현 안분석 1 담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 Ⅰ. 서론 최성은 한국조세재정연구원연구위원 (sechoi@kipf.re.kr) 우리나라의담배가격은 2005년현행갑당 2,500원으로오른이후 9년간담배가격이인상없이유지되어왔다. 그간수차례에걸친정부의담배가격인상시도와국회의원들의발의가있었고, 금연을위한가격정책의일환으로서담배가격인상의필요성도각계에서제기되어왔으나, 담배가격의인상은그때마다논란을거친후백지화되곤하였다. 우리나라담배가격은국제적으로도매우낮은수준으로비교되고있는데, OECD 국가들중에서우리나라의담배가격이가장낮은것으로나타나고있다. 반면남성의흡연율은 OECD 국가중가장높은 47.3% 를기록하고있어서, 흡연율저감을위한가격정책의필요성이제기되고있는실정이다. 담배는피우는사람의건강뿐아니라담배를피우지않는사람의건강에도해로운부정적외부성 (negative externality) 을창출하는재화이다. 또한중독성이있는재화로일단피우기시작한이후로는이성적통제가잘되지않는도박, 술등의재화와같은성격을가지고있다. 이러한중독성재화에대한교정세 (corrective tax) 부과의필요성은주로외부성 (externality) 의내재화와정부의온정주의 (paternalism) 에근거하고있다. 중독성재화에대한교정세는또한정부의추가적세원이되는데, 교정세로인한소비억제의효과가클수록추가적세수입의규모는작게되는상충적인측면이있다. 즉, 중독성재화에대한교정세는세수입증대효과를가져오기는하지만, 세입측면보다는교정세로서의소비억제효과를위해부과되는것이마땅하다. 한편, 담배는같은중독성재화인주류에비하여더욱건강에직접적피해를가지고오며, 담배역시저소득층의흡연율이더높다고는하지만주류와같이서민의생활에밀접한재화라는정서가덜한재화이다. 따라서담배에대한교정세부과가주류보다는조세저항이덜할수있고, 추가적세원으로서도전액균특회계의세원으로연계된주세보다는비교적매력적인수단일수있다. 이러한이유로 8 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 담배가격정책으로서, 그리고추가적세원으로서담배과세의인상은빈번한논의가계속되고있으나, 담배과세의역진성문제, 그리고주로부담금의형태로되어있는담배세수활용의정당성문제등이지속적으로제기됨에따라담배과세인상의걸림돌로작용하여왔다. 담배가격인상논의와함께일어나는논쟁중오해의소지가있는부분은담배과세의역진성과관련된부분이다. 저소득층의흡연율이높고담배세의부담이주로저소득층에귀착되므로담배과세는조세형평성측면에서부적절하며역진적이다. 우리나라성인흡연율을살펴보면, 저소득층의흡연율이고소득층에비해높고, 저소득층의담배관련과세부담도높게나타나고있다. 그러나우리나라를비롯한많은나라들의연구에의하면, 저소득층의담배가격가격탄력성은고소득층보다높은것으로추정되고있다. 담배과세와가격이인상될때저소득층이가격의변화에더민감하게반응한다면, 담배관련과세강화로인한추가적세부담은고소득층에주로귀착된다. 본고에서는소득분위별담배세부담의추정을통해담배과세인상의함의를살펴보고자한다. Ⅱ. 담배과세의특징과현황현재우리나라의담배관련과세는담배세, 지방교육세, 부가가치세등 3종의조세와폐기물부담금, 국민건강증진부담금의 2종의부담금으로구성되어있다. 담배과세는부과방식에따라종량세와종가세, 부과주체에따라국세와지방세로서의적정과세방식이논의되고있다. 부과방식별로보면부가가치세를제외한모든조세와부담금은종량세로부과되고있다. 종량세는흡연율저감을위한정책수단으로서는효과적이라고알려져있으나, 반면물가상승국면에서는실효세율이하락하는등물가수준과의연동장치 저소득층의가격탄력성이고소득층보다높을때, 담배관련과세강화로인한추가적세부담은주로고소득층에귀착된다. 가부족한측면이있다. 과거에는공익기금, 연초생산안정화기금이종량세로부과되었다가곧폐지된적도있다. 1994년도입된공익기금은 2년만인 1996 년 1월에폐지되었고, 연초생산안정화기금은 2002 년 2월에도입되었다가 2008년에폐지되었다. 국민건강증진기금부담금은 1997년갑당 2원으로도입되었다가, 의료보험자부담분이폐지된 2002년부터갑당 150원씩인상하여부과하고있으며, 2004년 12월과 2005년 1월의본격적담배값인상과더불어갑당 354원이부과되고있다. 한편, 부가가치세, 부담금등을제외한담배소비세와지방교육세가모두지방세로부과되고있어, 전체담배관련세수입의약 62% 가지방세수이다. 국민건강증진부담금의비중은전체담배관련세수입의약 24% 를구성하고있다. 가. 담배소비세현재갑당 641원이부과되는담배소비세는시군세이나, 광역시의경우광역시세로징수되고있다. 담배소비세는 2011년약 2.8조원정도로전체지방세수의약 5.3% 를차지하고있다. 담배소비세는 1994 년 (360원 460원 ), 2001년 (460원 510원 ), 2004 년 12월 (510원 641원 ) 에인상되었는데, 담배소비세가종량세이기때문에담배소비세의세수입은 1994년에서 2011년기간동안 2조 ~2.8조원규모를왔다갔다하고있다. 담배세수가상승한 2001년도에 9
