Transcription

1 한눈에 보는 정부 213

2

3 한눈에 보는 정부 213 한국어 번역의 품질 및 원문과의 일치 여부는 OECD 대한민국 정책센터의 책임 하에 있습니다. 원문과 한국어판 간에 차이가 존재할 시에는 오직 원문의 내용만이 유효합니다.

4 이 보고서는 OECD 사무총장의 책임아래 발간되었다. 이 보고서에 수록된 의견과 주장들은 OECD 및 OECD회원 국들의 공식적인 견해가 아니라는 점을 밝힌다. 이 보고서에 포함된 모든 문서와 지도들에는 영토적 지배권 상태에 대한 어떠한 편견도 없으며, 영토 도시 및 지 역의 명칭 경계 및 국경에 관한 편견도 전혀 없다는 점을 밝힌다. 이 보고서에 활용된 원문의 출처는 다음과 같다. OECD(213), Government at a Glance 213, OECD Publishing. 본 한국어판은 파리에 있는 OECD본부와의 계약에 의해 발간되었으며, 저작권은 OECD 대한민국 정책센터에 있습니다. 본 출판물의 원본은 영어와 불어로 다음과 같은 제목으로 발간되었습니다: Government at a Glance 213/Panorama des administrations publiques 213 OECD 213 All rights reserved 본 한국어판의 저작권은 OECD 대한민국 정책센터에 있습니다. 저작권법에 의하여 한국 내에서 보호를 받는 저작물이므로 무단 전제와 무단 복제를 금합니다. 사진저작권자 : Cover Rovest Adrian Hillman/Shutterstock.com, Tovovan/Shutterstock.com Chapters 2 to 9 Shutterstock/Kentoh OECD 발간물의 정정은 온라인에서( 확인할 수 있다.

5 역자서문 역자서문 OECD 대한민국정책센터는 OECD와 대한민국 정부 간 양해각서(MOU)를 체결하여 설립된 국제협력기구로서 OECD의 정책 경험과 주요 관심사를 아시아 태평양 지역의 정부인사 및 전문가들과 공유하고 이를 전파하는 역할을 수행하고 있으며, 공공 관리정책분야를 담당하고 있는 공공관리정책본부는 OECD에서 발간하는 공공 거버넌스에 관한 주요자료들을 선별하여 한국 어판으로 번역하여 보급하고 있습니다. 이번에 번역 발간한 Government at a Glance 213(한눈에 보는 정부 213) 은 29년부터 격년으로 발간하는 보고서 로, OECD 국가간 비교를 통한 공공 거버넌스의 성과증진을 최종목적으로 각 회원국 정부가 중장기적 계획을 세우는데 유용 한 통계자료들을 제공하고 있습니다. 특히, 이번 보고서는 세계적인 재정 금융 위기로 인해 지속적으로 하락하고 있는 정부에 대한 신뢰에 초점을 맞춰 신뢰 회복에 필요한 요인들에 대한 심층적 분석이 가능한 5개 지표들이 정부신뢰, 전략적 거버넌 스, 공공 재정과 경제 등 9개 장에 걸쳐 광범위하게 논의되고 있습니다. 본 보고서가 다루고 있는 다양한 지표와 심층적 분석은 중앙정부의 거시적 접근과 지방자치단체의 미시적 접근 양자에서 두 루 활용될 수 있으며, 공공 거버넌스 관련 공무원, 학자, 시민단체 등 다양한 독자들에게 영감을 줌으로써 공공 거버넌스에 대 한 새로운 시각을 제공할 것이라 생각합니다. 이번 한국어판은 원문의 문장구조 및 용어를 최대한 반영하여 저자들의 의도를 생생하게 전달하려고 노력했습니다. 또한, 이 보고서는 전자책으로 출판하여 더 많은 사람들이 보다 편리하게 접할 수 있도록 하였습니다. 초안 번역은 차호준 부본부장(1장/2장/5장/9장), 김성은 연구원(6장/7장/8장), 문재원 연구원(3장/4장)이 참여하였고, 김 찬국 인턴과 이연우 인턴이 수정 작업에 합류하였습니다. 감수에 도움을 주신 분으로는 세종대학교 행정학과 이창길 교수(1 장/2장), 조세재정연구원의 홍승현 박사(3장/4장), 한국행정연구원의 김윤권 박사(5장/8장), 여성정책연구원의 문미경 박 사(6장), 조달청 국제협력과의 서강일 사무관(7장), 정보화진흥원의 Gregory Pokony 연구원(3장/9장) 등이 각 분야별 전문 적 의견을 주셨으며, 한국법제연구원의 김형건 박사와 이기평 박사(법률용어), 안전행정부의 남주현 과장(공공인사제도), 기 획재정부의 이종수 과장(조세제도), 국민건강보험공단의 김현우 과장(보건복지) 등 많은 분들의 도움이 있었습니다. 이분들 모두에게 감사의 말씀을 전하며, 번역상 오류에 대한 지적이나 궁금하신 내용에 대해서는 OECD 대한민국 정책센터 공공관리 정책본부로 연락 주시면 감사하겠습니다. 214년 9월 OECD 대한민국 정책센터 공공관리정책본부장 이 보 환

6

7 머리말 머리말 28년에 시작되어 대부분의 OECD 회원국들에게 영향을 주었던 재정 경제위기는 국가의 역할, 즉-어떠한 목적을 위해 어떻게 그리고 어느 부분에서 국가가 개입해야 하는가- 에 대한 논쟁을 다시 불러일으키고 있다. 한눈에 보는 정부 213은 정 부가 미래를 위한 계획을 세우도록 도움을 줄 뿐 아니라, 증거기반 의사결정(evidence-based decision making)을 가능하 게 하는 핵심적인 양적 질적 자료들을 제공한다. 이 보고서는 대단히 중요한 여러 영역들에 걸쳐 정부의 활동과 정책집행, 성 과비교를 가능하게 해주고, 보다 심도 있는 조사가 필요한 분야를 정확하게 식별하는 데에 도움을 준다. 또한, 이 출판물은 정 부신뢰와 공공 거버넌스에 관한 정책, 제도간의 관련성을 탐구한다. 이 작업은 Rolf Alter와 Edwin Lau의 지휘하에 Zsuzsanna Lonti가 이끌었으며, Natalia Nolan-Flecha, Santiago Gonzalez, Jean-Francois Leruste, Alessandro Lupi가 초안을 작성하였다. 주요한 초안 의견들은 Mario Marcel과 Stephane Jacobzone(제1장 " 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다"); Catherine Gamper와 Alice Lazzati(제 2장 " 전략적 거버넌스" ); Monica Brezzi, Arthur Mickoleit와 Camila Vammalle(제3장 " 공공 재정과 경제"); Ronnie Downes, Ian Hawkesworth, Joung Jin Jang, Knut Klepvisk와 Lisa Von Trapp(제4장 "예산 관행과 절차"); Robert Bell 과 Maya Beauvallet(제5장 "공공부문의 고용과 보수); Robert Ball, Michelle Marshalian과 Tatyana Teplova(제6장 " 정부에서 의 여성"); Elodie Beth, Maria-Emma Cantera, Ulrika Kilnes(제7장 "공공조달"); Julio Bacio Terracino, Janos Bertok, Marria-Emma Cantera, Ronnie Downes, Ulrika Kilnes, Knut Klepvisk, Arthur Mickoleit, Adam Mollerup, 그리고 Barbara Ubaldi(제8장 "개방적이고 포용적인 정부"); Filippo Cavassini, Alice Lazzati 그리고 Adam Mollerup(제9장 "특 집-대시민서비스: 공공서비스의 접근성과 질") 로부터 받았다. 우리는 출판을 위한 서류 준비에 도움을 준 Lia Beyeler, Laura Boutin, Kate Lancaster, Natasha Lawrance, Sophie Limoges, Jennifer Stein 그리고 Deirdre Wolfender에게 감사를 전한다. 이 출판물은 광범위한 자료들과 전문가들로부터 도움을 받은 결과라고 할 수 있다. 또한 이 출판물은 OECD 공공행정위원 회 와 한눈에 보는 정부 운영그룹(자세한 내용은 부록 F를 참조하기 바람); OECD 통계위원회; 공공고용 관리 작업반; 고 위 예산공무원 작업반; OECD 이해충돌에 관한 전문가 그룹; 고위 전자정부 공무원 네트워크; 공공조달에 관한 선도적 전 문가들 과 혁신과 개방정부에 관한 전문가 그룹으로부터 도움을 받았다. 또한 Peter Van de Ven과 Catherine La Rosa- Elkaim(OECD 통계국); Richard Highfield, Mehmet Ceylan과 Devi Thani(조세정책센터); Gaetan Lafortune, Nicolaas Sieds Klazinga, Valerie Paris(OECD 고용 노동 사회국); Corine Heckmann, Joris Ranchin(OECD 교육국); Peter Hoeller, Giussepe Nicoletti(OECD 경제국); 국제노동기구의 Messaoud Hammouya(국제노동기구, 제네바, 스위스); Zoltan Mikolas(컨설턴트) 등에게서도 귀중한 자문을 받았다. 한눈에 보는 정부 213 3

8

9 목차 目 次 서문 - 중요한 것은 거버넌스다! 8 요약 9 일러두기 11 도입 15 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 19 서론 2 정부신뢰는 무엇을 의미하는가? 21 정부신뢰는 왜 중요한가? 21 정부신뢰의 측정 23 OECD 회원국 정부신뢰의 패턴과 추세 25 정부신뢰의 결정요인 28 결론 35 설명 36 참고문헌 36 제2장. 전략적 거버넌스 39 정부신뢰 4 정부정책을 통한 공정성 개선 42 법의 지배 44 위험관리 48 재정건전성 5 공공부문 효율성 52 공공부문 비용-효과성 56 제3장. 공공 재정과 경제 61 일반정부 재정수지 62 일반정부 채무 64 정부수준별 재정수지와 채무 66 일반정부 수입 68 일반정부 수입구조 7 정부수준별 수입구조 72 일반정부 지출 74 일반정부 지출구조(COFOG 함수사용) 76 정부수준별 지출구조 78 정부 투자지출 8 일반정부 생산비용과 아웃소싱 82 특집: 중앙정부 정보통신기술 지출 84 한눈에 보는 정부 213 5

10 목차 제4장. 예산 관행과 절차 87 재정 규칙 88 중기 재정계획 9 예산집행의 유연성 92 성과예산 94 민관협력사업 96 독립적 재정기관들 98 제5장. 공공부문의 고용 보수 11 일반정부와 공기업의 고용 12 정부수준별 일반정부 고용 14 고위관리직에 대한 보상 16 중간관리직에 대한 보상 18 중앙정부의 전문직에 대한 보상 11 비서직군에 대한 보상 112 주요직종별 보수 114 교사의 급여 116 제6장. 정부에서의 여성 119 일반정부에서의 여성 고용 12 중앙정부에서의 여성 고용 122 중앙정부에서의 여성 고위관리직 124 여성의 정치참여 126 제7장. 공공 조달 129 공공 조달 지출 13 공공 조달의 혁신적 수단 132 전략적 공공조달 134 공공조달의 공정경쟁과 중소기업 136 제8장. 개방적이고 포용적인 정부 139 공공자료 공개(OGD) 14 이해관계 및 재산공개 142 예산 투명성 144 포용적 정책결정 146 제9장. 특집-대시민서비스: 공공서비스의 접근성과 질 149 공공서비스에 대한 접근: 비용충당능력 15 온라인 공공서비스의 활용 154 공공서비스 대응성: 적시성 158 공공서비스 신뢰성: 시민권의 보장 162 공공서비스 시민만족도 166 부록 A. 정부수입 총계 방식 169 부록 B. COFOG함수를 활용한 정부 기능분류 17 부록 C. 복합지표 예산 관행 172 부록 D. 정부의 피고용인 보상에 관한 방법론과 부가 사항 176 부록 E. 이해관계 공개에 관한 상세 자료 185 부록 F. 운영위원회 구성 189 용어해설 19 6 한눈에 보는 정부 213

11 OECD 보고서들은 아래 열거된 사이트에 있다 OECD Alerts 이 책은... A service that delivers Excel 이 보고서에 있는 그림과 표의 아래 부분에 있는 를 찾아보시오. Excel 의 스프레드 시트에 맞도록 내려 받기를 하려면, 인터넷 창에서 시작하는 주소 를 타이핑하거나, 전자서적의 링크부분을 클릭하시오.

