발간사 국민연금이도입된지 30여년이흘렀지만, 노후소득보장체계를어떻게설계해야할지에대한논의는아직추상적수준을넘지못하고있다. 개인과기업, 국가의책임을배분한다층형구조가필요하다는기본원칙외에는이들각각의역할과비중, 작동방식에대해아직구체적인내용을확보하지못하고있는것이다. 공적연금의지향점

연구보고서 2015-07 연금연구 : 연금개혁을중심으로 윤희숙외

발간사 국민연금이도입된지 30여년이흘렀지만, 노후소득보장체계를어떻게설계해야할지에대한논의는아직추상적수준을넘지못하고있다. 개인과기업, 국가의책임을배분한다층형구조가필요하다는기본원칙외에는이들각각의역할과비중, 작동방식에대해아직구체적인내용을확보하지못하고있는것이다. 공적연금의지향점이무엇인지, 그리고공사연금간역할이어떻게배분되어야하는지, 사전적으로준비되어야하는노후소득과고령자근로소득간의역할은어떻게배분되어야하는지, 기업연금과개인연금의건강한발전을위해정부는당장무엇을해야하는지등에대한논의가필요한시점이다. 그러나그간연금분야에서연금의포괄성, 사각지대, 급여의적정성, 지속가능성등에대해서상당한논의가이루어져왔지만, 이들을종합한제도설계에대해서는아직실제적인내용이마련되지못해왔다. 따라서노후보장체계전반에대한총괄적관점을기반으로공적연금과직역연금, 퇴직 개인연금발전의장애요인을짚어보고개혁과제를파악한본과제는매우시의적절하다. 노후소득보장이라는과제를경제전체적관점과복지정책적관점, 금융발전의관점에서바라보는연구자들이협력해과제를기획했다는점역시바람직하다. 이들중어느한가지의관점만이독보적인중요성을가지는게아닌이상다양한관점과분

발간사 야적시각을종합하고상호작용하는노력은제도를실제설계하는데있어중차대한의미를갖는다. 본연구가올해의성과에그치지않고연구자간, 연구기관간, 연구분야간교류의초석이되어향후제도개혁을이끌수있기를기대한다. 마지막으로본보고서에제시된견해는집필자개인의의견이며, 본원의공식견해가아님을밝혀두는바이다. 2015 년 12 월 한국개발연구원원장 김준경

목차 발간사 요약 1 제1 장 서론 ( 윤희숙 ) 5 제2 장 각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 ( 김도형 ) 9 제 절머리말 9 제 절인구변천의심화와연금정책적대응 12 인구변화 년 13 공적연금제도의도입과확산 19 연금비용의증대와정책대응 23 제 절부과식에서적립식제도로의이행 26 적립식개인계좌제이행의지리적분포 26 적립식제도로의전환에따르는경제적이득 28 적립식제도로의이행및시행에따르는비용 41 재개혁과후퇴 49 제 절부과식제도를유지한국가들의대응 56 명목확정기여 58 자동조정장치 63 제 절맺음말 77

목차 참고문헌 82 부록 92 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 ( 이용하 최옥금 김형수 ) 96 제 절들어가는말 96 제 절국민연금제도의현황과문제점 99 노후소득보장을둘러싼여건 99 일반공적연금제도의현황 104 공적노후보장의실태및전망 112 공적노후보장에대한전반적평가 120 제 절 국가연금체계의유형화와개혁동향 122 연금체계의유형화 122 유형별주요특징과최근개혁동향 124 유형간주요성과지표비교및시사점 134 제 절국민연금의개혁방안검토 140 모수적개혁방안 140 구조적개혁방안 150 제 절요약및결론 162 참고문헌 167 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 ( 김상호 ) 169 제 절들어가는말 169 제 절공무원연금개혁내용 170 제 절공무원연금개혁평가 173 재정건전성 173 형평성 181

합리성제고 184 성과 185 한계 187 제 절직역연금의문제점 191 공무원연금 191 군인연금 194 사립학교교직원연금 197 제 절직역연금의개혁방향 203 재정건전성의확보 203 다층노후소득보장체계의구축 204 독자모델적용 206 소득재분배와특수성 209 제 절직역연금의과제 210 연금충당부채 210 직역연금가입자의특수성 211 참고문헌 212 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 ( 이태호 ) 213 제 절서론 213 제 절퇴직연금과개인연금의현황 215 가입현황및시장규모 215 퇴직연금제도 217 개인연금제도 219 통합연금포털 223 제 절퇴직연금과개인연금제도의문제점 224 노후소득의사각지대와양극화현상 224

목차 낮은소득대체율 225 높은일시금수령비율과낮은연금유지율 235 퇴직연금사업자에대한높은의존도 239 제 절퇴직연금과개인연금의제도개선방안 241 사각지대와양극화현상해소를위한보조금지급제도도입 241 소득대체율개선방안 245 연금화방안 265 퇴직연금기금형제도도입을통한지배구조개선 269 감독규제개선방안 271 제 절소결 282 참고문헌 285 288

표목차 표 출생시기대여명 년 15 표 연금제도의네가지유형 20 표 기초통계량 32 표 개혁국과비개혁국간 년금융시장차이검정 34 표 적립식연금개혁이자본시장과금융시장에미치는효과 35 표 기초통계량 노동시장분석 40 표 적립식연금개혁이노동시장과연금커버리지에미치는효과 41 표 적립식개혁이정부부채에미치는동태적효과 42 표 행정수수료로인한계좌의실질가치하락 년가입자기준 44 표 적립식개인계좌제도의유형 45 표 재개혁혹은후퇴의지리적양상 년 50 표 중동유럽국가들의연금정책적대응 의제약 55 표 명목확정기여제도로의이행 58 표 이행의속도 이탈리아 라트비아 폴란드 스웨덴 62 표 소득비례연금의소득재평가방식과연동기준비교 74 표 개국공적연금제도의수급연령 조기은퇴및은퇴이연 75 표 제도별가입자가부담하는위험 77 부표 적립식개인계좌제도입국가 년 개국 92 부표 금융시장발전척도 정의와자료출처 93 부표 개혁국과비개혁국간 년금융시장차이검정 93 부표 개혁국과비개혁국간 년노동시장차이검정 94 부표 남성의노령연금수급연령 년 95

표목차 표 노인의주요소득원구성 102 표 국민연금의가입자구성 108 표 국민연금수급률 년 월 113 표 국민연금수급률전망 113 표 기초연금을포함한연금수급률 년 월 114 표 국민연금평균수급액및수준 년 월 115 표 주요국가의연금제도의실질소득대체율현황및전망 117 표 가입시점별 소득수준별국민연금의수익비비교 118 표 대비공적연금 기초 국민 지출비중전망 119 표 유형간연금지출비중과노인빈곤율비교 135 표 국민연금의재정목표 년제 차재정계산 년예시 142 표 제 차재정계산시제안된개혁안 142 표 모수적개혁대안 안 의설정 145 표 선진국의개혁후수급개시연령 146 표 각안별재정목표달성에필요한보험료율조정스케줄 146 표 각안별재정수지및기금소진연도전망 148 표 각안별급여지출액및 대비연금지출비중추이전망 149 표 기초연금과국민연금의재구조화대안 급여수준기준 155 표 각안별기초연금과국민연금의급여조정스케줄가정 157 표 각안별 인당평균수급액증가추이 161 표 공무원연금개혁에따른직급별개인편익분석 176 표 공무원연금개혁에따른보전금추이 년 179 표 공무원수전망 193 표 군인연금재정추이 194 표 군인연금장기재정전망 195

표 사학연금재정수지및적립금추이 198 표 사학연금장기재정전망 198 표 개정된사학연금제도규정적용시의장기재정전망 199 표 사학연금의 년가입기간에대한연금지급률구성요소 208 표 사적연금의가입률및적립금규모 216 표 사업장규모별퇴직연금도입률 217 표 퇴직연금적립금현황 218 표 제도유형별적립금운용세부현황 218 표 연금저축계좌이체대상상품 219 표 금융회사별연금저축상품종류 220 표 연금저축적립금현황 舊개인연금저축포함 220 표 개인연금의금융권역별 가입자연령별월평균납입금액 221 표 소득계층별연금저축가입률 221 표 금융권역별개인연금상품특징비교 222 표 국민연금과퇴직연금의수급률 년생전체 225 표 실질소득대체율산출결과 226 표 소득계층별국민연금과퇴직연금의소득대체율 227 표 전체및성별소득대체율 연령통합 수급권을확보한경우 229 표 우리나라연금의 층보장체계와소득대체율 232 표 소득대체율분석결과 퇴직연금 234 표 소득대체율분석결과 개인연금 234 표 퇴직연금일시금및연금수급현황 235 표 개인형퇴직연금 의유지와중도해지 237 표 기간별 금융권역별연금저축유지율비교 238 표 리스터연금보조금및소득공제 242

표목차 표 사내근로복지기금의사업 248 표 퇴직연금과개인연금의 년도 년간 투자수익률 250 표 적립금운용방법 250 표 현행자산운용규제및개정내용 251 표 퇴직연금가입자에대한교육내용 253 표 퇴직연금가입자에대한교육실시관련법령 254 표 가입자교육의방법및절차 255 표 지난 년간근로자의가입자교육미참여율 258 표 적격지정투자상품 비교 263 표 퇴직연금도입의무화일정 상시근로자수기준 267 표 퇴직급여제도 267 표 유형별수수료부담주체 268 표 퇴직연금운영수수료의해외사례 268 표 내부통제관련리스크와통제절차 275 표 과타기관간협조체제 278 표 연금의규제기관 279

그림목차 그림 연령별사망률 스웨덴 년 14 그림 남녀간 세기대여명의차이 년 16 그림 조출생률의장기추세 년 17 그림 성별 연령별노동참여율 평균 년 19 그림 노령연금제도의도입과구조적개혁 년 22 그림 지역별노년부양비 년 23 그림 노년부양비와공적연금지출비중 년기준추계 24 그림 적립식이행국가의지역적분포 총 개국 26 그림 개혁국가와비개혁국가의금융시장 33 그림 년아르헨티나연금개혁후커버리지추이 37 그림 비공식부문비중의변화 년과 년 38 그림 수급자비중의변화 년과 년 39 그림 적립자산대비행정비용 46 그림 행정비용중마케팅비용의비중 중남미 개국평균 46 그림 스웨덴프리미엄연금가입자중기본옵션선택비중 48 그림 남성의노령연금수급연령 평균 년 70 그림 회원국의기대수명과노령연금수급개시연령 년 71 부도 적립식개혁이정부부채에미치는동태적효과 94 그림 주요국의노인부양비전망 100 그림 우리나라의노후소득보장체계 106 그림 국민연금의기금추이와기금소진후필요보험료율 118 그림 우리나라연금체계의변천과정 138

그림목차 그림 재정목표 적립배율 배 달성을위한주기적재정안정화대책실시시의기금추이예시 144 그림 각안별적립기금추이전망 148 그림 각안별적립기금추이 159 그림 노후소득보장체계 216 그림 권역별개인연금수령기간비중 222 그림 근로자평균연령및근속연수 236 그림 퇴직연금계약형구조 239 그림 퇴직연금도입주도자 240 그림 네덜란드소득대체율과연금소득의구조 246 그림 사내근로복지기금설치현황 248 그림 가입자교육경험여부 257 그림 펀드별위험자산투자규제및선택규정 262 그림 퇴직연금기금형구조 270 그림 모형의구조 273 그림 호주의 감독 274 그림 위험평가 시스템 277

요약 대표적복지제도인연금은성장이잦아들고인구가고령화되면서각국에서개혁의대상이되고있다. 연금제도의지속가능성문제는이제연금제도에국한된것이아니라는인식역시확산되고있다. 글로벌화된경제환경속에서연금제도의지속가능성문제는국가의재정건전성, 자본시장의안정성, 장기적성장가능성의문제가되었다. 1980년대이후진행되어온연금개혁의대략적방향은보험료기여와급여간연계를강화하고, 경제활동을지속할유인을내장하는것, 적립금비중을증가시키는것, 인구구조변화가연금재정에미치는영향을줄이기위해확정급여형태를약화시키는구조개혁을단행하는것, 사적연금의역할을확대하는개입을통해사적연금과공적부문의경계를재설정하는것등이다. 우리역시짧은역사속에서노후소득보장을확대하는것과동시에제도의지속가능성과공 사제도간균형발전을모색해야하는과제에직면하고있다. 즉, 낮은급여와포괄성부족으로인해노인빈곤의문제를아직충분히해소하지못한반면, 구조적개선도함께추구해야하는것이다. 그러나이러한개혁의필요에도불구하고구체적인개혁형태에대해서는그간축적된내용이빈약한상태이다. 본연구는이러한배경속에서각국의개혁사례를심도깊게파악한후우리나라의공적연금, 기업연금, 개인연금제도가발전하는데장애가되고있는실제의병목을파악하고개선방향을제시하는것을목표로하였다. 제1장에서공적제도에초점을맞추되전체적인노후소득보장시스 요약 1

템에대한관심을유지하면서각국의제도개혁을살펴보았고, 이후의장들은국민연금, 직역연금, 퇴직 개인연금제도의문제점과현황, 향후개혁방향을파악했다. 최근에개혁안이마련된공무원연금에대해서는개혁의구체적인내용과한계, 향후의발전방향에대한내용을주로담았다. 제2장에서는장기적인인구변화에대응한 1980년대이후공적연금개혁의흐름을전체노후소득보장체계에대한종합적관점을유지하면서국제적으로조망했다. 이행비용을최소화하기위해부과식재정방식은유지하면서, 근로유인제고를위한확정기여형급여산정방식을모방하는제도적혁신에주목했다. 즉, 공적연금개혁의흐름은급여조정내지는연급수급연령조정을통해재정안정을추구하되, 사각지대를최소화하고최소한의노후소득을보장하는방식으로수렴하고있는것으로진단된다. 제3장은기초연금을포함한우리나라국민연금의문제점을진단하며선진외국의연금체계및개혁추세등을분석하고, 이에기초하여개선방향으로서모수적개혁방안과구조적개혁방안을설정하고그가능성과한계를명확히비교 검토했다. 노인빈곤위기와연금재정위기를해결하는데있어모수적개혁이나구조적개혁모두나름의장점과한계가있으므로신중한사회적합의가필요하다는점이강조되고있다. 직역연금을다룬제4장에서는 2014년초정부가주도하여시작한공무원연금제도개혁의구체적성과와한계를개괄한후직연연금의향후개혁방향을제시했다. 공무원연금개혁은수익비관점에서바라보면, 수지균형을달성하지못하고 20년에걸친연금지급률하향조정등으로수익비개선효과가서서히발생하기때문에미흡하다고평가되며, 연금재정관점에서는보전금을감소시키고가입자세대간형평성을제고했다는점이긍정적으로평가된다. 그러나장기재정절약효과가미흡하고구조개혁을위한재정관련기본틀이구축되지않은것등은금번개혁의한계점이다. 이러한점을함께고려한직역연금전반의개혁방향으로는재정건전성확보가우선적으로꼽힌다. 제5장에서다룬퇴직연금과개인연금또한공통적으로연금사각지대 2 연금연구 : 연금개혁을중심으로

문제, 낮은유지율, 부족한소득대체율및저조한자산운용수익률, 연금소유자에대한교육및지원의미흡, 감독체계의미흡등현실적으로많은문제점들을가지고있다. 이러한문제점들은저소득층에대한보조금제도를도입하여연금사각지대를해소하고, 노사가자산운용에좀더적극적으로참여하도록지배구조를개선하여기금형제도를도입하며, 근로자들이추가기여를하도록하는유인을주면서금융교육을강화하는제도개선을통해완화될수있다. 중간정산이나중도해지를전면적으로금지하여퇴직연금의통산성을강화하고연금자산의실물이전 (Portability) 을용이하게하는제도개선역시중요하다. 일시금수령비율을줄이고연금수령을유도할수있는방안과 3층체계를아우른통합적인연금감독체계역시시급하다. 요약 3

제 1 장 서론 윤희숙 ( 한국개발연구원 ) 연금은복지국가의위험보장기능을대표하는핵심축이다. 2차대전후유례없는호황기동안서구선진국은높은수준의노후소득보장을약속함으로써초유의안정성을인간생활에내장했다. 경제활동기간에벌어들이던소득의상당부분을보전하도록설계된소득보전형제도나최소한의노후보장을목표로한노후빈곤방지형제도모두정도의차이가있을뿐새로운형태의안정감을선사했고, 이후은퇴고령자라는강력한이해그룹이형성되면서다른복지혜택에비해더확고한형태의수급자격 (entitlement) 으로확립되었다. 그러나성장이잦아들고인구가고령화되면서연금을통한노후보장의약속을지키기어렵게된것은최대의복지제도였던연금제도에막대한영향을미치고있다. 19세기후반에시작되어점차각국최대의복지제도로확립되었던연금제도는근래급격히변화한경제환경에조응하도록다시변화하고있는것이다. 무엇보다연금제도의지속가능성문제는이제연금제도에국한된것이아니라는인식이확산되고있다. 글로벌화된경제환경속에서연금적자는국가재정의건전성이자자본시장의안정성, 장기적성장가능성의문제이기도하다는것이다. 이는이전시기연금제도의발전을위해일정수준의노후소득보장을거의유일한목표로여겼던것에서시야의확장 제 1 장서론 5

이필요하다는것을의미한다. 또한세대간형평의문제역시보다예민하게부각되고있다. 자본의이동성증가와성장률저하로세원확보가어려워지면서세대간재정소요의우선순위설정은점점더어려운과제가되고있다. 미래세대의교육과훈련에비해고령세대노후소득보장의상대적중요성을어떻게평가할것인지는간단한문제일수없다. 이를관통하는문제는기득권으로인식되는노후소득보장의문제를어떻게재인식해야하며, 노후생활의안정을보장해야한다는이상을어느정도양보해야할것인지이다. 더구나 100여년의역사적경로를통해형성된각국의연금제도는그나름의관성을포함하고있어변화를시도하기가쉽지않다. 그럼에도불구하고세대간형평의문제와연금제도의지속가능성, 세계화와국제경쟁으로인한세원압박등은다수국가에서연금개혁을불가피하게했다. 1980년대이후진행되어온연금개혁의대략적방향은보험료기여와급여간연계를강화하고, 경제활동을지속할유인을내장하는것, 적립금비중을증가시키는것, 인구구조변화가연금재정에미치는영향을줄이기위해확정급여형태를약화시키는구조개혁을단행하는것, 사적연금의역할을확대하는개입을통해사적연금과공적부문의경계를재설정하는것등이다. 이러한개혁조치들은경제환경과인구구조의변화로인한재정압박과세대간갈등을고려할때쉽게수긍이가는내용들이라할수있다. 그러나연금제도의오랜역사속에서형성된각국의제도가앞으로어떻게발전해갈지를예측하기는어렵다. 환경변화로인해강도높은개혁이요구된다고하더라도제도적유산을온전히초월할수는없기때문이다. 더구나여기에는각정치세력간의역학관계와정치적의사결정과정의효율성역시중요한차이를가져온다. 이러한배경적이해속에서우리나라의연금제도를고찰해보면, 단시간에확대된제도로서의장점과단점이뚜렷하다. 제도도입시의저항을최소화하기위해급여를후하게책정한반면, 이해관계가고착되기 6 연금연구 : 연금개혁을중심으로

이전에두번의연금개혁을단행한바있다. 현재여타국가에비해공적연금의급여는상당히낮은편이라소득보전보다는노인빈곤완화에초점을두었다고할수있는한편, 아직도급여에비해기여액의규모가작아재정건전성의문제역시심각하다. 개인연금과퇴직연금의발달정도역시낮아튼실한노후소득보장을위해필요한다축형 (multi-pillar) 시스템이아직정립되지않은반면, 고령화는급속하게진행되고있어노인빈곤은사회보장체계의취약점으로주목받고있다. 즉, 서구선진국에서는노후소득보장이다른사회보장영역에비해더발전해고령자가다른인구그룹보다높은안정성을구가하게되었다가, 재정압박과경제환경변화로인해제도의축소와효율화, 민간부문과의경계재설정을추구하게된것과확연히다르다. 우리나라연금제도는두가지의미완과제를동시에떠안고있는것이특징이다. 즉, 낮은급여와포괄성부족으로인해노인빈곤의문제를아직충분히해소하지못한반면, 구조적개선도함께추구해야하는것이다. 그근저에자리한문제는노인빈곤완화와고령자경제활동증진을모두고려한상태에서어느정도로공적소득을보장하고사적연금제도발전을촉진해야하는지에대한목표치도아직불분명하다는점이다. 그러나어찌되었던제도상의구조적문제점을해소하는것은이러한앞서의문제들을해결한후로미룰수없을만큼심각한것도사실이다. 우선낮은보험료로인해연금재정의불안정역시심하다. 인구구조변화의충격으로부터재정건전성을분리시킬수있는장치가마련되지않았기때문에재정건전성의문제는앞으로도급속히악화될것이다. 그럼에도불구하고, 구조개혁의필요성에관한공감대는미미하다. 여기에기금운용방식의효율화역시시급하다. 불안정한부분적립방식으로서초기에는적립금이쌓이는구조이나제도성숙기이후저부담고급여구조로인한급속한재정악화가예상되는데다, 연금기금운용의효율성역시낮은상황이기때문이다. 그런데주목되는점은이러한개혁필요에응당뒤따라야할구체적인개혁형태에대해서는그간의축적된내용이빈약하다는것이다. 이는 제 1 장서론 7

무엇보다해외제도에대한피상적이해에근거해추상적이고대략적인제안을하는수준에머물러왔기때문이다. 이제지속가능성제고와노후소득보장강화, 기금운용효율화등의목표를종합적으로고려해실제로개혁내용을설계하기위해서는보다구체적인논의가불가피하다. 본연구는이러한필요에부응해, 각국연금개혁의평가, 우리나라주요연금제도의개혁과제를구체적으로파악하고방향을제시하려시도했다. 그간반복되어회자되면서고정관념으로굳어진내용들을깊이살펴볼경우수정되어야하는내용이적지않다. 대표적으로구조개혁과모수개혁이배치되는내용이며, 구조개혁이모수개혁에비해우월하다는인식은재검토될필요가있다. 본연구에서살펴본바와같이각국의연금제도가직면한문제는유사하나그것을해결하는방식은각국의토양에맞춰다양하게시도되고있다. 구조개혁과모수개혁은양자택일의문제가아니라부분적요소를다양하게조합하는것이가능하고오히려하이브리드형개혁으로의수렴이관찰되고있다. 이러한문제의식을염두에둔다면, 공적연금, 기업연금, 개인연금제도가발전하는데장애가되고있는실제의병목을파악하고개선방향을제시하는과제역시기존의논의보다높은수준의구체성을갖추는것이필요할것이다. 본연구는제2장에서공적제도에초점을맞추되전체적인노후소득보장시스템에대한관심을유지하면서각국의제도개혁을살펴보았고, 이후의장들은국민연금, 직역연금, 퇴직 개인연금제도의문제점과현황, 향후개혁방향을파악했다. 최근에개혁안이마련된공무원연금에대해서는개혁의구체적내용과한계, 향후의발전방향에대한내용을주로담았다. 8 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 2 장 각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 김도형 ( 한국개발연구원 ) 제 1 절머리말 인구고령화의심화에대응한공적연금개혁은 20세기후반에실행된가장중요한공공정책적개입중하나이다. 특히 1980년대이후인구고령화에따른재정적압력에직면한세계여러국가들이일제히개혁에박차를가했으나, 개혁의폭은나라마다달랐다. 1981년칠레는기존의부과식확정급여형제도를폐지하고적립식개인계좌제도를채택함으로써이후라틴아메리카및구공산권국가들로확산된적립식연금개혁을선도했다. 반면, 칠레의적립식개혁을바람직한개혁모델로평가했던선진국들은부과식재정방식을그대로유지한채, 근로유인을개선하고재정의지속가능성을확보하는방법을모색했다. 예컨대스웨덴은 1994 년부과식재정방식과확정기여연금산정방식을결합한명목확정기여제도를최초로도입했다. 독일, 일본등은기존제도의틀을유지하면서 2004년부터급여를기대여명과제도내부양비에연동시킴으로써인구고령화에대응했다. 1981년칠레의적립식개인계좌제도도입이후 30년, 1994년스웨덴의명목확정기여제도의도입이후로도 20년이상흘렀다. 그간의연금개혁 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 9

을평가하는문헌들이많이나오고있으나다음과같은몇가지한계를안고있다. 첫째, 연금개혁의양상이지리적으로집중되어있음에도불구하고, 연금개혁을평가하는여러연구들이특정국가나지역에국한되어여타개혁대안과의비교를어렵게하는측면이있다. 둘째, 2000년대초반까지의연금개혁논의는부과식확정기여제도와비교하여적립식개인계좌제도의경제적이득을이론적으로검토하는작업에집중되었다 (World Bank[1994]; Feldstein[1998]; Lindbeck and Persson[2003]). 그러나이러한정태적비교는이행에따른재정적, 행정적비용과같은동태적요소를고려하지않는분석적오류를내포하고있다. 1 이와관련하여, 셋째, 적립식개인계좌제도가국민저축증대, 근로유인개선, 자본시장발전등에기여한다는이론적주장에대한실증적평가가극히드물다. 2 본연구의목표는인구고령화에대한정책대응이라는측면에서공적연금개혁의흐름을역사적, 국제적으로조망함으로써, 개혁방안의다양성과최근의혁신을부각시키고각국이처한경제 정치 제도적환경에적합한연금개혁채택의중요성을강조하는것이다. 3 특히이글은다음의세가지측면에서기존연구와차별성을가진다. 우선시기적 지리적으로분석의외연을확장한다. 시기적으로는 18세기이후약 3세기에걸친인구변천을검토함으로써공적연금개혁이느린속도로진행되는인구구조변화에대한정책대응이라는점을부각시킨다. 지리적으로는북미와유럽뿐아니라, 구공산권및중남미국가들을분석에포함시킴으로써각국이처한경제적환경에따라공적연금제도의도입과개혁의양상이달라진다는점을강조한다. 둘째, 연금제도간이론적 정태적비교보다는부과식제도에서적립 1 이에대한논의는 Barr and Diamond(2006, 2009) 참조. 2 예컨대 Gill, Packard, and Yermo(2005) 는라틴아메리카의구조적개혁의공과와이행경험을가장포괄적으로기록한연구이지만, 수량적분석은기초적인검토에머물고있다. Arenas de Mesa and Mesa-Lago(2006) 는라틴아메리카각국의개혁경험에대한실증분석을시도하고있지만, 연금민영화개혁을단행한실험군과그렇지않은대조군을비교하는대신, 실험군의개혁전후를단순비교하는사건연구 (event study) 에그치고있다. 3 이글에서다루는공적연금은노령연금제도를의미하며, 장애및유족연금은분석대상에포함되지않는다. 또한직역연금과퇴직연금등도분석대상에서제외된다. 10 연금연구 : 연금개혁을중심으로

식제도로의이행경험및시행의이슈를중점적으로검토함으로써향후연금개혁에대한정책적교훈을얻는다. 특히적립식개인계좌의도입에따른부가적인경제적이득을국가별패널자료를구축하여엄밀한정책평가방법론을통해실증적으로평가한다. 바꾸어말하면, 노후소득의적정성, 빈곤경감, 보험제공등연금개혁의궁극적인목표가공적연금개혁을통해얼마나달성되었는지는실증분석의대상이아니며이글의범위를넘어선다. 4 마지막으로부과식제도를유지한국가들의대응방식과그한계를살펴봄으로써명목확정기여제도, 자동조정장치등다양한연금개혁의대안을모색한다. 이글의구성은다음과같다. 제2절에서는공적연금개혁의배경을살핀다. 1750년이후인구변화의장기적추세를조망한뒤, 20세기공적연금제도의도입과확산과정을개관한다. 기대여명의증가와출생률의하락에따른연금제도의시의적절하고유연한조정이개혁의관건임을보인다. 제3절에서는라틴아메리카와중동유럽국가들사이에확산된적립식개인계좌제로의이행경험을살핀다. 특히 146개국패널자료를구축하여적립식제도로의이행에부수하는경제적이득을자본시장발전과노동시장활성화측면에서실증적으로평가하고, 재정비용, 행정비용등이행비용과관련된이슈들을차례로검토한다. 제4절에서는부과식제도를유지한국가들의개혁과정을개관한다. 특히연금개혁의두가지대표적인혁신, 즉명목확정기여제도와자동안정장치의도입실험을이행혹은시행의측면에서중점적으로검토한다. 또한부과식재정방식을유지한국가들사이에서도명시적이든암묵적이든확정기여형연금산정 4 공적연금개혁의목표는국가마다다르며, 이들목표는상충하는경향이있다. 나아가개혁의초기조건, 범위와심도에따라개혁의성과가달라지며, 연금개혁에따른급여의적정성등은최소한한세대이상이지나야평가가가능하다. 이를전부고려하여포괄적인평가를시도하는것은필자의능력을벗어난다. 특히노후소득의적정성은일차적으로보험료율의수준에의해결정되므로평가대상이되기어렵고, 공적연금의범위를넘어사적연금을포괄하는노후소득보장체계의큰틀에서평가되는것이바람직하다. 노후소득의적정성에대한국가간비교에관해서는 OECD 의연금모형을참조하라 (OECD[2013]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 11

방식으로수렴하는현상이나타난다는점, 연금수급연령이제도의형태와관계없이상승하는추세를보인다는점등최근의개혁동향을부각시킨다. 마지막절에서는연금개혁의흐름을정리하고한국에대한시사점을찾는것으로글을맺는다. 제 2 절인구변천의심화와연금정책적대응 인구집단의중위연령증가를의미하는인구고령화는 18세기유럽의일부국가들사이에서시작된인구변천 (demographic transition) 의연장선상에있다. 인구변천이란전산업사회에특징적인고사망률 -고출생률패턴에서저사망률 -저출생률패턴으로의변화를의미한다. 인구변천은흔히두단계를거치는데우선사망률이하락하면서인구증가율이상승하고, 이후사망률이꾸준히하락하는가운데출생률또한하락하면서결국인구증가율이둔화된다. 18~19세기의인구변천과정은속도가느리고폭이작았다. 20세기초에들어서면서유아사망률이극적으로하락했다. 20세기후반이후노인들의건강개선으로노령층사망률이꾸준히하락하기시작했으며, 피임기술의보급으로출생률역시장기적하락추세를보이기시작했다. 또한인구변천이아시아를비롯하여더넓은지역으로확산되면서, 더많은국가에서사람들은과거에비해더오래살고, 아이를덜낳고, 더일찍은퇴하게되었다. 이러한변화는개인삶의측면에국한시켜볼때그자체로좋은소식이지만, 부과식공적연금제도의맥락에서는재정적압력의증대를의미하기때문에종종 고령화위기 또는 연금위기 가거론된다. 위기가급작스러운변화를의미함에도불구하고인구고령화와같이장기적이고느린변화를위기로인식하는이유는다음과같다. 첫째, 2차대전이후인구고령화는인류사에유례가없는속도와범위로진행되고있으며, 불가역적이라는특징을갖는다 (United Nations[2002]). 둘째, 많은 12 연금연구 : 연금개혁을중심으로

국가들의공적연금제도에서재정방식이인구구조의변화에민감하도록설계되어있다. 근로인구가상대적으로감소할때연금재정부담이젊은세대에집중되는것이다. 셋째, 인구고령화에대한정책적대응의필요성에도불구하고, 성숙한공적연금제도를갖춘국가들에서는유권자의다수를차지하는연금수급자들에게기득권의포기를요구하는것이정치적으로관철되기어려운면이있다. 이하에서는인구변동의장기추세및공적연금제도의도입과정을검토한후이러한변화가공적연금제도에갖는함의를살피고, 1980년이후의정책적대응노력과연금개혁의세계적추세를조망한다. 인구변화 년 가 사망률과출생률의하락 18세기유럽의공업화는사망률과출생률이차례로하락하는인구변천을수반했다. 1800년경전후로사망률이하락한주요한원인은전염병의감소이다. 이와더불어농업생산성이향상되면서영양상태가개선되었는데, 잘발달된장기를가질수록질병에대한저항력이커서사망률이하락할수있었다 (Fogel[1994]). 그밖에예방의학의발달, 공공보건및개인위생의개선등이일정한역할을했다. 사망률의하락은북서유럽의경우 1800년이전부터시작되었지만, 사망률이극적으로하락한것은 20세기의일이다. [ 그림 2-1] 은스웨덴의연령별사망률을시기별로보여준다. 1750년에서 1900년까지사망률하락의속도는매우더뎠다. 따라서 1900년까지도이것이장기적으로지속될추세인지분명치않았다. 1900년이후사망률이극적으로하락했는데, 특히영유아 (0~5세) 사망률의하락폭이컸다. 인류가 조기사망으로부터탈출 한것이다 (Fogel[2004]). 공적연금제도측면에서보면, 유아사망률에좌우되는출생시기대여명보다은퇴시기대여명이더중요하다. [ 그림 2-1] 에서보듯 20세기후 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 13

반에는고령층을포함한성인사망률의감소가두드러진다. 심혈관계질환과같은만성질환이크게감소하면서성인사망률이하락했는데, 이는의료기술이진보하고인체생장이꾸준히개선된결과이다 (Riley[2001]; Costa[2005]; Cutler, Deaton, and Lleras-Muney[2006]). 특히최근선진국들의경우출생시기대여명증가분의 75% 이상이 65세이후에실현되며, 이비중은 100% 에가까워질것으로예상된다 (Eggleston and Fuchs [2012]). 사망이 고령화 된것이다 (Deaton[2013]). 사망률하락은기대여명의증가를의미한다. < 표 2-1> 은선진국과후진국의출생시기대여명패턴을보여준다. 영국과프랑스에서는 18세기부터출생시기대여명의증가가관찰된다. 저개발국의사망률하락은 20세기들어시작됐는데, 따라잡기 (catch-up) 효과덕분에사망률개선의속도가비교적빨랐다. 영국, 프랑스, 미국의경우 1900년이후 50년동안기대여명이약 20년증가했고, 1950년이후 40년간기대여명은약 10 년증가했다. 반면인도, 중국, 이집트는동일한크기의기대여명개선을 그림 연령별사망률 스웨덴 년 주 세로축은인구 명당사망자수를의미함 자료 최종접속일 년 월 일 14 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 출생시기대여명 년 국가 연도 영국 프랑스 미국 이집트 인도 중국 일본 자료 의 을필자가 년까지연장함 년자료는 최종접속일 년 월 일 1950년이후약 40년만에, 1990년이후약 20년만에달성했다. 20세기들어전세계적으로삶의조건이개선된것이다. 최근선진국기대여명변화의현저한특징중하나는남녀간기대여명격차의감소이다 ( 그림 2-2 패널 A). 남성의기대여명이여성에비해더빠르게개선되면서기대여명격차가감소했는데, 이는 1970년대이후흡연, 음주, 비만등건강행동측면에서남녀간차이가감소했기때문이다 (Longevity Science Advisory Panel[2013]). 여성에비해남성의흡연율이지속적으로높은일본, 러시아, 남동유럽국가들에서는기대여명격차의감소가관찰되지않는다 ( 그림 2-2 패널 B). 유럽에서는사망률하락에이어 19세기후반부터출생률감소가시차를두고뒤따랐다. 유럽에서 1870년에서 1930년간출산율은 40% 가까이하락했다 (Coale and Treadway[1986], p.44; Lee[2003]). [ 그림 2-3] 의패널 A를보면, 선진국에서는 1880년전후로출생률감소가관찰되는데, 이러한하락추세는 2차대전직후베이비붐으로 10여년간반전되었다가 1960년대중반이후다시꾸준히지속되었다. 출산율의하락은흔히인구경제적환경의변화에대한대응으로이해된다. 우선가정에서일정수의생존자녀를원한다는가정하에, 유아사망률이외생적으로하락하면출산율이감소한다. 5 출산과육아는노동집약 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 15

그림 남녀간 세기대여명의차이 년 자료 최종접속일 년 월 일 5 물론유아사망률의극적인하락은 20 세기에두드러진다. 유아사망률의개선자체가적은수의자녀의건강에투자한결과일수있다 (Nerlove[1974]). 16 연금연구 : 연금개혁을중심으로

그림 조출생률의장기추세 년 주 조출생률 은인구 명당신생아수 를의미함 독일의경우 년은서독자료임 자료 영국과스코틀랜드는 적인데, 기계화의진전으로육체적능력의희소성이감소하면서양육을 담당하는여성의시간가치가높아졌고양육비용이증가했다 (Galor and Weil[1996]). 또한교육투자의수익이향상되면서양육비용을더욱증가 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 17

시켰는데, 이러한변화들이출산율감소에기여했다 (Becker[1981]). 피임약과같은피임기술의보급은결혼과출산에대한여성의통제력을향상시킴으로써출산율을낮추고특히여성의노동참여증진에핵심적인역할을한것으로보인다 (Goldin and Katz[2002]). 피임기술의확산은가치관의변호와맞물려선진국보다는저개발국의출생률감소에더크게기여했을지모른다 (Caldwell[2001]). 일본을제외한아시아의경우 [ 그림 2-3] 패널 B에서보듯출생률의장기적하락은 2차대전이후에나타났지만하락속도가매우빨랐다. 나 전후의변화 남성노동참여율의하락 전후노동시장에서관찰되는가장두드러진변화는여성노동참여율의상승과고령남성노동참여율의하락이다. [ 그림 2-4] 에서보는바와같이, OECD 회원국들의고령 (60~64세 ) 남성의노동참여율은 1960년대말부터 1990년대까지평균적으로 30%p 이상하락했다. 반면, 같은기간핵심생산가능연령 (25~54세 ) 대의여성노동참여율은 20%p 이상증가했다. 미국의사례를보면, 남성근로자의은퇴연령의하락은이미 19세기부터시작되었다 (Costa[1998]). 은퇴가소득증가에따라소비량이증가하는정상재 (normal goods) 라는것이다. 이러한장기추세가 20세기후반에다수의국가들에서가속되었는데, 공적연금제도의확산과그설계방식에기인하는면이크다 (Gruber and Wise[1999]). 최근조기노령연금의폐지내지는축소, 장애연금의수급요건강화, 연금수급연령의인상등일련의개혁조치들이시행되면서 60~64세인구의노동참여율은 1990년대후반부터반등하는모습이다. 고령남성노동의감소와함께, 노동시장진입기 10대들의노동참여율또한전후에꾸준히하락했다. 남성의하락폭이더크지만추세상으로는남녀간에큰차이가관찰되지않는다 ( 그림 2-4 참조 ). 10대노동참여율하락의가장큰이유는공급측요인으로서고등교육이꾸준히확산되고, 1970 년대후반이후고등교육투자에따른수익이증대됨에따라청년들의노동시 18 연금연구 : 연금개혁을중심으로

그림 성별 연령별노동참여율 평균 년 단위 주 개회원국노동참여율의비가중평균임 자료 최종접속일 년 월 일 장진입시점이늦춰졌기때문으로보인다 (Aaronson et al.[2007]). 공적연금제도의도입과확산 연금제도는일반적으로 < 표 2-2> 에서처럼재정방식과급여산정방식의조합에따라네가지유형으로분류할수있다. 재정방식은크게부과식과적립식으로구분된다. 부과식연금제도는근로세대에부과되는기여금수입으로은퇴자들의연금을지급하는소득이전 (income transfer) 방식이다. 연금개혁이전대부분의제도와 1990년대등장한명목확정기여 (Notional Defined Contributions: 이하 NDC) 제도가부과식에해당한다. 그에반해적립식은근로세대에부과된보험료의원리금으로기금을조성하여노령연금급여를충당하는방식으로서네덜란드의직역연금, 개혁이후남미의적립식개인계좌 (funded individual account) 제도, 아시아일 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 19

표 연금제도의네가지유형 재정방식 급여산정방식 확정급여 확정기여 부과식 개혁이전대부분의제도명목확정기여 제도 적립식 네덜란드직역연금 적립식개인계좌제도혹은중앙적립기금제도 부국가들의중앙적립기금제도 (provident fund) 등이이에해당한다. 6 급여산정방식측면에서보면, 확정급여방식에서는근로이력 ( 근로소득이력, 가입기간등 ) 에의해급여가결정되는데반해, 확정기여방식에서는개인이납입한보험료, 이자율, 은퇴시기대여명등에의해급여가결정된다. 각국의공적연금도입은 1889년부터 1980년까지약한세기에걸쳐진행되었다. [ 그림 2-5] 에서보는바와같이, 공적노령연금입법은특히 1차대전직후인 1920년대호황기그리고 2차대전이후자본주의대호황기에증가하여 1980년에는 160개국이상이노령연금법을보유한다. 2010년인구로따지면전세계 60억명이상이연금제도에포함된다. 18~19세기에공업화를시작한유럽과북미국가들은 1930년대까지대부분공적연금제도를도입했다. 1889년독일제국은비스마르크가설계한공적연금을최초로도입했다. 독일의공적연금은기초생활을보장하는비버리지형사회보장제도 (Beveridgian pension) 와달리, 처음부터소비평탄화 (consumption smoothing) 를목표로도입된사회보험방식이다. 또한미국의사회보장연금 (the Social Security) 과달리, 매우제한적인재분배요소를가지고있다. 재정방식은처음에완전적립식으로도입되었으나, 기금이전간기 ( 戰間期 ) 에정부채권에투자되면서사실상부과식으로이 6 그러나재정방식의유형화에는한계가있어, 재정방식은연속적인스펙트럼으로이해하는것이더정확하다. 가령적립식공적연금이라하더라도확정급여를제공하는경우적립률 ( 총자산대비총부채의백분율 ) 이 100% 를크게하회할수있으며, 한국을비롯한몇몇국가들의공적연금제도는기금을제한적으로보유하기때문에부분적립 (partially funded) 방식이라부르기도한다. 20 연금연구 : 연금개혁을중심으로

행했으며, 1957년연방하원의결정으로공식적으로부과식제도로이행했다 (Börsch-Supan and Wilke[2004]). 영국의공적연금제도는 19세기공무원연금, 1908년노령공적부조의형태로발달하다가, 1925년에일반대중을위한공적노령연금이도입되었다. 이는처음에건강보험료를납부하는근로자들을대상으로시행되다가 1937년모든근로자로확대되었다. 특히 1942년에발간된비버리지보고서의권고를바탕으로영국의공적연금제도는 1950년대를거치면서기초생활을보장하는수준의정액급여와정액보험료를가진통합적인사회보험방식으로변모했다 (Blake[2003]). 미국은대공황이휩쓴 1935년뉴딜입법의일환으로사회보장연금을도입했다. 대공황기에노인들은가장먼저일자리를잃었고, 주가폭락과금융위기로자산을잃었다. 그에따라, 루즈벨트대통령은사회보장법 (the Social Security Act) 을통해노인세대를위한공적부조와근로세대및미래세대를위한적립식노령연금을구상했다 (Miron and Weil[1998]). 7 사회보장연금 (the Social Security) 의재정은적립식으로시작하였으나, 가입기간이짧을수밖에없었던세대들에게충분한급여를지급하기위해, 그리고보험료율인상계획이 1939년까지지속된경기불황으로인해수차례연기되면서이내부과식확정급여방식으로전환했다 (Schieber [2012]). 2차대전이후유럽과북미각국들은공적연금제도의포괄범위를확대하고소득보장수준을높이는데힘을쏟았다. 보험료율을올리고, 급여를물가혹은임금에연동시키고, 가입범위를확대했다. 일부국가들은빈곤율을낮추고생계수단조사에따른행정비용을절감하기위해비기여연금 (noncontributory pension) 을도입했다. 그러나노동참여율의지속적인하락에따른연금수급자수의증가, 1970년대스태그플레이션으로인한재정부담의증가, 베이비부머들의대규모은퇴라는비관적인전망등이겹치면서연금제도의조정이불가피해졌다. 7 공적부조 (old-age assistance: OAA) 는주 ( 州 ) 에대한보조금제공프로그램이며, 노령연금 (old-age insurance: OAI) 은연방프로그램이다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 21

그림 노령연금제도의도입과구조적개혁 년 주 연금제도의도입과개혁시기는법안이통과되는시점을기준으로작성함 인구는해당국가의 년총인구를말하며 공적연금제도의가입자수혹은수급자수를의미하지않음 는 차대전 는세계대공황 는 차대전을의미함 우축은인구 나머지는좌축임 자료 연금제도의도입은 인구는 를이용함 그에반해아시아는연금제도의도입과정착이더뎠다. 공적연금이도입된이후에도, 농업의존적인많은아시아국가들은노후를확대가족의가내부양에크게의존했다. 한국의경우 1973년에 국민연금법 을제정했으나예기치못한스태그플레이션에직면하여시행을 15년이나미루었다. 반면, 싱가포르, 남아프리카공화국을비롯한일부아시아및아프리카국가들은중앙적립기금 (provident fund) 제도를도입했다. 8 8 인도네시아 (1951 년 ), 말레이시아 (1951 년 ), 인도 (1952 년 ), 싱가포르 (1953 년 ), 스리랑카 (1958 년 ), 네팔 (1962 년 ), 케냐 (1965 년 ), 피지 (1966 년 ), 사모아 (1972 년 ), 솔로몬제도 (1973 년 ), 스와질랜드 (1974 년 ), 키리바티 (1976 년 ), 감비아 (1981 년 ), 우간다 (1985 년 ), 바누아투 (1986 년 ) 등이최초의공적연금을중앙적립기금제도로도입했다 (Social Security Administration[2013; 2014a; 2014b; 2015]). 22 연금연구 : 연금개혁을중심으로

연금비용의증대와정책대응 사망률과출생률의감소는근로가능인구의상대적비중의감소혹은노년부양비 (old-age dependency ratio) 의증가를의미한다. 9 일찍이인구변천을겪은유럽, 북미, 오세아니아등대서양연안국들은 1950년에이미노년부양비가 10을넘었다 ( 그림 2-6 참조 ). 그에반해아시아와중남미국가들의노년부양비는 2020년경에야평균적으로 1950년경대서양연안국들수준에이를것으로추계되며, 아프리카는 2050년에도그러한수준에도달하지못할것으로보인다. 사망률과출생률의감소에더하여, 앞서살펴본고령남성의노동참여율하락, 인적자본축적을위한노동시장진입연령의상승등이모두근로가능인구의상대적비중을감소시켰다. 또한 [ 그림 2-6] 에서보듯이아 그림 지역별노년부양비 년 자료 9 노년부양비는 15~64 세인구 100 명당 65 세이상인구의비율로정의된다 (United Nations [2015]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 23

프리카를제외한모든지역에서 2015년이후노년부양비의증가속도가빨라질것으로보이는데, 이는베이비붐세대의은퇴, 출생률의지속적인하락에기인한다. 노년부양비의증가는연금비용의증대를의미한다. [ 그림 2-7] 에서보듯, 대부분의국가에서 2050년 GDP 대비공적연금지출비중의추계치는 2050년노년부양비추계치와강한양의상관관계를보인다. 특히전후에는인구구조의변화에더하여연금제도의변화때문에연금재정문제가악화되었다. 각국이연금급여를물가혹은임금에연동시켜소득대체율을높이고, 조기수급및수급자범위를확대함에따라급여지출이증가했다. 공적연금재정이지속적으로악화됨에따라이를개선하기위한다양한정책대응이뒤따랐다. 1990년대중반부터 2000년대중반까지라틴아메 그림 노년부양비와공적연금지출비중 년기준추계 주 공적연금지출비중은 대비공적연금지출액 노년부양비 는 세인구 명당 세이상인구로정의됨 노년부양비추계는출산율전망의중위가정 에기초함 개국및아르헨티나 브라질 중국 인도 인도네시아 사우디아라비아등주요국포함 자료 년 대비공적연금지출비중추계는 년노년부양비추계는 24 연금연구 : 연금개혁을중심으로

리카및구공산권국가들을중심으로적립식개인계좌제도가확산되었다. 1930년대대공황으로유보된경제적자유주의가 1980년대에부활하고 1990년대구공산권국가들이시장경제로이행하면서, 1980년부터 2000년대중반에걸쳐약 30개국이부과식공적연금제도를적립식개인계좌제도로전환했다. 최초의노령연금입법이유럽에서신대륙으로확산되는데 30년이상걸린데반해, 연금민영화가칠레에서동유럽으로확산되는데는 15년밖에걸리지않았다. 이러한적립식개인계좌제도의확산에는다층적인연금제도를주창한세계은행과미국국제개발처 (USAID) 등국제기구의역할이컸다 (Orenstein[2008]). 다른한편, 소득수준이높고성숙한연금제도를가진국가들은대체로부과식연금제도의틀을유지한채보험료수입증대와연금지급액삭감으로대응했다. 기여율인상혹은보험료부과대상소득범위의확대를통해보험료수입을증대시키고, 연금산식의계수를조정하거나연금수급연령을인상하는방식으로지출을통제했다. 그러나간헐적인입법에의한모수조정방식으로는연금재정의지속성을확보하는데한계가있었다. 특히보험료율의점진적인인상은세대간형평성문제를야기했다. 1990년대후반부터 2000년대들어서스웨덴, 이탈리아를비롯한일부국가들은부과식확정기여형연금제로전환하고자동균형장치를도입했다. 반면독일, 일본등은부과식확정급여형연금제를유지한채, 보험료율을장기적으로고정시키고, 기대여명, 근로인구의상대적비중등경제환경의변화에따라급여를자동적으로조정하는자동안정장치를도입했다. 제4절에서자세히살펴보겠지만, 이러한변화는확정급여방식에서확정기여방식으로의수렴을의미하며, 연금수급연령을인상함으로써기대여명의증가에대응하는것은연금개혁에공통적인추세이다. 10 10 EU 국가들의경우에는, 연금수급연령의인상을통해연금수급범위비율, 연금인상률을제한함으로써급여수준비율을하락시킴으로써 GDP 대비공적연금지출비중의상승을제한하고있다 (European Commission[2015], p.87). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 25

제 3 절부과식에서적립식제도로의이행 적립식개인계좌제이행의지리적분포 1980년대칠레, 영국등이공적연금의틀에적립식개인계좌제도를도입하면서시작된연금민영화입법은 1990년대중반라틴아메리카및카리브해연안국들 (1992~97 년 ) 사이에서빠르게확산되었고, 다시 1990년대말 2000년대초반구공산권국가들 (1997~2003 년 ) 사이에서확산되었다 ( 그림 2-8 참조 ). 적립식개혁의이러한시기적, 지리적집중은의무가입적립식제도에대한세계은행의지지, 그리고구공산권국가들의시장경제이행에따른미국국제개발처 (USAID) 의개입과관계가깊다. 우선 1990년대라틴아메리카를중심으로확산된구조적연금개혁은칠레의 1981년연금개혁이거둔성공과세계은행의정책적권고의산물 그림 적립식이행국가의지역적분포 총 개국 주 적립식개인계좌제도도입의입법연도기준으로작성함 중국은지역별편차가크며 홍콩은중앙적립기금형식으로도입함 도입국가목록은 부표 참조 자료 등을참조하여필자작성 26 연금연구 : 연금개혁을중심으로

이라해도과언이아니다. 1994년세계은행이펴낸유명한보고서 (Averting the Old Age Crisis) 는 1층의의무가입부과식연금제도, 2층의의무가입적립식연금제도, 3층의임의가입적립식개인연금으로이루어진다층제 (multi-pillar system) 를지지했다. 사실상대부분의국가들이 1층의부과식연금제도와 3층의개인연금제도를가지고있다는점을고려하면, 이는기존틀에새로운의무가입적립식제도를부가하거나또는기존의부과식확정급여형제도를적립식개인계좌제로전환함과동시에 1층의부과식연금은빈곤구제로그역할을축소시킴을의미했다. 실제로라틴아메리카각국이다층제를구성한방식은조금씩달랐다. Mesa-Lago 가제안한적립식개혁의유형화에따르면, 칠레, 볼리비아, 멕시코, 엘살바도르, 니카라과등의대체형 (substitutive model) 은기존의부과식제도를적립식제도로대체하는개혁이었으며, 페루, 콜롬비아의병렬형 (parallel model) 은두제도가나란히경쟁적으로운영되는형태이며, 아르헨티나, 우루과이, 코스타리카등의혼합형 (mixed model) 은두제도가보완적으로운영되는형태이다 (Mesa-Lago[2001]). 1989년공산주의체제가붕괴되면서구공산권국가들은시장경제로의이행이라는도전에직면했으며, 구소련연방에속했던국가들을제외한상당수의중동유럽국가들은곧유럽연합 (European Union: 이하 EU) 에편입되기를희망했다. 그에따라연금제도를포함한사회정책도새로운정치적, 경제적환경에맞게조정될필요가있었다. 공산주의하에서연금제도는전적으로부과식으로운영되었는데, 시장경제로의통합에따른경제적충격으로공적연금재정은악화일로에처했다. 11 연금재정의장기적안정을도모하고, 연금제도를성장친화적으로개선하기위해, 중동유럽국가들중일부는공적연금제도의다층화를선택했다. 이들은기존의부과식제도를손질하고, 여기에적립식개인계좌제도를부가하는혼합형연금개혁을단행했다. 적립식개인계좌제도채택의결정요인은단순하지않으며, 문헌에제 11 시장경제로의이행과정에서중동유럽국가들이겪었던공적연금제도의변화에대한상세한논의는 Barr and Rutkowski(2005) 참조. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 27

시된기존가설들은대부분통계적검증과정에서기각되었다. 우선경제적, 인구학적요인은개혁의배경일뿐, 개혁의형태 ( 모수개혁혹은구조적개혁 ) 를결정하지는못한것으로보인다. 다시말해인구고령화가진전될수록혹은정부의재정부담이클수록구조적개혁을선택하는것도아니다 (Brooks[2005]). 오히려고령화가덜진전된개발도상국들이더큰구조개혁을단행한사실을설명해야한다 (Smetters and Theseira[2011]). 또한부채비율이높을수록이행비용의부담때문에적립식제도를꺼리는경향이있다 (Brooks[2002]). 민영화는매우논란이많은정책이기때문에민주적일수록개혁안이통과되기어렵고, 권위주의적인정권에서채택될가능성이높다는주장은중동유럽에적용되기어렵다. 구조적개혁의지리적집중을설명하려는연구들은주변국관찰을통한학습 (Weyland[2005]) 내지는초국가적행위자 (transnational actors) 의역할을강조한다 (Orenstein[2000]). 그러나한국은 1997~98 년외환위기를겪을때, 세계은행의연금민영화권고를따르지않았던반면, 적립식제도로이행한에스토니아에는별다른조언이없었다. 적립식제도로의전환에따르는경제적이득 부과식확정기여제도와비교하여, 적립식개인계좌제도의이론적인장점은다양하다 (Lindbeck and Persson[2003]). 첫째, 저축증대효과로경제를성장시키고, 둘째, 노동시장왜곡을최소화하고, 셋째, 적립금에대한개인의투자선택을가능하게함으로써위험배분을개선하고수익을향상시킨다. 넷째, 자본시장발전을촉진시킴으로써경제적효율성이향상된다. 이러한장점들이세계은행이적립식개인계좌제도를주창한주된이유이며, 개혁국들도이를잘알고있었다 (World Bank[1994]). 본절에서는이러한여러효과들중자본시장효과및노동시장에서비공식부문 (informal sector) 비중의감소를실증적으로평가한다. 저축증대, 근로유인제고, 개인의투자선택문제는실증분석에서제외하였다. 여기에는몇가지이유가있다. 첫째, 균제상태에서적립식제도가부과 28 연금연구 : 연금개혁을중심으로

식제도에비하여저축수준이높다는사실에관해서는이론 ( 異論 ) 이없으나, 부과식에서적립식으로의이행에따른저축수준의변화는이행의방식, 그리고공적연금이민간연금을구축하는정도에달린실증적문제이다. 그러나국민저축 (national saving) 은측정이어렵고, 매우느리게변화하기때문에회귀분석의종속변수로적절치않으며, 분석대상에포함하지않았다. 둘째, 보험료와급여의연계를강화함으로써근로유인을제고하는것은적립식의고유한특징이아니며, 연금산정방식에관한문제이다. 셋째, 개인투자선택이위험배분을개선하고수익을향상시킨다는전통적인이론적인논의는실증분석결과와배치되는경향이있다 (Choi[2015]). 저축증대와포트폴리오선택의편익은적립식제도로의전환과정에서발생하는이행비용과행정비용을검토하는다음소절에서, 근로유인제고는연금제도의수렴을검토하는제4절에서다룬다. 가 자본시장발전 적립식개인계좌제의도입이자본시장발전에기여할수있다는가설은다양하다. 우선저축이증가하면투자처가필요하기때문에금융혁신이촉진되고, 그에따라금융규제가발전한다 (Vittas[1996]). 12 공급자의정보공개에따라시장의투명성이향상되고, 공시, 회계, 감사기준등이정립됨으로써무임승차, 정보비대칭성문제등자본시장의고질적인문제가완화된다는것이다 (Walker and Lefort[2002]). 이러한변화들은모두자본시장의유동성을증대시키고위험의효율적인배분으로이어진다. 그럼에도불구하고적립식개인계좌제도가자본시장발전에미치는영향을실증적으로평가한연구는매우드물다. 기존문헌은주로칠레등적립식제도로이행한개별국의사례연구에그치고있으며, 이를통계적 12 적립식개인계좌제도가국민저축을늘릴수있지만, 저축의증가가자본시장발전의필요조건은아니다. 가령국민저축이불변이라하더라도, 포트폴리오에서주식의비중이증가하면자본시장발전이촉진될수있다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 29

