형사정책연구 Korean Criminological Review 제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 1) 박찬걸 * 국 문 요 약 본고는우리사회에만연되어있는성매매알선행위에대하여강력한형사처벌을부과하는방법이외에행정처분의적극적인활용을통하여성매매의예방에기여하고자함을그목적으로하고있다. 이를위하여우선성매매알선범죄의개념에대한해석론및최근의판례의태도를살펴보고, 풍속영업규제법상풍속영업의종류를알아본다. 이후풍속영업규제법제 10 조제 1 항과성매매처벌법제 19 조제 2 항제 1 호와의관계, 허가관청과경찰과의긴밀한협조체계의구축필요, 행정처분내용의상이성및개별법률에의한산재현상, 자유업종풍속영업소에대한행정처분의근거부재등에대한행정처분의부과와관련된기존의논의및문제점을검토한후, 이에대한개선방안으로서정보공유시스템운영, 허가관청공무원의준수사항이행여부감시권부여등을통한허가관청과경찰과의긴밀한협조체계를강화하고, 성매매알선등행위에대한행정처분내용의통일, 음란행위알선등행위에대한행정처분내용의통일, 영업정지명령위반에대한제재의법적근거격상등을통하여행정처분사유및행정처분내용을통일하며, 궁극적으로는기존풍속영업규제법을보완하여자유업종풍속영업소에대한행정처분부과의근거를마련하는것을주장하며, 논의를마무리하기로한다. 주제어 : 성매매, 행정제재, 성매매알선, 풍속영업규제법, 성매매처벌법, 자유업종풍속영업소 * 대구가톨릭대학교사회과학대학경찰행정학과조교수 법학박사.
316 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) Ⅰ. 문제의제기 반복 계속성 과 영리성 이라는특징을가지는성매매영업알선행위는성매매가사회전반으로퍼져나가도록하는데가장핵심적인역할을한다. 하지만성매매알선업자에게실제로선고되고있는벌금액은성매매현장에서벌어들이는수입에비추어볼때, 결코성매매의영업을포기하게하거나영업이익에타격을줄만큼치명적이지않고, 오히려성매매알선업자에게벌금액이란일종의고정적인영업비용으로여기는현상까지발생하는지경이다. 또한휴게텔이나마사지업소등은집결지와별로차이가없는성매매업소로, 허가나등록없이세무서신고만으로영업이가능하게되어있는현행구조에서는경찰이아무리단속을하더라도성매매영업을근본적으로차단할수없다. 이에따라반복 계속성을핵심적징표로하는영업적알선행위에대해서는, 강력한형사처벌뿐만아니라다양한행정처분을통하여그반복 계속성을물리적으로중단시키고영업적알선행위의물적 인적기반들을와해시킬합리적인이유가있는것이다. 본고는우리사회에만연되어있는성매매알선행위에대하여강력한형사처벌을부과하는방법이외에행정처분의적극적인활용을통하여성매매의예방에기여하고자함을그목적으로하고있다. 이를위하여우선성매매알선범죄의개념에대한해석론및최근판례의태도를살펴보고 (Ⅱ), 풍속영업규제법상풍속영업의종류를알아본다. 이후풍속영업규제법제10조제1항과성매매처벌법제19조제2항제1호와의관계, 허가관청과경찰과의긴밀한협조체계의구축필요, 행정처분내용의상이성및개별법률에의한산재현상, 자유업종풍속영업소에대한행정처분의근거부재등에대한행정처분의부과와관련된기존의논의및문제점을검토한후 (Ⅲ), 이에대한개선방안으로서정보공유시스템운영, 허가관청공무원의준수사항이행여부감시권부여등을통한허가관청과경찰과의긴밀한협조체계를강화하고, 성매매알선등행위에대한행정처분내용의통일, 음란행위알선등행위에대한행정처분내용의통일, 영업정지명령위반에대한제재의법적근거격상등을통하여행정처분사유및행정처분내용을통일하며, 궁극적으로는기존풍속영업규제법을보완하여자유업종풍속영업소에대한행정처분부과의근거를마련하는것을주장하며 (Ⅳ), 논의를마무리하기로한다 (Ⅴ).
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 317 Ⅱ. 성매매알선범죄의개념에대한대법원의태도 1. 성매매처벌법상의규정 성매매알선등행위의처벌에관한법률 ( 법률제12421호, 2014. 3. 18. 개정및 2014. 6. 19. 시행 ; 이하에서는 성매매처벌법 이라고한다.) 은성매매행위의공급자와중간알선자를차단하여우리사회에만연되어있는성매매행위의강요 알선등행위와성매매행위를근절하려는것을목적으로제정되었다. 특히성매매알선행위에대하여성매매처벌법제2조제1항제2호에의하면, 성매매알선등행위 란가. 성매매를알선, 권유, 유인또는강요하는행위, 나. 성매매의장소를제공하는행위, 다. 성매매에제공되는사실을알면서자금, 토지또는건물을제공하는행위중의어느하나에해당하는행위를하는것을말한다. 만약이를위반하여성매매알선등행위를한사람은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처하고 ( 성매매처벌법제19조제1항제1호 ), 영업으로 1) 성매매알선등행위를한사람은 7년이하의징역또는 7천만원이하의벌금에처하고있다 ( 성매매처벌법제19조제2항제 1호 ). 2) 이와같이성매매처벌법제19조제1항제1호에서는성매매를알선한사람의처벌에관하여규정하고있고, 동조제2항제1호에서는영업으로성매매를알선한사람의가중처벌에관하여규정하고있는데, 여기서 영업으로성매매를알선한다. 는것은성매매를주된목적으로할필요까지는없으나, 성매매와관련이있는사업을경영 3) 하면서그사업활동으로또는그사업활동에수반하여영리를목적으로 1) 영업으로 라는구성요건은 사람이사회생활상의지위에기하여어떠한사무에계속적으로종사할경우, 다시말하면어떠한행위가객관적으로상당한횟수반복하여행하여지거나또는반복 계속할의사로행하여진경우 를의미한다. 2) 성매매알선등행위를영업으로한경우의처벌조항인성매매처벌법제19조제2항과영업범이아닌경우의처벌조항인동법제19조제1항의법정형은차이가있는데, 이러한경우에있어서법원이공소장변경없이피고인을영업범으로처벌하는것은피고인의방어권행사에실질적인불이익을초래한다고보아야하고, 따라서법원은공소장변경없이는형이더무거운법조를적용하여영업범으로처벌할수없다 ( 대법원 2010. 9. 9. 선고 2010도6026 판결 ). 3) 대법원 2015. 9. 10. 선고 2014도12275 판결 ( 성매매관련사업을경영한다. 는것은해당사업의경제적효과가자신에게귀속되게할목적으로해당사업을관리하고운영하는것을의미한다. 그러므로일정액의보수를지급받는종업원은해당사업의경제적효과가자신에게귀속되게할목적으
318 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 계속적 반복적으로성매매를알선하는것을의미한다. 2. 성매매를알선, 권유, 유인또는강요하는행위 ( 가목 ) 가. 알선 알선 이란일반적으로 일정한사항에관하여어떤사람과그상대방의사이에서서중개하거나편의를도모하는것 을의미하므로 4), 성매매알선행위에서말하는 알선 은성매매에관하여당사자 ( 성판매자와성구매자 ) 의의사를연결하거나편의를도모하는행위또는성매매에관하여부탁을하거나영향력을행사하여성매매가실제로이루어지도록돕는등의행위를의미한다. 나아가이경우알선의상대방이구체적으로특정되어있을필요는없다. 또한알선자가수수한금품에성매매알선행위에대한대가로서의성질과그밖의행위에대한대가로서의성질이불가분적으로결합되어있는경우에는그전부가불가분적으로성매매알선행위에대한대가로서의성질을가진다. 나. 권유 권유 의사전적의미는 어떤일따위를하도록권하는것 으로서이에의하더라도어떤일을하도록마음을먹고있는자에게그일을하도록권하는것이권유의의미에서당연히제외된다고보기는어렵다. 오히려어떤일을하려고마음먹고있었다하더라도다른사람의권유로인하여그의사가더욱굳건하여지거나그의사를실행에옮기는것이용이하게되는경우도 권유 의의미에포함하는것이일반인의상식에부합한다. 그러므로성매매의사를가진자의일방적인접근에의하여성매수자가성매매의사를갖고성매매합의에이르게되었을뿐성매수자가성매매의사의형성및확대에영향을미칠수있는어떠한행동을하였다고는도저히볼수없는특별한사정이없는한, 성판매자가이미성매매의의사를가지고있었 로해당사업을관리하고운영하는자의지위에있지아니하므로영업성매매알선행위의단독범이될수없다 ). 4) 대법원 2014. 10. 30. 선고 2012도12394 판결.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 319 다고하더라도성매수자가성판매자에게접근하여성매매의합의에이르게된제반사정및이후의정황 ( 합의에이르지못하였다고하여도제반의논의상황 ) 을고려하여성매수자의일련의행위를 성을팔도록권유한것 으로평가할수있는경우에는 권유 에해당한다. 5) 다. 유인 유인 이란기망또는유혹을수단으로사람을꾀어그하자있는의사에따라성매매에나아가게하는행위를말한다. 여기서기망이란허위의사실로써상대방을착오에빠뜨리게하는것을말하며, 유혹이란기망의정도에이르지않는감언이설로써상대방을현혹시켜판단을그르치게하는것을말한다. 이러한유인의예로는가출청소년에게숙식제공을빌미로성매매를하게하는경우, 고수익을보장하면서장시간의성매매관련행위를하게하는경우등을들수있다. 라. 강요성매매를강요하는가장대표적인방법으로는 위계 위력 을예로들수있다. 여기서위계라고함은행위자가성매매의목적으로상대방에게오인, 착각, 부지를일으키고는상대방의그러한심적상태를이용하여성매매의목적을달성하는것을말한다. 또한대법원 6) 은오인, 착각, 부지란성매매행위자체에대한오인, 착각, 부지를말하는것이지, 성매매행위와불가분적관련성이인정되지않는다른조건에관한오인, 착각, 부지를가리키는것은아니라고일관되게판시하고있다. 7) 5) 대법원 2011. 11. 10. 선고 2011도3934 판결. 6) 대법원 2002. 7. 12. 선고 2002도2029 판결. 7) 이러한태도에따르면위계로인하여성매매를강요한다는것은성행위의의미를알지못하는자로하여금속여서성행위를강요하는것에국한되기때문에처벌의공백현상이발생하고있는데, 이러한불합리를해소하기위하여현행법은위계또는위력이외에도 이에준하는방법 을명시함으로써성매매피해자의범위를넓히고있다 ( 박찬걸, 최근의성매매피해자개념확대논의에대한검토, 형사정책연구제25권제1호, 한국형사정책연구원, 2014. 3, 188-189면 ).