현 안분석 1 담배소비세는과거지방세수의상당한비중을차지하는주요한세원중하나였으나점차지방세수에서차지하는비중은감소하고있다. 는담배세수가소폭증가하여 2.5조원정도였다가다음해감소하였고, 2004년도에도담배세수가 2.7조원으로증가하였다가이듬해 2.4조원수준으로감소한후 ( 담배사재기등의영향으로추정됨 ), 이후 2.7조원대로유지되는것을볼수있다. 전반적으로담배가격이인상된해의세수는소폭증가하였으나, 그효과가지속되지는못하는것을볼수있다. 담배소비세는과거지방세수의상당한비중을차 지하는주요한세원중하나였으나, 점차지방세수에서차지하는비중은감소하고있다. 1994년에서 2011년의기간동안지방분권화의영향으로지방자체재원이성장한관계로담배소비세수가지방세수에서차지하는비중은 1994년약 15.5% 에서점차감소하여 2011년에는약 5.3% 로감소하였다. 군지역등담배소비세가자체재원에서차지하는비중이큰자치단체도있지만, 총량규모로보았을때는담배소비세수입의중요도는과거에비하여감소하고있다. 향후에도지방분권화방향으로지방소비세, 지방소득세확충등지방자체재원확충이예상되는상황이므로담배소비세수입이지방세에서차지하는규모는더욱감소할것으로예측할수있다. [ 그림 1] 담배소비세징수현황및추이 ( 단위 : 십억원, %) 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 15.46 3,011 2,920 2,875 14.05 2,722 2,703 12.96 13.22 2,761 2,881 2,785 2,509 12.15 2,384 2,448 2,255 2,268 11.24 10.92 2,238 2,152 2,045 2,236 2,008 2,251 9.41 7.96 7.10 7.20 6.80 6.55 6.34 6.42 6.67 5.85 5.33 5.34 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 10 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 < 표 1> 담배소비세징수현황추이 ( 단위 : %, 십억원 ) 연도 비율 ( 지방세징수액대비 ) 담배소비세징수액 1994 15.46 2,045 1995 14.05 2,152 1996 12.96 2,255 1997 12.15 2,236 1998 13.22 2,268 1999 11.24 2,088 2000 10.92 2,251 2001 9.41 2,509 2002 7.10 2,238 2003 7.20 2,384 2004 7.96 2,722 2005 6.80 2,448 2006 6.55 2,703 2007 6.34 2,761 2008 6.42 2,920 2009 6.67 3,011 2010 5.85 2,875 2011 5.33 2,785 자료 : 안전행정부, 지방세통계, 각연도. 현행급증하는복지지출과관련된재정부담이큰곳이광역시자치구임을감안한다면담배세수가복지지출관련재정부담을직접적으로개선한다고보기는어렵다. 으로개선한다고보기는어렵다. 여기에세수의지역집중도등까지를감안한다면담배소비세가지방세로서존재타당성이상실되는측면도있다. 성명재외 (2008) 에서는담배소비세가지방세인이유로일부지역에서는 내지역담배사기 현상등이나타남을지적하고있다. 이러한현상은흡연율저감필요성측면에서도바람직하지못한현상으로보여진다. 담배소비세수의지역별분포를살펴보면, 전체담배세수의대부분이서울, 경기지역및광역시에편중되고있고, 기타도지역의시군이차지하는비중은작음을볼수있다. 경기도를제외한도의시군지역의담배세가지방자체재원에서차지하는비중은광역시나경기도보다현저히높게나타나고있다. 즉, 광역시나경기도에서담배세수의중요성은현저하게떨어진다고보여진다. 반면지자체총재원에서담배세가차지하는비중은광역시나경기도에서더높게나타나고있다. 즉, 도의시군지역에서담배세의역할은미미하다고보여진다. 현행급증하는복지지출과관련된재정부담이큰곳이광역시자치구임을감안한다면담배세수가복지지출관련재정부담을직접적 11
현 안분석 1 [ 그림 2] 지역별담배소비세징수액및전국총징수액대비비중 ( 단위 : 십억원, %) 자료 : 안전행정부, 지방세통계, 각연도. 안전행정부, 2011 년도지방자치단체예산개요 ( 상 ), 2011, p.12, 14~15. < 표 2> 지자체별지방세입대비담배소비세입비중 ( 단위 : 십억원, %) 지방세입총액 담배소비세입 지방세입총액대비담배소비세징수액비중 전국 49,743 2,854 5.74 특별시 11,757 553 4.70 광역시 9,241 670 7.25 도 12,514-0.00 특별자치도 500 39 7.80 시 10,192 1,288 12.64 군 1,931 305 15.79 구 3,610-0.00 자료 : 안전행정부, 2011년도지방자치단체예산개요 ( 상 ), 2011, p.16. 12 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 [ 그림 3] 지역별지방세입총액대비담배소비세징수액비중 ( 순계기준 ) ( 단위 : %) 10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 4.08 5.84 6.12 5.48 7.18 6.60 5.58 5.31 8.65 7.93 7.36 7.53 7.63 7.07 6.79 6.07 3.00 2.00 1.00 0.00 [ 그림 4] 지역별세입총액대비담배소비세징수액비중 ( 순계기준 ) ( 단위 : %) 3.00 2.50 2.00 2.45 2.26 2.16 2.12 2.42 2.63 2.64 2.51 1.50 1.00 1.51 1.62 1.63 1.25 1.12 1.37 1.67 1.30 0.50 0.00 13