12 서문 - 중요한 것은 거버넌스다! 서문 - 중요한 것은 거버넌스다! 세계 경제 전망이 점진적으로 개선되고는 있지만, 세계는 계속해서 재정 경제 그리고 사회위기로 인한 문제들을 해결하 기 위하여 노력하고 있다. 저성장, 높은 정부부채, 지속적인 실업, 그리고 확대되는 불평등은 강력한 시정조치(corrective action)를 요구하고 있다. 정부들은 경제를 더 강력하고 더 환경 친화적이며, 더 포괄적인 성장이 가능한 방향으로 돌려 놓을 것으로 기 대 되고 있다. 시민들은 정부가 이를 주도 할 것으로 기대하고 있다. 효과적인 정책에 의해 뒷받침되는 강력한 리더십이 없다면, 신뢰 는 쉽게 무너진다. 실제로, 위기는 정부신뢰에 나쁜 영향을 주고 있다. OECD 회원국들의 시민들은 경제 문제들을 해 결하고 그들 의 필요와 수요에 대답해야 할 정책결정자들의 능력에 대해 확신을 잃어가고 있다. 본질적인 것은 정부들이 필요 한 개혁을 실 행하기 위해서는 시민들의 확신을 다시 얻어야만 한다는 것이다. 정부가 신뢰를 회복하기 위해 사용할 수 있는 핵심요소는 강력한 성과이다. 한눈에 보는 정부 213년판은 의사 결 정자 들과 시민들이 정부의 성과를 분석하고 벤치마킹 할 수 있도록 돕고, 공공부문의 효과성과 효율성이 향상될 수 있는 분 야를 식별하는 지침을 제시한다. 5개 지표들은 공공 재화와 서비스들의 모든 생산 사슬(투입, 과정, 산 출 및 성과)과, 예산 집행 (budgeting practices), 청렴성과 개방 정부, 전자정부와 ICT전략과 같은 공공관리와 거버넌스 (governance)의 핵심적 영역 들을 다룬다. 한눈에 보는 정부 213은 정부들이 제도를 강화하고 비용대비 가치(value for Money)를 개선하기 위한 조치들을 취하고 있지만, 그러한 조 치들에 필요한 부분이 많이 남아 있다는 것을 보여준다. 예를 들면, 많은 국가들에서 상당한 노력을 기울였 음에 도 불구하고 공공재정 건전성은 더 개선될 여지가 있고, 상당한 양성불평등이 여전히 남아 있다. 예를 들어 여성은 단지 중간 관리직의 4%, 최고관리직의 29%만을 차지하고 있다. 또한, 정부자료공개(OGD)가 거버넌스의 도구로서 중요성을 얻 고 있으나(OECD 국가들의 56%가 국가 OGD전략을 갖고 있다) 시민들이 효율적으로 정보를 사용할 수 있도록 담보하기 위해 서는 더 많은 노력이 요구된다. 이러한 그리고 많은 다른 영역들에 걸쳐서, 공공부문 개혁은 우리의 경제 사회 목표를 지원하 는 가장 우선 순위 높은 항목으로 남아 있을 필요가 있다. 우리는 거버넌스 지표와 분석에 대한 범위와 적시성( 適 時 性 )을 지속적으로 확장하고, 보다 용이한 접근을 위한 다양한 전 자문서 형태로 이들을 제공함으로써 한눈에 보는 정부 213이 정책 결정자들, 시민들, 연구자들이(OECD의 정책 슬로건인) 보다 나은 삶을 위한 더 좋은 정책(better policies for better lifves) 을 추구하는 데에 있어서 매우 중요한 자료가 될 것이라 는 점을 확신한다. OECD 사무총장 Angel Gurría 8 한눈에 보는 정부 213

13 한눈에 보는 정부 213 요약 재정 경제 위기와 그에 따른 여파로 인하여, 많은 OECD 회원국 정부들은 공공재정의 건전성을 회복하기 위하여 구 조조정계획을 수행하였다. 정부신뢰가 매우 떨어진 상황에서 한정된 정부의 자원들만으로는 시민들의 높아지는 기대치 를 충족시키기 어려워졌다. 27년과 212년을 비교해보면, 국가신뢰는 평균적으로 45%에서 4%로 감 소 되었는 데, 이는 정부가 필요한 개혁조치를 하기 위한 시민지지를 얻기가 더 어려워졌다는 것을 의미한다. 만약 정부가 현재 가지고 있는 제한적 수단들만으로 시민들의 높아지는 기대치를 충족하려 한다면, 공공 거버넌스에 관 한 새로운 접근법이 필요하다. 이러한 새로운 접근법은 전략적 역량 창출, 강력한 기관, 효과적 수단과 절차,, 명확히 측 정 가능한 성과 등으로 구성되어야 한다. 한눈에 보는 정부 213에서 제시하고 있는 지표들은 OECD 회원국 들이 그러 한 전략적 목표치에 도달하기 위해 얼마나 더 발전해야 하는지를 보여주고 있다. 중요한 발견들 재정건전성 회복을 위한 각국의 상당한 노력에도 불구하고, 공공재정분야 해결 과제들은 여전히 산적해있다. OECD 는 23년까지 공공부채총액을 GDP의 6%로 낮추기 위해 필요한 기초재정 수지 개선 추정치를 산정했다. OECD 회원국들의 경우, 212 회계연도부터 평균적으로 매년 3%씩 잠재적 GDP가 증가해야 하지만, 몇몇 OECD 회원국 들의 경우에, 년도 정부지출이 수입을 초과하여 GDP 대비 공공부채 비율이 지속적으로 증가하고 있다. 이러한 현상은 부분적으로는 경기부양조치 소요비용이 증가했기 때문 이며, 경제위기로 인한 재정수입 정체 및, 노령화 관 련 지출 증가에 기인한다. 각 국가들은 새로운 예산관행 채택하고, 새로운 거버넌스 기관들을 발전시켜 왔다. 기존의 메커니즘이 재정 규율을 지키는데 비효과적이었으므로, 각 국가들은 현재 활용하고 있는 재정 도구들을 개 량하고, 새로운 전략을 실행함으 로써 전세계적으로 경제적 거버넌스의 틀을 변화시키고 있다. 예를 들면, 97%의 OECD회원국들은 적절한 재정적 규칙들을 현재 운영하고 있으며, 각 국의 재정규칙의 수도 증가하고 있다 년동안8개 국이 독립적 재정 기관을 설립했는데, 이는 재정규율 준수를 촉진시키고, 경제정보를 생산하고, 자원을 효율적 배분 하는데에 그 목 적이 있다. 공공고용수준은 장기적으로 안정적이다. 일반정부고용은 - 년간 총 노동력의 16%이하로 비교적 큰 변 화가 나타나지는 않았다. 이러한 수치는 년 GDP의 45.4%를 차지하는 정부의 평균 지출과 비교해보면 상대적 으로 작은 것이며, 이에는 아웃소싱(outsourcing)이 중요한 역할을 했음을 보여준다. 몇몇 OECD 국가들이 신규채 용 동결을 선언하고, 재정부채정리계획의 일환으로 고용을 축소하고 있음에도 불구하고, 시민들의 요구사항들이 계 속 증가되고 있기 때문에 공공부문 고용의 상당한 감축을 장기적으로 지속하기는 어렵다. 9

14 중요사항 요약 공공부문의 양성불평등 완화를 위해서는 추가적인 메커니즘이 필요하다. 정부는 남녀 직원들에게 동등한 기회를 제공하기 위한 다양한 조치뿐만 아니라, 예를 들면, 신규채용 및 승진에 있어서의 할당제 도입, 일과 생활의 균형 (work-life balance)을 더욱 용이하게 만들어주는 조치 등을 취해야 한다. 비서직군은 5% 이상(어떤 경우 에는 거의 9%) 여성이 차지하고 있지만, 고위직 여성 비중은 상당히 낮다. 이러한 불균형을 시정하기 위한 조치, 예를 들 어 예산주기의 모든 단계에서 성 인지 관점을 적용하는 성인지 예산(gender responsive budgeting) 도입 같은 것 들이 필요하다. 이것은 성별을 고려하지 않은 예산지출 (gender-blind spending) 을 피하기 위한 것이며, 또한 정 부의 프로그램들이 예산상에 나타나는 양성불평등의 결과물을 보다 더 효 과적으로 나타내 보여주는 것이다. 그렇 지만, 성 인지 예산(GRB)제도를 운영하고 있는 국가들은 OECD 회원국의 절반에도 미치지 못하고 있다. 각 국은 공공조달을 보다 전략적으로 사용하고 있다. 많은 OECD 회원국들은 규모의 경제를 달성하기 위하여 [예를 들면, OECD 회원국 94%는 범 정부 단가계약을 사용하고 있음] 혁신적 조달 방법을 사용하고 있고, 그들의 구매 기 능을 개선하고 있으며, 구매를 통합하고, 공공조달과정에서 정보통신기술(ICT)를 채택(OECD 회원국 97%가 국가 전 자조달시스템으로 입찰) 하고 있다. 또한 많은 OECD회원국들은 공공조달을 통해 비용대비 가치((VFN)를 달성하 는 것뿐만 아니라, 예를 들면, 혁신, 지속 가능한 성장 [회원국73%는 녹색조달을 촉진하고 있음], 중소기업 지원(회 원국7%는 중소기업 이 용을 촉진하고 있음), 그리고 경제적 기회에 접근하는 공정한 기회의 장(a level playing field)과 같은 또 다른 정책적 목표들을 추구하는 용도로 활용하고 있다. 의사결정자의 재산공개 및 사적 이해관계를 공개하는 것은 이해충돌을 관리하기 위한 필수적 도구로 계속 자리잡고 있다. 대부분의 국가들은 의사결정자들에게 자신들의 재산과 소득의 원천을 공개할 것을 요구하고 있지만, 전직( 前 職 )과 부채까지도 공개할 것을 요구하는 국가는 거의 없다. 정부자료공개는(OGD) 거버넌스의 중요한 도구가 되어가고 있다. 절반을 조금 넘는 OECD 국가에서 대 시민 정부 자 료공개(OGD)를 국가적 전략으로 채택(개별 계선부처수준의 전략으로 12%, 국가 및 하위정부 수준의 전략 모두는 28%)하고 있다. 정부자료공개에 있어서, 핵심적 우선순위는 투명성과 개방성을 포함하여 민간영역에서 민간사업 의 규모를 키우고 새로운 사업영역들을 창조하는 것이다. 더불어, 각 국가들은 정부자료공개 가 공공서비스전달을 개선할 수 있는 잠재력이 있다는 것을 잘 알고 있다. 그렇지만, 정보자료 공개가 공청회나 의사결정과정에서의 시민 참여(citizen engagement)에 미치는 잠재적 영향력을 최우선순위로 고려하고 있는 것은 아니다. 시민들은 정부라는 추상적 관념보다는 자신들이 이용하는 공공서비스들을 더 신뢰하고 있다. 정부 에 대한 신뢰가 줄어들고 있음에도 불구하고, 시민들은 정부에 의해서 제공되는 서비스에 대해 만족하고 있는 것으로 보고 된 다. 예를 들면, 평균 72%가 자신들의 지방경찰에 대하여 신뢰한다고 보고 하였다. 거의 유사한 비율로 자신들의 질 높 은 건강보험이 가능한 데에 만족하고 있으며, 66%는 자신들의 도시와 지역에서의 학교 및 교육시스템 에 만족하고 있다. 평균적으로, 전세계 재정 경제위기 기간 또는 그 직후에도 만족의 정도는 상당히 일관된 수준을 유지하고 있 다. OECD 회원국 정부들은 광범위한 시민들에게 양질의 공공재와 서비스들을 전달하는 데에 더 많은 관심을 기울이고 있다. 많은 국가들은 서비스전달 성과기준을 도입하고 있으며, 그 과정상에 시민들의 피드백을 측 정하고 통합하기 위한 메커니즘을 실행하고 있다. 한눈에 보는 정부에서는 최초로 서비스의 질을 4가지 차원(비용충당능력, 대응성, 신뢰성, 시민만족도)에서 국가간뿐만 아니라, 핵심 공공서비스영역들(교육, 건강보험, 사법, 조세행정 등)간에도 비 교하고 있다. 1 한눈에 보는 정부 213

15 일러두기 일러두기 한눈에 보는 정부에 포함된 자료들을 정확하게 해석하려면, 독자들은 다음에 소개하는 수 많은 지표들에 대한 방법론 적 고려사항들에 대해 익숙해질 필요가 있다. 이전 판과 같이, 4페이지로 제시된 법의 지배나 공공서비스의 질에 관한 지표들과 같은 몇 가지 지표들을 제외하고는, 지표 제시를 위한 기본형태는 2페이지로 제시되었다. 2페이지 형태에서, 첫 페이지에는 주제와 관련된 것들을 설명하는 본문을 담고 OECD 회원국들에서 관찰된 몇 가지의 중요한 차이점들을 강조하고 있다. 자료의 출처를 소개하고 자료를 해석하는 데 필요한 중요한 정보를 제공하는 방법론 및 개념정의 분야 가 그 뒤를 잇는다. 첫 페이지의 맺음말은 그 자료가 나오게 된 맥락을 보여주는 유용한 배경서적들의 목록인 더 읽어볼 것들 분야이다. 두 번째 페이지는 자료들을 보여준다. 이 숫자들은 현재의 수준을 보여주고, 가능한 경우 시간의 흐름에 따른 추이도 나타내고 있다. 이 책의 마지막 장( 章 )에는 이 보고서의 주요한 용어정리 가 실려있다. 국가계정체계자료의 통상연도(calendar year)와 회계연도(fiscal year) 특별히 명시되어 있지 않는 한, OECD 국가계정자료는 통상연도에 근거하고 있다. 호주, 뉴질랜드의 회계연도는 호주의 경우 7월 1일부터 6월 3일까지이고, 뉴질랜드의 경우 4월 1일부터 3월 31일 까지 이다. 일본의 경우 특정한 하위영역에 대한 자료와 COFOG(정부의 기능별 분류)에 의한 정부지출은 회계연도에 근 거한 것이다. 국가계정체계(SNA)에 근거한 자료는 213년 8월 12일자로 OECD 국가계정통계자료에서 나온 것 이다. 분석대상 국가 한눈에 보는 정부 213은 34개 모든 OECD 회원국들의 이용 가능한 자료들을 포함하고 있다. 이스라엘에 대한 통계 자료들은 이스라엘당국의 책임 하에 이들로부터 제공된 것이다. OECD가 이러한 자료들을 사용하는 것은 골란 고원, 동 예루살렘과 서안 이스라엘 정착촌에 관한 지위에 대하여 어떠한 국제법적인 편견도 없음을 밝혀둔다. 추가된 국가들 예를 들면, 러시아와(현재 OECD 승인절차가 진행중임) OECD의 공공행정위원회 참가자 지위에 있는 브라질, 이집트, 남아공, 우크라이나 등의 국가들도 몇 가지 지표들에 대한 자료들을 제공하였다. OECD 멤버가 아닌 국 가들의 자료는 표와 그림의 마지막에 별도로 제시하였다. 한눈에 보는 정부