320 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 3. 성매매의장소를제공하는행위 ( 나목 ) 호텔 여관 여인숙등과같은숙박업소에서객실을여성에게장기임대하는형태로운영되는업소에서성매매행위를제공하면서그여성에게객실료및알선등의비용을제공받거나그여성을관리하는자에게일부의비용을제공받는방식으로성매매에관련된수익행위를하는경우를말한다. 성매매처벌법제정당시이러한성매매의장소를제공하는행위를전형적인성매매알선행위에포함하여숙박업자를처벌하기위한규정이라고할수있다. 8) 4. 성매매에제공되는사실을알면서자금, 토지또는건물을제공하는행위 ( 다목 ) 성매매알선등행위를규정한성매매처벌법제2조제1항제2호다목의 성매매에제공되는사실을알면서자금 토지또는건물을제공하는행위 에는그행위자가 성매매를알선, 권유, 유인또는강요하는행위 ( 성매매처벌법제2조제1항제2 호가목 ) 또는 성매매의장소를제공하는행위 ( 성매매처벌법제2조제1항제2호나목 ) 를하는타인에게자금, 토지또는건물을제공하는행위뿐만아니라스스로가목이나나목의행위를하는경우도포함된다. 9) 특히성매매에제공되는사실을알면서건물을제공하는것은성매매내지성매매알선을용이하게하는것이고, 결국성매매의강요 알선등행위로인하여얻은재산상의이익을취득하는것이라는점에서성매매행위의강요 알선등행위와성매매행위를근절하려는목적을달성하기위해서는이와같은간접적인성매매알선도규제의필요성이당연히있는것이다. 10) 실무에서는 성매매에제공되는사실을알면서건물을제공하는행위 가 8) 대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 ( 설령관광숙박업자가자신의업소를다른용도로장기임대하는영업행위가관광진흥법제35조제1항제1호후단의 등록한영업범위를벗어난경우 에해당하여이에대해서는관광진흥법만이적용되더라도, 관광숙박업자가이러한영업행위를통해자신의업소를성매매장소로제공하는것에대해서까지관광진흥법제35조제7항에의해 ( 구 ) 공중위생관리법제11조제1항의적용이배제된다고볼수는없다 ). 9) 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012도11586 판결. 10) 대법원 2009. 7. 23. 선고 2009도594 판결.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 321 자주문제되고있는데, 이러한행위는성매매와성매매알선을용이하게하고, 건물제공자는성매매행위를통해창출된수익으로부터임대료등과같은재산상의이익을취득하여성매매에건물을제공하고자하는유인동기를계속갖게되므로, 건물제공행위를처벌하는것은성매매및성매매알선등행위를근절하는데반드시필요한조치라고할수있다. 또한현행법상 건물을제공하는행위 의내용을건물을인도하는행위로제한하고있지않은점에비추어볼때, 여기에서말하는 성매매에제공되는사실을알면서건물을제공하는행위 에는건물을임대한자가그건물의임대당시에는성매매에제공되는사실을알지못하였으나이후에수사기관의단속결과에따른통지등으로이를알게되었음에도그건물의임대차계약을해지하여임대차관계를종료시키고그점유의반환을요구하는의사를표시함으로써그제공행위를중단하지아니한채, 성매매에제공되는상황이종료되었음을확인하지못한상태로계속임대하는경우를포함한다. 11) 그러므로성매매행위에자신의건물이이용되고있다는점을인지한이상건물소유주는수사기관의재단속여부와상관없이해당건물의임대차계약을곧바로해지하고점유의반환을적극적으로주장해야하겠다. 임대차계약해제의주장과관련하여임대차계약서작성단계에서부터해당건물에대한불법행위이용의경우에계약이해제되고원상회복의의무가있다고하는특별조항을부동문자의형태로추가하는방안을고려해볼수있다. 한편성매매알선행위와건물제공행위의경우비록처벌규정은동일하지만, 범행방법등의기본적사실관계가상이할뿐아니라주체도다르다고보아야한다. 또한수개의행위태양이동일한법익을침해하는일련의행위로서각행위간필연적관련성이당연히예상되는경우에는포괄일죄의관계에있다고볼수있지만, 건물제공행위와성매매알선행위의경우성매매알선행위가건물제공행위의필연적결과라 11) 대법원 2011. 8. 25. 선고 2010 도 6297 판결 ( 이사건건물의소유자겸임대인인피고인이서울지방경찰청으로부터이사건건물이성매매장소로제공된다는통지를받은후임차인인공소외인에게 향후이사건건물에서성매매를하지말고만약불법영업을할경우건물을명도하라. 는취지의내용증명우편을보낸적이있고, 공소외인을만나불법영업을하지않겠다는각서를요구하였는데공소외인이거부하였던사실을알수있으나, 피고인의위와같은조치는위임대차계약을확정적으로종료시키는것은아니므로피고인이이사건건물의제공행위를중단하였다고할수없다. 이는피고인이이사건건물이성매매장소로제공되고있었던사실을안이후더이상성매매장소로이용되지않도록적절한조치를취하였다고볼수없는것이다 ).
322 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 거나반대로건물제공행위가성매매알선행위에수반되는필연적수단이라고도볼수없다. 따라서 영업으로성매매를알선한행위 와 영업으로성매매에제공되는건물을제공하는행위 는당해행위사이에서각각포괄일죄를구성할뿐, 서로독립된가벌적행위로서별개의죄를구성한다. 12) Ⅲ. 행정처분의부과와관련된기존의논의및문제점 1. 풍속영업규제법상풍속영업의종류 풍속영업의규제에관한법률 ( 법률제10377호, 2010. 7. 23. 개정및시행 ; 이하에서는 풍속영업규제법 이라고한다.) 은풍속영업 ( 風俗營業 ) 을하는장소에서선량한풍속을해치거나청소년의건전한성장을저해하는행위등을규제하여미풍양속을보존하고청소년을유해한환경으로부터보호함을목적으로하고있는데, 동법에서규정하고있는 풍속영업 이란 1 게임산업진흥에관한법률 제2조제6 호에따른게임제공업및같은법제2조제8호에따른복합유통게임제공업, 2 영화및비디오물의진흥에관한법률 제2조제16호가목에따른비디오물감상실업, 3 음악산업진흥에관한법률 제2조제13호에따른노래연습장업, 4 공중위생관리법 제2조제1항제2호부터제4호까지의규정에따른숙박업, 목욕장업 ( 沐浴場業 ), 이용업 ( 理容業 ) 중대통령령 13) 으로정하는것 14), 5 식품위생법 제36조제1항제3호에따른식품접객업중 식품위생법시행령 제21조제8호다목에따 12) 대법원 2011. 5. 26. 선고 2010도6090 판결. 13) 이용업 에대한대통령령은아직이를정하지않고있다. 14) 헌법재판소 2015. 5. 28. 선고 2012헌마410 결정 ( 목욕장업에대하여는풍속영업규제법에서직접규율하겠다는것이고, 대통령령이정하는것 은이용업에만해당되는것이므로공중위생관리법상의목욕장업에해당하기만하면풍속법의규제대상이된다 ); 대법원 2008. 8. 21. 선고 2008도3975 판결 ( 숙박업 은 대통령령으로정하는것 이라는문구에걸리지않는것으로해석하는것이자연스러운점등을종합하여숙박업에관하여는풍속영업규제법에서직접규정하고그시행령에별도로구체적인범위를위임하고있는것으로보이지않는다는이유로, 풍속영업규제법제2조제2호에따른공중위생관리법제2조제1항제2호소정의숙박업은풍속영업에해당한다 ).
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 323 른단란주점영업및같은호라목에따른유흥주점영업, 6 체육시설의설치 이용에관한법률 제10조제1항제2호에따른무도학원업및무도장업, 7 그밖에선량한풍속을해치거나청소년의건전한성장을저해할우려가있는영업으로대통령령으로정하는것중의어느하나에해당하는영업을말한다 ( 풍속영업규제법제2 조및풍속영업규제법시행령제2조 ). 여기서풍속영업규제법제2조제7호에서말하는 그밖에선량한풍속을해치거나청소년의건전한성장을저해할우려가있는영업으로대통령령으로정하는것 이란 청소년보호법 제2조제5호가목 8)( 불특정한사람사이의신체적인접촉또는은밀한부분의노출등성적행위가이루어지거나이와유사한행위가이루어질우려가있는서비스를제공하는영업으로서청소년보호위원회가결정하고여성가족부장관이고시한것 ) 15) 또는 9)( 청소년유해매체물및청소년유해약물등을제작 생산 유통하는영업등청소년의출입과고용이청소년에게유해하다고인정되는영업으로서대통령령으로정하는기준에따라청소년보호위원회가결정하고여성가족부장관이고시한것 ) 에따른청소년출입 고용금지업소에서의영업을말한다 ( 풍속영업규제법시행령제2조제2호 ). 또한 청소년보호법 제2조제5호가목 8) 및 9) 에서말하는청소년보호위원회가결정하고여성가족부장관이고시한것으로써 청소년출입 고용금지업소결정고시 ( 여성가족부고시제2013-52호 ) 가 2013. 8. 13. 일부개정되어현재시행중에있는데, 그내용은다음과같다. 청소년출입 고용금지업소결정고시 제정 2011. 7. 6. 여성가족부고시제 2011-30 호개정 2013. 8. 13. 여성가족부고시제 2013-52 호 청소년보호법 제 2 조제 5 호에따라청소년보호위원회는다음제 1 호형태의시설내에제 2 호각목유형의설비를갖추고제 3 호각목형태로운영되는영업을 청소년출입 고용금지업소 로결정하고다음과같이고시한다. 15) 미풍양속을보존하고청소년을유해한환경으로부터보호하기위하여풍속영업의범위에성적행위또는이와유사한행위가이루어질우려가있는서비스를제공하는영업으로서청소년보호법에따라청소년보호위원회가결정하고여성가족부장관이고시하는청소년출입 고용금지업소에서의영업을추가하는 2014. 4. 29.( 대통령령제 25337 호 ) 자개정을통하여신설된것이다.