현 안분석 1 2011년국민건강증진부담금세입은총 1조 5,690억원으로해당부담금을도입했던 1997년대비약 150배증가하였다. 나. 국민건강증진부담금국민건강증진부담금은 1997년갑당 2원의작은규모로도입된부담금이었다. 그런데 2002년의료보험자부담분이폐지되면서이에대한보충재원으로국민건강증진부담금은갑당 150원으로인상되었고, 부담금수입도당해전년대비약 50배가증가한약 5,110억원규모로증가하였다. 이후에도지속적인증가세를보이던부담금규모는, 2005년부담금이갑당 354원으로인상됨에따라부담금수입은 1조 3,190 억원에달하게되었다. 2011년국민건강증진부담금세입은총 1조 5,690억원으로해당부담금을도입했던 1997년대비약 150배증가하였다. 국민건강증진부담금은전액국민건강증진기금의재원으로연계 (earmarking) 되어있다. 국민건강증진기금은원래건강증진부담금이의료보험자부담분이폐지되면서대체로커진정황적이유로인해, 건강보험료지원의국고지원분 20% 중 6% 를기금전체수입의 65% 한도내에서지원하도록법령화되어있다. 국민건강증진기금의지출을살펴보면, 2009년의경우건강증진기금의 50% 이상인 1조 262억원이건강보험료지원에쓰이고있다. 국민건강증진기금의사용처는 국민건강증진법 제25조에다음과같이규정되고있다. 금연교육및광고등흡연자를위한건강관리사업, 건강생활의지원사업, 보건교육및그자료의개발, 보건통계의작성 보급과보건의료관련 조사 연구및개발에관한사업, 질병의예방 검진 관리및암의치료를위한사업, 국민영양관리사업, 구강건강관리사업, 시 도지사및시장 군수 구청장이행하는건강증진사업, 공공보건의료및건강증진을위한시설 장비의확충, 기금의관리 운용에필요한경비에사용할수있음. 또, 국민건강증진사업에소요되는경비로서대통령령이정하는사업에도사용할수있는데, 이러한사업의경우아동 여성 노인 장애인등에대하여특별히배려 지원할수있으며, 필요한경우보조금으로교부할수있다고 국민건강증진기금법 에정해져있다. 국민건강증진기금이 1조원을넘어서는규모로커짐에따라, 건강보험료지원및각종보건의료사업및건강증진사업에사용하고도여유자금이생기게되었다. 건강증진사업이외의노인복지사업등일반회계사업에까지활용하고있으며, 여유재원적립금으로일반예산사업을수행하려는유인도증가하고있다. 그러나최근들어서국민건강증진부담금의증가세가주춤하게되고건강보험료지원분의규모가건강보험지출의증가와함께급증하게되자, 보험료지원분 6% 가전체기금의 65% 한도를넘어서게되는현상도발생하게되었다. 전반적인기금에는여유가있음에도건강보험료지원분이일반회계에서편입되어야하는등전반적인재정운용의비효율성문제가제기되고있어, 기금으로서의존재에대한기존의논란을다시재조명시키고있다. 다. 지방교육세지방교육세는지방교육재정확보를위해 2001 년신설된지방세로, 담배소비세 (50%), 등록세 (20%), 레저세 (40%), 주민세 (10%), 재산세 (20%) 등일정한지방세에부가하여과세하는조세이다. 지방자치단체교육비특별회계의세원으로활용된다. 지방교육세중 14 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 < 표 3> 국민건강증진부담금운용현황 ( 단위 : 억원, %) 2001 이전 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012( 안 ) 445 5,109 7,020 8,064 13,185 15,143 15,025 15,721 15,788 16,355 16,355 16,355 38.7 자료 : 보건복지부, 2006 년도국민건강증진부담금운용보고서. 보건복지부, 2008 년보건복지가족부주요업무참고자료. 보건복지부, 보건복지부소관예산및기금운용계획개요, 각연도. 보건복지부, 2012 년보건복지부소관예산및기금운영계획 ( 안 ) 개요. 연평균증가율 담배소비세분은담배소비세수의 50% 로부과되기때문에담배소비세수의증가는지방교육세담배소비세분을증가시키는구조이나, 앞서살펴보았듯이담배소비세수가지난이십여년간큰증가세를보이는것은아닌관계로지방교육세의담배소비세분도큰증가세없이일정한추이를보이고있다. 지방교육세의담배소비세수분은 2011년의경우전체지방교육세의 27.1% 로주요세원이라고볼수있다. 2011년의경우지방교육세담배소비세분은약 1.38조원에달하고있다. Ⅲ. 담배가격및담배과세의국제비교 2013년현재우리나라의담배가격은가장많이판매된제품을기준으로하여 2,500원 (2013년 8월환율로환산시약 1.68유로 ) 으로다른나라의경우와비교하여매우낮은수준이다. 미국및 EU국가의담배가격과비교하였을때우리나라의담배판매가격은가장낮은수준이다 (< 표 4> 참고 ). EU국가중담배가격이가장높은나라는아일랜드인데, 아일랜드의담배가격은우리나라담배가격의약 5배수준인 8.92유로이다. 라트비아의담배한갑당가격은 [ 그림 5] 지방교육세징수현황및추이 ( 단위 : 십억원, %) 6,000 5,000 4,000 3,000 3,557.6 1,141.5 (32.1%) 4,036.3 1,115.5 (27.6%) 4,102.6 1,189.5 (29.0%) 4,191.3 1,367.8 (32.6%) 3,947.6 1,209.9 (30.7%) 4,456.7 1,337.8 (30.0%) 4,650.8 1,358.4 (29.2%) 5,019.2 1,460.8 (29.1%) 4,939.4 1,505.6 (30.5%) 5,020.1 1,436.9 (28.6%) 5,118.3 1,387.8 (32.1%) 2,000 1,000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 15