16 일러두기 국가코드(국제표준화코드) OECD 회원국 폴란드 POL 호주 AUS PRT 오스트리아 AUT 슬로바키아 SVK 벨기에 BEL SVN 캐나다 CAN ESP 칠레 CHL SWE 체코 CZE 스위스 CHE DNK 터키 TUR 에스토니아 EST GBR FIN 미국 USA FRA DEU OECD 가입 진행중인 국가 그리스 GRC 러시아 RUS 헝가리 HUN 아이슬란드 ISL 기타 주요국가 아일랜드 IRL 브라질(OECD 공공행정위원회참가국) BRA 이스라엘 ISR 중국 CHN ITA 인도 IND 일본 JPN 인도네시아 IDN 대한민국 KOR 남아공(OECD 공공행정위원회참가국) ZAF 룩셈부르크 LUX 멕시코 MEX 기타 OECD 공공행정위원회 참가국 NLD 이집트 EGY 뉴질랜드 NZL 우크라이나 UKR NOR OECD 국가 평균과 합계 평균 표와 본문에 나와있는 OECD 평균값은 가중치를 두지 않은 OECD 회원국들의 산술평균값들이다. 비회원국들의 자료 는 평균값 계산에 넣지 않았다. 설명에는 OECD 회원국들의 이용가능하지 않은 자료들을 표시하였다. 숫자에서 1년 혹은 그 이상의 연도에 관한 정보를 표현하는 경우에는 모든 회원국들의 이용 가능한 자료들을 포함한 평균값이다. 예를 들면, 29년도의 OECD 평균값은 비록 특정국가가 그 당시에 OECD 회원국이 아니었다고 할지라도 29년 현재 모든 OECD 회원국들의 이용 가능한 자료들을 포함한 것이다. 합계 OECD 합계는 가장 일반적으로 표에서 나타나는데, 이용 가능한 OECD 회원국들 각각의 자료들을 합계한 것이다. 합계에는 OECD 회원국이 아닌 경우의 자료들은 포함하지 않았다. 설명에서는 이용 가능하지 않은 자료들을 언급하고 있다. 온라인을 통한 자료보완 일부 지표들은 국가별 자료들을 제시하는 표와 그림으로 온라인상에서 추가적으로 제공하였다. 자료가 입수 가능한 경우에는 지표의 방법론 및 개념정의 부분에 설명을 달았다. 한눈에 보는 정부 213은 또한 StatLinks에 접속할 수 있도록 하였다. 이 사이트에서 독자들은 보고서에 자료로 쓰인 엑셀파일을 내려 받기 할 수 있다. 이 보고서의 전자서적 판에서는 StatLinks에 쉽게 접속할 수 있도록 표와 그림의 오른쪽 하단에 링크를 해두었으며, 직접 웹 브라우저에 주소 를 입력해도 접속이 가능하다. 12 한눈에 보는 정부 213

17 일러두기 또한, 아래의 보완자료들도 온라인으로( 이용할 수 있다. OECD 평균과 비교한 각 국가별 주요 자료들 지표선정을 위해 정기적으로 갱신되는 한눈에 보는 정부 통계자료집 각 회원국들의 정치적 행정적 주요 특징을 설명하는 배경 정보를 담고 있는 각 국의 맥락적 설명 1인당 자료 몇 가지 지표들은(예를 들면, 정부지출, 정부세입, 정부부채) 1인당 기준으로 제시되었다. 이를 계산하기 위한 인구추 정 치는 국가계정체계의(SNA) 거주자에 근거하고 있다. 이들은 국적에 상관없이 국내에 1년 혹은 그 이상 거주하는 사람을 포함하고, 가족과 함께하는 외교관 및 군인, 공부하고 있는 학생, 치료중인 환자와 같이, 비록 그들이 외국인이라 할지라도 1년 이상 거주하는 사람들은 포함하였다. 1년의 규칙이 의미하는 것은 다른 나라에 1년 이하의 기간 동안 거주 하는 자국민들은 자신의 나라에 포함되는 반면에, 예를 들면, 1년 이하의 기간으로 그 나라에서 휴가를 즐기는 외국인 방문자는 제외된다는 것을 의미한다. 이러한 맥락에서 주의해야 할 중요한 점은 특정한 한 개인이 어떤 국가에서는 피고 용인으로서 생산을 통해 그 국가의 GDP에 기여하면서, 다른 국가의 거주자로서 임금이 다른 국가의 총 국가소득(gross national income)에 반영되는 경우도 있다는 점이다. 구매력 평가(Purchasing Power Parities) 구매력 평가는 각 나라 간의 가격수준의 차이를 제거하고 각각의 서로 다른 나라들의 구매력을 동일하게 만드는 환율 이다. 구매력 평가로 변환되면, 각 나라들 간의 지출은 동일한 가격으로 표현될 수 있으며, 이를 통해 구매된 재화와 서비 스의 양적 차이를 반영하면 국가간 비교가 가능해지는 것을 의미한다. 년과 29년: 모든 유럽국가들의 구매력 평가는 Eurostat.에 의해 제공된 1년 단위의 비교평가의 결과물들이 다. 년: 모든 OECD 회원국과 러시아의 구매력 평가는 OECD에 의해 계산된 예비적 비교평가의 결과물이다. 추정치 와 예비적 비교평가의 결과물은 수정될 수 있다는 점에 주의하여 해석해야 한다. OECD의 구매력 평가에 관한 더 많은 정보는 www. oecd.ord/std/prices-ppp. 사이트를 활용할 수 있다. 복합 지표 이 보고서는 이해관계, 예산관행과 절차 등과 같은 한정된 영역들에서 몇 가지 기술적 복합지표들을 사용하고 있다. 이들 복합지표들은 불연속적이며 질적인 정보들을 요약하는 실질적 방법이라 할 수 있다. 이 보고서에 제시한 복합지표 들은 복합지표구성을 위한 요약책자(Handbook on Constructing Composite Idicators- Nardo et al, 28)에서 밝힌 단계들을 밟아서 만들어졌다. 예산 관행과 절차의 복합지표들과 이해관계의 복합지표들을 구성하는 변수와 가중치에 대한 자세한 사항은 부록C와 부록E에서 각각 알아볼 수 있다. 이 보고서에서 제시하고 있는 복합지표들은 회원국들의 협조로 개발되고 이론과 실제 에 기반한 것이기는 하지만, 지표를 구성하는 변수들과 그들간의 상대적 가중치들은 전문가집단의 판단에 따른 것이기 한눈에 보는 정부

18 일러두기 때문에 시간이 지남에 따라 변화할 수 있다는 점에 유의해야 한다. 최신판 예산 관행과 절차 그리고 예산집행 연구조사 (212)는 27년 연구조사판과는 다소 차이가 나는 설문구성으로 인해 이 보고서의 예산 관행과 절차에 관한 복합지 표들은 한눈에 보는 정부 29의 복합지표 들과는 단순 비교할 수 없다. 또한, 몇 가지 설문사항들이 추가되었으며, 몇 몇 가중치들은 재정의되어 있다. 기호와 약자.. 값이 없거나, 활용할 수 없음 x 적용 불가능 EUR 유로화 USD 미국달러 %p 퍼센트 포인트 14 한눈에 보는 정부 213

19 도입 도입 목적 최근의 경제적 위기는 현대사회에 중요한 행위자로서의 정부의 역할을 강조하고 있다. 재정적 제약과 인구통계적 압 력에 직면하고 있는 정부들은 자신들의 시민복지를 증가시키는 경제적 성장을 촉진할 수 있는 상태를 만들어 나가며, 공 공 선을 달성할 목적으로 개인들과 민간기업들을 규제하고, 공정성을 증진시키기 위해 소득을 재분배하며, 그들의 시민 들에게 공공재화와 서비스를 전달할 것이라고 기대된다. 효과적이고 효율적으로 기능하기 위한 정부의 능력은 한편으 로는 정부의 관리정책과 실행력에 의존하고, 또 다른 한편에서는 예산과 인적자원 관리, 공공조달 등과 같은 다양한 영 역들에 의존한다. 한눈에 보는 정부 시리즈의 주요한 목적은 OECD 회원국과 그 밖의 나라들의 결과물들과 정부활동에 관한 신뢰 할 수 있는 국제적 비교 자료들을 제공하는 것이다. 순서대로 이러한 자료들은 자신들의 정부의 성과를 비교응용 (benchmarking)하려는 나라들에 의해서 사용될 수 있으며, 시간의 흐름에 따른 자신들의 발전 및 국제적 발전의 발자 취를 추적하기 위해서 사용될 수 있고, 자신들의 공공정책결정의 근거로 활용하는데 이용될 수 있다. 한눈에 보는 정부에서 사용한 지표들은 공공 거버넌스의 많은 분야에서 측정기준으로 사용할 수 있다. 이 보고서의 특장점(trademark)이라 말할 수 있는 핵심지표들에 덧붙여, 이번 제3판은 OECD 회원국들의 공공행정에 관한 더욱 완 벽한 이해를 돕기 위한 새로운 지표들과 추가적 자료출처원천들을 포함하고 있다. 한눈에 보는 정부 213에 새로운 것은? 한눈에 보는 정부 과 비교해보면, 한눈에 보는 정부 213판은 몇 가지 새로운 특징들이 있다. 우선, 3개의 새로 운 장( 章 )을 포함하고 있다: "전략적 정부"(제2장)에서는 이전 판의 구성요소들을 종합하였을 뿐만 아니라, 정부(제도와 기관)에 대한 신뢰, 위기관리 그리고 법의 지배에 관한 새로운 지표들을 포함하였다. "정부에서의 여성"(제6장)에서는 행 정부, 사법부, 입법부와 같은 모든 정부의 영역들에서 여성의 참여를 분석하고 있다." 특집 - 시민을 위한 서비스; 공공서 비스의 접근성과 질"(제9장)에서는 공공서비스의 질과 관련된 접근성, 민감성, 신뢰성, 만족도와 같은 핵심적 차원을 포 함한 새로운 질적인 틀을 제시하고 있다. 이러한 질적인 차원들에 관한 몇 가지 중요한 특징들은 교육, 건강보험, 사법, 조세행정정책분야에서 측정되었다. 공공 재정에 관한 자료들은 경제위기 이전과 경제위기가 진행중인 상태와 위기 이후를 보여주기 위해 년과 29년 및 년으로 제시하였다. 부채와 재정수지 및 투자에 관한 새로운 지표들은 정부의 하위부분으로 제시하였 는데, 이는 OECD 회원국들의 재정적 구조와 국가와 지방자치단체의 책임을 깊이 이해하기 위한 방법이기 때문이다. 한눈에 보는 정부

20 도입 예산의 관행과 절차, 예산집행, 공공조달과 보상 등에 관한 연구조사는 이러한 주제들에 관한 새롭게 구성된 지표들 을 포함해서 212년에 수행되었다. 연구조사의 최신판에서는 더욱 상세하고 우수한 질적 정보들을 수집하였다. 예를 들면, 보상에 관한 연구조사의 경우, 최초로 OECD 회원국간 수준과 구조를 비교하기 위해 일반 경찰, 수사관, 경찰근무 자, 이민국직원, 세관직원, 세무조사원 등 주요한 서비스를 전달하는 직종들에서 자료를 산출하였다. 이번 판의 주요 특 징은 ICT지출에 관한 지표가 포함된 것이다. 정부의 정의 공공 재정에 관한 자료들은 국가계정체계(SNA)에서 말하는 "일반정부"의 개념정의에 기초하고 있다. 따라서, 일반정 부는 사회보장기금뿐만 아니라, 하위(주와 지방)정부 및 중앙정부의 비영리기구들, 부처/국, 실, 사무소 등으로 구성된 다. 그러나 공공부문의 고용에 관한 자료는 일반정부와 공공소유의 은행, 항만과 공항 등과 같은 공기업들에 관한 것이 다. 마지막으로, 공공관리의 실행과 과정에 관한 자료들은 중앙정부수준에서만 다루었다. 기본 틀 한눈에 보는 정부는 34개 OECD 회원국은 물론 그 외의 국가들도 포함하고 있다. 여기서는 접근가능하며 이용 가능 한, 예를 들면, 러시아와 같은 국가의 자료들뿐만 아니라 중국, 인도, 인도네시아, 남아공과 같은 주요한 국가들의 자료도 포함하였다. 어떤 자료들은 OECD 공공행정위원회의 참가국가들(브라질, 이집트, 남아공과 우크라이나)의 지표들도 포 함하고 있다. 이 국가들은 세계경제와 국제정치구조에서 현재 중요한 역할을 하고 있으며, 향후에도 그 역할이 증가할 것이다. 한눈에 보는 정부 이번 제3판은 맥락과 관련하여 투입, 처리(과정), 산출과 결과물 지표들을 포함한다. 또한, 이번 213년판은 이번에 처음으로 포함된 사법부문과 건강보험, 교육, 사법 그리고 조세행정 등의 공공서비스들에 관한 질 적 차원 분야를 담고 있어서, 산출 및 결과물과 관련된 정부차원의 과업수행에 관한 핵심적 측면을 나타내는 보다 광범 위하게 구성된 지표들을 포함한다. 그림.1은 한눈에 보는 정부에 관한 개념적 기본 틀을 보여주고 있다. 투입 투입은 정부의 생산기능뿐만 아니라 자원들이 혼합되는 방법이라는 측면에서 정부에 의해 사용되는 자원들을 의미 하며, 이들 자원은 노동과 자본에 상당하는 것 들이다. "공공 재정과 경제", "공공분야의 고용과 보수", 그리고 "정부에서 의 여성"은 이와 같은 투입의 측면을 기술하는 장( 章 )이다. 여기에는 정부지출, 생산비용, 고용과 노동력의 특징에 관한 지표들이 포함된다. 이러한 지표들을 구분하게 되면, 공공재화를 생산하고 시민들에게 전달하는데 있어서 정부의 능력 차이를 보다 쉽게 이해할 수 있도록 한다. 처리(과정) 처리(과정)는 정책을 집행하기 위하여 정부에 의해 수행되는 공공관리의 실행과 절차에 관한 언급이다. 처리(과정)는 임무를 완수하고 목표를 달성하기 위한 공공행정관리의 수단을 직접적으로 다루는 것이다. 그 결과로, 처리는 종종 정 부활동의 개방성은 물론 법의 지배와 회계책임 및 공정성을 담보하기 위해서 필수적이다. 공공분야의 개혁은 대체로 처 16 한눈에 보는 정부 213