324 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 1. 시설형태가. 밀실이나밀폐된공간또는칸막이등으로구획하거나이와유사한시설 2. 설비유형가. 화장실, 욕조등별도의시설을설치한것나. 침구, 침대또는침대형태로변형이가능한의자 소파등을비치한것다. 컴퓨터 TV 비디오물시청기자재 노래방기기등을설치한것라. 성인용인형 ( 리얼돌 ) 또는자위행위기구등성관련기구를비치한것 3. 영업형태가. 입맞춤, 애무, 퇴폐적안마, 나체쇼등신체적접촉이이루어지거나성관련신체부위를노출하거나성행위또는유사성행위가이루어질우려가있는영업나. 성인용영상물또는게임물, 사행성게임물등주로성인용매체물이유통될우려가있는영업다. 성인용인형 ( 리얼돌 ) 또는자위행위기구등성관련기구를이용할수있는영업 영업예시 키스방, 대딸방, 전립선마사지, 유리방, 성인 PC 방, 휴게텔, 인형체험방등 업소의구분은그업소가영업을할때다른법령에따라요구되는허가 인가 등록 신고등의여부와관계없이실제로이루어지고있는영업행위를기준으로한다. 4. 결정일 : 2011. 6. 28 5. 효력발생일 : 이고시는고시한날부터시행한다. 위에서보는바와같이 청소년출입 고용금지업소결정고시 에서영업의예시로규정하고있는 키스방, 대딸방, 전립선마사지, 유리방, 성인PC방, 휴게텔, 인형체험방등 은그동안성매매처벌법이나풍속영업규제법으로규율하기어려웠던신종업소라고할수있었는데, 2011. 7. 20. 동고시의시행으로말미암아풍속영업규제법의규율대상으로포섭되었다. 한편최근에는귀청소방, 립카페, 마사지방등의신종업소에서의료에관한특정한자격이없는종사자를고용하여영리를목적으로귀청소, 마사지등의의료행위뿐만아니라유사성교행위등의성매매를행하는풍속이등장하고있어문제로되고있다. 이러한귀청소방, 립카페, 마사지방등은자유업종으로분류되기때문에관할세무서에사업자등록만으로영업이가능하고, 행정관청의제대로된관리 감독이이루어지지않아단속의사각지대에머물러있었다. 이에여성가족부는 2016. 4. 21. 국가정책조정회의에서제2차청소년보호종합대책 (2016~2018년) 을논의한결과, 청소년유해환경접촉을차단하기위해관계기관합동으로성매매등이의심되는신 변종업소에대해신속히청소년유해업소로지정해관리를강화하기로하였다. 현재귀청소방, 마사지방, 립카페등은청소년유해업소로지정되어있지않은문제점을보완하기위하여여성가족부는청소년보호위원회심의후여성가족부고
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 325 시개정을추진해즉시청소년유해업소로고시할방침이다. 16) 이와같이귀청소방등역시입맞춤, 애무, 퇴폐적안마등신체적접촉이이루어지거나성관련신체부위를노출하거나성행위또는유사성행위가이루어질우려가있는영업에해당하기때문에 청소년출입 고용금지업소결정고시 의 영업예시 에이를추가하여형사처벌 17) 및행정제재의대상으로삼을필요가있는것이다. 18) 물론현행고시에서규정하고있는영업예시에의하면 키스방, 대딸방, 전립선마사지, 유리방, 성인PC 방, 휴게텔, 인형체험방등 이라고하여 등 의범위에위에서적시한신 변종업소를포함시키는것도해석상큰무리는아니라고볼수있겠지만, 보다구체적인유형을나열해주는것이명확성의원칙에부합하는입법태도라고판단된다. 연도 계 2010 2,068 (100.0) 2011 2,932 (100.0) 2012 4,371 (100.0) 2013 4,706 (100.0) 2014 6,669 (100.0) 2015. 4,427 8 (100.0) 키스방 61 (2.9) 379 (12.9) 364 (8.3) 584 (12.4) 435 (6.4) 191 (4.3) 성인 PC 방 784 (37.9) 499 (17.0) 748 (17.1) 354 (7.5) 254 (3.8) 261 (5.9) < 표 -1> 신 변종성매매업소단속현황 변태마사지 505 (24.4) 782 (26.7) 1,104 (25.3) 1,757 (37.3) 2,886 (43.3) 1,907 (43.1) 유리방 2 (0.1) 26 (0.9) 7 (0.2) 10 (0.2) 9 (0.1) 4 (0.1) 휴게텔, 화상대화방, 전화방 휴게텔 449 (9.5) 831 (12.5) 433 (9.8) 283 (13.7) 651 (22.2) 780 (17.8) 화상대화방 15 (0.3) 11 (0.2) 4 (0.1) 전화방 171 (3.6) 110 (1.7) 64 (1.5) 대딸방, 인형체험, 페티쉬, 오피스텔, 귀청소방, 립까페, 개별성매매등 페티쉬 388 (18.8) 309 (10.5) 614 (14.1) 오피스텔 립까페 8 (0.2) 640 (13.6) 242 (5.1) 25 1,540( 312 (0.4) 23.1) (4.7) 12 1,220 152 (0.3) (27.6) (3.4) 단위 : 건 (%) 섹시바 성인용품 0 (0) 45 (2.2) 2 284 (0.1) (9.7) 23 731 (0.5) (16.7) 귀청 소방 40 4 (0.1) (0.9) 35 2 (0.5) (0) 10 2 (0.2) (0) 432 (9.3) 219 (3.3) 167 (3.7) 출처 : 남인순의원, 성매매장소제공자들의불법수익몰수 추징등법집행력강화및실효성확보필요, 송파구소식, 2015. 9. 20. 16) http://www.edaily.co.kr/news/newsread.edy?scd=jg31&newsid=01994246612618416&dcd= A00703&OutLnkChk=Y(2016. 6. 1. 최종검색 ) 17) 이러한신 변종업소들이청소년유해업소로지정되면, 업주가청소년을고용하면 3년이하의징역또는 2,000만원이하의벌금형에처해지고, 동장소에청소년을출입시키기만하여도 2년이하의징역또는 1,000만원이하의벌금형을처해진다. 하지만행정제재의대상이되기위하여는별도의근거법령을신설해야하는추가적인작업이필수적으로요구된다. 18) 박찬걸, 성매매알선범죄에대한대책으로서행정처분및몰수 추징의활용방안, 형사법의신동향제46호, 대검찰청, 2015. 3, 51면.