으로검증한문헌은 Walker and Lefort(2002) 가유일하다. 13 이들은 33개개발도상국들에대한연간패널자료를이용하여적립식개인계좌제의도입이기업의자본조달비용과금융시장변동성을모두하락시킴을보였다. 본절에서는 1995년부터 2012년에걸친 146개국의패널자료를구축하여연금개혁이자본시장에미치는효과를평가한다. 나 자료및방법 이글의분석에서는적립식개인계좌제도도입의효과를엄밀히평가하기위해국가별고정효과패널분석을이용한다. 추정에이용된모형은국가공통의변화추세를통제한뒤개혁국가들의종속변수변화량과비개혁국가들의종속변수변화량의차이를개혁의효과로포착하는이중차분법 (Difference-in-differences) 의아이디어를원용함과동시에국가별고정효과를통제함으로써개혁의효과를더욱엄밀하게추정한다. 예컨대자본시장효과분석의경우, 실험군과대조군모두에공통적인시간적추세를제거한뒤실험군을대조군과비교하기때문에, 연금개혁과무관한자본시장의변화가통제된다. 이러한측면에서개혁전후의변화를단순비교하는기존의사건연구 (event study) 접근법과구별된다. 나아가, 추정식에국가별고정효과를허용함으로써연금개혁과연관성이있을수있는국가별자본시장의특수성 (individual heterogeneity) 을통제한다. 분석에사용된회귀식은다음과같다. (1) 여기서 는국가, 는연도, 는자본시장발전의척도이다. 자본시장발전의척도로흔히국내명목총생산액대비상장기업의시가총액을사용하지만, 자본시장발전을다각도로평가하기위해자본시장의깊이, 접근성, 효율성, 안정성등네가지측면을고려한다. 시장에유동성을제공하 13 사례연구는 Vittas(1999) 를참조하라. 30 연금연구 : 연금개혁을중심으로

는자본시장깊이의척도로국내총생산액대비상장기업의시가총액을, 자본시장에대한접근성의척도로서시가총액기준상위 10개상장기업을제외한주식의국내총생산대비거래량을, 자본시장효율성의척도로주식의회전율, 자본시장안정성의척도로주가의변동성계수를이용한다 (Čihák et al.[2012], p.9). 14 연금개혁에따른자본시장의발전혹은비대화로인해탈중개화 (disintermediation) 가일어날수있다는우려가있어왔다. 따라서이글에서는연금개혁이금융중개기관에미치는영향도함께고려한다. 금융중개기관의발전역시깊이, 접근성, 효율성, 안정성의네측면을평가하는데, 각각예금은행이민간에제공하는 GDP 대비신용, 1인당은행계좌수, 은행의마진, 수익률변동성점수 (z-score) 를그척도로사용한다. 15 정책개입을포착하기위해다음의두가지대안을고려한다. 기본모형의 는이진변수로국가 가 해에적립식개인계좌제를도입했으면 1, 그렇지않으면 0의값을갖는다. 적립식개인계좌제의도입이금융시장에미치는효과가개혁의심도에의존하는지평가하기위해, 대안적인모형에서는 의척도로연속변수를고려한다. 이경우국가 가 년도에적립식개인계좌를도입했으면도입초기의보험료율을, 그렇지않으면 0의값을갖는다. 여기서관심모수는 로민영화개혁이후경과연수 의함수로표현된다. 이하의분석에서는 가상수인경우그리고 가 의 2차식인두가지함수형태를이용하여개혁의동태적효과까지고려한다. 는국가별고정효과, 는표본국가전체에공통적인연도별효과를포착한다. 통계적추론은국가내시간적연관성 (serial correlation) 을감안하도록국가내에서클러스터된강건표준오차를이용한다. 분석대상은전세계 146개국으로, 1995년부터 2011년까지의국가패널 14 주식의회전율은거래비용을직접적으로포함하지않기때문에주식시장효율성의직접적인척도는아니다. 그러나주식시장의효율성을나타내는간접적인지표로활용되어왔다 (Demirgüç-Kunt and Levine[2001]). 15 변수의정의와출처는부록의 < 부표 2-2> 를참조하라. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 31

자료를구축하였다. 16 실험군은같은기간적립식개인계좌제를도입한국가들로, 부과식에서적립식으로이행한국가들과명목확정기여 (NDC) 제도에적립식개인계좌제도를부가한국가들을포괄한다. 이들국가에대한기초통계량은 < 표 2-3> 에제시되어있다. 추정되는모형은사실상고정효과패널모형으로연금개혁의자기선택 (self-selection) 에따른편이가있을수있다. 연금개혁의자기선택문제는양측면에서모두일어날수있다. 우선자본시장의발전이더딘국가일수록연금개혁으로인한잠재적편익이클수있기때문에, 연금개혁을자본시장발전의디딤돌로삼을수있다. 이경우오차항과연금개혁변수는음의연관성을갖게된다. 반대로, 적립식연금개혁의성공이자본시장에의존하는만큼자본시장이충분히발달해야연금개혁이연착륙할 표 기초통계량 전체비개혁국개혁국 시가총액 주식거래량 주식회전율 주가변동성 민간신용 인당계좌수 은행마진 정부부채 국가수 주 은표본수 은평균 는표준편차를의미함 개혁국 은부과식제도에서적립식제도로전환하거나적립식제도를부분적으로도입한국가들 비개혁국 은부과식제도를유지한국가들을지칭함 자료 국가패널자료를이용하여필자계산 16 종속변수자료가이용가능한 207 개국에서연금제도에관한자료가없는 35 개국은분석에서제외하였다. 또한대조군의정의상처음연금제도를도입할때중앙적립기금제도를채택하여이를유지하고있는 15 개국, 소득비례연금이없는 9 개국, 그리고임의가입으로전환하고연금개혁에서후퇴한영국은분석에서제외하였다. 32 연금연구 : 연금개혁을중심으로

수있기때문에, 연금개혁으로인한편익이클수있다. 이경우오차항과연금개혁변수는양의연관을갖게된다. [ 그림 2-9] 는개혁국가들과비개혁국가들의국내총생산대비시가총액과민간신용을패널이시작되는 1995년을기준으로표시한것이다. 두집단간에큰차이가없는것으로보인다. < 표 2-4> 는두집단간평균의차이를 t-검정을이용해검정한결과이다. 평균값에큰차이가없으며, 검정결과는통용되는수준에서통계적으로유의하지않은것으로나타난다. 17 그림 개혁국가와비개혁국가의금융시장 주 비개혁국 은부과식제도를유지한국가들 개혁국 은부과식제도에서적립식제도로전환하거나적립식제도를부분적으로도입한국가들을지칭함 자료 국가패널자료를이용하여필자계산 17 주식거래량, 1 인당상업은행계좌수, 은행마진, z-score 등은검정에필요한 1995 년자료가존재하지않는다. 주식회전율의경우역시통계적으로유의하지않은반면, 주가변동성은 1995 년비개혁국에비해개혁국에서더컸으며, 이러한차이는양방검정을적용할때 5% 유의수준에서통계적으로유의했다 ( 추정결과는부표 2-3 참조 ). 이후의분석에서, 주가변동성에미치는효과를해석할때내생성에유의할필요가있다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 33

표 개혁국과비개혁국간 년금융시장차이검정 시가총액 민간신용 정부부채 구분 평균 구분 평균 구분 평균 비개혁국 비개혁국 비개혁국 개혁국 개혁국 개혁국 평균의차이 평균의차이 평균의차이 자료 국가패널자료를이용하여필자계산 다 결과 < 표 2-5> 는연금개혁이자본시장과은행부문에미치는영향에대한추정결과를제시한다. 적립식연금제도로의개혁은국내주식시장의시가총액을국내총생산대비약 3.5%p 정도증대시키는것으로나타난다 (p=0.659). 이는약 0.06 표준편차의증가에해당한다. 반면, 10대기업을제외한경우국내총생산대비시가총액은 0.07 표준편차만큼감소하는것으로나타나접근성은오히려떨어지는것으로나타났다 (p=0.552). 자본시장효율성지표인주식회전율은 0.39 표준편차만큼감소하는데, 이는연기금이주식을사서보유하는전략을사용한결과로보인다. 주가변동성계수는약 0.59 표준편차만큼감소함으로써자본시장의안정성도증대되는것으로보인다 (p=0.262). 연금개혁이금융중개기관에미치는영향도유사한결과를보인다. 은행부문의민간신용이증대 (p=0.843) 되고안정성이커지는반면 (p=0.773), 효율성지표인은행부문의마진은소폭감소하는것으로나타난다 (p=0.445). 그러나추정결과는 z-score 를제외하면통계적으로유의하지않다. 분석결과는적립식개인계좌의도입이금융시스템의깊이와안정성향상에도움이되지만, 금융시장의효율성증대로연결되는것이아니며 34 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 적립식연금개혁이자본시장과금융시장에미치는효과 자본시장 시가총액 대기업제외주식회전율주가변동성 은행부문 민간신용 인당계좌수은행마진 주 안의강건표준오차는국가수준에서클러스터됨 자료 국가패널자료를이용하여필자계산 뚜렷한동태적특성도나타내지않음을보여준다. 또한추정결과가대체로통계적으로유의하지않은점은연금개혁이금융시스템에미치는영향이매우가변적임을시사한다. 통계적으로유의하지않은추정결과를받아들인다하더라도, 금융시장의크기가증대하는것이경제성장으로이어지는것은또다른문제이다. 18 18 최근자본시장발전과경제성장의연관성을추정한연구에따르면, 한국의자본시장발전수준에서자본시장의깊이가 1%p 증가하면경제성장률은약 0.36%p 증가할것으로추정되었다 ( 남창우 [2015]). 이상의추정결과를받아들인다면, 한국이적립식개혁을실시할경우자본시장깊이는약 3.5%p 증가하며, 이는경제성장률약 1.26%p 증가로이어질것으로예상할수있다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 35

라 노동시장효과 1990년대중반이후라틴아메리카에서적립식개인계좌제도가활발하게도입된핵심적인이유중하나는광범위한비공식부문 ( 자영업자및불법근로자 ) 의존재이다. 연금제도의측면에서보면, 이는대규모연금사각지대의존재를의미하는데, 비공식부문에서는일반적으로사회보험과같은비급여혜택이존재하지않기때문이다. 중남미국가들이적립식개인계좌로이행할때기대했던가장중요한효과중하나는비공식부문의축소에따른노령연금사각지대해소였다 (World Bank[1994]). 개인계좌기여금은급여세와달리조세가아닌저축으로인식되므로근로유인이향상되어노동시장참여율이증가하고, 노동시장의구성에있어서도공식부문의비중이한계적으로확대된다는것이다 (Schmidt-Hebbel[1999]; Galiani and Weischelbaum[2012]). 그럼에도불구하고아르헨티나를비롯한일부국가에서는연금개혁이후노동시장의비공식부문이오히려확대되는모습을보였다. 19 [ 그림 2-10] 을보면, 1994년에적립식개인계좌제도를도입한아르헨티나는임금근로자대비가입자수및 65세이상인구대비수급자수가 2006년까지장기하락추세를보였다. 특히공적연금가입률을소득수준에따라 5분위로나누어살펴보면, 1분위에해당하는저소득층의가입률하락이두드러졌다 (Rofman, Fajnzylber, and Herrerra[2008]). 뿐만아니라공적연금의수급자수역시하락추세를보였는데, 이는연금개혁이후공적연금의커버리지전반이축소되었음을의미한다. 물론연금개혁이노동시장에미치는영향을적절히평가하려면, 개혁을단행한국가들과그렇지않은유사한국가들간의비교가필요하다. 개혁국들의공적연금커버리지가축소되었다하더라도, 이는특정국가의연금개혁과무관한, ( 세계적혹은지역특수적인 ) 거시경제적추세때문일가능성을배제할수없기때문이다. 그럼에도불구하고, 그간의연구들은개혁 19 관련문헌에서는연금, 건강보험등의혜택을기준으로공식부문을정의하고측정한다 ( 예컨대 Gasparini and Tornarolli[2007]). 이글에서도그러한관행을따랐다. 36 연금연구 : 연금개혁을중심으로

그림 년아르헨티나연금개혁후커버리지추이 자료 의자료를이용하여필자작성 을단행한국가들만을대상으로개혁전후를비교하는다소단편적인분석에머물렀다 ( 가령 Mesa-Lago[2005], p.100 Table 1). 이하의분석은라틴아메리카 18개국에대하여 Rofman and Oliveri (2012) 가구축한국가패널자료를이용하여, 개혁을단행하지않은비개혁국들과개혁을단행한개혁국들사이의비교를시도한다. Rofman and Oliveri(2012) 의국가패널자료는국가별미시자료에기초하여작성되었으며, 국가간비교가가능하도록변수에대한공통의정의를사용했다. [ 그림 2-11] 은라틴아메리카 12개국가운데 1995~2006 년간적립식개인계좌제도를도입한국가와그렇지않은국가별로경제활동인구대비임금근로자비중으로정의된비공식부문의비중변화를표시한것이다. 비개혁국 (non-reformer) 에포함된 5개국중같은기간비공식부문비중이증가한국가수는 2개, 변화가없는국가수는 1개, 감소한국가수는 2 개로나타난다. 반면, 7개개혁국 (reformer) 가운데비공식부문비중이증가한국가수는 4개, 감소한국가수는 3개로개혁국의성과가더나았 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 37

그림 비공식부문비중의변화 년과 년 주 비공식부문 비중은경제활동인구대비임금근로자수의백분율로정의됨 개혁국 은 년간적립식개인계좌제도를도입한국가들 비개혁국 은그렇지않은국가들로정의됨 표본에포함된라틴아메리카 개국중비개혁국은브라질 칠레 에콰도르 파라과이 베네수엘라등 개국이며 개혁국은아르헨티나 콜롬비아 코스타리카 엘살바도르 멕시코 니카라과 우루과이등 개국임 자료 자료로부터필자작성 던것으로보이지만, 개혁국과비개혁국간에현저한차이는관찰되지않는다. [ 그림 2-12] 는라틴아메리카 15개국가운데 1990~2010 년간연금개혁을단행한국가와연금개혁이없었던국가별로 65세이상인구대비수급자수의비중으로정의된수급자비중의변화를표시한것이다. 6개비개혁국가운데수급자비중이늘어난국가수는 2개, 불변인국가수는 2 개, 감소한국가수는 2개로나타난다. 반면, 9개개혁국가운데수급자비중이늘어난국가수는 5개, 불변인국가수는 1개, 감소한국가수는 3개로나타난다. 개혁국의성과가더나아보이지만, 두드러진차이는보이지않는다. 38 연금연구 : 연금개혁을중심으로

그림 수급자비중의변화 년과 년 주 수급자비중 은 세이상인구대비연금수급자수의백분율로정의됨 개혁국 은 년간적립식개인계좌제도를도입한국가들 비개혁국 은그렇지않은국가들로정의됨 표본에포함된라틴아메리카 개국중비개혁국은브라질 칠레 에콰도르 온두라스 파라과이 베네수엘라등 개국이며 개혁국은아르헨티나 볼리비아 콜롬비아 코스타리카 도미니카공화국 멕시코 파나마 페루 우루과이등 개국임 자료 자료로부터필자작성 이하에서는제2절과유사하게이중차분법을이용하여, 적립식개인계좌제로의이행이사각지대축소에기여했는지를통계적으로검토한다. 패널회귀분석에이용된표본은 1995~2006 년기간의아르헨티나, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 코스타리카, 에콰도르, 엘살바도르, 과테말라, 멕시코, 파라과이, 우루과이, 베네수엘라등중남미 12개국을포함한다. 결측치를최소화하기위해분석대상과시기를위와같이한정하였다. 기초통계량을제시한 < 표 2-6> 을보면, 1995~2006 년간중남미 12개국에서비공식부문비중은약 40% 에이르는것을알수있다. 경제활동인구대비공적연금가입자수는평균 40% 가채되지않으며, 임금근로자대비가입자수도 60% 에미치지못한다. 반면, 65세이상인구대비수급자 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 39

표 기초통계량 노동시장분석 전체비개혁국개혁국 공식부문비중 경제활동인구대비가입자수 임금근로자대비가입자수 수급자비중 국가수 주 공식부문비중은경제활동인구대비임금근로자의비중 수급자비중은 세이상인구대비수급자수로정의됨 적립식개인계좌제를도입한개혁국은아르헨티나 볼리비아 칠레 콜롬비아 코스타리카 멕시코 엘살바도르 우루과이등 개국이며 도입하지않은비개혁국은브라질 에콰도르 파라과이 베네수엘라등 개국임 자료 로부터필자작성 수비중도 40% 에불과하다. 개혁국과비개혁국간평균을비교하면, 개혁국의지표가더양호한것으로나타나지만, 개혁국과비개혁국간평균의차이는통계적으로유의하지않다 ( 부표 2-4 참조 ). 분석결과는 < 표 2-7> 에제시되어있다. 우선연금개혁이노동시장의공식부문확대에미치는효과는미미한것으로보인다. 그러나연금개혁이후경제활동인구대비공적연금가입자수는약 3%p(p=0.289), 공식부문임금근로자대비공적연금가입자수는약 5%p가량증가하는것으로나타난다 (p=0.114). 그러나이러한효과는제6열을제외하고는통계적으로유의하지않았다. 마지막으로, 65세이상인구대비수급자수에미치는영향은미미한것으로나타난다. 다만, 가입과수급사이에상당한시차가존재하는데반해, 표본의분석기간은 11개년에불과하기때문에해석에유의할필요가있다. 40 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 적립식연금개혁이노동시장과연금커버리지에미치는효과 공식부문비중 경제활동인구대비가입자비중 임금근로자대비가입자비중 세이상인구중수급자비중 주 안의강건표준오차는국가수준에서클러스터됨 자료 라틴아메리카국가패널자료를이용하여필자계산 적립식제도로의이행및시행에따르는비용 가 저축과재정비용 제2절에서는적립식연금제도의부가적이득중하나인자본시장발전에대하여살펴보았다. 적립방식의또다른부가적이득으로저축증대에따른경제성장을꼽지만, 적립이곧국민저축의증가를의미하는것은아니다. 일반적으로이행에따른국민저축증대는이행비용의부담방식, 그리고공적연금이민간저축을구축하는정도에달려있다. 순수부과식에서적립식개인계좌제도로이행할때, 기존수급자의급여는연금제도외적으로, 즉일반조세 ( 기초수지흑자 ) 혹은부채발행으로충당되어야한다. 또한기존가입자중신제도로편입되는가입자의경우, 기납입한보험료는부채 (recognition bonds) 발행을통해개인적립계좌에예치되는데, 이역시정부재정으로충당된다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 41

표 적립식개혁이정부부채에미치는동태적효과 대비정부부채 주 안의강건표준오차는국가수준에서클러스터됨 자료 국가패널자료로부터필자계산 재정비용의규모는상당히큰데, 칠레의경우재정비용충당을위해 1980년대전반에걸쳐 GDP 대비최대 5% 에이르는기초재정흑자를유지했다. 이러한이행비용이정부재정에가하는압박을피하기위해, 칠레를제외한대부분의이행국들은재정흑자를통해재정비용을조달하지않고정부부채를발행했다. 그러나이경우부과식제도와적립식제도간에국민저축의차이가없고, 암묵적인연금부채를정부부채로명시화하는효과만남는다. 20 < 표 2-8> 은적립식개인계좌제도입에따른 GDP 대비정부부채의변화를추정한결과이다. 연금개혁이후여러국가들의정부부채가국내총생산대비약 7.3% 가량증가했으며, 이는유의수준 10% 에서통계적으로유의하다. 부채수준은개혁직후 4% 에서시작하여개혁이경과함에따라 10년후 GDP의약 10% 까지상승하는추세가관찰되지만, 이는통계적으로유의하지않다 (p=0.1174). 21 이상의분석결과는적립식개인계좌제로의이행이상당한수준의정 20 또한신제도내에서의저축증가분은민간저축이적립식개인계좌제도의저축에의해얼마나구축되는가에달린실증적인문제이다. 21 그림은 [ 부도 2-1] 참조. 42 연금연구 : 연금개혁을중심으로

부재정부담을수반하며, 이에대한명시적인해결책이제시될필요가 있음을시사한다. 나 행정비용 원칙적으로적립식개인계좌제도를조직하는방법은매우다양할수있다. 급여산정 ( 확정급여, 확정기여 ), 가입방식 ( 의무가입 / 임의가입 ), 연금행정 ( 정부, 민간 ), 기금운용 ( 정부, 민간 ), 개인의포트폴리오선택여부, 일시금 / 연금선택여부, 재분배허용여부등일곱가지측면에따라다양한조합이가능하다 (Fullerton and Geruso[2008]). 22 이들일곱측면가운데행정비용은연금행정, 기금운용, 연금 (annuity) 제공의세측면과관련이있으며, 연금제도의효율성을평가하는중요한척도이다. 적립식개인계좌제도의행정비용은마케팅, 보험료징수, 계좌기록관리, 내역서발송, 자산운용, 종신연금전환, 연금지급등에소요되는행정적비용을의미한다. 기금운용자는가입자에게수수료를부과함으로써행정비용을회수하는데수수료는크게가입시정액부과되는고정수수료, 납입보험료에비례하여부과되는보험료수수료, 적립잔고에비례하여부과되는자산운용수수료, 조기탈퇴시부과되는탈퇴수수료등의조합으로구성된다. 다양한방식으로부과되는수수료를하나의수치로요약하기위해다음의세가지척도들이이용되고있다. 수익률하락도 (reduction in yield), 보험료율하락도 (reduction in premium) 는수수료부담을각각운용수익률혹은기여율의하락폭으로측정한다. 그에반해수수료율 (charge ratio) 은수수료가없는경우의계좌가치에비해수수료부과로인한계좌가치의하락폭을백분위로표시한것이다. 가장직관적인수수료율 은임금성장률, 수익률, 가입연수 를가정했을때, 보험료수수료 와운용수수료 의함수로다음의식 (2) 와같이표현할수있다 : 22 정확히 127 개조합이가능하다 ( ). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 43

(2) < 표 2-9> 는가입기간 40 년, 실질임금성장률 2.1%, 실질수익률 4% 를가 정했을때선취수수료혹은운용수수료에따른비용률의변화를계산한 값이다. 자산운용수수료 1% 는계좌가치를약 20% 가량하락시키는것으 로나타난다 (Diamond[2000], p.140). 이처럼작은운용수수료율이큰폭 의계좌가치하락으로귀결되는이유는운용수수료로인한암묵적손실 이복리로누적되기때문이다. 행정수수료로인한연금자산가치의하락은실제로상당히클수있다. 1997 년에개인퇴직계좌 (Personal Retirement Accounts) 를도입한멕시코의 경우, 수수료가개인저축의 25% 까지잠식하는것으로나타났다 (Aguila et al.[2008]). 국가간비교를위해적립식개인계좌제도의사례를행정비용측면에 서유형화하면 < 표 2-10> 에제시된세가지로구분할수있다. 공적연금 제도를적립식개인계좌제로운영하는대부분의국가들은칠레의연금제 도혹은미국의개인은퇴계좌 (Individual Retirement Account: 이하 IRA) 와 같이기록관리, 기금의운용, 연금 (annuity) 의제공등을모두민간이담 당한다. 반면, 미국의 Thrift Savings Plan(TSP) 과스웨덴의프리미엄연금의경우, 계좌유지및기록관리등연금행정을중앙집권화하여정부기관이도맡고, 이정부기관과계약을체결한펀드운용사들이기금을운용한다. TSP 와 표 행정수수료로인한계좌의실질가치하락 년가입자기준 선취수수료 보험료의 계좌가치하락 단위 자산운용수수료 자산의 계좌가치하락 단위 자료 의표 전재 44 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 적립식개인계좌제도의유형 유형계좌기록관리기금운용 연금 제공 대표사례 민간조직계좌민간기업민간기업보험회사칠레 정부조직계좌와민간연금 정부기관 정부기관과계약한민간기업 보험회사 정부조직계좌와정부연금 정부기관 정부기관과계약한민간기업 정부기관 스웨덴 자료 본문에서재구성 프리미엄연금의차이는연금 (annuity) 을민간보험회사가제공하는지정부가제공하는지에있다. 부과되는행정수수료의조합과수준이한국가내에서도펀드별로상이하기때문에, 국제비교를위해서는좀더단순한척도가필요하다. [ 그림 2-13] 은연금제도의행정적효율성의척도로총자산대비행정수수료를사용하여, 제도의성숙도에따른자산대비행정비용하락추이를살펴본것이다. 연금성숙도에따라행정비용이하락하는추세가뚜렷한데, 이는초기고정비용의존재, 연금행정에서의규모의경제등을시사한다. 스웨덴과볼리비아의경우제도시행초기부터낮았던행정비용이계속해서낮은수준을유지하는데, 여기에는계좌기록관리등정부기관이일괄적으로제공하는서비스, 그리고마케팅비용의제한이큰몫을차지한다. 23 행정수수료의결정요인에대한연구들은시장점유율경쟁에따른마케팅비용, 연기금시장구조에따른가격할증, 산업규제, 서비스의질, 포트폴리오구성등의공급측요인을강조해왔다. 미시자료를이용한최근의연구들은연금행정에서규모의경제의중요성을보여준다. 24 특히이 23 부과식공적연금제도의행정비용을다양한부가적서비스를제공하는적립식개인계좌제와단순비교하기어렵다. 부과식제도에서제공하는행정서비스는적립식개인계좌제에서제공하는서비스의일부에지나지않기때문이다. 참고로, 국민연금공단의행정비용은 2013 년기준약 5 천 3 백억원으로지출액대비약 3.87%, 적립총액대비약 0.14% 에불과하다 ( 국민연금연구원 [2014]). 그러나지출액대비 0.7% 인미국의사회보장연금의행정비용과비교하면다소높은수준이다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 45

그림 적립자산대비행정비용 단위 자료 자료로부터필자작성 그림 행정비용중마케팅비용의비중 중남미 개국평균 단위 자료 자료로부터필자작성 24 네덜란드의연기금을연구한 Bikker and De Dreu(2009), 호주의연기금을연구한 Bateman and Mitchell(2004) 등참조. 46 연금연구 : 연금개혁을중심으로

러한연금행정에서규모의경제는서비스의질로설명되지않는다. 2004~ 08년간미국, 호주, 네덜란드등의 254개중대형연기금을분석한결과는행정서비스의질, 상품의복잡성등을통제한후에도운용비용을제외한순수연금행정에드는비용이가입자수에따라비례적으로증가하지않는것으로나타났다 (Bikker et al.[2012]). 오히려경쟁이마케팅비용을증가시키고, 규모의경제실현을제한한다는증거가있다 (Gill et al.[2008]). [ 그림 2-13] 에서보듯, 볼리비아는제도시행초기부터행정비용상승을억제했다. 공급자를둘로제한한것이다. [ 그림 2-14] 는중남미 10개국에서마케팅비용이행정비용의 20~ 50% 의비중을차지하며, 시장선점경쟁이끝나고시장이안정됨에따라마케팅비용의비중이추세적으로하락함을보여준다. 볼리비아와더불어가장성공적으로비용을억제한또다른국가는스웨덴이다. 스웨덴의사례는여러모로시사적이기때문에프리미엄연금의특수성을좀더자세히살펴볼필요가있다. 1999년부터명목확정기여제도를시행한스웨덴은 18.5% 의연금보험료율중 2.5% 를적립식프리미엄연금계좌에적립한다. 모든개인계좌와기록은 PPM(Premiepensionsmyndigheten) 으로알려진정부기관이한꺼번에관리, 유지하는중앙행정시스템을갖고있다. 국세청이징수한보험료가 PPM 계좌에예치되면, 가입자는펀드운용사 ( 투자포트폴리오 ) 를자유롭게선택할수있다. 이때 PPM은가입자로부터위탁받은자금을모아가입자의펀드선택에따라각펀드운용사에투자한다. 모든투자가 PPM의손을거치기때문에 PPM은펀드간자금이동을상쇄하는청산소역할까지수행한다. 이과정에서비용절약은여러방식으로달성된다. 첫째, PPM의일괄계좌및거래관리에따른규모의경제이다. 둘째, 펀드운용사와거래할때협상력을이용하여 0.3~0.5% 가량자산운용수수료를절약할수있다. 셋째, 청산소역할에따라거래비용이줄어든다. 넷째, 펀드운용사는 PPM만을상대하기때문에실제투자자인가입자와대면하지못한다. 따라서가입자를상대로하는판촉활동이제한된다. 대신가입자는발간물 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 47

을통해개별펀드운용사의실적, 기대수익과위험등에관한정보를얻는다. 대부분의국가들이다수의연기금간경쟁을허용함에도불구하고수수료경쟁대신판촉경쟁이일어나는한가지이유는투자선택을미루거나회피하는소비자의행태와관련이있다. 실제로판촉의수요탄력성이수수료의수요탄력성보다높다는연구결과들이있다. 25 프리미엄연금가입자중포트폴리오를선택하지않은사람들은 AP7 Såfa 펀드에기본옵션 (default option) 으로가입된다. [ 그림 2-15] 는약 42% 에이르는프리미엄연금가입자들이스스로투자포트폴리오를선택하지않았음을보여준다. 이들은대체로가입자연령분포의양끝단에위치해있는데, 금융이해도가가장낮은집단에해당한다. 26 그림 스웨덴프리미엄연금가입자중기본옵션선택비중 단위 자료 자료를이용하여필자작성 25 칠레는 Bernstein and Micco(2002), 멕시코는 Calderón-Colín, Domínguez, and Schwartz(2008) 참조. 26 연령에따른금융이해도의편차는잘알려져있다. 스웨덴의사례는 Agarwal et al. (2007); Almenberg and Säve-Söderbergh(2011) 참조. 48 연금연구 : 연금개혁을중심으로

나아가스웨덴국민들의금융이해도가다른국가들에비해낮은수준이아니라는점을감안하면, 스웨덴의높은기본옵션선택비중은적립식개인계좌제의도입을고려하는국가들에시사하는바가크다 (Lusardi and Mitchell[2011]). 행정비용을적절한수준에서억제하는것은중요한정책적의미를가질수있다. 스웨덴, 타지키스탄, 우즈베키스탄과같이공적연금보험료의극히일부만을적립하는경우, 행정비용 ( 특히고정비용 ) 으로인한암묵적인보험료손실은적립식제도의부가자체를사실상무의미하게만들수있다. 이경우정부기관이개인계좌를일괄적으로관리함으로써규모의경제를통해비용을낮추고, 시장점유율을위한판촉경쟁을적절히제한함으로써노후소득의증진에기여할수있다. 개인이민간의연기금운용자를선택하여계좌를유지하는경우에도수수료부과방식규제를통한정부의개입이필요하다. 2007년까지기금운용자의수수료부과방식을제한하지않았던멕시코는 2008년부터적립잔고에만수수료를부과할수있도록규제를시행했다. 그결과저소득근로자의잔고가치가상승하고, 최소연금지출에따른재정비용을절감하는성과를거두었다 (Aguila et al.[2013]). 결국행정비용은개인선택의폭혹은맞춤형서비스와밀접한관련이있다. 선택지가다양할수록, 수수료구조가복잡할수록연금가입자들의상품에대한이해도가떨어지고, 선택을기피하며, 그에따라공급자들간의경쟁이제한된다. 따라서상품간의차이점이선명히구분되는소수로선택지를제한하고, 가입자가공급자를선택하지않았을때필요한기본선택포트폴리오 (default option) 를잘개발하여공급하는것이중요하다. 재개혁과후퇴 1990 년대중반에서 2000 년대초반에는적립식개인계좌제를도입한여 러국가들이적립식개인계좌의단점을보완하기위한추가적인개혁, 소 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 49

위 재개혁 (re-reform) 을단행하거나, 2008~09 년금융위기와불황, 정부재정악화에직면하여이전의연금개혁에서후퇴하는모습을보이고있다. 적립식개인계좌제를보완하는재개혁이냐, 적립식개혁으로부터의후퇴냐의선택은지역에따라그양상이갈린다. < 표 2-11> 에제시된바와같이, 아르헨티나를제외한라틴아메리카국가들에서는적립식개인계좌제도의근간은유지하되, 노후소득보장체계의 1층을강화함으로써적립식개인계좌제도의한계를보완하는 재개혁 (re-reform) 과정을진행중이다 (Mesa-Lago[2009]). 그에반해, 중동유럽에서는적립식개인계좌제도로의이행과정을일시적혹은영구적으로중단하는개혁의후퇴가두드러진다. 뒤에서설명하겠지만, 이는 EU가회원국에부과하는재정적제약과 2008년금융위기로인한재정악화의충격이상호작용한측면이크다. 표 재개혁혹은후퇴의지리적양상 년 재개혁 적립식개인계좌제도의보완 개혁의후퇴 칠레 페루 중남미 멕시코 우루과이 콜롬비아 중동유럽 이행의일시적중단볼리비아 라트비아 루마니아 에스토니아 볼리비아 슬로바키아 이행의영구적중단아르헨티나 헝가리 폴란드 체코공화국 주 논의중 볼리비아는 년복점 으로운영되던민간연기금을국유화했으나적립식제도를페지한것은아님 체코공화국은 년적립식개인계좌를도입했다가시행하지못하고 년에폐기함 자료 및 의 을참조하여필자작성 50 연금연구 : 연금개혁을중심으로

라틴아메리카재개혁의내용은크게두가지로요약될수있다. 첫째, 적립식개인계좌제도의사각지대를보완하고노인빈곤을완화하기위해, 저소득층을위한공적재정의투입이강화되고있다. 둘째, 적립식개인계좌제도의높은행정수수료를절감하고투자수익을높이기위해연기금관련규제를개선하고있다. 칠레는 2006년에취임한사회당의미첼바첼레 (Michelle Bachelet) 대통령의주도로연금제도전반에대한검토에착수했다. 27 비교적성공적으로적립식개인계좌제도를안착시켰음에도불구하고, 제한적인커버리지는칠레공적연금제도의고질적인문제로남아있었다. 비공식부문의근로자, 자영업자, 전업주부등은여전히가입과수급모두에서 2층의적립식개인계좌제도의사각지대에처했는데, 앞서의분석에서드러났듯이적립식개인계좌제도의도입이근로계층에서공식부문비중의증대와고령층의연금수급률의증대에미치는효과는매우제한적이었다. 28 따라서 2008년개혁에서는 1층을강화함으로써연금제도의커버리지를확대하는일련의조치들이시행되었다. 칠레는우선적립식개인계좌제도의가입률을제고하기위해, 임의가입이허용되던자영업자의일부를의무가입으로점진적으로전환함으로써노후소득보장체계의 2층을강화했다. 또한공적연금수급률을제고하는조치도병행되었다. 연금이없는노인들을위한기존의사회부조 (the Pension Asistencial) 는기초연금 (the Pension Basica Solidaria: PBS) 으로대체되면서소득조사기준이가구소득하위 60% 로완화되었고, 그에따라커버리지가약 2배증가했다 (James et al.[2010]). 연금적립금을가진노인들의경우에도연금이가구소득하위 60% 이하이면최소보장연금을받을수있도록최소보장연금제도의범위가확대되었다. 29 수급범위의확 27 칠레행정부는마리오마르셀 (Mario Marcel) 이이끄는대통령산하연금개혁위원회 ( 소위마르셀위원회 ) 를통해칠레의노후소득보장체계를전면적으로재검토했으며, 위원회의제안은 2008 년연금제도 1 층의공적부조를강화하는개혁으로이어졌다. 28 개혁이전에도은퇴시적립금을종신연금으로전환하는과정에서수급자사망시배우자에게연금의 60% 이상을제공토록하는연생연금 (joint annuity) 의선택은의무였으나, 그럼에도불구하고고령층여성의연금수급률은낮은수준이었다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 51

대와더불어국가가보장하는급여수준역시증대되었는데, 소득기준하위 60% 의가구중연금적립금이없는경우공적부조급여수준은평균임금의 7% 에서 19% 로, 소액의적립금이있는경우에는 8% 에서 13% 로증가했다 (James et al.[2010], Figure IV). 칠레의 2008년개혁은공적부문을강화하는가장포괄적인패키지였다. 30 칠레가라틴아메리카의연금재개혁과정에서선도적인역할을수행했다는사실은놀랍지않다. 칠레는아메리카에서 19세기에공적연금제도를가장먼저도입한국가들중하나이며, 1981년적립식개인계좌제도를선구적으로도입했다. 또한지난 30년간국가재정을건실하게운영했기때문에, 이행과정에수반된재정적압박으로부터가장먼저자유로워졌다 (James et al.[2010]). 물론칠레를제외한여타적립식개혁국가들역시부분적인개혁을단행했다. 페루, 우루과이등은일부적립식개인계좌제도가입자들이구제도로복귀하도록허용함으로써적립식개인계좌에남았다면불충분했을연금소득을보전하도록했던반면, 엘살바도르는최소보장연금을제공함으로써저급여고령층을지원했고, 콜롬비아는비기여급여제공을통해노후소득강화를모색했다 (Calvo et al.[2010]). 연기금및보험관련규제의개선은재개혁의또다른큰축이다. 칠레는 2004년부터연금화를위한경쟁을촉진시키기위해연금지급액을웹상에서비교할수있도록전자견적제도를도입했다 (James et al.[2010]). 행정수수료비용이지나치게높았던멕시코는 2008년부터자산운용사들의순수익률을비교할수있는지표를제공하고, 최고수익률을제시하는운용사가디폴트옵션이되도록했다 (Calvo et al.[2008]). 기금운용측면에서보면, 중남미국가들은연기금의투자규제를완화함으로써수익률 29 새로운최소보장연금은 Aporte Previsional Solidario(APS) 이며, PBS 와더불어연대연금 (solidarity pension) 이라불린다. 특히 APS 는 PBS 와연동되어, PBS 가크면 APS 급여는작아지게된다. 30 칠레의노인빈곤율이 OECD 회원국들과비교할때높은편이지만, 이것이적립식개인계좌제도입의결과는아니며, 오히려다른라틴아메리카국가들과비교할때칠레의노인빈곤율은낮은수준이다 (Valdes-Prieto[2009]). 52 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제고와투자위험다변화를가능케했다. 여러국가들의기금운용사들은포트폴리오를정부채권위주로구성해왔으나, 다양한금융자산에투자하도록허용하고, 부채를떠넘기는등의정부간섭을제한하는방향으로개선이이루어지고있다 (Kritzer, Kay, and Sinha[2011]). 중남미국가들중아르헨티나는적립식개인계좌제도를폐지하고구제도로복귀한유일한사례이다. 아르헨티나는 1994년구조적연금개혁의시행과정에서가입자들이기존의부과식확정급여형제도와새로운적립식개인계좌제중하나를선택하도록허용함으로써, 그간부과식과적립식공적연금제도를병렬적으로유지해왔다. 그러나 2001년국가채무불이행이후국채의만기연장에어려움을겪어오던아르헨티나정부는만기가도래한약 230억달러의국채를갚기위해적립식개인계좌제도에적립된기금을 2008년 10월국유화함으로써 1994년이전의구제도로복귀했다 (OECD[2009], p.44). 물론 2008년국유화이전에적립식개인계좌에대한신뢰가저하되고, 구제도를강화하는흐름이있었다. 그러나이는연기금국유화의결정적인요인이아니다. 적립식개인계좌에대한신뢰를낮춘연기금의낮은수익률은높은행정수수료문제뿐아니라, 정부채권을포트폴리오의 55% 이상보유하도록만든연기금규제, 수익이낮은정부채권의강매, 연기금의해외투자처분강요와같은임의적인정부개입의문제가있었다 (The Economist[2008]). 실제로아르헨티나정부는 2007년개인계좌가입자들이부과식으로복귀하도록허용함으로써구제도의기여금수입을확대하려했으나, 자격요건을갖춘근로자의 80% 는개인계좌제도에남기를선택했다 (Calvo et al.[2010]). 한편, 중동유럽국가들의대응은 EU 가입여부에좌우되었다. 1990년대에시장경제로이행한중동유럽국가들중상당수는 2004년제5차확장및 2007년제6차확장기에 EU에편입되었다. EU는 안정및성장협약 (Stability and Growth Pact) 을통해회원국들의재정적자가 GDP의 3% 를초과하지못하고, 국채는 GDP의 60% 를초과하지못하도록재정적제약을부과하고, 위반시에는회원국에벌금등제재조치를부과한다. 31 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 53

적립식개인계좌제를도입한중동유럽국가들은대체로이행비용에따른재정적압력이증대되고부채가증가했는데, 2008년금융위기의충격으로국가재정이더욱악화되면서, EU가부과하는재정적제약을맞추기가더욱어려워졌다. 재정위기를타개하기위한단기적인재정적필요로인해, 많은신규 EU 회원국들은연금개혁과정을일시적으로중단했고, 헝가리, 폴란드등일부국가는개혁이전의연금제도로돌아감으로써개혁에서완전히후퇴하는모습을보였다. 실제로 < 표 2-12> 는개혁과정을일시적으로중지하거나연금개혁에서완전히후퇴한중동유럽국가들은모두 2004년 5월 EU의 5차확장대상국들임을보여준다. 32 헝가리는 1998년에기존의부과식확정급여제도에적립식개인계좌제도를부가하는연금개혁을단행했다. 부과식제도를축소하고이행비용을기초수지흑자로조달하는데실패한헝가리는금융위기이전인 2007 년에이미국가부채가 66% 를넘어섰다. 33 여기에 2008년국제금융위기와불황이겹치면서, 국가재정이악화되고자본조달은더욱어려워졌다. 그에더하여, 심화되는불황으로인해부과식연금제도의재정마저어려워졌다. 결국이러한재정적압력을견디지못하고, 헝가리의회는 2010 년 12월의무가입민간연기금의자산을국유화하는법안을통과시킴으로써사실상적립식개인계좌제도를폐지했다 (The Financial Times[2010]). 폴란드는 1997~99 년연금개혁과정에서 1층의부과식확정급여제도를 NDC로전환하고, 2층에기여율 7.3% 의적립식개인계좌를부가했다. 그러나예상치못한출산율의급락으로 NDC 재정이악화되고, 높은행정비용과 2000년대의낮은투자수익률로인해적립식개인계좌에대한높았던기대가꺾이면서결국연금개혁에서후퇴했다. 물론헝가리와마찬가지로유럽연합의재정적제약하에서, 국제금융위기에따른불황의지 31 EU 의확장과정과 안정및성장협약 에대해서는 McCormick(2014) 참조. 32 5 차확장대상국은 < 표 2-12> 의 6 개국과몰타를포함한총 7 개국인데, 몰타는적립식개인계좌제도를도입하지않았다. 33 안정및성장협약 을위한국채계산에서 EU 는적립식개인계좌의연금자산을자산으로인정하지않는다. 이를정부자산으로인정할경우국채규모는약 10%p 감소한다 (Simonovits[2011]). 54 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 중동유럽국가들의연금정책적대응 의제약 개혁의후퇴헝가리 폴란드 라트비아 에스토니아 슬로바키아 체코 개혁의유지불가리아 크로아티아 루마니아 주 회원국들은 년가입 는 년가입 자료 를참조하여필자작성 러시아 마케도니아 리투아니아 속은재정적압박을가중시킨요인이다. 결국폴란드의회는 2014년민간에서운용되는기금총자산의 51.5% 에이르는모든폴란드정부채권을소멸시킴으로써기금을사실상국유화하고, 향후적립식개인계좌로의기여금을부과식의 NDC로돌림으로써적립식개인계좌제도를점진폐지하도록했다 (OECD[2014]). 여타구공산권국가들의개혁후퇴는적립식개인계좌제도를폐지한헝가리와폴란드보다덜극단적인데, 대체로적립식개인계좌기여율을한시적내지는부분적으로삭감하는방식으로불황의충격에대응했다. 에스토니아와리투아니아는기여율을삭감하되향후기여율을회복시키는한시적조치를취한반면, 라트비아와루마니아는기여율을부분적으로축소하고향후점진적으로회복시키는대안을택했다 (OECD[2012]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 55

제 4 절부과식제도를유지한국가들의대응 본절에서는공적연금제도를부과식으로유지한여러국가들이지난 20년간인구적, 경제적변화에대응해온양상을검토한다. 개혁의시기와폭은나라마다다르지만, 이들국가들은다음의세가지공통과제를안고있었다. 첫째, 부과식제도를유지하는한, 인구고령화에따른근로인구의상대적감소 ( 즉노인부양비의증대 ) 가가하는재정적압력이상존할수밖에없다. 조세와같이경제적왜곡을유발하고세대간형평을해치는보험료율의인상없이재정적압력을완화하는방법이필요했다. 둘째, 부과식확정기여형공적연금제도하에서보험료율, 급여산정, 연금수급연령등의조정은입법과정을요한다. 연금재정의건전성을높이는데필요한긴축적인조정은선거과정에서의정치적부담으로인해입법이지연되는사태가반복되었다. 게다가조정자체가단속적이고, 예측하기어려운임의성을갖는문제가있었다. 따라서입법과정을요구하지않고예측가능한방식으로연속적인조정이일어나는메커니즘이요구되었다. 셋째, 많은부과식확정급여형제도는근로유인측면에서몇가지설계상의결함을안고있었다. 조기수급혹은수급이연에따른급여의조정이없거나생애근로소득의일부만으로급여수준이결정되는것이일반적이어서, 추가적인근로가급여의상승으로이어지지않았다. 이는근로유인을약화시키고재정지출을확대시켰다. 연금제도의재정지속성측면에서볼때, 이를강화하는수단은크게보험료인상, 급여삭감, 근로기간연장등의세가지로요약될수있다. 부과식제도를유지한국가들은점진적인보험료율인상에따른근로유인저하및세대간형평의악화문제로모수개혁의한계에직면했기때문에, 재정안정을위해급여삭감혹은근로기간연장혹은이둘의조합을택했다. 근로기간연장의경우세가지대안중가장용인할만한조 56 연금연구 : 연금개혁을중심으로

정으로여겨지는데, 이는건강의개선으로근로여력이향상되었고, 은퇴이연은소득대체율을높이는효과를갖기때문이다. 34 그러나근로기간연장은급여삭감의보완책에불과하며, 재정안정을위해서는급여삭감이불가피했다. 인구고령화에대응하여급여를삭감하는방식은다양했다. 스웨덴을비롯한일부국가들은명목확정기여 (Notional Defined Contribution: 이하 NDC) 제도로이행함으로써세가지도전에대하여가장포괄적이고통합적인해결책을모색했다. 우선 NDC는소득재분배없이근로소득에비례하여개인계좌에축적된자산을연금화하기때문에근로유인측면에서적립식개인계좌제도와차이가없다. 또한개인계좌의적립자산을보험계리적으로연금화하는과정에서기대여명의증가에따른비용부담이급여의하락으로해결된다. NDC제도는명시적으로확정기여형제도를모방함으로써적립식개인계좌제도의장점을살리면서도, 재정방식은부과식을유지하기때문에적립식확정기여제로의이행에서와달리이행에따른재정비용이적다. 물론부과식재정방식이므로노인부양비상승에따른재정악화가능성은그대로남는다. 스웨덴을비롯한일부국가들은이를해결하기위해재정건전성척도를확립하고 자동균형장치 (automatic balancing mechanism) 를도입했다. 35 반면, 부과식 (PAYGO) 과확정급여 (DB) 방식을모두유지한국가들은 자동조정장치 (automatic adjustment mechanism) 를도입함으로써재정비용증대와정치적불확실성을최소화하는데초점을맞추었다. 특히자동조정장치는잦은법률개정에따른정치적비용을최소화하고, 수급자들이조정의폭을예측할수있으며, 조정과정이연속적이라는점에서 34 은퇴이연에따른소득대체율증대는추가적인근로에따른급여상승효과와은퇴기간단축에따른급여상승효과의합으로이해될수있다. 35 자동균형장치 (automatic balancing mechanism) 는인구적 경제적충격에의해시스템이균형에서이탈했을때급여혹은보험료등이조정되기때문에후술하는자동조정장치 (automatic adjustment mechanism) 의사례로이해할수있으나, 명시적으로정의된재정균형의척도가존재하여급여혹은보험료의포괄적인조정을통해재정균형을회복한다는점에서, 재정균형의척도가없이특정변수 ( 가령기대여명 ) 에연동하여단순히파라미터가조정되는자동조정장치와구분된다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 57

각광을받았다. 독일과일본은인구및경제적충격에대응하는가장포괄적인자동조정장치를고안한반면, 다른국가들은급여또는연금수급연령만을기대여명에연동시킴으로써인구고령화에따른재정비용의증가에부분적으로대응했다. 이하에서는부과식제도하에서가장중요한두가지혁신, 즉 NDC제도와자동조정장치를우선검토한다. 다음으로연금산정방식의 DC로의수렴현상과연금수급연령인상이라는두가지공통적인추세를논의하고, DB와 (N)DC 간에남은차이, 즉소득재분배를논의한다. 명목확정기여 NDC의아이디어는 20년이상있어왔다. 1990년대중반부터도입되기시작하여 2011년현재 9개국이시행중이며, 이탈리아, 라트비아, 스웨덴, 폴란드등일부유럽국가들은 10년이상 NDC를운영해오고있다 ( 표 2-13 참조 ). 설계과정과시행방식에국가별로차이가있지만, 재분배를포기하는대신기여와급여를긴밀히연계함으로써근로유인을제고하고, 경제환경의변화에따라내부수익률과급여를조정함으로써연금재정의안정성을확보한다는원리를공유한다. 표 명목확정기여제도로의이행 도입연도유럽아시아중남미 아프리카 스웨덴 이탈리아 라트비아 폴란드키르기즈공화국 몽고 러시아 이집트 노르웨이 주 도입연도는입법연도기준임 자료 등으로부터필자작성 58 연금연구 : 연금개혁을중심으로

가 의작동방식 스웨덴의소득연금 스웨덴은 1994년연금개혁입법을통해기존의부과식확정급여형연금제도 (ATP) 를 NDC로운영되는소득연금으로대체했다. 36 1999년부터시행된소득연금은세계적으로처음도입된 NDC 연금제도중하나일뿐아니라가장성공적인사례중하나로평가받기때문에제도의설계, 작동방식, 이행과정등을자세히살펴볼필요가있다. 소득연금은가입자입장에서적립식개인계좌제도와매우유사하다. 우선개별가입자의보험료는개인계좌에적립된다. 그러나적립자산이금융시장에투자되어금융자산형태로운용되지않는다는점에서적립식확정기여방식과다르며, 자산이회계상으로만존재하므로이를명목자본 (notional capital) 이라부른다. 계좌자산에적용되는이자율도시장수익률과구분하여내부수익률 (internal rate of return) 이라부르는데, 스웨덴소득연금의경우내부수익률은평균임금증가율을따른다. 가입자는은퇴시점까지축적된명목자본을연금화함으로써종신연금을수급한다는점에서적립식개인계좌제도와유사하다. 물론연금지급을위해서는명목자본이아닌금융자산이필요하다. 소득연금은가입자근로소득의 16% 를보험료로징수하여수급자에게급여로지출한다. 보험료수입의일부는지급준비금 (buffer fund: 이하준비금 ) 으로스웨덴연기금 (AP) 이금융자산에투자한다. 따라서자금조달방식은부과식으로개혁전후에차이가없다. 그렇다면개혁이후달라진것은무엇인가. 우선 15년최고소득에의해결정되던급여가생애전체의근로소득에의해결정된다. 이는노동공급과형평성측면에서몇가지함의를갖는다. 첫째, 추가적인보험료납부가급여상승으로이어진다는점에서근로유인을제고하는측면이있다. 이는높은소득을기대하기어려운고령근로자 36 1994 년개정연금법은소득연금에적립식개인계좌, 소위프리미엄연금을부가하는방식을채택했다. 또한스웨덴의연금제도는여전히이행중이며, 2040 년경에야모든수급자가소득연금으로부터만연금을수급할것으로예상된다 (Sunden[2000]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 59

에게특히더그러하지만, 파트타임근무를하는젊은근로자에게도적용된다. 둘째, 노동시장에일찍진입하고생애주기적으로평탄한임금패턴을가진저소득근로자로부터노동시장에늦게진입하고가파르게상승하는임금패턴을가진고소득근로자들로재분배가일어난다. 이러한노동시장의효율과형평성문제가 NDC로이행하는주된이유중하나이다. 또다른큰변화는경제적 인구학적충격에따른모수조정이입법을요하지않고기계적으로이루어진다는점이다. 사실소득연금은그설계상몇가지재정불안요인을안고있다. 우선균제상태의부과식제도에서균형내부수익률은가입자증가율이다 (Valdes-Prieto[2000]). 그러나스웨덴의소득연금에서내부수익률은가입자증가율을반영하는임금총액증가율이아닌평균임금증가율에의해결정된다. 스웨덴의내부수익률산정방식은평균임금이지속적으로상승하는환경에서수급자의소득대체율을일정하게유지시키는장점이있는반면, 경제적 인구학적요인으로고용이감소하여평균임금증가율이임금총액증가율을상회할경우연금재정적자를발생시킨다. 37 재정수입은임금총액증가율에의존하는데반해, 지출은평균임금증가율에의존하기때문에임금총액증가율을상회하는평균임금증가율은연금재정적자로이어진다는것이다. 둘째, 명목자본을연금화하기위해서는퇴직자의출생연도에기반하여기대여명을추정해야하는데여기에는항상코호트장수위험 (cohort longevity risk) 이라부르는추정오차가따르기마련이다. 38 기대여명이과소추정될경우, 즉사후적으로코호트장수위험이실현될경우재정손실이발생하게된다. 마지막으로부과식제도하에서베이비부머들의은퇴는커다란재정압력으로작용한다. 기여금자산 준비금 총자산 균형비 명목자본 총부채 (3) 37 라트비아, 이탈리아, 폴란드등은임금총액증가율에의해내부수익률을결정한다. 38 소득연금이직면하는장수위험은부분적으로실측치, 즉기간생명표로부터계산된기대 여명에근거하여연금계수를산정하기때문에비롯된다. 60 연금연구 : 연금개혁을중심으로

이러한문제를해결하기위한방편이소득연금의 자동균형장치 (automatic balancing mechanism) 와준비금이다. 2001년에입법된소득연금의자동균형장치는앞서설명한근로인구의감소나장수위험이실현되었을때연금재정을장기균형상태로복귀시키는역할을한다. 균형의척도는균형비 (balance ratio) 로서, 소득연금의총부채대비총자산의비율로정의되는데여기서총부채는소득연금의명목자본총액, 총자산은소득연금의미래기여금의현재가치와준비금의합이다 ( 식 3 참조 ). 균형은 로정의되며, 자동균형장치는소득연금의총부채가총자산을상회할경우 ( 즉 ) 작동한다. 균형이탈의정도에비례하여내부수익률과연금인상률이감소하여총부채가줄어든다. 39 결국연금제도에가해진충격 (systemic shock) 을가입자와수급자모두가분담하여흡수한다. 그러나일시적인충격 (transitory shock) 이라면이후균형비가역전될수있으며 ( 즉 ), 이경우이전의손실을보상하기위해내부수익률과연금인상률이인상되는따라잡기과정이이어진다. 반면, 준비금은개혁직후일반재정의부담을완화하는역할을했고, 이후에는 2010년경에본격화되는베이비부머의은퇴에대비한완충역할을위해필요했다. 그에더하여, 소득연금을부과식으로유지했음에도불구하고이행과정에서재정부담이발생했다. 보장연금, 장애및유족연금의자금조달을연금재정에서일반재정으로이관한것이다. 또한군복무, 육아크레딧으로인한지출도일반재정이떠맡았다. 스웨덴과같이준비금을금융시장에서운용할경우금융시장의충격을연금제도에전파하는매개가되기도한다. 40 실제로 2001년자동균형장치가도입된이후균형비가 1 이하로떨어지는사례가한번있었는데, 국제금융위기로인해준비금의자산가치가폭락한 2008년이었다. 그로인해 2010년부터자동균형장치에따른조정이뒤따랐다. 준비금이상당 39 명목자본에가산되는내부수익률 은소득지수증가율 ( ) 이며, 수급자의연금인상률 는 이다. 자동균형장치작동시, 이적용된다. 자동균형장치작동방식에대한이론적설명은김순옥 (2005) 참조. 40 스웨덴소득연금의준비금운용방식에대해서는윤희숙외 (2015) 참조. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 61