21 도입 그림.1. 한눈에 보는 정부 213을 위한 개념적 기본 틀 맥락적 요소와 국가설명 정부를 운영함에 있어서 사회적 정치적 경제적 맥락은 무엇인가? 맥락적 요소(온라인)와 국가별 실질자료(온라인) 투입 정부의 역할은 무엇이고 크기는 어느 정도인가? 정부는 얼마의 수입을 거두는가? 정부가 사용하는 자원은 어떤 것들이고 얼마 정도를 사용하는가? 공공재정과 경제 (제3장) 공공분야의 고용과 보수 (제5장) 정부에서의 여성 (제6장) 처리(과정) 정부의 일은 어떻게 일하는가? 정부가 하는 일은 무엇이고 그 일을 어떻게 하는가? 예산 관행과 절차 (제4장) 공공조달 (제7장) 개방적 포괄적(범 정부적) 정부 (제9장) 산출과 결과물 정부의 생산물은 어떤 재화와 서비스인가? 민간과 기업에 대한 영향의 결과는 어떤 것인가? 전략적 거버넌스 (제2장) 시민을 위한 서비스 (제9장) 리(과정)의 개선을 지향한다. 꼭 그렇다고 할 수는 없지만, 일반국민들의 관심은 상당부분 여기에 집중된다. 이번 판에서 는 예산의 관행과 절차, 공공조달, 그리고 개방적 포괄적 정부(open and inclusive government)에 관한 정보들을 담 았다. 산출과 결과물(outputs and outcomes) 산출과 결과물 간의 경계는 모호할 수 있다; 산출은 정부에 의해 생산된 재화와 서비스의 총량에 관한 언급이고, 결 과물은 민간과 기업에 대한 정책과 실제의 효과를 보여주는 것이다. 수행된 정책의 성공은 첫 번째 단계에서 산출물 (outputs)에 의해서 측정될 수 있지만, 그것이 성취한 결과물(outcomes)에 의해서 궁극적으로 판단되어야 한다. 이번 판에서는 산출과 결과물에 대한 증가하는 지표들을 추가하려고 노력하였다. 산출을 측정하는 것이 어렵다는 것을 염 두에 두고, 이전에 언급했던 질적 기본 틀은 정부가 주민들에게 서비스를 전달하는 시기와 장소에 있어서 몇 가지 차원 을 측정하기 위한 도구로써 개발되었다. 이러한 지표들의 사례는 "특집 - 시민을 위한 서비스; 공공서비스의 접근성과 질"(제9장)에서 발견할 수 있다. 한눈에 보는 정부

22 도입 구성 한눈에 보는 정부 213은 다음과 같은 구성을 가지고 있다; 이 보고서는 정부신뢰에 관련된 현행 상태와 OECD 회원 국들이 향후 직면하게 될 도전과제들에 관한 내용을 정부신뢰라는 정책 장( 章 )에 담으면서 시작하였다. 제2장부터 제9장까지는 다음과 같은 공공행정관련 자료를 제시하였다: "전략적 거버넌스", 공공 재정과 경제", "예산 의 관행과 절차", " 공공분야의 고용과 보수", " 정부에서의 여성", " 공공조달", "개방적 포괄적(범 정부적) 정부", 그리고 특별 탐구의 장( 章 )이라고 칭할 수 있는 " 특집 - 시민을 위한 서비스: 공공서비스의 접근성과 질". 이러한 장( 章 )들은 사 용 중인 다양한 공공관리도구들의 유용성과 영향력에 관련된 더 좋은 증거가 필요함을 강조하였다. 이 보고서는 방법론 적 측면에서 몇 가지 부록들과 용어정리로 마무리하였다. 향후 과제 한눈에 보는 정부를 발간하기 위하여, OECD는, 정부가 무엇을 하고 어떻게 하는지에 관한 폭넓은 견해를 제공하 기 위하여, 다른 조직들과 - the International Labor Organization, The World Justice Project, the European Commission for the Efficiency of Justice, Gallup 그리고 the European Commission - 긴밀히 협력하여 자료수집 의 중복을 피하려고 노력하였다. 이들과의 공동협력을 통해서, 이 보고서에 담긴 국가자료들간 상호 비교가 가능해 졌 다. 한눈에 보는 정부 작성 팀은 이 발간물의 후속 판으로 다음에 열거하는 분야의 과제를 다룰 예정이다. 특정 공공서비스를 담당하는 정부기관과 그 특징 규제관리의 관행과 성과에 관련된 새로운 자료의 수집 중앙정부(행정부와 수상 혹은 대통령 간 공동과업을 지원하는 단위)의 우선순위, 책임성, 권력, 기능과 구조관련 지표들 민간과 공공부문의 보상 수준과 구조에 대한 비교 정치자금 확보와 로비에 관련된 새로운 지표들 전략적 인적자원관리의 실행에 관한 반복적 조사 18 한눈에 보는 정부 213

23 한눈에 보는 정부 213 제1장 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 이스라엘에 대한 통계자료들은 이스라엘 관계당국의 책임 아래 제공된 것 입니다. OECD의 이러한 자료들을 사용하는 것은 골란 고원, 동 예루살렘과 서안 이스라엘 정착촌의 국제법상 상태와는 아무런 관련이 없습니다. 19

24 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 서론 28년에 시작된 재정 경제위기로 인하여 정부신뢰는 상당히 감소하였다. 212년 OECD회원국에서는 평균 1명 중 4명만이 자신의 정부를 신뢰한다고 응답하였다. 각국 정부가 자국 경제를 회복하는 과정에서 직면했던 문제는 어떤 정책을 선택하고 그 정책을 어떻게 집행할 것인가를 먼저 이해하는 것이었다. 하지만, 정부의 집행능력은 정부신뢰 수준 에 의하여 결정되는 것이다. 정부와 시장, 그리고 제도에 대한 신뢰가 없다면, 특히 단기적 희생이 요구되고 장기적 이득 이 와 닿지 않는(less tangible) 개혁을 위해 필요한 시민들의 지원을 얻어내기는 어렵다. 정부신뢰의 급격한 감소로 인 해 정부신뢰가 성공적 정책 형성에서 본질적 요인임에도 종종 간과되고 있다는 점을 확실히 알게 되었다. 정부신뢰의 감소는 시민의 규칙과 규제들에 대한 순응율( 順 應 率 )을 더욱 낮아지게 한다. 또한, 시민과 민간기업은 더 위험회피적이 되어 경쟁력 회복과 성장 활성화에 본질적인 투자 혁신 그리고 고용에 대한 그들의 결정이 지연된다. 정부 신뢰를 높이는 것은 미래의 경제회복과 사회복지에 대한 투자이다. 정부신뢰는 공공부문개혁의 실행을 위한 필수적 투 입인 동시에 개혁의 결과물이다. 이것은 공공부문 개혁이 경제 사회적 복지와 관련된 사람과 조직의 태도와 결정에 영 향을 주기 때문이다. 결국 시민과 민간기업의 정부신뢰는 경기상황이 어떠하든 효과적 효율적 정책형성에 필수적인 것 이다. 정부신뢰에 대한 투자는 정부가 위기로부터 교훈을 배우고 있다는 신호일뿐만 아니라, 경제회복과 사회결속력을 강화하기 위한 새롭고 중추적인 접근방법으로 간주되어야 한다. 정부신뢰 유지를 위한 과제는 사회 전반에 걸쳐 정보 흐름이 더 빨라지고 더 다양화되면서 - 시민사회, 인터넷, 사회 네트워크(social network) 등을 통해 - 복잡해지고 있다. 이와 함께, 이해당사자들의 신뢰를 유지하는 것과 관련하여 정부가 직면하는 환경이 더 복잡해 지고 있다는 점을 시사한다. 이런 환경에서, 만약 시민이 정부의 정책결정과정을 의 심하게 되고, 비용과 편익의 배분이 공정하지 않다고 인식하게 된다면, 훌륭한 정책설계와 경제 회복만으로는 정부신뢰 를 회복하기에 충분하지 않을 수 있다. 정부신뢰를 높이는 것이 무엇인지를 이해하는 것은 중기적 관점에서 경제성장과 복지를 유지할 수 있는 선순환 형성에 필수적이다. 이 장( 章 )의 목적은 정부신뢰와 공공 거버넌스의 정책과 제도 간의 연결고리를 탐색하는 것이다. 이 장에서는 신뢰, 특히 정부신뢰가 어떻게 정의될 수 있으며, 어떻게 측정되고, 공공정책에 대한 시민의 태도와 반응에 어떻게 영향을 주 는 지를 살펴본다. 이용가능한 증거들을 제시하면서 이 장에서는 무엇이 정부신뢰를 결정하는지에 대해 논의하고, 신뢰 할 수 있는 정책을 형성하는 다양한 방법들을 알아볼 것이다. 이러한 분석은 과거에는 다소 이질적 이라고 간주되었던 거버넌스 전문가 사회학자 경제학자 등에 의해 연구되었던 내용들에 대한 예비적 탐구이다. 비록 일반적 관점과 더 강력 한 정책적 결론을 얻기 위해서는 더 많은 연구가 필요하지만, 정부신뢰는 공공 거버넌스를 들여다보는 새로운 시각을 - 사람들의 인식과 정책 조치 개혁에 대한 사람들의 반응에 어떻게 영향을 주는가에 더 많은 관심을 기울이는 - 제공한다. 따라서 정부신뢰에 대한 이해는 공공 거버넌스에 관한 정책결정자들과 분석가들이 시민들의 기대에 보다 더 민감하게 반응하도록 만든다. 2 한눈에 보는 정부 213

25 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 정부신뢰는 무엇을 의미하는가? 신뢰는 개인 또는 조직의 행동에 대한 긍정적 인식을 갖는 것을 의미한다. 신뢰는 관찰자의 눈 에 비추어지는 주관적 현상으로, 특히 이것이 행동을 유발할 수 있을 정도에 도달할 때 중요하다. 정부신뢰는 올바르고 공정하다고 인식되는 그런 일을 하는 정부 (Easton, 1965)의 조치들에 대한 시민들의 확신을 의미한다. 이것은 시민들의 선호들 - 무엇이 올 바르고 공정하며 무엇이 불공정한지에 대한 그들의 해석과 - 시민들에 의해서 인식된 정부의 실제적 기능수행 간의 일 치 여부에 의존한다(Bouckaert and van de Walle, 23). 시민들의 선호가 다양하기 때문에, 시민들은 매우 다양한 기준들을 사용하여 정부의 조치/성과에 대한 평가를 내린다. 한 개인이 공정하고 올바르다고 생각한 것이라도, 다른 사 람은 그렇지 않은 것으로 간주할 수 있다. 정부신뢰에 영향을 주는 것이 무엇인가를 분석하기 위해, 시민들의 선호들과 정부의 기능수행에 대한 그들의 인식을 비교할 필요가 있다. 정부신뢰에서 중요한 것은 정부의 실질적 성과가 아닌 인지 된 성과이기 때문에, 정부의 성과 외에 인지를 유발하는 결정요인들 또한 알아야 한다. 광범위한 수준에서, 정부신뢰는 두 가지 중요한 요소로 구성된다: 1) 사회 공동체에 대한 시민들의 믿음을 의미하는 사회적 신뢰; 2) 시민들이 정부와 그 제도들을 평가하는 정치적 신뢰. 정치적 신뢰는 두 가지 모두를 포함하는데, 분산되 어 있으며 시스템에 근거한 거시적 수준의 신뢰와 제도들에 근거한 신뢰가 그것이다. 공동체에 대한 시민참여와 사람들 간의 신뢰는 전반적인 사회적 신뢰에 기여하는 것으로 나타났다(Putnam, 2). 그러나 이러한 관계는 기계적인 것은 아니며, 많은 맥락적 요소들에 의해서 영향을 받을 수 있다. 예를 들어 사람들이 서로를 불신하고 - 사회적 신뢰는 낮다 - 그래서 그들의 이익을 대표하기 위해 제도에 의존하는 나라들이 있다(Aghion et al., 21). 시민들의 기대는 그들의 정부신뢰를 이해하는 열쇠라고 할 수 있다. 시민들이 더 많은 교육을 받게 되면서 정부 성과 에 대한 그들의 기대치도 높아진다. 만약 시민들의 기대가 정부의 실제 성과보다 더 빠르게 상승한다면, 신뢰와 만족은 감소할 것이다. 기대에 관한 이러한 변화들은 정치적 지원의 침식에 대한 실질적인 정부의 성과보다 더 많은 것을 설명해 줄 수 있고(Dalton, 25) 과거의 진단들에 얽매여있는(anchored) 정책 결정자들을 놀라게 할 것이다. 게다가 시민들의 정부신뢰는 그들이 정부의 서비스전달에 대하여 긍정적인 경험을 갖고 있는지 혹은 부정적 경험 을 갖고 있는지 여부에 따라 다르게 영향을 받는다. 부정적 경험은 긍정적 경험보다 정부신뢰에 훨씬 더 강력한 영향을 준다. 그러므로 불만스러워 하는 시민들을 대상으로 하는 공공정책들은 정부신뢰에 더 강력한 영향을 주게 될 것이다 (Kampen et al., 26). 또한, 시민들의 정부신뢰에 관한 분석들의 대부분은 민간기업들과 심지어는 정부의 피고용인들에 대해서도 적용될 수 있으나 그들에게 영향을 주는 인식의 형성과 요소들은 다르게 나타날 것이다. 정부신뢰는 왜 중요한가? 정부신뢰는 정치시스템의 정당성과 지속가능성 형성을 위한 가장 중요한 토대들 중의 하나로 알려져 왔다. 정부신뢰 는 사회적 통합과 복지에 필수적이며, 그것은 정부신뢰가 정부의 통치능력에 영향을 미치고, 그들이 강압에 의존하지 않 으면서 행동할 수 있도록 해 주기 때문이다. 따라서 정부신뢰는 어떠한 사회적 경제적 정치적 관계에 있어서도 거래비 용을 낮추는 효율적인 수단이다(Fukuyama, 1995). 정부신뢰 수준이 높으면 정부활동의 효율성과 효과성이 증가될 수 도 있다. 한눈에 보는 정부