326 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 2. 풍속영업규제법상의행정처분내용및문제점 가. 풍속영업규제법제10조제1 항과성매매처벌법제19조제2항제1호와의관계풍속영업을하는자 ( 허가나인가를받지아니하거나등록이나신고를하지아니하고풍속영업을하는자를포함한다.) 19) 및명칭에관계없이영업자를대리하거나영업자의지시를받아상시또는일시적으로영업행위를하는대리인, 사용인, 그밖의종업원은풍속영업을하는장소에서성매매처벌법제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위 ( 제1호 ), 음란행위를하게하거나이를알선또는제공하는행위 ( 제2호 ) 등을하여서는아니된다 ( 풍속영업규제법제3조및풍속영업규제법시행령제3조 ). 이와같이성매매처벌법제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위는성매매처벌법에따라형사처벌의대상이될뿐만아니라풍속영업규제법및소관법령과감독관청에의한행정처분의대상이되기도한다. 한편풍속영업규제법제10조제1항에의하면 제3조제1호 ( 성매매처벌법제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위 ) 를위반하여풍속영업소에서성매매알선등행위를한자는 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다. 라고규정하고있는데 20), 이와같은처벌규정과성매매처벌법상의동행위에대한처벌규정사 19) 대법원 1998. 7. 10. 선고 98도1128 판결 ( 풍속영업의규제에관한법률제3조에의하여규제대상이되는 ' 풍속영업을영위하는자 ' 라함은개별법률에서정한영업허가나인가 등록또는신고의유무또는형식을묻지아니하고법제2조에서정하는풍속영업의범위에속하는영업을실제로하는자를가리키므로 ). 20) 반면에풍속영업규제법제10조제2항에서는 제3조제2호부터제4호까지의규정을위반하여음란행위를하게하는등풍속영업소에서준수할사항을지키지아니한자는 3년이하의징역또는 2천만원이하의벌금에처한다. 라고규정하고있는데, 이는 2007. 1. 3. 개정을통하여불법의정도에따른차등적인법정형을적용하면서부터유래한다. 즉 1991. 3. 8. 제정당시의풍속영업규제법에의하면동법제3조제1호내지제4호까지의유형에공통적으로 3년이하의징역또는 2천만원이하의벌금 으로의율하고있었지만, 2007. 1. 3. 개정을통하여성매매알선등행위에대해서는법정형을상향조정하여 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금 으로하고, 나머지유형에대해서는기존의법정형을그대로유지한것이다. 이는 윤락행위 라는용어를 성매매 로수정하여풍속영업을영위하는곳에서발생하는성매매관련범죄에대하여성매매처벌법을직접적용할수있게함으로써성매매알선범죄를강력하게처벌하려는입법의도가반영된것이다. 결론적으로풍속영업소에서비영업적으로행해지는성매매알선등행위에대해서성매매처벌법에
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 327 이의관계가문제될수있다. 성매매처벌법에따르면성매매알선등행위를한사람은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처하고 ( 성매매처벌법제19조제1 항제1호 ), 영업으로 성매매알선등행위를한사람은 7년이하의징역또는 7천만원이하의벌금에처하고있기때문이다 ( 성매매처벌법제19조제2항제1호 ). 그러므로동행위에대하여풍속영업규제법을적용하면 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에해당하지만, 성매매처벌법을적용하면 7년이하의징역또는 7천만원이하의벌금에해당하게되어법정형에큰차이를보이게된다. 나. 허가관청과경찰과의긴밀한협조체계의구축필요다른법률에따라풍속영업의허가를한자 ( 인가를하거나등록 신고를접수한자를포함한다.) 는풍속영업소의소재지를관할하는경찰서장에게풍속영업자의성명및주소, 풍속영업소의명칭및주소, 풍속영업의종류등의사항을알려야하며 ( 풍속영업규제법제4조제1항 ), 허가관청은풍속영업자가휴업 폐업하거나그영업내용이변경된경우와그밖에대통령령으로정하는사유 21) 가발생한경우에는경찰서장에게그사실을알려야한다 ( 풍속영업규제법제4조제2항 ). 또한경찰서장은풍속영업자나대통령령으로정하는종사자가제3조를위반하면그사실을허가관청에알리고과세에필요한자료를국세청장에게통보하여야한다 ( 풍속영업규제법제6조제1항 ). 특히현행법에따르면풍속업소에서성매매알선등행위를할경우형사처벌과행정처분으로규제하고있지만, 범죄수익에대해실질적인환수가되지않아재범우려가높고범죄억제력이부족한측면이있는문제점을보완하기 2016. 5. 19. 국세청장에대한통보제도를신설하였다. 이에풍속업소의불법행위에대하여과세에필요한자료를국세청에통보하여조세탈루및회피 서규정하고있는법정형과동일하게규정하여중복적인규정을별도의법률에둔것이며, 풍속영업소에서영업적으로행해지는성매매알선등행위에대해서는성매매처벌법만으로해결할수있는것이다. 21) 풍속영업규제법시행령제7조제2항 2 법제4조제2항에서 그밖에대통령령으로정하는사유가발생한경우 란다음각호의어느하나에해당하는처분을하였을때를말하며, 허가관청은법제4조제2항에따라그사유가발생한경우즉시별지제2호서식에따라경찰서장에게이를알려야한다. 1. 허가취소또는폐쇄명령 2. 영업정지 3. 시설개수명령
328 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 여부등을확인하고, 관련조치를하여범죄수익금환수로불법행위를위한금원을차단함으로써불법및재범을원천적으로방지할것으로기대된다. 향후경찰에서불법풍속업소단속시과세에필요한자료를국세청에통보하면, 국세청은범죄사실내용중영업기간 추정매출액 접대부고용 명의위장등의정보를토대로소득세 부가가치세등의부과에활용할수있을것이다. 한편경찰서장은특별히필요한경우국가경찰공무원에게풍속영업소에출입하여풍속영업자와대통령령으로정하는종사자가제3조의준수사항을지키고있는지를검사하게할수있다 ( 풍속영업규제법제9조제1항 ). 이와같이풍속영업소에출입하여준수사항을이행하는지여부를판단하는주체가경찰에국한되어있어수많은업소에대한관리 감독을원활하게하지못하고있는문제점을지적할수있다. 이후통보를받은허가관청은그내용에따라허가취소 영업정지 22) 시설개수명령등필요한행정처분을한후그결과를경찰서장에게알려야한다 ( 풍속영업규제법제6조제2항 ). 여기서허가관청이행정처분후통보를하는대상이 경찰서장 으로되어있는것은실제위반사항을적발한경찰관서내담당자가적발이후의처리결과에대하여제대로숙지하지못하는결과를초래할수있는문제점이있을수있다. 그러므로풍속영업규제법에서경찰이적발사항을 허가관청 에통보해주는것과마찬가지로허가관청도행정처분결과를 경찰관서 에통보하는것으로변경하는것이타당하다. 다. 행정처분내용의상이성및개별법률에의한산재현상 < 표 2> 에서보는바와같이영업개시를위하여감독관청의인 허가를받아야하는주요풍속영업소의경우에는소관법령에의거하여성매매알선등행위를한경우에는위반의횟수에따라일정한행정처분을부과할수있는명문의규정을마련해두고있다. 22) 영업정지처분에갈음하여과징금으로대체처분하는것을근절하기위하여성매매알선등행위를하여적발될경우에는대체처분이불가능하도록이를명문화할필요성이있다.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 329 < 표 -2> 주요풍속영업소에서의성매매알선등행위에대한행정처분현황 업소의유형근거법령행정처분사유행정처분내용 단란주점영업, 유흥주점영업 숙박업, 목욕장업, 이용업, 미용업 23) ( 숙박자에게성매매알선등행위또는음란행위를하게하거나이를알선또는제공한때 ) 숙박업, 목욕장업, 이용업, 미용업 ( 무자격안마사로하여금안마사의업무에관한행위를하게한때 ) 노래연습장 비디오물시청제공업 식품위생법제 75 조제 1 항제 18 호, 동법시행규칙제 89 조관련 [ 별표 23] 공중위생관리법제 11 조제 1 항및동조제 4 항, 동법시행규칙제 19 조관련 [ 별표 7] 음악산업진흥에관한법률제 22 조제 1 항제 5 호및동법제 27 조제 1 항제 5 호, 동법시행규칙제 15 조제 1 항관련 [ 별표 2] 영화및비디오물의진흥에관한법률제 67 조제 2 항제 6 호, 동법시행규칙제 26 조제 1 항관련 [ 별표 4] 성매매처벌법제 4 조에따른금지행위를한경우 성매매처벌법, 풍속영업규제법, 청소년보호법또는의료법에위반하여관계행정기관의장으로부터그사실을통보받은경우 성매매처벌법제 2 조제 1 항의규정에따른성매매등의행위를하게하거나이를알선 제공하는행위를한때 성매매처벌법제 2 조제 1 항에따른성매매등의행위를하거나이를알선또는제공하는행위를한경우 영업정지 3 개월 (1 차 ), 영업허가취소또는영업소폐쇄 (2 차 ) 영업정지 3 개월 (1 차 ), 영업장폐쇄명령 (2 차 ) 영업정지 1 개월 (1 차 ), 영업정지 2 개월 (2 차 ), 영업장폐쇄명령 (3 차 ) 등록취소및영업폐쇄 (1 차 ) 영업정지 3 개월 (1 차 ), 등록취소 (2 차 ) 현행법령에따르면성매매알선등행위위반의경우에있어서풍속영업소에대한행정처분의사유로제시되고있는유형은서로다르게규정되어있는데, 식품위생법에서는 성매매처벌법제4 조에따른금지행위를위반한경우, 공중위생관리법에서는 성매매처벌법, 풍속영업규제법, 청소년보호법또는의료법에위반하여관계행정기관의장으로부터그사실을통보받은경우, 음악산업진흥에관한법률및영화및비디오물의진흥에관한법률에서는 성매매처벌법제2조제1항의규정에따른성매매등의행위를하게하거나이를알선 제공하는행위를하는경우 등이그것이다. 또한행정처분의내용도개별법령마다상이하여 영업정지 3개월 (1차), 영업허가취소또는영업소폐쇄 (2차), 영업정지 3개월 (1차), 영업장폐쇄 (2차), 등록취소및영업폐쇄 (1차), 영업정지 3개월 (1차), 등록취소 (2차) 등으로나타나고있다. 특히공중위생관리법제11조제1항제8호에의하면 시장 군수 구청장은공중 23) 이경우이용사 ( 업주 ) 또는미용사 ( 업주 ) 에대해서는 1 차적발시면허정지 3 개월, 2 차적발시면허취소가가능하다.