한규모로존재하고준비금이연금자산의일부로계상되는한, 적립식 연금제도처럼금융시장의위험을수급자가부담하는것이불가피하다. 나 로의이행 라트비아와이탈리아 이탈리아는 1995년개혁을통해충분한사전적논의없이부과식확정급여에서 NDC로이행했다. 다만, NDC는매우점진적으로도입되도록설계되었다. 1995년당시가입이력이 18년이상인근로자는구제도에남았으며, 18년미만인근로자는가입기간에비례하여구제도와신제도가동시적으로적용되었다. 1996년이후가입한근로자들만이전적으로신제도의적용을받았다 ( 표 2-14 참조 ). 제도의점진적인시행은충분한사전적논의의부재를보완할것으로기대되었으나, 결국이중의정책적실패였던것으로판명되었다 (Franco and Sartor[2006]). 우선사회적합의가부재함에따라, 개혁이후퇴하는모습을보였다. 급여의조정이지연되고, 연공연금 (seniority pension) 이살아 표 이행의속도 이탈리아 라트비아 폴란드 스웨덴 커버리지 혼합산식적용되는최초코호트순수 적용받는최초코호트 이탈리아라트비아폴란드스웨덴 년 년이상가입자는구제도적용 년미만가입자는혼합적용 신규가입자는 적용 년이후 모든가입자 적용 년이전근로분에혼합산식적용 년부터모든가입자는신제도 부분 적용 년현재 세미만 년이전퇴직자는예외 년이후출생자 년생 년생 년생 년생 년생 년생 년생 년생 자료 ń 의표 에서전재 62 연금연구 : 연금개혁을중심으로

남았으며, 급여계산시보험료율보다더높은기여율이수년간적용되었다. 같은이유로 NDC의도입은추가적으로지연되다가 2012년에야금융위기에따른재정압박의심화를계기로 NDC가모든가입자로전면확대되었다 (Chlon et al.[2012]). 1994년스웨덴의 NDC 개혁을목도한라트비아역시 1996년 1월다소급작스럽게 NDC제도를시행했으나, 점진적인도입대신즉각적인도입을택했다. 모든근로자를대상으로소비에트시기부터 1995년 12월까지의근로기록에기초하여 NDC 계좌에명목자본을생성시켰다. 근로기록은 1996~99 년임금에기초하여평가했는데, 이시기는시장경제체제로의이행기로소득이낮은시기였다. 따라서이시기평균임금의 40% 를최소보장하는조치가뒤따랐다. 결국이행과정에서구제도의기득권을더많이인정할수록유산비용이증대되고, 출생연도에따른비연속성이발생하기마련이다. 2000년대이후 NDC 이행을주도해온세계은행은각국의 NDC로의이행경험이주는교훈을다음과같이요약한다. 첫째, 이행시즉시이행할것, 둘째, 이행비용을명시화하고자금조달계획을수립할것, 셋째, 재정안정을돕는자동균형장치를사전에마련할것, 넷째, 장수위험을부담할장치를마련할것등이다 (Holzmann and Palmer[2012]). 자동조정장치 가 지급능력 에연동한급여의조정 독일 일본 NDC로이행한스웨덴, 이탈리아와달리, 독일과일본은부과식확정급여형연금제도의틀은유지한채 2004년에나란히자동조정장치 (automatic adjustment mechanism) 를도입했다. 출생률저하와기대여명상승을경험한독일과일본은부과식확정급여연금제하에서노후소득수준을유지하기위해서는보험료율을 20% 혹은그이상으로올려야하는상황에처했다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 63

본래독일은 1997년연금개혁입법을통해, 기대여명증가에따라급여를감소시키는 인구계수 (demographic factor) 를도입하여 1999년부터시행할계획이었다. 41 1998년연방선거를의식한사회민주당 ( 이하사민당 ) 의반대를무릅쓰고당시집권기독민주당 ( 이하기민당 ) 이연금개혁을강행하여입법에성공하였으나, 1998년 적록동맹 으로집권한사민당-녹색당연정이인구계수를폐기함으로써자동조정장치를도입하는개혁이좌초되었다 (Hinrichs[2005]). 2002년선거에서승리한사민당은 2003년 8월뤼릅 (Rürup) 위원회가제안한개혁안에기초하여, 2004년연금개혁을통해 지속성계수 (der Nachhaltigkeitsfaktor) 를도입했다. 지속성계수는인구계수와유사하지만기대여명뿐아니라이민율, 출생률, 노동시장참여율, 은퇴율등제도내부양비에영향을주는모든인구학적 경제적요소를급여조정에반영했다는점에서기대여명에만의존하는인구계수보다포괄적인재정안정장치이다. 점수제를사용하는독일의공적연금제도에서급여는다음과같이결정된다. 식 (4) 에서월연금액 는근로소득에따른개인점수의합 와점수의연금가치 의곱에의해산정되는데, 가령 1년간평균근로소득을올린개인의점수는 1점, 30년간평균근로소득을올린개인의점수는 30 점이다. (4) 1992년개혁이후점수의연금가치는정해진산식에의해조정되는데, 지속성계수는점수의연금가치에영향을준다. 이를통해제도내부양비의변화에따라급여가조정된다. 2004년개혁이후점수의연금가치조정방식은다음과같다 : (5) 41 인구계수산식은 Rürup(2002) 참조. 64 연금연구 : 연금개혁을중심으로

수급자 가입자 실업자 (6) 여기서 는평균근로소득, 는리스터연금보험료율 (%), 는국가연금보험료율 (%) 을의미한다. 42 식 (5)~(6) 의 는제도내부양비로서표준가입자대비표준수급자의비율로정의된다. 43 지속성계수는식 (5) 의마지막항에해당한다. 점수의연금가치증가율은기본적으로평균근로소득의증가율을따르는데, 2001년리스터연금개혁에따라보험료율의변동이, 2004년개혁에따라지속성계수가점수의연금가치를결정하는요인으로서도입되었다. 44 지속성계수의 는정책변수로서 이면, 2001년리스터연금개혁에따른점수의연금가치산식이된다. 점수의연금가치는소득증가율을따르게되며, 보험료상승을통해가입자가제도내표준부양비상승의부담을모두지게된다. 반면 이면, 향후보험료율인상이불필요해짐에따라수급자가부양비상승의부담을모두지게된다. 45 현재 는 로설정되어보험료율의완만한상승을용인하는수준이다. 46 42 리스터연금 (Riester-Rente) 은 2001 년소위리스터개혁에따라도입된정부규제민간연금이다. 리스터개혁은보험료율억제에따른공적연금의급여하락을리스터연금 ( 직역및민간연금 ) 으로보완하는것이핵심으로서, 독일공적연금체계가다층제로전환하는계기로평가된다. 리스터연금은과세이연과세금공제, 보조금등민간연금에대한정부보조, 임의가입등의특징을갖는다. 리스터연금보험료율은 2003 년 0.5% 에서 2009 년 4% 까지단계적으로인상되었는데, 이를세후근로소득 (net wage) 형태로식 (5) 에적용함으로써공적연금의급여증가를억제하였다. 43 엄밀히얘기하면, 제도내부양비에서의가입자및수급자수는표준가입자 (equivalence contributor) 수와표준수급자 (equivalence pensioner) 수를의미한다. 점수의연금가치증가율이순수하게가입자및수급자의수에만의존할경우, 가령파트타임, 저임금근로자의증가는보험료수입의증가에비하여지나치게큰급여증가를유발한다. 따라서가입자는평균소득을가진표준가입자로, 수급자는 45 년가입, 평균소득의표준수급자로환산할필요가있다. 44 독일은 2001 년연금개혁의일환으로, 리스터연금보험료율과기초연금보험료율의예정된인상을급여의하락과연계시켰다. 45 보험료가안정된다는점은산식만으로는드러나지않으며, 인구및성장률가정등에근거한재정추계의결과에해당한다. 지속성계수도입에따른필요보험료율추계는 Börsch-Supan and Wilke(2004) 의그림 11(p.49) 을참조할것. 46 2001 년리스터개혁의주요목표중하나는보험료율을 2020 년까지 20%, 2030 년까지 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 65

2004년입법은보호규정 (die Schutzkaluseln) 을두고있는데,,, 의변동에의한급여의명목하락을허용하지않고, 오직평균근로소득 ( ) 의하락에의한부의조정률만을허용한다는것이다. 이는뤼룹위원회의당초제안에는포함되지않았던조항이다. 실제로이조항은즉시구속력을발휘하여 2005년, 2006년의조정률은하락하는대신 0% 가되었다. 특히 2006년의경우, 급여의명목하락이실현될것으로보이자 2월에특별법을통해급여의명목하락을막는수정된보호규정을마련했다. 그러나 2006년근로소득은실제로 0.2% 상승하여특별법은구속력이없어지게되었다. 이러한정부의임의적인개입은그후에도이어졌는데, 2008년세계금융위기와 2009년총선으로인해연금가치가산식에따라조정되지못했다. 2009년치러질연방선거를의식한사민당과기민당연립정부가 2008년입법을통해 2008년, 2009년에리스터요소 ( ) 의적용을중지시킴으로써더높은연금조정률을허용했다 (Rüb and Lamping[2010], p.160). 또한 2009년입법에서는평균근로소득이하락하여도부의조정률을허용하지않도록함으로써 2010년연금조정률은 0% 가되었다. 물론독일정부는 2007년입법을통해, 근로소득이상승할경우, 리스터보험료율의단계적인상이완료된직후인 2011년부터연금가치의미실현된하향조정을보상하는환수계수 (Nachholfaktor) 를적용하는방안을마련했다. 2011년부터예정된인상률의 50% 만을적용함으로써재정부족을메운다는것이다. 실제로환수계수는 2011년부터 2014년까지적용되어미실현된하향조정이사후적으로보상됨에따라, 2015년부터는환수계수의적용이불필요하게되었다 ( 김상호 [2014], p.50). 일본에서도 2004년에 매크로경제슬라이드 라불리는, 독일의지속성계수와매우유사한자동조정장치가도입되었다. 매크로경제슬라이드의작동방식을이해하려면, 먼저후생연금의급여산정방식을이해할필요가있다. 후생연금의최초급여는근로소득증가율로재평가된생애근로소 22% 이내 (Riester limits) 로억제하는것이었으며, 는이러한리스터개혁목표의달성을가능케하는수준에서결정되었다. 66 연금연구 : 연금개혁을중심으로

득, 지급률, 가입기간의곱으로산정되며, 이후급여는소비자물가상승률에연동된다. 47 여기서매크로경제슬라이드는소득재평가와물가연동에조정을가함으로써급여수준에영향을준다. 매크로경제슬라이드의조정계수는 65세기대여명증가율에서가입자수증가율을뺀값으로정의되는데, 매크로경제슬라이드작동시조정계수가근로소득증가율과물가상승률에서각각차감됨으로써, 기대여명이증가하거나가입자수가감소할때급여인상을억제하는역할을한다. 48 만약신규수급자증가율이산식에포함된다면, 독일의지속성계수와구조적인차이가없다 (Sakamoto [2005]). 그러나제도의설계와시행은별개의문제이다. 매크로경제슬라이드는후생연금기금자산이 100년뒤연금지출을충당할수있을때까지 2007년부터지속적으로작동하도록설계되었으나, 디플레이션의지속에따른임의적인급여동결로시행이미루어져왔으며 2015년 11월현재까지작동된적이없다. 49 이러한독일과일본의사례는자동조정장치의도입자체가결코정치적위험으로부터자유로운 자동적인 조정을보장하지는않음을시사한다. 특히경제위기와같은충격이발생할경우, 선거를앞둔정치가들에게는자동조정장치에의한급여하락을용인하는것자체가정치적으로어려울수있는데, 이는입법을통해자동조정장치를무력화하는선택이언제든가능하기때문이다. 캐나다의공적연금 (the Canada Pension Plan) 은 1997년개혁패키지에장기적재정안정을위한 3년주기의자동조정장치를포함시켰다. 3년주기의첫해에는수석계리인 (the Chief Actuary) 이향후 75년에대한재정계산을수행한다. 보험계리적적자가전망될경우, 둘째해에연방및주 47 연급여 = 재평가된근로소득평균 가입개월수 48 65 세기대여명증가율은현재 0.3% 로고정되어있다. 49 매크로경제슬라이드는다음과같은적용예외를두었다. 우선소득대체율이 50% 이하로감소할것이예상되면조정방식이재검토된다. 또한임금상승률이조정계수보다작을경우작동이중지된다 (Kashiwase et al.[2012]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 67

재무장관들은장기균형을달성하는조치를취할지결정한다. 이경우마지막셋째해에이를입법해야하지만, 합의에이르지못할경우에는다음 3년주기내에연금재정을장기균형으로복귀시킬수있도록자동적으로보험료율이인상되고급여의물가연동이중지된다 (Slater and Robson [1999]). 결국캐나다연금의자동조정장치는정치적합의실패에대비한일종의안정장치이며, 조정과정이작동하면추가적인재정부담을가입자와수급자가분담하도록설계되었다. 캐나다연금의첫번째재정검토주기는 1998년재정계산보고서발간으로시작되었다. 그러나이보고서의발간직전수석계리인이해임되는사태가발생했다. 잠정추계에따르면, 재정균형을위한보험료율의 0.1%p 인상이필요했다는것이다. 해임된베르나르뒤소 (Bernard Dussault) 에따르면, 재무부로부터추계가정의수정압력을받다가해임되었다는것인데, 물론수석계리인을해고한금융감독원장은이를부인했다 (Little[2008], pp.289~291). 캐나다연금의사례는재정추계에근거한자동조정장치가추계가정과전망을정치화하는위험을안고있음을시사한다 (Bosworth and Weaver [2011]). 그렇다면독립적인추계기관을따로만들어야하는가. 독일과일본의사례에서보듯, 추계가아닌현자료에기반한자동조정촉발장치역시정치적인임의성으로부터자유롭지못하다. 충분한사전논의를통해사회적합의를이끌어내고, 이에근거하여제도를설계 도입하는것이제도의매끄러운작동을보장할수있는방도로보인다. 나 기대여명에연동한급여조정 핀란드 노르웨이 급여의조정 핀란드 노르웨이핀란드는 2005년연금개혁을통해, 2010년부터소득비례연금의급여를기대여명에연동시켰다. 급여의보험계리적조정을통해기대여명이증가하더라도미래급여의현재가치가변하지않는다. 최초연금산정시지급률에곱해지는기대여명계수 (longevity factor) 를통해급여의조정이 68 연금연구 : 연금개혁을중심으로

일어나는데, 1947년생은 1, 이후출생집단부터남녀공통생명표로부터계산된기대여명의직전 5년평균증가율에따라조정계수가감소한다. 급여의하락은 2035년약 10%, 2050년약 15% 에이를것으로추계된다 (Börsch-Supan[2005]). Barr(2013) 는급여의기대여명연동에대하여다음과같은원칙을제시했다. 첫째, 기대여명에따른조정은은퇴연령과무관하게출생연도에따라야한다. 그렇지않은경우, 연금삭감을예상한은퇴유인이발생한다. 둘째, 조정의주기가지나치게길면출생집단간급여에큰차이가발생하기때문에형평성을저해한다. 셋째, 조정방식이간명해야예측가능성이높아지고정치적압력이줄어든다. 연금수급연령의조정 영국 덴마크 포르투갈출산율의감소에따른재정비용증가는이민의유입규모에따라국가별로상당한편차가있는데반해, 기대여명상승에따른재정비용의증대는공통적인추세이다. 그에따라많은국가들이연금수급연령을인상하고있다. [ 그림 2-16] 에제시된바와같이, OECD 국가들의경우평균적인수급가능연령은 1949년 64.3세에서 1990년대초반 62.4세로떨어졌다가반등하여 2010년 62.9세를회복한뒤, 2050년까지 64.6세로상승함을볼수있다. 이는연금제도의유형과무관한공통적인추세이다. 50 앞서언급하였듯이, 연금수급연령인상은기대여명의증대에따른재정비용상승을억제하는중요한대안으로부상했다. 정치적으로인기가없는급여삭감대신근로기간을연장하고수급기간을단축시킴으로써급여의적정성을보장함과동시에재정적안정을달성한다는것이다. 51 연금수급연령인상정책은기대여명이빠르게늘어나는국가들사이에서더욱설득력이높아진다. [ 그림 2-17] 은 OECD 회원국들사이에서 50 OECD 회원국들의국가별남성공적연금수급연령인상스케줄은 < 부표 2-5> 를참조하라. 51 일반적으로고령자들은수급가능연령에도달함과동시에연금을수급하는경향이있다. 물론이것이합리적인선택이라면, 수급가능연령의인상은후생수준을떨어뜨리는결과를가져올것이지만그렇지않다는상당한증거들이있다 (Barr[2013]). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 69

그림 남성의노령연금수급연령 평균 년 주 개국노령연금수급연령의비가중평균임 자료 로부터필자계산 그림 회원국의기대수명과노령연금수급개시연령 년 주 남성기준 기대수명은출생시기대여명이아닌 세기대여명에 를더하여계산함 자료 의수급개시연령및 기대여명자료를이용하여필자작성 70 연금연구 : 연금개혁을중심으로

2050년국가별연금수급연령이기대여명전망치와양의상관관계를가짐을보여준다. 연금수급연령증가추세의한가지특징은남녀간수급연령격차의소멸이다. 여성의경제활동참여가활발해짐에따라, 경제적약자인여성에게조기수급을허용함으로써여성노인빈곤문제에대응하던관행이사라지고있는것이다. 여성경제활동참여율의향상과더불어남녀간기대수명의격차가좁혀지고있기때문에, 남성으로부터여성으로의성별간재분배는크게감소될것으로보인다. 연금수급연령인상이라는추세는공통적이지만, 영국, 덴마크, 포르투갈등일부국가들은연금수급연령을기대여명에명시적으로연동시킴으로써연금수급연령이장수위험의일부를흡수하는장치를고안했다. 영국은터너위원회 (Turner Commission) 의제안에따른 2005년연금개혁을통해, 기대여명의가파른증가에대비하여 2020년까지공적연금수급연령 (State Pension age) 을남녀공히 66세로인상할것을계획했다. 이와관련된몇가지원칙은의회회기마다수급연령의적절성을검토할것, 최대 5년주기로새로운보고서를발간할것, 국가보험회계국의분석을바탕으로성년기의일정비율 (1/3) 에걸쳐연금을수급하도록수급연령을조정할것, 수급연령인상을최소 15년전에공표할것등이다 (Pensions Commission[2005]). 52 그에따라기대여명이 1년증가함에따라퇴직연령이 4개월늘어나게된다. 이처럼가입기간과은퇴기간의비율을유지함으로써세대간의형평성확보를통해정치적저항이최소화될수있다는것이다. 이후수급연령인상계획을앞당기고확대하는개혁이뒤따랐다. 2007 년연금법 (the 2007 Pensions Act) 은수급연령을 2046년까지연장했고, 2011년연금법으로남녀간수급연령균등화를 2018년으로앞당겼으며, 최근의 2014년연금법은공적연금제도를단층 (single tier) 의정액연금으로단순화함과동시에수급연령을 67세로인상했다 (Department for Work 52 최소 15 년전공표의원칙은이후 10 년으로수정되었다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 71

and Pensions[2013]). 덴마크는거주기간 ( 최대 40년 ) 에비례하여지급되는비기여형 (noncontributory) 국가연금 (folkepension) 을운영하는데, 이는우리나라의기초연금에해당한다. 덴마크정부는 2006년 복지개혁 을통해연금수급연령을인상하고 2030년부터는이를기대여명에연동시켰다. 연금수급연령은 2024~27 년동안 65세에서 67세로, 조기수급연령은 2019~22 년에걸쳐 60세에서 62세로인상했으며, 2030년부터는수급연령을 60세기대여명에연동한것이다. 수급연령인상폭은기대여명증가폭에 1:1로연동되기때문에영국국가연금의기대여명연동방식과는차이가있다. 또한영국과마찬가지로, 정부는수급연령인상을최소 15년전에고지할의무가있다. 포르투갈은처음에 2006년입법을통해급여를기대여명에직접연동시켰다. 그러나 2014년입법은급여대신수급가능연령을기대여명에연동시킴으로써재정부담을덜고소득대체율을유지하는방향을택했다 (IPE[2014]). 결국기대여명증가에따르는조정은급여의삭감혹은수급가능연령의인상으로달성될수있다. 이둘을적절히섞는다면급여조정에따르는소득대체율의하락을최소화할수있다. 다 연금산정방식의 로의수렴 연금제도의근로유인을제고하는노동시장효과측면에서보면재정방식보다는연금산식이더중요하다. NDC제도는연금산정방식에서적립식확정기여를명시적으로모방한것에불과한데, DC와 NDC 사이에는다음과같은세가지공통점이있다. 첫째, 연금산정이생애소득에기초하며가입연수에제한이없기때문에추가적인근로가추가적인급여로이어지고, 둘째, 조기수급혹은수급이연에따른보험계리적급여조정을허용함으로써근로유인을제고하고은퇴결정의유연성을높였으며, 셋째, 기대여명이증가함에따라자동조정장치등을통해급여를감소시킴으로써연금비용증대에대응한다. 72 연금연구 : 연금개혁을중심으로

이러한 DC와 NDC 간수렴현상은연금개혁이후의 DB와 (N)DC 간에도관찰된다. 우선 (N)DC와비교하여, 과거의확정급여 (DB) 방식은노동시장에대한함의에큰차이가있었다. 우선근로소득의산입방식에서많은국가들이생애근로소득의일부, 특히최종소득에근거하여연금을산정했다. 이러한산정방식은역진적일뿐아니라근로소득이정점에도달함과동시에은퇴유인을발생시킨다는결점이있었다. 그에따라독일, 일본, 아이슬란드, 스위스, 미국, 캐나다등가입연수의제한이 40년이상인국가들을제외하면부과식소득비례연금제도를가진대부분의선진국들이 5~20년에불과하던가입연수를모수개혁을통해 20년이상크게인상했다 (Whitehouse[2012], p.89, Figure 3.1). 뿐만아니라 < 표 2-15> 에서보듯최종소득에근거한연금산정방식을생애근로소득평균으로대체했다. 53 완전소득비례 DB제도하에서생애평균근로소득과가입연수의곱은근로소득총액을의미하며, 이경우 DB와 DC 간급여산정방식은근로소득총액에지급률이곱해지느냐, 시장수익률이곱해지느냐의차이만남게된다. 이는 DB제도하에서도 DC제도하에서와마찬가지로보험료의추가납입이급여상승으로이어짐으로써은퇴의경제적유인이감소함을의미한다. 마지막으로 < 표 2-16> 에서보는바와같이, DB제도를가진많은국가들이조기수급혹은수급이연에따른보험계리적급여조정을도입했다. 이러한조정이부재할경우은퇴시점을앞당길경제적유인이발생함은자명하다. 53 미국과캐나다가생애소득평균이아닌최고소득기준을사용하는것은청년기의파트타임노동공급인센티브를제공하는방편이다. 이들국가는연금산식의특성상파트타임근로에불이익이가해지는데, 이러한불이익을제거하기위해생애최고소득을기준으로삼으며, 이는가입연수의제한을주어진것으로볼때노동공급인센티브를향상시키는효과를갖는다. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 73

표 소득비례연금의소득재평가방식과연동기준비교 국가 소득비례연금 연금형태소득기준소득재평가연동기준 오스트리아 벨기에 캐나다 체코공화국 에스토니아 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아이슬란드 이탈리아 일본 한국 룩셈부르크 네덜란드 노르웨이 폴란드 포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 스웨덴 스위스 터키 영국 미국 주 최고소득기준 재정지속성조건부 임의연동 최종소득기준 고정비율재평가 성장률 생애평균 물가연동 임금연동 자료 의일부를옮김 74 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 개국공적연금제도의수급연령 조기은퇴및은퇴이연 국가제도조기은퇴연령차감률 은퇴연령증가율 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 칠레 없음 체코 덴마크 없음 에스토니아 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아이슬란드 이스라엘 이탈리아 한국 룩셈부르크 멕시코 전 全 연령 노르웨이 폴란드 없음 포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 스웨덴 스위스 터키 없음 영국 없음 미국 주 소수점둘째자리에서반올림 늦은은퇴에관한계산은최대 세은퇴를가정함 조기은퇴혹은은퇴이연불가 남성 여성 확정기여제도에서해당사항없음 자료 표 의일부를옮김 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 75

앞서살펴본확정급여제도에서연금산정방식의변화는 (N)DC 와 DB 간에남은차이가사실상세대내소득재분배뿐이라는점을시사한다. 추가적인근로에따른추가적인보상, 은퇴연령의유연성확보, 기대여명에따른급여의조정등은 DC와 DB에공통적인데반해, 세대내소득재분배의여부는 (N)DC와 DB 간에가장큰차이로남는다. 54 연금산정과정에서의소득재분배는경제적왜곡을유발하는비용이있다는점은잘알려져있지만, 소득재분배의편익역시고려할필요가있다. 우선소득재분배는근로소득위험에대한보험역할을함으로써위험기피적인근로자들에게편익을제공한다. 따라서소득재분배에따르는근로유인의왜곡은보험으로얻는편익에대한대가로볼수있다. 나아가노후소득보장체계라는더넓은관점에서보면, 일정수준의근로유인왜곡은불가피하다고할수있다. 연금의소득재분배와 0층으로불리는공적부조제도는대체관계인경우가많은데, 순수소득비례연금을노후소득보장체계의근간으로삼고있는여러국가들은최저임금수준의최소소득을보장하는보편적인기초연금을가지고있다. 반면, 공적연금에소득재분배요소를가진미국이나한국등은 1층의비기여형기본연금제도대신소득심사에따른공적부조제도를갖추고있다. 경제전체로보면, 이러한소득재분배혹은빈민구호에따르는일정수준의근로유인왜곡은불가피하다고할수있다. 연금제도에따라근로자가부담하는위험의차이는 < 표 2-17> 에제시된바와같다. 흔히부과식확정급여형연금제도에부가되는자동안정장치는일반적으로장수위험, 즉코호트기대여명의증가에따른비용부담을가입자에서수급자로 ( 부분적으로 ) 전가시키는역할을한다. 반면, NDC는근로자가부담하는위험의측면에서적립식확정기여형제도에가장가깝다. 그에따라, 앞서살펴본바와같이, 개인계좌제를채택한국가들은개인의근로소득위험부담을완화하는빈민구호등의안전망을강화하는추세이다. 54 (N)DC 는세대내소득재분배를불허하는데반해, DB 방식은미국, 한국에서와같이소득재분배를허용한다. 물론독일에서와같은완전소득비례형 DB 방식도존재한다. 76 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 제도별가입자가부담하는위험 위험의성격 적립식확정기여 자동안정장치 부과식확정급여 근로소득위험전적전적부분적부분적 세대장수위험전적전적부분적없음 마지막으로, 개인이직면하는세대내기대여명위험은저소득 - 단명개 인으로부터고소득 - 장수개인으로전가되기때문에, 소득재분배메커니 즘은제도내형평성의확보에기여하는측면이있다. 제 5 절맺음말 1980년대이후각국은인구고령화에따른도전에다양한방식으로대응해왔다. 1990년대중반라틴아메리카, 2000년대초반구공산권국가들은세계은행의주도하에적립식개인계좌제로이행했으나그성과는초기조건, 제도의설계방식, 경제적환경등에따라상이했다. 이시기를풍미한연금개혁은경제성장, 금융시장발전, 근로유인제고등개혁의부수적효과를강조했는데, 특히적립식개혁에따른자본시장발전, 저축증대, 공적연금가입률및수급률개선의효과는실증분석에서관찰되지않았다. 또한적립식개인계좌제도로의이행및그시행에따른비용은과소평가되는경향이있다. 그러나구조적개혁은장기에걸친이행과정을필요로하기때문에, 적립식개인계좌제도로전환할경우에는이행비용을감당할재정적여력, 제도개혁을추진하고시행할수있는정치적 행정적능력, 그리고노동시장과금융시장환경등을종합적으로고려해야한다. 스웨덴의사례에서와같이정부가청산소 (clearinghouse) 를조직하여적립식계좌를관리하는것이비용효율적인것으로보인다. 또한의무가입형태로적립식개인계좌를도입하여개인들이자신의포트폴리오 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 77

를자유롭게선택할수있도록허용할경우, 투자선택의기본옵션을세심하게설계함으로써금융에대한이해도가낮은계층을배려할필요가있다. 공적연금제도의재정방식측면에서보면, 대다수의국가들에서근로자가수급자를부양하는부과식제도를반세기이상운영해왔는데이들이처한도전은크게세가지로요약될수있다. 첫째는임금상승률의둔화, 둘째는출생률하락과기대수명증가에따른근로가능인구의상대적감소, 셋째는부과식제도를운영하는과정에서누적된미적립부채의존재이다. 세번째도전에직면하지않은경우적립식확정기여제도로의이행이바람직할수있다. 그러나대부분의부과식공적연금제도는상당한규모의미적립채무를안고있기때문에, 이행기에이를명시화하는데따르는추가적인자본이조달되어야한다. 기초수지흑자로이행비용을조달할경우이는장기간에걸친정부재정압박을의미하고, 부채발행으로조달할경우국민저축의증대를기대할수없다. 적립식제도이행에동반되는바람직한외부효과는재정부담을덜어줄수있는요인이지만, 이글의실증분석은그크기가매우제한적이었음을시사한다. 1990년대후반이후에는명목확정기여제도가각광을받았다. 노동시장측면에서보면, 재정방식보다연금의산정방식이중요했다. 따라서이미성숙한부과식확정급여제도를가진선진국들은구조적개혁을단행하기보다는확정급여방식의개선에힘을쏟았다. 조기수급과수급이연에따른급여의보험계리적조정을도입함으로써, 연금을최종소득이아닌생애근로소득에근거하여산정함으로써근로유인을제고했다. 또한급여혹은연금수급연령을기대여명에연동함으로써재정을안정시키는노력을기울였다. 이러한변화들은모두확정기여방식으로의수렴을의미했다. 그결과, 적립식확정기여방식과 NDC 간에는저축의유무, 이들과부과식확정급여방식간에는재분배의유무라는차이만남게되었다. 물론적립식개인계좌및 NDC 제도는소득재분배기능을갖고있지않지만, 이러한제도를채택한국가들은연금사각지대를해소하고빈곤을완화하기위해최소급여보장, 기초연금, 공적부조등일반재정을이용한 78 연금연구 : 연금개혁을중심으로

추가적인사회안전망확충에노력하고있다. 이러한측면을감안하면, 국가별노후소득보장체계는큰틀에서단일한유형으로수렴하고있는것으로보인다. 그러한측면에서보면, 연금개혁에서중요한문제는제도유형의선택이아니고, 충분한논의를통해공적연금제도의목표에대한사회적합의를이끌어냄으로써제도의지속가능성을보장하고, 제도가원활하게작동될수있는환경을만들어내는것이다. 2008~09 년금융위기의경험은 NDC이든, 자동안정장치든그작동이완전히자동적일수는없으며, 제도운영자체가결국정치적선택에의존하기때문에연금개혁의목표를달성하기위해서는개혁자체가광범위한사회적합의에기초해야함을시사한다. 글을맺기전에, 한국에대한함의를짚어보자. 국민연금은현재장기재정불균형문제에직면해있다. 이는인구고령화, 더정확히는출생률의급격한감소와제한적인이민유입에따른근로가능인구의상대적감소에기인하는것으로, 미국을비롯한여타선진국과비교하여노년부양비의증가속도가빠르다. 국민연금의소득대체율을크게낮춘 2007년개혁에도불구하고, 2015년기준 GDP의약 15% 에이르는미적립부채를안고있다. 55 이를고려하면, 국민연금을적립식제도로완전히대체하는데따른중장기에걸친재정적압박은상당할것으로예상된다. 스웨덴의사례와같이소규모의적립식개인계좌제도를부과식제도에부가하는방안은이행에따르는재정비용을절감하면서도, 장수위험을시장으로분산하는대안이될수있다. 그렇다면최근 20년간연금개혁에서가장혁신적인변화, 즉 NDC 내지는자동조정장치의도입으로세가지도전을해결할수있는가. 한국은 NDC 시행에필요한수천만개의개인계좌를유지할행정적능력을보유하고있고, 국민연금제도가덜성숙했기때문에상대적으로큰제도적변화를감당할수있는여력이있다. 뿐만아니라국민연금은그간부 55 문형표 (2007) 참조. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 79

분적립방식으로운영되어왔기때문에 NDC 운영에필수불가결한준비금마련의부담도크지않다. 이러한측면에서 NDC로의이행을검토해볼필요가있다. 그럼에도불구하고 NDC제도는재정방식이부과식이기때문에노년부양비상승에따른재정부담은그대로남게된다. NDC와같이소득재분배가없는완전소득비례연금을고집한다면, 최소한의노후소득보장을위해일반재정으로운영되는기초연금을획기적으로강화할수있는방안이함께마련되어야할것이다. 급여혹은수급연령을기대여명에연동하는자동조정장치역시노년부양비상승으로인한재정압력과미적립부채문제를해결해주지는못한다. 자동조정장치는기대여명증가의위험을세대간에분산함으로써연금재정의악화를막는장치일뿐이지, 균형경로에서이탈하여암묵적인연금부채가누적된제도를장기재정균형으로복귀시킬수는없는것이다. 56 결국연금재정의건전성을제고하는가능한대안은보험료율과수급연령의인상, 급여삭감의조합일것이다. 최근의개혁을통해 40년가입자기준소득대체율이이미 40% 까지하락했다는점을감안하면, 추가적인급여삭감은기대여명증가에따른제한적인조정이상이되기는힘들것이다. 다만, 보험료율과연금수급연령은다른국가들과비교하여인상의여지가남아있다. 57 특히보험료율은개혁된연금제도의유형과관계없이급여의적정성과재정안정을고려할때인상이불가피할것으로판단된다. 현시스템을유지한다면, 보험료율의인상에따른국민연금기금대형화의문제는스웨덴과같이적립식개인계좌제도를부분적으로도입함으로써해결할수있다. 이러한조치들이국민연금제도를장기재정균형궤도에올려놓는다는것을전제로, 기대여명증가에따른급여의자 56 자동조정장치가독일과일본의사례에서처럼급여삭감에따른정치적부담을회피하는급여삭감장치로이용될수는있으나, 이경우급여삭감을용인하는데따르는정치적부담이그대로남아작동하기어려운측면이있다. 57 2011 년개혁에도불구하고국민연금의수급가능최소연령은 60 세로 55 세의포르투갈을제외하면 OECD 국가들중최저수준이다 (OECD[2013]). 80 연금연구 : 연금개혁을중심으로

동조정장치도입을고려할수있을것이다. 노령연금과조기노령연금수급연령을기대여명에연동시키는방안은은퇴후소득대체율의감소폭을완화하는효과가있기때문에향후국민연금개혁과정에서긍정적으로검토될필요가있지만, 민간근로자의평균퇴직연령이 53세에불과하다는점을감안하면임금피크제도입등과같은노동시장개혁이전제되어야연금개혁의긍정적효과를기대할수있다. 그밖에국민연금의연금액산정방식, 연금수급연령, 장애연금수급측면에서는여타부과식제도운영국가들과비교할때설계상의큰문제점을발견하기어렵다. 58 보험료를납부한추가적인가입기간은연금액상승으로이어지고, 연금액은생애소득에근거하여산정되고있으며, 연금수급연령은비교적높은편이다. 또한장애연금이연금의조기수급경로로악용되는문제도없는것으로보인다. 공적연금제도의장기재정안정은생애소비평탄화, 소득재분배, 빈곤완화등연금제도의주요목표를달성하는필요조건일뿐이다. 그러한주요목표에비추어보면, 우리나라의노후소득보장체계는산적한과제를안고있다. 높은노인빈곤율, 기초연금의취약성, 국민연금의낮은소득대체율과사각지대의존재, 사적연금의미비등이그것이다. 따라서국민연금의개혁안은공적연금제도, 사적연금제도, 공적부조등을모두포괄하는노후소득보장체계의큰틀안에서설계할필요가있다. 58 국민연금지급연령조정계획의세부적인문제점과개선방안에대해서는이용하외 (2012) 참조. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 81

참고문헌 국민연금연구원, 2013년국민연금기금운용성과평가, 2014. 김상호, 독일국민연금제도의개혁과시사점 : 연금산식을중심으로, 사회보장연구, 제30권제4호, 2014, pp.31~55. 김순옥, 스웨덴 NDC연금의연금화 (annuitization) 방식, 연금포럼, No. 18, 국민연금연구원, 2005, pp.108~115. 남창우, 경제성장을위한금융시스템의발전방향, 남창우 김종훈편, 고령화 저성장환경하에서의금융정책방향, 연구보고서 2015-01, 한국개발연구원, 2015. 문형표, 국민연금법개정에대한평가와향후정책과제, 문형표편, 공적연금제도의평가와정책과제, 연구보고서 2015-01, 한국개발연구원, 2007. 윤희숙 김도형 김종훈, 국민연금기금운용지배구조의문제점과개선방향, 정책연구시리즈 2015-02, 한국개발연구원, 2015. 이용하 김원섭 한정림, 국민연금지급개시연령상향조정방안연구, 정책보고서 2012-04, 국민연금연구원, 2012. Aaronson, Daniel, Kyung-Hong Park, and Daniel Sullivan, Explaining the Decline in Teen Labor Force Participation, Chicago Fed Letter, No. 234, 2007. Agarwal, Sumit, John C. Discroll, Xavier Gabaix, and David Laibson, The Age of Reason: Financial Decisions over the Lifecycle, NBER Working Paper No. 13191, 2007. Aguila, Emma, Michael D. Hurd, and Susann Rohwedder, Pension Reform in Mexico: The Evolution of Pension Fund Management Fees and their Effect on Pension Balances, Michigan Retirement Research Center Working Paper 2008-196, 2008., How Do Management Fees Affect Retirement Wealth Under Mexico s Personal Retirement Accounts System? Rand Working Paper WR-1023, 2013. AIOS, Boletin, Various Issues. Almenberg, Johan and Jenny Säve-Söderbergh, Financial Literacy and Retirement 82 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Planning in Sweden, Journal of Pension Economics and Finance, 10(4), 2011, pp.585~98. Arenas de Mesa, Alberto and Carmelo Mesa-Lago, The Structural Pension Reform in Chile: Effects, Comparisons with Other Latin American Reforms, and Lessons, Oxford Review of Economic Policy, 22(1), 2006, pp.149~67. Barr, Nicholas, The Pension System in Finland: Adequacy, Sustainability and System Design, Evaluation of the Finnish Pension System Part 1, Helsinki: Finnish Centre for Pensions, Eläketurvakeskus, 2013. Barr, Nicholas and Peter Diamond, The Economics of Pensions, Oxford Review of Economic Policy, 22(1), 2006, pp.15~39., Reforming Pensions: Principles, Analytical Errors and Policy Directions, International Social Security Review, 62(2), 2009, pp.5~29. Barr, Nicholas and Michal Rutkowski, Pensions, in Nicholas Barr (ed.), Labor Markets and Social Policy: The Accession and Beyond, Washington: World Bank, 2005. Bateman, Hazel and Olivia S. Mitchell, New Evidence on Pension Plan Design and Administrative Expenses: The Australian Experience, Journal of Pension Economics and Finance, 3(1), 2004, pp.63~76. Beck, Thorsten, Aslɩ Demirgüc-Kunt, and Ross Levine, Financial Institutions and Markets across Countries and Over Time, World Bank Policy Research Working Paper 4943, 2009. Becker, Gary S., A Treatise on the Family, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1981. Bernstein, Solange and Alejandro Micco, Turnover and Regulation: The Chilean Pension Fund Industry, Central Bank of Chile Working Papers No. 180, 2002. Bikker, Jacob A. and Jan De Dreu, Operating Costs of Pension Funds: The Impact of Scale, Governance, and Plan Design, Journal of Pension Economics and Finance, 8(1), 2009, pp.63~89. Bikker, Jacob A., Onno W. Steenbeek, and Federico Torracchi, The Impact of Scale, Complexity, and Service Quality on the Administrative Costs of Pension Funds: A Cross-Country Comparison, Journal of Risk and Insurance, 79(2), 2012, pp.477~514. Blake, David, Pension Schemes and Pension Funds in the United Kingdom, Oxford: 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 83

Oxford University Press, 2003. Börsch-Supan, Axel, The 2005 Pension Reform in Finland, Working Paper No. 2005:1, Helsinki: Finnish Centre for Pensions, 2005. Börsch-Supan, Axel and Wilke, The German Pension System: How It Was, How It Will Be, NBER Working Paper, No. 10525, 2004. Bosworth, Barry and R. Kent Weaver, Social Security on Auto-Pilot: International Experience with Automatic Stabilizer Mechanisms, CRR Woking Paper 2011-18, Center for Retirement Research at Boston College, 2011. Brooks, Sara M., Social Protection and Economic Integration: the Politics of Pension Reform in an Era of Capital Mobility, Comparative Political Studies, 35(5), 2002, pp.491~525., Interdependent and Domestic Foundations of Policy Change: The Diffusion of Pension Privatization around the World, International Studies Quarterly 49, 2005, pp.273~94. Brugiavini, Agar and Franco Peracchi, Fiscal Implications of Pension Reforms in Italy, in Jonathan Gruber and David A. Wise (eds.), Social Security Programs and Retirement around the World: Fiscal Implications of Reform, University of Chicago Press, 2007. Calderón-Colín, Roberto, Enrique E. Domínguez, and Moisés Schwartz, Consumer Confusion: The Choise of AFORE in Mexico, IMF Working Paper 08/177, 2008. Caldwell, John C., The Globalization of Fertility Behavior, in Rodolfo A. Bulatao and John B. Casterline (eds.), Global Fertility Transition, New York: Population Council, 2001. Calvo, Esteban, Fabio M. Bertranou, and Evelina Bertranou, Are Old-Age Pension System Reforms Moving Away from Individual Retirement Accounts in Latin America? Journal of Social Policy, 39(2), 2010, pp.223~234. Choi, James J., Contributions to Defined Contribution Pension Plans, NBER Working Paper No. 21467, 2015. Čihák, Martin, Aslɩ Demirgüc-Kunt, Erik Feyen, and Ross Levine, Benchmarking Financial Systems around the World, Policy Research Working Paper 6175, 2012. Chłon-Domińczak, Agnieszka, Daniele Franco, and Edward Palmer, The First Wave of NDC Reforms: The Experiences of Italy, Lativa, Poland, and Sweden, in 84 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Robert Holzmann, Edward Palmer, and David Robalino (eds.), Nonfinancial Defined Contribution Pension Sches in a Changing Pension World Volume 1: Progress, Lessons, and Implementation, World Bank, 2012. Coale, Ansley J. and Roy Treadway, A Summary of the Changing Distribution of Overall Fertility, Marital Fertility, and the Proportion Married in the Provinces of Europe, in Ansley J. Coale and Susan Cotts Watkins (eds.), The Decline of Fertility in Europe, Princeton University Press, 1986. Costa, Dora, The Evolution of Retirement: An American Economic History, 1880-1990, Chicago: The University of Chicago Press, 1998., Causes of Improving Health and Longevity at Older Ages: A Review of the Explanations, Genus, 51(1), 2005, pp.125~61. Cutler, David, Angus Deaton, and Adriana Lleras-Muney, The Determinants of Mortality, Journal of Economic Perspectives, 20(3), 2006, pp.97~120. Deaton, Angus, The Great Escape: Health, Wealth, and the Origins of Inequality, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2013. Demirgüç-Kunt, Aslɩ and Ross Levine, Bank-Based and Market-Based Financial Systems: Cross-Country Comparisons, in Aslɩ Demirgüç-Kunt and Ross Levine (eds.), Financial Structure and Economic Growth: A Cross-Country Comparison of Banks, Markets, and Development, Cambridge, MA: The MIT Press, 2001. Department for Work and Pensions, The Single-Tier Pension: A Simple Foundation for Saving, presented to Parliament by the Secretary of State for Work and Pensions by Command of Her Majesty, January 2013. Diamond, Peter, Issues in Privatizing Social Security, The MIT Press, 1999., Administrative Costs and Equilibrium Charges with Individual Accounts, in John B. Shoven (ed.), Administrative Aspects of Investment- Based Social Security Reform, University of Chicago Press, 2000. The Economist, Argentina: Cristina s Looking-Glass World, October 24th, 2008. Eggleston, Karen and Victor R. Fuchs, The New Demographic Transition: Most Gains in Life Expectancy Now Realized Late in Life, Journal of Economic Perspectives, 26(3), 2012, pp.137~56. European Commission, The 2015 Ageing Report, European Union, 2015. http://ec.europa.eu/ economy_finance/publications/( 최종접속일 : 2016 년 2월 11일 ) Feldstein, Martin, Privatizing Social Security, Chicago: University of Chicago Press, 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 85

1998. Feldstein, Martin and Horst Siebert, Social Security Pension Reform in Europe, Chicago: University of Chicago Press, 2002. The Financial Times, Hungary Reverses Pensions Reform, December 14th, 2010., Poland Pension Reform Reversal Highlights Public Disillusion, February 5th, 2014. Fogel, Robert, Economic Growth, Population Theory, and Physiology: The Bearing of Long-Term Processes on the Making of Economic Policy, American Economic Review 84, 1994, pp.369~95. Fogel, Robert, The Escape from Hunger and Premature Death, 1700-2100, Cambridge University Press, 2004. Franco, Daniele and Nicola Sartor, NDCs in Italy: Unsatisfactory Present, Uncertain Future, in Robert Holzmann and Edward Palmer (eds.), Pension Reform: Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution Schemes, World Bank, 2006. Fullerton, Don and Michael Geruso, The Many Definitions of Social Security Privatization, in Joseph E. Stiglitz, Aaron S. Edlin, and J. Bradford Delong (eds.), The Economists Voice, New York: Columbia University Press, 2008. Galiani, Sebastian and Federico Weinschelbaum, Modeling Informality Formally: Households and Firms, Economic Inquiry, 50(3), 2012, pp.821~38. Galor, Oded and David Weil, The Gender Gap, Fertility and Growth, American Economic Review, 86(3), 1996, pp.374~87. Gasparini, Leonardo and Leopoldo Tornarolli, Labor Informality in Latin America and the Caribbean: Patterns and Trends from Household Survey Microdata, CEDLAS Working Paper, 2007. Gill, Indermit S., Truman Packard, and Juan Yermo, Keeping the Promise of Social Security in Latin America, World Bank and Stanford University, 2005. Gill, Indermit S., Ceren Ozer, and Radu Tatucu, What Can Countries in Other Regions Learn from Social Security Reform in Latin America? World Bank Research Observer, 23(1), 2008, pp.57~76. Goldin, Cloudia and Lawrence Katz, The Power of the Pill: Oral Contraceptives and Women s Career and Marriage Decision, Journal of Political Economy 110, 2002, pp.730~70. Gruber, Jonathan and David Wise, Social Security and Retirement around the 86 연금연구 : 연금개혁을중심으로

World, Chicago: University of Chicago Press, 1999. Hinrichs, Karl, New Century New Paradigm: Pension Reforms in Germany, in Giuliano Bonoli and Toshimitsu Shinkawa (eds), Ageing and Pension Reform around the World, MA, USA: Edward Elgar Publishing, Inc., 2005. Holzmann, Robert and Edward Palmer, NDC in the Teens: Lessons and Issues, in Robert Holzmann, Edward Palmer, and David Robalino (eds.), Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World Vol. 1: Progress, Lessons, and Implementation, Washington D.C.: The World Bank, 2012. Holzmann, Robert, Edward Palmer, and David Robalino (eds.), Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World Vol. 1: Progress, Lessons, and Implementation, Washington D.C.: The World Bank, 2012. Holzmann, Robert, Edward Palmer, and David Robalino (eds.), Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World Vol. 2: Gender, Politics, and Financial Stability, Washington D.C.: The World Bank, 2013. Investment and Pensions Europe, Portuguese Parliament OKs Government s Pension Reform Plans, February 20th, 2014. http://www.ipe.com/countries/portugal/ portuguese-parliament-oks-governments-pension-reform-plans/10001013.fullarti cle ( 최종접속일 : 2015년 9월 24일 ) James, Estelle, Alejandra Cox Edwards, and Augusto Iglesias, Chile s New Pension Reforms, National Center for Policy Analysis Policy Report No. 326, 2010. Kashiwase, Kenichiro, Masahiro Nozaki, and Kiichi Tokuoka, Pension Reform in Japan, IMF Working Paper, 2012. Kay, Stephen J., Political Risk and Pension Reform in Latin America and Central and Eastern Europe, Paper prepared for the ISA/FLASCO meeting, Buenos Aires, July 23~25 2014. Kritzer, Barbara E., Stephen J. Kay, and Tapen Sinha, Next Generation of Individual Account Pension Reforms in Latin America, Social Security Bulletin, 71(1), 2011, pp.35~76. Lee, Ronald, The Demographic Transition: Three Centuries of Fundamental Change, Journal of Economic Perspectives, 17(4), 2003, pp.167~190. Lindbeck, Assar and Mats Persson, The Gains from Pension Reform, Journal of Economic Literature 41, March 2003, pp.74~112. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 87

Little, Bruce, Fixing the Future: How Canada s Usually Fractious Governments Worked Together to Rescue the Canada Pension Plan, University of Toronto Press, 2008. Longevity Science Advisory Panel, Life Expectancy: Past and Future Variations by Gender in England & Wales, 2013. http://www.longevitypanel.co.uk/_files/lifeexpectancy-by-gender.pdf ( 최종접속일 : 2015년 11월 13일 ) Lusardi, Annamaria and Olivia S. Mitchell, Financial Literacy around the World: An Overview, Journal of Pension Economics and Finance, 10(4), 2011, pp.497~508. McCormick, John, Understanding European Union: A Concise Introduction, 6 th ed., New York: Palgrave Macmillan, 2014. Mesa-Lago, Carmelo, Structural Reform of Social Security Pensions in Latin America: Models, Characteristics, Results and Conclusions, International Social Security Review, 54(4), 2001, pp.67~92., Assessing the World Bank Report Keeping the Promise, International Social Security Review, 58, 2005, pp.97~117., Re-reform of Latin American Private Pensions Systems: Argentinian and Chilean Models and Lessons, The Geneva Papers, 24, 2009, pp.602~17. Miron, Jeffrey A. and David N. Weil, The Genesis and Evolution of Social Security, in Michael D. Bordo, Claudia Goldin, and Eugene N. White (eds.), The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century, 1998. Mitchell, Brian R., International Historical Statistics: Africa, Asia, and Oceania, 1750-2005, 5 th ed., New York: Palgrave Macmillan, 2007a., International Historical Statistics: The Americas, 1750-2005, 6 th ed., New York: Palgrave Macmillan, 2007b., International Historical Statistics: Europe, 1750-2005, 6 th ed., New York: Palgrave Macmillan, 2007c. Nerlove, Marc, Household and Economy: Toward a New Theory of Population and Economic Growth, Journal of Political Economy, 82(2), 1974, pp.s200~18. OECD, Private Pensions Outlook, OECD Publishing, 2008., Pensions at a Glance: Retirement-Income Systems in OECD, 2009., Pensions at a Glance: Retirement-Income Systems in OECD and G20 88 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Countries, 2011., OECD Pensions Outlook, 2012., Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators, 2013., OECD Economic Surveys: Poland 2014, 2014. Office for National Statistics, Vital Statistics: Population and Health Reference Tables, 2015. Ohtsu, Sadayoshi, The Political Economy of Putin s Pension Reform, Mimeo, 2002. Orenstein, Mitchell A., How Politics and Institutions Affect Pension Reform in Three Postcommunist Countries, World Bank Policy Research Working Paper 2310, World Bank, 2000., Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform, NJ: Princeton University Press, 2008. Palmer, Edward, The Swedish Pension Reform Model: Framework and Issues, The Social Protection Discussion Paper No. 0012, 2000. Pensions Commission, A New Pension Settlement for the Twenty-First Century: The Second Report of the Pensions Commission, 2005. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dwp.gov.uk/publications/ dwp/2005/pensionscommreport/main-report.pdf ( 최종접속일 : 2015년 9월 24 일 ). Pensionsmyndigheten, Orange Rapport, Various Issues., Premiepensionen: Pensionsspararna och pensionärerna 2011, Stockholm, Pensionsmyndigheten, 2012. Riley, James C., Rising Life Expectancy: A Global History, New York: Cambridge University Press, 2001. Rofman, Rafael, Eduardo Fajnzylber, and German Herrera, Reforming the Pension Reforms: The Recent Initiatives and Actions on Pensions in Argentina and Chile, Social Protection & Labor Discussion Paper No. 0831, 2008. Rofman, Rafael and Maria Laura Oliveri, Pension Coverage in Latin America, Social Protection & Labor Discussion Paper No. 1217, The World Bank, 2012. Rüb and Lamping, German Pension Policies: The Transformation of a Defined Benefit System into... What? German Policy Studies, 6(1), 2010, pp.143~185. 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 89

Rürup, Bert, The German Pension System: Status Quo and Reform Options, in Martin Feldstein and Horst Siebert (eds.), Social Security Pension Reform in Europe, University of Chicago Press, 2002. Sakamoto, Junichi, Japan s Pension Reform, SP Discussion Paper No. 0541, World Bank, 2005. Schieber, Sylvester J., The Predictable Surprise: The Unraveling of the U.S. Retirement System, Oxford: Oxford University Press, 2012. Schmidt-Hebbel, Klaus, Latin America s Pension Revolution: A Review of Approaches and Experience, Paper presented at the World Bank s ABCDE Conference, 1999. Simonovits, András, International Economic Crisis and the Hungarian Pension Reform, Hungarian Academy of Sciences Institute of Economics, Budapest, 2011. Slater, David W. and William B. P. Robson, Building a Stronger Pillar: The Changing Shape of the Canada Pension Plan, The Pensions Papers, C. D. Howe Institute, 1999. Smetters, Kent and Walter E. Theseira, A Matter of Trust: Understanding Worldwide Public Pension Conversions, NBER Working Paper No. 17015, 2011. Social Security Administration, Social Security Programs Throughout the World: Africa, Washington D.C., 2013., Social Security Programs Throughout the World: The Americas, Washington D.C., 2014a., Social Security Programs Throughout the World: Europe, Washington D.C., 2014b., Social Security Programs Throughout the World: Asia and the Pacific, Washington D.C., 2015. Sunden, Annika, How Will Sweden s New Pension System Work? An Issue In Brief No. 3, Center for Retirement Research at Boston, March 2000. United Nations, World Population Ageing 1950-2050, NY: United Nations, 2002. United Nations, World Population Prospects, 2015 Revision, NY: United Nations, 2015. Valdes-Prieto, Salvador, The Financial Stability of Notional Account Pensions, The 90 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Scandinavian Journal of Economics, 102(3), 2000, pp.395~417., The 2008 Chilean Reform to First-Pillar Pensions, CESifo WP No. 2520, 2009. Vittas, Dimitri, Pension Funds and Capital Markets: Investment Regulation, Financial Innovation, and Governance, Viewpoint Note, No. 71, World Bank, 1996., Pension Reform and Capital Market Development: Feasibility and Impact Preconditions, World Bank, 1999. Walker, Eduardo and Fernando Lefort, Pension Reform and Capital Markets: Are There Any (Hard) Links? Social Protection Discussion Paper No. 0201, World Bank, 2002. Weyland, Kurt, Theories of Policy Diffusion: Lessons from Latin American Pension Reform, World Politics, 57, 2005, pp.262~95. Whitehouse, Edward, Parallel Lines: NDC Pensions and the Direction of Pension Reform in Developed Countries, in Robert Holzmann, Edward Palmer, and David Robalino (eds.), Nonfinancial Defined Contribution Pension Sches in a Changing Pension World Volume 1: Progress, Lessons, and Implementation, World Bank, 2012. World Bank, Averting the Old Age Crisis, Oxford University Press, 1994., Pensions: Data, 2012. http://www.worldbank.org/en/topic/socialprotectionlabor/brief/pensions-data < 웹사이트 > The Human Mortality Database (www.mortality.org, 최종접속일 : 2015년 9월 15일 ) World Bank (data.worldbank.org, 최종접속일 : 2015년 11월 13일 ). OECD Labour Statistics (stats.oecd.org, 최종접속일 : 2015년 11월 13일 ). 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 91

부록 부표 적립식개인계좌제도입국가 년 개국 국가명 보험료율 입법연도 시행연도 폐지연도 부가 비고 칠 레 영 국 임의가입 이후부과식으로돌아감 표본에서제외함 페 루 호 주 아르헨티나 콜롬비아 중 국 멕 시 코 우루과이 홍 콩 엘살바도르 볼리비아 헝 가 리 카자흐스탄 폴 란 드 스 웨 덴 년가을부터시행됨 크로아티아 타지키스탄 코스타리카 불가리아 니카라과 도미니카공화국 에콰도르 입법이후시행되지않음 라트비아 러 시 아 에스토니아 마케도니아 리투아니아 슬로바키아 나이지리아 루마니아 우즈베키스탄 키르기스스탄 파 나 마 브루나이 주 보험료율은시행초기기준임 자료 등다양한출처통해필자작성 92 연금연구 : 연금개혁을중심으로