26 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 상당한 수준의 정부신뢰는 정부제도의 - 법의 지배의 준수, 혹은 기본적 공공서비스의 전달 그리고 인프라 공급과 같 은 -공정하고 효과적인 기능수행에 필수적이다. 법의 지배와 독립적 사법기관은 특히 중요하다. 왜냐하면, 몇 가지 연구 결과들에서 정립된 것처럼(Knack and Zak, 23; Johnston, Krahn and Harrison, 26;Blind, 27), 이들의 적 절한 기능이 정부신뢰를 얻을 수 있는 핵심적 결정 요인이기 때문이다. 제대로 기능하는 정부제도들은 민간기업의 투 자결정에 중요하기 때문에, 이들에 대한 신뢰는 경제성장을 촉진하는 필수적 구성요소이다(Dasgupta, 29; Algan and Cuha, 213). 정부제도들에 대한 신뢰는 동시에 개인의 행위에 - 자신이 소망하는 정책결과를 후원하는 방식에 관한 - 영향을 준 다. 이것은 다소 좁게 정의되는 정책들과 프로그램들부터(예방접종 홍보에 참여하는 것과 같은) 더 넓은 정책 개혁에(환 경규제 또는 연금개혁과 같은) 이르기까지 다양하다. 정부신뢰가 중요한 것은 많은 공공 프로그램들이 무임승차와 기회 주의적 행동의 계기를 만들 수 있기 때문이다. 정부신뢰는, 사람들이 공공정책의 장기적 결과물에 대하여 개인수준이나 (연금) 혹은 공공선에 기여한다는(세금을 통한 소득 재분배) 긍정적 기대를 갖게 되어 다소의 즉각적 혜택들은 희생할 준비가 되어 있을 경우, 그러한 행위들이 발생할 위험을 감소시킬 수 있다. 정부신뢰는 정부가 장기적 관점에서 이익이 되는 구조개혁을 실행 하도록 지원한다. 대부분의 개혁들에 있어서 장기 적 혜택을 위해 단기적 만족을 희생해야 하는데, 이러한 개혁이 효과적이고 지속가능하기 위해서는 광범위한 사회적 정 치적 합의가 요구된다. 정부신뢰가 높은 환경에서는, 이러한 개혁들이 적절하게 수행될 뿐만 아니라 결실을 맺을 수 있 을 정도로 충분히 길게 지속된다. 이것은 정책결정에 관한 시간범위(time frame)를 확장시킨다. 정부신뢰가 낮은 경우, 시민들은 직접적으로 취할 수 있으며 부분적인 편익을 추구하게 되고, 이에 따라 정치인들도 무임승차와 인기영합적 태 도로 단기적 기회주의적 이득을 추구하게 될 것이다(Gyorffy, 213). 정부신뢰는 규칙과 규제들에 대한 순응을 향상시키고, 강제에 따른 비용을 감소시킬 수 있다. 규칙과 규제들은 남용 을 제거하기에 충분할 정도로 완벽하거나 완전한 것이 결코 아니다. 법과 규칙들의 효과성은, 사람들이 법과 규칙들을 순응하지 않을 때 얻게 되는 이익을 능가할 정도로, 충분히 공정하고 정당한 것으로 보느냐에 달려있다. 이는 순응비용 과 개인적 이익간에 차이가 크고, 통제가 더 어려운 분야에 관한 규제들인 경우 특히 중요하다. 세금부과가 전자의 예이 고, 교통규제가 후자의 예이다. 규제당국에 대한 신뢰는 더 많은 자발적 순응을 이끌어 낼 수 있다(Murphy, 24). 정부제도에 대한 신뢰는 경제성장을 촉진시키는 투자와 소비 같은 경제적 의사결정을 가능하게 함으로써, 경제에 대 한 신뢰를 증가시키는데 도움을 준다. 개인간의 신뢰뿐만 아니라 제도에 대한 신뢰도 역시 내구재의 소비부터 직업이동 성, 노동자의 고용, 투자에 이르기까지 다양한 결정들과 관련된 위험에 대한 인식을 감소시킬 수 있다. 사람들 간 신뢰의 증가는 총 요소생산성을 상승시키고, 그리하여 경제적 진보를 촉진시킨다(Dasgupta, 29). 이것은 경제 성장을 지원 하고, 경제주체들의 계획 지평을 확장시키며, 그에 따라 경제적 활력이 증가한다. 정부신뢰는 공공 거버넌스의 핵심 기능에 관심이 집중되는 자연재난 경제위기 또는 정치적 불안과 같은 위기 상황에 특히 대단히 중요하다. 위기에 대처하고 성공적 출구전략을 실행하기 위한 정부의 능력은 종종 정권의 생존과 재선을 위 한 조건이 되기도 한다. 대형 재난이 발생한 경우 정부신뢰의 부족은 긴급대처나 복구절차에 제대로 대응할 수 없게 하 22 한눈에 보는 정부 213

27 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 여, 사회에 막대한 손해를 유발하며 정부의 대응능력에도 악영향을 끼친다. 이와 비슷하게 현재 진행중인 경제 위기는 위기 이전에는 서서히 진화하고 있어서 분명하지 않았던, 정부신뢰의 차원들(dimensions of trust)을 드러낼 수도 있다. 정부신뢰는 다른 방향으로 나아갈 수 있다. 정책 효과성을 위해서 시민들이나 사회조직들의 정부신뢰가 중요하다. 시 민과 사회조직에 대한 신뢰와 정부 내부의 신뢰도 정책 기획이나 정책결과에 중요한 영향을 미칠 수 있다(Bouckaert, 212). 시민들과 민간기업들이 정부에 의해 얼마나 신뢰받고 있는가 하는 것은 정부의 기능들과 공공서비스들의 효 율성과 효과성뿐만 아니라, 그들이 조직화 되는 방법에도 - 예를 들어 조세시스템 자기규제와 자체점검의 활용 - 반 영된다. 게다가 시민들과 민간기업들의 정부신뢰와 시민들과 민간기업들에 대한 정부의 신뢰는 긍정적 상호보완 관계 (feed off)에 있다. 개방적이고 대응성( 對 應 性 )이 강한 정부는, 정부-시민 간의 신뢰를 쌍방으로 강화시킬 수 있는 환경 (enabling environment)이다. 불행하게도, 정부로부터의 신뢰와 정부내의 신뢰에 관한 연구물들은 정부신뢰를 다루는 연구물들 보다 훨씬 더 적다. 정부신뢰가 만들어지려면 시간이 걸리는 반면에 그것을 잃는 것은 순식간이다. 정부 경제 사회의 성과에 대한 신뢰의 영향을 논의하는 것만으로는 충분치 않다. 만약에 정부에 대한 불신이 증가한다면 어떤 일들이 일어날 것인지 또한 기술 할 필요성이 있다. 이러한 불신의 증가는 시민들(그리고 민간기업들)의 측면에서 보면, 법을 따르고, 위기 동안에 희생을 감내하고, 세금을 지불함에 있어서 이러한 것들을 기꺼이 하려는 마음을 약화시킬 것이다. 이것은 정부의 비용을 상승 시키거나 - 이는 효율성을 감소시키는 결과를 가져오며 - 세입을 감소시킬 것이다. 정부신뢰가 감소한다는 것은 또한 정 부기관들을 위해 일할 재능 있는 사람들을 끌어 들이거나 계속 재직시키는 것을 더 어렵게 만들 수도 있다. 정부신뢰의 측정 정부신뢰는 인식에 기초하고, 그 측정은 도전과제들 투성이다. 이는 국가수준에서 그리고 국제적 수준에서는 더 명백 한 사실이다. 정부신뢰는 정부에 대한 긍정적 인식을 나타내기 때문에, 정부신뢰는 시민들, 민간기업들, 전문가 들에게 그들이 정부 리더십 그리고/또는 특정 정부기관들을(예를 들면, 지방정부 혹은 사법시스템) 신뢰하는지(또는 확신을 갖 는지)에 관한 질문을 하는 인식조사들에 의해 측정된다. 종종 지방경찰 교육 또는 의료서비스 같은 공공 서비스에 대한 그들의 만족에 관한 질문들도 - 비록 그 질문들이 정부신뢰와는 다소 다른 개념을 나타냄에도 불구하고 - 또한 활용된 다. 몇 가지 국제적 조사들은 시민들의 정부신뢰에 관한 응답자료들을 수집하였다(표 1.1 참조). The World Gallup Poll 은 정부신뢰에 대한 세계적 재정 경제 위기의 영향을 정확히 포착하기에 충분한 규칙성을 담고 있는 34개 모든 OECD 회원국에 걸친 자료를 제공하고 있다. 세계가치조사(World Values Survey)는 오랫동안 정부신뢰를 측정해오고 있으 포함된 조사명 OECD 회원국의 포함된 연도나 주기 측정 응답척도 숫자 World Gallup Poll (매년) 국가정부에 대한 자신감 2: 예/ 아니오 4년 주기: ; ; World Values Survey ;25-8 정부에 대한 자신감 4: 매우/ 상당히/그다지/전혀 Eurobarometer (년2회) 정부신뢰 2: 신뢰하는 성향/신뢰하지 않는 성향 Edelman Trust Barometer 15 표 1.1. 정부신뢰 또는 자신감을 측정하는 국제조사들 -13(매년) 정부신뢰 9점 척도: 1점은 전혀 신뢰하지않음, 9점은 아주 많이 신뢰함 Latinobarómetro (매년) 정부신뢰 4: 꽤 많이/어느 정도/약간/전혀 신뢰 않음 한눈에 보는 정부

28 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 나 자료군(dataset)은 분절되어있고, 자료들은 매년 생산되는 것은 아니며, 가장 최근 자료가 25-27년도 자료라 는 한계가 있다. 유럽연합의 Eurobarometer는 가장 일관성 있는 자료군(연 2회의 측정점을 가지고 있는)을 제공하고 있지만 불행하게도 23개 OECD 회원국들만 포함하고 있다. The Edelman Trust barometer는 단지 제한된 인구표본 에 대해서만 시계열자료를 제공하고 있다(표본 추출 기준은 대학교육을 받고 가구소득이 4분위수의 정상에 있는 사람 들을 포함한다). 국제적 조사들은 국가 간 비교(cross country comparisons)를 위하여 설계되었기 때문에, 이러한 조사들의 정부신 뢰를 측정하기 위한 질문들은 애매모호한 경향이 있으며, 이러한 질문들은 정부라는 용어의 정의가 보통은 제공되지 않 기 때문에 종종 응답자들의 해석에 따라서 제한되기도 한다. 국제적 조사들은 표본추출에 있어서 유사한 방법론을 적 용하고 있지만, 질문구성과(예를 들면 확신에 관한 질문과 정부신뢰에 관한 질문 간에 있는 미묘한 차이들, 서로 다른 응 답 척도들) 비교기(comparators)가 제공할 수 있는 신뢰의 다른 척도들에(예를 들면 국회, 재정기관, 정치가, 공무원, 국 제기구, 보건이나 교육과 같은 공공 서비스, 민간기업, 종교기관 등에 대한 신뢰) 있어서 차이가 있다. 국제적 조사의 한계는 시민들의 정부신뢰가 시간이 흐름에 따라 어떻게 진화해 가며, 그리고 무엇이 OECD 회원국은 물론 그 밖의 국가들에서 정부신뢰의 수준에 영향을 주는 가에 대한 철저한 이해를 얻는 것을 어렵게 한다는 것이다. 사 람들이 어떻게 공공기관에 접근하는가에 대해 문화적 요소들이 작용함으로써 순수한 의미의 정부신뢰 수준 비교에 어 려움이 있다. 아마도 현존하는 조사들은 정책 분석을 지원하거나 정책 권고사항들을 이끌어 내기 위한 목적으로 설계되 지는 않았을 것이다. 비록 정부신뢰를 측정하는 국가적 조사들이 국가간의 비교활동에 사용될 수는 없지만, 이들은 여러 가지 이유로 정 책분석에 더욱 유용하다. 국제적 조사들과 비교해보면 국가적 조사들은 정부신뢰의 결정요인들(drivers)에 대한 보 다 훌륭한 통찰을 제공하고, 선거주기 동안에 교정될 수 있다. 예를 들면 의 Metroscopia에 의해 수행되는 The Barometer of Citizen Confidence는 정부에 대한 만족과 경제에 대한 인식의 비교를 허용하는 자료들을 한달 단위 로 제공한다. 국가적 조사들은 또한 모든 공공 스펙트럼에서 정부신뢰를 더욱 깊이 있게 다루고 있다. 예를 들면 의 IPSSOS Mori는 모든 공공기관(예를 들면 서로 다른 수준의 정부와 의회), 공공 서비스, 경제정책(예를 들면 경제성장, 실업, 인플레이션, 구매력), 정당과 정치적 대표에(행정부의 리더, 정치인, 국회의원)에 대한 신뢰의 추세와 정부에 대한 부패 인식을 일년에 두 번씩 공표하고 있다. 국가적 조사들은 또한 현행 정책에 대한 신뢰의 측정결과를 제공하고 있다. 예를 들면 의 IFOP는 시민들에게 그들의 정부가 취임 시 발표한 특정 정책의 목표를 달성할 것으로 믿고 있는지 여부를 묻는다. 국가적 조사들은 또한 대개 훨씬 더 긴 시계열 자료를 갖는데, 예를 들면 미국의 PEW Research Center 는 195년대 말 이래로 정부신뢰에 대한 자료를 제공하고 있다. 위에서 논의된 것들은 인식조사들로부터 나온 자료들의 비교가능성을 높이고, 정책 토론을 지원하기 위해서는 더 많 은 일들이 행해져야 한다는 것을 제안하고 있다. 첫째는, 연구조사들이 대표성을 더 확보해야 한다는 점이다. 현행 연구 조사들은 표본의 크기가 작고 한 국가 내에서도 지리적 대표성을 거의 확보하고 있지 못하다. 응답자들의 부가적 특성 들은 - 연령, 성별, 인종, 교육수준, 혼인여부, 소득수준, 정부서비스이용여부 등과 같은 - 정부에 대한 그들의 인식에 영 향을 주게 되며, 그래서 표본이 이러한 특성들을 반영하는 것은 가치 있는 일이다. 둘째는, 조사의 질문들이 개선될 필요 가 있다. 핵심용어들은 정확하게 정의될 필요가 있다. 즉, Gallop World Poll에서는, 응답자들에게 국가정부가 무엇을 의미하는지에 대한 아무런 설명도 없이 그들이 국가정부에 대해 얼마나 확신을 갖고 있는지 묻는다. 응답자들은 정부를 24 한눈에 보는 정부 213