330 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 위생영업자가 성매매알선등행위의처벌에관한법률, 풍속영업의규제에관한법률, 청소년보호법 또는 의료법 을위반하여관계행정기관의장으로부터그사실을통보받은경우에해당하면 6월이내의기간을정하여영업의정지또는일부시설의사용중지를명하거나영업소폐쇄등을명할수있다. 라고규정하고있고, 영화및비디오물의진흥에관한법률제67조제1항에서도역시영업정지의기간을최대 6개월로할수있지만, 각각의시행규칙에서는영업정지기간을 3개월로정하고있기도하다. 이와같이개별법규에규정된성매매관련행위에대한행정처분의사유및내용이상이하여동일한위반행위에대하여통일된행정처분을부과하기어려운실정이다. 라. 자유업종풍속영업소에대한행정처분의근거부재최근에는성매매또는성매매알선등행위가법률에근거하여허가를받거나등록또는신고를할필요가없는자유업종풍속영업소의형태에서빈번하게발생하고있지만, 성매매알선등행위가실제로어렵게적발되더라도사법당국에의한형사처벌은가능할지몰라도행정관청의경우에는동행위에적용할수있는근거법령의부재로말미암아영업정지, 영업장폐쇄, 등록취소등의행정처분이불가능하여성매매방지관련법령의실효성이저해되고있으며, 이를악용한신 변종성매매업소는형태가진화됨과동시에급격히증가하고있는실정이다. 소위자유업종으로분류되는풍속영업소인키스방, 대딸방, 전립선마사지, 유리방, 성인PC방, 휴게텔, 인형체험방등과귀청소방, 마사지방, 립카페등은개인사업자등록과세무서의신고만으로영업이가능하고, 이에대한감독관청의관여없이자유롭게다양한형태의영업을할수있다는특징을가지고있다. 이들풍속영업소에서성매매알선등행위가이루어진경우에는성매매처벌법에따라형사처벌이가능하고, 음란행위가이루어진경우에는풍속영업규제법에따라형사처벌이가능하지만, 행정처분을부과할수는없어신 변종성매매행위에대한적절하게대응하지못하고있는실정이다. 그리하여단순한형사처벌만으로는신 변종성매매행위를근절하기에는역부족이기때문에 24) 이들행위를원천적으로차단할수있도록강력한행정제재가부과될수있는입법적근거마련이되어야할필요성이대두된다.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 331 Ⅳ. 행정처분의부과와관련된개선방안 1. 풍속영업규제법제10조제1항과성매매처벌법제19 조제2항제1호와의관계 풍속영업규제법제10조제1항에의하면풍속영업소에서성매매알선등행위를한사람에대하여는 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다. 이와관련하여성매매처벌법에제19조제1항제1호에따르면 단순히 성매매알선등행위를한사람은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처하고, 동법제19조제2항제1호에의하면 영업으로 성매매알선등행위를한사람은 7년이하의징역또는 7천만원이하의벌금에처하고있다. 여기서풍속영업소에서의성매매알선등행위를단순한성매매알선등행위와동등한불법성을인정할것인가아니면영업적성매매알선등행위와대등하게평가할것인가가문제될수있는데, 후자의방법론이보다타당하다고생각한다. 왜냐하면일반적으로영업범이란집합범의일종으로구성요건의성질에서이미동종행위가반복될것으로당연히예상되는범죄를가리키는것인데 25), 단란주점업또는유흥주점업등의풍속영업소및마사지업소, 대딸방등의자유업종등에서이루어지는성매매알선등행위는특정업소의경우대체적으로영업의형태로이루어지는것이기때문에동종행위의반복성을쉽게인정할수있는유형이라고할수있기때문이다. 그러므로풍속영업규제법제10조제1항을삭제하고, 풍속영업소의성매매알선등행위에대해서는 단순성 과 영업성 의유형에따라성매매처벌법을곧바로적용하는것이타당하다. 24) 자유업종풍속영업소의경우에는성매매알선등행위로적발이되어도해당업주만처벌될뿐이고, 업소는기존의사업자등록증을폐기하고신규사업자등록을통해즉시영업을재개할수있다는문제점을지니고있다 ( 황태정 변하도, 성교행위외성매매의법적규제와문제점, 형사정책연구제24권제4호, 한국형사정책연구원, 2013. 12, 224-225면 ). 25) 대법원 2004. 7. 22. 선고 2004도2390 판결.
332 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 2. 허가관청과경찰과의긴밀한협조체계의강화방안 가. 정보공유시스템운영풍속영업은그특성상효과적인단속뿐만아니라불법행위로적발된업소들이지역을변경하거나새로운업종으로변경하여허가받는것을막기위해서단속의주체인경찰청과인 허가의주체인지방자치단체간의정보공유시스템이필요한데, 현재경찰에서는행정처분을받은업소에대한정보를공유하기위해 2013. 12. 부터경찰청의 풍속업무관리시스템 26) 과지방자치단체의 새올시스템 27) 을연계하는시스템을구축하여운영중에있으나, 이는법률적근거가부족하고, 경찰청이나기타행정청을구속하는의무규정은아닌실정이다. 이러한문제점을극복하기위하여 2015. 3. 27. 개정된풍속영업규제법제6조제3항에의하면 경찰청장및지방자치단체의장은행정처분을받은풍속영업소에관한정보를공유하기위하여정보공유시스템을구축 운영하여야한다. 라는규정이신설되어 1년 6개월의준비기간을거쳐 2016. 9. 28. 부터시행될예정이다. 이와같이정보공유시스템의구축 운영을법률에명문화한다면경찰청과지방자치단체등을구속함으로써정부공유시스템이보다원활하게효율적으로구축 운영될수있을것으로기대된다. 경찰공무원에의한풍속영업소적발이후허가관청에대한통보를한후에다시행정처분의결과에대하여경찰서장에게통보해주도록하고있는데, 이러한일련의과정을한눈에알아볼수있도록하는시스템의구축은양기관상호간의신뢰구축에도크게이바지할것으로기대된다. 한편알선업자를특정하기위하여사용되는금융거래내역, 전화통화내역등의확보를위한협조체계의구축도동시에병행되어야할것이다. 26) 2005년에도입된이시스템의운영목적은풍속업무의정확성, 신속성, 편리성을높이고풍속업소단속업무를체계적으로관리하는것이며, 시스템의주요내용은지역별, 업종별로풍속업소의현황관리, 단속실적관리, 기타자료실의자유게시판및공지사항등으로구성되어있다. 27) 시 도새올행정시스템은전국시 도와시 군 구의공무원이민원행정업무를처리할수있도록지원하는온라인기반의지방행정통합정보시스템으로시 도행정시스템내 22개단위업무등처리기능이구축되어있어, 시 도및시 군 구공무원이처리하는민원과행정업무를지원하고중앙부처와시 군 구, 시 도간의정보유통허브역할을수행하고있다. 현재새올행정시스템에서관리하고있는업무는문화, 위생관련자치단체풍속영업업소의인허가, 휴폐업, 행정처분현황등이있다.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 333 나. 허가관청공무원의준수사항이행여부감시권부여에대한검토현재풍속영업소의풍속영업규제법상준수사항이행여부에대한검사는경찰서장의지시에의해국가경찰공무원만이할수있으며, 풍속영업의허가관청은영업소출입 검사시각허가 등록관련법률상의위반여부확인만가능하다. < 표 -3> 풍속영업소허가관련법률출입 검사규정 풍속영업소허가관련법률식품위생법공중위생관리법게임산업진흥에관한법률 출입 검사의목적 식품등의위해방지 위생관리 영업질서유지 공중위생영업자의위생관리의무이행 공중이용시설의위생관리실태 게임물의유통질서확립 게임물의사행행위에의이용방지 게임물의사행성조장방지 이에현행경찰서장의감독하에경찰공무원이하고있는풍속영업소에대한출입 검사업무를허가관청 28) 에서도할수있도록하는것을내용으로하는 2011. 11. 11. 자윤상현의원대표발의풍속영업규제법일부개정안 ( 의안번호 : 1813837) 이발의된바있다. 이는현재풍속영업을단속하는국가경찰공무원의수가부족하여, 전체풍속업소를대상으로단속을실시하는것이쉽지않은상황을감안하여, 허가관청공무원에게도출입 검사권한을부여하여, 풍속영업소의준수사항위반단속을강화하려는방안으로모색된것이다. < 표 -4> 풍속영업소현황 ( 11. 12. 31. 기준 ) 유흥단란비디오노래게임무도구분숙박업이용업주점주점감상실연습장제공업학원무도장계개소 32,068 18,392 31,160 22,393 1,832 46,457 16,838 1,121 120 70,381 출처 : 통계청 28) 한편풍속영업소중유흥주점업 단란주점업, 일반게임제공업등은허가제에해당하지만, 노래연습장업, 비디오감상실제공업등은등록제, 무도학원 무도장업, 숙박업 이용업 목욕장업등은신고제라는행정행위를요구하고있기때문에 허가관청 이라는용어에대하여 ( 인가를하거나등록 신고를접수한자도포함한다.) 라는수식을하는표현이보다적절하다.