부표 금융시장발전척도 정의와자료출처 차원자본시장원자료출처은행원자료출처 깊이 대비주식시장시가총액 대비민간신용 접근성 개상위기업을제외한 대비주식시장시가총액 성인 명당계좌수 효율성 거래량회전율 순이자마진 안정성 주가변동성 자료 üç 로부터필자작성 부표 개혁국과비개혁국간 년금융시장차이검정 주식시장회전율 주가변동성 구분 평균 구분 평균 비개혁국 비개혁국 개혁국 개혁국 평균의차이 평균의차이 자료 국가패널자료를이용하여필자계산 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 93

부표 개혁국과비개혁국간 년노동시장차이검정 공식부문비중 경제활동인구대비가입자수 구분 평균 구분 평균 비개혁국 비개혁국 개혁국 개혁국 평균의차이 평균의차이 임금근로자대비가입자수 수급자비중 구분 평균 구분 평균 비개혁국 비개혁국 개혁국 개혁국 평균의차이 평균의차이 자료 라틴아메리카국가패널자료를이용하여필자계산 부도 적립식개혁이정부부채에미치는동태적효과 주 는적립식개혁의경과연수임 자료 표 의추정치를이용하여필자작성 94 연금연구 : 연금개혁을중심으로

부표 남성의노령연금수급연령 년 국가명 호 주 오스트리아 벨 기 에 캐 나 다 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이슬란드 아일랜드 이탈리아 일 본 한 국 룩셈부르크 멕 시 코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴 란 드 포르투갈 슬로바키아 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 키 영 국 미 국 평균 자료 표 의일부전재 제 2 장각국의공적연금개혁 : 인구고령화와정책대응 95

제 3 장 국민연금의개혁방향과과제 이용하 ( 국민연금연구원 ) 최옥금 ( 국민연금연구원 ) 김형수 ( 국민연금연구원 ) 제 1 절들어가는말 우리나라는일반국민을위한공적노후보장제도로서국민연금과기초연금을운영하고있다. 하지만국민연금은그동안인구고령화에따른재정불안문제에대응하기위해두차례에걸친큰개혁 (1998년, 2007년 ) 을추진하였으나, 저부담 고급여의불균형구조가완전히해소되지않아장기재정불안문제가지속적으로제기되고있다. 또한국민연금의짧은역사와광범위한사각지대등으로인해노인빈곤율 ( 상대빈곤율 ) 이 OECD 선진국가중최고수준에달하고있으며, 장기적으로개선될가능성도그리높지않는실정이다. 미흡한국민연금을보완하기위해 2007년에 기초노령연금 이도입되었고, 2014년 7월부터기초노령연금은급여수준을두배로높인 기초연금 으로변경하여운영하고있지만급여수준등이여전히낮아현세대노인은물론미래세대노인의빈곤문제조차도획기적으로해결하기는어려울전망이다. 이런가운데우리나라는급속한인구고령화를맞이하고있으며, 이는연금재정위기 (financial crisis) 와노인빈곤위기 (old age poverty crisis) 두 96 연금연구 : 연금개혁을중심으로

가지위기를동시에야기하고있다고해도과언이아니다 (OECD[2011]). 따라서우리나라국민연금은사회적지속가능성 ( 노인빈곤문제 ) 과재정적지속가능성 ( 재정불안문제 ) 을동시에고려하는연금개혁방안을모색해가야하는상황에있다. 이때개혁방향으로서크게현연금체계를그대로두면서개별연금제도, 특히국민연금의지속가능성을제고하는데초점을둔 모수적개혁방안 (parametric reform) 과두연금제도간역할분담구조를조정하는데초점을둔 구조적개혁방안 (structural reform) 이제안되고있다. 두개혁방향을두고어느것을취할것인지에대해의견이첨예하게엇갈리고있지만 ( 국민연금재정추계위원회외 [2013]), 이제까지그와관련된연구는대개연구자자신의철학과소신을피력하는등의담론수준에그치고있다. 또연구자의선호도에따라어느한쪽만집중적으로논의하는경향을보이고있어종합적이고객관적인비교연구자료가거의존재하지않고있는실정이다. 이런맥락에서두개혁방향과관련하여현사회경제적그리고제도적여건하에서고려가능하다고판단되는구체적인개선대안을설정하고, 이를객관적지표를이용해종합적으로평가및비교해보는연구가필요하다고하겠다. 나아가두개혁방향에대한검토시거의항상각개혁방향을뒷받침하는선진외국의사례를논거로제시하곤하지만, 이또한연구자자신이옹호하는연금체계를전제로하고, 그에준하는개혁방향에맞는국가사례만주로검토하는경향이있었다. 이로인해현재선진국가에서존재하는다양한연금체계들이제대로알려지지않았고, 각연금체계가갖는고유의특성내지강 약점, 예를들어빈곤완화효과나재정적지속가능성등에대한비교분석은등한시되기일쑤였다. 사실모수적개혁을하느냐아니면구조적개혁을하느냐의이슈를다루려면, 결국각연금체계의강 약점도함께논의하는것이필수이다. 이때각연금체계가지금까지빚어낸빈곤완화및재정적지속가능성측면에서의성과와문제점도구체적경험치와전망치로검토해야객관적비교가가능할것이다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 97

이로써본연구는크게두가지측면에서기존의연구방법과차별화되고있다. 하나는각개혁방향을구체적지표로그강 약점을비교하는것이며, 다른하나는연금체계자체의강 약점을선진외국의경험치를통해비교분석한다는점이다. 이러한방법론에기초하여본연구는고려가능한다양한모수적그리고구조적개혁방안을설정하고, 그가능성과한계를비교평가하는데궁극적인목적을두고자한다. 나아가특정개혁방향이효과적으로실현되는데필요한정책적과제내지전제조건을나름대로제시하고자한다. 이를통해우리나라의향후연금개혁논의에일조하고, 인구고령화에따른연금재정위기와노인빈곤위기를동시에그리고효과적으로극복하기위한정책수립의기초자료로활용되기를기대한다. 이러한목적을달성하기위해본연구는다음과같이구성되었다. 먼저기초연금을포함한국민연금제도의현황을분석하고기존연금체계의문제점을진단한다 ( 제2절 ). 둘째, OECD 선진국가들의연금체계를나름대로유형화하고, 각유형별주요특징과이제까지의성과와문제점을재정적안정성과노인빈곤해소측면에서비교평가한다. 셋째, 우리나라여건에서고려가능한모수적및구조적개혁방안을구체적으로설정하고, 그가능성과한계를분석한다 ( 제4절 ). 마지막으로, 논의결과를요약하면서종합적인관점에서두큰개혁방향의강 약점을정리하고, 각개혁방향이효율적으로실현되기위한정책과제등을제시하는것으로본연구를마무리하고자한다 ( 제5절 ). 98 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 2 절국민연금제도의현황과문제점 노후소득보장을둘러싼여건 가 급속한인구고령화 한나라의인구규모와구조는출생률과사망률에의해거의결정된다. 특히가임여성 1명당출생아수를의미하는우리나라의합계출산율은산업화와함께급락하여왔다 ( 통계청 DB) 1. 1960년대 6명, 1970년 4.5명, 1980년 2.8명, 1990년 1.6명, 2000년 1.5명, 2002년부터지금까지 1.1~1.2 명사이에서움직이고있다. 따라서 OECD 선진국의평균 (1.5명) 에비해서도낮은수준이 15년이상유지되고있고, 이민유출입등다른조건이일정할때기존인구가장기적으로그대로유지될수있는출산율수준 (2.1명) 보다낮아진것은그보다훨씬오래전부터지속되고있다 ( 통계청 [2015]). 나아가소득수준이상승하면서사망률도크게개선되어평균수명이 2000년까지급속히증가하다가그후상승세가둔화되기는했지만지속적으로증가하고있는추세이다. 초저출산과기대수명의상승이장기간지속되면서전체인구중노인인구가차지하는비중도급속히증가하고있다. 우리나라는이미 2000년전후로고령화사회 ( 전체인구중 65세이상노인인구의비중이 7%) 에진입한이후불과 20년도채안되는 2018년에고령사회 (14%) 로진입할전망이다. 2020년중반 (2026 년 ) 에는전체인구중노인인구가차지하는비중이 20% 에달하는초고령사회가될전망이다. 2014년현재, 노인인구비중이 12.7%(630 만명 ) 에달하고있어선진국에비해낮은편이기는하지만노인인구비중은급속히증가하여 2050년에는 38.2%(1,616 만명 ) 로상승하여일본 (37.7%) 을제치고세계최고수준에도달할전망이다. 물론그때쯤 1 통계청국가통계포털 (www.kosis.kr, 최종접속일 : 2015 년 11 월 10 일 ). 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 99

그림 주요국의노인부양비전망 단위 주 노인부양비는 세인구 생산가능인구 대비 세이상인구의비중임 자료 최종접속일 년 월 일 이면프랑스 25.9%, 미국 21.0% 등다른선진국도 20% 대를갓넘어서는초고령화사회가되기는하지만우리나라에비하면크게낮은수준으로유지된다. 그만큼우리나라의인구고령화가급속히이루어진다는것을의미한다. 이러한인구고령화는바로노인부양비 ( 근로가능인구대비노인인구의비중 ) 의급증으로이어져연금재정을악화시키는직접적인요인으로작용한다 ( 그림 3-1 참조 ). 노인부양비의상승은노인인구의증가와근로가능인구의감소를동반하게되는데, 노인인구의증가는연금지출의증가로이어지는반면근로인구의감소는보험료등수입의감소로이어져재정수지불균형이배가되기때문이다. 국민연금은원래부터수지가불균형하게 ( 내는것에비해많이받도록 ) 설계된제도인데다인구고령화는그러한국민연금의장기적수지불균형을더욱악화시키는가장큰요인이될전망이다. 100 연금연구 : 연금개혁을중심으로

다른한편, 우리나라는특히국민연금이미성숙된상태에서급속한인구고령화를맞이하고있는데, 이는노후가준비되지않는빈곤한노인이급증하게됨을의미한다. 현세대의노인들은제도도입당시이미고연령으로인해대부분이국민연금의적용에서배제되었으며, 현근로세대들도넓은사각지대로인해장기적으로국민연금의수혜대상이되지못할전망이다. 여기에자녀부양의식이급속히약화되고있어국민연금외에는사실상마땅한노후소득원이없어노인빈곤위기는현재화되고있다. 이에따라우리나라는빈곤위기와재정위기를동시에극복해야하는어려움에처해있다. 반면, 선진국의경우는사실상황이우리보다훨씬유리하다. 이미잘정비되고성숙된연금제도덕분에인구고령화에따른빈곤위기보다는재정위기극복이최대과제이지만이는일차원적과제에불과하다. 게다가인구고령화도우리에비해장기적으로크게심각하지않는상황이다. 나 높은노인빈곤율 노인빈곤율은전체노인인구중국민전체중위수소득의 50% 미만에속해있는노인인구의비중 ( 상대빈곤율 ) 으로측정되는데, 중위수소득수준과노인들의소득분포에따라결정된다. 중위수소득은소득분포상우리나라전체가구가가장많이분포하는소득수준을의미하며, 근로세대가구의소득이증가할때노인가구의소득이증가하지않으면노인빈곤율은자연히상승하게된다. 또다른조건이일정할때저소득노인가구가증가하는등소득분포가한쪽으로쏠림현상이발생할경우에도노인빈곤율은상승하게된다. 예를들어, 부부가구보다단독가구내지특히여성단독가구가증가하면노인빈곤율이상승하게되는데, 후자의가구들은소득획득능력이상대적으로저하되기때문이다. 우리나라의노인빈곤율은현재 OECD 국가중최고수준 (47.2%, 2010 년기준 ) 인것으로나타나고있다 (OECD[2013]). 또우리나라의노인빈곤율은 OECD 평균 (2010년, 12.8%) 보다약 3.7배나높으며, 우리나라전체 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 101

국민의빈곤율 (15.2%) 에비해서도월등히높은상황이다. 2014년 7월부터종전의기초노령연금액을두배로올린기초연금의도입으로노인빈곤율이일부개선 (2014년 4분기기준 43.8%) 되는추세인것으로잠정추정되고있으나 ( 보건복지부 국민연금연구원 [2015]), 그럼에도불구하고여전히 OECD 국가중가장하위권에있는칠레 (2010년기준 19.8%) 나멕시코 (27.6%) 와도큰격차를보이고있는실정이다. 우리나라노인의빈곤율이이처럼높은이유는무엇보다도국민연금의미성숙에기인한다. 국민연금은불과 27년전인 1988년에도입되었지만선진국의경우세계 1~2차대전을전후로연금제도를도입하여지금은완전한성숙단계에있다. 다시말해, 현재선진국의노인들은노후소득의 60% 를국민연금등연금소득에서얻고있지만, 국민연금에가입하여수급권을획득할수있는기회조차도거의없었던우리나라현세대노인들의경우 16% 정도만이연금소득을갖고있으며근로및사업소득에서 63% 를얻고있어극명한소득원의차이를보이고있다 ( 표 3-1 참조 ). 그러나 70세전후가지나면건강상의이유등으로더이상소득활동을하지못하게되므로자연히저소득층으로전락할수밖에없는실정이다. 물론자녀등이제공하는사적이전소득이있기는하지만노인부양의식의약화등으로그역할도점점줄어들고있다. 사적이전소득의줄어든역할은차츰기초연금을포함한공적연금으로보완내지대체되고있다. 노인단독가구, 특히노인여성이가구주인단독가구의증가도높은노인빈곤율의지속에한몫하고있다. 일하던남성노인이낮은평균수명등으로인해먼저사망하게되면생존하는여성노인은가구의근로소득마 표 노인의주요소득원구성 단위 공적이전소득 근로 사업소득 자본소득 평균 한국 자료 102 연금연구 : 연금개혁을중심으로

저도상실하기때문에소득수준이급락하게된다. 이런노인단독가구가매년급속히상승하는것은빈곤율의개선을가로막는요인이되고있다 ( 김경아외 [2014]). 게다가퇴직금 (1960년대 ~) 및퇴직연금 (2005년말 ~), 개인연금 (1994년 ~) 등사적연금도노후보장에거의역할을하지못하고있다. 2 이들제도역시역사가짧은데다가입자범위도제한적이다. 또가입자들조차도퇴직전후에집중되는자녀의교육및결혼자금, 주택구입자금의상환등에따른높은현금수요로대개연금대신일시금으로수령하여거의소진하고만다. 노후에남는것은대개실제주거에필요한주택이거의유일하다. 이는우리나라국민들의독특한노후준비성향에기인한결과이기도하다. 즉, 연금등금융투자보다는자녀에대한높은교육투자와주택등부동산투자를선호한결과라는것이다. 그런데노인빈곤통계에는특히우리나라국민의높은선호도를보이는주택등부동산이반영되지않아노인빈곤율이지나치게과대추정되는측면이있다는반론도제기되고는한다. 실제우리나라노인가구의부동자산보유비중은전체가구에비해높은편인것은사실이다. 3 하지만미국등몇몇국가를제외한선진국노인가구의부동산보유비중은우리와거의유사하여높은부동산자산보유성향이우리나라의노인빈곤율을과대평가하고있다는주장을뒷받침하기에는한계가있다 ( 국민연금연구원 [2015a], 내부자료 ). 2 한국보건사회연구원 (2015) 의 2014 년노인실태조사에의하면, 우리나라노인의소득원은공적이전소득 35%, 사적이전소득 23.8%, 근로및사업소득 27.8%, 재산소득 11.5%, 사적연금소득 0.4% 로구성되어있다. 3 중고령가구 (50 세이상 ) 의평균자산은 3 억 4 천만원으로전체가구의평균자산규모 (1 억 9 천만원 ) 에비해약 1.5 배많다. 65 세이상노인의자산은금융 26.7%, 부동산 67.8%, 기타실물자산 5.5% 로구성되어있다. 한국보건사회연구원 (2015) 참조. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 103

일반공적연금제도의현황 가 노후보장체계개관 한나라의노후보장제도는통상다양한주체에의해운영된다. 운영주체에따라크게공적노후보장 ( 국가 ) 과사적노후보장 ( 기업에의한퇴직연금과개인의자발적의지에의한개인연금등 ) 으로구분된다. 국가에의한노후보장은다시다양한하부제도에의해제공될수있다. 예를들어우리나라의경우기초생활보장제도, 기초연금그리고국민연금의세제도가존재하고있다. 기초생활보장과기초연금은가장기본적인제도인만큼 0층 제도라고하며, 국민연금이 1층 제도로서기능한다고할수있다. 다만, 기초생활보장제도는극빈층을위한최후의사회보장제도이고엄격한의미에서연금제도가아니므로이를제외하면우리나라의공적연금은기초연금 (0층) 과국민연금 (1층) 으로구성되어있다. 이러한공적연금위에퇴직 ( 연 ) 금과개인연금이 2 3 층을구성하면서우리나라의노후보장체계는 3층내지다층보장체계 (multi-pillar old age income system) 를구축하고있다. 즉, 기초연금과국민연금을통해기본적인노후소득을보장하고퇴직 개인연금으로보완하여은퇴후적정소득을유지하도록노후소득원이다원화되고있다는것이다. 최근많은국가들이통상이러한다층보장체계를구축하고있지만, 사실종전에는노후소득원을주로공적연금에의존하는단층보장의경향이강했다 (World Bank[1994]). 하지만인구고령화등으로 80년대부터공적연금의기능과역할을축소하고그자리를메우기위해사적연금을활성화하면서실질적인다층화로전환하고있는것이세계적인추세이다 ( 김원섭외 [2006]). 우리나라의경우도 1988년에국민연금을처음도입할당시만해도표준소득대체율이 70% 에달할정도로높았지만, 1998년과 2007년두차례에걸친재정안정화개혁으로 40% 로낮아졌다. 그대신 1994년에개인연금을도입하고, 2005년말에는퇴직금을퇴직연금으로전환하는등 104 연금연구 : 연금개혁을중심으로

사적연금의역할을강화해왔다. 공 사적노후보장제도간역할분담이크게변했고노후소득원이다원화되도록했다는점에서다층화의길을가고있다. 또공적연금내에서도다층화되고있다. 2007년개혁시줄어든국민연금의역할을보완하고기존노령층의사각지대를해소하기위해 기초노령연금 이라는특별내지임시적제도의도입을통해공적연금부문을강화했다. 그리고 2014년에는다시임시적성격의기초노령연금이보편적이고항구적인성격의 기초연금 으로전환되면서공적노후보장체계내에서의제도간역할분담관계도크게변화되었다. 그러나우리나라의노후보장체계가외형적으로인구고령화에유연하게대응할수있는다층체계로빠르게전환했지만, 문제는내용적으로는크게변화된부분이없어노인빈곤문제에효과적 효율적으로대처하기에는여전히한계가많은것이사실이다. 4 특히우리나라에서가장중추적제도인국민연금의경우제도의역사가짧고잠재적사각지대가커서장기적으로도전국민의보편적연금이되지못할전망이다. 기초노령연금은 2014년 7월전면적인법개정을통해포괄범위를영구적으로고정 (65세이상노인의 70%) 시키고급여수준도 2배나상향조정했지만여전히충분한수준 ( 국민연금 A값 5 의 10%, 20만원 ) 의보장이아니어서효과적인노인빈곤대처에한계가있다. 제한적적용범위와기능적한계를가지고있는퇴직연금이나개인연금등사적연금은더말할나위가없다. 6 여기에서는사적연금에대해서는더이상논의하지않기로한다. 4 공적연금은대개인구고령화에민감하게반응하는부과방식 (pay-as-you-go system) 을채택하고있어고령화위험에노출되어있는반면, 적립방식 (funded system) 에의존하는사적연금은인구고령화보다는인플레이션등경제적위험에상대적으로강하게노출되어있다. 공 사연금간역할분담의재구조화내지다층화는바로그러한위험을제도간분산시켜장기적재정안정화와노후보장의적정성을도모한다는데의의가있다 (World Bank[1994]). 5 국민연금 A 값은국민연금수급직전 3 년간의평균소득월액을전국소비자물가지수에의해연금수급전년도의현재가치로환산하여합산한금액을 3 으로나눈금액이다. 여기서평균소득월액은매년 12 월 31 일사업장가입자, 지역가입자전원의기준소득월액을전원의수로나누어산정한평균액을의미한다. 6 퇴직연금은 2014 년말기준 535 만명이가입되어있지만, 이는전체경제활동인구 (2,600 만명 ) 대비 1/4 도채되지않는수준이다. 급여는기본적으로연금형태로수급토록하고있지만, 그마저도종전의퇴직금처럼일시금선택이얼마든지그리고언제든지가능하 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 105

그림 우리나라의노후소득보장체계 층 층 층 퇴직연금 년 월 천명 개인연금 국민연금 년 월 천명 특수직역연금 년 월 천명 층 기초연금 년 월 천명 국민기초생활보장제도 대상근로자자영자기타공무원등 주 안은각연금의가입자수임 단 기초연금의경우는수급자수임 다만, 다음에서는국민연금과기초연금을중심으로우리나라노후보장제 도의현황과문제점을보다구체적으로살펴보도록한다. 나 국민연금의현황 국민연금제도는 10인이상사업장의정규직내지장기근속근로자등을대상으로 1988년에시행되었다. 1992년 5인이상사업장근로자로확대, 1995년 7월농어민등농어촌지역으로확대, 1999년도시자영자등도시지역주민으로확대되면서전국민연금을완성하였다. 적용사업장에종사하는근로자는 사업장가입자 ( 고용주와근로자가절반씩보험료부담 ) 로그외의근로자나자영자는 지역가입자 ( 가입자혼자서보험료전액부담 ) 로분류된다. 특히 2003년부터는 1인이상의근로자를사용하는모든사업장및시간제근로자등비정규직근로자를사업장가입자로포괄하면서종전에지역가입자로잔존하던근로자들이점차사업장가입자로전환되고있는추세이다 ( 국민연금공단 [2015a]). 18세이상 60세미만의국민이면기본적으로국민연금의당연가입자가 여노후보장기능이취약한실정이다. 106 연금연구 : 연금개혁을중심으로

된다. 다만, 국민중 27세미만의학업및군복무자나전업주부등경제활동에참여할가능성이낮은자그리고공무원등이미타공적연금의가입자 ( 공무원등 ) 등은가입대상에서제외된다 ( 적용제외자 ). 다시말해, 이들적용제외자를제외하면기본적으로경제활동에참여하는사람은누구나사업장가입자내지지역가입자가된다. 2014년말기준국민연금의총가입자는약 2,113만명 ( 임의또는임의계속가입자 37만명포함 ) 으로적격연령대 (18~60 세 ) 경제활동인구 (22,878 천명 ) 의 90% 이상을포괄하고있다. 게다가분모인경제활동인구에서사실상소득이전혀없지만일하는것으로분류되는무급가족종사자 ( 연령에관계없이약 130만명 ) 와타공적연금가입자 (140만명 ) 등을제외하면거의전경제활동인구를포괄하고있다고해도과언이아니다. 다만, 문제는외형상가입자로포괄되어있지만아예소득조차신고하지않는납부예외자나, 소득을신고했지만보험료를장기간 (1년이상 ) 미납하고있는장기체납자가 570만명 ( 전체가입자의약 27%) 에달하고있는등보험료를실제로내지않는집단, 즉사각지대가큰상황이라는점이다 ( 표 3-2 참조 ). 이러한사각지대의대부분은보험료를전액혼자서부담하는관계로제도에대한수용성이상대적으로낮은지역가입자집단에서나오고있다. 지역가입자를사업장가입자로계속전환시키면서전체적으로납부자 ( 실질가입자 ) 규모 (2014 년 1,543 만명 ) 가계속증가하는추세이다 ( 국민연금공단 [2015b]). 하지만이들실질가입자의규모는적용제외자를포함한 18~59 세인구 (3,200 만명 ) 의절반을약간상회하는정도에불과하여장기적으로낮은연금수급률내지낮은연금수준을예고하고있다. 한편, 국민연금의가장기본적급여인노령연금은최소 10년이상가입 ( 납부 ) 하고 60세도달시지급된다. 물론이기본적인요건을충족하지못하는경우에도연금이지급되는경우도있는데, 예를들어제도초기에 10년의최소가입기간을충족하기어려운고연령자 (1999년기준 45세이상 ) 에대해서는 5년이상만가입하면연금 ( 특례노령연금 ) 을지급했다. 그리고 60세미만이라도소득이일정수준이하인경우 55세부터조기연금수급도가능하다 ( 조기노령연금 ). 60세인표준수급연령 ( 조기노령연금수령 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 107

표 국민연금의가입자구성 단위 만명 계 사업장가입자 계 지역가입자소득신고자납부체납 납부예외자 임의 계속 가입자 자료 국민연금공단 주요사업통계 년 월기준 연령포함 ) 은 1998년제1차개혁에의거하여 2013년부터 5년마다 1세씩단계적으로올려 2033년에 65세로상향조정될계획이며, 현재는 61세가적용되고있다. 노령연금액은구체적으로가입기간과생애평균소득월액 (B) 그리고전가입자평균소득월액 (A) 에의해결정되는데, 40년가입평균소득자 ( 표준가입자 ) 의경우소득대체율이 40%( 가입연당지급률 1%) 에달한다. 7 원래국민연금은도입당시표준소득대체율을 70%( 가입연당지급률 1.75%) 로설정하였으나 1998년 (70% 에서 60% 로하향 ) 과 2007년 (2008년 50% 로일거에축소한다음 2009~28 년까지 40% 로점진축소 ) 두차례의개혁으로 40% 로하향조정되었다. 그리고국민연금은본인의소득과관계없는전가입자평균소득을추가로고려하여급여산정기준으로사용함으로써저소득층에는상대적으로높은소득대체율을보장하고고소득층에는상대적으로낮은소득대체율을보장하는재분배기능이있다. 국민연금의재원은보험료수입과기금이식수입으로조달되며, 보험료율은현재가입자소득의 9% 가적용된다. 사업장가입자의경우노사가균분 (4.5% 씩 ) 하여부담하며지역가입자는본인이전액부담한다. 특히국민연금은제도초기에수급자가제한적으로발생되어초과수입이발생하고이를기금으로적립하고있으며, 이와그이식수입을향후지출의중요한재원으로활용할계획이다. 그러나이기금은예상연금지출액의 7 연금산정식은 [(A+B)/2 가입기간 가입연당지급률 ] 이다. 이중 [0.5 A 가입기간 가입연당지급률 ] 을 균등부분 ( 재분배부분 ) 이라고하고, [0.5 B 가입기간 가입연당지급률 ] 을 비례부분 이라고한다. 108 연금연구 : 연금개혁을중심으로

1/3 정도충당가능한정도여서국민연금의재정방식은부과방식과적립방식을조합한 혼합방식 (mixed system) 내지 부분적립식 (partially funded) 을채택하고있다고볼수있다. 하지만국민연금은기본적으로내는것에비해많이받아가는구조인데다인구고령화등으로장기적으로수급자가크게늘어나면서 2044년부터경상수지적자가발생하는데, 이를기금으로메우게될경우 2060년에는기금이완전히소진될전망이다. 다 기초연금의현황 국민연금은도입초기적용대상연령의제한 (18세이상 60세미만 ), 최소가입기간의설정등으로이미고령에도달한사람의상당수가그수혜대상에서제외될수밖에없었다. 물론국민연금은완화된수급요건을적용하는특례노령연금을통해당시고령자의일부에게는연금수급기회 (45세이상, 특례노령연금 ) 를부여하였다. 하지만당시제도에대한낮은인식이나보험료부담등으로가입을하지않아대개수급기회를놓쳐버렸다. 이것이바로 65세이상현노인세대의약 1/3만이국민연금을수급하고있는이유이자높은노인빈곤율을야기하는가장큰원인이라고할수있다. 이러한현세대노인의높은빈곤율문제에대한우려와함께, 2007년제2차연금개혁시국민연금급여수준의급격한인하 ( 당시 60% 40%) 와광범위한사각지대문제로인해현근로세대는물론미래노인세대 ( 현가입자세대 ) 조차도연금을제대로받지못할우려가팽배했다 ( 국민연금공단 [2008]). 이에국민연금의사각지대와현재의높은노인빈곤율문제를완화하기위해 2007년국민연금의개혁과함께기초노령연금제가도입되었다. 기초노령연금은소득하위노인 70% 에게국민연금전가입자평균소득월액 (A값) 의 5% 를지급하되, 국민연금의급여수준이축소되는 2028년까지 10% 로단계적으로올리도록설계되었다. 하지만지급범위 70% 는시행연도에만적용하도록법에명문화되어있을뿐그이후에는국회에설치되는 제도발전위원회 에서임의로결정하도록되어있었다. 이로인해 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 109

사실향후의지급범위는다분히유동적인것이었다. 하지만법의목적상 ( 기초노령연금법 제1조 ) 현세대저소득노인의노후보장이라고명문화되어있는점에미루어볼때, 국민연금이성숙하면기초노령연금의지급범위는자연히축소되고결국기초생활보장제도와통합하는것을전제로하고있었다고추론할수있다. 그럼에도불구하고제도도입이후지급범위는단한번도조정되지않았다. 아울러급여수준도 5% 에서 10% 로상향조정하기로했음에도불구하고그러지않았다. 단지 A값의상승률에의거하여급여액이매년상향조정되고있었다. 결국기초노령연금은급여액이워낙낮아악화되고있는노인빈곤율을저지하는데약간의영향력을발휘했을뿐, 이를반전시키는역할을하지는못했다. 이에현정부가들어서면서 2014년 7월기초노령연금을 기초연금 으로전환하는 파격적인 조치를취했다. 기초연금은두가지관점에서파격적이라평가할수있는데, 하나는지급수준을 2배 (A값의 5% 10%, 금액기준약 10만원 20만원 ) 로전격인상했다는점이다. 다른하나는기초노령연금이더이상임시적 유동적인제도가아닌 영구적인 제도로재편되었다는점이다. 기초노령연금과달리, 70% 지급범위는기초연금법에명확하게명문화되었기때문에이제기초연금은현노인세대를위한임시적제도의성격에서벗어나모든세대에걸쳐지속되는또하나의보편적연금제도로패러다임이완전히변화되었다 ( 이용하외 [2014]). 현행기초연금은항구적으로 65세이상노인중소득하위 70% 에게지급하는것을원칙으로하고있다. 또한 70% 를선정하는기준은기초생활보장제도의선정기준 ( 소득인정액기준 ) 을차용하고있다. 2015년현재단독가구의경우소득인정액이 93만원, 부부 (2인) 가구의경우 148.8만원이하이면기초연금을수급할수있다. 기초연금의기본연금액은 2014년기준월 20만원으로설정되었으며, 이는개인별로수급하는국민연금의 A급여등에연계되어감액된다 ( 다음기초연금액산식참조 ). 이러한제도간연계는국민연금의균등부분과기초연금이유사한재분배기능을수행하는등기능이사실중복되기때문에도입되었다. 장기적으로국민 110 연금연구 : 연금개혁을중심으로

연금의균등급여액이증가하면자연히기초연금액이감소하게된다. 하지만부가연금액 (10만원 ) 을두고있어기준연금액이국민연금 A급여에의해완전히감액되더라도최소 10만원을받을수있다. 부가연금액은최소보장장치의역할을하며, 수급자는최소 10만원에서 20만원사이에서연금수급이가능하다. 기초연금액산정기준이되는기준연금액 ( 부가연금액포함 ) 은일단매년물가상승률에의거하여조정되며, 5년마다한번씩노인생활실태, A 값상승률등을종합적으로감안하여추가로조정되도록설계되어있다. 이에따라기준연금액은 2015년 4월부터는전년도의물가상승률 (1.3%) 을감안하여 20만원에서 20만 2,600원으로인상되었다. 위의산식에서 2/3는국민연금 A급여와기초연금간연계정도를나타내는조정계수로, 계수가낮아질수록국민연금 A급여의영향이작아지고반대로높을수록영향력이커진다. 나아가현재국민연금의균등부분과비례부분의비중이 1:1인데, 이를 1:2로균등부분의비중을상대적으로줄일경우에는기초연금액이늘어나는등두제도간지렛대역할을하게될것이다. 기초연금의재원은전액국고 ( 국비와지방비 ) 로조달되며, 지방비는각지자체의재정여력, 노인인구의비중등을감안하여분담하게된다. 현재국비와지방비의비중은지방에따라다르나평균 75:25로운영되고있다. 2014년 7월부터기초연금이지급됨에따라동년도총지급액 (6.9조원 ) 이 2013년에비해 1.5배증가하였고, 2015년의경우 2013년에비해두배 (10조원 ) 정도증가할전망이다. 또기초연금은 2014년 7월총 424만명에게지급되었으며, 노인인구의증가등으로 2014년 12월 435만명 ( 약전체노인의 67%) 으로수급자수가증가했다. 그러나이는법정지급률 70% 에약간미달하는수치로, 소득의노출위험을우려하여신청하지않는등의이유로일부수급권자가누락되고있기때문이다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 111

공적노후보장의실태및전망 한나라의공적노후보장실태는연금수급률 ( 수급의보편성 ), 수급액의수준 ( 적정성 ) 그리고재정적지속가능성측면에서살펴볼수있다. 이때특히미래의상황도감안한실태분석이중요하므로가능한한관련전망치도함께고려하고자한다. 가 연금수급률 2014년 12월국민연금의총수급자 ( 노령 + 유족 + 장애연금 ) 는 359만명이고, 그중노령연금수급자는 295만명으로절대다수를차지하고있다 ( 국민연금공단 [2015a]). 제도초기부터상당기간동안주로특례노령연금수급자가발생하였고, 2014년기준제도시행후 27년의시간이흐르면서점차 20년이상의장기가입노령연금수급자도늘어나고있는추세이다. 이때제도의성숙도와수급의보편성을평가하고자할때 65세이상노인인구 (2014년 12월, 652만명 ) 중얼마나많은사람이국민연금의급여, 특히노령연금을받는가를나타내는연금수급률이중요한지표로활용된다. 국민연금의총수급률은 2014년말 35%, 노령연금기준수급률은 30% 수준이다 ( 표 3-3 참조 ). 이때수급률의개념은후자가더중요하다. 순수하게자신의기여내지가입에의한급여이기때문이다. 물론시간이흐를수록노령연금의수급률은자연히증가한다. 2030년 40.9%, 2040년 54.4%, 2050년 68.4%, 2060년 78.6% 를거쳐 2083년대에 85% 를넘어설전망이다 ( 표 3-4 참조 ). 하지만이러한수급률의증가추세는사실앞서언급한높은적용의사각지대로인해기대에미치지못하는수준이다. 전국민연금이비교적늦었던일본을제외한선진국의경우이미 1960년대에수급률이 100% 를넘어서있었다는점을고려하면더욱더그러하다. 게다가우리의급속한고령화를고려하면더욱그렇다. 심지어베이버부머세대가은퇴하고 65세이상을넘어서는 2030년경에도 112 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 국민연금수급률 년 월 단위 만명 노령연금유족연금장애연금계 수급자수 세이상 세총인구대비 자료 국민연금공단 주요사업통계 년 월기준 통계청국가통계포털 최종접속일 년 월 일 표 국민연금수급률전망 년 년 년 년 년 년 년 단위 만명 노령연금유족연금장애연금계 주 안의수치는인구대비수급자수비중을의미함 자료 국민연금재정추계위원회외 국민연금재정계산 수급률이여전히 40% 수준인점은우리의노인빈곤율이쉽게낮아질가능성이없음을시사하고있다. 8 이러한국민연금의낮은수급률등을보완하기위해도입된기초연금의수급자는 2014년 12월 435.4 만명으로전체노인인구 (652만명 ) 의 66.8% 에달하고있다. 법률상기초연금은전체노인인구대비 70% 에게지급하도 8 이수급률의분자에특수직역연금수급자가빠져있다. 참고로이들의비중 (65 세인구대비 ) 은약 5% 에불과하여큰의미를부여하기어렵다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 113

표 기초연금을포함한연금수급률 년 월 단위 만명 기초연금수급자 기초연금 기초 국민 국민연금 계 수급자수 세인구대비 자료 국민연금공단 내부자료 록되어있지만, 실제수급률은주소불명, 미신청 ( 소득노출우려 ) 등으로법정수급률에약간못미치고있다. 기초연금은기초생활보장급여와중복될수없지만 ( 기초생보수급자는두급여중선택가능 ), 기초연금수급자에는포함된다. 그리고특수직역연금수급자는기초연금대상에서아예제외된다. 국민연금과기초연금간에는중복이가능하나기초연금의지급대상 (70%) 으로인해상당수 (65세이상인국민연금수급자의약 42%) 는기초연금을받지못하고있다 ( 표 3-5 참조 ). 전체적으로볼때, 65세이상노인중기초연금이나국민연금중어느하나라도받는경우는 81.3% 에달하고있다 ( 표 3-5 참조 ). 9 특수직역연금수급자까지포함할경우 85% 를넘어선다. 이처럼기초연금을포함한전체연금수급률은국민연금만고려할경우에비해크게높은수준임은틀림없다. 즉, 국민연금의수급사각지대는기초연금을통해크게완화되었다고할수있다. 65세이상노인의제도의존도를살펴보면, 46.5% 는전적으로기초연금에의존하며, 20.2% 는기초연금과국민연금의중복수급을통해, 14.6%( 특수직역연금포함시약 20%) 는온전히국민연금에의존하여살고있다. 다만, 약 15% 노인은어떤형태의연금이든수급하지못하고있다. 9 65 세이상노인중기초생활보장급여에의존하는비중은약 6% 로추산된다. 이들은이미기초연금수급자비중에포함되어있다고봐도무방하다. 114 연금연구 : 연금개혁을중심으로

나 수급연금액의수준 우리나라의경우기초연금을포함한총표준소득대체율은 50% 에육박하고있다. 이는사실 OECD 국가에서공적연금이제공하는평균적인소득대체율 (40.6%) 을넘어서는수준이다 (OECD[2013]). 이러한외형상의대체율과실제받는연금액의수준이얼마나되는지 ( 실질대체율 ) 는사실별개의문제다. 명목소득대체율이낮아도실제가입기간이길면실질대체율은높아질수있고, 반대로명목소득대체율이아무리높아도실제가입기간이짧으면실질대체율은낮을수있기때문이다. 즉, 실질대체율은실제가입기간, 즉사각지대에많은영향을받는지표이다. 또이는연금의적정성을보여주는주요한지표이기도하다. 먼저국민연금은아직가입기간이짧을수밖에없는특례연금수급자가상대적으로많은비중을차지하는까닭에현노령연금수급자의월평균수급액은 2014년 12월, 33만원에불과하다. 10 이는전가입자평균소득월액 (A값, 2014년 12월기준 200만원 ) 대비로는약 16.5% 수준이다. 특례연금수급자의평균연금액은 21만원이며, 특례연금제외시에는그두배를넘는 48만원이다. 나아가신규가입자의경우가입기간이상대적으로길어수급액이더높다. 이는장기적으로평균수급액이늘어날수있음을시사한다. 그러나평균수급액수준은두가지상반된영향을미치 표 국민연금평균수급액및수준 년 월 월평균금액 년신규 값 만원 대비 단위 만원 노령연금유족연금장애연금 자료 국민연금공단 주요사업통계 년 월 10 특례노령연금수급자 (2014 년 12 월기준 155 만명 ) 는전체노령연금수급자 (295 만명 ) 의 53%, 65 세이상특례수급자 (154 만명 ) 는 65 세이상노령연금수급자 (198 만명 ) 의 78% 를차지하고있다 ( 국민연금공단 [2015a]). 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 115

는요인에의해장기적으로크게상승하기어려울전망이다. 하나는법정소득대체율이 2028년까지 40% 로점진적으로하락하게되는데이는향후평균수급액을낮추는요인으로작용한다. 다른하나는제도의성숙으로평균적인가입기간이점진적으로늘어수급액을높이는요인으로작용한다. 국민연금수급자의평균가입기간은 2014년기준약 16년이며장기적으로 25년 (2070년기준 ) 까지상승할전망이다. 11 평균가입기간은매우느리게상승하므로결국중단기적으로는소득대체율인하가실질수급액에결정적인영향을미치게된다. 따라서실질소득대체율은현재 16.5% 에서조만간 20% 를넘어서겠지만그전후에머물게될전망이다. 결국실질대체율을높이려면사각지대를줄여평균가입기간을늘리는것이바람직하다. 가입기간이증가하면보험료를더많이납부하고급여를더많이받아가므로수익비가동일하여재정에도중립적이기때문이다. 만약법정대체율을상향하여실질급여액수준을높이고자한다면, 이는재정에중립적이지못하다. 한편, 기초연금은낮은국민연금수준을보완할전망이다. 2014년 12월기준기초연금의평균지급액은 18.2만원으로, 감액규정등으로인해최대액 (20만원 ) 에비해약간낮다. 이는 A값대비약 9.1% 에상당하는수준이며, 국민연금과기초연금의평균지급액을합산한표준수급자 ( 국민연금과기초연금중복수급자 ) 의총실질대체율은 25.6% 에달하게된다. 그럼에도불구하고우리의실질소득대체율은선진국에비해절대적으로낮은수준이다 ( 표 3-7 참조 ). 유럽연합 (EU) 에의하면 2010년 EU 27개국의평균실질대체율은 48% 이고, 이와비교하면약절반에불과하기때문이다. 이는결국평균가입기간의격차에기인하고있다 ( 우리나라약 16 년, EU 27개국 36년 ). 장기적으로 EU 국가들도법정소득대체율의인하등최근의연금개혁으로실질소득대체율이 10%p 정도하락하겠지만평균가입기간이현재처럼격차가유지되는한그간격을좁히기는어려울 11 국민연금제도가성숙하더라도수급자의평균가입기간이느리게상승하는가장큰이유는외국공적연금과비교할때보험료를납부하지않는납부예외자비중이높은지역가입자의특성및국민연금수급자가운데이들의비중이높다는점과관련되어있다. 116 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 주요국가의연금제도의실질소득대체율현황및전망 단위 년 년 년 실질소득대체율 평균가입기간 실질소득대체율 평균가입기간 독일 프랑스 개국 자료 전망이다. 다 재정적지속가능성 국민연금은제도도입이래지속되는초과수입으로기금이거대하게쌓여가고있지만, 2044년에는수지적자로돌아서면서기금이급격히잠식되고 2060년에는기금이소진될전망이다 ( 국민연금재정추계위원회외 [2013]). 이러한기금소진의가장큰요인은내는것에비해많이받는수급부담구조의불균형에가장크게기인한다. 원래부터이렇게설계된데다평균수명의상승등인구의고령화가이를더욱악화시키는부가적인요인으로작용하게된다. 2015년에신규가입하는가입자 ( 보험료율 9%, 소득대체율 40% 까지하향조정계획적용 ) 의경우도여전히수익비가 1 을크게초과하고평균소득자의경우 1.9에달하고있다 ( 표 3-8 참조 ). 높은소득대체율과낮은보험료율이적용된과거기간에가입한사람들은당연히이보다더높은수익비를향유하고있다. 이러한초기가입세대의높은수익비는잠재적인부채로쌓이다가결국수급자가계속늘어나면서수지적자를야기하고기금을소진시키는요인이된다. 문제는기금소진이후이다. 기금이소진되면부과방식으로재정을운영해야하고, 이경우인구구조고령화등의영향으로보험료율이갑자기현재의 2배이상으로치솟을전망이기때문이다. 이경우일부저소득층을제외하고는모두수익비가 1 이하로떨어지는등제도수용성 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 117

표 가입시점별 소득수준별국민연금의수익비비교 만원 만원 만원 만원 년가입 년가입 년가입 주 년가입 년수급 년부터는부과방식보험료율을적용함 자료 국민연금연구원 내부자료 단위 그림 국민연금의기금추이 좌 와기금소진후필요보험료율 우 이크게약화될수있다. 이에만약당시의근로세대가보험료율의인상을수용하지않는다면수급자의급여액을절반으로줄여야하며, 이때문에세대간갈등이극으로치달을수있다. 이것이바로충분한시간을두고각세대가서로수용가능한수준에서사전에조정내지재정안정화대책을세워야하는이유이다. 이런가운데국민경제적으로지속가능성을나타내는또다른지표인 GDP 대비우리나라의공적연금 ( 기초 + 국민 ) 지출비중은선진국에비해현재 (2009년 OECD 평균 7.8%, 장애연금지출분제외 ) 는물론이고장기적 (2050년경 11.7%) 으로도크지않는수준이다 (OECD[2013]). 우리나라의연금지출비중은현재 1.9% 이고 2050년경에겨우현재의 OECD 평균인 7.8% 수준에도달할전망이다. 12 그런데 2050 년경우리나라의고령화 118 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 대비공적연금 기초 국민 지출비중전망 연도국민연금지출기초연금지출계 단위 자료 국민연금의경우국민연금재정추계위원회외 기초연금의경우국민연금연구원 내부추계자료 ( 노인인구비중및노인부양비 ) 수준이선진국의 2배수준인데어떻게연금지출비중은낮을까? 그이유는바로국민연금의넓은사각지대때문이다. 이로인해특히 2050년경의평균실질급여수준이선진국의약 1/2에불과할정도로낮기때문이다. 이를돌려말하면, 현행제도의사각지대가선진국수준으로줄어들면사실 2050년경연금지출비중이선진국의 2 배수준으로치솟을수있음을의미한다. 반대로연금지출비중을장기적으로선진국의평균수준으로유지하려면실질급여수준이개선되는것과연계하여국민연금의명목소득대체율도조정해야한다는것을시사한다. 12 OECD 공적연금지출의경우특수직역연금을포함한현금성노령연금과유족연금을포함한것이므로, 공적연금지출및장기재정전망에서특수직역연금을포함한지출을고려하는것이필요할것이다. 그러나현재국민연금과특수직역연금이각각다른가정을적용하여재정추계를실시하므로단순히각추계치를합산하는방법은적절하지않다. 다만, 여기에서는이러한비교가특수직역연금지출까지포함한재정전망이아니라는점을고려할필요가있겠다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 119

공적노후보장에대한전반적평가 이제까지는우리나라의공적노후소득보장실태를연금수급률, 급여수준및재정적지속가능성관점에서검토하였다. 그결과, 향후논의와정책방향설정을위해다음과같은평가에도달하였다. 먼저, 현행공적연금은어느하나노후보장제도로서제대로된역할을하지못하고있다는점이다. 이로인해높은노인빈곤율의덫에서빠져나오지못하고있다. 기초연금은보편성은높으나급여수준이너무낮다. 국민연금은외형적으로전국민을포괄하고있으나짧은제도적역사, 낮은제도성숙도그리고넓은사각지대등으로연금수급액이나수급범위가기대에크게미치지못하고있는실정이다. 게다가국민연금은물론퇴직연금등사적연금조차도주로정규직, 중 고소득층이가입하여수혜를얻고있어노동시장의양극화가노후보장의양극화로이어질우려도안고있다. 국민연금의넓은사각지대로인해재분배기능은바로일부계층에대해서만제한적으로작동되고있다. 근로기간동안의소득격차를노후에평탄화시켜야할국민연금의기능이온전히작동하지못하고있다는것이다. 다행히기초연금이그문제를완화하는데일정부분기여하고있다는점에서긍정적으로평가될수있으나, 이역시지급범위의제한및낮은지급액등으로한계가있다. 게다가 GDP 대비전체공적연금의지출비중 (1.9%) 은선진국의 1/4에불과할정도로낮다. 이런노후보장체계하에서높은노인빈곤율은당연한결과이다. 이러한노후보장체계를계속유지할경우높은노인빈곤율문제와노후소득의양극화문제를장기적으로도극복하기어렵다. 따라서국민연금을포함한공적노후보장제도는기본적인안전장치인만큼최소한거의모든노인이향유할수있도록개편되어야할것이다. 특히국민연금의사각지대를시급히해소해야하는것이최대의당면과제이다. 두번째중요한평가로는우리나라의공적노후보장제도의경우노인기초보장 ( 기초연금 ) 과비례연금간명확한유기적인관계내지적정역 120 연금연구 : 연금개혁을중심으로

할분담관계를고려하지않은채도입 운영되고있다는점이다. 비례연금을중심으로연금체계를운영하는선진국의사례를살펴보면, 잘발달된비례연금이노후보장의중심축이되고기초보장제도는저소득층에국한된선별적제도로서의성격을분명히한다 ( 제3절참조 ). 반면, 비례연금이잘발달되지못한경우에는기초연금이보편적제도로서비례연금과보완적관계를유지하는특징을보인다. 하지만우리의기초연금은위두방향의어느곳에도완전히속하지않는애매한위치에놓여있다. 제도가아직서로효율적으로연계되어있지못하다는것이다. 이제그방향성을충분히검토한다음명확한관계를설정해야하는시점에와있다. 나아가기초연금과비례연금을동시에운영하는선진국의경우두제도는서로균형적역할분담관계를추구하며기능이중복되지않도록하고있다. 예를들어기초연금이 20% 를보장하며재분배기능을, 비례연금이 20% 정도를보장하고보험기능 ( 소득지위보장기능 ) 을명확히담당하는형태이다. 하지만우리의경우기초연금을급하게도입하면서상대적으로과다한비례연금 ( 국민연금 ) 을줄이지못했다. 이로인해국민연금의균등부분과기초연금이중복되는문제가방치되고있다. 향후이중복문제를완화하거나제거해나가야한다. 그렇지않으면우리는항상기초연금과국민연금사이에서정책의우선순위를두고갈등하게될것이다. 마지막으로, 현행공적노후보장체계는재정적지속성이높지않다는점이다. 특히국민연금의경우 2060년에기금소진이발생할경우수지균형을맞추려면보험료율을현재보다 2배로올리거나반대로급여수준을반으로삭감해야하는상황에처하게되므로세대간심각한갈등이발생할수있다. 물론이러한상황이도래하기전에조기에대책을강구하여야한다. 그런데문제는어떤재정안정화대책을추진할것인가이다. 단순히보험료율을올리는등의대책을통해국민연금기금의소진시점을일정기간연장시키는대책을추진할것인지아니면항구적으로적정노후를보장하면서안정적인재정도보장되는제도로구조적으로전환할것인지를결정해야한다. 이때특히재정안정화대책이사각지대문제를악화시키는것이어서도 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 121

안될것이다. 재정안정화측면만중요하게생각하는전문가들은주로보험료율의인상등수입측면의개선을지나치게강조하는경향이있다. 그러나보험료율의인상은재정안정화에큰기여는하지만, 보험료부담등으로국민연금의가입을기피하는저소득층의사각지대를악화시키는부작용을동반한다. 따라서향후의재정안정화대책은사각지대해소동향과전망및이에미치는영향, GDP 대비연금지출비중의추이, 기금의규모등을종합적으로감안하는방향으로마련되어야한다. 기금의규모가클수록재정안정성에는유리하지만, 국민경제적으로운용가능한수준에서유지되어야한다. 적정기금규모가정확히얼마여야하는지에대한명확한이론이나기준은없지만, 덩치가커질수록문제가되는것만은분명하다. 제 3 절 OECD 국가연금체계의유형화와개혁동향 연금체계의유형화 OECD 국가들은다양한공적노후보장체계를가지고있다. 물론각나라마다제도가처해있는여건및역사적발전과정등이달라제도의세부적내용은크게다를수있지만, 큰틀에서볼때유사한특징을중심으로그룹화시켜볼수있다. 13 유형화의기준에따라서도다양한유형화가가능하다. 특히유형화에가장많이이용되는것은에스핑엔더슨 (Esping Andersen) 의탈상품화기준이다. 이는개인이노동시장에서자신의노동을상품화하지않아도, 즉노동시장에참여하지않고도사회보장을통해얼마나풍족하게살수있는지를측정하는기준이다. 이에의하면자유주의적복지국가 ( 영미국가등 ), 조합주의적복지국가 ( 독일등대륙국가 ) 그리고사민주의적복지국가 ( 스웨덴등북유럽 ) 유형으로구분 13 물론이러한국가별유형화시각개별국가의특성차이를간과할수있다는한계를항상내포하고있음을유념할필요가있다. 122 연금연구 : 연금개혁을중심으로

된다 ( 김태성 성경륭 [1993]). 두번째로많이이용되는유형화는제도의기원내지뿌리가어디있었는지를기준으로하는것으로, 비버리지유형 (Beveridge type) 과비스마르크형 (Bismark type) 그리고그혼합형 (mixed type) 등으로연금체계가구분되곤한다. 비버리지모형은정액의기초연금을통한기초적소득보장및빈곤예방에국가의역할을국한하는비버리지의구상에기초하는연금및사회보장설계모형을말한다. 비스마르크유형은소득비례연금을노후보장의주축으로삼으며은퇴전소득지위보장원칙과엄격한보험원칙에기초하여제도를설계하는형태이다. 혼합형은비버리지유형과비스마르크유형각각의단점을보완한제도설계모형이자, 일종의수렴형이라고할수있다 ( 이인재외 [1999]). 이혼합형내지수렴형은다시두가지의세부형태로구분된다. 하나는처음에기초연금만운영하던국가가높아진국민적수요를충족시키기위해낮은수준의비례연금을추가하는경우이다. 영국, 캐나다, 일본등이대표적인국가이며두제도는명확한보완관계속에서운영된다. 다른하나는엄격한비스마르크유형에기초하다가사각지대문제에봉착하면서대개변형된기초연금 ( 선별주의와보편주의중간형태인사회연금 ) 을나중에도입하는경우이다. 이는남유럽국가등에서찾아볼수있는유형으로노동시장의저발전, 소득파악문제등으로비례연금이제대로작동하지않아이를보완하는차원에서변형된기초연금을도입하고두제도가대체관계속에서운영되는점이특징이다. 이외에도최근공 사연금간균형적역할분담에관련된논의가활발해지면서공 사연금의혼합비중을기준으로연금체계를유형화할수있다 ( 이용하 정해식 [2008]). 이에의하면한나라의연금체계를사적연금을중심으로구성하는사적연금지배형 ( 칠레등남미국가 ), 제도간균형을추구하는공 사연금혼합형 ( 아이슬란드, 덴마크, 스위스, 호주, 네덜란드등공적연금이기초연금만제공하는국가에서부터기초연금에추가적으로낮은비례연금을혼합한연금급여를지급하는영국, 캐나다등영연방국가등 ), 공적연금을상대적으로중요시하는공적연금우위형 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 123

( 독일등대륙국가, 미국, 일본등 ), 공적연금이절대적인비중을차지하는공적연금지배형 ( 그리스등남유럽국가 ) 등으로구분할수도있다. 인구고령화등에따른연금재정위기를극복하기위해연금개혁이많이추진되면서각유형간이동이활발하게이루어지고있다. 이처럼각고찰의목적에따라연금체계를다양하게분류하곤하는데, 본연구는두번째유형화를활용하고자한다. 첫번째유형화는제도의질적수준을평가하거나복지국가를질적으로유형화하는등순수학술적인연구에서많이활용되며실제의제도운영실태를외형적으로명확히이해하는데는한계가있다. 그리고세번째의유형화기준은사적연금활성화대책연구등에서많이활용될수있으며본연구처럼공적연금에국한한연구를할경우에는큰의미가없다. 두번째유형화기준은각국가의공적연금이구체적으로어떻게설계되었는지를큰틀에서이해하는데는가장유용하게이용될수있는장점이있다. 다만, 본고찰목적에맞게공적연금체계의특징을보다두드러지게나타내는유형명으로명칭을바꾸어사용하고자한다. 즉, 공적연금체계를크게기초연금단일연금체계 ( 순수비버리지형 ), 비례연금단일연금체계 ( 순수비스마르크형 ), 기초 + 비례보완형연금체계그리고기초 + 비례의대체형연금체계로분류하고자한다. 후자의두연금체계는앞서언급한바와같이비버리지와비스마르크형의혼합형이라고할수있다. 그중에서도보완형은순수비버리지형에가깝고, 반면대체형은순수비스마르크형에가까운체계이다. 유형별주요특징과최근개혁동향 가 기초연금단일체계 현존하는공적연금체계중가장단출한형태가기초연금단일체계이 다. 국가는국민들에게빈곤예방을목적으로보편적인기초연금을제공 하는데그역할을국한한다. 이때의기초연금은대개조세혹은준조세 124 연금연구 : 연금개혁을중심으로