현 안분석 1 < 표 4> 국가별담배가격및제세공과금비중 (2013) ( 단위 :, %) 국가소매가격 (20 본, ) 종량세비중종가세비중부가세비중세금총계, 비중 (20 본,, %) 오스트리아 4.04 17.32 42.00 16.67 3.07 75.99 벨기에 4.77 9.21 50.41 17.36 3.67 76.98 불가리아 2.36 43.82 23.00 16.67 1.97 83.49 키프로스 3.91 28.13 34.00 15.25 3.03 77.38 체코 2.76 33.51 27.00 17.36 2.15 77.87 독일 4.93 38.30 21.80 15.97 3.78 76.61 덴마크 5.33 58.67 1.00 20.00 4.25 79.67 에스토니아 2.62 34.35 33.00 16.67 2.20 84.02 그리스 3.28 48.75 20.00 18.70 2.87 87.45 스페인 4.04 11.92 51.00 17.36 3.25 80.28 핀란드 4.50 10.00 52.00 19.35 3.66 81.35 프랑스 6.10 15.00 49.70 16.39 4.95 81.09 크로아티아 2.53 20.97 37.00 20.00 1.97 77.97 헝가리 2.93 29.88 31.00 21.26 2.41 82.14 아일랜드 8.92 53.29 8.83 18.72 7.20 80.73 이탈리아 4.56 4.54 53.69 17.36 3.45 75.59 리투아니아 2.38 36.01 25.00 17.36 1.87 78.37 룩셈부르크 3.95 8.90 48.11 15.00 2.73 69.27 라트비아 2.57 29.92 34.00 17.36 2.04 79.33 몰타 4.14 37.23 25.00 15.25 3.20 77.48 네덜란드 5.29 64.19 2.36 17.36 4.44 83.91 폴란드 2.65 34.50 31.41 18.70 2.25 84.61 포르투갈 3.85 41.06 20.00 18.70 3.07 79.76 루마니아 2.64 42.98 19.00 19.35 2.15 81.33 스웨덴 5.91 55.27 1.00 20.00 4.56 77.06 슬로베니아 2.95 41.21 24.55 18.03 2.47 83.79 슬로바키아 2.87 41.44 23.00 16.67 2.33 81.11 영국 8.15 54.14 16.50 16.67 7.12 87.31 한국 1.68 52.92 0.00 9.08 1.04 62.00 미국 (2011) 4.51 n/a n/a n/a 1.86 41.25 자주 : 2013 년 8 월 26 일환율적용 ($1= 0.75, 1,000= 0.76) 자료 : European Commission, Excise Duty Tables - Part III : Manufactured Tobacco, 2013. Orzechowski & Walker, Tax burden on Tobacco - Historical Compilation, Vol.46, 2011. 16 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 2.38유로로 EU 회원국중가장낮지만, 한국의담배가격대비 41.7% 높은수준이다. 미국의경우 2011 년담배한갑당가격은 4.51유로로우리나라보다약 2.7배높다. 한편담배가격에서세금이차지하는비율도외국에비해현저하게낮은수준이다. 2012년기준우리나라담배판매가격에서세금이차지하는비중은 62% 이다. 이는 OECD 국가평균인 74% 에비해 19% 낮은수준이며, G7 평균인 68% 에비해서도 6%p 낮은수준이다. 유럽국가중세금의비중이가장낮은룩셈부르크 (69.27%) 보다세금의비중이낮다. 예외적으로미국의과세비율은 43% 로우리나라보다낮게나타나고있는데, 이는미국의경우궐련에부과되는연방정부와주정부의세금이모두종량세인것에일부기인하는것으로보여진다. EU국가에서의담배과세는흡연율저감을위한과세부과라는정책목표가비교적명백히제시되고있고그러한맥락에서담배세는국세로징수되고있다. EU국가들의경우동유럽국가들을제외하고는대부분 4~8유로로담배가격이상당히높은데세금비중은평균약 81% 로높게나타나고있다. 담배가격이상대적으로낮은동유럽국가들의경우도담배가격에서세금이차지하는비중은 77~ 84% 로상당히높게나타나고있다. EU국가들의담배세는종량세와종가세가함께부과되는특징이있는데, 종가세와부가가치세의비중이비교적높아담배가격당세금의부담이높은것으로추정된다. 