334 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 생각건대아무리풍속영업소에서의불법행위를담당하는국가경찰관의수가부족하다고하더라도허가관청의모든담당공무원을경찰관의지위로격상하는것은무리라고판단된다. 반면에허가관청의담당공무원은소관사항에대한전문적인지식이경찰관과대동소이한경우도충분히상정할수있는데, 이를위하여현행법은특별사법경찰관리제도를운영하고있기때문에이를적극적으로활용할필요성은있다. 특히특별시 광역시 도및시 군 구에근무하며식품단속사무에종사하는공무원 ( 제8호 ), 공중위생단속사무에종사하는공무원 ( 제21호 ), 청소년보호업무에종사하는공무원 ( 제27호 ) 으로서그소속관서의장의제청에의하여그근무지를관할하는지방검찰청검사장이지명한자중 7급이상의국가공무원또는지방공무원은사법경찰관의직무를, 8급 9 급의국가공무원은사법경찰리의직무를수행하는데 ( 사법경찰관리의직무를수행할자와그직무범위에관한법률제5조 ), 제8호에규정된공무원은소속행정관서관할구역에서발생하는식품위생법에규정된범죄, 제21호에규정된공무원은소속행정관서관할구역에서발생하는공중위생관리법에규정된범죄, 제27호에규정된공무원은소속행정관서관할구역에서발생하는청소년보호법에규정된범죄등과관련된직무의범위안에서범인과범죄사실을수사하고그에관한증거를수집함을그직무로한다 ( 특별사법경찰관리집무규칙제2조제1항 ). 이를활용한가장대표적인예로써 2012. 7. 2. 결성된강남구청의 불법 퇴폐행위근절특별전담 T/F팀 을들수있는데, 동전담팀은부구청장직속아래팀장 1명, 팀원 3명등총 4명으로구성하였는데, 2012. 7. 17. 서울중앙지방검찰청으로부터특별사법경찰관리지명을신속하게받았고, 2015. 2. 27. 도시선진화담당관이라는정식직제로조직이확대개편되어현재운영중에있다. 이와같이직접적이고전문적인수사가가능하게된이후, 매일단속할대상업소를당일저녁부구청장이팀장에게직접지정하고, 팀원조차도현장도착전까지이를알수없도록하여외부세력과의연계를차단하였다. 또한단속출발시점에휴대전화전원을모두차단하고, 단속에적발된업체는당일단속이완료됨과동시에소관부서별로단속내용을즉시통보하는시스템을구축하였다.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 335 3. 행정처분사유및행정처분내용의통일성 가. 성매매알선등행위에대한행정처분내용의통일성현행풍속영업규제법제3조제1항의내용가운데 1. 성매매알선등행위의처벌에관한법률 제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위 를 1. 성매매알선등행위의처벌에관한법률 제4조에따른금지행위를위반한경우 로변경하고, 이에저촉되는행위를하는경우에는 영업정지 3개월 (1차), 영업허가취소또는영업소폐쇄 (2차) 라는행정처분을공통적으로부과할수있도록규정할필요성이있다. 그러므로음악산업진흥에관한법률상의행정처분기준은형평의원리에부합할수있도록하향조정되어야할것이다. 이를위해관련법령에규정되어있는내용들을모두삭제하고풍속영업규제법에서일괄적으로규정하는방안을검토해볼수있다. 참고로 2015. 11. 3 공중위생관리법시행규칙별표7( 행정처분기준 ( 제19조관련 )) 의개정을통하여기존의 영업정지 2개월 (1차), 영업정지 3개월 (2차), 영업장폐쇄명령 (3차) 이라는행정처분의기준을 영업정지 3개월 (1차), 영업장폐쇄명령 (2 차 ) 으로하여식품위생법및영화및비디오물의진흥에관한법률상의행정처분기준과동일한수준으로상향조정한바있다. 나. 음란행위알선등행위에대한행정처분내용의통일성풍속영업규제법제3조제1항제2호에서규정하고있는 음란행위를하게하거나이를알선또는제공하는행위 에대해서는 영업정지 2개월 (1차), 영업정지 3개월 (2차), 영업허가취소또는영업소폐쇄 (3차) 의행정처분부과를검토해보아야한다. 왜냐하면성매매처벌법은성교행위와유사성교행위만을그규제대상으로삼기때문에이에미치지못하는음란행위에대해서풍속영업규제법을통해서만가능하기때문이다. 비록실제단속의현장에서성교행위와유사성교행위등의입증이불가능할지라도음란행위가발전하여성교행위와유사성교행위등으로나아갈개연성이상당히크고, 실제로음란행위를행하는신 변종업소에서성매매행위가이루어지는실태를감안한다면성매매행위의사전차단을위해서음란행위알선에대한
336 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 행정제재의필요성은충분하다고본다. 참고로공중위생관리법시행규칙에서는 음란행위를하게하거나이를알선또는제공하는행위 에대한행정처분의기준을 성매매알선등행위 와동일하게규정하여 영업정지 3개월 (1차), 영업장폐쇄명령 (2 차 ) 으로하여강력한조치를취할수있도록하고있다. 하지만양자의불법성을동일하게파악할수는없기때문에 성매매알선등행위 에대한행정처분의기준보다는낮은수준으로책정하는것이비례의원칙에부합한다고판단된다. 다. 영업정지명령위반에대한제재의법적근거격상 2016. 2. 3. 개정된공중위생관리법제11조제2항에의하면 시장 군수 구청장은영업정지처분을받고도그영업정지기간에영업을한경우에는영업소폐쇄를명할수있다. 라고하여영업정지명령에대한위반에대하여강력한행정처분부과의근거를신설함과동시에동법제11조제3항제2호에서는 시장 군수 구청장은관할세무서장이사업자등록을말소한경우에는영업소폐쇄를명할수있다. 라고하여관할세무서장의역할강화에대한규정도신설하였다. 이는다른개별법률에서시행규칙의별표상에영업정지기간에영업을한경우에영업소폐쇄또는등록취소를명할수있다고규정하고있는입법체계와비교해볼때진일보된태도로판단된다. 이와같이법률의명문규정을두는것은영업정지명령위반행위에대한보다강력한경고기능을수행할것으로기대되기때문에, 다른법률에서도이러한입법방식을취하는것이타당하다. 4. 자유업종풍속영업소에대한행정처분의근거마련 가. 풍속영업규제법의 1999 년도개정을통한과도한규제폐지기존의풍속영업규제법은 1999. 3. 31. 법률제5942호로개정되는데, 당시행정규제기본법에의한규제정비계획에따라풍속영업에대한과도한규제를완화하는정책의일환으로써다른법령에의한허가등을필요로하지아니하는풍속영업자의경찰서장에대한신고제도및행정처분등에관한규정을전격적으로폐지하는
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 337 것을주요골자로하고있다. 이는당시규제개혁의차원에서제출된총 9개의개정법률안가운데하나로써풍속영업규제법이포함되어있던것인데 29), 개정안심사과정에대한국회속기록에의하면, 소관상임위원회, 법제사법위원회, 본회의등에서다른법령에의한허가등을필요로하지아니하는풍속영업자의경찰서장에대한신고제도및행정처분등에관한규정을폐지하는부분에대한어떠한질의 응답도없었던것으로확인되고있다. 이로인하여당시풍속영업규제법의상당수조문이삭제되었는데, 삭제된주요한몇가지를살펴보면, 1 소위자유업종풍속영업소에대한신고규정 ( 구법제5조제1 항 ), 2 폐쇄명령후 6개월간동일한장소에서동일한풍속영업의신고금지규정 ( 구법제5조제3항 ), 3 경찰서장의자유업종풍속영업소에대한행정처분근거규정 ( 구법제7조 ), 4 경찰서장의자유업종풍속영업소등에대한폐쇄전조치규정 ( 구법제8조의2) 30), 5 미신고풍속영업및영업소패쇄명령위반에대한형사처벌규정 ( 구법제11조 ) 등을들수있다. 나. 개정안의검토그동안국회에서는성매매알선등행위가빈발하게발생하는자유업종풍속영업소에대해서도행정처분이가능하도록하는것을주된목적으로하는법률안들이상정된바있는데, 2007. 9. 6. 자홍미영의원대표발의 ( 의안번호 : 177326) 성매매알선적발업소등의규제에관한법률안 ( 이하 홍미영안 이라고한다 ) 과 2010. 6. 16. 자조배숙의원대표발의 ( 의안번호 : 1808620) 성매매알선업소의규제에관한법률안 ( 이하 조배숙안 이라고한다 ) 이그것이다. 홍미영안과조배숙안은우선 1 행정처분의대상이되는행위와관련하여, 성매매처벌법제4조에따른금지행위 라고규정하고있으며, 업소의구분은그업소가영업을함에있어서다른법령에의하여요구되는허가 인가 등록 신고등의여부와관계없이사실상이루어지는영업행위를기준으로하고있는점 31), 2 경찰서장은필요하다고인정하는경우에 29) 국회제201회제2차법제사법위원회회의록, 1999. 3. 5, 10면. 30) ( 구 ) 풍속영업규제법제8조의2는 1997. 3. 7. 신설된조문이었지만, 신설된지약 2년만에삭제되고말았다.
338 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 는경찰공무원으로하여금해당업소에출입하여관련영업자및종사자의성매매처벌법제4조의위반여부를검사하게할수있으며, 경찰서장은영업자또는종사자가성매매처벌법제4조를위반한경우에행정관청에통보하여야한다는점등에있어서는동일한형식을취하고있다. 하지만 1 적용범위와관련하여, 홍미영안은풍속영업소에서이루어지는성매매알선등행위에대하여공통적으로행정처분을부과하기위한통일법전의형태를강조하고있는반면에, 조배숙안은기존의법령체계는유지하되기존의법령으로행정처분이불가능한자유업종풍속영업소를그대상으로하고있다. 2 행정처분의내용과관련하여, 홍미영안은 행정관청은성매매처벌법제4조의범죄행위와관련하여그행위의장소를제공한자에대하여는당해시설및장소에대하여시설등폐쇄명령, 허가취소, 영업정지처분등을할수있는데, 이에따라폐쇄명령을받은후 3년이지나지아니한경우에는그폐쇄명령을받은영업과같은종류의영업을할수없다. 그밖에영업정지처분을받은장소에서제3자가영업정지기간중동일업종의영업을개설할수없다 ( 안제7조 ). 라고규정하고있는반면에, 조배숙안은 행정관청은위반한영업자에대하여 6개월이내의기간을정하여영업의전부또는일부를정지하거나영업소폐쇄를명할수있으며, 영업자가이러한영업정지명령을위반하여영업을계속하면영업소폐쇄를명할수있다 ( 안제7조 ). 또한영업자가영업을양도하거나법인이합병되는경우에는위반한사유로종전의영업자에게행한행정제재처분의효과는그처분기간이끝난날부터 1년간양수인이나합병후존속하는법인에승계되며, 행정제재처분절차가진행중인경우에는양수인이나합병후존속하는법인에대하여행정제재처분절차를계속할수있다. 다만, 양수인이나합병후존속하는법인이양수하거나합병할때에그처분또는위반사실을알지못하였음을증명하는때에는그러하지아니하다 ( 안제8조 ). 라고규정하고있다. 3 조배숙안에따르면성매매처벌법제4조에따른금지행위를위반한영 31) 대법원 1997. 7. 11. 선고 96 도 3404 판결 ( 풍속영업의규제에관한법률의입법목적과규정의문언에비추어보면 ' 풍속영업을영위하는장소 ' 또는 ' 풍속영업을영위하는자 ' 라고함은식품위생법등개별법률에서정한영업허가나신고, 등록의유무를묻지아니하고같은법제 2 조에서정한풍속영업의범위에속하는영업이실제로이루어지고있는장소또는그와같은영업을자신의책임과계산하에실제로하는자를각의미한다고보아야하고, 영업허가등을받아적법하게영업을하는장소나영업자만을의미한다고볼것은아니다 ).