형태의보험료로조달하고급여수급요건을재원조달에크게연계시키지않는다. 다시말해, 수급권은기본적으로일정기간이상의거주요건을충족하는경우등시민권에기초하여지급한다. 다만, 조세성보험료로조달하는경우에는이를고의로납부하지않는기간에한해그에비례하여기초연금액을일부감액하는경우도있다. 네덜란드의기초연금이그대표적인예이다. 이연금체계에서기초연금의급여액은기초생활보장수준이상으로상당히높게설정된다. 대개근로자평균소득의 30% 내외수준이다 (OECD [2013]). 이로써기초연금은기초적노후보장제도로서의역할뿐만아니라사실상노인을위한기초생활보장제도의역할까지도함께한다. 즉, 기초생활보장제도가별도로도입되어있지않으며기초연금자체가그역할을통합적으로수행하도록제도가설계되어있다. 물론이민등으로거주기간이충분히길지않아연금이없거나낮아극빈층으로전락할경우지자체차원의소득지원제도를둔다. 하지만중앙정부차원에서는기초연금외에는별도의선별적기초생활보장제도를제공하지않는다. 높은수준의기초연금만으로도충분히기초적보장이된다고보기때문이다. 보편적기초연금이라고해서모든사람에게동일하게만지급되는것은아니다. 앞서언급한바와같이전형적으로거주조사, 기여조사뿐만아니라소득및자산조사혹은혼합방식에의해서도감액되는경우가있다. 각국가마다선택한제도의기본형태및재정형편등에따라감액방식을달리하고있다. 거주조사, 소득조사, 기여조사등어느곳에중점을두느냐에따라기초연금은수당형, 부조형, 보험형등으로다양하게설계될수있다. 수당형은뉴질랜드, 네덜란드등이, 부조형은호주, 아이슬란드, 덴마크등이그리고보험형은스위스가대표적이다. 이러한기초연금단일체계국가에서는사실기초연금이유일한노후소득원인것은아니다. 기초적보장을넘어서는부분은대개사적연금, 특히강제가입혹은그에준하는 ( 산별노사합의등사회적협의체를통한일괄적용등의형태나근로자가거부하지않는이상적용되는자동가입제를적용하는형태등 ) 기업퇴직연금으로보완하고있기때문이다. 이 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 125

기업퇴직연금은대개높은수준의비례연금을보장하며, 강제가입형태를띠고있어사실상준공적연금에해당되는제도이다. 원래기업연금은임의제도로출발했지만노후보장을강화하기위해나중에강제가입제도로전환한경우 ( 호주 1990년대 ) 도있다. 이러한기초연금단일체계국가들의경우인구고령화에따른연금재정위기나노동시장의유연화등에의한영향을가장적게받는편이다. 국가의역할이기초적보장에국한되어있어인구고령화에따른재정부담도다른국가들에비해월등히낮은수준을유지해왔다 ( 후술참조 ). 게다가보편적이고높은수준의기초연금을통해노동시장의유연화충격, 즉노동시장의비정규직화및그에따른소득보장의곤란문제를잘흡수할수있는체제이다. 또의무가입사적연금이적립방식으로운영되는데다많이보편화되어있어인구고령화에상대적으로취약한부과방식기초연금의단점을보완하고있다. 따라서이러한유형의연금체계국가들은인구고령화, 노동시장의유연화, 경제의세계화와블록화 ( 그에따른국제경쟁력의격화 ) 등환경변화에대응하기위해눈에띄는개혁조치를단행한경우는찾아보기어렵다. 기초연금의지급연령인상, 수급요건의강화, 국고의여유자금을활용한미래대비적립금확충등단순한조치가대부분이다. 오히려기존사적연금의보강을통해노후보장을강화하고자하는노력이주를이룬다. 임의적용형태로운영되던기업퇴직연금을강제혹은준강제적용으로전환하거나혹은자동가입제 ( 뉴질랜드 ) 를도입하여기업연금의가입률을높이는데주력하고있다. 나 비례연금단일체계 이연금체계는비스마르크식사회보험설계원칙에의거하여사회보험방식의비례연금을중심으로공적노후보장체계를구축한경우를말한다. 독일, 프랑스등중유럽국가권그리고미국등이그러한연금체계를채택하고있는대표적인국가들이다. 비례연금은공무원, 일반국민, 자영 126 연금연구 : 연금개혁을중심으로

자등사회계층에따라다원화되는경우가많으며, 엄격한기여원칙을전제로급여를제공한다. 일반국민연금은대개부담능력과수용성이높은피용자계층을주요적용대상으로하는점이가장큰특징이다. 높은수준의연금을통해퇴직전소득지위를보장하는것을제도의기본목표로하며, 재원은당연히보험료로조달된다. 다만, 국가는최후의재정적보루자로서혹은재분배기능을연금제도에위임한관계로상당한보조금을지급하는경우가많다. 비례연금은노후보장의중심축으로설정 운영하되오랜역사와좋은사회경제적여건등을배경으로잘발달하고정착되어있다. 하지만기여를원칙으로하는비례연금의특성상불가피하게수급권을얻지못하거나, 받더라도연금액이낮은경우빈곤에처할수있는개연성이높다. 이에대비하여대개선별적노인기초보장제도를별도로두어공적연금을보완하도록하고있다 ( 김성숙외 [2007]). 그러나노인기초보장제도는비례연금의주변부역할을하는데국한된다. 즉, 공적연금으로부터연금을받아적정한생활을유지할수있으므로기초보장제도는아주적은범위의노인에게만주요한소득보장제도로작동한다. 비례연금중심의공적연금을운영하는국가들은 1960~70 년대복지국가황금기를맞이하여높은연금수준을보장하는것에주안점을두었지만, 인구고령화와노동시장의유연화등후기산업사회에접어들면서시련을겪고있다. 비례연금단일체계는이러한환경변화에대해유연하지못하기때문이다. 비례연금은대개제도발전과정에서적립식에서부과방식으로전환했거나혹은처음부터부과방식으로운영되어왔는데, 이러한재정방식은인구고령화에민감하게반응한다. 즉, 인구가고령화될수록보험료가급격히상승하게된다. 나아가기여원칙을엄격하게적용하는체제에서는노동시장의비정규직화에유연하게대응하기어려워가입누락과탈락이불가피하다. 이에대응하기위해비례연금단일체계운영국가들은대개기존의재정방식 ( 부과방식 ) 을유지하면서환경변화를보다유연하게수용할수있는개혁조치를단행하는경우가많다. 스웨덴, 노르웨이등은공적연 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 127

금의보험료율을일정수준에서완전히고정하고급여수준을인구고령화에연동시키는, 즉기대수명의상승에따라사실상감액하는소위 NDC (Notional Defined Contribution) 로전환했다. 독일등은스웨덴처럼엄격하게급여수준을인구고령화에연계하지는않지만그에준하는수준으로연금수준을점진적으로축소해가는체제 ( 준 DC) 로전환했다. 이를통해보험료율이인구고령화에민감하게반응하는연결고리를일정부분차단시킴으로써안정화되는데, 궁극적으로세대간형평성을제공하고나아가국가경쟁력을유지하는것이목표이다. 물론이러한개혁은장기적으로기존연금수준의상당한하향조정을예고하므로사실상급진적개혁내지패러다임의변화를가져오는개혁에해당한다. 이외에도그러한급진적인개혁은아니지만지급연령의상향 (65세에서대개 67~8세로 ), 급여수준의소폭상향조정, 수급요건의강화 ( 특히조기노령연금 ) 등소폭의모수적개혁을추진하는국가들은흔하게찾아볼수있다. 이러한공적연금의개혁은그충격을완화하기위해두방향에서보완되고있다. 그중하나는연금개혁이바로저소득층에게타격이집중되는점을감안하여선별적기초보장제도를크게강화하고있다는점이다. 예를들어, 기존의통합형기초보장제도를노인전용 ( 범주형 ) 기초보장제도로전환하여노인등취약계층의특성에맞는기초보장체제로확대시키고있다 ( 독일등 ). 또스웨덴이나노르웨이는기존의선별부조제도인보충연금제도가비례연금을보완하던방식에서, 소득조사를폐지하고연금조사를한다는점에서보다관대해진 최저연금보증제도 로개편하였다. 다른하나는축소된공적연금의역할을사적연금이보완하도록하고있다는점이다. 비례연금단일체계국가들의경우미국등일부국가를제외하고는그동안비례연금중심으로공적노후보장을구축해오면서기업연금등사적연금의발전에크게공들이지않았다. 사적연금을강화하고발전시키기위해기존의퇴직연금과개인연금을신설하거나재정비하였다. 특히스웨덴등은국가가중앙집중형으로관리하는강제가입의개인연금을도입하고, 독일은직접적인국고보조등 128 연금연구 : 연금개혁을중심으로

을통해가입을강하게유인하는리스터개인연금 (Riester Pension) 을도입하였다. 이들개인연금은외형상사적연금으로보이지만, 사실공적연금과긴밀하게연계되어있고국가의개입이상당한수준에달한다는점에서준공적연금영역에속하는제도라고할수있다. 이러한개인연금을도입한국가들의경우개인연금은장기적으로공적연금을보완하는중요한축이될것으로예상된다. 다 기초 비례보완형연금체계 이연금체계는대개초기에는공적연금으로서기초연금만운영하다가, 이를보편화시킨다음공적비례연금을부가연금으로도입하고두제도를상호보완적으로운영하는점이가장큰특징이다. 14 두제도를동시에운영하는이원체계라는점에서앞서논의한두가지형태의단일연금체계와크게구별되며, 어느한제도의연금급여가다른연금급여의수급권이나급여액에거의영향을미치지않도록제도가중층으로운영된다는점에서다음항에서설명하는기초 + 비례의대체적연금체계와도구별된다. 나아가기초연금은정액급여로기초적보장및빈곤예방그리고재분배를목적으로하며, 비례연금은보험방식으로운영되며소득에완전히연계된급여의제공을통해퇴직전소득지위를어느정도보장하는것을목적으로한다. 두제도의기능과목적이명확하게분리되어있다. 이때의기초연금은대개근로자평균소득의 15~20% 를보장하는것을목표로하며, 기초연금단일체계에비해낮은수준으로설정된다 (OECD [2013]). 이는공적비례연금등이추가적인기본소득보장역할을하기때문으로추론된다. 기초연금은보험료 ( 일본, 영국등 ) 나조세 ( 캐나다등 ) 14 예외적으로일본은각사회계층 ( 피용자 비례형의후생연금, 자영자 정액갹출 정액급여형태의국민연금, 공무원 비례형공제연금등 ) 에따라다양한제도를도입했다가나중에정액급여인국민연금을전국민기초연금화하고다른기존비례연금은축소 통합하는발전과정을거쳤다. 이때축소된것은주로원래비례연금안에통합되어있었던정액부분 ( 우리국민연금의균등부분과유사 ) 이었다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 129

혹은준조세 ( 구스웨덴과구노르웨이등 ) 로재원을조달한다. 보험료나준조세로재원을조달하는경우기초연금은물론비례연금의지출도함께조달하는통합형보험료가적용되는경우도있다. 즉, 재원이제도별로명확하게분리되어있지않는경우로영국및구스웨덴과구노르웨이가대표적이다. 급여기준은대개이러한재원조달원칙에연계되어있는데보험방식의경우기본적으로기여조사 ( 영국, 일본 ), 조세방식의경우주거조사 ( 캐나다등 ) 를적용하고있다. 다만, 준조세방식의경우기여와주거조사를혼합하여적용하는데체납등소득이명확하게있는데도기여를하지않는경우만급여액을감액하는정도이다 ( 구스웨덴등 ). 비례연금은주로보험료부담능력이있는경제활동인구 ( 캐나다, 구스웨덴및노르웨이 ) 나피용자계층 ( 영국, 일본등 ) 에국한하여적용된다. 비례연금의급여수준 ( 완전액기준 ) 은대개 20~25% 사이에서설정하여기초연금과의외형적균형을맞추고있다. 다만, 구스웨덴이나노르웨이등북유럽복지국가의경우그보다는훨씬높은수준으로비례연금을제공했으며비례연금의비중이기초연금에비해상대적으로높았다. 그리고이들국가의경우기초연금이보편화된데반해비례연금이제한적으로운영됨에따라비례연금에서노후소득의격차내지형평성문제가발생했다. 또기초연금이워낙낮은수준에서제공되면서이를보완할필요가있었다. 그러한비례연금에서의간극을메우고최저소득을보장하기위해선별적이지만관대한최저소득보장제도나보충급여제도를두고있는경우가많다 ( 캐나다, 구스웨덴등 ). 나아가이런이원체계에서도기업연금등사적연금이상당수준발달되어있는경우가많다. 특히영국이나일본은공 사적연금이서로경쟁체제에서발전할수있도록비례연금의적용제외제도 (contract out) 를두었다. 이는적격기업연금을통해국가가제공하는비례연금이상의연금이보장되는경우비례연금의의무적용에서면제하는제도인데, 결국노후준비를국가에의존하기보다는기업연금등사적연금에가입하여노후를준비하도록독려하는것이목적이었다. 하지만이제도는주로정규직의고소득층이고용된대기업등이이용함에따라노후보장의편 130 연금연구 : 연금개혁을중심으로

차를크게하였고게다가제도만복잡하게하는결과를초래하였다. 이에일본은 2000년초반에적용제외제도를폐지하였고, 영국도 2016년부터사실상폐지하는수준을밟고있다. 기초 + 비례연금보완적연금체계를가진국가의경우도전형적인비례연금단일체계등을가진국가에비해상대적으로유연하기는하지만인구고령화, 노동시장의유연화등환경변화에완전히자유롭지는않다. 예를들어영국은최근 2016년부터비례연금을폐지하고대신기초연금을확충 보완하여이를중심으로공적연금을운영하는계획을추진하기로하였다 ( 이용하외 [2014]). 나아가비례연금및기존의적용제외제도나기업연금을대체 보완하기위해종전에도입된개인저축방식의기업연금 ( 노 4%, 사 4%, 국가세제혜택형태로 1% 의보험료부담 ) 을확충하여운영할계획이다. 일본의경우도 2004년개혁시장기적으로표준연금수준을기대수명등에연동하여자동조정하는형태로급진적개혁을단행하고대신기업연금등을강화하였다. 이러한급진적인개혁사례와는달리캐나다는소폭의개정에그치고있다. 지급연령을 65세에서 67세로상향조정하고, 고소득층의기초연금에대한일부지급제한등온화한형태의개혁이거의전부이다. 물론일본과영국등도지급연령의상향조정조치등모수적개혁도함께했다. 영국은자유주의적성향이강하여그렇다치더라도일본의경우캐나다등다른유사형태의연금체계를가진국가에비해더급진적개혁을할수밖에없는것은 1985년대개혁 ( 기초연금도입등 ) 이전에이미높은수준의관대한연금을보장하던후생연금등비례연금이남긴유산 ( 종전의기득권유지에따른잠재부채 ) 에크게기인한다. 한편, 원래기초 + 비례연금보완형연금체계를가지고있던스웨덴이나노르웨이는 2000년대를전후로앞서언급한바와같이종전의연금체계를폐지하고비례연금 (NDC) 단일체계로전환하는등더급진적인개혁을단행했다. 이러한개편의배경에는스웨덴과노르웨이는비례연금의보장수준이매우높아장기적으로국민경제에부담으로작용했을뿐만아니라이미비례연금자체가전체경제활동인구를포괄할정도로잘정 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 131

착되어있는상황에서기초연금을유지해야할의미가더이상없었기때문이다. 이는기초연금과비례연금이원연금체계의경우두제도가적정한보장수준을제공할수있는조합을유지하는것이제도의지속가능성제고에중요한요인으로작용함을시사하고있다. 라 기초 비례대체형연금체계 이는제도초기에주로피용자를중심으로하는비스마르크형의관대한완전비례연금을도입하였지만, 그작동이원만하지않아비례연금을보완하기위해나중에변형된기초연금을도입하여이원체계를구축한형태이다. 공적비례연금이거의퇴직전소득에준하는다소과대할정도의보장수준을제공하며, 그러다보니사적연금은거의발달되어있지않다. 15 이러한형태의연금체계를구축하고있는대표적인국가는그리스, 스페인, 이탈리아, 터키등남유럽국가군이다 ( 이용하외 [2014]). 이때의기초연금도사실앞서언급한항구적인기초연금이아니라비례연금의광범위한사각지대를메우기위한임시적형태로도입되는데, 이를전형적인기초연금과구별하기위해흔히 사회연금 (social pension) 16 이라고도한다. 이사회연금은비례연금을받지못하는사람에국한되므로두제도가뚜렷한대체관계속에서운영된다는점이가장큰특징이다. 사회연금은조세로조달되며, 통상의선별부조 ( 기초보장 ) 제도와보편적기초연금의중간형태로운영된다. 즉, 사회연금은지급범위가통상적선별적부조제도에비해넓고장기적지급을전제로하는만큼보편적기초연금의성격을가지고있다. 또보장급여수준이높고소득및자산 15 이러한연금체계에서관대한공적비례연금은퇴직연금기능까지도포괄하는형태라고할수있다. 16 사회연금의의미는연구자마다상이하게정의되는경향이있다. 연구자에따라사회연금을무기여기초연금을포함한모든부조형연금형태로정의하기도하고, 급여의수급조건으로자산조사가이루어지기는하지만본인의기여를요구하지않는급여를지칭하기도한다. 본고에서는이전우리나라의경로연금이나기초노령연금과같이비례연금을받지못하는사람을대상으로사각지대를완화하기위한임시적제도를사회연금으로정의하고있다. 132 연금연구 : 연금개혁을중심으로

조사를통해선별적으로지급된다는점에서통상적선별부조제도로서의기능도갖는다. 특히이들국가는별도의선별부조제도를가지고있지않으므로사회연금이사실상노인에대한선별적부조제도의역할을동시에수행한다. 이러한독립적인사회연금이발달한배경은비교적간단하다. 바로비례연금의높은사각지대때문이다. 비례연금의사각지대는다양한경로를통해나타났다. 먼저, 비례연금은피용자계층에서차츰자영자계층등전국민으로확대되지만제도가분절적 폐쇄적이며제도간연계도잘되지않는형태로발전하게된다. 따라서제도로부터누락되는사람이많았다. 둘째, 통제되지않는사회보장의확대도한몫했다. 느슨한사회기강과복지포퓰리즘을등에업고제도는경쟁적으로관대하게확대되었고가입기피등도덕적해이가만연했다. 완전연금의급여수준이퇴직전소득의 100% 에달하고최소가입기간 (15년) 만충족해도퇴직전소득의 50% 내외에달할정도로높게보장했다. 나아가일정한최소가입기간을채우면어떤연령에서든제약없이연금수급이가능했다. 최근에서야신규가입자중심으로수급연령을연장하는등의조치가취해지고있는정도이다. 또수급연금액이최저수준미만인경우무기여사회수당수급자와차별화하기위해높은수준의최저연금 (minimum pension) 도보장했다. 최소가입기간 ( 대개 15년 ) 을충족하면이미높은수준의최저연금이보장되므로대개공식적인노동시장에서조기에퇴직하고비공식적시장으로진입한다. 개인의입장에서는높은보험료를부담하지않아도되므로순소득을극대화하게되고기업의입장에서는사회보험료를부담하지않아도되기때문이다. 따라서보험료를내는기여자수와연금을받는수급자수간의불균형이심화되었으며, 이런상황에서도국가는제도를근본적으로개혁하기보다는보험료를올려재정안정화를추진해왔다. 보험료는계속올라현재 30% 내외에육박해있으며이자체가가입장벽으로작용하는실정이다. 마지막으로, 이러한제도적결함과함께사회경제적여건도사각지대를조장했다. 선진국반열에올랐음에도불구하고대개사회전반적으로소득파악시스템이부실하여지하경제가넓게 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 133

확산되어있기때문이다. 기초 + 비례대체형연금체계는사회보험에가입된사람에게는고부담 고급여를제공하고그렇지않는계층은무기여의사회연금을통해보완하지만, GDP 대비높은연금지출비중이선진국중에서가장높은수준임에도불구하고역설적으로노후소득의양극화가가장심화되어있고노인빈곤율이높은경향을보인다 ( 후술참조 ). 나아가높은연금지출을감당하기위해국가는엄격한연금재정통제보다는국고를통해재정을지원해왔다. 물론이것이최대의원인은아니지만최근그리스등관련국가들이국가부도사태에까지이른중요한원인의하나가되었다고해도과언이아니다. 이러한국가적부도사태에직면하고나서야본격적인연금개혁이진행되고있다. 종전의급여수준 ( 기존수급자의연금포함 ) 을크게삭감하고관대한지급요건 ( 지급연령 ) 등을개선하는등긴축조치를취하고있다. 하지만남유럽국가들은대개관광산업외에는변변한산업이없는열악한경제상황과맞물려좀처럼부도사태등의경제적위기에서벗어나지못하고있다. 더구나연금개혁을동반하는재정긴축조치도사실한계에직면해있다. 과거의관대한연금지급에따른잠재부채가워낙크기때문에연금수준등을웬만큼줄여서는지출이크게억제되지않고있으며, 급여삭감에대한국민적저항등도만만치않기때문이다. 유형간주요성과지표비교및시사점 가 주요성과지표비교 각공적연금체계가현재어떤성과를내고있는지는노인빈곤율및 GDP 대비연금지출비중등을지표로하여비교평가할수있다. 이러한지표비교는 OECD, Pensions at a Glance(2013) 에서제공되는자료에기초하고자한다. 먼저기초 + 비례대체형연금체계의경우평균적으로 GDP 대비가장 134 연금연구 : 연금개혁을중심으로

높은연금지출에도불구하고노인빈곤율이평균적으로높게나타나고있다 ( 표 3-10 참조 ). 다시말해, 공적연금이노인빈곤율해소에큰역할을하지못하면서장기적으로재정적인지속가능성이낮은체계라고할수있다. 비현실적으로높게설정된연금수준은제도의장기적지속성을제약하고, 높은보험료율등이사각지대의발생요인으로작용하여오히려제도의보편성을제약하고있다. 연금지출비중이현재도높지만장기적 표 유형간연금지출비중과노인빈곤율비교 기초연금단일체계 비례연금단일체계 기초 비례보완체계 기초 비례대체체계 대비지출비중 노인빈곤율 네덜란드 호주 뉴질랜드 아이슬란드 독일 미국 스웨덴 노르웨이 영국 캐나다 일본 덴마크 그리스 스페인 이탈리아 터키 단위 주 안은의무가입의퇴직연금을포함한경우임 연금지출은노령과유족연금만포함함 년에비해 년의노인빈곤율이상대적으로크게감소한국가들은대개 년미국발금융위기와그에따른경제위기와깊은관련이있는것으로판단됨 이로인해연금보다는근로소득이큰폭으로떨어졌기때문에근로자가구소득대비노인가구의소득이상대적으로증가한것에기인함 자료 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 135

으로 OECD 국가중최고수준이유지될전망이다. 따라서네가지유형중가장비효율적인제도로판단된다. 한편, 기초연금단일체계는공적연금으로서기초연금만두고있어다른연금체계에비해재정적지속가능성이상대적으로높다는장점이있다. GDP 대비연금지출비중이최소한으로유지되고있으며노인빈곤율도대체로낮은수준을유지하고있다. 네덜란드의경우특히노인빈곤율이두드러지게낮게유지되고있는데, 이는특히기초연금이거의보편적으로지급되고최저임금의 50% 에달할정도로상당히높은수준을유지하기때문이다. 나아가기업연금이거의공적비례연금처럼잘발달되고보편화되어있는점도다른국가에비해극히낮은빈곤율을유지하는요인으로작용한다. 반면, 호주와뉴질랜드의경우상대적으로높은노인빈곤율을보이는데이는다른국가들에비해의무가입기업연금의도입이상대적으로늦었거나 ( 호주 ) 없기때문으로풀이된다. 따라서이들국가의공적연금효율성은기업연금등의발전과성숙도에크게연동되고있다. 하지만앞으로기초연금의재정적지속가능성이취약해진다는점에주목할필요가있다. 제도가조세조달의부과방식으로운영되므로인구고령화의영향으로 GDP 대비연금지출비중이현재 5% 에서 2050년에는그두배인 10% 수준으로급증할전망이다. 인구고령화에따른재정및빈곤위기에대응하기위해다양한대응책을마련하고있다. 예를들어, 뉴질랜드는국고여유자금으로준비기금을쌓아재정위기에대응하고있으며, 상대적으로높은노인빈곤율에대응하기위해개인저축계정이자기업연금으로서 KiwiSaver Plan 을도입 운영하고있다. 호주의경우기초연금의보완성을강화하기위해 1990 년대에기업연금을의무화하는한편, 기초연금의재정적지속성을높이기위해기업연금을기초연금지급을위한소득조사에포함할지여부를논의하고있다. 비례연금단일체계와기초 + 비례보완형연금체계의경우일부국가 ( 전자의경우미국, 후자의경우일본 ) 를제외하고는노인빈곤율을 10% 대미만으로유지하고있다. 이는어떤유형의연금체계를택하든효율적으 136 연금연구 : 연금개혁을중심으로

로운영하면그효과성은크게다르지않음을의미한다. 다만, 기초 + 비례보완형연금체계가대체로비례연금단일체계에비해현재와미래에도재정적지속성은높은것으로판단된다. 즉, 기초 + 비례보완형연금체계가 GDP 대비연금지출비중을상대적으로낮게유지하면서도노인빈곤율축소에효과적인것으로평가할수있다. 특히캐나다의경우지금까지가장적은지출비용을소요하면서도가장낮은빈곤율을보이고있는점에주목할필요가있다. 그러나반대로일본의경우유사한연금체계를가진다른국가보다지속성이나빈곤율축소효과가낮은데, 이는앞서언급한바와같이 1985년연금대개혁전의유산으로인한것으로풀이된다. 제도전환전의기득권등으로인한잠재적충당부채가많아현재는물론장기적으로 GDP 대비연금지출비중이가장높게유지될전망이다. 물론세계에서가장빠른인구고령화의영향도무시할수는없다. 나 우리나라에대한시사점 OECD 국가의연금체계유형화는먼저우리나라연금체계가세계적으로어떤곳에위치하고있는지, 특히어떻게변천해왔는지를쉽게가늠할수있게해준다. 우리나라의일반공적연금체계는처음도입당시비례연금단일체계로출발했다. 물론비례연금내에정액급여 ( 균등연금 ) 를통합된형태로두고있어기초연금과비례연금의보완형연금체계가가진성격의일부를가미했다고도볼수있다. 하지만이는급여뿐만아니라재원및관리가뚜렷하게분리되어있는기초 + 비례의보완형연금체계에분류되기는어렵다. 1998년제1차연금개혁시에도균등부분과비례부분을분리하자는논의가있었지만결국기존단일체계를그대로유지하면서 1999년에전국민연금체제로발전하였다. 그후 2007년제2차연금개혁시인구고령화등에본격적으로대응하기위한재정안정화대책이마련되었고, 그골자가국민연금의급여수준을당시 60% 에서 40% 까지크게낮추는것이었다. 이를보완하는한편 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 137

적용제외자로있던기존노인계층의빈곤문제와국민연금가입세대중납부예외자등의사각지대문제를완화하고자기초노령연금을도입하게되었다. 기초노령연금은애초지급대상의범위가유동적이고축소지향적이었다는점에서 사회연금 (social pension) 에가까운제도였다. 제도가성숙하는동안국민연금에서제외되거나탈락하는넓은사각지대에대해최소한의노후보장을제공하고성숙하면기초보장제도로축소하도록애초에설계되었다. 이런관점에서보면, 2007년연금개혁은비례연금단일체계를기초 + 비례대체형연금체계로전환하는계기를마련했다고할수있다. 물론우리나라의국민연금은그리스등대체형에속하는전형적인국가들의국민연금보다그급여수준을통제가능할정도로사전에크게낮추었다는점에서차이를보인다. 하지만유형상유사한점이많이발견된다. 기초연금의성격이선별부조와보편제도의중간형태라는점, 비례연금이성숙하면기초연금이점진적으로축소조정되도록대체관계를설정한점등은매우유사하다고하겠다. 한편, 노인빈곤문제가크게대두되면서 2014년에는기초노령연금이 기초연금 으로전환되었다. 이기초연금은종전의기초노령연금과는크게차이가있는데, 무엇보다도기초노령연금이임시적제도인사회연금 그림 우리나라연금체계의변천과정 미래 비례연금단일체계 기초 비례대체형 과도기형기초 비례보완형 과거로의회귀 대체형 비례단일체계 전형적보완형으로진일보 138 연금연구 : 연금개혁을중심으로

성격에서벗어나항구적인연금제도로자리매김했다는점이다. 또종전의기초노령연금에비해연금수준도 2배로인상되었고현세대노인뿐만아니라미래의노인세대 ( 현국민연금가입세대 ) 도보편적으로향유하는제도로서거듭났다. 이로써우리나라의공적연금체계는다시한번변화를겪는다. 즉, 기초 + 비례 대체형 연금체계에서기초 + 비례 보완형 연금체계로한발더다가선모습이다. 그러나현행연금체계는전형적인기초 + 비례보완형연금체계와는다른점이많아완전히그것이라고도규정하기어렵다. 우선기초연금의급여수준이전형적인기초 + 비례보완형연금체계가통상제공하는기초연금의급여수준 (15~20%) 에비해상대적으로낮다. 그리고비례연금의급여수준및그비중이선진국 ( 전체공적노후보장의 50% 내외 ) 에비해너무높다. 이는기초연금과유사한재분배기능을담당하는국민연금의균등부분간의중복문제도해소되지않은채기초연금이덧붙이는형태로도입되었기때문이다. 이러한중복문제는국민연금과기초연금간구조조정, 즉역할분담의재조정을통해서만가능하다는점에서향후연금개혁시그러한구조적개혁이신중하게고려되어야함을시사하고있다. 현행우리나라의공적연금체계는과도기적측면이강하다. 다시말해, 전형적기초 + 비례연금대체형과전형적기초 + 비례보완형연금체계의중간형태에속해있기때문이다. 전형적인보완형으로갈것인지아니면과도기적으로기초 + 비례대체형으로갔다가장기적으로비례연금단일체계로갈것인지등논란이지속되고있다. 이러한논란은국민연금의장기발전상을서로달리예상하는데서크게연유하고있다. 즉, 국민연금이장기적으로선진국의비례연금단일체계처럼잘발전할것이라는예측과, 반대로국민연금의사각지대는우리나라노동시장및소득파악의현실을감안할때장기적으로어느정도고착화될수밖에없다는예측이크게갈리고있기때문이다. 두가지예측중어느쪽이맞을지는누구도장담할수없는상황이므로논란은지속될수밖에없다. 2007년개혁에서도보았듯이결국현실정치가연금체계의변화를결정할것으로보인다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 139

그럼에도불구하고연금체계의유형화와유형별성과분석은향후우리나라연금체계의발전방향및제도간적정역할분담등에대한이론적시사점을주고있다. 특히기초연금을계속유지하고기초 + 비례보완형연금체계를유지할경우에는, 유사유형의선진국사례로보건대비례연금인국민연금과역할분담의재구조화가불가피할것으로보인다. 그리고어떤유형에서든강약의차이가있을뿐인구고령화에대비한장기적재정안정화정책, 특히모수적개혁을추진하고있다는점에주목해야한다. 다만, 기초연금단일체계혹은기초 + 비례보완형체계의경우다른연금체계에비해그필요성이적어서상대적으로약한개혁을추진하고있는점도주목해야할부분이다. 제 4 절국민연금의개혁방안검토 모수적개혁방안 가 기존대안검토 모수적개혁 (parametric reform) 은현행국민연금의기본틀을유지하면서장기적인재정안정성과세대간형평성이달성될수있도록소득대체율, 보험료율, 지급연령등제도의주요모수를조정하는것을목적으로하는개혁방향을말한다. 이때기초연금은국민연금의조정과는완전히분리된정책영역으로간주하며두제도간의구조적연관성, 즉연금체계의구조적개편에대해서는큰의미나관심을두지않는다. 17 결국주 17 모수적개혁방안을주장하는측은대개기초연금은여전히통상적인연금제도가아니라현노인세대의일시적부조제도라는점을염두에두는경향이있다. 즉, 기초연금은국민연금이성숙하면점차그역할을줄여서기존국민기초보장제도에통합하거나노인범주형최저보장제도 ( 이상소득 자산조사전제 ) 로혹은최저보증연금 ( 관대한연금조사를전제로하는스웨덴형등 ) 으로전환되어야할제도라고본다. 따라서비례연금단일체계가사실상모수적개혁을주장하는측의최종목표라고할수있다. 이때어떤 140 연금연구 : 연금개혁을중심으로

로국민연금의재정적안정성을어떻게달성할것인가에주목한다. 모수적개혁을주창하는측도그방법론에따라크게두갈래로나누어진다. 한편에서는국민들혹은전문가들이안정적이라고생각하는장기재정목표를정하고그테두리내에서모수를조정하자는주장이다. 국민연금이이제까지 3차례의재정계산 (2003년, 2007년, 2013년 ) 을거치면서대개그러한방법론적접근이주류를이루어왔다. 이때특히재정목표의설정이중요한데, 이는재정추계전망이이루어지는기간의마지막연도의재정상태를말한다. 재정목표로서현재마지막추계연도기준일정수준이상의적립배율 (2배또는 5배 ) 이달성되는상태, 재정수지의적자가발생하지않는상태 ( 수지적자미발생 ) 혹은일정수준의적립배율이마지막추계연도이후에도계속유지되는상태 ( 일정적립배율유지 ) 등이현재주로활용되고있다. 국민연금재정계산시마다이러한재정목표를달성하기위해필요한보험료율의인상수준등이제시되고있다. 물론이는다른모든모수는고정한채보험료율만을조정하는경우를예시하는것이므로실행에옮겨지는통상의개혁방안을의미하는것은아니다. 통상개혁방안을제시하려면우선재정목표에대한합의가필요하다. 이제까지재정계산에서는적립배율 2배가전문가들사이에서 적정 하다고판단한기준이었다. 이러한목표는수없이많은방법, 즉보험료율 -급여수준조정의다양한정책조합을통해달성될수있다. 이다양한선택지 ( 개혁대안 ) 중에서어떤것이 적정 한지에대해서도논란이될수밖에없다. 전문가의의견등을참조하여정부가최종적으로적정대안을선택하고이것이정치적합의에의해결정되면바로개혁으로이어지게된다. 그러나이는현실적으로쉽지않은과정이다. 2003년제1차재정계산시에도연금전문가등으로구성된재정계산위원회에서세가지개혁대안 유형의기초보장제도든국민연금과는대체관계속에서운영되므로주변부역할을하는제도이상이아니다. 본연구에서는제도간대체관계를전제로하는것은모두모수적개혁으로규정하고, 이때기초보장제도의구체적인설계형태에대해서는더이상논의하지않았다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 141

을제시했으며그중제2안을정부가채택하고입법화를시도했다 ( 표 3-12 참조 ). 하지만강한국민적저항이발생하였고무려 4년후인 2007년에실제로개혁하는데성공했다. 그나마도실제사회적합의에도달한개혁안 ( 보험료율은그대로유지, 급여수준 60 40% 로인하 ) 은처음정부가제시한안과는완전히다른안이었다. 2070년적립배율 2배라는권고된재정목표도전혀지켜지지않았다. 실제 2007년개혁안은기금소진연도를종전 2047년에서 2060년으로연장시키는정도였다. 제2차재정계산 (2008 년 ) 은 2007년개혁에따른국민적피로감을감안하여별다른개혁안이제시되지않았다. 제3차재정계산 (2013 년 ) 에서는기존의논의와는차별화된개혁논의가있었다. 사실지금까지는주로보험료율등을조기에올려기존의적립방식을유지하거나강화하는방향으로 표 국민연금의재정목표 년제 차재정계산 년예시 재정목표 필요보험료율 년부터인상 년기준적립률 대비비율 최고적립기금의 대비비율 적립배율 배 배 년 적립배율 배 배 년 수지적자미발생 배 년 일정적립배율유지 배 계속증가 자료 국민연금재정추계위원회외 표 제 차재정계산시제안된개혁안 대안 필요보험료율 년부터인상 년기준적립률 대비비율 최고적립기금의 대비비율 제 안 배 제 안 배 제 안 배 주 소득대체율 목표적립률 배경우관련지표 소득대체율 목표적립률 배경우관련지표 소득대체율 목표적립률 배경우관련지표 대비비율은잠정치임 자료 국민연금발전위원회 142 연금연구 : 연금개혁을중심으로

연금개혁을해야한다는것이주류였다. 그런데제3차재정계산시시민단체대표자를중심으로부과방식으로점진적으로전환하는방안이새로운대안으로본격대두되면서모수적개혁의또다른방향성이자리잡기시작했다. 이러한방향성을지지하는측은현행제도를그대로유지해도이미기금이지나치게커지고 ( 연못속의고래 ), 기금의자산매각필요시점의시장충격 (melting down) 을피할수없으며거대기금의운용능력이미흡하다고지적하면서부과방식으로의장기적연착륙이최선이라고보고있다. 이에따르면현행제도의수지적자가발생하는 2044년이전, 예를들어 2030년경부터보험료율을서서히올려일시적인대규모기금매각에따른시장충격을최소화하자는것이주장의골자다. 수지적자를단순히기금매각을통해메우는것이아니라보험료수입의추가확보등을통해기금매각이서서히이루어지도록하며궁극적으로는부과방식으로전환하는시나리오를염두에두고있다. 그런데인구고령화등의영향으로부과방식으로전환하면보험료율이 20% 이상으로크게치솟을우려가있는데, 이에대해서는기금의사회투자를통한출산율및성장률제고, 나아가국고부담의확대등을통해극복이가능하다는입장이다. 특히 GDP 대비연금지출비중이장기적으로도선진국에비해크게낮은수준이어서국민경제적부담여력이있으므로국고부담을늘리면보험료율도안정적으로유지할수있다고보는것이다. 모수적개혁의두큰방향성을간략하게정리하면다음과같다. 하나는가능한빨리보험료율을올려기금적립을더욱강화하자는것이고 ( 조기인상론 ), 다른하나는거대기금의폐해가우려되지않도록장기적으로보험료율을올리자는것이다 ( 장기인상론 ). 두방향성은보험료율을올려야한다는데는공감하지만, 보험료를올리는시점에대해서는큰의견차이를보이고있다 ( 국민연금재정추계위원회외 [2013]). 그리고현행연금체계를유지하는한국민연금의급여수준을 40% 이하로조정하는것은현실적으로어렵다는점에대해서는서로공감하고있다. 다음에서는이러한두기본방향을최대한반영하는나름의대안을설정하고, 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 143

그장단점을분석해보고자한다. 나 개혁대안의설정 국민연금의재정안정화를위한개혁대안은설정하는재정목표에따라수많은정책조합으로표현할수있다. 여기서는논란을최소화하기위해우선재정목표는이제까지국민연금재정계산시전문가등에의해합의된적립배율 2배를채택한다. 물론이자체가안정적인지여부는개혁을일회성으로보느냐아니면반복적이고연속적인것으로보느냐에따라논란의대상이될수있다. 추계기간 (70년) 마지막연도에적립배율 2배정도를유지하도록한번만개혁하고그이후로는개혁을하지않는다면그재정목표도궁극적으로 안정적 이라고할수는없다. 반면, 다음혹은그다음재정계산과개혁을통해그러한재정목표가계속유지만된다면기금소진시점이계속순연되는것으로볼수있어장기적재정안정성은확보된것으로볼수있기때문이다. 아직이에대한명확한합의가없어 그림 재정목표 적립배율 배 달성을위한주기적재정안정화대책실시 시의기금추이예시 기금규모 적립배율 2 배 2018 2023 2028 2088 2093 2098 자료 보건복지부 내부자료 연도 144 연금연구 : 연금개혁을중심으로

논란은지속되고있다. 여기서는일단이러한논란은무시하고, 재정목표를제3차재정계산시점 (2013년 ) 으로부터 70년후인 2083년에적립배율이 2배가유지되는상태로정의하기로한다. 이러한재정목표를달성하는데는다시수많은정책조합이가능한데이를모두고려하는것은불가능하다. 이에우선앞서설명한두기본방향에근접하는두개안을구체화하여 (1안과 2안 ) 설정하고자한다. 그리고앞의두기본안에각각지급연령의상향조정안을추가한 2개안 (3안과 4안 ) 을더설정하고자한다. 모수적개혁안에서는대개국민연금의주요한모수의하나인급여수준을더하향조정하는것에대해서는공감하지않기때문에그대신지급연령의상향조정을추가로고려하여보았다. 나아가보험료율의인상은특정시점에단번에일정수준으로올리는것이아니라설정한재정목표가달성될때까지점진적으로올리는것을전제하였다. 이것이상대적으로현실성이높기때문이다. 지급연령의경우도이미 2033년까지 65세로올리기로계획되어있으므로그이후에다시추가로 5년마다 1세씩올려 67세까지 (2038년 66세, 2043년 67세 ) 올리는것으로가정하였다. 우리나라의경우 55세전후조기퇴직등으로퇴직후적절한소득보장수단이없는상황에서추가적인지급연령의조정은신중해야하나최근정부의정년연장노력이나외국의사례등을감안할때장기적으로는검토가필요하다. 또최근선진국에서는평균수명연장에따라공적연금의수급개시연령을상향조정하는개혁을추진하였다. 대개현행 65세에서 67~68세까지올리고있는점도감안해야할것 표 모수적개혁대안 안 의설정 보험료율의조정 조기조정 년 장기조정 년 지급연령의조정 년 안 안 안 안 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 145

표 선진국의개혁후수급개시연령 단위 세 프랑스 독일 미국 영국 아일랜드 오스트리아 수급개시연령 자료 표 각안별재정목표달성에필요한보험료율조정스케줄 조정스케줄 안 안 안 안 년까지매년 인상 년이후 년까지매년 인상 년이후 년까지매년 인상 년이후 년까지매년 인상 년이후 주 모두적립목표로 년적립배율 배를설정하였고 현행급여수준유지를전제함 안과 안의경우수급개시연령은 년 세 이후 년 세 년 세로상향조정가정함 이다 ( 표 3-14 참조 ). 재정목표를달성하기위해각모수의조정스케줄을구해보면다음 < 표 3-15> 와같다. 제1안 ( 국민연금보험료율의조기상향조정 ) 의경우최소 2020~29 년까지매년 0.45%p씩인상하여최대 13.8%(2029 년이후이수준에서고정 ) 까지는올려야만재정목표를달성할수있는것으로나타났다. 물론지급연령을올리는것을추가로전제하면 (3안), 보험료율의필요인상폭 ( 매년 0.41%p) 이나최고수준 (13.1%) 을약간줄일수있다. 한편, 국민연금보험료율을장기적으로올리는, 즉수지적자가발생 (2044년 ) 하기직전인 2040년부터올리는제2안을적용할경우재정목표를달성하려면 2040~49 년까지매년 0.84%p 씩올려 2049년부터는최대 17.4% 를유지해야하는것으로나타났다. 이경우도지급연령의상향조정을추가로고려하면 (4안), 필요한인상폭 (0.71%p) 과최고보험료율 (16.1%) 수준이다소감소할수있다. 146 연금연구 : 연금개혁을중심으로

다 개혁대안의평가 앞서설정한모든대안은목표시점의재정안정성 ( 적립배율 2배 ) 을확보할수는있지만, 다른측면에서적정하다는것은아니다. 예를들어, 적립기금이상대적으로많다면그대안은평가절하될수있다. 또보험료율과급여수준의상대비, 즉수익비가과도하게낮아질경우국민적수용성내지세대간형평성이떨어진다는점에서평가절하될수있다. 이런관점에서볼때, 먼저지급연령의상향을고려하지않는기본안의경우를비교해보면, 수용성측면에서는단연 1안이우세하다. 보험료율의인상수준이상대적으로낮기때문이다. 보험료율의인상시점이지연될수록동일한재정목표를달성하기위해필요한보험료율수준이더높을수밖에없으므로 2안은높은보험료율을요구하게된다. 그러나 1안은적립기금이상대적으로과도하게쌓인다는문제점이있다. 최대적립기금이 1안의경우경상가기준 6,600조원 (GDP의 114%) 에달하고, 2안의경우 4,643조원 (GDP의 80%) 에달한다. 18 기본안에지급연령의상향을각각고려한 3안, 4안의경우를보면, 지급연령의상향조정이수지적자연도를각각약 1년정도늦추는효과가있으며특히보험료율의최대인상수준을약간씩낮추는효과를발휘한다. 그효과는 3안에비해 4안에서상대적으로더크게나타나는데, 3안의경우보험료율인상효과에의해지급연령상향효과가거의가려져버리기때문으로해석된다. 특히적립기금의추이를비교해보면, 지급연령의상향조정효과 (3~4안) 는그를채택하지않을경우 (1~2안) 와는장기적으로거의차이가나지않는다. 다만, 지급연령상향조정은장기적인연금지출액내지 GDP 대비연금지출비중을다소줄여주는효과는있다 ( 표 3-16 참조 ). 결국남은것은 1안과 2안간의상대적우위성을판단하는문제이다. 18 현행제도의경우최대적립금 (2044 년 ) 은 2,562 조원, GDP 대비 44.2% 에달할전망인데, 이보다최대적립기금이약 2~3 배높다. 적립기금을과도하게축적할경우환율변동이나경제위기에따른자산가치의폭락, 자산매각필요시점의시장충격등경제에부정적인영향을미칠수있다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 147

표 각안별재정수지및기금소진연도전망 최대적립금 수지적자 기금소진연도 적립금 현행 년 조원 년 년 조원 안 년 조원 년 년이후 안 년 조원 년 상동 안 년 조원 년 상동 안 년 조원 년 상동 그림 각안별적립기금추이전망 이미앞서언급한바와같이, 1안은특히상대적으로낮은보험료율을유지할수있어국민적수용성이높으며세대간형평성도유지할수있는장점이돋보인다. 현재 2013년에신규가입하는평균가입자의수익비가약 2인점을감안하면최고보험료율수준까지올리더라도최소 1을크게초과하는상당한수익비를보장할수있다. 반면, 2안의경우향후신규가입자는거의 1에가까운수준밖에보장할수없으므로장기적으로더이상보험료율을올릴여유를잃게되는단점을안고있다. 다만, 1안은 148 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 각안별급여지출액및 대비연금지출비중추이전망 단위 경상가 조원 연도 급여지출 대비급여지출현행 안 안 안 안현행 안 안 안 안 2안에비해적립기금이다소크다는점이우려되는부분이다. 하지만이부분은사실정도의차이에불과할뿐이고운용의묘로풀어야하는것이라고본다면사실그렇게우려할사항은아니라는반론도있다. 한편, 모수적개혁방안은어떤방안이든보험료율의인상등을전제로하므로이는곧저소득지역가입자및영세사업장의가입이탈을야기할가능성을내포하고있다는점에주목해야한다. 19 이와함께보험료율의인상은안그래도보험료부담에민감한한계계층, 예를들어보험료장기체납자, 납부예외자등의사각지대를실질가입자로편입시키는데장애로작용하므로이들한계계층을포함한기존의사각지대를포기해야하는것을의미한다. 또모수적재정안정화는기존노인계층의빈곤문제를위해아무것도할수없다는점이가장큰아킬레스건이다. 물론노령으로접어드는계층등에게수급요건을완화하거나일시적으로높은급여를주는방안을고려해볼수있으나, 이는결국재정안정화에역행하 19 물론 1~2%p 정도의보험료율을올릴경우에는가입자의동요가크지않을수있다. 하지만그이상의경우는다를수있다. 특히우리나라국민연금은제도변화에매우민감하다. 예를들어, 2014 년기초연금도입시국민연금수급액을기초연금과연계한이후임의가입자약 3~4 만명이국민연금제도에서탈퇴했다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 149

는결과를낳게된다. 정책목표간상충관계 (trade off) 를피할수없다. 구조적개혁방안 가 기존대안 모수적개혁 (parametric reform) 이내포하고있는가장큰단점은노인빈곤문제와재정불안문제를효율적으로동시에풀수없고오히려정책목표간충돌만야기한다는것이다. 20 이에그대안으로자주등장하는것이바로구조적개혁 (structural reform) 안이다. 이러한구조적개혁안이처음공식적으로대두된것은제1차국민연금개혁 (1998년 ) 을추동한 국민연금제도개선기획단 이설치 운영 (1997년 ) 되면서부터였다 ( 국민연금공단 [2008]). 이기획단은국민연금도시지역확대방안과국민연금재정안정화방안을연구검토하기위해국무총리실사회보장심의회산하에설치되어다양한개혁방안을논의하였는데, 최종적으로기초연금과비례연금의이원구조화안을정부에제안하게된다. 이에따르면, 먼저현행국민연금의균등부분과비례부분을각각기초연금 ( 소득대체율 16%) 과비례연금 (24%, 기초연금과함께총 40% 보장 ) 으로이원화한다. 18세이상 60세미만의전국민을기초연금과비례연금에당연적용하되, 객관적으로소득파악이가능한자는보험료납부대상자로하며나머지는납부예외자로한다. 다만, 기초연금에한해납부예외기간의 1/3은누구에게나가입기간으로인정하여최소연금액을보장한다. 그리고이에상응하여제도적용에서제외된기존의노인도기초연금완액의 1/3을무기여연금으로지급하여최소한의보장을제공하도 20 물론모수적개혁에따른사각지대및노인빈곤확대문제를기초연금의개편 ( 예를들어, 최저소득보장제도나최저보증연금으로전환하는방안 ) 을통해목표상충성을완화시키는방안을생각해볼수있다. 하지만국민연금과기초보장간대체관계를전제로하는이러한연금체계로의전환은국민연금이완전히보편적으로성숙한다음에하지않을경우목표상충문제를더욱악화시킬우려가있다. 현재국민연금의평균수급액이 30 만원을좀넘는상황이고많은수가사각지대에있는상황에서국민연금액보다높은기초보장을제공할경우국민연금가입유인을크게훼손시킬우려가있기때문이다. 150 연금연구 : 연금개혁을중심으로

록설계하였다. 재정안정화차원에서보험료율은 2010년부터 2020년까지 9% 에서 12.65% 까지점진적으로올리고, 지급연령도 2013년부터 5년마다 1세씩올려 2033년에 65세가되도록설계했다. 나아가보험료수입중 1:1.5의비율로기초연금과비례연금재정으로배분하도록했다. 기획단의구조개편안은역사상처음으로기존제도에서제외된고령자를위한무기여기초연금의지급을포함하고, 보험료미납기간의 1/3을가입기간으로인정하여 1인 1연금의보편적제도로확충하려는시도였다는점에서의의가있다. 그러나사업장가입자를제외한 18세이상 60세미만국민의대부분 (2/3 정도 ) 은소득자료가없어적용하더라도대부분은무기여연금수급자가될가능성이높았다. 즉, 사회보험식의기초연금은기존제도와동일한소득파악문제에직면하게된다는점이다. 이와함께담당부처인보건복지부는당시기존제도가시행된지불과 10년만에제도를근본적으로개편할경우국민의신뢰를저하시키는결과를초래한다는점을들어강하게반대하면서기획단의기초연금도입안은결국무산되었다 ( 국민연금공단 [2008]). 그러나무기여연금에대한논의는정부로하여금현기초노령연금내지기초연금의뿌리가된 경로연금제 를도입하게한계기를마련했다. 2000년대에접어들면서다시기초연금도입논의에불이붙게된다. 이때의논의는특히우리에게외환위기에따른차관을제공한세계은행등이국가재정건전화의방편으로서공 사적연금의역할분담, 다시말해공적연금의민영화계획을수립할것을추동한것이동기가되었다. 이에정부는 공사연금제도개선위원회 를설치하고종전과유사한기초연금도입안등을포함한공사연금재구조화논의를하게된다 ( 공사연금제도개선실무위원회 [2000]). 세계은행도국민연금의균등부분만남기고비례부분을폐지하고대신퇴직금의기업연금화내지강화를골자로하는공 사연금개혁안을제시하기도했다 (World Bank[2001]). 하지만이러한대안들은크게관심과호응을얻지못했다. 2001년 OECD도우리나라의노인빈곤위기를부각시키며기초연금의도입을제안했다 (OECD[2001]). 그골자는국민연금을조세조달 ( 소비세 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 151

조달 ) 의보편적기초연금과보험방식의소득비례연금으로분리하고, 재정불안문제가있는특수직역연금도다층화하여제도간통합 일원화하자는것이었다. 기초연금은평균소득의 20% 에상당하는급여 ( 정액 ) 를지급하며 ( 부부 40%), 비례연금은개인소득의 20% 로총 60% 의소득대체율을보장하는것을목표로한다. 기초연금은국내에거주하는 65세이상의모든노인 ( 공무원포함 ) 에게지급하며, 비례연금은임금근로자와자영자등소득활동자를대상으로운영하도록설계되었다. 이러한 OECD의개혁권고안은거주요건을전제로급여를지급하는조세방식의보편적제도의도입을처음으로제안했다는점에서의의가있다. 또이개혁안은 2003년제1차재정계산을계기로시작된제2차연금개혁이마무리 (2007 년 ) 되기까지상당한영향을미쳤다는점은부인할수없는사실이다. 2003년제1차재정계산과그에기초한발전위원회의권고안에기초하여정부는보험료율을 15.9% 까지올리고급여수준을 60% 에서 50% 로낮추는재정안정화대책을골자로하는개정법률안을국회에제출한다. 하지만당시야당 ( 한나라당 ) 은기존노인들의빈곤문제등국민연금의사각지대문제해소대책이미흡하다는점을강조하면서정부안을강하게반대했다 ( 국민연금사편찬위원회 [2015]). 그에다가한나라당은 OECD 구조개혁안에기초하여 2004년에는 기초연금도입법률안 ( 이를실시할경우국민연금구조개편도동반됨 ) 까지국회에제출하게된다. 이에의하면, 기초연금은거주요건충족시 65세이상의모든노인에게지급 ( 다만, 특수직역연금수급자제외, 65세이상노인의 20% 고소득층에대해서는연금지급제한 ) 하며, 비례연금은임금근로자와자영자등소득활동자를대상으로운영한다. 기초연금은평균소득의 20% 에상당하는급여액 ( 정액 ) 을보장한다 ( 부부 40%). 다만, 국민연금의성숙도를고려하여초기에는약 10% 에서시작하여매년 1/40씩인상하도록했다. 비례연금은개인소득의 20% 로홑벌이부부기준총 60% 의소득대체율을보장하는것으로설계했다. 기초연금은조세 ( 부가가치세 ) 로, 비례연금은급여수준이크게낮아지는데다기초연금도입에따른조세부담도늘어난상황이므로현행 9% 에서 7% 로인하하도록했다. 152 연금연구 : 연금개혁을중심으로

2003년한나라당의기초연금도입을전제로한국민연금구조개편안은비록실현되지는못했지만, 2003년재정계산에기초한정부의재정안정화일방의국민연금개혁안을수정토록하는데는크게기여했다. 국민연금의보험료율을그대로유지하되지급수준을 50% 에서 40% 로더내려재정안정화를기하되, 이를보완하기위해기존의 경로연금 을크게확대개편하여소득하위 70% 의노인에게정액의연금 ( 국민연금의 A값에연계하여그의 5~10% 상당 ) 을지급하는 기초노령연금 을도입하는것을골자로하는 2007년제2차국민연금개혁을추동했기때문이다. 현정부는이기초노령연금을 2014년 7월 기초연금 으로전환하여노인소득보장을크게강화하는데기여했다. 특히종전의기초노령연금은시행연도인 2008년외에는사실지급범위가불확실하였는데다지급액도낮았다. 또기초연금법의목적상 ( 법제1조 ) 현노인세대에국한하여지급하는것을분명히하고있었으므로미래세대를위한연금제도가아니었다. 반면, 현정부가마련한신법은기초연금이현노인세대는물론미래노인세대 ( 현근로세대내지국민연금가입세대 ) 의기초적연금제도임을분명히하고있는데다 70% 의지급범위도법률적으로명확히하고지급액도조기에 2배로올렸다는점에서진일보한면이크다. 하지만여전히노인빈곤해소에미흡한데다국민연금과의역할분담관계를분명히하지못해논란이지속될수밖에없는실정이다. 나 개혁대안의설정 종전의기초노령연금이기초연금으로전환되면서노인의소득보장이강화되었지만두가지문제점을초래하고있다. 하나는종전의기초노령연금때와는달리국민연금과기초연금의재분배기능이서로명확하게중복되는현상을야기하고있다는점이다. 다른하나는원래국민연금이추구하던표준보장수준이 40% 가아니라 50% 로높아졌다는점이다. 먼저전자와관련하여선진국의경우대개기초연금등기초보장에만재분배기능을집중하고비례연금에는재분배기능을두지않고있는데, 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 153