2012 년기준우리나라담배판매가격에서 세금이차지하는비중은 62% 이다. 이는 OECD 국가평균인 74% 에비해 19% 낮은수준이며, G7 평균인 68% 에비해서도 6%p 낮은수준이다. < 표 5> 판매가격대비담배관련과세비율의 국제비교 (2012) OECD 평균 G7 평균미국일본영국프랑스호주한국 74 68 43 64 80 80 60 62 자주 : 1. 국가별가장많이판매된담배제품기준자주 : 2. 소매가격대비총세금비율자료 : WHO, WHO Report on the Global Tobacco Epidemic, 2013. Ⅳ. 성별, 연령별흡연율추이와국제비교 ( 단위 : %) 우리나라의흡연율은 2011 년 26.3% 로나타나고 있는데, 남성의흡연율은더욱높아서 2011 년 46.8% 를보이고있다. 여성의흡연율은 6.5% 로낮은편이 다. 흡연율은 1998 년 35.2% 에서 2007 년까지지속 적으로감소하여 25% 까지하락하였지만, 2005 년이 후다시증가하고있는것을볼수있다. 동기간남 성흡연율도 1998 년 67.0% 에서 2007 년 45.1% 로약 48.5% 감소하였다가이후증가하는추세를보이고 있다. 여성흡연율은 1998 년 6.6% 에서 2007 년 5.3% 로감소하였다가, 이후증가하는추세를보이고있 다. 1) 연령별로는 2011 년의경우 30 대의흡연율이 1) 2 007 년이후흡연율추세가변화하는것은흡연율관련국가통계를제공하는국민건강영양조사의조사체계가 2007 년부터변화한것에기인한요인도고려할필요가있을것이다. 17
현 안분석 1 < 표 6> 주요국담배세제 국가세목과세주체주요세율 미국 일본 담배세 담배세 연방정부, 주정부, 지방정부 (8 개주 ) 중앙정부, 도부현, 시정촌 연방세 : 소형담배 1) 1,000 개비당 $19.5( 종량세 ) 주정부세지방정부세는지역별로다양 연방세 : 대형담배 1,000 개비당 $40.95( 종량세 ) 국세 : 궐련 1,000 개비당 3,552 엔 ( 종량세 ) 도부현세 : 궐련 1,000 개비당 1,074 엔 ( 종량세 ) 시정촌세 : 궐련 1,000 개비당 3,298 엔 ( 종량세 ) 담배특별세 2) 중앙정부궐련 1,000 개비당 820 엔 ( 종량세 ) 영국담배세중앙정부 궐련 1,000 개비당 176.22 파운드 ( 종량세 )+ 권장소비자가의 16.5%( 종가세 ) 시가, 말아피우는담배의경우 Kg 당 172.75 파운드 ( 종량세 ) 독일담배세연방정부궐련 1,000 개비당 94.40 유로 ( 종량세 )+ 권장소비자가의 21.80%( 종가세 ) 프랑스담배소비세중앙정부궐련 1,000 개비당 45.75 유로 ( 종량세 )+ 권장소비자가의 49.70%( 종가세 ) 호주 담배소비세연방정부궐련 20 개비당 6.94 호주달러 ( 종량세 ) GST 주정부소매출고가격의 11 분의 1( 종가세, 한갑당약 9.1%) 자주 : 1 ) 소형담배는 1,000 개비당 3 파운드이하의담배, 대형담배는 3 파운드이상의담배자주 : 2) 담배특별세수입은국채정리기금특별회의의세입으로편입하여구국철장기채무및국유임야누적채무의처리에충당자료 : 성명재외, 흡연관련국민부담의합리적조정을위한정책과제, 한국조세연구원, 2008. 장근호, 주요국의조세제도 : 미국편, 한국조세연구원, 2009. 국중호, 주요국의조세제도 : 일본편, 한국조세연구원, 2009. European Commission, EXCISE DUTY TABLES : Part III - Manufactured Tobacco, 2013. Cancer Council Victoria, Chapter 13 The pricing and taxation of tobacco products in Australia, Tobacco in Australia - Facts & Issues, 4th eds., 2012. 우리나라성인흡연자는 2011년의경우하루평균 15.3개비의담배를피는것으로나타나고있다. 남성흡연자는하루평균 16.3개비를, 여성흡연자는하루평균 8.9개비를피우는것으로나타났다. 36.6% 로가장높고, 20대, 40대, 50대순으로높은흡연율을보여주고있다. 2008년 20대의흡연율이 33.9% 로가장높을때가있었으나, 2009년에다시 30대보다낮은수준으로떨어졌다. 우리나라성인흡연자는 2011년의경우하루평균 15.3개비의담배를피는것으로나타나고있다. 남성흡연자는하루평균 16.3개비를, 여성흡연자는하루평균 8.9개비를피우는것으로나타났다. 남성흡연자의흡연량추이는전체흡연자의흡연량과전반적으로유사한패턴을보이고있고, 여성의경우도 2008 년을제외한전체조사연도의흡연량이전체인구의흡연량추이와유사함을볼수있다. 2007년이후총흡연자의흡연량은지속적으로줄어들고있지만, 남성흡연량은 2011년에 16.3개비로전년대비 0.1개비증가하였다. 여성의경우 2008년하루평균 10.5 개비에서지속적으로감소하는것으로나타나고있다. 연령대별로는 70대이상을제외하고, 20대가제일적으며연령대가증가함에따라흡연량이증가하고있음을보여주고있다. 