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 339 업소를신고한자에게예산의범위에서신고포상금을지급할수있는제도를두고있으며 ( 안제12조 ), 영업정지명령또는폐쇄명령을위반하여영업을계속한자는 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하고 ( 안제13조 ), 경찰공무원의출입 검사그밖의조치를거부 방해또는기피한자에게는 300만원이하의과태료를부과하는등 ( 안제15조 ) 의강력한조치를부과하고있는것이특징이다. 4 홍미영안에따르면 행정관청은시설의폐쇄명령을받고도계속하여영업을하는때에는관계공무원으로하여금당해영업장을폐쇄하기위하여 1. 당해영업장의간판, 그밖에영업표지물의제거, 2. 당해영업장이위법한영업장임을알리는게시물등의부착, 3. 영업을위하여필수불가결한기구또는시설물을사용할수없게하는봉인등의조치를취하도록하여야한다 ( 안제8조 ). 라고규정하여 ( 구 ) 풍속영업규제법제8조의2( 경찰서장의자유업종풍속영업소등에대한폐쇄전조치규정 ) 와유사한내용을담고있다. 다. 풍속영업규제법을통한자유업종풍속영업소에대한근거마련현행풍속영업규제법에서는위에서살펴본개정안의주요내용과관련된몇가지규정들을두고있는데, 예를들면경찰공무원의풍속영업소출입및검사권, 경찰서장의행정관청에대한성매매알선업소통보등이그것이다. 현행풍속영업규제법은풍속영업을하는장소에서선량한풍속을해치거나청소년의건전한성장을저해하는행위등을규제하여미풍양속을보존하고청소년을유해한환경으로부터보호함을목적으로하고있기때문에, 풍속영업의행정상규제에대한기본적인법률로평가된다. 실제로 1991. 3. 8. 법률제4337호로제정된풍속영업규제법의내용을보면, 앞에서검토한홍미영안과조배숙안이제안하고있는내용과상당부분일치하고있는점을확인할수있다. 특히경찰서장은신고를한풍속영업자또는대통령령으로정하는종사자가준수사항을위반하는경우에는풍속영업소의폐쇄, 6월이하의영업정지또는시설개수명령을할수있도록규정하였을뿐만아니라풍속영업규제법에의거한풍속영업중다른법률에의한허가 인가 등록또는신고대상이아닌풍속영업 ( 예를들면기타선량한풍속을해하거나청소년의건전한육성을저해할우려가있는영업으로대통령령이정하는영업 ) 을영위하고자하는자는대통
340 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 령령이정하는바에의하여경찰서장에게신고하여야한다고하여, 다른법령에의한관리와감독을받는풍속영업소이외의풍속영업소에대한규제방법으로서 경찰서장에대한신고 를규정하고있었다. 생각건대풍속영업소에서발생하는일련의성매매알선등행위에대한행정처분을규율하기위하여새로운법률을제정하는것 32) 보다는기존풍속영업규제법의개정을통하여활용하는것이타당하다. 33) 특히풍속영업규제법은풍속영업의범위를규율하고있는제2조제7호에서 그밖에선량한풍속을해치거나청소년의건전한성장을저해할우려가있는영업으로대통령령으로정하는것 으로서 청소년출입 고용금지업소결정고시 ( 여성가족부고시제2013-52호 ) 에서정하고있는 키스방, 대딸방, 전립선마사지, 유리방, 성인PC방, 휴게텔, 인형체험방등 의자유업종풍속영업소를포함시키고있기때문에최근급격히증가하고있는신 변종성매매업소에대한영업정지, 영업장폐쇄, 등록취소등의행정처분을충분히가능하게하여성매매방지관련법령의실효성을증진시키는데많은도움을줄것으로기대된다. 그러므로기존의풍속영업규제법에행정관청은성매매처벌법제4조에따른금지행위를위반한영업자에대하여영업의전부또는일부를정지하거나영업소폐쇄명령, 허가취소등을할수있는근거규정을추가하고, 다른법령에서성매매알선등행위의행정처분에관한사항을규정하고있는조항들을본법에편입시켜풍속영업규제법을통한통일적인적용이이루어지도록해야하겠다. 여기서행정처분의규제대상행위는기존의성매매처벌법제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위에국한할것이아니라성매매처벌법제4조의범죄행위로써전체를포괄하는것이더바람직하다. 다만풍속영업에대한과도한규제를방지한다는차원에서자유업종풍속영업소의 경찰서장에대한사전신고 제도는그도입에있어신중을기할필요가있다. 또한현행공중위생관리법제11조의4( 같은종류의영업금지 ) 제1 항에따르면 성매매알선등행위의처벌에관한법률 풍속영업의규제에관한법률 청소년보 32) 이러한방안에대하여는변혜정 차혜령, 자유업종성매매알선적발업소등의행정처분에관한연구, 여성부, 2008. 12, 102면이하참조. 33) 조배숙안에대한검토보고서의내용도이와동일한결론을내리고있다 ( 조배숙의원대표발의성매매알선업소의규제에관한법률안검토보고서, 행정안전위원회전문위원, 2011. 4).
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 341 호법 또는 의료법 을위반하여폐쇄명령을받은자는그폐쇄명령을받은후 2년이경과하지아니한때에는같은종류의영업을할수없으며, 동조제3항에따르면 성매매알선등행위의처벌에관한법률 등의위반으로폐쇄명령이있은후 1년이경과하지아니한때에는누구든지그폐쇄명령이이루어진영업장소에서같은종류의영업을할수없다고규정하고있는데, 이는바지사장을내세워형사처벌과행정처분을받게한다음동일한장소에서재차영업을행하는것을차단하기위한조치로평가된다. 그러므로풍속영업규제법에서도이러한취지를받아들여폐쇄명령을받은후 3년이지나지아니한경우에는누구든지그폐쇄명령이이루어진영업장소에서같은종류의영업을할수없다고하여보다강력하게규정할필요성이있다. 그밖에도영업정지처분을받은장소에서제3 자가영업정지기간중동일업종의영업을개설할수없다는내용의영업승계금지조항도동시에추가해야할것이다. 한편현행법상성매매알선업소등에대한수사기관의신고에대해서는보상금을받을법적근거가없어 알선행위 및 알선업소 를근절을위한법적장비가정비될필요성이있다. 이에성매매처벌법제28조제1항중 제22조 를 제19조, 제22 조 로하여성매매신고보상금지급범위에 성매매알선행위를한자 및 영업으로성매매알선등행위를한자 등을포함시킴으로서성매매알선행위에대한신고가보다활성화되도록하여성매매근절을위한정부정책의실효성을확보할필요가있다. 34) 이와같이조배숙안에서주장되고있는위반영업소를신고한자에대한신고포상금제도는풍속영업규제법에서규정할것이아니라기존의성매매처벌법제28조제1항에성매매신고대상범죄의확대를통해서해결하는것이입법론적으로바람직하다. 라. 학교보건법제 6 조제 3 항의적용방안 현행학교보건법제 6 조 ( 학교환경위생정화구역에서의금지행위등 ) 제 1 항에의 34) 이와관련하여 2010. 9. 9. 자곽정숙의원안에서는성매매처벌법제 19 조제 1 항을성매매신고보상금지급범위에포함시키는것을주장하였고, 2009. 11. 30. 자임두성의원안및 2013. 9. 12. 자남인순의원안에서도성매매처벌법제 19 조제 1 항및동조제 2 항을포함시키고있다. 성매매신고보상금제도에대한보다자세한내용은박찬걸, 성매매신고보상금제도의활성화방안, 형사법의신동향제 45 호, 대검찰청, 2014. 12, 33 면이하참조.