이는지나친재분배가국민경제의효율성을저해할우려가있기때문이다. 반면, 우리의공적노후보장제도는현재국민연금의균등부분을포함한재분배기능 ( 균등부분 20%+ 기초연금 10%) 과비례연금 (20%) 이각각 3:2가되어재분배기능이월등히높다. 더구나선진국은대개 2:2로출발했다가최근인구고령화등으로재원조달이어려워지고자발적노후준비를강조하면서기초연금 ( 재분배기능 ) 의비중을줄이고비례연금의비중을늘리는추세에있다. 이런차원에서볼때, 향후구조적개혁을한다면재분배기능을현재보다줄이고비례부분을늘리는방향이적절할것으로판단된다. 그리고이때전체적인공적보장수준을어떻게설정할것인가가최대의쟁점이다. 한편에서는기초연금과국민연금의합산소득대체율인 50% 도낮다고주장한다. 특히최근공무원연금의개혁과정에서국민연금수준의상향조정을통한제도간형평성제고가화두가되면서국민연금자체의소득대체율을현행 40% 에서 50% 로더올려야한다는주장도제기되고있다. 이경우재분배기능과비례연금의비중이 3:2에서 3.5:2.5 로다소줄어드는효과 ( 비례연금의강화효과 ) 는있지만, 기초연금과국민연금의총급여수준을 60% 를보장할경우생겨나는상당한재정적부담은피할수없다. 특히 OECD 선진국의경우 90년대이후지금까지공적연금을개혁해오면서평균적인급여수준이 40.6% 로크게낮아질전망이다 (OECD[2013]). 우리가이런추세에역행하는것이과연바람직한것인지는추후에논의하고, 우선그러한안도구조개혁안의하나인만큼함께검토대상에포함할필요가있다. 이에먼저기초연금을현행대로유지하면서국민연금의소득대체율만 50% 로상향조정하는방안을제1안으로설정하였다. 그리고논의를보다단순화하기위해기초연금과국민연금의합산소득대체율이 45% 를넘는조합은기본적으로제외하였다. 이들은재분배기능을현행보다더크게악화시키는데다합산소득대체율이 OECD 평균치 (40.6%) 를너무초과하므로장기유지가능성기준에서지나치게벗어나있다고판단했기때문 154 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 기초연금과국민연금의재구조화대안 급여수준기준 기초연금 현행 국민연금 안 현행 기준안 안 안 안 이다. 그리고급여조합이 40% 에미달하는경우도재정안정성은크게제고되나적정성기준 (OECD 의평균치 ) 을벗어나므로아예제외했다. 1안과위에서언급한경우의조합을제외하면총소득대체율이모두 40~ 45% 가유지되는범위내에서두제도의급여를적절히조합한 3개안이남게된다. 여기서는 1안을포함하여총 4개안을심층검토한다. 이때 1안을제외하면대개기초연금을상향, 국민연금을하향조정하여역할분담을재구조화한경우이다. 각안별선진국의사례가있는지를검토해보면, 먼저 1안의경우는전형적인기초 + 비례보완체계를가진국가의범주에서는거의찾아볼수없는사례이다. 21 2안은 1985년연금대개혁시의일본이채택한사례와유사하다. 당시일본은기초연금 20%, 후생연금 ( 비례 ) 이 30% 의소득대체율을보장하도록각제도의역할분담을설정했다 ( 현재 16:20). 제3안은현행캐나다공적연금사례와유사한데, 캐나다는기초연금 15%, 비례연금이 25% 를보장하고있기때문이다 ( 종전 20:25). 마지막으로제4안은영국이 1980년대에비례연금 (SERPS) 을 25% 에서 20% 로낮추면서 20:20을유지했다 ( 현재 15:20). 다 안별구체적조정방법 먼저 1 안의경우기초연금은현행그대로유지하되, 국민연금의급여 21 굳이유사한사례를찾는다면비례연금의비중이기초연금에비해월등히높게설정되고총급여수준이높았던구스웨덴및구노르웨이의연금체계를들수있다. 이경우궁극적으로비례연금이성숙하고잘발달하면기초연금의기능과역할이크게약화되어결국비례연금단일체계로전환할가능성이높다. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 155

수준만 2018년부터현행국민연금의급여수준조정스케줄 (2007년개혁에의거 2008~28 년까지매년 0.25%p 씩급여수준을삭감하여표준소득대체율 50% 40%) 을중단하고 50% 로되돌리는것으로하였다. 2007년개정법에의해현재국민연금은 2008년부터 50% 에서축소되어현재그이하로이미낮아진상태이다. 이를 2018년부터 50% 로다시올리는것을전제하였다. 2018년의기점은다른모든안에서동일하게적용하는것으로한다. 그러나이때다른안과는달리국민연금의균등부분과비례부분간비중은그대로유지한다고전제하였다. 이개편안을제외하고는기초연금의급여수준을상향조정할때그에상응하여국민연금의균등부분을줄이는방식을설정할필요가있다. 2 안의경우를예로들면, 기초연금의급여수준을 5%p 올리면국민연금의균등부분은 10%p 정도를줄이는식이다. 기초연금을올리는것의두배로국민연금의균등부분을줄이는것은기초연금의경우 5%p가오르면부부기준으로보면 10% 가올라가는것과동일하기때문이다. 또기초연금의소득대체율을 2018년부터일거에 5%p 인상하고, 그에상응하여국민연금의균등부분도일거에인하한후기존의스케줄대로줄여가서최종 30% 에도달할때까지인하하는것으로전제하였다. 기초연금을 20% 로올리는경우 (4안) 에도현행 10% 에서단번에 20% 로올리는것은현실성이없으므로 5년마다 5%p씩올리도록하였다. < 표 3-19> 는그러한조정스케줄에대한자세한내용을담고있다. 그리고현행과 1안을제외하고는모두기초연금을 65세이상노인 100% 에게지급하는것으로전제하였다. 국민연금의하향조정은기초연금의지급을전제로하기때문이다. 만약국민연금을하향조정하면서기초연금지급범위를현행처럼 70% 로유지하게되면국민연금수급자의약 30~40% 는기초연금을수급할수없게된다 ( 국민연금연구원 [2015a]). 22 이때국민연금하향조정에대해저항이지나치게거셀우려가있다는 22 2015 년 65 세이상국민연금수급자중기초연금을수급하지못하는사람의비중은 43.1% 이다. 현행기초연금을유지할경우 2070 년까지이비중은약 30% 까지점진적으로줄어들것으로전망된다 ( 국민연금연구원 [2015a]). 156 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 각안별기초연금과국민연금의급여조정스케줄가정 단위 현행 안 안 안 안 연도 기초기초기초기초기초전체 전체 전체 전체 전체 이후 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 157

점에서기초연금의지급범위를 100% 로확대하는것은불가피하다고판단했다. 즉, 기초연금의확대는국민연금의축소에따른대체급여성격이강하기때문이다. 마지막으로, 2014년기초연금도입시기존의국민연금균등연금액에연계하여기초연금액을줄이는기제는그대로유지하는것으로전제했다. 사실국민연금의균등부분이줄어들면반대로기초연금액을올려주는효과가있고장기적으로기초연금의지출액이과다하게상승하는것을제어해주는역할을하므로나름의장점이있다고판단했다. 이외의현행기초연금이가지고있는규정, 예를들어급여액의실질가치유지를위한인상기준 ( 매년물가상승률, 5년마다 A값등소득상승률을감안한추가인상 ) 은현행대로유지하는것으로전제했다. 라 개혁대안의평가 구조적개혁대안의목적은현노인세대등의빈곤문제를조기에완화하고국민연금의재정적안정성을제고하는한편, 두제도간정합성 ( 중복적재분배기능의조정 ) 을높이는데있다. 특히모수적개혁방안으로는해결할수없는, 국민연금의재정안정화문제와노인빈곤문제등의동시해소에기여하기위한것이다. 보다구체적으로구조적개혁대안은국민연금의재정안정성제고, 노인빈곤문제해소그리고제도간정합성제고등에얼마나기여하는지를기초로평가하는것이필요하다. 23 다만, 구조적개혁방안은조세조달의기초연금을주요한연금제도의하나로보는만큼국민연금차원의재정안정성제고수준만으로는지속가능성을평가하기어렵다. 그래서 GDP 대비총연금지출비중 ( 국민연금 + 기초연금 ) 의추이도함께살펴보아야한다. 23 모수개혁시나타날수있는가입자이탈위험의경우국민연금의소득대체율이현재보다낮아지면서기초연금의소득대체율이높아지는구조적개혁에서도물론나타날수있다. 다만, 구조적개혁에서는이러한문제보다는본문에서언급한바와같이국민연금의재정안정성제고, 노인빈곤문제해소그리고제도간정합성제고에초점을맞춰살펴보고자한다. 158 연금연구 : 연금개혁을중심으로

나아가노인빈곤문제해소정도는급여의구조적조정에따른정확한 ( 상대 ) 빈곤율의변화를측정하는것이필요하나, 미래의빈곤율을측정하는것이현실적으로어려우므로편의상노인 1인당총연금수급액의추이를비교하는것으로가름하고자한다. 제도간정합성제고는분배기능 ( 기초연금을포함한균등부분 ) 과보험기능 ( 비례부분 ) 이가능한한서로균형을이루도록, 즉재분배기능의중복이최소화되도록설계되었는지를기초로가늠하게된다. 하지만정합성문제는이미대안설정시부터 1안을제외하고는가능한한분배기능과보험기능을서로조화시키는방향으로구조화했으므로별도로평가할필요는없다. 그러면먼저재정안정성측면부터살펴보자. 구조적개편은국민연금의보장책임을기초연금으로이관하는것이므로그이관비중이클수록자연히국민연금의재정안정성은높아질수밖에없다. 예를들어, 국민연금급여수준을최대 20% 수준까지줄일경우현행보험료율 (9%) 을유지하더라도거의영구적인재정안정성의달성이가능하다 ( 그림 3-7 참조 ). 그림 각안별적립기금추이 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 159

사실보험수리적으로볼때보험료율 9% 에상응하는수지균형급여수준은 20% 내외이기때문에그러한결과는당연한것이다. 그외의구조개편방안은대개 2070년이전에기금이소진되는것으로나타났으며, 특히국민연금소득대체율을현행보다높이는 1안의경우기금소진이현행보다더조기에발생하는것으로나타났다. 또 1안을제외한모든개편안은모수적개혁에비해최대적립금이월등히낮은수준을보이고있는점에주목해야한다. 국민연금의재정안정성을넘어기초연금을포함한총연금지출이국민경제적으로부담가능한수준인지여부를알아보기위해각안별 GDP 대비총연금지출비중의추이를구해보면, 모든대안이현행보다추가적인국민부담의증가를초래하는것으로나타났다. 물론 1안의경우만지출비중의증가는소득대체율상향에따른국민연금부분의급여액증가에기인하며, 다른대안은모두기초연금의상향조정에의거한것이다. 기초연금수준의상향에따른지출증가효과는일부국민연금급여수준축소에의해상쇄되기는하지만, 장기적으로도완전히상쇄되지는않기때문이다. 장기적으로가장비용이많이드는대안은 1안으로나타났다. 기초연금의비중이높을수록대체로연금지출비중이가파르게상승하는경향을보인다. 그러나초장기적으로는 11~12% 수준으로수렴하는것으로나타났다 (1안제외 ). 하지만 OECD 선진국의경우이미지금도연금지출비중이 10% 내외에달하는점을감안하고, 장기적인우리나라의고령화율을고려할때각대안의연금지출자체가높다고만할수는없다. 사실만약국민연금이지금과같은넓은사각지대없이운영된다고하면이것만해도 GDP 대비지출비중이제안된대안의어느것보다도높을가능성이있다. 다시말해국민연금의사각지대가워낙커서현행국민연금의지출비중이낮게나타나는것이지, 국민연금제도자체가원래비용효율적이라서그런것이아니라는것이다. 여하튼문제는우리국민경제가조세조달의기초연금에집중되는가파른지출증가폭을현실적으로감당해낼수있는지의여부이다. 160 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 각안별 인당평균수급액증가추이 단위 천원 인당평균수급액 연도 기초연금급여 국민연금급여 현행 안 안 안 안 현행 안 안 안 안 현행 안 안 안 안 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 161

이에구조적개혁의시행을고려할경우노인빈곤문제해결의시급성, 또한원래국민연금의재정이안정화되려면보험료율을올려야하는데구조적개혁을통해이보험료상승압박을줄였으므로이를대신하여조세부담이증가한것이라는점을설명하는작업이필요할것이다. 한편, 거의모든구조개편안은현행제도를유지할경우에비해 1인당연금수급액이상승하는것으로나타났다. 1안의경우만국민연금수급액이상승하여총급여액이증가하고다른대안들은기초연금액의증가에의해총급여액이증가하는추세를보인다. 하지만급여액증가가현노인세대보다는현가입자세대에게돌아간다는점에서모수적개혁에서방치된현노인세대의빈곤문제에적극대응하는강점으로평가되어야한다. 나아가 1안을제외한대안의경우국민연금액이현행보다크게줄어들기는하나기초연금액의증가폭이더커서충분히상쇄하고도남을정도여서전체적인수급액은상승하게된다. 특히기초연금액의상향조정을동반하는구조개편안은가능한한조기에총지급액의상승을가져와현세대노인의빈곤해소에상대적으로크게기여할것으로판단된다. 제 5 절요약및결론 이연구의목적은기초연금을포함한우리나라공적연금의문제점을진단하고효과적인개혁방향을모색하는데있었다. 이에먼저우리는우리나라공적연금이기초연금과국민연금으로구성되어있지만, 사실어느것도현세대노인은물론현근로세대 ( 미래노인세대 ) 에게제대로된노후보장을제공하기어려운상황임을확인했다. 물론 2007년에기초노령연금이도입되면서우리나라의 65세이상노인중연금을수급하는비중은선진국수준에도달했다. 하지만전반적인노후보장수준이낮아노인빈곤문제를획기적으로개선하는데한계가큰실정이다. 기초연금은보편성을확보하고있지만보장수준이너무낮아현노인세대의상대적빈곤문제에대처하기에는 162 연금연구 : 연금개혁을중심으로

역부족이다. 게다가국민연금도제도의미성숙및넓은사각지대로인해현재는물론장기적으로도보편성이낮고급여액조차도낮아적정노후보장을제공하기어려울전망이다. 뿐만아니라국민연금은 2차례의개혁에도불구하고수급부담구조의불균형이상당부분남아있어장기적인재정불안에노출되어있다. 요약하면우리나라는재정불안위기와노인빈곤위기를동시에해결해야하는특수한상황에있다는것이다. 선진국의경우오랜역사와잘발달된공적연금덕분에노인빈곤위기는더이상이슈가아니다. 단지인구고령화에따른재정불안위기가문제인데, 이를극복하기위한연금개혁이이미 90년대부터시작되었다. 우리나라역시두차례에걸친연금개혁을추진하면서재정적안정성은크게높였으나노인빈곤위기에대한대처는상대적으로미흡한상황이다. 두위기를동시에극복해야하는것이우리가직면한현실이자과제이다. 경제정책이론측면에서보면, 두정책목표를달성하는데하나의정책수단을투입할경우항상목표상충성이발생하게된다. 이에따라한제도만으로는두위기를동시에극복할수없기마련이다. 다행히우리나라는현재두제도를동시에가지고있어각각의제도가제대로역할분담만해준다면두위기를동시에극복할수있는기회를잡을수있다. 그러나우리는아직우리나라의연금체계를어떤방향으로가져갈것인지에대한비전이나전략이없다. 이에어떤체계가효율적인지를살펴보기위해 OECD 선진국의연금체계를크게네가지로유형화하여그특징, 개혁추진상황, 재정안정성과빈곤해소효과를비교해보았다. 네가지유형중기초 + 비례연금보완형체계가아직까지재정안정성이나빈곤해소효과측면에서가장두드러지는체계의하나로확인했다. 특히이체계는선진국의경험상소득비례단일연금체계등다른체계에비해재정적위기에상대적으로덜노출되어있고빈곤위기도낮은것으로파악되었다. 우리나라의공적노후보장체계유형은처음에비례연금 ( 국민연금 ) 단일체계에서시작하여 2007년개혁을거치면서기초 + 비례대체형으로전환했다가다시 2014년 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 163

기초노령연금을기초연금으로전환하면서기초 + 비례보완형연금체계로일보 전진 한것으로파악되었다. 이로써우리나라는보다효율적인연금체계로전환할계기를마련하였지만, 현행연금체계를아직완전히전형적인기초 + 비례보완형연금체계로도보기어려워방향성이완전하게잡혔다고보기도어렵다고진단했다. 이것이바로여전히국민연금중심의노후보장체계 ( 이때기초연금은장기적으로최저소득보장이나최저연금보증제도로전환하고국민연금중심으로재정안정화를추진하는것을전제 ) 로전환하는모수적개혁을할것인지아니면기초연금과국민연금 ( 비례연금 ) 의완전한이원체제 ( 이때기초연금과비례연금간역할분담은재구조화하는것으로전제 ) 로전환할것인지를둘러싼논란의배경이되고있다. 이에본연구는우리나라공적연금의개혁방향을크게모수적개혁과구조적개혁으로잡고나름의장 단점을계량적으로비교했다. 먼저모수적개혁은현제도간역할분담을유지하면서당면문제의해결을시도하는것으로, 개혁의초점은국민연금의장기재정안정성확보에맞추게된다. 이방안은크게보험료율의조기인상 vs. 장기적관점에서의인상방안으로구분되는데, 조기인상이재정안정화측면에서는당연히우월한것으로나타났다. 하지만보험료율의인상은기존사각지대의해소를더욱곤란하게하는데다한계계층에있는납부자들마저도제도로부터의이탈을초래할수있는위험을안고있다. 게다가보험료율인상에초점을둔모수적개혁은근본적으로기존노인계층의빈곤문제에대해서는아무런손을쓸수없다는점이가장큰한계이다. 재정안정화가현근로세대와미래근로세대간형평성을제고하는데기여하지만, 현노인세대 ( 과거근로세대 ) 와현근로세대간의형평성문제및빈곤문제의해소는소홀히할수밖에없다는것이다. 따라서모수적개혁의경우빈곤위기를어떤방식으로해소할것인지가최대과제로남게된다. 물론기존의기초연금을수급자범위는줄이되급여수준을더높인최저소득보장제도나최저보증연금으로개편하는등새로운기초보장제도로전환하여빈곤위기를극복하는방안을고려해 164 연금연구 : 연금개혁을중심으로

볼수있다. 하지만이경우그러한기초보장제도와부실한국민연금간충돌이더욱강화되어두제도간역할분담이전도되는상황에직면할수있는등전혀원하지않는새로운문제에직면하게될우려가높다. 이처럼모수적개혁은현상황에서쉽게추진하기어려운개혁방향이라고할수있다. 한편, 모수적개혁의대안으로서현노후보장제도간역할분담의조정을통한, 즉구조적개편을전제로하는방안을검토하였다. 기초연금을그대로유지하면서국민연금의역할을보다강화하는방안 (1안), 기초연금을강화하되국민연금의역할을줄이는방안 (2~4안) 등이모두그러한구조적개편안으로볼수있다. 특히후자의경우는 OECD 국가의공적노후보장수준평균이 40.6% 인점을감안하여총보장수준 40% 전후가유지되는선에서기초연금과국민연금의역할분담을재구조화하는방안을검토했다. 이때재구조화란기초연금수준을현행 10% 에서 15% 혹은 20% 로올리되그에상응하여국민연금의수준을현행 40% 에서 30%, 25%, 20% 로줄이는등다양한조합을만드는것이골자이다. 다만, 1안만은그러한안들과반대로기초연금의수준을기존의 10% 를유지하되국민연금의보장수준을 40% 에서 50% 로올리는것으로설정하였다. 이러한구조적개편방안을적용할경우 1안 ( 기초 10%, 국민 50%) 은국민연금의급여수준이높아지지만이는현근로세대 ( 현국민연금가입세대 ) 에게주로혜택이갈뿐현노인세대의빈곤위기극복에거의기여하지못한다. 게다가국민연금의재정위기만확대시킬뿐이다. 2~4안과같은개편안의경우기초연금의강화는현노인세대뿐만아니라현근로세대의빈곤완화에크게기여한다는점에서빈곤위기극복에모두기여할수있는대안이다. 그리고국민연금의보험료율을더이상인상하지않아도되거나약간만인상해도장기적재정안정성이충분히확보될수있어재정위기극복에도유용한것으로나타났다. 그리고모수적개혁에비해기금의지나친거대화를우려하지않아도된다는점도장점으로꼽을수있다. 다만, 국민경제적부담 (GDP 대비연금지출비용 ) 측면에서모두현행 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 165

제도를유지할경우에비해높게나타나고, 이를위해당장조세부담의확대를통해조달해야하는데이에대한사회적합의를어떻게도출할것인가가최대관건이다. 그리고국민연금의수준을크게축소하여야하는데그에따른기존가입자의저항도만만치않아이역시극복해야할과제라고할수있다. 나아가그러한구조적개편을하더라도국민연금의내실화는결코포기하거나소홀히해서는안되는중요한과제라는점도유념해야할부분이다. 사실기초연금만으로는적정한노후를보장하기가어렵기때문이다. 각개혁방향이던져주는정책과제나전제조건을두고볼때어느것도사실이론적인차원에서우월을가리기는어렵다. 결국최소한당분간은우리나라의연금체계가경로의존성이유지되는가운데어떤방향으로든조금씩변화되어갈것으로보인다. 166 연금연구 : 연금개혁을중심으로

참고문헌 국민연금공단, 국민연금 20년사, 2008., 2014년 12월국민연금사업통계, 2015a., 제27호국민연금통계연보 2014, 2015b. 국민연금발전위원회, 2003 국민연금재정계산및제도개선방안, 2003. 6. 국민연금연구원, 내부자료, 2014; 2015a., 내부추계자료, 2015b. 국민연금사편찬위원회, 실록국민의연금, 2015. 국민연금재정추계위원회 국민연금제도발전위원회 국민연금기금운용발전위원회, 2013 국민연금재정계산 : 국민연금장기재정추계, 국민연금제도및기금운용개선방향, 2013. 10. 공사연금제도개선실무위원회, 공사연금제도개선의기본구상, 2000. 8. 김경아 김헌수 유현경, 우리나라노년층의노후소득격차발생요인분석과지원방안연구, NPS 국민연금연구원, 2014. 김성숙 김원섭 배준호 권혁진 정해식, 노인기초소득보장제도의국제비교연구-미국, 일본, 캐나다, 호주를중심으로, NPS 국민연금연구원, 2007. 김원섭 심수완 주은선 최영준, 주요복지국가의다층노후소득보장체계의변화와우리나라공 사연금제도발전방안, NPS 국민연금연구원, 2006. 김태성 성경륭, 복지국가론, 나남출판, 1993. 보건복지부, 내부자료, 2015. 보건복지부 NPS 국민연금연구원, 기초연금의시행과한국노후소득보장체계의발전과제, 기초연금 1주년기념세미나자료집, 2015. 7. 이인재 류진석 권문일 김진구, 사회보장론, 나남신서 665, 1999. 이용하 정해식, 국민연금과퇴직연금의보완적발전방안, NPS 국민연금연구원, 2008. 이용하 최옥금 최인덕, 노인기초보장제도와국민연금간역할분담관계에관한연구, NPS 국민연구원, 2014. 통계청, 7월 11일 인구의날 에즈음한세계와한국의인구현황및전망, 2015. 제 3 장국민연금의개혁방향과과제 167

한국보건사회연구원, 2014 년노인실태조사, 2015. 4. OECD, Economic Survey-Korea, 2001., Pensions at a Glance, 2011, 2013. EU, Aging Report, 2012. World Bank, Averting the Old Age Crisis, World Bank Policy Search Report, Oxford University Press, 1994., Republic of Korea, The Korean Pension System at Crossroas, 2001. < 웹사이트 > 통계청국가통계포털, kosis.kr ( 최종접속일 : 2015년 11월 10일 ) The World Bank Database, World Development Indicators, data.worldbank.org ( 최종접속일 : 2015년 11월 10일 ) 168 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 4 장 직역연금의개혁방향과과제 김상호 ( 광주과학기술원 ) 제 1 절들어가는말 2009년 12월 31일의법률개정에의한공무원연금개혁은이해당사자인공무원노동조합이개혁안준비과정에깊숙이관여하면서소위셀프개혁이라는비난을받았으며, 개혁의주요내용은다음과같다. 첫째, 보험료와보수산정기준을보수월액에서기준소득월액으로변경하였다. 둘째, 기준소득을 퇴직전 3년평균보수 에서 재직기간평균소득 으로변경하였다. 이규정변경을통해승진및승급등에의한보수인상을반영하지않게되어신규가입자기준으로약 30% 의연금삭감효과가발생한다. 셋째, 가입기간 1년에대한연금지급률을 2.1% 에서 1.9% 로낮추었다. 넷째, 2010년이후신규임용자의연금수급개시연령을 65세로인상하고, 이들의유족연금지급률을 70% 에서 60% 로낮추었다. 다섯째, 보험료납부상한액을도입하여공무원평균임금의 1.8배로제한하였다. 여섯째, 보험료율을보수월액의 8.5% 에서 2010년에기준소득월액의 6.3% 로, 2011년에 6.7% 로, 2012년에 7% 로인상하였다. 2009년의공무원연금법개혁은보험료율의인상, 연금지급률의하향조정및연금수급개시연령의인상등을통해재정건전성확보에기여한반면재직및퇴직공무원의기득권을과도하게보호하면서아무런반대 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 169

의사를표출할수없던신규임용공무원에게가혹할정도의급여삭감을적용하였다. 예를들면 2010년 1월 1일이후임용된공무원에게경과규정없이일시에 5세연장된연금수급개시연령을적용토록하고, 2010년 1월 1일이후신규임용공무원에게만 60% 의유족연금을적용하였다. 즉, 신규공무원이집중적으로불이익을받고재직공무원과퇴직공무원은최소한의불이익만받도록설계되었다. 그결과공무원세대간형평성이확보되지못하고합리성이결여된심각한문제가발생하였다. 이러한상황에서 2013년에 1조 9,982억원의재정적자가발생하여일반예산에서보전금형태로지원한다는사실이언론을통해알려지자국민연금가입자들이공무원연금개혁에관심을갖게되었다. 국민연금의경우먼미래시점인 2047년에기금이고갈될것으로예상됨에도 2007년에 40년가입기준급여수준을 60% 에서 40% 로대폭낮추었다. 반면, 이미재정적자가발생하여정부보전금에의존해운영되는공무원연금에서는급여지급률이국민연금보다높을뿐만아니라순연금액 ( 연금총액 보험료총액 ) 이월등히많아공적연금제도간형평성에대한문제가제기되었다. 2014년초정부가주도하여시작한공무원연금제도개혁은초기에지지부진하였으며, 박근혜대통령이 2014년 10월개혁방향으로재정건전성확보와국민연금과의형평성제고를제시하면서탄력을받게되었다. 새누리당이대통령의뜻에화답하여 2014년 10월 28일공무원연금개혁방안당론을발의하면서국회주도의개혁작업이진행되기시작하였다. 새누리당이새정치민주연합의제안을수용하여국회공무원연금개혁특위가구성되고, 정부대표, 전문가및공무원이익단체가참여한국민대타협기구가설치되어 2014년 12월 29일부터 2015년 3월 28일까지활동하였다. 제 2 절공무원연금개혁내용 본연구에서는 2015 년공무원연금의주요개정내용을수입확대방안, 170 연금연구 : 연금개혁을중심으로

지출축소방안, 형평성제고방안및제도개선방안으로분류하여기술하도록한다. 먼저수입확대방안으로공무원기여율과정부부담률을각각 7% 에서단계적으로 9% 로인상하였다. 이를구체적으로살펴보면 2016년에 8% 로인상한후 2017년에 8.25%, 2018년에 8.5%, 2019년에 8.75%, 2020년에 9% 를적용토록하였다. 이어서지출축소방안을살펴보면다음과같다. 첫째, 재직기간 1년당연금지급률을 1.9% 에서단계적으로 1.7% 로낮추었다. 즉, 2016년부터 5 년동안 1.9% 에서매년 0.022%p 씩낮추어 2020년에 1.79% 를적용하고, 2021년부터 5년동안매년 0.01%p 씩낮추어 2025년에 1.74% 를적용한후, 2026년부터 10년동안매년 0.004%p 씩낮추어 2035년에 1.7% 를적용토록하였다. 둘째, 임용시점에관계없이모든공무원의연금수급개시연령을퇴직시점기준으로단계적으로 65세로연장하였다. 이를구체적으로살펴보면 2021년이전퇴직자에게는기존과동일하게 60세를적용한후 2022년부터 2023년까지의퇴직자에게 61세를, 2024년부터 2026년까지의퇴직자에게 62세를, 2027년부터 2029년까지의퇴직자에게 63세를, 2030년부터 2032년까지의퇴직자에게 64세를, 2033년이후의퇴직자에게 65세를적용토록하였다. 셋째, 연금인상을 2016년부터 2020년까지 5년동안동결하였다. 넷째, 보험료와연금액산정의기준이되는기준소득월액상한을공무원평균기준소득월액의 1.8배에서 1.6배로낮추었다. 이를통해보험료수입뿐만아니라연금지출이감소하는효과가발생하는데, 현행제도가납부하는보험료보다수급하는연금액이많은불균형구조이기때문에장기적으로재정건전성확보에기여한다. 아울러이는공무원연금과국민연금의순연금액 ( 연금총액 보험료총액 ) 격차를줄임으로써제도간형평성을높이는역할도하게된다. 형평성제고방안은다음과같다. 첫째, 기존의소득비례연금에서탈피하여연금산정에부분적으로소득재분배기능을도입하였다. 즉, 1년가입기간에대한연금지급률중 1% 에대해국민연금과동일한방법 ( 연금산식에서공무원평균소득과개인소득에각각 50% 의가중치부여 ) 으로산정하고, 1년가입기간에대한연금지급률의나머지부분은소득비례를 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 171

적용토록하였다. 그러나 31년이상의가입기간에대해서는기존처럼소득비례만적용토록하였다. 둘째, 모든가입자에게 60% 의유족연금을지급토록하였다. 즉, 2010년이전임용자의유족연금을 70% 에서 60% 로삭감하였다. 셋째, 연금수급을위한재직기간요건을 20년에서 10년으로단축하였는데, 이는국민연금가입자와의형평성을제고하기위한것이다. 제도개선방안을살펴보면다음과같다. 첫째, 연금지급정지규정을강화하였다. 전액정지대상을공무원, 군인및사학에재임용된퇴직공무원에서선거직공무원및정부전액출자 출연기관에재취업한퇴직공무원으로확대하였다. 또한일부정지규정을강화하여근로소득과사업소득이있을경우연금액을 1/2까지삭감하는기준금액을전년도공무원평균임금월액에서, 이보다금액이낮은전년도평균연금월액으로변경하여적용대상을확대하고, 부동산임대소득을정지대상기준소득에포함시켰다. 둘째, 재직기간중의혼인기간이 5년이상인공무원이이혼할경우해당기간연금액의 1/2을배우자에게지급토록하는분할연금제도를도입하였다. 1 셋째, 비공무상장애로퇴직할때도장애등급 7급이상에게공상장해연금의 1/2을, 장애등급 8급이하에게는기준소득월액의 2.25배를일시금으로지급토록하였다. 넷째, 연금지급률의인하에따른연금액삭감을상쇄하기위해최대가입기간을 33년에서단계적으로 36년으로연장하였다. 즉, 시행전재직기간이 17년이상 21년미만인공무원의최대가입기간을 34년으로, 15년이상 17년미만인공무원의최대가입기간을 35년으로, 15년미만인공무원의최대가입기간을 36년으로연장하였다. 다섯째, 재직기간 5년미만인공무원을재직기간 5년이상 20년미만인공무원과구분하여차등적용하던퇴직일시금산식을재직기간 5년이상인공무원에게적용하는산식으로통일하였다. 참고로제도개선에관한셋째부터다섯째까지의방안은공무원에게유리하게작용한다. 1 국민연금에는분할연금제도가도입되어있다. 172 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 3 절공무원연금개혁평가 재정건전성 가 수익비관점 수지불균형구조에기인하는기존의미적립부채에대해제도운영에대한책임이있는정부가주로책임지고, 기대여명증가에기인하는미적립부채에대해서는연금수급자가주로책임지도록하는미적립부채해결방안이바람직하다. 그리고개혁이후의가입기간에대해서는보험수리적수지균형이성립하도록보험료율과연금지급률을조정하는것이바람직하다. 이를통해미적립부채의추가발생을억제함으로써미래세대의부담증가를제한하면서장기재정건전성을확보할수있게된다. 이러한기본원칙하에유경준외 (2014) 와 2014년에발표된새누리당공무원연금개혁안이작성되었다. 공무원연금을완전한수지균형구조로변경하기위해서는연금수급개시연령을 65세로인상하는것을전제로보험료율이 20% 일때 1년재직기간에대한연금지급률을 1.25% 로설정하여야한다 ( 유경준외 [2014], p.109). 따라서수지균형을유지할때의보험료 1% 에대한연금지급률은 0.0625% 이다. 이어서퇴직금을연금지급률로환산하여비교할필요가있다. 국민연금균형보험료는 15.9% 로추정되었는데 ( 김순옥 한정림 [2006], p.92), 2 이를단순화하여 16% 로가정하면균형보험료 1% 에대한연금지급률은 0.0625% 이다. 따라서퇴직금에대한균형보험료 10.96% 를연금지급률로환산하면 0.685%(10.96% 0.0625) 가된다. 3 퇴직수당은퇴직금의 2 이는 2005 년부터 40 년동안평균소득으로가입하는홑벌이부부의남자에게 40% 소득대체율을적용할때의개인균형보험료이다. 3 퇴직금에대한균형보험료 10.96% 는 2014 년기획재정부의 장기재정전망자료 에기초한수치이다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 173

39% 에해당하기때문에퇴직수당을연금지급률로환산하면 0.26715% (0.685% 0.39), 퇴직금과퇴직수당의차액을연금지급률로환산하면 0.41785% 가된다. 4 2014년하반기에발표된새누리당개혁안은기존공무원에대한기여율과부담률을각각 10% 로인상하고, 연금지급률을 1.25% 로낮추면서퇴직수당을퇴직금수준으로인상할것을제시하였다. 또한신규임용자에게는국민연금에상응하는제도를적용하면서퇴직수당을퇴직금수준으로높이도록하였다. 즉, 기존공무원에게적용하는공무원연금을완전한수지균형구조로변경하고, 신규임용자에게는국민연금에상응하는제도를신설하여적용하면서, 퇴직수당을민간수준의퇴직금으로대체함으로써국민연금가입자와의형평성과통일성을높이고자했다. 궁극적으로공무원연금제도를국민연금제도의틀로통합하려는의도가이방안에깔려있다. 기존공무원과신규임용공무원을구분하여상이한공무원연금제도를적용함으로써장기적으로공무원연금제도를폐지하는것을목적으로한이구조개혁안에공무원연금이해당사자가강력하게반발하였다. 이에대한타협으로퇴직연금과퇴직수당으로구성된현행의공무원연금체계를유지하면서기여율과부담률을각각 9% 로인상하고, 퇴직연금의 1년재직기간에대한연금대체율을 1.9% 에서 1.7% 로낮추는모수개혁방안에합의하였다. 이번개혁의한계는신규가입기간에대해완전한수지균형이이루어지지않아향후의가입기간에대해서도추가의미적립부채가지속적으로발생한다는점이다. 즉, 미적립부채를궁극적으로해소할수있는방안을마련하는데실패했다. 수지균형을유지할때보험료 1% 에대한연금지급률이 0.0625% 이기때문에 18% 보험료에대한수지균형연금지급률은 1.125% 이다. 여기에퇴직금과퇴직수당의차액을연금지급률로환산한 0.41785% 를합산하면수지균형연금지급률로 1.54285% 가산출된다. 따 4 이산정은국민연금개인균형보험료율에대한가정뿐만아니라경제변수를포함한다양한가정하에진행되기때문에이러한가정이변하면산출되는수치역시변하게된다. 174 연금연구 : 연금개혁을중심으로

라서개정된 1.7% 의연금지급률과이수치의차이인 0.15715% 만큼 2016 년이후의가입기간에대해납부한보험료이상의연금이지급되어향후지속적으로적자가발생하는불균형구조가지속될것이다. 5 이는국민연금가입자에게지급하는퇴직금과공무원에게지급하는퇴직수당의차액을연금지급률에포함시켜도지급하는연금의약 9.2%(0.15715/1.7) 에상응하는금액의적자가발생하게됨을의미한다. 더욱이연금지급률을 2016년부터 2035년까지 20년에걸쳐단계적으로인하하며, 보험료율역시 2016년부터 2020년까지 5년에걸쳐인상하기때문에이전환기간동안에는앞에서기술한것보다큰폭의수지불균형이발생하는문제가있다. 또한연금수급개시연령인상이 2022년 61세에서시작하여 2033년에 65세로종결되기때문에법률개정이효력을발휘하는 2016년부터무려 17년이경과해야조정과정이종료되도록설계되어있어이역시수지불균형구조를확대하는역할을하게된다. < 표 4-1> 은개혁전공무원연금제도의수지불균형구조를잘보여준다. 1996년에임용된공무원의수익비가 3.02를넘으며, 2006년임용자의수익비역시 2.68로매우높다. 또한 65세의연금수급개시연령이적용되는 2016년신규임용자의수익비가 2016년이전에임용된공무원보다큰폭으로떨어지지만 2.09로여전히높다. 2015년개혁에서부분적으로소득재분배기능이도입됨에따라임용시점이동일하여도낮은직급공무원의수익비가높은직급공무원의수익비보다높게되는구조로바뀌게되었다. 또한개혁전후의동일직급수익비를비교하면흥미로운사실을발견할수있다. 일반적으로개정된규정을가장오래적용받게되는신규임용자의수익비가가장큰폭으로하락할것으로예상할수있지만현실은그렇지않다. 5 이분석은보험료율과연금수급개시연령의인상및연금지급률인하가완료된것을전제로한다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 175

표 공무원연금개혁에따른직급별개인편익분석 직급임용일구분현행개혁후 급공무원 급공무원 급공무원 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 년 월 일 주 년불변가격이며 년재직기간을가정하였음 자료 인사혁신처 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 보험료총액 연금총액 수익비 단위 만원 이를구체적으로살펴보면 2016 년에신규로임용되는 5 급공무원, 7 급 공무원및 9 급공무원의수익비는이전보다각각 0.67, 0.60 및 0.49 만큼 하락하여 1996 년임용자와 2006 년임용자보다하락폭이작다. 이러한 176 연금연구 : 연금개혁을중심으로

결과는 2009년개혁시 2010년이후임용자에게만 65세의연금수급개시연령을적용토록한상태에서, 2015년개혁을통해 2010년이전임용공무원에게도단계적으로인상되는수급개시연령을적용토록하였기때문이다. 즉, 2015년개혁을통해 2010년이전에임용된공무원이 65세로인상된수급개시연령의영향을받는반면, 2016년신규임용자는그영향을받지않는다. 그결과신규임용자의수익비하락폭이기존공무원보다작아공무원세대간형평성이확보되지않는것처럼보인다. 그러나실제로는 2009년개혁시세대간형평성을무시하고 2010년이후신규임용공무원에게만일시에 65세로인상된수급개시연령을적용한문제점을개선한결과로발생하는현상이다. 이어서공무원연금에기초보장적성격과퇴직금성격외에공무원의특수성을반영하는성격이있다는것을전제로하여분석하도록한다. 1 년재직기간에대한연금지급률 1.7% 에는 18% 의보험료에대한수지균형지급률 1.125% 뿐만아니라퇴직금과퇴직수당의차이를반영한지급률 0.41785% 가포함되어있다. 공무원의특수성을인정할경우, 이두요소의합이 1.54285% 이기때문에 1년재직기간에대한연금지급률 1.7% 와의차이인 0.15715% 를공무원의특수성을반영한항목으로이해할수있다. 그러나공무원의특수성을인정하지않을경우에는 0.15715% 의지급률을과도하게높게설정된연금급여를통해적자를발생시키는항목으로해석할수있다. 공무원의특수성을인정하지않을경우 1년재직기간에대한연금지급률 1.7% 중 0.15715% 는설명하기어려운연금지급률항목이되며, 이는연금지급률의 9.2% 에해당한다. 이러한관점에서평가하면보험료율인상과급여수준하향조정이완료되는시점을기준으로하여도신규임용자연금의 9.2% 는설명하기어려운요인에기인하는적자로평가할수있다. < 표 4-1> 의수익비를통해 2015년개혁의한계를확인할수있다. 2016년임용자의직급별수익비를살펴보면 5급공무원이 1.42, 7급공무원이 1.48, 9급공무원이 1.60이다. 1.0 이상의수익비는미적립부채를발생시키기때문에재정건전성이지속적으로확보될수없음을보여준다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 177

물론연금총액의일부는퇴직금과퇴직수당의차이를보상하는성격이있으며, 이에대한비용은사용자인정부가부담해야하기때문에재정건전성이확보되지못하는책임의일부는정부에있다는점에유의해야한다. 이상의내용에기초하여수익비관점에서재정건전성에미치는개혁의효과를평가하면새누리당안에서목표로했던완전한수지균형을달성하지못할뿐만아니라 20년에걸친연금지급률의하향조정등으로수익비개선효과가서서히발생하기때문에미흡하다. 이는수익비를적용한재정건전성관점에서평가하면 2015년개혁이한계가있음을의미한다. 나 연금재정관점 개정된내용중기여율, 연금지급률및연금수급개시연령뿐만아니라기준소득월액상한의하향조정, 수급요건완화, 기여금납부기간의연장및한시적연금인상동결도연금재정에영향을미치게된다. 첫째, 기준소득월액상한을공무원평균기준소득월액의 1.8배 (2015년기준 804만원 ) 에서 1.6배 (715만원 ) 로낮추었다. 이는단기적으로보험료수입을억제하여단기재정에부정적영향을미치지만, 장기적으로는수지불균형구조때문에지출을수입보다큰폭으로줄여장기재정에긍정적으로작용한다. 둘째, 국민연금과의형평성을고려하여연금수급을위한최소가입기간을 20년에서 10년으로단축하였는데, 이는연금수급자확대를통해재정안정화에부정적으로작용한다. 셋째, 연금지급률하향조정에따른연금하락을부분적으로상쇄하기위해기여금의최대납부기간을 33년에서단계적으로 36년으로연장하였는데, 이역시수지불균형수급구조때문에재정안정화에부정적으로작용한다. 넷째, 2016년부터 2020년까지연금인상을동결한것은단기재정안정화에크게기여한다. 한편, < 표 4-2> 에 2015년공무원연금개혁에따른보전금추이가정리되어있다. 개혁을통해 2016년부터 2085년까지의정부보전금합계가 40% 감소하는것으로추정되었고, 개혁의단기재정안정화효과가큰것 178 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 공무원연금개혁에따른보전금추이 년 연도 현행제도의보전금 개정시보전금 합의안 단위 억원 현행대비비율 합계 주 년불변가격임 자료 인사혁신처 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 179

으로분석되었다. 이를구체적으로살펴보면현행제도와비교한보전금감소규모가 2016년 41% 에서점차증가하여 2020년에 62% 에달하는것으로분석되어단기재정안정화효과가크다. 이효과는주로부담률을현행의 7% 에서시작하여 2020년에 9% 로인상하며, 동시에 2016년부터 2020년까지연금인상을동결한조치에기인한다. 재정안정에기여하는데는, 보험료율인상효과가연금인상동결효과보다클것이다. 흥미로운것은보험료율인상과연금동결항목을제외한여타항목의경우시간이경과할수록개혁효과가누적되어커지는것이일반적인데, 이번개혁의경우에는그렇지않다는점이다. 부담률인상과연금인상동결이종료되는 2021년부터보전금감소비율이하락하여 2027년에 40% 가되는데, 이는초기효과가사라지고중기효과만나타나면서감소폭이줄어들기때문이다. 이어서시간이경과하면서개혁효과가누적되어감소폭이다시증가하여 2040년에 49% 에달하는데, 이는개혁의전형적인장기패턴에해당한다. 또한 2040년을기점으로보전금감소비율이다시하락하는데, 이는 2010년이후임용자에대한수급연령연장효과가 2015년개혁에는없기때문이다. 즉, 개혁의일반적인장기패턴은기간이경과할수록개혁효과가누적되어재정안정화효과가커지는데, 2015년개혁에서는재정에중요한영향을미치는 2010년이후임용자에대한추가의연금수급개시연령인상효과가없기때문에보전금감소비율이하락하게된다. 연금재정관점에서재정건전성에미치는개혁의효과를평가하면 2016 년부터 2085년까지의전체기간에대해보전금을평균 40% 감소시키는긍정적효과가발생하며, 단기효과가큰반면장기효과는작은한계가있다. 이는연금지급률인하보다보험료율인상을선호한공무원이익단체의주장이관철되어보험료율인상이높은비중으로개혁에반영되었기때문이다. 그결과단기재정건전성효과는큰반면장기재정건전성효과가작은구조가되었으며, 이것이모수개혁형태로실시되는이번개혁의한계이다. 180 연금연구 : 연금개혁을중심으로

형평성 가 공무원연금가입자세대간형평성 2015년개혁의주요성과중하나는 2009년개혁의한계로지적되었던가입자세대간형평성문제를개선한것이다. 2009년개혁때재직공무원을수급개시연령연장대상에서제외한채신규임용자에게만 65세를적용하고, 신규임용자에대해서만유족연금지급률을 70% 에서 60% 로낮추었다. 특히연금수급개시연령을경과규정없이 2010년 1월 1일임용일기준으로일시에 60세에서 65세로인상함에따라임용시점기준으로세대간형평성에큰문제가발생하였으며, 이는현실에서실행할수없는규정이었다. 이세대간형평성문제는 2015년개혁을통해완화되었다. 임용일대신퇴직시점을기준으로 2022년부터 2033년까지단계적으로연금수급개시연령을인상함으로써형평성문제를완화시켰을뿐만아니라현실적용가능성을제고하였다. 또한임용시점에관계없이모든공무원에게 60% 의유족연금지급률을적용함으로써세대간형평성을제고하였다. 이상의내용을종합하면 2015년개혁은공무원연금가입자세대간형평성을제고하기때문에세대간형평성제고측면에서긍정적으로평가할수있다. 나 공무원연금가입자세대내형평성 기존의공무원연금제도는소득비례연금이어서장수위험에대한보험기능을수행하지만세대내소득재분배기능은없었다. 소득재분배기능도입에반대하는근거로직역연금이어서가입자간동질성이높기때문에소득재분배기능을도입할필요성이크지않다는주장이제기되었다. 기존의공무원연금개혁논의에서소득재분배기능도입의필요성이지속적으로제기되었지만, 특히고소득공무원집단의반발로도입되지않 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 181

았다. 가입대상자가공무원이라는동질성은있지만현실적으로직급간보수격차가큰상황에서, 공적연금의중요한특성중의하나인소득재분배기능이없던것이기존제도의중요한문제점으로지적되었다. 특히 2015년공무원연금개혁을위한국민대타협기구에하위직직급의이익을대표하는공무원노동조합대표가다수참여하여재분배기능의도입을강력히요구하였다. 반면, 상대적으로고소득공무원의이익을대변하는단체에서는큰폭의소득재분배에대해유보적입장을견지하였다. 이러한배경하에재직기간 1년에대한연금지급률중 1% 에대해서만소득재분배가이루어지도록연금산식을변경하고, 재직기간 1년에대한연금지급률중 1% 를초과하는지급률에대해서는기존처럼소득비례를적용토록하였다. 또한 31년이상의재직기간에대해서도소득비례산식을유지토록하였다. 1년재직기간에대한연금지급률 1.7% 에서퇴직금과퇴직수당의차이를반영한지급률 0.41785% 를차감하면 1.28215% 가산출되는데, 이부분은노령연금과공무원의특수성을반영한부분으로이해할수있다. 따라서퇴직 ( 연 ) 금을보완하는부분을제외한 1.28215% 에대해소득재분배기능을도입하는것이바람직한데, 2015년개혁에서소득재분배기능을 1% 로한정해서도입하였다. 이상의내용을요약하면, 소득재분배기능을도입한것은가입자세대내소득재분배관점에서긍정적이지만공적연금의중요한특징중의하나인소득재분배기능이제한적으로작동하도록설계된점은한계로지적할수있다. 다 공적연금제도가입자간형평성 새누리당개혁안의가장큰특징은장기적으로공무원연금을국민연금에통합하는방안을제시한점이다. 즉, 신규임용자에게국민연금에상응하는제도를적용함으로써기존재직자가모두퇴직하게되면국민연금에통합할수있도록설계하였다. 이는박근혜대통령이공무원연금 182 연금연구 : 연금개혁을중심으로

개혁방향으로제시한국민연금과의형평성제고에부합하는내용이었다. 그러나이구조개혁안은공무원이익단체의반발로실현되지못하고, 기존구조를유지하면서단기재정안정화와합리성제고를주된내용으로하는모수개혁에합의하였다. 2015년개혁을수익비관점에서살펴보면 2016년에신규임용되어 30 년근무한후퇴직하는 7급공무원의수익비가 1.48로추정된다 ( 표 4-1 참조 ). 참고로여기서대표공무원으로선정한 7급신규입직자의기준소득월액은 241만원이었다. 반면, 국민연금의경우 2015년에국민연금평균소득 (2015년기준 204만원 ) 으로 30년가입한후 20년동안노령연금을수급하는가입자의수익비는 1.8로, 2015년기준으로월소득 300만원에 30년가입한후 20년동안노령연금을수급하는가입자의수익비는 1.6 으로, 2015년부터보험료납부상한액 (2015년기준월소득 421만원 ) 으로 30년가입한후 20년동안노령연금을수급하는국민연금가입자의수익비는 1.4로추정된다 ( 물론노령연금에유족연금을추가하면수익비는증가함 ). 6 따라서수익비를기준으로하면국민연금가입자와의형평성이확보된것처럼보인다. 그러나미래세대로부터의이전소득인순연금액 ( 연금총액 보험료총액 ) 을기준으로하면공무원연금가입자의순연금액이국민연금가입자보다여전히월등히많다. 7 다만, 공무원의특수성을인정할경우이를인정하는정도만큼이전소득을비교할때반영하여야할것이다. 공무원연금개혁이후시점의신규가입자를대상으로하여도직장안정성이월등히높은공무원연금가입자에게미래세대로부터더많은이전소득이지급되는것은공적연금제도간형평성이확보되지않았음을의미하며, 이를이번개혁의한계로지적할수있다. 한편, 국민연금가입자와의형평성을높이기위해공무원연금수급을위한보험요건으로재직기간을 20년에서 10년으로단축한것은공적연금제도간형 6 참고로김상호 (2008, p.45) 에따르면 2007 년국민연금법개정후인 2008 년에신규가입한평균소득의홑벌이부부남자가 30 년가입할때본인과배우자의순연금액총액은 2007 년현가로 4 천만원이며, 수익비는 1.70 이다. 7 이는각주 6 의국민연금가입자와 < 표 4-1> 의공무원연금가입자를비교하면쉽게확인할수있다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 183

평성관점에서바람직한것으로평가할수있다. 합리성제고 제도의합리성관점에서개선한사항을살펴보면다음과같다. 첫째, 재정에중립적이면서제도의합리성을높이기위해분할연금제도를도입하였다. 국민연금에서처럼재직기간중의혼인기간이 5년이상인공무원이이혼하면해당기간연금액의 50% 를배우자에게지급토록하였다. 국민연금에분할연금제도를도입할때에는전업주부로활동하는여성의연금수급권을강화하기위한측면이강하였지만, 공무원연금의경우여성공무원의비율이높기때문에성별에중립적이면서합리성을높이는데기여할수있는개선책으로평가할수있다. 둘째, 연금지급정지규정을강화하여합리성을높였다. 즉, 전액정지대상을확대하고, 일부정지규정을합리적으로강화하였다. 이를통해과도한연금지급에의한과대보장의문제를완화하면서고액연금수급자와기타수급자간형평성을높이고, 재정건전성확보에도부분적으로기여하게되었다. 셋째, 기존에는공무상장애에의한퇴직에대해서만장애연금을지급하고, 비공무상장애에의한퇴직에대해서는장애연금을지급하지않아노후소득보장의사각지대로남아있었다. 이러한상황에서장애등급별로구분하여장해연금또는일시금을지급토록한것은제도의합리성제고에기여하는것으로평가할수있다. 넷째, 퇴직일시금을지급할때 5년미만재직자와 5년이상 20년미만재직자를구분하여차등적용하였는데, 5년이상재직자에게적용하는퇴직일시금산식을 5년미만재직자에게적용하여퇴직일시금을지급토록하였다. 이는제도의합리성을높이는데기여할것이다. 184 연금연구 : 연금개혁을중심으로

성과 이번개혁의성과로다음을들수있다. 첫째, 공무원연금개혁논의가공론화되고부분적으로투명성이제고되는계기가마련되었다. 기존에는정부 ( 안전행정부 ) 가주도하여개혁안을만들고, 이과정의논의가외부에공개되지않아밀실개혁이라는비난을받았다. 그러나이번개혁에서는초기의주무부처주도에서당 정 청주도로, 이어서국회특위주도로변경되면서논의내용이신속하게언론을통해공개되었다. 이번개혁은대통령이개혁의필요성을언급하면서개혁논의가공론화되고, 국회특위주도로진행되면서정보투명성이이전과비교할수없을정도로제고된점을중요한성과로지적할수있다. 특히기존에이런기반이심각한수준으로부재하였다는점을고려하면공론화와투명성을높이기위한토대가마련된것을긍정적으로평가할수있다. 둘째, 절차상의체계성을확보하는계기가마련되었다. 국회특위주도의개혁을통해이해관계자의갈등을봉합하는과정을겪으면서형식측면에서 사회적합의 형태의여야절충을통한타협안이만들어졌다. 국민연금을포함한공적연금을개혁할때정부가거의 독단적으로 추진하던기존의형태를벗어나이해관계자를대변하는국회에서추진하여종결하였기때문에내실은떨어질수있으나절차상의체계성 ( 개혁특위, 국민대타협기구, 실무기구 ) 측면에서진일보한것으로평가할수있다. 또한논의과정에참여한여야국회의원, 공무원노동조합대표, 전문가및정부를대표한공무원들의공무원연금에대한지식이확대되었다. 다음개혁역시국회주도로실시될가능성이높기때문에이번경험이소모적인논쟁을줄이고생산적인논의체계를구축하는데일정부분기여할것으로평가할수있다. 그러나공무원연금개정법안최종합의와통과과정에서발생한논쟁등이우리사회에미친부정적영향은이러한사항을긍정적으로평가할때제한요인으로작용할것이다. 셋째, 공적연금을비교할수있는구조와다층노후소득보장체계로이행할수있는잠재적기반이마련되었다. 외형적으로보면이번개혁역 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 185

시기존개혁처럼보험료율을올리고급여수준을낮추는모수개혁형태를취했다. 그렇지만 1.7% 의연금지급률구조를분석하면다층노후소득보장체계로이행할수있는교두보를확보한것으로평가할수있다. 즉, 1.7% 의연금지급률중 1% 의국민연금상당분에소득재분배요소를도입함으로써부분적으로국민연금산식구조로전환하고, 퇴직금과퇴직수당의차이 (0.41785% 이지만약 0.4% 로간주 ) 를연금지급률에서보전하여국민연금가입자와의형평성을확보하면서내용상이들에게적용하는퇴직금을지급하는구조로전환하고, 연금지급률의나머지 (0.3%) 는공무원의특수성을반영한것으로해석할수있다. 다층노후소득보장체계에서는 1층공적연금, 2층퇴직연금 ( 퇴직금 ) 및 3층개인연금으로보장수단을제공주체별및기능별로명확히구분한다. 이번개혁이외형상으로는이전과비슷한구조를유지하는것처럼보이지만, 연금지급률의구성내용을분석하면기능별분류를통해실질적으로국민연금가입자와비교할수있고, 급여구조가다원화되며, 향후다층노후소득보장체계로전환할수있는기초를마련한것으로평가할수있다. 이러한관점에서이번개혁을구조개혁적모수개혁으로평가할수도있다. 넷째, 장기적관점의구조개혁을실시하는대신단기와중기의재정부담을축소하면서향후의구조개혁을위한기반을마련하였다. 신규임용자에게국민연금가입자와유사한다층노후소득보장체계를적용함으로써공적연금가입자간형평성을확보한다는명분을포기하는대신, 단기와중기의재정부담을완화하는현실을선택하면서동시에미래의구조개혁을위한기반을마련하였다. 구조개혁을실시하려면정부가기존의미적립연금충당부채 (2014년 12월말기준으로 523.9조원 ) 8 의대부분뿐만아니라적립식으로전환되는퇴직금충당금을부담해야하는이중부담을감수해야된다. 9 이는단기와중기에걸쳐정부부담을급격히증가시키기때문에구조개혁안은재정적측면에서정부가수용하기어려 8 유경준외 (2014), p.71. 9 물론퇴직금충당금을완전적립방식이아닌 NDC 같은방식을사용하면이중부담이발생하지않는다. 186 연금연구 : 연금개혁을중심으로