29 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 정치적 리더십 혹은 관료제와 동일시 할 수도 있다. 조사의 질문들과 질문에 첨부된 선택지들 또한, 정부가 획득된 정보 에 기초하여 행동할 수 있게 하는 - 예를 들어 그들의 행동을 변화시키는 - 방식으로 쓰여질 필요가 있다. 마지막으로 한 시점에서 국가들을 비교하는 것 외에, 일정한 간격으로 정보를 수집하여 시간에 따른 변화와 개별국가들 내의 그리고 국가들간의 추세를 모두 감지할 수 있도록 해야 한다. OECD 회원국 정부신뢰의 패턴과 추세 정부신뢰를 측정하는 것에 관한 방법론적인 어려움에도 불구하고, 이용 가능한 자료들은 OECD 회원국 정부신뢰 상 태를 보여주고 정책 결정자들이 이 주제를 더 깊이 파고드는 것을 도와줄 수 있는 뚜렷한 형태와 추세들, 그리고 상관관 계들을 밝혀준다. 첫째, OECD 회원국들의 이용 가능한 최신의 자료들은 시민들이 국가정부에 대한 그들의 확신에 대해 질문을 받을 때, 그들의 대답은 평균 5%(그림1.1 참조) 훨씬 아래 수준에서 국가마다 본질적으로 다르게 나타나고 있음을 가리키 고 있다. 다른 말로 하면, 조사를 통해 질문을 받았을 때, OECD 국가 시민들의 절반 이하가 자신들의 국가정부에 대하여 확신이 있다고 대답한다는 것이다. 국가 평균은 거의 8%에 달하는 스위스와 12%에 불과한 그리스의 사이에 위치하 고 있다. 이러한 범위 내에서의 분포가 생활수준, 1인당 GDP 수준, 성장속도를 반영하는 것은 아닌 것으로 나타난다. 일 본과 한국이 - 각각 소득수준이 상위에 있고 빠르게 성장하는 국가인 - OECD 평균보다 낮은 점수를 기록한 반면에, 1 인당 GDP가 더 낮은 터키는 평균보다 높은 점수를 기록한다. 이것은 정부신뢰가 문화적 요인들, 진화하는 기대들, 그리 고 정치적 발전들에 대응하는 만큼, 장기적 경제발전이나 절대적 생활수준들과 대응하지는 않는다는 것을 시사한다. 이 러한 결론은, 시민들의 정부신뢰의 수준에 있어서 시민들의 정부조치에 대한 기대의 영향력을 강조하고 있는, 신흥국가 들의 이용 가능한 증거들에 의해서 더욱 강하게 뒷받침 되고 있다(Box 1.1 참조). 그림 년의 국가정부에 대한 확신과 27년 이후 자신감의 변화 27년과 212년간 퍼센트 포인트 변화의 내림차순으로 정렬함 %p 슬로바키아 스위스 한눈에 보는 정부 년의 퍼센트 포인트 변화 (왼쪽 축) 212년의 % (오른쪽 축) 이스라엘 폴란드 아이슬란드 뉴질랜드 대한민국 터키 헝가리 미국 OECD 일본 룩셈부르크 멕시코 체코 호주 칠레 오스트리아 캐나다 에스토니아 벨기에 그리스 아일랜드 설명: 다음 질문에 예 라고 답한 퍼센트에 관한 자료이다.: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대해 자신감이 있습니까, 그렇지 않습니까? 국가정부는 어떻습니 까? 칠레,, 의 자료는 212년이 아닌 년의 자료이다. 아이슬란드와 룩셈부르크의 자료는 27년이 아닌 28년의 자료이다. 오스트리아, 핀란 드, 아일랜드,,, 슬로바키아공화국,, 스위스의 자료는 27년이 아닌 26년의 자료이다. 출처 : Gallup World Poll. %

30 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 Box 1.1. 브릭스(BRIICS) 국가들의 국가정부에 대한 신뢰(212) 평균적으로 모든 브릭스(BRIICS) 국가들에서는, 다수의 시민들이 212년에 그들의 국가정부에 대한 확신을 표시했다 (54%). 국가정부에 대한 자신감은 인도네시아와 중국에서 가장 높았고 (시민들 중 3분의 2), 남아프리카, 브라질과 러시아 연방이 (모두45-47% 범위 안에 있음) 가장 낮았다. 모든 브릭스(BRIICS) 국가들에서 정부신뢰는 OECD 평균(4%)보다 더 높았다 년 동안, 모든(중국은 제외) 브릭스(BRIICS) 국가들의 국가정부에 대한 확신은 평균 3%p 포인트 감소했으며, 이것은 모든 OECD 회원국가들 (평균5%p 감소) 보다 더 낮은 것이었다. 자신감은 인도네시아에서 가장 많이 증가했고 (15%p), 인도에서 가장 많이 감소했다 (27%p). 모든 OECD 국가들과 비교하여 모든 브릭스(BRIICS) 국가들의 자신감 수준이 더 높은 것은 문화적이면서 맥락적 요인에 원인이 있다고 할 수 있지만, 또한 상이한 사회경제적 발전단계로 인해 시민들이 정부 서비스와 성과에 대하여 갖고 있는 상이한 기대치로도 설명될 수 있다. 그럼에도 불구하고, 연구자들간에는 정부신뢰의 최적 수준에 도달하는 것이 정부신뢰의 최대 수준에 도달하는 것보다 더 중요하다는 데에 의견이 일치하고 있다. 브릭스(BRIICS) 국가들에서 정부에 대한 자신감은 OECD 보다 더 높다 % 인도네시아 중국 인도 남아프리카 공화국 브라질 러시아 OECD 설명 : 이 자료는 다음 질문에 예 라고 답한 비율에 관한 것이다: 이 국가에서, 당신은 다음의 각각에 대해 자신감이 있습니까 또는 없습니까? 국가 정부는 어떻습니까? 출처 : Gallup World Poll 둘째, 증거에 따르면 212년에 정부신뢰의 평균수준은 27년의 위기가 있기 전 수준보다 낮았다(그림 1.1의 아래 쪽 패널). 212년에 국가정부에 대한 신뢰를 표시한 응답자들의 비중은 27년보다 평균 5%p (45%에서 4%로) 더 낮다. 이러한 비교는 국가수준에서의 훨씬 더 큰 변화들이 있었음을 감추고 있으며, 실제로 OECD 국가들의 3분의 2 이 상이 27년에서 212년간 정부신뢰의 감소가 있었음을 보고했다. 정부신뢰의 더 큰 하락은 정치위기나 재정 또는 경 제 위기에 직면한 나라들에서 발생했으며, 이러한 나라들은 그리스,, 아일랜드,. 벨기에, 이 26 한눈에 보는 정부 213

31 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 다. 그렇지만 다른 나라들에서는 정부에 대한 자신감이 증가했고, 특히 슬로바키아, 이스라엘,, 폴란드,, 스 위스,, 에서 증가했다. 셋째, 정부신뢰는 평균적으로 민간부문의 2개의 핵심 기관들에 대한 신뢰와 유사하다; a) 금융 기관들과 은행들; 그 리고 b) 언론, 그러나 마찬가지로 여기에도 모든 OECD 국가들마다 상당한 정도의 차이들(variations)이 있다. 전체적 으로 모든 OECD 국가들에서 금융 기관들과 은행들은 정부보다(4%) 약간 더(43%) 신뢰를 받고 있다(그림 1.2 참조). 28년 금융위기의 영향을 가장 적게 받았던 일부 국가들에서는 금융 기관들과 은행들이 높은 수준의 신뢰를 향유하 고 있고, 이러한 나라들은 캐나다, 폴란드,,, 멕시코, 호주, 일본이다. 반대로 가장 많은 영향을 받았던 국가들에서는 정부신뢰가 금융기관들 보다 상대적으로 더 높은 경향이 있고, 이러한 국가들은 아일랜드,, 이탈 리아이다. 국가정부에 대한 자신감(%) 1 그림 1.2. 정부와 비교한 금융기관에 대한 신뢰 212년 금융기관/은행들과 정부에 대한 자신감의 비교 아일랜드 이스라엘 그리스 스위스 룩셈부르크 뉴질랜드 터키 캐나다 벨기에 오스트리아 호주 칠레 OECD 슬로바키아 멕시코 미국 이스라엘 에스토니아 폴란드 헝가리 대한민국 체코 일본 금융기관/은행들에 대한 자신감(%) 설명: 국가정부에 대한 자신감 자료는 다음 질문에 대한 예 응답의 비율에 관한 것이다: 이 나라에서 당신은 다음의 각각에 대하여 자신감이 있습니 까, 그렇지 않습니까? 국가정부에 대하여는 어떻습니까? 금융기관과 은행들에 대한 자신감 자료는 다음 질문에 대한 예 응답의 비율에 관한 것이다: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대하여 자신감이 있습니까, 그렇지 않습니까? 금융기관과 은행들에 대하여는 어떻습니까? 칠레,, 의 자 료들은 년이 아닌 21년의 자료이다. 선의 아래쪽에 위치한 국가들은 금융기관과 은행들에 대한 자신감이 정부에 대한 자신감보다 더 높은 국가 들이다. 출처 : Gallup World Poll. 언론에 대한 신뢰는 21년에 - 자료가 사용 가능한 연도인 - 아일랜드,, 에서 정부신뢰보다 상당히 더 높았으며, 반면에 터키,,, 룩셈부르크에서는 상당히 더 낮았다(그림 1.3 참조). 첫 번째 그룹에 속한 국가들은 경제위기 과정에서 정부신뢰가 가장 크게 악화된 국가들을 포함하고, 두 번째 그룹에 속하는 국가들은 정부 신뢰가 가장 높고 가장 안정적인 수준에 있는 국가들 가운데에 있기 때문에, 이러한 비교는 언론에 대한 신뢰보다 정부 신뢰의 전개를 더 잘 보여 줄 수 있을 것이다. 반대의 경우는 정부신뢰와 금융기관들에 대한 신뢰의 비교에서 - 후자가 전자를 지배하는 역동성을 보여주면서 - 일어날 수 있다. 한눈에 보는 정부

32 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 국가정부에 대한 자신감(%) 1 그림 1.3. 언론과 정부에 대한 신뢰 국가정부와 언론에 대한 자신감의 비교(21) 헝가리 룩셈부르크 호주 뉴질랜드 터키 스위스 캐나다 오스트리아 칠레 이스라엘 미국 멕시코 OECD 벨기에 대한민국 폴란드 체코 아일랜드 일본 슬로바키아 그리스 아이슬란드 에스토니아 언론에 대한 자신감(%) 설명: 국가정부에 대한 자신감 자료는 다음 질문에 예 라는 응답의 비율이다: 이 나라에서 당신은 다음의 각각에 대하여 자신감이 있습니까, 그렇지 않 습니까? 국가정부에 대하여는 어떻습니까? 언론에 대한 자신감 자료는 다음 질문에 예 라는 응답의 비율이다: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대 하여 자신감이 있습니까, 그렇지 않습니까? 언론의 질과 진실성은 어떻습니까? 아이슬란드와 의 자료는 21년이 아니라 28년 자료이다. 스위스와 에스토니아의 자료는 21년이 아니라 29년의 자료이다. 선 아래에 있는 국가들에 있어서, 언론에 대한 자신감은 정부에 대한 자신감보다 더 높다. 출처 : Gallup World Poll. 정부신뢰의 결정요인 정부신뢰는 다면적인 것이며, 시민들과 정부간의 경제적, 사회적, 정치적 상호작용의 혼합에 기초하고 있다. 광범위한 실증적 문헌은 1 정부신뢰와 경제적, 사회적 그리고 거버넌스 파라미터들(parameters)의 관계를 논의하고 있다. 이것은 정부신뢰의 결정요인을 4가지의 광범위한 그룹으로 식별한다: 1) 문화; 2) 제도적인 설정(institutional setting); 3) 경 제적 사회적 결과물들; 4) 기관들의 성과. 관련된 결정요인들의 범위에 대해서는 거의 합의가 있는 반면, 그들의 영향력 이 갖는 중요도와 그들의 신뢰와의 상호적인 관계에서의 깊이에 대해서는 논쟁이 있다. 일반적인 발견은 정부신뢰와 그 것의 결정요인들 대부분이 상호 연결되어 있고, 자기충족적이라는 것이며, 그러므로 그들은 공공 거버넌스와 경제적 발 전에 대해서도 상호보완적 관계에 있다는 것이다. Bouckaert(212)는 정부신뢰는 3가지 수준에서 분석될 수 있다고 주장한다. 거시적 수준에서 정부신뢰는 정치적 제도, 민주주의의 기능과 관련이 있다. 중간 수준에서 정부신뢰는 정책결정과 - 경제사회적 현안들을 관리하고, 미래의 복지에 대한 긍정적 기대를 만들어 내는 정부의 능력 - 관련이 있다. 마지막으로 미시 수준에서, 정부신뢰는 서비스 전 달을 통해서 사람들의 일상생활에 미치는 정부의 영향력을 말한다. 비록 구분이 명확하기는 하지만, 이들 세가지 수준 들은 상호작용 하며, 한 수준에서 정부신뢰에 상당한 지연이 있으면 다른 차원들에서의 정부신뢰에도 영향을 줄 수 있 고 정책 결과물에도 영향을 미칠 수 있다. 정부신뢰를 강화하기 위한 노력들은 그러므로, 서로 다른 영역 각각에서 모두 동반 상승효과를 강화하는 것이 필요하다. Bouckaert의 분류는 두 가지 이유 때문에 특별히 유용하다. 첫째, 그의 분류는 정부신뢰가 정부들에게 일어나는 어 떤 것일 뿐만 아니라, 정부들이 그들의 행동과 정책들을 통해서 영향을 줄 수 있는 어떤 것도 된다는 점을 시사하기 때문 이다. 둘째, 그의 분류가, 정부신뢰에 영향을 주는 것에 관하여, 공공정책들 중 무엇이냐 뿐만이 아니며, 어떻게(how), 누구를 위하여(for whom), 누구와 함께(with whom)도 중요하다는 것을 보여주고 있기 때문이다. 결과적으로, 시민과 민간기업들에게는 최종 결과물들뿐만 아니라 이러한 결과물을 얻기 위해서 사용되었던 과정들(processes) 역시 중요 한 것이다. 28 한눈에 보는 정부 213