2009년부터 2011년까지 18 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 [ 그림 6] 성인흡연율추이 (19 세이상 ) ( 단위 : %) 80.0 70.0 60.0 50.0 67.0 61.3 52.3 45.1 47.7 46.7 48.1 46.8 40.0 30.0 35.2 30.2 28.8 25.0 27.3 26.6 26.9 26.3 20.0 10.0 6.6 5.3 5.7 5.3 7.3 6.9 6.1 6.5 0.0 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. [ 그림 7] 연령대별흡연율추이 ( 단위 : %) 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 19~29 30~39 40~49 50~59 60~69 70+ 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 35.2 30.7 31.6 27.8 33.9 32.4 27.8 28.3 37.7 32.6 33.0 32.0 32.4 32.8 35.0 36.6 36.7 33.6 30.9 27.0 27.7 27.5 30.5 25.7 34.1 27.1 27.2 19.3 22.5 22.9 25.1 24.5 32.8 25.0 19.6 17.0 18.8 18.4 16.1 17.5 26.6 23.6 15.9 12.8 16.0 13.2 12.6 14.3 30~39 40~49 19~29 50~59 60~69 70+ 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. 19
현 안분석 1 남성흡연율의경우는 OOECD 국가중가장높은수준으로나타나고있는데, 여성흡연율은 OECD 국가중가장낮은수준에속한다. 가장높은흡연율을보였던 30대의흡연량은하루평균 14.6~15.4개비로 40대 ~60대의흡연량에비해적음을알수있다. 우리나라성인흡연율 (2010년) 은 OECD 평균흡연율에비해높은수준임을알수있다. 우리나라보다성인흡연율이높은나라는이탈리아, 프랑스, 헝가리등이다. 남성흡연율의경우는 OECD 국가중가장높은수준으로나타나고있는데, 여성흡연율은 OECD 국가중가장낮은수준에속한다. 즉, 남성과여성간의흡연율차이가 OECD 회원국중가장큰 것으로나타나고있다. Ⅴ. 소득분위별흡연율과과세부담소득분위별로보면우리나라에서도다른나라의경우와유사하게고소득층에비해저소득층이담배를더많이피우는것으로나타나고있다. 인구당흡연인구의비율을나타내는흡연율을살펴보면, 2011년의경우소득 1분위의흡연율은 30.8%, 2분위의흡연율은 25.8%, 3분위의흡연율은 24.6%, 4분위의흡연율은 24.1% 로나타나고있다. 흡연자 1인당하루평균흡연량은대체로소득 1, 2분위의저소득층에서고소득층보다높게나타나고있는데, 2010년이후의데이터에서는고소득층흡연자들의평균흡연량이저소득층보다많게전환되고있는것을볼수있다. 저소득층의흡연율이높고, 평균흡연량도대체로많기때문에, 담배관련세부담은대체로저소득층에 [ 그림 8] 성인흡연량추이 (19 세이상 ) ( 단위 : 개비 ) 19.0 17.0 15.0 13.0 17.5 12.7 18.0 16.2 15.7 15.9 15.3 17.2 16.3 16.7 15.9 16.4 15.6 16.2 15.4 16.3 15.3 11.0 9.0 10.6 9.3 9.4 10.5 10.0 9.1 8.9 7.0 5.0 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. 20 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 [ 그림 9] 연령대별성인흡연량추이 ( 단위 : 개비 ) 21.0 19.0 17.0 15.0 13.0 11.0 9.0 19~29 30~39 40~49 50~59 60~69 70+ 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 15.1 13.0 13.1 13.1 13.6 12.1 12.3 13.2 18.1 16.4 15.5 16.8 15.6 15.4 14.6 14.8 19.7 17.1 16.9 19.2 17.8 18.3 17.2 17.7 18.4 16.6 17.0 18.0 19.5 18.5 18.5 16.6 17.1 16.2 16.5 14.9 15.2 16.4 15.1 16.7 13.7 13.0 10.0 11.7 11.5 11.1 13.8 11.0 40~49 50~59 60~69 30~39 19~29 70+ 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. [ 그림 10] OECD 국가간성인흡연율비교 (2010) ( 단위 : %) 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 MEX SWE ISL AUS USA CAN LUX NZL ISR PRT SVN FIN NOR JPN SVK DNK CHE BEL NLD OECD GBR DEU KOR ITA AUT FRA POL CZE TUR EST ESP HUN IRL CHL GRC 자주 : 각국가별 2010 년이후최근성인흡연율자료 : OECD Factbook 2013 - Economic, Environmental and Social Statistics 21