운대안이다. 이처럼구조개혁의장애요인으로기존공무원들의강력한반발외에도막대한연금충당부채뿐만아니라단기와중기에걸쳐신규로발생하게될퇴직금충당금을위한정부의추가부담에대한우려가작용하는점에주목해야한다. 다섯째, 이전개혁과달리연금수급자의연금을동결하고재직공무원의연금을비교적큰폭으로삭감하였다. 이전개혁의경우기존가입자의기득권을인정하여연금수급자의급여를보호하면서재직공무원의급여삭감을최소화하고단기재정안정화를위해보험료를인상하며, 주로신규임용자의급여삭감에치중하였다. 반면에이번개혁에서는기존가입자가고통분담에동참하였다. 즉, 연금인상을향후 5년 (2016~20 년 ) 동안정지하고, 2010년이전임용공무원을포함한모든공무원의연금수급개시연령을퇴직시점기준으로연장하였다. 연금수급개시연령연장등을통해 1996년임용된 7급공무원의연금을 11% 삭감하고, 2006 년임용된 7급공무원의연금을 24% 삭감하였다. 10 이처럼은퇴공무원이재정안정화에참여토록하고, 모든재직및신규공무원에게동일한연금수급개시연령을적용하여재직공무원의급여를큰폭으로삭감한것을이번개혁의성과로평가할수있다. 한계 이번개혁의한계로다음을들수있다. 첫째, 구조개혁을위한재정관련기본틀이구축되지않았다. 구조개혁을통해저축계정을포함한다층노후소득보장체계를도입하는데중요한장애물로작용하는것중의하나가막대한규모의미적립연금충당부채인데, 이를해결할정부의명확한책임분담의사표시가그동안없었다. 정부는암묵적으로지속적인정부보전금지원을통해미적립연금충당부채문제를책임지겠다는입장인데, 정부가미적립채무에대해명확한해결책을제시하지않는한 10 인사혁신처 (2015b), p.9 설명자료. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 187

공무원연금을구조적으로개혁하기어렵다. 또한퇴직금부분을적립식으로전환할경우이중부담이발생하게되어정부가감당하기어려울것이다. 둘째, 다층노후소득보장체계도입을위한기본틀이구축되지않았다. 신규임용자에게국민연금에상응하는제도를적용하려던구조개혁이실패하고, 다층노후소득보장체계도입에필요한연금지급률의명시적기능구분이이루어지지못했다. 신규임용자에게구조개혁내용을적용하려던새누리당안이철회되고다층노후소득보장체계로전환하기위한명시적연금지급률구조가만들어지지못한것은다층노후소득보장체계의도입에장애요인으로작용할것이다. 셋째, 단기재정절약에치중한결과장기재정절약효과가미흡하다. 특히기존공무원의연금지급률인하가 2016년부터 2035년까지 20년에걸쳐이루어지도록설계되어이행기간이매우길며, 이에따라중장기재정절약효과가미흡하다. 또한연금지급률 1% 에대해국민연금산식을준용한형태의소득재분배요소를도입한것은성과이지만, 소득재분배측면에서본다면퇴직금과퇴직수당의차이를반영하는부분을제외하더라도연금지급률여타구성요소의일부에대해서만소득재분배를적용함으로써재분배효과가제한되는한계가있다. 넷째, 국민연금의적정노후소득수준을 40% 에서 50% 로인상하고 공적연금강화와노후빈곤해소를위한사회적기구 를국회에설치하기로실무기구에서합의하여 연금논쟁 2라운드 로확산될가능성을열어놓았다. 11 실무기구는신설될사회적기구에서국민연금명목소득대체율 50% 로의인상, 국민연금실질소득대체율개선을위한연금크레딧확대방안, 국민연금사각지대해소방안및공무원연금개혁으로발생하는총재정절감액의 20% 를공적연금제도개선에활용하기위한방안등을논의하기로합의하였다. 그런데 2014년에공무원연금개혁의필요성이 11 2015 년 5 월 29 일본회의에서 공적연금특위구성결의안및사회적기구구성 운영에관한규칙안 이통과되었고, 2015 년 8 월 11 일에 공적연금강화와노후빈곤해소를위한특별위원회 ( 공적연금특위 ) 가활동을시작하였다. 188 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제기되었을때공무원연금이언론에서비판받은이유중의하나는공무원연금가입자의소득대체율과급여액이국민연금가입자보다월등히높다는것이었다. 공무원노동조합에서이러한비판의소지를없애기위해공무원연금과직접적인관련이없는국민연금소득대체율의적절성에대해공식기구에서논의할것을주장하여관철한것으로보인다. 12 공무원연금과직접적인관련이없는국민연금의소득대체율수준의타당성에대해논의하도록국회공무원연금개혁특위에서합의하였기때문에이에대한공식적인논의가불가피하게되었다. 그러나국민연금소득대체율을일정수준으로높이기위해서는보험료율인상이불가피하며, 보험료율인상은특히자영자와한계근로자처럼보험료부담능력이떨어지는국민연금가입자의거센반발을초래할것이기때문에향후공적연금개혁논의에서일종의지뢰로작용할수있다. 다섯째, 개혁추진주체와관련하여국회특위가주도한상향식개혁인장점이있는반면, 합의과정이기계적인합의에그치고합의안이이익집단의영향을많이받았다는한계가있다. 개혁에대한대통령의의지가확고하였고, 대통령이구체적개혁방향으로재정건전성확보와국민연금과의형평성제고를제시하였다. 이러한상황에서여당은국회특위활동기간내에합의안을도출해야한다는중압감을가지고협상에임했고, 야당은공무원노동조합의의견에민감하게반응하여공무원연금문제를해결할수있는건설적인타협이이루어지지못했다. 즉, 핵심개혁사항인재정건전성과국민연금과의형평성제고보다단기재정절약, 국민연금의적정소득보장및공무원이익단체의주장에실무기구의논의가집중된한계가있다. 여섯째, 공무원연금개혁이정치권의이익추구와맞물려불필요한사회적갈등을초래하였다. 야당은공무원연금개혁법안통과에국민연금가입자의노후소득보장이슈외에도사회적파급효과가큰국회법개정등을연계시켰다. 국회법개정은대통령의거부권행사로무산되었지만, 12 야당과공무원노동조합은국민연금의적정노후소득대체율로 50% 를명시할것을주장했지만국회특위산하노후소득보장제도개선분과위원회에서관철되지않았다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 189

이의진행과정은정치권에서큰파장을초래하였다. 일곱째, 기술적측면에서국민사망표를사용하고, 2036년부터공무원수가변하지않는것을가정하여재정을추계하였다. 공무원연금가입자의평균기대여명은일반국민보다약 4세높은것으로알려져있는데, 공무원연금가입자의연금액과수익비등을계산할때통계청이발표한국민사망표를사용하였고, 13 그결과연금액과수익비등이과소추정되었다. 14 또한공무원수가변하지않고유지된다는가정은현실성이떨어진다. 초저출산이지속되어우리나라국민이 4천만명이하로떨어질것으로예상되기때문에공무원수가줄어들게되면부양비가증가하여재정상황이악화될것이다. 아울러개혁의재정효과를의미있게평가하려면장단기효과를구분하여평가해야하는데, 불변가치로산출한장단기절감액의단순합계액을사용함으로써장기재정절약보다단기재정절약에몰두하게되었고, 그결과개혁방향이근본개혁이아닌모수개혁으로전환된하나의이유로작용한것으로판단된다. 여덟째, 공적연금제도가입자간형평성확보에는미흡하였다. 이번개혁을통해공무원연금가입자와국민연금가입자간의순연금액 ( 연금총액 보험료총액 ) 차이가축소되기는하였지만아직도그격차는상당한수준이다. 공무원연금에퇴직금적성격이포함되어있다는점과공무원의특수성을인정하는경우를고려하면순연금액차이의일부를인정할수있겠지만, 이두가지요인만가지고현실의순연금액차이를설명하기에는무리가있다. 13 국민대타협기구재정추계분과위에서재정추계모형으로공무원연금공단의추계모형을사용하기로합의하고, 5 개기초율 ( 퇴직률, 사망률, 유유족률, 유족연금선택률, 퇴직연금선택률 ) 을검증하였다. 이과정에서사망률과유유족률관련하여국민사망표를사용할것을야당과공무원노동조합이주장하여관철하였다. 14 아울러정부보전액과보전율이떨어지기때문에개혁에따른절감액도과소추정되었다. 190 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 4 절직역연금의문제점 공무원연금 가 재정건전성 2015년의공무원연금개혁을통해보험료율을단계적으로인상하고연금지급률을단계적으로인하함으로써 2016년부터 2085년까지발생할것으로예상되는정부보전금을약 40% 축소할수있게되었다. 이러한성과에도불구하고연금지급률을 20년에걸쳐서서히하락시키면서보험료율을단계적으로인상하는단기재정안정화에치중하였기때문에보험료율인상이종료되는 2020년이후보전금이급증하는한계가있다. 매년발생하는보전금규모를 2020년까지는 2조원대에서유지할수있지만 2021년부터보전금이급증하여 2025년에 6조원을초과할것으로전망된다 ( 표 4-2 참조 ). 이처럼현행제도가지속가능하지않은불완전한수급구조이기때문에 2018년에새로운정부가출범하면공무원연금법개정을다시추진할수밖에없을것으로예상한다. 더욱이장기재정전망시사용한공무원수와기대여명이현실을반영하지못하기때문에이러한점을고려하면적자규모와보전금규모가확대될것이다. 장기재정전망에서공무원수가주로 1인당실질 GDP에의해결정되는것으로가정하고회귀분석기법을이용하여추정하였는데, < 표 4-3> 에서알수있는것처럼 2020년까지 1인당실질 GDP가 3% 대를유지하는것으로가정하였다. 그러나이는매우낙관적인가정으로우리나라경제현실을제대로반영하지못한한계가있으며, 이러한낙관적가정에기초하여산출된공무원수역시과대추정될수밖에없다. 또한이러한추정방법을사용하여산출한공무원수가최대가되는연도 (2036년 ) 이후에는공무원수가그대로유지되는것을가정하였다. 통계청은우리나라인구가 2030년에 5,216만명을정점으로한후꾸준 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 191

히감소할것으로전망하였다. 이처럼인구가감소하는상황에서 2036년이후에공무원수가그대로유지될것으로가정하는것은현실성이떨어진다. 즉, 공무원수를전망할때현실을반영하지못하는높은 1인당실질 GDP 성장률을사용하여공무원수를과대추정하였고, 2030년이후인구가지속적으로줄어드는상황에서도공무원수가그대로유지된다고가정한것은설득력이떨어진다. 따라서공무원수가 < 표 4-3> 의수치보다적게될가능성이높으며, 이러한경우공무원연금의재정건전성은더욱악화될것이다. 아울러일반국민보다약 4년더오래사는공무원의특성을무시하고통계청 장래인구추계 의기대여명을사용하여장기재정전망을한것은 < 표 4-2> 에서추정한것보다훨씬큰규모의보전금이현실에서필요하게될것임을보여준다. 한편, 제도의성숙도가높은공무원연금의미적립채무규모는매우크다. 공무원연금의연금충당부채를예금급여채무 (Projected Benefit Obligation: PBO) 개념을사용하여추정하면 2014년 12월기준 523.9조원이었다. 15 이중연금수급자연금충당부채가 194.9 조원, 재직자연금충당부채가 328.9 조원으로추정되어재직자연금충당부채가전체연금충당부채의 62.8% 를차지하였다. 연금충당부채규모가 2013년 12월기준 484.4조원에서 1 년동안 39.4조원이증가하였고, 이증가분중에서연금수급자연금충당부채가 13조 5,765억원을, 재직자연금충당부채가 25조 8,867억원을차지하였다 ( 대한민국정부 [2015], p.1113~1115). 여기서재직자연금충당부채가연금수급자연금충당부채보다월등히많은것을알수있으며, 이는공무원연금제도의추가개혁을통해연금충당부채증가속도를상당한수준으로억제할수있음을보여준다. 15 연금충당부채의발생원인을크게저부담 - 고급여에의한구조적요인과기대여명증가에따른인구학적요인으로구분할수있으며, 구성요인별부채규모에대한계산은본연구의범위를벗어난다. 192 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 공무원수전망 단위 명 연도 인구전망 실질 성장률 공무원수전망 나 다층노후소득보장체계의미비 장기적으로 1층공적연금, 2층퇴직연금 ( 퇴직금 ) 및 3층개인연금으로구성되는다층노후소득보장체계를도입하는것이바람직한데, 이를위한기본틀이아직구축되지않았다. 다층노후소득보장체계를도입하기위해서는무엇보다막대한규모의미적립연금충당부채를해결해야하는데, 이를위해서는우선연금충당부채의발생원인별부채규모를신뢰성있게추정하여야한다. 또한다층노후소득보장체계를도입하려면연금지급률의기능적구분이이루어져야하는데, 이를위한명시적연금지급률구조가아직만들어지지않았다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 193

군인연금 가 재정건전성 군인연금은 1960년공무원연금제도의도입과함께실시되었는데, 1960 년이전에전역한간부에대해기여금납부를면제하고 6 25 전쟁등전투기간을복무기간의 3배로인정함에따라이미제도시행초기 (1960년대 ) 에연금수급자가발생하였다. 1973년에사실상의수지불균형이발생하였지만 ( 표 4-4 참조 ), 공무원연금제도가처음으로개혁된 1995년까지제도개선이이루어지지않아기금을축적하면서군인연금독자모델을개발할기회를갖지못했다. 공무원연금개혁을준용하여 1995년, 2001년및 2010년에제도를개선했지만모수개혁으로근본적인해결책이되지못해지속적으로재정적자에처해있으며, 군인이부담하는기여금과국가가부담하는부담금을초과하는연금지출부분을매년일반예산에서지원하는정부보전금으로충당하고있다. 그동안적자규모가확대됨에따 표 군인연금재정추이 연도 개인기여금 국가부담금 수입 기금전입금보전금소계 단위 억원 명목가격 지출 차액 자료 문채봉 194 연금연구 : 연금개혁을중심으로

라보전금이지속적으로증가하여 2014년에 1조 3,446억원에달했다. 군인연금에서재정적자가발생하는원인을저부담- 고급여의구조적요인, 평균수명연장에기인하는인구학적요인및군인연금의특수성에기인하는요인으로분류할수있다. 구조적요인과인구학적요인은공무원연금및사학연금의내용과비슷하기때문에추가로설명하지않으며, 여기에추가하여다음에기술하는군인연금의특수성이재정문제를더욱어렵게만든다. 현행제도를유지하면총수입보다총지출이더빠르게증가하기때문에시간이경과할수록보전금규모가확대되는것을알수있다 ( 표 4-5 참조 ). 예금급여채무 (PBO) 개념을적용하여군인연금연금충당부채를추정하면 2014년 12월기준 119.8조원이었다. 이중연금수급자연금충당부채가 표 군인연금장기재정전망 연도 명목가격 년불변가격 단위 억원 총수입총지출보전금총수입총지출보전금 주 인구는 년 월 일통계청이발표한 장래인구추계 의중위가정을사용함 이에따르면합계출산율이 년 에서 년 까지증가한후이수준으로유지되며 기대수명은 년남자 세 여자 세에서증가하여 년에각각 세및 세에도달하며 인구천명당 의국제인구이동이발생할것을가정하였음 또한총요소생산성 에대한중립가정을사용하였음 자료 문채봉 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 195

46.1조원, 재직자연금충당부채가 73.7조원으로재직자연금충당부채가전체연금충당부채의 61.5% 를차지하였다. 연금충당부채가 2013년 12월기준 111.9조원에서 2014년 12월기준 119.8조원으로 7조 9,352억원이증가하였는데, 이증가분중에서연금수급자연금충당부채가 2조 1,768 억원을, 재직자연금충당부채가 5조 7,584억원을차지하였다 ( 대한민국정부 [2015], p.1153~1154). 나 군인연금의특수성 군인연금의기본구조는공무원연금과동일하지만세부내용에서는군인연금의특수성을반영한상이한규정이있다. 먼저전투기간을복무기간의 3배로인정하며, 연금수급개시연령에대한규정이없으면서계급별조기정년제도때문에연금수급기간이길다. 또한군인의특성상재해율이높고, 연금수급권자대부분이연금을선택하며 (2013년의연금선택률 97%), 가입자수가일정한수준으로유지되어왔기때문에신규가입자증가에따른단기재정개선효과가발생하지않았다. 이러한군인연금의특수성은재정상황을악화시키는요인으로작용한다. 반면에군인연금은계급별조기정년제도등으로 20년이상가입자비율이공무원연금보다낮은데, 이는지출액감소를통해재정상황을개선시키는요인으로작용한다. 공무원연금에서는재정문제를완화하기위해 1995년법개정을통해 1996년이후임용자에게 60세의연금수급개시연령을적용하고, 이어서 2000년법개정을통해 1995년이전임용자에게도단계적으로연금수급개시연령을인상하고있다. 이와달리군인연금에서는군인의특수성을고려하여연금수급개시연령에대한규정을적용하지않으며, 이것이군인연금제도가공무원연금제도와상이한가장큰특징으로생각한다. 196 연금연구 : 연금개혁을중심으로

사립학교교직원연금 가 장기재정의불안정 사학연금이 1975년사립학교교원을대상으로도입된후 1978년사무직원으로확대되었고, 직역연금중가장늦게도입되었기때문에공무원연금과군인연금보다성숙도가낮다. 이러한낮은성숙도에도불구하고급여지출이빠른속도로증가함에따라연금수지흑자규모가급격히줄어들어 2009년에는 965억원에불과하였다 ( 표 4-6 참조 ). 이러한상황에서 2009년의제도개혁을통해보험료율인상 ( 기준소득월액의 5.525% 에서 2010년 6.3% 로, 2011년 6.7% 로, 2012년 7% 로인상 ) 과급여수준하향조정 ( 전체재직기간의평균기준소득월액기준으로 1년가입기간에대해연금지급률 1.9% 적용 ) 등의재정안정화조치가이루어졌다. 2009년개혁에서의연금삭감과신규임용교원에대한연금지급연령의연장 (65세) 은장기재정안정화에기여하고, 보험료율인상은단기재정안정화에기여한다. 보험료율을인상한결과 2010년부터 2012년까지보험료수입이빠른속도로증가하였고, 이에따라재정수지흑자가 2009년 965억원에서 2010년 3,557억원으로급증하였다. 보험료율인상이종료되자 2013년부터보험료수입증가가정체된반면지출은지속적으로빠른속도로증가하여재정수지흑자가 2014년에 2,037억원으로하락하였다. 사학연금은아직기금적립단계여서 2014년말기준 14조 7,883억원의적립금이축적되었지만, 기존제도를유지하면보험료수입과급여지출만비교할경우 2017년에적자로전환될것으로전망된다 ( 표 4-7 참조 ). 적립금에서이자수입이발생하여당분간재정수지흑자가유지되지만, 이자수입을포함하여도 2021년에적자로전환된다. 이후지속적인재정수지적자로적립금규모가빠른속도로줄어들어 2032년에기금이고갈될것으로전망되며, 기금고갈후에는재정수지적자규모가큰폭으로증가하여 2080년에는 43조 4,507억원에달할것으로추정되었다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 197

표 사학연금재정수지및적립금추이 단위 천억원 명목가격 부담금수입 급여지출 연금수지 적립금 주 연금수지 부담금수입 급여지출 퇴직수당및재해보상제외 급여지출은연금급여와퇴직수당연금기금부담포함 자료 사학연금공단내부자료 표 사학연금장기재정전망 단위 억원 명목가격 연도 수입지출총수입부담금총지출급여 재정수지 적립금 자료 사학연금공단내부자료 한편, 2015 년에개정된사학연금규정을적용하여도재정수지적자발 생시점이고작 6 년미루어진 2027 년이되며, 기금고갈시점은 10 년미 루어진 2042 년이될것으로예상된다 ( 표 4-8 참조 ). 기금이고갈된이후 198 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 개정된사학연금제도규정적용시의장기재정전망 단위 억원 명목가격 연도 총수입 총지출 재정수지 적립금 자료 사학연금공단내부자료 에는재정적자가빠른속도로증가하여 2015년에개정된공무원연금제도내용을준용하여도 2080년의재정적자규모가 31조 3,389억원에달할것으로전망된다. 이러한장기재정불안정의주된원인은저부담- 고급여의구조적요인에있지만, 사학연금제도도입이후의빠른기대여명증가도장기재정불안정의중요한요인으로작용하였다. 김상호 (2012, p.54) 에서 1990년임용자, 2000년임용자및 2010년임용자에게사학연금제도도입시점 (1975년 ) 의기대여명을적용하면수지불균형을야기하는수익비 (1을초 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 199

과하는수익비 ) 가각각 26.9%, 25.4% 및 31.1% 감소하는것으로분석되었다. 이에기초하여판단하면사학연금제도도입이후의인구학적요인인기대여명증가가재정불안정에약 25~31% 의영향을미친것으로이해할수있다. 따라서저부담- 고급여의구조적요인에의한재정불안정은약 69~75% 로이해할수있다. 한편, 예금급여채무 (PBO) 개념을적용하여사학연금연금충당부채를 2013년 12월기준으로연구자가산정한결과, 연금수급자부분은약 19 조원, 재직자부분이약 43조원으로총 62조원으로추정되었다. 이의추정에 2013년공무원연금충당부채거시경제변수할인율과물가상승률을사용하였고, 보수인상률로사학연금평균기준소득월액의 5년평균상승률을사용하였다. 이러한추계치를바탕으로 2015년 12월기준사학연금연금충당부채를예금급여채무 (PBO) 개념으로추정하면약 70조원에달할것으로예상한다. 나 사학연금의특수성 사학연금운영에소요되는재원은교직원과법인이각각 50% 씩부담하는것을원칙으로하지만교원에대해서는국가가법인부담의일부를부담하고있다. 구체적으로법인과국가의연금분담률로 58.8 대 41.2가적용된다. 따라서법인부담률 7% 가적용된 2015년에법인이 4.117% 를, 그리고국가가 2.883% 를부담하였고, 법인부담률이 9% 로인상되는 2020 년에는법인이 3.706% 를, 그리고국가가 5.294% 를부담하게된다. 또한초 중 고교직원의퇴직수당에소요되는비용전액을국가가부담하며, 대학교직원의퇴직수당에소요되는비용은공단 ( 연금기금 ) 이 236억원을, 대학법인이소요비용의 40% 를, 그리고국가가나머지금액을부담하고있다. 참고로학교경영기관의재정상황이개선될때까지퇴직수당에소요되는비용을사학연금기금에서일부부담하고국가가나머지금액을부담토록개정되었고, 감사원은 2011년처분요구서에서재정상태가양호한일부대학퇴직자의퇴직수당을국가가부담하는것은국고를 200 연금연구 : 연금개혁을중심으로

낭비하는것이라고지적하였다. 사학연금재원조달과관련하여중요한문제는고용주로서의부담주체와사학법인별상이한부담능력에대한것이다. 우선부담주체와관련하여정부가소요비용을분담하는것에대해다음과같은문제점을제기할수있다. 첫째, 국가가사학교원의직접적인사용자가아님에도고용계약당사자로서의고용주인사학법인이부담해야할연금보험료와퇴직수당부담금의일부를계속부담하는것은설득력이약하다. 둘째, 사학연금의경우공무원연금과군인연금에적용하는강제규정과달리, 연금기금으로급여지출을충당할수없을때에국가가그부족액을지원할수있다는임의규정으로되어있다 ( 사립학교교직원연금법제53조의 7). 셋째, 이러한맥락에서공무원연금및군인연금과달리사학연금충당부채를국가채무로분류하지않고있다. 이러한주장에대해다음과같은반론이제기되었다 ( 박지순 [2015]). 첫째, 초 중 고사립학교교원의인건비를정부가전액부담하고있다. 16 둘째, 공교육을제공해야할국가의의무를대행하는사립학교교원의지위를국가가보장해야하며, 이의일환으로사립학교교원의생활수준을보장하는데국가가기여해야한다. 셋째, 사립학교의설립과운영에국가가다양한형태로적극개입하고있다. 또한재정능력이취약하여사학연금의재원조달에참여하기어려운사학법인이많이있는것도사학재단의부담규모를높이는데있어서현실적한계로작용한다. 다 공무원연금의준용 사학연금제도는급여의종류, 급여수급요건, 급여산정방법및급여제한등급여부문에서공무원연금제도와차이가없지만, 재원조달방법에서다소상이하게운영되어왔다. 즉, 사학연금은급여부문에서공무원연금을준용하고있지만부담률과부칙조항 ( 연금지급률의단계적인하와 16 대학교원에대한정부의인건비지원은없다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 201

연금인상동결과같은경과조치 ) 은공무원연금을준용하지않고있다. 사학연금에서는지금까지공무원연금제도개혁내용을준용하여 1995년, 2000년, 2005년, 2009년및 2015년에제도를개선하였다. 이처럼유사한내용으로운영되었음에도낮은제도성숙도등으로아직까지보험재정이흑자를유지하여기금이적립되고있다. 그러나 2015년에개정된사학연금내용을적용하여도 2042년에는기금이고갈될것으로전망된다 ( 표 4-8 참조 ). 기금고갈시국가가보전금을통해그부족액을지원할수있다는임의규정때문에공무원연금과군인연금에비해지불보증이취약한상태에서, 기존처럼공무원연금개혁내용을준용할것인지또는사학연금특성을반영한독자모델을개발하여적용할것인지를신중하게검토할필요가있다. 사학연금입장에서판단하면기존처럼공무원연금개혁모델을준용하다가기금이고갈되면정부보전금을요청하는것이손쉬운방법일것이다. 그러나시간이경과할수록경제의저성장기조가정착되면서고령화심화등으로복지지출수요가급증함에따라 GDP에서차지하는복지지출비중이선진국수준에육박하게되는 2040년대와 2050년대에, 과연정부가사학연금재정적자를해소할수있는재정적능력과의지가있을것인지불확실하다. 냉철히현실을직시하면이에대해전문가들사이에서는부정적인견해가우세한것으로알려져있다. 종합적으로평가하면사학연금에독자모델을적용할필요성에대한고민이그동안부족하였고, 독자모델내용에대한검토가지금까지전혀없었으며, 그동안현실적으로손쉬운공무원연금준용방법을선택해온것을사학연금의문제점으로지적할수있다. 202 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 5 절직역연금의개혁방향 재정건전성의확보 제도도입연도가가장늦은사학연금의재정상태가가장양호하며, 이미제도도입초기에연금수급자가발생한군인연금의재정상태가가장열악하다. 사학연금에 2015년의공무원연금제도개혁내용을적용하여도 2042년에기금이고갈될것으로전망되며, 공무원연금과군인연금에서는이미매년재정적자가발생하여정부보전금으로충당하고있다. 공무원연금의재정건전성을확보하는단기방안으로 2016년부터 2035년까지 20년에걸쳐연금지급률을 1.7% 로낮추도록한기간을 5년이내의기간으로단축할것을제안한다. 직역연금의재정건전성을확보하는장기방안으로무엇보다미래의보험가입기간에대해추가의연금충당부채가발생하지않도록수지상등의원칙이적용될수있는연금지급률을설정할것을제안한다. 또한기존의연금충당부채를어떻게해결할것인지명확하고구체적인원칙을정해야할것이다. 이를근본적으로해결할수있는방안을제시하지않고는구조개혁을실시하기어려울것이다. 기존의연금충당부채를해결하는기본원칙으로저부담 -고급여의구조적요인에기인하는미적립부채는제도운영에대한전반적책임이있는정부가부담하고, 기대여명증가에따른인구학적요인에기인하는미적립부채는가입자가부담하도록설정하도록한다. 한편, 기존의연금충당부채를해결할구체적방안에대한검토는본연구의범위를벗어나기때문에여기서다루지않기로한다. 국민연금에서지향하는수지균형을공무원연금에서도목표로설정해야하는지에대해서는연금지급률구성요소별로구분하여접근할필요가있다. 우선연금부분에대해서는완전한수지균형구조로전환해야한다. 그러나퇴직금과퇴직수당의차액을보전하는연금지급률에기인하 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 203

는수지적자는정부가사용자로서부담해야할비용이기때문에국가부채누적문제를고려하지않으면용인할수있을것이다. 또한공무원의특수성에대해국민들의동의가있을경우국민들이인정하는특수성정도만큼수지적자가발생하여도큰문제가없을것으로판단한다. 왜냐하면국민들이인정하는특수성정도만큼정부가추가로부담하여야함에도현행제도내에서정부가부담하지않아발생하는적자여서국가부채누적문제를고려하지않을경우용인할수있을것이기때문이다. 아울러공무원연금, 군인연금및사학연금에서동일급여와동일보험료율을적용할필요는없다고생각한다. 오히려제도별특성을반영한급여와재원조달방법을적용하는것이바람직할것이다. 일반국민이군인의특수성을많이인정하는반면사학교원의특수성은상대적으로적게인정할것으로예상되는상황에서가입자별로정부의지원금역시차이가있어야할것으로판단한다. 한편, 사학연금에독자모델을적용하는방안에대하여뒤부분에서상세히설명하는데, 여기서제안된모델에따르면사학연금은공무원연금보다높은보험료를부담하고높은연금급여를수급하게된다. 다층노후소득보장체계의구축 1층공적연금, 2층퇴직연금 ( 퇴직금 ) 및 3층개인연금으로구성된다층노후소득보장체계를도입하는것이바람직한데, 직역연금에이를위한기반이마련되어있지않다. 연금지급률구조를기능적으로분류하여납부하는보험료에상응하는연금부분, 퇴직금과퇴직수당의차이를보전하는부분및직역종사자의특수성을반영하는부분으로명시적으로구분할필요가있다. 이렇게하면국민연금가입자와의명시적인비교가가능해지면서동시에직역별특수성을인정한만큼급여수준에반영할수있게된다. 아울러공무원연금내에서도예를들면소방직과경찰직종사자의특수성을더많이반영하고자할경우이부분에더큰수치를부여한연금지급률 204 연금연구 : 연금개혁을중심으로

을적용할수있을것이다. 또한직역종사자의특수성을반영하기위한부분을향후비교적용이하게개인연금에대한지원금으로활용할수있을것이다. 이러한맥락에서연금지급률구조를기능별로명시적으로구분하여다층노후소득보장체계로전환할수있는기초를마련할필요가있다. 그러나이를현실에적용하기위해서는공무원, 군인및사립학교교직원의특수성을우리사회가얼마만큼인정할것인지에대한분석이선행되어야하며, 이는본연구의분석범위를벗어나는내용이다. 공무원연금을예로들어다층노후소득보장체계를도입하는방안을설명하면다음과같다. 1층공적연금의경우 20% 보험료율에대한수지균형연금지급률이 1.25% 이므로 30년가입시 37.5% 의소득대체율에상응하는노령연금을지급하게된다. 2층퇴직연금 ( 퇴직금 ) 에서는민간의퇴직금에상응하는수준으로퇴직수당을인상하며, 이를퇴직금처럼일시금또는퇴직연금으로전환한금액을연금형태로지급하도록한다. 3층개인연금에서는개인저축계정을신설하여공무원의특수성을인정하는만큼개인저축계정에가입한공무원이납부한보험료에매칭하여정부에서보험료를지원하게된다. 17 만약공무원의특수성을 1년가입기간에대한연금지급률로표시할때 0.125% 로인정할경우, 이는 2% 보험료에해당한다. 18 따라서예를들면임금의 2% 를개인저축계정보험료로납부하면정부에서 1% 의보조금을, 임금의 3% 를개인저축계정보험료로납부하면정부에서 1.5% 의보조금을, 임금의 4% 이상을개인저축계정보험료로납부하면정부에서최대 2% 의보조금을지원할수있을것이다. 19 17 개인저축계정에가입하지않은공무원에게는보조금을지원하지않는다. 18 1% 보험료에대한수지균형연금지급률이 0.0625% 이기때문에 2% 보험료에대한수지균형연금지급률은 0.125% 이다. 19 미국에서는공무원이 1% 보험료를납부하면 2% 의정부보조금을, 2% 보험료를납부하면 3% 의정부보조금을, 3% 보험료를납부하면 4% 의정부보조금을, 4% 보험료를납부하면 4.5% 의정부보조금을, 5% 보험료를납부하면 5% 의정부보조금을, 6~12% 의보험료를납부하면 5% 의정부보조금을지원한다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 205

독자모델적용 군인연금과사학연금에서기존처럼공무원연금법개정내용을준용하여제도를운영할것인지또는독자생존방법을강구할것인지를결정해야할것이다. 군인연금의경우직업군인이공무원인점을고려하면공무원연금법개정내용의많은부분을적용할수밖에없을것이며, 기존제도와많이상이한내용의독자모델을적용하기어려울것이다. 공무원연금과달리군인연금에서는아직연금수급개시연령을적용하지않고있다. 계급정년제때문에조기전역이많이이루어지고전역후재취업이쉽지않은현실을고려하면공무원연금과같은내용의연금수급개시연령을적용하기는어려울것이다. 이에대한대안으로공무원연금보다완화된형태의연금수급개시연령을적용하거나또는공무원연금에서처럼연금수급개시연령이전에퇴직할때수급하는연금 ( 조기노령연금 ) 을삭감하여지급하는방안등을검토할수있을것이다. 한편, 사학연금은제도의성숙도가낮아부양비율이아직 17.5% 에불과하여 34.2% 에달하는공무원연금보다근본개혁 (fundamental reform) 을할수있는여지가넓다. 2014년말기준적립금이 14조 7,833억원에달해 2015년말기준약 70조원으로추정되는연금충당부채를고려할때재정건전성도상대적으로높기때문에사학연금특성을반영한독자모델을적용할경우성공할가능성이그만큼높다. 따라서사학연금특성을심층분석한연구결과에기초하여정부의재정부담참여범위를설득력있게요구하는대안을마련한후이범위내에서정부의재정부담약속을받아내는것을전제로독자모델을적용하는것이사학연금뿐만아니라정부차원에서도바람직할것으로판단된다. 우리사회가초중고과정의공교육에참여하는사립학교교원의특성과사립대교수의공익기여도를얼마나인정할수있을지심층분석한후, 이에기초하여정부의재정참여범위에대해정부와사학연금이해당사자가합의점을찾아야할것이다. 본연구에서는다음의내용을기본원칙으로하여사학연금독자모델 206 연금연구 : 연금개혁을중심으로

의 1년가입기간에대한연금지급률과재원조달방안을설계해보았다. 첫째, 연금지급률을연금부분, 퇴직금과퇴직수당의차액보상부분및사립학교종사자특수성부분으로기능적으로분류한다. 둘째, 연금부분에수지상등에부합하는균형연금지급률을적용한다. 셋째, 민간부문종사자와의형평성을유지하기위해퇴직금과퇴직수당의차액에해당하는금액을연금지급률에포함한다. 넷째, 사학연금가입자의특수성이인정될경우이를연금지급률에포함하며, 이를반영한보험료를정부의일반예산에서매년사학연금공단에지급토록한다. 공익성인정범위는 1 년가입기간에대해 0.08~0.16% 범위의연금지급률로한다. 다섯째, 독자모델적용이후의가입기간에대해발생하는수지불균형에대해서는정부가보전하지않는다는것을명시화한다. 여섯째, 독자모델적용시점이전에발생한연금충당부채에대해서는사학연금공단과정부가협의하여처리하도록한다. 본연구에서는이러한기본원칙하에 3개의대안을검토하였다 ( 표 4-9 참조 ). 첫째, 2015년에개정된사학연금내용과동일한 18% 의보험료율을적용하고, 정부로부터 0.15715% 의연금지급률에해당하는보험료를지원받아 1.7% 의연금지급률을지급하는방안이다 ( 대안 1). 즉, 균형연금지급률 1.125%, 퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된지급률 0.41785%, 특수성반영지급률 0.15715% 로구성된 1.7% 의지급률을제시하는방안이다. 이는기존처럼공무원연금제도의급여내용을준용하되미래의가입기간에대해서는추가의연금충당부채가발생하지않도록재정독립성을확보해나가는방안이다. 물론특수성을반영한지급률을일반예산에서매년지원받기위해서는사학연금가입자의공익기여도에대한국민의동의가선행되어야한다. 둘째, 20% 의보험료율을적용하고, 정부로부터 0.13215% 의지급률에상응하는보험료를지원받아 1.8% 의지급률을보장하는방안이다 ( 대안 2). 즉, 균형연금지급률 1.25%, 퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된지급률 0.41785%, 특수성반영지급률 0.13215% 로구성된 1.8% 의지급률을제시하는방안이다. 이방안에서는 2015년에개정된사학연금규정보 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 207

다 2% 높은보험료율을부담하고 0.1% 높은연금지급률을지급받게된다. 셋째, 22% 의보험료를적용하고, 정부로부터 0.10715% 의지급률에해당하는보험료를지원받아기존처럼 1.9% 의지급률을지급하는방안이다 ( 대안 3). 즉, 균형연금지급률 1.375%, 퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된지급률 0.41785%, 특수성반영지급률 0.10715% 로구성된 1.8% 의지급률을제시하는방안이다. 이안에따르면기존과동일한 1.9% 의연금지급률을적용받으면서기존보험료율보다 8% 높은 22% 의보험료율을부담하게된다. 대안별장단점을평가하면다음과같다. 대안 1의경우공무원연금과동일한보험료율과연금지급률을적용하기때문에공무원연금과의유사성을유지할수있는장점이있는반면, 30년가입기간에대한소득대체율이 51% 로높지않다는단점이있다. 그러나독자모델적용후의가입기간에발생하는연금충당부채에대해서는정부보전금을지원받지않기로함에따라공무원연금과의유사성을유지하는것의장점은크지않게될것이다. 대안 2의경우 30년가입기간에대해 54% 의소득대체율을보장받을수있는장점이있는반면, 기존의 18% 보다 2% 높은보험료율을부담해야하는단점이있다. 2015년사학연금개혁으로 2016년부터보험료율이점진적으로 18% 로인상되기때문이다. 대안 3의경우기존과동일한소득대체율 (1년가입기간에대해 1.9의 표 사학연금의 년가입기간에대한연금지급률구성요소 보험료율 균형연금지급률 퇴직금과퇴직수당차액을반영하는지급률 소계 특수성반영지급률 단위 총계 대안 대안 대안 208 연금연구 : 연금개혁을중심으로

연금지급률 ) 을유지할수있는장점이있는반면, 22% 의높은보험료율을부담해야하기때문에실현가능성이낮은한계가있다. 소득대체율과보험료부담가능성등을종합적으로고려할때연구자는대안 2가현실적일것으로판단한다. 참고로 2015년초새누리당이제안한공무원연금개혁안에서도보험료 20%, 균형연금지급률 1.25% 및퇴직금과퇴직수당차액을반영하는지급률 0.41785% 를적용하는내용을포함하고있었다. 한편, 대안 2의기본틀을유지하면서사학종사자의특수성을사학연금연금지급률인상에반영하는대신개인저축계정 (Thrift Savings Plan: TSP) 을도입하고, 개인저축계정에가입하는사학연금가입자에게정부에서보험료의일부를매칭하여지원하는방안을검토할수도있을것이다. 이는미국의공무원연금에서사용하는방법으로민영보험의활성화등의관점에서검토할만한가치가있는대안으로판단한다. 다음에서는대안 2를적용하는것을전제로사학연금독자모델에대한제안내용을기술하도록한다. 첫째, 피보험자와법인이절반씩부담하는보험료의보험료율을기존의 14% 에서매년 2% 씩 3년동안인상하여최종적으로 20% 를적용토록한다. 둘째, 1년가입기간에대한연금지급률을기존의 1.9% 에서매년 0.033%p 씩 3년동안 (0.033, 0.033, 0.034) 인하하여최종적으로 1.8% 를적용한다. 셋째, 균형연금지급률 (1.25%) 과특수성반영지급률 (0.13215%) 에대해 2015년에개정된공무원연금제도와유사한방법을적용하여소득재분배가이루어지도록한다. 그러나퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된지급률 (0.41785%) 에대해서는소득재분배를적용하지않는다. 소득재분배와특수성 특수직역연금에그동안소득재분배기능이없었지만 2015 년의법개정 을통해공무원연금제도와사학연금제도에부분적으로소득재분배요소 가도입되었다. 제도별로공무원, 군인및사립학교교직원이라는동질성 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 209

이있지만, 예를들면공무원내에서도소방직과경찰직처럼업무수행에있어서높은위험에노출되어있는직종이있는반면, 그렇지않은직종도다수있어보험가입자의이질성이존재한다. 또한동일제도가입자내에서도임금수준에현격한차이가존재하며, 커다란임금격차는공무원연금, 군인연금및사학연금모두에서관찰할수있다. 아울러모든특수직역연금제도에서세대간소득재분배가이루어지며, 고소득가입자일수록후세대로부터이전받는순연금액 ( 연금총액 보험료총액 ) 이크도록설계되어있는점을고려하면모든직역연금제도에서세대내소득재분배기능을도입하는것이바람직하다고생각한다. 세대내소득재분배적용범위는연금지급률에서연금부분과직역특수성반영부분으로제한하는것이바람직할것이다. 제 6 절직역연금의과제 연금충당부채 직역연금이직면한가장큰문제는기존의연금충당부채를해결하는것이다. 앞에기술한것처럼직역연금의연금충당부채를예금급여채무 (PBO) 개념으로추정하면공무원연금이 2014년 12월기준으로 523.9조원, 군인연금이 2014년 12월기준으로 119.8조원, 사학연금이 2015년 12 월기준으로약 70조원에달한다. 이막대한규모의연금충당부채를해결하지않고서는직역연금에대한근본개혁을할수없다. 연금충당부채를해결하기위해서는연금충당부채의발생원인별규모를직역별로상세히분석하여정부와가입자가분담토록해야한다. 예를들면공무원연금과군인연금의경우수지불균형구조의잘못된제도설계와운영에기인하는연금충당부채는제도운영에대한최종책임이있는정부가부담토록하고, 기대수명연장에기인하는연금충당부채는가입자가부담토록하는것이다. 경제의저성장기조가고착되어재정 210 연금연구 : 연금개혁을중심으로

운영에더많은제약을받게되는미래에연금충당부채의상당부분을중장기적으로해결하도록정부를설득하는것은직역연금이직면한중요한과제이다. 또한연금충당부채의발생원인별규모를측정하려면객관성이담보되는연구진으로구성된심층연구가선행되어야할것이다. 직역연금가입자의특수성 직역연금을완전한수지균형구조로전환하기위해서는연금지급률을연금지급부분, 퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된부분및특수성반영부분으로명시적으로구분해야한다. 여기서연금지급부분및퇴직금과퇴직수당차액보상과관련된부분은보험수리기법을적용하여비교적용이하게계산할수있다. 이와달리특수성반영부분은추정하기가매우어렵다. 우선공무원연금제도, 군인연금제도및사학연금제도를구분하여가입자별특수성을측정해야할뿐만아니라직역연금내에서도직종별특수성을측정해야하기때문이다. 예를들면소방직공무원과경찰직공무원에대해사무직공무원보다높은특수성을인정할경우구체적으로얼마만큼더인정할지에대한심층연구가필요하다. 이는군인연금의경우에도동일하다. 아울러사학연금의경우에도교원과직원에대해동일한특수성을인정할지의여부와초중고교원과대학교원에대해동일한특수성을인정할지의여부, 그리고차이를둘경우어느정도의차이를인정할것인지에대한심층분석이필요하다. 직역연금가입자의특수성에대한분석은직역연금이풀어야할중요한숙제로향후의연구과제로남겨둔다. 제 4 장직역연금의개혁방향과과제 211

참고문헌 기획재정부, 장기재정전망자료, 2014. 김상호, 국민연금법개정의재정안정화효과, 재정학연구, 제1권제2호 ( 통권제57호 ), 2008, pp.37~59., 국민연금법및사학연금법개정의재정안정화효과, 재정학연구, 제5 권제1호 ( 통권제72호 ), 2012, pp.37~65. 김순옥 한정림, 국민연금재정평가지표와필요보험료율추계, 국민연금연구원, 2006. 대한민국정부, 2014회계연도국가결산보고서, 2015. 4. 문채봉, 군인연금장기재정전망, 사회보장장기재정전망협의회, 2015. 4. 3. 박지순, 사학연금의합리적재원분담방안에대한법적검토, 사학연금공단내부자료, 2015. 사학연금공단, 내부자료, 2015. 유경준 최바울 권태구 최재식 김용하 권문일 안상훈, 공무원연금제도개선방안연구, 안전행정부용역보고서, 한국개발연구원, 2014. 7. 인사혁신처, 2015 공무원연금개혁대안재정분석보고, 2015a. 4. 9. 인사혁신처, 2015 공무원연금개혁의의의및주요성과, 2015b. 5. 212 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 5 장 퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 이태호 ( 한국채권연구원 ) 제 1 절서론 공적연금의고갈문제가제기되는요즈음사적연금은노후소득보장에많은기여를해야하는중요한한축이되고있다. 그러나문제는사적연금도현실적으로많은문제점을가지고있어우리가생각하는것만큼중요한역할을수행하기어렵다는데있다. 첫째, 사적연금에있어서도양극화현상과사각지대가나타나고있다. 특히저소득자와자영업자의노후대비는사적연금에있어서도심각한문제점을보이고있다. 둘째, 노후소득의충분성에대한이슈로노후소득이충분한가를알려주는노후소득보장지표인소득대체율 1 의산정에대한문제이다. 여러선행연구들은퇴직연금이약 12.5%, 개인연금이약 5% 정도의소득대체율에기여하는것으로분석하고있으나, 이는대부분현실과동떨어진가정위에기초하고있어현실을제대로반영하고있다고보기어렵다. 특히퇴직연금이나개인연금모두유지율이높지않고일시금수령비율이높아연금자체가노후소득으로사용되지않을가능성이높다. 그리고기여율도절대적으로낮다. 네덜란드같은국가의기여율은 1층과 2층을합하여 40% 에육박한 1 소득대체율 (Income Replacement Ratio) 에대하여다양한정의가있을수있으나 OECD 에서주로사용하는퇴직전소득대비퇴직후소득의비율로정의한다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 213

다. 셋째로는자산운용수익률자체가다른선진국보다낮아서노후소득의형성에기여하는바가낮다는점이다. 선진국연금이 10% 이상의수익률을보여주고있는데우리나라퇴직연금의수익률은 3% 내외에불과하다. 이는지배구조자체도연금소유자의의사를반영하는데미흡하게형성되어있고사업자에대한의존도가높기때문이다. 넷째는연금소유자에대한교육및지원도미흡하다. 퇴직연금사업자가의무적으로시행하는교육은제대로이루어지지않고있으며, 그내용도부실하다. 다섯째로사적연금에대한감독체계도미흡하다. 연금감독이퇴직연금사업자에대한금융감독중심으로이루어지고있어보다중요한제도와관련된감독이소홀해질수있다. 세계적으로연금은확정급여형퇴직연금 (DB형) 에서확정기여형퇴직연금 (DC형) 으로이행하고있다. 이렇게 DC가주된연금이되면연금소비자보호가중요한이슈로부각되고효율적인감독체계도매우중요해진다. 이러한문제점들은독일의리스터연금 2 과같이저소득층에대한보조금제도를도입하여사각지대를해소하고, 자산운용을좀더적극적으로하도록기금형제도를도입하며, 근로자들이추가기여를하도록제도개선이필요하다. 또한운용지시권을일임하는포괄적인투자일임제도를도입하는것도고려해보아야한다. 또한연금감독체계를개편하여통합적인연금감독이될수있도록하는것이필요하다. 그리고무엇보다도사적연금의중도해지를제도적으로막아야한다. 본연구는여러가지면에서사적연금연구에기여하고있다. 첫째로사적연금영역전반에대하여포괄적인접근을하고있다. 지금까지대두된모든문제점을다루고있고해결방안을객관적인입장에서제시하고있다. 둘째로는소득대체율계산을현실에맞게직접수행하여문헌들이제시하는소득대체율이현실에비해높다는것을보여주고있다. 근속기간이짧고중도해지가가능하며연금화가안되는상황에서 30년근속종신연금의가정은무의미한것이다. 셋째로개인연금에대하여최 2 독일의리스터연금 (Reister pension) 은저소득층을위해보조금과세금공제혜택을운영하는제도로 제 4 절퇴직연금과개인연금의제도개선방안 에서상세히설명한다. 214 연금연구 : 연금개혁을중심으로

초로체계적으로다루고있다. 사실개인연금에관련된자료는제대로존재하지않는다. 본연구는그러한한계에도불구하고각종세미나자료등을통하여유용한자료를수집하여제시하고분석하고있다. 넷째로이연구는국민연금과사적연금의연계방안에대하여새로운제안을하고있다. 국민연금에납입하는기여금중일부를개인의선택에따라공단에기여하거나다른운용업체에도기여하게하는것을고려해볼수있다. 이를통해국민연금의거대화이슈에대응하고국민연금의사기업지배문제, 분산투자의미흡등을완화하며미래세대에닥쳐올연금고갈문제도부분적으로해소할수있으며자본시장발전도함께모색할수있는것이다. 사적연금연구는여러가지측면에서부족하지만가장큰문제는연구인프라도부족하고연구자도부족하다는점이다. 이연구를바탕으로많은실증적연구들이이루어져서우리나라도선진국과같은 3층보장체계를제대로구축하게되기를소망한다. 그러한측면에서국민연금의문제는반드시사적연금과의관련속에서다루어져야하는문제라고이야기하고싶다. 제 2 절퇴직연금과개인연금의현황 현재우리나라의노후소득보장체계는공적연금제도인 1층의국민연금 (1998년도입 ) 을비롯하여사적연금제도인 2층퇴직연금 (2005년도입 ) 과 3층개인연금 (1994년도입 ) 으로구성된다층노후소득보장체계를갖추고있다. 가입현황및시장규모 사적연금의가입현황을살펴보면, 개인연금의경우 1994 년개인연금 도입이래로 2013 년말현재 876 만명이상이가입 (2013 년말기준, 전체 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 215

그림 노후소득보장체계 자료 금융감독원 연금저축길라잡이 표 사적연금의가입률및적립금규모 층퇴직연금 년 월기준 층개인연금 단위 만명 억원 가입자수 만명 적립금규모 억원 자료 보험개발원 금융위원회 금융감독원 년말기준 년말기준 인구대비가입률은 17.1% 수준 ) 3 되어있으며, 적립금규모는 100조 8,437억원규모 (2014년 12월말기준 ) 4 이다. 퇴직연금의경우 2005년퇴직연금제도도입이래로 2015년 6월현재가입자는 561만명, 적립금규모는 110조 2,668억원에달하고있어양적으로큰성장 5 을보여주고있다. 3 보험개발원, 우리나라개인연금가입현황분석, 보도자료, 2015. 4. 10. 4 금융위원회, 연금저축계좌이체간소화시행, 보도자료, 2015. 4. 21. 5 금융감독원, 퇴직연금종합안내, 2015 년 6 월말퇴직연금영업실적분석결과, 2015. 216 연금연구 : 연금개혁을중심으로

퇴직연금제도 우리나라는급속한노령화와노동시장의변화등에대비하기위해 2005년 12월에퇴직연금제도를도입하였으며, 확정급여형퇴직연금 (Defined Benefit: DB), 6 확정기여형퇴직연금 (Defined Contribution: DC), 개인형퇴직연금 (Individual Retirement Pension: IRP) 으로운영되고있다. 2015년 9월말현재, 전체사업장대비도입률은 < 표 5-2> 와같이약 16.7% 수준으로 300인이상대기업의퇴직연금도입률은약 81.2% 이지만중소기업 (300인미만 ) 의도입률은약 16.6% 에불과하다. 2015년 9월말현재, 퇴직연금사업자의적립금은 111조 186억원규모로전체적립금의약 67.9% 가 DB형으로운용되고있으며, DC형이 23.5%, 기업형 IRP가 0.7%, 개인형 IRP가 8.0% 를차지하고있다. 적립금의운용방법을살펴보면전체적립금운용규모의약 90.7%(DB 형의경우 97.4%, DC형의경우 77.8%, 기업형 IRP의경우 88.3%, 개인형 IRP의경우 72.6%) 가원리금보장상품으로운용되고있어매우소극적인자산운용이이루어지고있는것을볼수있다. 특히 DB형의경우원리금보장상품의비중이 97.4% 에육박하는데, 이는기업의퇴직연금운용이개인보다더소극적이라는것을보여주고있다. 표 사업장규모별퇴직연금도입률 단위 개소 인미만 인 인 인 인 인 인 인 인 인이상 합계 도입사업장수 전체사업장수 도입비율 자료 금융감독원 6 우리나라의 DB 형은다른선진국의종신형 DB 와는다르게퇴직시점에서기업의의무가종료되는제도이고, 또한법적으로퇴직금수준보다지급액이높아야해서최저금액이보장되는제도이다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 217

표 퇴직연금적립금현황 단위 억원 형 형 기업형 개인형 합계 금액 비율 자료 금융감독원 표 제도유형별적립금운용세부현황 단위 천억원 형 형 기업형 개인형계 금액비중금액비중금액비중금액비중금액비중 원리금보장 실적배당 대기성자금 합계 주 원리금보장 예적금 금리확정형보험 금리연동형보험 국채 통안증권 기타정부보증채 원리금보장형 발행어음및표지어음비중은연금형태별 총계 대비비중임 실적배당형 실적배당형보험 주식형집합투자증권 혼합형집합투자증권 채권혼합 채권형집합투자증권 재간접집합투자증권 부동산 실물 특별자산집합투자증권 기타집합투자증권 주식형 주식편입비율 이상 혼합형 주식편입비율 초과 미만 채권혼합형 주식편입비율 이하 채권형 주식편입비율 임 대기성자금 운용을위한대기성자금 현금성자산 등 임 자료 금융감독원 우리나라의퇴직연금제도는기업이퇴직연금사업자 7 인금융기관과퇴직연금계약을맺는계약형제도이다. 8 퇴직연금사업자는증권, 은행, 보험및근로복지공단등업권별로구분되고있으며, 2015년 6월말현재총 52개기관 9 에서퇴직연금사업자의업무를수행하고있다. 7 퇴직연금제도의운용관리및자산관리업무를수행하기위하여 근로자퇴직급여보장법 제 26 조에따라등록한자를말하며, 퇴직연금사업자가되기위한재정건전성및인적 물적요건은근퇴법시행령제 21 조 ( 퇴직연금사업자의등록요건 ) 와금융감독원의퇴직연금감독규정 ( 제 2 장퇴직연금사업자의등록 ) 에명시되어있다. 8 계약형제도는사용자가근로자와합의하에퇴직연금사업자와계약을맺고기금의운영을계약금융회사에일괄위탁하여시행하는방식으로모든업무를퇴직연금사업자와위탁계약을통해일임하는제도이다. 218 연금연구 : 연금개혁을중심으로

개인연금제도 1994년에도입된개인연금은퇴직연금과함께사적노후소득보장의한축을형성하고있다. 국민연금과퇴직연금의경우사용자가기여하고또한국가도저소득층에대해지원하는체제이나, 개인연금은자발적으로노후소득보장재원을마련하는제도로기여금액전액을자기부담으로하고있다. 개인연금의경우도가입자와금융기관간계약체결로거래가성립되는계약형구조를가지고있는데퇴직연금보다더많은금융기관이사업자로역할을수행하고있고, 그동안여러가지제도개혁이있어서시기에따라다양한제도로기능하고있다. 표 연금저축계좌이체대상상품 舊개인연금저축연금저축연금저축계좌 판매기간 현재 소득 세액 공제혜택 연간납입액의 만원한도 소득공제 연간납입액 만원한도 의 연금개시기간 적립후 년경과및 세이후 적립후 년경과및 세이후 적립후 년경과및 세이후 연금수령한도 년이상분할수령 년이상분할수령 연금수령연차별한도액설정 최소 년 계좌이체가능여부 舊개인연금저축으로이체가능 연금저축계좌로이체가능 근거법률 조세특례제한법제 조 조세특례제한법제 조의 소득세법시행령제 조의 주 만원한도세액공제 도표상세율은지방세 주민세 포함 자료 금융위원회 9 금융감독원퇴직연금종합안내홈페이지, 퇴직연금사업자조회. http://pension.fss.or.kr/fss/psn/company/search_l.jsp, 접속일 : 2015 년 6 월. 10 엄밀히말해서개인연금이라는법적인제도는없다. 연금저축이나연금보험등의용어를사용해야하나, 시기별로제도가다르고세제혜택에따라제도가다른측면을고려하여개인연금이라는명칭으로통일한다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 219

