과함 - 2011 년부터수도권의건축물허가도 30% 내외임 서울에는가구의 20% 가거주하고있지만, 주택의과거공급과허가는 5% 내외로취약한상황임 - 이를반영하듯 2011 년이후수도권의허가와착공부족은수도권의가격상승을유발할가능성을배제하기어려움 특히서울의경우 2000 년중반이후가격의상승률이높음 < 표 Ⅳ-7> 수도권주택허가실적 ( 동수 ) 전국 수도권 서울 인천 경기도 2011 239,836 72,149 30.1% 14,725 6.1% 6,852 2.9% 50,572 21.1% 2012 230,928 70,369 30.5% 13,171 5.7% 6,109 2.6% 51,089 22.1% 2013 225,002 66,587 29.6% 12,329 5.5% 5,878 2.6% 48,380 21.5% 2014 236,804 70,285 29.7% 12,531 5.3% 5,356 2.3% 52,398 22.1% 2015 265,445 87,137 32.8% 15,599 5.9% 7,151 2.7% 64,387 24.3% 2016 275,572 89,473 32.5% 14,879 5.4% 7,473 2.7% 67,121 24.4% 2017 1) 153,153 48,955 32.0% 8,050 5.3% 4,099 2.7% 36,806 24.0% 주 1) 2017의경우 2017년 1월에서 7월실적 자료 : 통계청및국토교통부 5) 지역개발등호재를가진지역 ( 제주도, 원주, 평택 ) 과조선산업붕괴로부동산경기가급격히침체된지역 ( 거제, 울산 ) 을그예로들수있음 - 70 -
< 표 Ⅳ-8> 수도권건축물착공실적 ( 동수 ) 전국 수도권 서울 인천광역시 경기 2011 198,863 55,752 28.0% 8,631 4.3% 5,219 2.6% 41,902 21.1% 2012 190,589 52,925 27.8% 8,091 4.2% 4,129 2.2% 40,705 21.4% 2013 187,545 51,160 27.3% 6,884 3.7% 4,262 2.3% 40,014 21.3% 2014 199,390 54,940 27.6% 7,638 3.8% 4,348 2.2% 42,954 21.5% 2015 225,941 70,573 31.2% 10,397 4.6% 5,820 2.6% 54,356 24.1% 2016 231,972 72,931 31.4% 10,097 4.4% 5,715 2.5% 57,119 24.6% 2017 1) 121,177 37,781 31.2% 5,402 4.5% 2,912 2.4% 29,467 24.3% 주 1) 2017의경우 2017년 1월에서 7월실적. 보금자리물량제외 자료 : 통계청및국토교통부 서울을중심으로수도권의전세시장의변화는다른지역의변화와차별성을보이고있음 2010년대중반이후전세가격의상승률이비수도권과비교하여높음 - 2010 년대의전환시점에비수도권과비교하여상승률이낮았지만, 전반적으로수도권의경우상승률이다른지역과비교하여높은추세를유지하고있음 인천을제외한서울과경기만을고려하는경우다른지역과비교하여전세가격이현저하게상승함 < 표 Ⅳ-6> 지역별전세가격지수상승률 ( 단위 : %) 주 : 전년동월대비상승률 자료 : KB 국민은행 - 71 -