33 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 정부신뢰에 관한 공공 거버넌스의 차원은 제도적 설정과 그것의 성과라는 개념을 시민들이 정부에 기대하는 것을 요 약하는 일련의 상호 관련된 과정 요소들(process components) 로 분해하여 보면 더 잘 이해될 수 있다. OECD는 아래 의 요소들을 제안한다: 신뢰성(Reliability): 시민들의 경제적, 사회적, 정치적 환경에서의 불확실성을 최소화 하고, 일관되며 예측 가능 한 방법으로 행동하는 것에 관한 정부의 능력. 대응성(Responsiveness): 공공의 필요와 기대들을 효과적으로 대변하는 접근 가능하고, 효율적이며 시민지향 적인 공공서비스의 공급. 개방성과 포괄성(Openness and Inclusiveness): 이해관계자들과의 양방향 의사소통을 제도화하는 체계적이 고 종합적인 접근방법, 그리고 그것에 의하여, 투명성, 책임성과 참여를 개선하는 수단으로서 적절하고 사용 가 능한 정보들이 제공되고, 상호작용이 촉진되는 것. 청렴성(Integrity): 정부와 공공기관들의 부패를 방지하면서 공적 이익을 보호하는데 기여하는 행동의 폭넓은 원 칙, 기준들을 정렬하는 것. 공정성(Fairness): 정책결정과 정책집행의 과정들에서 시민들(그리고 민간기업들)을 절차적 관점에서 일관성 있 게 대우하는 것. 다음에 뒤따라 나오는 내용에서, 우리는 거버넌스 영역에서 정부신뢰의 잠재적 결정요인을 식별하기 위해 Bouckaert의 3가지 수준의 기본 틀을 사용하고, 통계적 상관관계를 시사하는 국제적 연구조사들의 증거들을 제시한 다. 이것은 아직도 인과관계 측면에서 결정적인 것과는 많이 떨어져 있는 예비적 활동이지만, 더 많은 연구와 토론을 안 내해 줄 수 있는 활동이 될 것이다. 거시 수준 거시 수준에서, 정부신뢰를 위해 중요한 것은 정치적 제도와 민주주의의 기능이다. OECD의 회원이 되기 위한 중대한 전제조건은 잘 발달된 정치적 제도를 갖춘 민주주의 국가가 되는 것이다. 2 정치적 제도/기관에 관하여, 최소한, 자료들이 이용 가능한 유럽국가들에서는 시민들이 정치적 정당들 보다 정부를 더 많이 신뢰한다는 의사를 지속적으로 나타내고 있다(그림 1.4와 1.5 참조). 213년에는, 유럽의 OECD 회원국들 중 오직 한 국가에서만 - - 국민들이 정부와 정치적 정당들을 같은 수준에서 신뢰한다. 다른 모든 국가들에서는 정 치적 정당이 덜 신뢰 받고 있다. 정치적 정당들은 재정 위기의 영향을 가장 크게 받았던 국가- 응답자의 1% 아래 - 에 서 가장 적게 신뢰를 받았는데, 이는 예를 들어, 그리스,,, 이었다. 민주주의의 기본 원리는 자유롭고 공정한 선거 이외에도 결과와 과정 양자 모두에서 법의 지배 원리를 고수하는 것이 며 이것은 정부를 포함한 그 어느 누구도 법 위에 있지 않고 이런 곳에서는 법률이 기본권을 보호하며 재판은 누구나 접 근 가능하다는 것을 의미한다. 이것은 국민들이 그들의 국가정부와 사법시스템에 대해 갖는 자신감들 간의 강한 상관관 계에서도 나타난다(그림 1.6 참조). 사법시스템에 대한 신뢰는 결과물이자 핵심 거버넌스 차원을 의미하며, 이는 청렴성 과 가장 밀접하게 관련되어 있다. 전통적으로 사용되는 또 다른 정치 시스템에 대한 신뢰의 측정 수단은 유권자들의 투표율이다. 그렇지만 유권자들의 투표율과 신뢰간의 관련성에 관해서는 서로 경쟁하는 가설들이 존재한다 - 첫 번째 가설: 유권자의 투표율이 높으면 정 치적 시스템에 대한 더 높은 신뢰를 반영할 수도 있다는 것이고; 반면에 경쟁가설: 현정부에 대한 더 낮은 신뢰는 그를 패배시키기 위하여 투표하려는 더 높은 투표 성향을 가져올 수도 있다는 것이다. 그렇지만, 정부신뢰와 유권자 투표율간 의 상관계수는 무시할 만한 수준이다. 한눈에 보는 정부

34 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 그림 년의 기간 동안, 유럽에서는 정치정당에 대한 신뢰가 정부신뢰보다 훨씬 낮았다 % 5 정치 정당에 대한 신뢰 국가정부에 대한 신뢰 설명: 자료는 다음 질문들에 대해 신뢰하는 경향이 있다 고 답한 비율에 관한 것이다: 다음 기관들의 각각에 대하여, 당신이 그 기관을 신뢰하는 경향 이 있는지 없는지를 말해 주시오: (국가)정부; 정치 정당. 자료는 23개 OECD 회원국가들의 연 평균에 관한 것이다: 호주, 캐나다, 칠레, 이스라엘, 일본, 대한민국, 멕시코, 뉴질랜드,, 스위스, 미국의 자료는 이용 가능하지 않다. 출처 : Eurobarometer(database), OECD calculations. 그림 1.5. 유럽 OECD 회원국들에서 정치 정당과 정부신뢰(213) % 룩셈부르크 국가정부에 대한 신뢰 정치 정당에 대한 신뢰 오스트리아 터키 아이슬란드 벨기에 에스토니아 OECD 헝가리 슬로바키아 아일랜드 폴란드 체코 그리스 설명: 자료는 다음 질문들에 대해 신뢰하는 경향이 있다 고 답한 비율에 관한 것이다: 다음 기관들의 각각에 대하여, 당신이 그 기관을 신뢰하는 경향 이 있는지 없는지를 말해 주시오: (국가)정부; 정치 정당. 자료는 23개 OECD 회원국가들의 연 평균에 관한 것이다: 호주, 캐나다, 칠레, 이스라엘, 일본, 한국, 멕시코, 뉴질랜드,, 스위스, 미국의 자료는 이용 가능하지 않다. 출처 : Eurobarometer(database). 시민들이 국가정부에 대한 자신감을 표현할 때, 그들은 국가 지도부에 대해서도 판단을 하게 된다(R2:.9)(그림 1.7 참조). 이 지도부가 단지 정치 지도자들을 의미하는지 또는 고위 관료들까지 포함하는 지는 의문의 여지가 있다. 그렇지 만, 이러한 점은 공공 거버넌스에서 지도부가 매우 중요하다는 것과 정부의 비전과 성과 그리고 청렴성을 뒷받침하는 잘 기능하는 정치 행정적 접점(interface)이 필요하다는 점을 보여준다. 3 한눈에 보는 정부 213

35 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 그림 1.6. 사법 시스템에 대한 자신감은 국가전부에 대한 자신감의 중요한 요인이다 국가정부에 대한 자신감과 사법시스템에 대한 자신감 간의 상관관계 (212) 사법시스템에 대한 자신감(212), % 오스트리아 일본 아일랜드 아이슬란드 호주 이스라엘 미국 에스토니아 OECD 벨기에 그리스 폴란드 헝가리 슬로바키아 체코 대한민국 멕시코 캐나다 뉴질랜드 터키 스위스 룩셈부르크 R²= 칠레 국가정부에 대한 자신감(212), % 설명: 국가정부에 대한 자신감 자료들은 다음 질문에 예 라고 말한 응답한 비율에 관한 것이다: 이 나라에서 당신은 다음 각각에 대하여 자신감이 있습 니까, 없습니까? 국가정부는 어떻습니까?" 사법시스템에 대한 자신감 자료는 다음 질문에 예 라로 응답한 비율에 관한 것이다: 이 나라에서 당신은 다 음 각각에 대하여 자신감이 있습니까, 없습니까? 사법시스템과 법원은 어떻습니까? 칠레,, 의 자료는 212년이 아닌 년 자료임. 출처 : World Gallup Poll. 그림 1.7. 지도부는 국가정부에 대한 자신감의 열쇠이다 국가정부에 대한 자신감과 국가의 지도부에 대한 자신감 간의 상관관계(212) 국가 지도부에 대한 인정(212), % 1 9 R²= 그리스 뉴질랜드 OECD 이스라엘 캐나다 오스트리아 벨기에 미국 터키 대한민국 호주 일본 폴란드 칠레 슬로바키아 아일랜드 에스토니아 멕시코 헝가리 아이슬란드 체코 룩셈부르크 국가정부에 대한 자신감(212), % 설명: 국가정부에 대한 자신감 자료들은 다음 질문에 예 라고 답한 비율에 관한 것이다: 이 나라에서 당신은 다음 각 각에 대하여 자신감이 있습니까, 없습니까? 국가정부는 어떻습니까? 국가리더십에 대한 인정에 관한 자료는 다음 질문에 인정 이라고 답한 비율(%)을 말한다: 당신은 이 나라 지도 부의 업무성과를 인정합니까 또는 인정하지 않습니까? 칠레,, 의 자료는 212년이 아닌 년 자료이다. 출처 : Gallup World Poll. 스위스 한눈에 보는 정부

36 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 중간 수준 중간 수준에서, 정부신뢰는 전략적 정책결정과 - 정부의 경제 사회적 현안들을 다루고, 미래의 복지에 대한 긍정적 기대를 생산해 내는 능력 - 관련이 될 수 있다. 한눈에 보는 정부 213은 전략적 정책형성의 구성요소와 결과물들을 - 예산관행(제4장)뿐만 아니라, 공정성(제2장), 위험관리(제2장), 재정적 지속가능성(제2장), 재정수지균형(제3장), 채무 수준(제3장)과 같은 - 포함하고 있다. 그렇지만 이러한 지표들을 정부신뢰의 수준과 변화에 관련시켜 보면, 그 어느 것도 강한 상관관계를 보여주지는 않는다. 그렇지만, 사회적 보호(실업, 보험, 연금, 복지를 포함한)에 대한 지출수준은 정부신뢰 수준과 보통 정도의 상관관계를 (R 2 :.44) 보이고 있다. 사회적 프로그램들은 상당한 수의 국가들에서 재정 건전화의 대상이 되어 가고 있기 때문에, 정 부신뢰는 시민들과 국가 간 사회적 계약의 변화로 보여지는 이 프로그램들의 구성과 접근 규칙들의 변화로부터 추가적 인 타격을 받을 수가 있다. 그러나 공공 신뢰에 대한 영향은 개혁들이 실행되는 과정들에 의해 완화될 수 있다. 이것은 다 음 2가지 측면에서의 공정성이 중요하다는 것을 보여 준다: 결정에 도달하는 과정의 측정과 - 의사결정의 과정이 얼마 나 투명하고, 뒷받침하는 증거들, 그리고 그 결정에 의해서 영향을 받는 사람들이 참여할 가능성은 얼마나 되는지 - 결 과물의 측면 - 누가 얼마나 많이 영향을 받을 것인가와 부담이 얼마나 공정하게 나누어지는 가에 초점을 두는 - 이다. 이 렇게 하여 정부신뢰 자체가 추가적으로 정부신뢰를 향상시킬 수 있다. 이는 참여를 격려하고, 의사결정자들에 의해서 사용되는 기준과 증거에 대한 신뢰를(그리고 이에 따른 결정의 정당성을) 통해 가능하다. 재정적 신중함이 정부신뢰와 필연적으로 직접적 관계를 갖는 것은 아니다. 국가의 재정이 정상적일 때에는 관련성이 크지 않은 것으로 보인다. 그렇지만 국가들이 심각한 재정적 어려움에 처할 때에는 우선적인 관심대상이 된다. 이것은 공공부채(), GDP에 대한 % 22 R²= 그림 1.8. 공공부채의 역할은 재정 위기에 처한 국가들에서만 중요하다 그리스 체코 일본 헝가리 국가정부에 대한 자신감(212)과 공공부채()간의 상관관계 아이슬란드 대한민국 에스토니아 아일랜드 오스트리아 폴란드 OECD 이스라엘 미국 슬로바키아 벨기에 호주 국가정부에 대한 자신감(212), % 캐나다 뉴질랜드 눈여겨 볼 것 % of GDP 2 그리스 18 R²= 스위스 % 룩셈부르크 아일랜드 설명: 국가정부에 대한 자신감 자료들은 다음 질문에 예 라고 응답한 비율이다: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대해 자신감이 있습니까?, 없습니 까? 국가정부는 어떻습니까? 공공부채는 일반정부의 총 재정 부채에 관한 것이다. 칠레,, 의 국가정부에 대한 자신감에 관한 자료는 212년 이 아닌 년의 자료이다. 출처 : World Gallup Poll; and OECD (213), OECD Economic Outlook No. 93, OECD Economic Outlook: Statistics and Projections (database), May 213, 한눈에 보는 정부 213

37 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 심각한 공공부채를(눈여겨 볼 것 참조) 갖고 있는 유럽의 5개 국가에서의 부정적이고 강한 상관관계를(R 2 :.81) 보여주 는 그림 1.8에 잘 정리되어 있다. GDP대비 높은 부채수준은 정부의 신뢰성과, 불확실성을 최소화하는 정부의 능력에 의 문을 가져올 수 있다. 미시 수준 미시 수준의 초점은 공공서비스의 전달을 통한 시민들의 정부에 대한 경험에 있다. 공공서비스에 대한 만족감은 정부 신뢰보다 휠씬 더 높지만, 더 높은 서비스 만족도가 반드시 정부에 대한 증가된 자신감으로 해석되는 것은 아니다. 조사들로부터 나온 증거들은 시민들이 보다 더 구체적으로 질문을 받게 되면 공공부문의 서로 다른 영역들과 기구들 을 구분할 수 있음을 가리키고 있다(그림 1.9). 212년 OECD 모든 회원국들의 평균을 보면, 자신감이 가장 높은 분야 는 지역경찰과 보건(각각 72%와 71%)이고, 다음으로 교육(66%), 사법시스템(51%)의 순서이며, 가장 낮은 분야는 국 가정부(4%)이다. 이것은 정부 가 무엇을 의미하는가를 이해한다는 것이 중요함을 강조하고 있다: 시민들이 자신들의 정부신뢰의 수준을 밝힐 때 그들은 서비스가 전달되는 인프라뿐만 아니라 행위자, 기관, 규제들의 광범위한 네트워크의 어느 요소들이 정부를 구성하고 있는 지에 대해서도 언급하고 있는 것이다. 일반적 그림 이외에도 국가정부에 대한 신뢰와 공공서비스에 대한 실질적인 만족감간의 관계 측면에서 국가간에 상당한 차이점이 존재한다. 이 두 가지에 대한 측정값 간의 차이는 특히 공공서비스에 대한 만족도가 높은 아이슬란드, 그림 1.9. 공공서비스에 대한 만족은 정부신뢰보다 더 높다(212) OECD 평균 OECD 범위 국가정부 보건 71% 4 4% 2 51% 사법시스템 66% 72% 교육시스템 지역경찰 설명: OECD 평균은 모든 국가들의 212년 자료에 기초했으며, 다만, 칠레,, 일본, 멕시코, 대한민국과 의 데이터는 212년이 아닌 년 의 자료이다. 국가정부에 대한 자료들은 다음 질문에 예 라고 답한 비율에 관한 것이다: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대하여 자신감이 있습니 까, 그렇지 않습니까? 국가정부는 어떻습니까? 사법시스템에 대한 자료들은 다음 질문에 예 라고 답한 비율을 나타낸다: 이 나라에서, 당신은 다음 의 각각에 대하여 자신감이 있습니까, 그렇지 않습니까? 사법시스템은 어떻습니까? 지역경찰에 대한 자료들은 다음 질문에 예 라고 답한 비율을 나타 낸다: 당신이 살고 있는 이 도시 혹은 지역에서, 당신은 지역 경찰에 대하여 자신감이 있습니까, 그렇지 않습니까? 교육시스템에 대한 자료들은 다음 질문에 만족 이라고 답한 비율을 나타낸다: 당신이 살고 있는 이 도시 또는 지역에서, 당신은 교육시스템 혹은 학교들에 대하여 만족하십니까, 혹은 불만족 하십니까? 보건에 관한 자료는 다음질문에 만족 이라고 답한 비율을 나타낸다 당신이 살고 있는 이 도시 또는지역에서 당신은 고급 보건서 비스 이용가능성에 대하여 만족 혹은 불만족이십니까? 출처 : Gallup World Poll. 한눈에 보는 정부