342 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 하면누구든지학교환경위생정화구역 35) 에서는다음각호의어느하나에해당하는행위및시설을하여서는아니되는데, 동항제19호에서는 청소년보호법제2조제5호가목 7) 에해당하는업소 36) 와같은호가목 8) 또는 9) 및같은호나목 7) 에따라여성가족부장관이고시한영업에해당하는업소 를규정하고있다. 만약특별시장 광역시장 특별자치시장 도지사 특별자치도지사및시장 군수 구청장또는관계행정기관의장은제1항에따른행위와시설을방지하기위하여공사의중지 제한, 영업의정지, 허가 ( 인가 등록 신고를포함한다 ) 의거부 취소등의조치를하여야하며, 필요하면시설철거를명할수있다 ( 학교보건법제6조제3항 ). 이와같이학교보건법제6조제3항에의거하여자유업종에해당하는신 변종성매매업소에대해서도다양한행정처분이가능하도록되어있기때문에해당업소가학교환경위생정화구역내라고한다면동법조의적용을면밀하게검토해볼필요가있다. 이에해당영업소의출입문에불법시설물철거명령서를부착하여일반인의출입을자제시킨이후, 지속적으로영업주및건물주에게불법시설물에대한철거명령이행을강력하게지시함과동시에미이행시행정대집행법에따른행정대집행의일환으로강제철거를시행할것임을통보해야할것이다. 5. 위반행위의횟수에따른행정처분의기준시점연장 현행식품위생법시행규칙제89조관련 [ 별표 23] 에의하면원칙적으로위반행위의횟수에따른행정처분의기준은최근 1년간의위반행위를기준으로하지만, 성매매처벌법제4조의위반은 3년간을기준으로하여같은위반행위를한경우에적용한다. 이는 2014. 5. 9. 총리령제1080호로개정된식품위생법시행규칙을통하여위반행위의횟수에따른행정처분의기준시점이연장된것인데, 성매매처벌법제4 조위반의경우에있어서는기존의 1년간( 위반 3회 ) 을기준으로하던것을 3년간 35) 학교의보건 위생및학습환경을보호하기위하여교육감은대통령령으로정하는바에따라학교환경위생정화구역을설정 고시하여야한다. 이경우학교환경위생정화구역은학교경계선이나학교설립예정지경계선으로부터 200미터를넘을수없다 ( 학교보건법제5조제1항 ). 36) 전기통신설비를갖추고불특정한사람들사이의음성대화또는화상대화를매개하는것을주된목적으로하는영업. 다만, 전기통신사업법 등다른법률에따라통신을매개하는영업은제외한다.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 343 (2회위반 ) 으로변경하여동일한위반행위를한경우의기준시점을연장한것으로풀이된다. 또한 2015. 7. 2. 보건복지부령제330호로개정된공중위생관리법시행규칙을통하여기존법령상 1년간 3차례위반시영업장폐쇄조치를할수있도록하였던것을 3년간 2차례만위반할경우에도영업장을폐쇄할수있도록처분기준을강화하였다. 하지만식품위생법시행규칙과공중위생관리법시행규칙을제외한음악산업진흥에관한법률시행규칙제15조제1항관련 [ 별표 2], 영화및비디오물의진흥에관한법률시행규칙제26조제1항관련 [ 별표 4] 등에서는여전히위반행위의횟수에따른행정처분기준을최근 1년간동일한위반행위로행정처분을받은경우에적용하도록되어있어, 형평성의측면에서문제가발생하고있다. 특히음악산업진흥에관한법률제22조제1항제5호및동법제27조제1항제5호, 동법시행규칙제 15조제1항관련 [ 별표 2] 에의하면행정처분의기준으로써성매매처벌법제2조제 1항의규정에따른성매매등의행위를하게하거나이를알선 제공하는행위에대한 1차위반시곧바로 등록취소및영업폐쇄 를할수있는데, 식품위생법시행규칙에의하면동일한행위에대한 1차위반시영업정지 3개월로되어있다. 이는전자의행위에대한행정상의불법성이훨씬크다고평가되는것임에도불구하고위반행위의횟수에따른행정처분의기준은이와정반대로규정되어있는모순을보이고있다. 그러므로식품위생법시행규칙, 공중위생관리법시행규칙을제외한기타관련법령에서도성매매등알선행위위반의경우에는 3년간(2회위반 ) 을기준으로하여같은위반행위를한경우에행정처분을부과할수있는근거조항을마련해야하겠다. Ⅴ. 글을마치며 성매매에대한중간매개행위는단순히성매매당사자를매개하여주는역할만하는것이아니라, 수요를창출하고안정적인공급을확보함으로써성매매를고착화시키고더욱확산시키는데크게기여한다. 성매매처벌법의주요목적은법률의명
344 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 칭에서도알수있듯이이와같은 성매매알선행위등 을처벌하기위한것임은주지의사실이다. 하지만성매매알선행위에대한강력한형사처벌의부과에도불구하고현장에서는이를비웃기라도하듯이성매매알선이지속적으로이루어지고있는것또한사실인데, 이는형벌권의발동만으로는성매매의적절한예방이어렵다는것을방증하는것이기도하다. 그리하여최근성매매근절을위하여주목을받는분야가알선행위에대한행정제재의부과라고할수있는데, 일정기간의영업정지나영업장폐쇄등의처분을받게되는경우에는당장현실적인영업에차질이생기고이는수입과직결되기때문에성매매알선업자는형사처벌보다오히려행정처분을더두려워하기경향을나타내기도한다. 이러한측면에서현재여러가지법률에산재하여규정되어있는성매매알선행위에대한행정처분의내용을중심으로그문제점을파악하고합리적인개선방안을제시하는것은나름의의미가있다고판단된다. 이상의상황을중심으로본고에서분석한내용을요약하면다음과같다. 첫째, 최근등장하고있는귀청소방, 립카페, 마사지방등은입맞춤, 애무, 퇴폐적안마등신체적접촉이이루어지거나성관련신체부위를노출하거나성행위또는유사성행위가이루어질우려가있는영업에해당하기때문에 청소년출입 고용금지업소결정고시 의 영업예시 에이를추가하여형사처벌및행정제재의대상으로삼을필요가있다. 둘째, 일반적으로영업범이란구성요건의성질에서이미동종행위가반복될것으로당연히예상되는범죄를가리키는것인데, 단란주점업또는유흥주점업등의풍속영업소및마사지업소, 대딸방등의자유업종등에서이루어지는성매매알선등행위는특정업소의경우대체적으로영업의형태로이루어지는것이기때문에동종행위의반복성을쉽게인정할수있는유형이라고할수있다. 그러므로풍속영업규제법제10조제1항을삭제하고, 풍속영업소의성매매알선등행위에대해서는 단순성 과 영업성 의유형에따라성매매처벌법을곧바로적용하는것이타당하다. 셋째, 아무리풍속영업소에서의불법행위를담당하는국가경찰관의수가부족하다고하더라도허가관청의모든담당공무원을경찰관의지위로격상하는것은무리인반면에, 허가관청의담당공무원은소관사항에대한전문적인지식이경찰관과대동소이한경우도충분히상정할수있는데, 이를위하여특별사법경찰관리제도를
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 345 적극적으로활용할필요가있다. 넷째, 현행풍속영업규제법제3조제1항의내용가운데 1. 성매매알선등행위의처벌에관한법률 제2조제1항제2호에따른성매매알선등행위 를 1. 성매매알선등행위의처벌에관한법률 제4조에따른금지행위를위반한경우 로변경하고, 이에저촉되는행위를하는경우에는 영업정지 3개월 (1차), 영업허가취소또는영업소폐쇄 (2차) 라는행정처분을공통적으로부과할수있도록관련법령에규정되어있는내용들을모두삭제하고풍속영업규제법에서일괄적으로규정하는방안을검토해볼수있다. 다섯째, 풍속영업소에서발생하는일련의성매매알선등행위에대한행정처분을규율하기위하여새로운법률을제정하는것보다는기존풍속영업규제법의개정을통하여활용하는것이타당하다. 그러므로기존의풍속영업규제법에행정관청은성매매처벌법제4조에따른금지행위를위반한영업자에대하여영업의전부또는일부를정지하거나영업소폐쇄명령, 허가취소등을할수있는근거규정을추가하고, 다른법령에서성매매알선등행위의행정처분에관한사항을규정하고있는조항들을본법에편입시켜풍속영업규제법을통한통일적인적용이이루어지도록해야하겠다. 다만풍속영업에대한과도한규제를방지한다는차원에서자유업종풍속영업소의 경찰서장에대한사전신고 제도는그도입에있어신중을기할필요가있다. 여섯째, 현행법상성매매알선업소등에대한수사기관의신고에대해서는보상금을받을법적근거가없어 알선행위 및 알선업소 를근절을위한법적장비가정비될필요성이있다. 이에성매매처벌법제28조제1항중 제22조 를 제19조, 제 22조 로하여성매매신고보상금지급범위에 성매매알선행위를한자 및 영업으로성매매알선등행위를한자 등을포함시킴으로서성매매알선행위에대한신고가보다활성화되도록하여성매매근절을위한정부정책의실효성을확보할필요가있다.
346 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) 참고문헌 박찬걸, 성매매알선범죄에대한대책으로서행정처분및몰수 추징의활용방안, 형사법의신동향제46호, 대검찰청, 2015. 3. 박찬걸, 성매매신고보상금제도의활성화방안, 형사법의신동향제45호, 대검찰청, 2014. 12. 박찬걸, 최근의성매매피해자개념확대논의에대한검토, 형사정책연구제25권제1호, 한국형사정책연구원, 2014. 3. 변혜정 차혜령, 자유업종성매매알선적발업소등의행정처분에관한연구, 여성부, 2008. 12. 황태정 변하도, 성교행위외성매매의법적규제와문제점, 형사정책연구제24권제4호, 한국형사정책연구원, 2013. 12.
성매매알선범죄에대한행정처분의활용방안 347 Utilization of the Administrative Measure on the Intermediation of Prostitution Crime 37) Park Chan-Keol* The purpose of this paper is to contribute to the prevention of prostitution by actively utilizing administrative measure in addition to the method of imposing strong criminal penalty on the intermediation of prostitution that is prevalent in our society. Accordingly, it will first review the analytical theory and the trend of recent precedents on the concept of the intermediation of prostitution crime, and examine the types of businesses which may affect public morals in the Regulatory Act on Businesses which may affect Public Morals. In addition, it will review existing discussions and issues related to the relation between Clause 1, Article 10 of the Regulatory Act on Businesses which may affect Public Morals and Item 1, Clause 2, Article 19 of the Punishment of Prostitution Act, the need to establish a close partnership between authorizing agency and the police, the scattering of industrial accidents according to dissimilarity in the contents of administrative measure and individual laws, the imposition of administrative measure on absence of basis of administrative measure on self-employment businesses which may affect public morals. Based on such review, it will present suggestions for improvement such as establishment of notification system to the Director of the National Tax Service, operation of information sharing system, granting of the authority to oversee to public officials of authorizing agency on compliance fulfillment status for strengthening a close partnership between authorizing agency and the police, unification of the contents of administrative measure on acts of intermediating * Assistant Professor, Dept. of Police Administration, Catholic University of Daegu, Ph.D. in Law.
348 형사정책연구제 27 권제 3 호 ( 통권제 107 호, 2016 가을 ) prostitution, unification of the contents of administrative measure on acts of intermediating lewd act, promotion of the legal basis of sanctions on violation of the suspension of business order to unify the grounds and contents on administrative measure and ultimately supplement the existing Regulatory Act on Businesses which may affect Public Morals to prepare a basis of imposing administrative measure on self-employment businesses which may affect public morals to end the discussion. Keyword: prostitution, administrative measure, intermediation of prostitution, the Regulatory Act on Businesses, the Punishment of Prostitution Act, self-employment businesses 투고일 :8 월 10 일 / 심사일 :9 월 9 일 / 게재확정일 :9 월 21 일