현 안분석 1 [ 그림 11] OECD 국가간성별흡연율비교 (2010) ( 단위 : %) 45.00 40.00 35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00 SWE ISL AUS USA CAN NOR NZL DNK LUX MEX GBR SVN NLD FIN CHE BEL ISR OECD DEU FRA SVK PRT AUT ITA CZE POL IPL ESP HUN JPN CHL EST GRC TUR KOR 자주 : 각국가별 1990 년부터 2010 년사이흡연율변화율자료 : OECD Factbook 2013 - Economic, Environmental and Social Statistics 더많이귀착되고있음을볼수있다. < 표 9> 는 2008 년에서 2011년도까지의국민건강영양조사상에나타난흡연율과흡연량에기초하여소득계층별담배과세부담을추정한것이다. 추정치를보면조사연도마다약간의차이는있지만소득 1분위담배관련세부담이가장크고, 소득4분위의담배관련세부담이가장낮은모습을보이고있어, 저소득층의과세부담이고소득층에비해높은것을볼수있다. 흡연자 1인당과세부담도 2010년이전에는저소득층이높은것으로나타나고있다. 하지만 2010년이후에는고소득층의평균흡연량이좀더높아지고있는것으로나타나고있어, 흡연자 1인당과세부담은고소득층이더많이부담하고있는것을볼수있다. < 표 7> 소득수준별흡연율추이 (19 세이상 ) ( 단위 : %) 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 하 (~25%) 38.5 33.8 33.1 30.8 32 30.8 31.8 30.8 중하 (26~50%) 34.9 31.3 28.8 24.9 28.7 28 26.2 25.8 중상 (51~75%) 35.9 28.8 27.7 23.5 26 26.4 24.6 24.6 상 (76%~) 32.3 27.5 25.1 21.5 22.9 20.9 24.5 24.1 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. < 표 8> 소득수준별흡연자 1인당흡연량추이 (19세이상 ) ( 단위 : 개비 ) 1998 2001 2005 2007 2008 2009 2010 2011 하 (~25%) 18.1 15.8 14.8 16.3 16.5 15.8 15.1 14.1 중하 (26~50%) 17.2 15.4 15.1 16.4 15.7 15.9 16 15.6 중상 (51~75%) 17.3 16 16.6 16.5 16 15.6 14.6 16.1 상 (76%~) 17.6 15.5 14.6 16.3 15.1 14.7 16 15.7 자료 : 보건복지부, 국민건강영양조사, 각연도. 22 2014.6
담배과세의현황과소득분위별세부담에대한함의 < 표 9> 연도별소득계층별담배관련세부담규모 연도구분 1 분위 2 분위 3 분위 4 분위 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 국민건강증진기금 0.5 0.4 0.4 0.3 담배세 0.9 0.7 0.7 0.6 지방교육세 0.5 0.3 0.3 0.3 총과세부담 1.9 1.4 1.4 1.2 흡연자 1 인당총과세부담 1,085.7 1,033.1 1,052.8 993.6 국민건강증진기금 0.5 0.5 0.4 0.3 담배세 0.9 0.9 0.8 0.6 지방교육세 0.5 0.4 0.4 0.3 총과세부담 1.9 1.8 1.6 1.2 흡연자 1 인당총과세부담 1,039.6 1,046.2 1,026.5 967.3 국민건강증진기금 0.5 0.5 0.4 0.3 담배세 0.8 0.8 0.7 0.6 지방교육세 0.4 0.4 0.3 0.3 총과세부담 1.7 1.7 1.4 1.3 흡연자 1 인당총과세부담 993.6 1,052.8 960.7 1,052.8 국민건강증진기금 0.4 0.4 0.4 0.3 담배세 0.7 0.8 0.7 0.6 지방교육세 0.4 0.4 0.4 0.3 총과세부담 1.5 1.5 1.5 1.2 흡연자 1 인당총과세부담 ( 단위 : 조원, 원 ) 927.8 1,026.5 1,059.4 1,033.1 이제담배과세와담배가격이인상될때추가적세 부담을누가지게될것인가를생각해보자. 담배과세 가타당하지않을수있는가장주요한근거는담배 과세가소득역진적일수있다는점이다. 이는저소 득층의담배소비량과흡연율이높은것에기인하기 도한다. 그러나 Gruber et al.(2002) 의연구에서제 시되는바와같이저소득층의담배가격탄력성이고 소득층에비해더높다면담배과세는생각만큼역진 적이지않을수있다. 담배관련과세를강화하는경 우과세강화로인한추가적인세부담은저소득층보 저소득층의담배수요가불법유통혹은저가의담배류등대체품으로대체가되지않는다고가정한다면, 담배가격이인상되는경우소득분위별추가적세부담은저소득층에서오히려적을수있다. 다는고소득층에귀착될수있기때문이다. 