38 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 일본,, 체코에서 특히 크게 나타나지만 스위스, 룩셈부르크, 터키에서는 공공서비스에 대한 만족도와 국가정 부에 대한 자신감이 서로 매우 유사하게 나타나고 있다. 이것은 이용 가능한 자료들을 통해서 제시된 것과 같이 국가정 부에 대한 자신감에 관한 질문들에 대한 현재의 답변들은 일부 국가들에서 기관들로서의 정부나 공공행정 보다는 정치 시스템에 관한 더 단기적인 인식들을 포착할 수 있다는 견해에 힘을 실어준다. 정부신뢰는 서비스가 전달되고, 정부 성과와의 연계가 더 구체적인 지역 수준에서 가장 높게 나타나는 경향이 있다. 정부신뢰는 또한 공공서비스를 이용하지 않는 사람들보다는 실질적으로 이를 이용하는 사람들에게서 더 높게 나타나 는 경향이 있다. 모든 정부수준들과 공공기관의 서로 다른 형태들에 걸쳐서 나타나는 정부신뢰의 변형들에 대한 탐구는 정부에 대한 대중의 인식들을 형성하는 요소들과 공공행정의 영역들에 대한 인식을 개선할 수 있는 서로 다른 정책수단 들에 대한 몇 가지 단서들을 제공할 것이다. 공공서비스의 질에 관한 제9장은 서비스의 질(quality)에 관한 일반적인 틀에 기초한다(표 1.2 참조). 이 장은 질의 중 요한 관점들에 의해 제시되는 현행 서비스의 질에 관한 지표들로 - 접근, 시기적절성, 신뢰성과 서비스 만족 - 구성되어 있다. 덧붙여서 온라인 정부서비스의 개시에 관한 자료도 이 서비스들에 대한 정부와 민간기업들, 그리고 시민들의 높아 진 의존을 고려하여 제시된다. 이러한 서비스 질의 차원은 포괄성(접근), 대응성, 신뢰성과 같이 시민들에게 중요한 핵심 거버넌스 차원들의 일부와 중복된다. 질과 관련된 이러한 핵심 차원들이 다양한 측면(facets)을 갖고 있기 때문에 첫 번 째 시도로서 자료들이 이용 가능한 4가지 정책영역의 각각에 대하여 한가지 측면을 제시한다: 비용감당능력, 시기적절 성, 정확성과 보고된 만족도. 표 1.2. 서비스 질의 기본 틀 접근가능성 대응성 신뢰도 만족도 비용감당능력 시기적절성 정확성/능숙함/고객의 권리 (소송을 제기하거나 보상을 받을 가능성) 보고된 만족도(인식) 지리적 인접성 필요와 서비스의 매치 실재하는 기능(시설, 설비 등) 보고된 신뢰(인식) 장애인들을 위한 적응성 고객서비스(공손함과 대우) 일관성/공정성 서로 다른 문화들에 대한 적응성 (예, 언어 등) 전자적 서비스에 대한 접근성 (정보격차) 통합서비스(모든 전달경로에 대한) 보안(비밀보호, 안전) 청렴성: 전분야에 걸친 이슈 부패에 대한 인식과 정부신뢰간의 상관관계가 높기 때문에(그림1.1 참조) 청렴성은 정부신뢰에 필수적인 것으로 보 인다. 본질적 공공 거버넌스 과정들인 청렴성의 도구와 메커니즘들은 결과물인 부패를 방지하고 행위의 높은 기준을 조 성하는 데에 목적을 두고 있으며, 부패의 방지와 높은 행위 기준들은 정책결정에 관여하는 행위자들의 신뢰성과 정당성 을 강화하는데 도움을 주며, 공익을 보호하고, 정책결정의 공정성에 대한 기대를 되찾게 해준다. 공공부문과 민간부문 이 교차하는 위험성이 높은 영역들을 담당하는 정책도구들은 - 이해갈등의 효과적 관리, 공공부문에서의 높은 행위 기 준, 적절한 로비와 정치적 금융 규제를 포함하는 - 부당한 영향력을 제한하기 위한 지렛대가 될 수 있고 공익을 보호하 는 안전장치를 만들 수 있다. 34 한눈에 보는 정부 213

39 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 그림 1.1. 부패를 조심하라! 국가정부에 대한 자신감과 정부 부패에 대한 인식간의 상관관계(212) 정부 부패(%) 1 9 그리스 체코 R²= 대한민국 헝가리 이스라엘 폴란드 미국 슬로바키아 아이슬란드 칠레 오스트리아 일본 에스토니아 멕시코 OECD 벨기에 아일랜드 호주 터키 캐나다 뉴질랜드 룩셈부르크 스위스 국가정부에 대한 자신감(%) 설명: 국가정부에 대한 자신감에 관한 자료는 다음 질문에 예 라고 답한 비율이다: 이 나라에서, 당신은 다음의 각각에 대해 자신감이 있습니까, 혹은 그렇지 않습니까? (국가)정부는 어떻습니까? 정부 부패에 대한 인식에 관한 자료들은 다음 질문에 예 라고 답한 비율이다: 정부 전반에 부패가 널리 퍼져 있습니까, 혹은 그렇지 않습니까? 칠레와 그리고 의 자료들은 212년이 아닌 년 자료이다. 출처 : Gallup World Poll. 이 출판물은 정부 내 청렴성의 개선을 목적으로 하는 공공관리 관행들에 관한 지표들을 담고 있다: 제8장, 이해 충 돌과 재산공개 ; 제8장, 예산 투명성 ; 그리고 제7장, 공공 조달과 중소기업 분야에서의 공정한 경쟁 결론 최근의 제정 경제 그리고 사회적 위기의 제도적 도전들에 대한 경험은 현대의 경제 사회에서 정부의 역할에 대한 광 범위한 연구에 기여하고 있다. 정부신뢰의 역할은 지도자들과 분석가들에 의해 더 나은 위기 관리, 더 나은 성과와 관련 하여 잠재적으로 놓치고 있던 요소로서 점점 더 인식되고 있다. 정부신뢰를 이해하고 개선하는 것은 포괄적이고 다중 섹터와 다중 행위자가 요구되는 중기적 시야를 가진 의제이다. 첫째, 정부신뢰에 관하여 그것의 결정요인에 대한 더 나은 식별뿐만 아니라 더 포괄적인 측정도 필요하다. 이를 위해서 는 신뢰의 개념과 정부신뢰에 대하여 우리의 이해와 지식이 강화되어야 할 필요가 있다. 게다가 시민들과 민간기업들에 의한 정부신뢰의 주기적이고 국제적으로 비교 가능한 측정이 필요할 것이다. 이러한 조사는 기존 연구조사들의 요소들 을 결합한 새로운 조사방법이나 기존 연구조사들의 개선에 의해 [조사들의 대표성과 조사설계에 관하여, 그리고 질문 단어의 선택, 첨부된 등급(scales attached)을 포함하는 것] 수행될 수도 있다. 현재는 어떠한 국가 통계청도 정부신뢰 의 측정에 참여하지 않고 있다. 둘째, 정부의 행동이 차이를 만들어 낼 수 있는 영역을 식별할 수 있다는 결론을 끌어 내기 위해서는 분석틀에 관한 추가적인 연구가 요구되며, 그 다음으로는 정부와 정부의 서로 다른 기관들에 대한 신뢰와 정부 성과의 영역간의 관계들 을 훨씬 더 깊이 있게 탐구하기 위한 더 정교한 계량경제 기법들이 요구된다. 우리가 정부신뢰에 영향을 주는 정부의 모 든 수준들과 기관들의 역할과 책임성들을 이해하는 것은 특별히 중요하다고 할 수 있다. 이것은 결정들이 어떻게 만들어 지고, 전달되고, 집행되는가에 있어서 국가 지도부, 다양한 정책섹터, 지방정부 수준의 서비스 전달 요원의 역할 등을 이 한눈에 보는 정부

40 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 해하는 것에서부터 출발할 수 있다. OECD는 국제적 비교들의 개발을 도와주고, 정부신뢰를 다시 재건하는데 성공적이 었던 전략들과 행동들을 국가들이 다른 국가들과 서로 교환하도록 도와 줄 수 있다. 이 작업의 선도자는 OECD 공공 거 버넌스 논평(the OECD s Public Governance Reviews)의 일부로서 수행되는 - 다른 것들 중에서 - 특정국가사례연 구들(country specific case studies)이 될 수도 있을 것이다. 그렇지만 가장 중요한 것은 정부신뢰를 새롭게 강조함으로써 공공 거버넌스에 시민들의 역할을 강화하는 것에 관한 새로운 시각을 가져올 수 있다는 점이다. 제도적 수준에서 보면 이것은 시민들과 국가간의 사회적 계약이라는 개념을 보 강 하도록 하며, 보강된 개념에서는 전자가 세금을 내고 법을 준수하는 방식에 의해서뿐만 아니라 공공정책을 수용하고 공공정책의 설계와 집행에 협력함으로써 기여하게 된다. 그렇지만 시민들로부터 이러한 지원을 얻기 위해서는 정부가 보다 더 포괄적이고, 더 투명하며, 더 수용적이고 더 효율적이 될 필요가 있다. 정부신뢰가 효과적인 공공정책에 있어서 결정적 역할을 한다는 점을 알아보고 더 잘 이해하는 것은 정부로 하여금 그들의 정책들과 개혁안건들을 더 잘 만들어 낼 수 있도록 도와줄 것이고, 정책과 개혁안건들의 결과물들도 개선될 것이다. 미주 1. GOV/PGC(213)1을 찾아보기 바람(www2.oecd.org/oecdinfo/info.aspx? app=oliscoteen&ref=gov/pgc(213)1). 2. 이 출판물은 ( 국가의 맥락적 요소들 부록 에서 온라인으로 이용 가능함) 각 회원국들의 정부구조뿐만 아니라 정치적 기관들에 관 한 기본정보들도 담고 있다. 이러한 기관들이 어떻게 작동하는 지는 출판물의 다른 지표들에 의해서 포착된다. 참고문헌 Aghion, P., Y. Algan, P. Cahuc and A. Shleifer(21), Regulation and distrust, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 125(3), Oxford, pp Algan, Y. and P. Cahuc(21), Handbook of Economic Growth, Vol. 1, North-Holland Publishing, Amsterdam. in 7th Global Forum on Reinventing Government Building Trust in Government, pp Bouckaert, G. (212), Trust and Public Administration, Administration, Vol. 6, No. 1, pp Bouckaert, G. and S. van de Walle (23), Comparing measures of citizen trust and user satisfaction as indicators of International Review of Administrative Sciences, Vol. 69(3), pp International Review of Sociology, Vol. 15, No. 1, March, pp A Systems Analysis of Political Life Fukuyama, F. (1995), Trust: the Social Virtues and the Creation of Prosperity, Free Press, NewYork. Institutional Trust and Economic policy The Canadian Journal of Sociology, Vol. 31.2, pp its performance, Public Performance and Management Review, Vol. 29(4), pp Court Economic Review, No. 1, pp Quarterly Journal of Economics, Vol. 112(4), Oxford, pp Supreme The 36 한눈에 보는 정부 213

41 제1장. 정부신뢰, 정책효과성 그리고 거버넌스 아젠다 Law and Human Behavior, Vol. 28(2), pp Nooteboom, B. (26), Social Capital, Institutions and Trust Putnam, R. (2), Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, Simon and Schuster, NewYork. 정부신뢰 혹은 자신감을 측정하는 국제 설문조사 : 웹 링크 한눈에 보는 정부

42 38 한눈에 보는 정부 213

43 제2장. 전략적 거버넌스 이 장은 정부를 위한 핵심적 전략적 결과지표들을 담고 있다. 이러한 지표들 중 일부는 엄선한 정책 부문들과 정부 활동들의 성과와 관련 있으며(조세행정뿐만 아니라, 보건, 교육, 사법에 관한 효율성과 효과성 측정과 같은), 해당 정책공동체들이 그것을 측정하기 위해 개발한 규약들에 근거를 두고 있다. 다른 지표들은 법의 지배, 위험관리 또는 재정적 지속가능성과 같은 정부 전체 의 성과를 나타낸다. 어 떤 지표들은 또한 효과성과 효율성뿐만 아니라, 소득불평등을 줄이려는 정부의 렌즈역할을 통해 법의 지배와 공정성과 같은 좋은 거버넌스(good governance)의 핵심 원칙들을 반영한다. 지표들은 대부분 짧은 시간 기간에 중점을 두며(몇 개의 선택된 년도들에 나타난 값들), 반면에 재정 지속가능성은 정부 의 재정적 위치를 23년까지 투사한다. 이 지표들의 다양성은 정부가 수행해야 할 광범위한 책임성 은 물론 정부에 대한 시민과 기업들의 다양한 기대들을 보여 준다. 이 모든 지표들은 전략적이다: 이들 모두는 사회 경제 복지를 위해 중요하다. 이 지표들 중 많은 것들은 다른 행위자들에 의해 수행될 수 없 는 정부 기능들의, 예를 들면, 법의 지배나 위험관리, 성과를 반영한다. 한눈에 보는 정부