필자가추정한담배의소득분위별가격탄력성은소득 1분위의경우 -0.812, 소득 2분위는 -0.572, 소득 3분위는 -0.325, 소득 4분위는 -0.341로, 저소득층의가격탄력성이고소득층에비해높은것으로나타나고있다. 저소득층의담배수요가불법유통혹은저가의담배류등대체품으로대체가되지않는다고가정한다면, 담배가격이인상되는경우소득분위별추가적세부담은저소득층에서오히려적을수있다. 다음의 < 표 10> 은담배가격인상시나리오에따른소득분위별추가적세부담추정액을보여주고있다. 담배가격이 3,000원으로 500원인상되는경우 1 분위의추가적세부담은약 1,497억원이증가하지만 3분위는 3,116억원, 4분위의추가적세부담은 2,786 억원으로저소득층보다는고소득층의추가적세부담이더커질것으로전망된다. 담배가격인상분이커질수록저소득층의추가적세부담은더작아지는데, 담배가격이 4,000원으로 1,500원인상되는경우 1분위에서는더이상의추가부담이없어지며, 2분위의추가적세부담은 3,782억원, 3분위의추가적세부담이 7,677억원, 4분위의추가적세부담이 6,750억원이될것으로추정된다. 담배가격이 5,550원으로인상되면 2분위의추가적부담도없어지게되어, 가격인상에따른세부담은소득 3분위와소득 4분위의부담으로귀결되어짐을볼수있다. 23
현 안분석 1 < 표 10> 담배가격인상시세수및소비량전망 Ⅵ. 결론 ( 단위 : 억원, 억갑 ) 인상금액 3,000 원 4,000 원 5,000 원 6,000 원 7,000 원 8,000 원 구분 1 분위 2 분위 3 분위 4 분위 가격탄력성 =0.812 =0.572 =0.325 =0.341 건강증진부담금 1,394.5 1,575.0 1,824.1 1,664.6 담배세 67.9 470.2 861.6 761.2 지방교육세 33.9 235.1 430.8 380.6 총추가세입 1,496.3 2,280.3 3,116.5 2,786.3 담배소비감소량 2.0 1.26 0.7 0.7 건강증진부담금 1,783.7 3,151.7 4,607.0 4,106.4 담배세 -1,335.5 420.0 2,040.1 1,762.7 지방교육세 -667.7 210.0 1,020.1 881.3 총추가세입 -264.5 3,781.7 7,667.2 6,750.4 담배소비감소량 5.9 3.8 2.1 2.0 건강증진부담금 -1,176.9 2,630.3 6,236.3 5,465.2 담배세 -4,790.9 950.8 2,492.4 2,069.9 지방교육세 -2,395.4 475.4 1,246.2 1,034.9 총추가세입 -8,363.2 1,204.2 9,975.0 8,570.0 담배소비감소량 9.8 6.3 3.5 3.3 건강증진부담금 -7,352.4 11.0 6,712.0 5,720.9 담배세 -10,298.2-3,642.2 2,218.6 1,682.7 지방교육세 -5,149.1-1,821.1 1,109.3 841.4 총추가세입 -22,799.8-5,452.4 10,039.8 8,245.0 담배소비감소량 13.7 8.8 4.9 4.6 건강증진부담금 -16.787.7-4,706.4 6,034.0 4,873.7 담배세 -17.857.7-7,654.4 1,218.5 601.2 지방교육세 -8,928.8-3,827.2 609.3 300.6 총추가세입 -43,574.2-16,187.9 7,861.8 5,775.4 담배소비감소량 17.6 11.3 6.2 6.0 건강증진부담금 -29,482.9-11,521.7 6,202.5 2,923.3 담배세 -27,469.1-12,987.1-507.8-1,174.7 지방교육세 -13,734.6-6,493.6-253.9-587.3 총추가세입 -70,686.6-31,002.4 3,440.8 1,161.3 담배소비감소량 21.5 13.8 7.6 7.3 교정과세로서의담배과세인상에있어서담배과세의역진성논의는조세형평성측면에서담배과세인상이타당하지않을수도있다는문제를제기하고있다. 저소득층의흡연율이고소득층보다높기때문에저소득층의세부담이더높다는측면에서담배과세는역진적이다. 하지만담배과세가인상되었을때저소득층의담배소비가고소득층에비해높은비율로감소하는경우, 담배과세인상으로인한추가적세부담은저소득층보다는고소득층이더많이부담하게된다. 국제적으로낮은담배가격과높은남성흡연율에도불구하고우리나라의담배가격은 2005년 2,500원으로담배값이인상된이래약 9년동안가격이동일하게유지되고있다. 이는지난 9년간담배의실효세율이하락하고, 담배의실질가격은떨어지는것을의미한다. 담배의실질가격이떨어지는과세구조는흡연율을증가시키는요인으로작용할수있다. 담배과세가흡연율저감이라는교정과세로서의역할을하기위해서는실효세율의하락과실질가격의하락은바람직하지않은부분이다. 흡연율저감이라는관점에서도, 추가적세수입의관점에서도담배과세의인상과담배과세방식의개선이시급한시점이다. < 참고문헌 > 국중호, 주요국의조세제도 : 일본편, 한국조세연구원, 2009. 보건복지부, 2006년도국민건강증진부담금운용보고서, 2007., 2008년보건복지가족부주요업무참고자료, 2008., 2012년보건복지부소관예산및기금운영계 24 2014.6
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