표 금융회사별연금저축상품종류 은행 자산운용사 생명보험 손해보험 상품명 연금저축신탁 연금저축펀드 연금저축보험 연금저축보험 납입방식 자유납 자유납 정기납 정기납 적용금리 실적배당 실적배당 공시이율 공시이율 연금수령기간 확정기간확정기간종신 확정기간 확정기간 최대 년 원금보장보장미보장보장보장 예금자보호적용미적용적용적용 상품유형 채권형 안정형 주식 미만 채권형 채권 이상 혼합형 채권 주식 주식형 주식 이상 금리연동형 금리연동형 적립금액에적용하 적립금액에적용는이율이매월변하는이율이매동월변동 주 자유납은납입하는금액및시기를자유롭게결정할수있는방식 정기납은일정기간동안정해진금액을주기적으로납입하는방식임 연금저축보험은매월납입하는보험료로서사업비를차감한금액이매월적립되는데 이적립금에적용하는이율이공시이율이다 공시이율은시장금리와보험회사의자산운용수익률등을반영하여매월변동하며 공시이율이하락하더라도최저보증이율까지는보장됨 자료 금융감독원 그림재구성 표 연금저축적립금현황 舊개인연금저축포함 년 월말 년 월말 금액 구성비금액 구성비 증감 증감률 단위 억원 비고 은행 연금저축신탁 수탁잔액기준 자산운용 연금저축펀드 순자산액기준 생명보험 연금저축보험 손해보험 연금저축보험 기타 책임준비금기준 합계 주 기타는공제기관으로우체국예금보험 새마을금고 수협 신협임 자료 금융위원회 220 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 개인연금의금융권역별 가입자연령별월평균납입금액 단위 원 구분 은행 자산운용 생명보험 손해보험 금융권역별 월평균납입금액 가입자연령별 구분 대 대 대 대 월평균납입금액 자료 금융감독원 표 소득계층별연금저축가입률 천만원이하 천만원 천만원 천만원 천만원 억원 단위 억원초과 가입률 자료 이준행 금융감독원의자료에따르면개인연금가입자의월평균납입액은약 8~13만원수준이며, 11 업권별로는보험사가입자의납입액이높고, 연령별로는 50대의납입액수준이높았다. 연령별평균납입액이 50대까지증가하다가 60대에감소하는추이는소득추이를반영하고있는것으로추정된다. 12 개인연금의소득계층별가입률을살펴보면, 저소득층인소득 2천만원이하계층의경우약 2.0% 가개인연금에가입하였고, 고소득층인 1억원초과계층의경우약 56.9% 가개인연금에가입하고있는것으로나타나개인연금은상대적으로고소득계층의가입률이높은것으로볼수있다. 13 연금수령방법은 < 표 5-10> 과같이크게 5년, 10년등일정기간동안연금지급이이루어지는확정기간형과가입자의사망시까지연금이계속 11 금융감독원소비자보호총괄국, 금융소비자리포트 [ 제 1 호연금저축 ], 2012. 10. p.9. 12 이석호 임형준, 연금저축활성화방안, 금융위원회연구용역보고서, 한국금융연구원, 2013. 9. 13 이준행, 고령화에따른연금제도개혁방향및사적연금시장의활성화방안, 2014. 5, p.28. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 221

표 금융권역별개인연금상품특징비교 보험형 신탁 펀드형 생보사손보사은행자산운용사 연금수령방식 확정기간형 종신형 확정기간형 최대 년까지 확정기간형 기간제한없음 확정기간형 기간제한없음 자료 금융감독원소비자보호총괄국 그림 권역별개인연금수령기간비중 단위 자료 금융감독원소비자보호총괄국 지급되는종신형으로나눌수있는데, 확정기간형의연금수령기간은 5년이상의기간중에서가입자가연단위로선택할수있다. 14 금융감독원조사결과, [ 그림 5-2] 와같이생보사의연금저축보험가입자는대부분종신형을선택했고손보사의가입자의경우는 6~20년의연금수령기간을선택했다. 15 연금저축신탁및연금저축펀드가입자는대부분 5년의연금수령기간을선택했다. 연금수령방식은가입자가원할경우변경이가능하며, 종신형으로선택하는것은생명보험사만가능하다. 하지만생명보험사의종신형은일단연금수령이시작되면연금수령방식의 14 금융감독원소비자보호총괄국 (2012). 15 금융감독원소비자보호총괄국 (2012). 222 연금연구 : 연금개혁을중심으로

변경및중도해지가불가능하다. 16 그동안연금저축은낮은수익률과상품간비교의어려움및낮은유지율로인해노후대비자금으로서의역할이미흡하다는문제점이지적되어왔다. 대부분의금융기관이지나치게보수적인유동성위주의상품을제공하였고, 상품의비교도쉽지않았다. 그러나 2013년의연금저축계좌의도입및금융감독원연금저축통합공시 17 등의개혁을통해기존에지적된문제점들이다소해결되고있다. 연금저축통합공시사이트에서는수익률, 수수료, 유지율의확인이가능하여비교선택이가능해졌고, 개인연금의경우한계좌내복수펀드투자가가능해져어느정도제도개선이이루어졌다고볼수있다. 통합연금포털 2015년 6월금융감독원은개인스스로노후준비상태를진단하고조회할수있도록통합연금포털을개설했다. 그동안개인이가입한퇴직연금과개인연금의정보를확인하기위해서는각금융회사의홈페이지에접속하여조회해야하는불편한점을개선함과동시에자기가가입한연금의조회가가능하도록통합연금포털시스템이구축되었다. 금융감독원통합연금포털에서는가입회사, 상품유형, 상품명, 가입일, 연금개시예정일, 적립금규모와같은각종연금계약정보가제공되고있고각개인이노후에필요한준비자금을확인하는노후재무설계도가능하다. 16 이석호 임형준 (2013), p.64. 17 금융감독원홈페이지를통해수익률비교, 수수료비교, 유지율비교, 계좌이체제도및관련수수료를한곳에서확인가능, 금융감독원연금저축통합공시홈페이지. http://www.fss.or.kr/fss/kr/popup/pension_info.html ( 접속일 : 2015 년 6 월 22 일 ) 18 금융감독원통합연금포털홈페이지, https://100lifeplan.fss.or.kr/main/main.do 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 223

제 3 절퇴직연금과개인연금제도의문제점 최근인구고령화, 저출산, 복지수요확대에따른정부의재정부담가중과공적연금의구조적인한계로인해사적연금활성화에대한관심이높아져연금체계간긴밀한연계의필요성이대두되고있다. 19 그러나문제는사적연금도많은문제점을노정하고있다는사실이다. 이러한문제점중개인연금과퇴직연금의공통적인문제점을추려보면크게낮은가입률과유지율, 낮은자산운용수익률과기여율, 그리고가입자교육및감독체계의미흡으로정리할수있다. 노후소득의사각지대와양극화현상 현재우리국민의국민연금및사적연금가입률은선진국에비해낮은상황이다. 우해봉 한정림 (2015) 의연구결과를살펴보면, 2011년기준으로 27~59세에해당하는 1952~84 년생의국민연금과퇴직연금중복수급률은약 29%, 그리고국민연금단일수급률은약 21% 수준으로추정되었다. 성별로는남성의경우국민연금과퇴직연금의동시수급률이약 38%, 국민연금만수급하는비율이약 29% 이고, 그리고여성의경우국민연금과퇴직연금동시수급률이약 21%, 국민연금만수급하는비율은약 14% 수준으로조사되었다. 대략적으로전국민의 49% 정도가국민연금과퇴직연금을모두수급하지못하는것으로나타났다. 20 미국의경우소셜시큐리티의가입비율이 90% 를상회하는것을볼때한국에는심각한연금사각지대가존재하는것이다. < 표 5-2> 를보면퇴직연금의경우전체사업장대비 16.5% 의기업에서퇴직연금을도입하였고, 이중 300인이상대기업의도입률이약 77%, 19 OECD 주요국은사적연금중심의노후소득보장체계로변화하고있는추세이다. 20 우해봉 한정림, 다층소득보장체계의수급권구조와급여수준전망, 보건사회연구, 2015년 3월호, 2015. 224 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 국민연금과퇴직연금의수급률 년생전체 국민연금 퇴직연금 중복수급 국민연금단독수급 단위 국민연금 퇴직연금모두없음 전체남여전체남여전체남여 비율 자료 우해봉 한정림 을재정리 중소기업 (300인미만 ) 의도입률은약 16.4% 이다. 또한 < 표 5-9> 와같이소득계층별개인연금가입률은고소득층 (1억원초과 56.9%) 에비해저소득층 (2천만원이하 2.0%) 의경우가입률이낮아노후소득에있어서도양극화현상이나타나고있는것을볼수있다. 낮은소득대체율 소득대체율에대한많은연구들이우리나라는현재고령화시대로이미진입했으나노후생활에대한준비가부족하다고주장하는데, 각연구마다추정하는연금의소득대체율이다르다. 그렇다면사적연금의소득대체율은대체어느정도인지알기위하여현실을반영하여추계할필요가있다. 먼저사적연금의소득대체율에대한주요문헌을살펴보면다음과같다. 류건식외 (2009) 21 는근로자의적정 ( 목표 ) 소득대체율을가계지출함수를도입한모형을사용하여, 한국노동패널자료의평균소득근로자가퇴직연금및개인연금등사적연금에의해어느정도의실질 ( 예상 ) 소득대체율을가지는지분석하고사적연금제도의부분적개선방안 ( 사적연금중심 ) 과연금제도의구조적개선방안 ( 역할분담중심 ) 을제시하였다. 이연구에의하면가계소비함수를이용하여가구소비의추정치를구한후, 동일가구의은퇴전 후소비비율을통해산출된적정목표소득대체율은 21 류건식외, 사적연금의노후소득보장기능제고방안, 보험연구원, 2009. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 225

한국의경우 61.5~64.9% 로나타났다. 이러한바탕하에생애보험료산출식및투자수익률, 임금상승률에대한가정을전제로산출된사적연금의실질소득대체율은가입기간에따라개인연금과퇴직연금을합하여 15.8~20.0% 에불과하다. 개인연금의경우가입기간에따라 6.3~7.5% 로나타나고있고, 퇴직연금의실질소득대체율의경우 9.4~12.5% 인것으로나타난다. 그래서근로기간 35년기준으로국민연금, 퇴직연금, 개인연금에의한실질소득대체율은 55% 에그치고있어서목표소득대체율에미달하고있다. 근로기간을 30년으로하였을경우사적연금의실질소득대체율은 18% 로하락한다. 이에따라가입기간 35년기준으로적정소득대체율의달성을위해공적연금에서 45% 의실질소득대체율을시현해야하나, 공적연금인국민연금의경우도목표소득대체율을계속해서낮추어가고있는상황이다. 이연구에서근로기간을 35년으로가정하고있는데이는현실적으로남자의병역문제나개인연금과퇴직연금의유지율이 5년정도라는사실을볼때비현실적인가정으로판단된다. 또한개인연금에대한가정도해지율이 50% 가넘는상황에서현실과괴리가있다. 어기구외 (2009) 22 는대표가입자인 20세근로자가 2010년부터국민연금과퇴직연금에신규가입하여 60세퇴직시까지근로활동 (40년가입가정 ) 을하며, 2010년 20세인가입자는생애활동기간동안 50만원, 100만 표 실질소득대체율산출결과 년가입 년가입 년가입 단위 개인연금 퇴직연금 개인연금 퇴직연금 개인연금 퇴직연금 자료 류건식외 22 어기구외, 주요국노후보장체계와퇴직연금의역할정립방안, 노동부연구용역보고서, 2009. 226 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 소득계층별국민연금과퇴직연금의소득대체율 단위 소득계층 국민연금 퇴직연금계 국민 국민 만원 만원 만원 만원 만원 자료 어기구외 원, 173만원 (2008년국민연금평균소득 ), 250만원, 360만원의다섯소득계층중어느하나에귀속되어지속적으로유지된다고가정하고, 경제변수및인구관련변수는 2008년국민연금재정계산위원회의가정치를사용하여, 완전가입기간 40년가입및수급연령 20~60세의가정하에퇴직시점기준소득대체율을산정하였다. 어기구외 (2009) 의연구에의하면완전가입국민연금평균소득자 (173만원 ) 를기준으로볼때, 국민연금에서 42.4%, 퇴직연금에서대략 24%(DC 와 DB 간급여차이는거의없음 ) 의소득대체율을달성하여총 67% 수준의소득대체율이달성가능한것으로나타난다. 이연구또한비현실적인가정위에서있는점이문제이다. 권순원외 (2010) 23 는국내확정급여형퇴직연금의특성을반영하여생애효용함수및소비, 소득함수등을이용하여분석모형을구축한후주식편입비중등적립금운영관련변수와외부적립률, 퇴직급여액수준등제도관련변수들을변화시킴에따라근로자의소득대체율및생애효용, 그리고사용자의기업의가치변화에대하여살펴보았다. 이연구에서의기본가정은임금상승률은 2006~10 년도의실질임금상승률로써평균 3.7% 이고, 표준편차는 1.83%(2008 년도국민연금재정추계 ), 근로자의평균소득은 2006 년도기준근로자의월평균소득으로약 310만원 23 권순원 김재현 신성환 이태호 위경우, 퇴직연금시장구조개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 숙명여자대학교산학협력단, 2010. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 227

( 국민연금통계연보 [2009]), 근로자의순자산은 2006년도기준가구당자산으로약 20,000 만원 ( 국민연금통계연보 [2009]) 이다. 근로자의평균재직기간을 6.4년으로가정하였다. 근로자의퇴직시점을 58세로가정하고, 평균기대여명을 25년으로, 사망연령을 83세로설정 ( 근로자의평균기대여명 24.6년, 통계청의기대여명자료 [2008년 12월 ]) 하였다. 물가상승률은 3%(2008 년도국민연금재정추계 ), 실질금리는 4.2% 로가정하였다. 적립금의운용수익률은벤치마크시나리오에서는기대수익률 5.5%, 수익률표준편차 6% 를가정 ( 주식의기대수익률은 21.67%, 수익률의표준편차는 44.66%) 하였다. 분석결과, 퇴직연금의실질소득대체율은약 16.51% 수준으로나타났다. 이연구도수익률등다양한변수에대한가정에문제가있다. 강성호 (2013) 24 는 OECD에서설정하고있는모형에근거하여소득대체율을추정하였다. 근로기간별 (20년, 30년, 35년, 40년 ), 근로유형별 ( 피용자, 자영자 ), 소득수준별 (100만원, 200만원, 300만원 ) 로국민, 퇴직, 개인연금의소득대체율을산출하였다. OECD 34개국의평균강제공 사적연금소득대체율은평균소득자기준으로공적연금 50.1%, 강제사적연금 17.7% 여서공적연금대비강제사적연금비중은 35.3% 이며, 임의사적연금 9.2% 까지고려하면공적연금대비사적연금비중은 53.7% 로추정되었다. OECD 모델과유사한방법으로추정한결과, 보험료율 8.3%, 40년가입, 20년수급을가정하면퇴직연금의소득대체율이 16.6% 로추정되었다. 임의가입개인연금이 OECD 사적연금수준에도달하기위해서는약 9.2% 의평균소득대체율을보장해야할것으로추정하며, 이를달성하기위해서는개인연금보험료로소득의 4.6% 를 40년간납부 ( 혹은 9.2% 수준에서 20년납부 ) 하여야하는것으로나타났다. 그러나이연구또한가입기간을 40년으로가정하고있는데비현실적인가정이라고할수있다. 한정림 박주완 (2014) 25 은국민연금, 퇴직연금및개인연금을모두포 24 강성호, 해외공 사적연금비중과시사점, KIRI Weekly Focus, 보험연구원, 2013. 6. 3. 25 한정림 박주완, 우리나라다층노후소득보장체계의연금소득추정, 연구보고서 2014-15, 국민연금연구원, 2014. 228 연금연구 : 연금개혁을중심으로

괄한우리나라다층노후소득보장체계하에서의연금소득을성별, 출생코호트별로구분하여비교 추정하였다. 2013년국민연금재정추계모형 ( 국민연금장기재정추계모형 2011) 의기본방법론과가정을따르며, 사적연금의경우에는연도별가입률, 가입기간및보험료부과대상소득등급여수준에영향을미치는중요가정에대해국민연금가입자와의연계를통한분석을수행하였다. 수급권을확보한경우로한정하여연금제도별소득대체율결과를살펴보면, 국민연금의경우성별및연령을통합한소득대체율은약 26.64% 로분석되었으며, 남성의경우 26.18%, 여성의경우 22.73% 로나타났다. 퇴직연금중확정급여형의경우종신수령인경우남성은약 10.40%, 여성은약 7.47% 로분석되었으며, 수급기간이 10 표 전체및성별소득대체율 연령통합 수급권을확보한경우 단위 전체 남성 여성 국민연금 년수령 년수령 종신수령 퇴직연금개인연금퇴직연금개인연금퇴직연금개인연금 형 형 년가입 년가입 년가입 형 형 년가입 년가입 년가입 형 형 년가입 년가입 년가입 자료 한정림 박주완외 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 229

년인경우남성이약 18.03%, 여성이약 14.07% 로분석되어수급기간이짧을수록소득대체율이높은것으로나타났다. DC형의경우가입당시명목금리에따라은퇴시점으로투자되도록가정, 명목금리가임금상승률보다높다는가정하에 DC형의소득대체율이더높게분석되었다. 개인연금의경우 20년가입과 20년수급을가정한경우성별로구분하여소득대체율을살펴보면남성은약 13.93%, 여성은약 15.70% 로분석되었다. 그러나이연구또한퇴직연금의중간정산비율및개인연금의유지율등을비교해볼때문제점을가지고있다. 또한명목금리가임금상승률보다높다는가정도지금과같은저금리상황에서는잘맞지않는가정이다. 근로복지공단근로복지연구센터 (2015) 26 는기존연구들과다르게확정급여형퇴직연금과확정기여형퇴직연금으로나누어분석결과를제시하였다. 확정급여형의경우종신으로수령한다는전제하에 40년가입한경우소득대체율이 19.1% 로나타났다. 다음으로확정기여형의경우임금상승률과운용수익률이영향을미치기때문에다소복잡하나, 40년가입한근로자의소득대체율은 10~56.4% 로나온다. 일부조합을제외하고는대체로적정소득대체율을충족하고있는것으로나타났다. 그러나퇴직연금제도가시행된지 10년에불과하고퇴직금에서퇴직연금으로의전환율도낮아실가입기간은국민연금보다훨씬낮을것으로예상된다. 만약실가입기간을 20년으로가정한다고하더라도국민연금과확정급여형의총소득대체율은 30.7%, 국민연금과확정기여형은 27.9~36.8% 로적정소득대체율에턱없이부족한수준이다. 지금까지많은연구들이사적연금의소득대체율을추정하였다. 그러나문제는이러한연구들이자료의부족이나분석의어려움때문에가정을단순화하여분석하였고, 따라서그러한분석의결과가현실을제대로반영하고있다고보기어려운것이다. 그렇다면실제로사적연금의소득대체율은얼마나될까? 26 근로복지공단근로복지연구센터, 퇴직연금소득대체율추정연구, 2015. 230 연금연구 : 연금개혁을중심으로

적정한수준의소득대체율은상황에따라다를수있으나, 제도로서의연금이추구할수있는적정한또는최대한의소득대체율은은퇴후에도은퇴전의생활수준을유지할수있도록은퇴기에필요로하는소득수준을의미한다. 퇴직전생활수준을유지하기위해필요한적정소득대체율에대한일치된합의는없으나세계은행이나 OECD는약 70% 수준으로제시하고있다. 우리나라는국민연금, 퇴직연금, 개인연금의 3층보장체계를유지하고있음에도불구하고기존연구에의하면 3층연금의소득대체율수준은약 50% 내외수준으로 OECD나세계은행의권고수준인약 70% 에미달한다. 우리나라의경우공적연금인국민연금으로만노후소득을준비하는것은수익비와재정상한계가존재하므로사적연금을통하여소득대체율을올리는것이필요하다. 그러나앞에서살펴본연구들과가장최근에발표된권위있는연구인류건식 (2014) 의연구에의해서도, 사적연금인퇴직연금과개인연금의소득대체율은세계은행의권고수준과선진국평균인퇴직연금 30% 및개인연금 10% 에미치지못함을볼수있다. 따라서사적연금제도의활성화를통한노후소득보장강화를위한대안마련이필요한것이현실이다. 그전에소득대체율을좀더현실적으로추정해보는것이필요하다. 본연구에서는 DC형의 27 경우현실적으로어느정도의소득대체율이나오고어느정도의수익률이되어야원하는소득대체율을달성할수있는지를시뮬레이션하여직접분석하였다. 또한대부분의연구들이 30년근무 40년근무연한을가정하는데, 실제로퇴직연금의경우근로자의평균근속기간이 6년이고퇴직후강제이전되는 IRP는중도해지가가능하여중도해지율이 90% 에육박하고대부분이일시금으로연금을수령하는현실에서이러한가정은무리이다. 또한개인연금도 10년이상유지율이 27 소득대체율도 DB 와 DC 를나누어야한다. 왜냐하면한국의경우 DB 란퇴직급여가보장되는시스템이기때문에최종급여를가지고산정하면된다. 그러나 DC 의경우투자수익률을가정하고분석해야하기때문에서로다른시스템이라고할수있다. 따라서본연구에서는 DC 에대하여투자수익률을가정하여분석하였다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 231

50% 가안되고또한가입자의많은부분이고소득층인것을감안하면기존연구들의가정이현실을반영하고있다고할수없다. 또한종신연금수급을가정하는것도현재한국의종신연금시장을가정할때무리한가정이다. 그래서본연구는가입기간 10년부터시작하여 20년, 30년을가정하고또한수급기간도 10년, 20년, 30년을가정하여시뮬레이션분석을해보았다. 28 퇴직연금의경우, 퇴직연금을브릿지연금으로 10년간수급한다고가정하는경우, 35년간퇴직연금에가입한경우소득대체율은 28.93%, 표 우리나라연금의 층보장체계와소득대체율 보장구분 세계은행및 권고수준 미국영국일본호주한국 단위 층국민연금 층퇴직연금 층개인연금 이상 가정 합계 이상 주 월평균소득 만원 국민연금평균가입기간 년감안 김대환 법정소득대체율국민연금 년가입기준 국민연금연구원 퇴직연금 개인연금 분석 류건식 자료 이태호외 한국부분만재작성 28 소득대체율은급여수준, 근로연수, 자산운용수익률, 연금수급기간등여러가지변수에영향을받아가정에따라소득대체율수준변화에차이가발생할가능성이존재할수있기때문에분석시고용노동부등의공시자료를통해가능한일반화하여적용하였다. 분석을위해서는경제변수가정, 가입자의소득수준, 가입기간 ( 혹은가입연령 ), 연금수급기간등의가정이필요하다. 임금상승률은 3.5% 수준으로가정 ( 최근 5 개년평균약 3.4%, e- 나라지표, 상용근로자월평균근로일수, 근로시간, 임금총액 ), 투자수익률은 3.0% 수준으로가정 ( 최근투자수익률평균치 ), 수급기간의할인율은무위험자산수익률을반영하여 2.0% 수준으로가정하였다. 퇴직연금의기여금액은소득에비례하여결정되며, 연간임금총액의 8.33%(1/12) 수준이므로일정하게적용하였으며, 상용근로자 5 인이상사업체에종사하는상용근로자의경우 2014 년기준으로약 3,378 만원수준 (e- 나라지표 상용근로자월평균근로일수, 근로시간, 임금총액 ) 이므로분석시연봉 2,400 만원, 3,600 만원, 4,800 만원, 7,200 만원, 9,600 만원수준을고려하여살펴보았다. 가입기간별소득대체율을비교해보기위해, 가입시기를 20 세, 25 세, 30 세, 35 세, 45 세로설정하여분석하고, 수급연령은 55 세로가정하였다. 수급형태는일시금수급과연금수급으로나누어적용하였으며, 연금수급의경우 10 년, 20 년, 30 년, 종신수령으로나누어살펴보았다. 232 연금연구 : 연금개혁을중심으로

30년간퇴직연금에가입한경우 25.09%, 25년간가입하는경우 21.16%, 20년간가입하는경우 17.13%, 10년간가입하는경우 8.77% 로나타났다. 또한 30년간가입하는경우를기준으로 10년간연금수급시 25.09%, 20 년간연금수급시 13.78%, 30년간연금수급시 10.06%, 종신연금으로수급시 4.51% 로계산되었다. 이러한상황에서세계은행이나 OECD의권고수준인퇴직연금의소득대체율 30% 를만족시키기위해서는자산운용수익률이약 4.27~14.53% 수준이되거나, 기여율은약 10% 이상수준으로높여야하는것으로나타났다 ( 표 5-16 참조 ). 이러한수익률을위해서는위험자산에대하여적어도 10% 이상투자를해야가능한것으로나타났다. 우리나라의현실은 30세에직장생활을시작하여 60세에은퇴한다고가정하는것이옳다. 그래서최대 30년기여하고은퇴후 30년을산다고가정하면소득대체율은 10% 정도밖에안된다고볼수있다. 그러나 IRP의중도해지성향을반영하면실제로소득대체율은이보다낮은것으로볼수있다. 개인연금의경우기여기간을 10년으로가정하고분석하면 10년간연금수급시 7.87%, 20년간연금수급시 4.32%, 30년간연금수급시 3.16%, 종신연금으로수급시 1.41% 로소득대체율이계산된다. 또한개인연금의소득대체율 10% 를만족시키기위해서는자산운용수익률이약 4.25~13.51% 수준이되거나, 기여율을 14.11~78.58% 수준까지높여야하는것으로나타났다. 29 그러나이것도실제납입현황을보면전국민이개인연금을가지고있다고볼수없어개인연금의노후소득보장에의기여는일반적인분석보다는낮다고볼수있다. 퇴직연금과개인연금의소득대체율분석결과를살펴보면, 연금의가 29 소득대체율분석은연봉수준, 납입기간, 운용기간, 자산운용수익률, 임금상승률등가정하는조합에따라결과가상이하게나타나며, 특히개인연금의경우분석시가정이쉽지않았다. 본연구에서는 e 나라지표 의 2014 년도임금총액 (3,378 억원 ) 과최근 3 년간의임금총액상승률 (3.83%) 을참고하여임금은 3,600 만원가정, 30 세부터 10 년간연간 400 만원씩 ( 세액공제한도 ) 가입하여 55 세은퇴시점까지유지하는것으로가정하여분석한결과를중심으로명시하였다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 233

입기간이장기일수록, 자산운용수익률의수준이높을수록, 기여율이높을수록소득대체율수준이높아지는것을볼수있었다. 또한기존연구들이제시하는소득대체율수준은현실을제대로반영하지못하고있다고볼수있다. 표 소득대체율분석결과 퇴직연금 단위 가입기간 년 년 년 년 년 소득대체율 수급액 최종급여 년수급 년수급 년수급 종신수급 목표수준 소득대체율 달성을위한자산운용수익률 년수급 년수급 년수급 종신수급 목표수준 소득대체율 달성을위한기여율 년수급 년수급 년수급 종신수급 표 소득대체율분석결과 개인연금 단위 자산운용수익률 기여율 소득대체율 목표수준 소득대체율 달성 년수급 년수급 년수급 종신수급 234 연금연구 : 연금개혁을중심으로

높은일시금수령비율과낮은연금유지율 2015년 2/4분기기준으로퇴직연금의퇴직급여수급방법을보여주고있는 < 표 5-18> 을살펴보면, 연금수급요건을갖춘 55세이상퇴직자의 94.8% 가일시금의형태로수령하고있는것을확인할수있다. 우리나라근로자의근속연수는 [ 그림 5-3] 과같이약 6년이다. 30 현재직장을이직하는경우퇴직연금은개인형퇴직연금 (IRP) 으로이전을의무화하였으나이개인형퇴직연금의해지가바로이루어지는문제점때문에퇴직연금의통산성이유지되지않는다 (IRP 해지율 86%). 31 이와같이이직시기존에보유하고있던퇴직연금자산은모두개인형퇴직연금 (IRP) 으로전환되나 IRP의경우해지가자유롭기때문에안정적인노후소득보장이라는취지와다르게운영되고있다. IRP를유지하는경우와해지하는경우를가정하여최종연금액수준을간단히비교해보았다. 분석시가정 ( 이직횟수, 이직시기, 휴직기간존재여부, 연봉의변화유무등 ) 에따라수많은경우의수가존재하여분석결과에차이가발생할수있으므로, 가능한가정을단순화한한가지사례를살펴보았다. 우리나라평균근속연수는 6년이므로 30년가입한가입자 표 퇴직연금의일시금및연금수급현황 단위 명 은행 생보 손보 증권 합계 일시금 인원 연금 합계 일시금 비중 연금 합계 자료 금융감독원 퇴직연금영업실적보고서 년 월말기준재구성 30 우리나라근로자의근속연수에는비정규직이포함된수치이므로실제상용근로자들의근속연수는이보다높을수있다. 31 기획재정부, 사적연금활성화대책, 보도자료및별첨자료, 2014. 8. 27. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 235

그림 근로자평균연령및근속연수 자료 나라지표 근로자평균근속연수 평균연령 자료 접속일 년 월 일 가최초입사 6년차에 1회만을이직 ( 휴직기간없음 ) 한다고가정하고 (1) 이직시임금이상승하는경우, (2) 임금이유지되는경우, (3) 임금이하락하는경우, (4) 재취업에실패하는경우로구별하여분석하였다. 또한각경우에대하여 IRP를유지하는경우와해지하는경우최종적으로가입자가받는금액과소득대체율수준을비교해보았다. 입사 6년차에이직시 IRP를 24년간유지하는경우 32 와 IRP를중도해지해소진해버린경우최종급여수준은일시금으로받는경우 5,021만원, 10년수급하는경우연간 559만원, 20년수급하는경우 307만원, 종신수급시 100만원의차이가예상되었다 ( 표 5-19 (C) 열참조 ). 소득대체율기준으로비교해보면 10년수급시약 3% 차이, 20년수급시약 2% 차이, 30년수급시약 1% 의차이가발생하는것을볼수있다. 가입기간중임금의상승또는하락에따라일시금의경우 3,430만원, 10년수급의경우 382만원, 20년수급의경우 210만원, 30년수급의경우 153만원, 종신수급의경우 69만원의차이를보이는것으로나타났다 ( 표 32 투자수익률은앞서적용한 3.0% 를동일하게적용하였다. 236 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 개인형퇴직연금 의유지와중도해지 임금 상승 이직시 임금유지 현행동일 유지 임금 하락 재취업실패 연봉차이 임금 상승 해지 이직시 임금유지 현행동일 임금 하락 최종급여수준 연간연금액 소득대체율 단위 만원 재취업실패 차이 일시금 년수급 년수급 년수급 종신수급 년수급 년수급 년수급 종신수급 5-19 (G) 열참조 ). 위의사례는 IRP를통해가입초기에납입금이유지되는기간이 24년으로길고, 퇴직연금의가입초기라고할수있는입사이후 6년차에임금이조정 ( 상승, 유지, 하락 ) 되어납입금의기준도변화하므로최종퇴직연금규모에다소큰차이를보여주고있다고도볼수있다. 이와같이 IRP를 1 회가정한경우에도차이가발생하므로 30년간 2~3회의이직을가정한다면더큰차이를보일것으로예상된다. 따라서노후소득보장을위해서는 IRP 중도해지를방지할수있는방안의마련이반드시필요하다. 개인연금의경우 < 표 5-10> 과 [ 그림 5-2] 에서살펴본것과같이종신형 ( 생명보험사만가능 ) 과확정기간형으로 5년이상의기간중가입자가수급기간을선택하도록되어있다. 생명보험사연금저축은대부분종신형을선택하고, 손해보험사가입자는 6~20년지급을선택하고, 연금저축신탁및연금저축펀드가입자는대부분 5년의연금수령기간을선택한다. 하지만연금저축의유지율을살펴보면 1년이상유지율은약 88% 수준, 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 237

10년이상유지율은약 50% 내외수준을보이는것으로나타나개인연금의중장기유지율이높지않은것을볼수있다. 개인연금의경우저축제도혹은절세제도로이용되고연금화되지않고해지 (exit) 하는비율이높기때문에노후소득보장제도로서의역할이미흡하다고볼수있다. 현재개인연금의연금저축계좌는계좌이체간소화제도의시행을통해다른금융기관으로구좌간자유로운이전이가능하다. 그러나퇴직연금의경우계약된퇴직연금사업자이외의다른금융기관에개인형퇴직연금 (IRP) 계좌를개설하고자할때는기존가입금융기관에서발급받은확인서류 ( 퇴직연금가입사실확인서 ) 를지참하고영업점을방문하여야신규계좌개설이가능하다. 퇴직연금은세액공제금액이 300만원추가되었으나이와같이계좌개설하는것조차호환성이떨어지게되어있어자유로운경쟁을통한수익률개선노력이저하되는측면이있다. 이러한문제점들은퇴직연금계약형제도자체의문제인지배구조문제뿐만아니라국내에서퇴직연금제도가시행되면서발생한제도운영상의여러문제점들인노후소득보장에대한정책당국과사업자, 근로자들의단기적인성과주의, 무관심, 인프라부족등에서기인한것으로볼수있다. 표 기간별 금융권역별연금저축유지율비교 기간별유지율 년 년 년 년 년 은행 증권 생보 손보 평균 단위 자료 금융감독원 연금저축통합공시 접속일 년 월 일 금융권역별연금저축공시정보를재정리함 238 연금연구 : 연금개혁을중심으로

퇴직연금사업자에대한높은의존도 현재우리나라의퇴직연금제도는계약형제도로퇴직연금제도와관련된전반적인모든업무를퇴직연금사업자인금융기관에위탁하고, 사용자는퇴직연금제도도입설계, 운용지시이행및상품제공, 기록관리, 적립금보관, 퇴직급여지급등모든업무를퇴직연금사업자와위탁계약을통해일임한다. 근로자는퇴직연금제도를도입하는시기에참여하며 DC형과 IRP의경우에는자산운용을지시한다. 오진호외 (2012) 의연구를보면, 퇴직연금을도입하는시기에도근로자가주도하는경우는 8.3% 에불과한것으로조사되었다. DC형과 IRP의경우도실적배당형으로자산운용비율은 20% 이내이며, DB의경우는자산운용이사용자책임이므로의사결정에서근로자의참여가제한적이다. 사용자나근로자 ( 가입자 ) 들은실제퇴직연금에대한전문가가아니므로퇴직연금사업자의전문지식에의존하고있고, 능동적으로참여하는것이아닌퇴직연금사업자가제시하는운용방법중에서수동적으로선택하는구조를가지고있다. 그림 퇴직연금계약형구조 자료 금융감독원퇴직연금종합안내 퇴직연금제도소개 자료 접속일 년 월 일 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 239

현재운영되는퇴직연금계약형제도는운용관리업무와자산관리업무의분리를통한견제와감시기능이존재한다. 그러나근로자퇴직급여보장법 ( 근퇴법 ) 에서운용관리업무와자산관리업무를동일한퇴직연금사업자가체결하는행위를금지하는조항이없다. 또한하나의퇴직연금사업자를통해이루어지는것이업무처리가원활하고사용자의관리가용이한장점이있어자산운용기관과운용관리기관이동일한구조인번들형 (Bundle) 관리체계가보편화되었다. 이러한번들형 (Bundle) 구조로인해자산관리기관과운용관리기관의견제와감시기능이유명무실해졌다. 선량한관리자의주의의무를가진운용관리기관이자산관리기관인자신을감시 견제해야하는상황이된것이다. 게다가은행의경우에는동일한퇴직연금사업자가운용관리, 자산관리를비롯하여상품제공까지수행하는지배구조이므로운용상품에자사상품까지편입한경우자산운용기관마저동일하게되는현상이나타난다. 33 그림 퇴직연금도입주도자 고용주 ( 사용자 ) 노사동등주도 근로자 ( 노동자 ) 주 년가입자 명 년가입자 명대상조사 자료 오진호외 33 2014 년사적연금활성화대책을통해불합리한자기거래관행의해소를위한퇴직연금사업자의자사상품편입을단계적으로축소, 퇴직연금사업자는퇴직연금에자신이만든원리금보장상품을 50% 까지편입가능하였으나, 퇴직연금사업자의수용성등을감안하여 2014 년말까지 30% 이내로축소하고 2015 년 7 월부터전면금지하였다 ( 퇴직연금감독규정 2014 년개정 ). 하지만이로인해각기관들은서로자행예금을주고받아이규제를피하고있다. 240 연금연구 : 연금개혁을중심으로

제 4 절퇴직연금과개인연금의제도개선방안 앞서살펴본노후소득의사각지대와양극화현상, 낮은소득대체율, 높 은일시금수령비율및낮은연금유지율, 퇴직연금사업자에대한높은 의존도등의문제점들을개선하기위한방안을살펴보도록하자. 사각지대와양극화현상해소를위한보조금지급제도도입 연금의사각지대를해소하고중소기업의가입률증가및가입유도등을통해양극화현상을개선하기위한방법으로세제혜택을고려하는것은효과와형평성이떨어진다. 세제혜택은세금을내는사람들만이받는혜택이므로자영업자나저소득층에게는추가납입의유인이크지않다고볼수있다. 특히개인연금의경우상대적으로고소득층의가입이많으므로개인연금에대한세제혜택을증가시키는것은고소득자에대한혜택증가로이어지므로형평성의문제가발생한다. 따라서독일의리스터연금 (Riester Pension) 과같이정부보조금및세제지원이이루어지는제도도입을고려해볼수있다. 리스터연금에대해간단히살펴보도록하자. 가 보조금지급제도 독일리스터연금 공적연금의급여축소보완을위해도입된리스터연금의가입대상은기본적으로공적연금당연가입자와이에해당하는사람으로제한하고있다. 가입대상자는독일소득세법에따라근로자, 수공업자, 예술가등영세자영업자, 공적연금에가입한농업인, 자녀양육자, 실업보험수급자, 요양및간병환자, 군인및공익요원등공적연금당연가입자이며, 사용 34 신성환외, 공 사연금의역할재정립및규제 감독체계개편방안연구, 금융위원회연구용역보고서, 한국연금학회, 2012. pp.354~358. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 241

자가보험료납입에합의한비정규직근로자, 조기퇴직연금수급자등도가입대상에포함된다. 리스터연금의정부세제지원은사전적인의미의보조금과사후정산적인소득공제혜택을취하는데, 보조금은가입자본인및배우자를위한기본보조금과해당자녀를위한자녀보조금으로구성된다. 보조금은정액으로지급되면서보험료에포함되므로가입자의본인부담보험료는전체납입보험료에서보조금이차감된금액이다. 리스터연금의경우가입자소득에비례 (2008년이후최소기여율 4%) 해보험료납부가이루어지나정부보조금은정액으로지급되므로저소득층의경우상대적으로적은부담으로연금에가입하는것이가능하다. 35 보조금은 2002년도입후기본보조금및자녀보조금의점진적인상에따라 2008년이후각각 154유로와 185유로에이르며, 연간납입할최소보험료및최대보험료수준도점진적으로상향조정되었다. 2008년이후저연령층의연금가입확대및출산장려를위해저연령층가입자에게 200유로의보조금과신규출생자녀에게 300유로의보조금지급제도를각각신설하였다. 36 표 리스터연금보조금및소득공제 이후 기본보조금한도액 인당 유로 유로 유로 유로 자녀보조금한도액 자녀 인당 보조금을받기위한최소기여율 연간소득기준 정부보조를위한최대기여금액 유로 유로 유로 유로 유로 유로 유로 유로 소득공제액 유로 유로 유로 유로 주 년이후출생한자녀에대해 유로의보조금을지원함 자료 신성환외 35 신성환외 (2012), p.354. 36 신성환외 (2012), p.355. 242 연금연구 : 연금개혁을중심으로

리스터연금의보조금운용시스템은가입자의소득이낮을수록, 그리고배우자와자녀등가족수가많을수록보조금이상대적으로많이지급되므로저소득 다자녀가구에유리한형태이다. 연간소득 5,000유로이하로배우자와자녀 2명이있는가입자의경우전체보험료에서지원금비율이 92% 수준이며, 연간소득 10만유로이상의독신인경우 44% 수준으로저소득 다자녀계층을위한지원금혜택이고소득 무자녀 ( 또는독신 ) 계층보다현저히높다. 37 리스터연금은보험료소득공제혜택도주어지는데동혜택은 2,100유로 (2008년이후 ) 한도내에서과세대상소득에서공제되는구조이다. 소득공제혜택으로고소득층은보조금과소득공제의이중혜택을받는반면, 소득이면세점이하인저소득층은보조금만지급받게되어고소득층이저소득층에비해더많은혜택을받게될가능성이있다. 따라서이를방지하기위해리스터연금보조금에서는소득세감면액이보조금액수를초과할경우독일국세청이전체소득세감면액에서보조금만큼을차감하여환급하도록제한하고있다. 고소득가입자의경우리스터연금가입에대한보조금혜택을받지못하고소득공제혜택만받게되는구조이다. 38 고소득가입자의경우가입기간동안소득공제혜택을받게되어소득이높을수록더많은혜택을볼수있지만, 이들대부분을연금수령시소득세로납부해야하므로미래에낼세금을미리당겨받는것에불과하다. 이에반해, 저소득층은보험료납입시보조금을받음으로써혜택을보는한편, 장래연금수령시에도소득수준 ( 공적연금포함 ) 이면세점이하에해당되어세금을내지않을가능성이높다. 39 결론적으로, 리스터연금은가입자가공적연금에더하여추가적으로노후소득을위한자조노력을하도록유도할뿐만아니라, 저소득층에대한지원과출산장려를통해가족을보호하는것에도기여하고있다. 40 37 신성환외 (2012), p.356. 38 신성환외 (2012), p.357. 39 신성환외 (2012), p.357. 40 신성환외 (2012), p.358. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 243

이와같이독일은고령화대비를위한공적연금개혁으로공적연금의소득대체율을축소하되, 공적연금부족분을인증제개인연금 ( 리스터연금 ) 등을통해보전하는노후소득보장체계로전환함으로써저소득계층의노후안정과개인연금활성화를적극유도하고있다. 만약리스터연금과같이보조금을지원하는제도를도입하는경우지급되는보조금은공공재정에서지원되는것이므로재정부담이발생한다. 따라서제도도입을위해서는재원마련방안과사회적합의절차가반드시필요하다. 재원마련을위한한가지방안으로임금채권보장기금 41 의재원일부를활용하는방안을고려할수도있다. 또한저소득층에대한무조건적인지원이아니라연금제도안으로유입하고지속적으로연금을유지할수있는환경을만들어주는것이중요하다. 나 추가재정지원제도마련 2014년 8월정부는사적연금활성화대책을통해중소기업기금형제도출범시부터 3년이내에기금에가입하는사업주에대해 3년간한시적인재정지원제도를마련하였다. 2015년 7월에는사업주가납입해야하는퇴직연금적립금의 10% 를지원 ( 월급여 140만원이하근로자 ) 하고자산운용수수료 ( 근로복지공단퇴직연금사업기준 0.4%) 의 50% 를지원할예정이었으나법안이아직통과되지못해시행되지않고있다. 현재정부가제시하는중소기업기금형제도도입시재정지원제도는중소기금형제도의활성화를위한중소기업퇴직연금기금가입자에만해당되는사항이다. 자영업자나저소득층의가입유도를위해서는독일의리스터연금제도와같이실질적으로보조금이나세제혜택을받을수있도록추가적인제도보완방안의마련이필요하다. 특히자영업자를위한공제제도인노란우산공제제도 42 와의연계방안도고려할필요가있다. 41 임금채권보장법 제 17 조 ~ 제 19 조, 도산기업퇴직근로자의체불임금대위지급금인체당금지급을충당하기위하여설치한기금으로사업주부담금과사업주변제금으로재원이조성된다. 244 연금연구 : 연금개혁을중심으로

소득대체율개선방안 소득대체율을향상시키기위해서는기여율을높이거나자산운용수익률을향상시켜야한다. 그래서추가기여를증가시킬수있는방안마련이필요하고, 자산운용수익률을높일수있도록하기위해서는운용상품에대한선택의폭이넓어지고위험자산에대한투자가증가해야한다. 그러나이는투자에따르는위험도동시에높아지기때문에높아지는리스크를어떻게관리할것인가가중요해진다. 가 추가기여활성화 덴마크의퇴직연금기여율수준은제도유형에따라다양하게적용한다. 고소득화이트칼라의단체협약제도는 16%, 블루칼라와일반화이트칼라의단체협약제도는 9%, 개별기업단위플랜은 9~15% 이며, 사용자가 2/3를기여하고근로자가 1/3을기여한다. 43 스위스의경우법적으로정해진최저기여율수준이있으며, 기여율의수준은가입자의연령에따라상향조정된다. 25~34 세는 7%, 35~44 세는 10%, 45~54 세는 15%, 55~65 세는 18% 로사용자는평균적으로 60% 정도를부담하고있다. 44 미국및호주는은퇴준비가시급할뿐만아니라상대적으로소득이높아저축여력도큰 50대이상중장년층에대해서는추가기여를허용함으로써중장년층의은퇴준비를적극지원하고있다. 즉, 미국은 50대이상에대해퇴직연금기여한도를넘어추가기여를허용하는추가기여플랜 (Catch-up Contributions Plan) 제도를운영하고있으며, 호주도 50대이상의퇴직연금기여한도를 50대 42 노란우산공제 란소기업 소상공인이폐업 노령 사망등의위험으로부터생활안정을기하고사업재기기회를제공받을수있도록 중소기업협동조합법 제 115 조규정에따라운영되는공적공제제도이다. 사업체가소기업 소상공인범위에포함되는개인사업자또는법인대표자는누구나가입할수있다. 43 이태호외, 퇴직연금으로의퇴직급여제도단일화방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2010, p.90. 44 이태호외 (2010), p.92. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 245

미만퇴직연금기여한도보다 2배높게책정하고있다. 45 네덜란드연금의소득대체율은 [ 그림 5-6] 과같이약 101% 수준 46 이며, 연금소득구성비중은 1층과 2층이약 50:50이며 3층연금은 5% 미만이다. 네덜란드의연금기여율은높은데 1층연금에평균 17.9%, 2층연금에평균 20% 를납입 47 하고있다. 또한사적연금의자산운용수익률은 10~ 15% 수준이다. 48 네덜란드의경우높은소득대체율을보이는데그것은 그림 네덜란드소득대체율과연금소득의구조 자료 45 신성환외 (2012), p.361. 46 과거 120% 수준이었으나연금개혁을통해협의하여급여수준을하향조정하였다. 47 근로영역에따라상이하나, 연봉이 2만유로이상인경우 20% 이상의기여율수준이다. 48 퇴직연금의자산운용을반드시아웃소싱하지는않으며, 기금운용담당자들은자산운용 전문인력으로구성되어있다. 246 연금연구 : 연금개혁을중심으로

높은기여율과운용수익률때문이다. 따라서우리나라도가입자들이추가기여를하도록세제혜택등의인센티브제도를마련함과동시에가입자들에게노후소득에대한교육을실시함으로써가입자들이적극적으로참여할수있도록제도를마련하는것이필요하다. 그런데문제는이러한추가기여를할수있는재원을어떻게마련할것인가하는문제이다. 사용자가이미 8.33% 를부담하고있는상황에서사용자로하여금추가기여하도록유도하기는쉽지않다. 이런측면에서고려할수있는것이 사내근로복지기금 이다. 기업은 근로복지기본법 에따라사내근로복지기금제도를운영할수있다. 사업자는직전사업연도의법인세또는소득세차감전순이익의 5% 를기준으로복지기금협의회가협의 결정하는금액을대통령령으로정하는바에따라사내근로복지기금의재원으로출연할수있다. 49 이재원을추가기여의재원으로활용하는것도하나의방법이다. < 표 5-22> 와같이기업은사내근로복지기금을운영 50 할수있고, 편법급여인상의수단으로활용되는것을방지하기위해적립금의적립한도를설정하고있다. 이와같은사내근로복지기금의운영방안중하나로근로자의퇴직급여에대해지원하는방안을고려해볼수도있다. 2013년말현재 [ 그림 5-7] 과같이사내근로복지기금 ( 이하 사내기금 ) 은총 1,431개, 기금총액은 7조 2,740억원으로조성되어있으며, 수혜대상근로자는 178만명, 기금평균액은 50.8억원규모이다. 또한근로자들이추가기여를하도록하는방안이필요하다. 다른나라에서하듯이근로자가추가기여하는것에국가나사용자가매칭기여하는방안도생각해볼수있다. 49 근로복지기본법 제 61 조 ( 사내근로복지기금의조성 ). 50 사내근로복지기금은문화사업, 경조금, 장학금, 명절기념품, 생활안정자금, 주택구입자금, 기금운용비등으로사용되고있다. 일부기관에서는경영공시를통해상세내역, 금액, 수혜인원등을공시하고있다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 247

표 사내근로복지기금의사업 제 조 기금법인의사업 1 기금법인은그수익금으로대통령령으로정하는바에따라다음각호의사업을시행할수있다 주택구입자금등의보조 우리사주구입의지원등근로자재산형성을위한지원 장학금 재난구호금의지급 그밖에근로자의생활원조 모성보호및일과가정생활의양립을위하여필요한비용지원 기금법인운영을위한경비지급 근로복지시설로서고용노동부령으로정하는시설에대한출자 출연또는같은시설의구입 설치및운영 해당사업으로부터직접도급받는업체의소속근로자및해당사업에의파견근로자의복리후생증진 사용자가임금및그밖의법령에따라근로자에게지급할의무가있는것외에대통령령으로정하는사업 자료 근로복지기본법 그림 사내근로복지기금설치현황 단위 개소 억원 단위 개소 억원 기금수 기금액 기금수 기금액 자료 나라지표 사내근로복지기금설치현황 접속일 년 월 일 248 연금연구 : 연금개혁을중심으로

나 투자상품의다양화 < 표 5-4> 에서살펴보았듯이퇴직연금의약 91.4% 가원리금보장상품으로운용되고있다. 1년간투자수익률을살펴본결과, 원리금보장상품의수익률은 < 표 5-23> 과같이약 3% 내외수준을보이고있는것을알수있다. 개인연금의경우도유사한수준이나퇴직연금원리금보장상품보다더낮은수익률을보이는것으로나타났다. 51 이는네덜란드의투자수익률수준인 12% 보다매우낮은것으로우리나라연금의소득대체율이낮은주요원인중하나이다. 현행퇴직연금제도는안정성 시장성 유통성이일정수준담보될수있도록투자가능한적립금운용방법 ( 금융상품 ) 을 < 표 5-24> 와같이열거 ( 한정 ) 하고있다. 근로자의퇴직급여수급권보호를위하여제도별로투자가능한운용방법에대하여투자한도를설정하고있다. 이는위험한운용방법에투자하였을때생길수있는큰손실을방지하기위한것으로, 투자한도는 DB형의경우사용자별적립금이기준이며, DC형의경우가입자별적립금을기준으로적용한다. 고용노동부는연금자산의효율적운용을위해기존의총위험자산투자한도와함께자산별투자한도및규제를설정하고있었으나, 연금자산의효율적인자산운용을위해경직적인자산운용규제를완화하였다. 근로자퇴직급여보장법 시행령및시행규칙상안전자산과위험자산을 < 표 5-25> 와같이명확히구분하고, DC형과 IRP의위험자산총투자한도를 DB형과동일하게 70% 수준으로상향조정하고위험도가큰일부운용방법에대해서는예외적으로투자를금지하는 negative 규제방식으로전환하였다. 52 51 최근저금리기조로인해더욱낮은수익률을보이고있다. 퇴직연금의원리금보장형의비중이약 92% 를차지, 약 3% 의수익률을보이고있다 ( 각권역별원리금보장상품의수익률을정리함 ). 2015 년 9 월기준국고채 3 년금리가 1.65% 수준, 정기예금 1 년금리가 1.61%, 2~3 년금리가 1.64% 수준 ( 순수저축성예금, 신규기준, 한국은행경제통계시스템, http://ecos.bok.or.kr/, 접속일 : 2015 년 11 월 12 일 ) 이다. 52 파생상품투자금지, 실물자산투자는펀드로만가능, DC 형 IRP 에서주식투자는펀드로만가능하다 ( 기획재정부 [2014]). 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 249

표 퇴직연금과개인연금의 년도 년간 투자수익률 퇴직연금원리금보장상품 은행증권생보손보 형 형 형 개인연금 주 퇴직연금은원리금보장상품만의수익률을정리하여재구성함 개인연금의경우손해보험권역은 년도수익률기준임 자료 금융감독원퇴직연금종합안내금융협회비교공시 접속일 년 월 일 금융감독원연금저축통합공시 접속일 년 월 일 표 적립금운용방법 예 적금 보험계약 유가증권 기타운용방법 이율보증형보험금리연동형보험실적배당형보험 내용 채권 국채 지방채 국내외 가입국 채권주식 국내외 적격해외주식시장 상장주식 국내상장주식예탁증서 국내외 국내판매분 투자회사주식수익증권 국내외 국내판매분 자산운용사발행수익증권기타 기업어음 주택저당증권 학자금대출증권 파생결함증권 주가지수연계증권 최대손실 환매조건부채권매수계약 장내 외파생상품거래계약 헤지목적 발행어음표지어음 자료 금융감독원퇴직연금종합안내홈페이지 접속일 년 월 일 자산운용수익률을향상시키기위해서는현재와같이원리금보장형 상품위주의운용이아닌위험자산을포함한운용상품으로선택의폭이 넓어져야한다. 53 퇴직연금의경우, 그동안운용상품의선택폭이제한되 53 원리금보장형중심의소극적인자산운용은가입자들의니즈때문이다. 가입자들은투자지식의부족으로수익성보다는안전성을중심으로운용한다. 따라서가입자들도장기투 250 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 현행자산운용규제및개정내용 규제내용 현행 퇴직연금의주요자산운용규제 형 형 총위험자산투자한도 총위험자산투자한도 개별자산투자한도 개별자산투자한도 주식 주식 투자금지 주식형 혼합형펀드 주식형 혼합형펀드 예 적금 제한없음 예 적금 제한없음 개정내용 안전자산과위험자산의구분을명확히규정함 안전자산 위험자산 예적금 원리금지급이보장되는보험계약 환매조건부계약 우체국예금 한국은행통화안정증권및정부가원리금상환을 안전자산을제보증한채권등외한운용방법 투자위험이낮은운용방법으로서금융위원회가고시하는운용방법 예시 환헤지된외국국공채등 총위험자산투자한도만남겨두고개별자산에대한투자한도는원칙적으로폐지하되 위험도가큰일부운용방법에대해예외적으로투자를금지 제한하는 규제로전환 형 의총위험자산투자한도는 형과동일하게상향조정 파생상품 투자금지 실물자산 펀드로만가능 주식 형 에서는펀드로만가능 등 자료 기획재정부 어있어투자수익률이저하했다고볼수도있으나, 이번개정안을통해적립금을보다자율적으로운용함으로써저조한투자수익률부분은다소개선될것으로보인다. 그러나위험자산투자규모를 70% 까지허용함에도불구하고아직까지는수익률이나위험자산투자규모증가를통한자산운용수익률의개선추세를보인다고는말할수없다. 유연한자산운용을위해정부가규제를완화하였으나단순히위험자산의증가를통한자산운용수익률의향상이아닌연금을장기투자금융상품으로인식하고중장기계획을통한연금자산의운용이가능하도록하 자에대한교육, 리스크관리교육, 성과평가교육등체계적인교육이필요하다. 또한국내퇴직연금제도의특성상퇴직연금사업자에대한의존도가높기때문이다. 퇴직연금사업자들이제시하는상품라인업중에서선택하고있어선택의폭이좁은문제가있다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 251

는자산운용지시가필요하다. 저조한수익률은사적연금제도의지배구조문제와도함께고려해볼수있다. 지배구조문제로인한소극적인자산운용체계의개선은현재도입을준비하고있는 300인이상기업을대상으로하는기금형제도를통해어느정도해소될것으로기대하고있다. 또한지금까지사용자와근로자가운용지시를해야하는제도를개선하여포괄적인투자일임이가능하도록제도를수정하는것도자산운용수익률을개선하는방법중의하나라고할수있다. 노후소득보장이라는퇴직연금의적정역할을달성하기위해서는효과적인적립금운용방안이필요하므로, 현실적으로소득대체율을확인하고달성하기위한운용규제개선방안의마련이필요하다. 사적연금제도의자산운용을위해서는자산운용규제를최소한으로하고적립금운용에대한리스크중심의감독체계를도입하는것이필요하다. 또한가입자들이보다적극적으로참여하도록금융지식을높일수있는금융교육을시행하거나, 금융지식이절대적으로부족한불특정다수의투자자혹은운용선택을하지않는가입자들을위한디폴트옵션 (Default Option) 을도입하는것이소비자보호를위해필요하다. 다 교육및디폴트옵션제도의활성화 사적연금에서가입자의역할은매우중요하다. DC형혹은 IRP를비롯하여개인연금모두운용에대한책임을가입자가보유하고있어연금의운용방식이가입자들의투자능력을보다중시하는방향으로변화하고있다. 개인들의능력에따라연금의소득대체율이영향을받게되어노후소득보장이미흡해질가능성이존재한다. 따라서금융지식이부족한소비자들이불완전한정보하에서사적연금자산을극단적인포트폴리오로구성하는것을방지할수있도록가입자에대한교육혹은디폴트펀드등을통해금융지식보완장치의마련이필요하다. 현재사적연금중퇴직연금은근퇴법상교육관련사항이명 252 연금연구 : 연금개혁을중심으로

시되어있으나, 개인연금은별도로의무교육사항이없다. 교육 가 국내교육현황 관련규정현재퇴직연금제도를설정한사용자는가입자에게퇴직연금제도운영상황등매년 1회이상의교육을실시하여야하며, 사용자는퇴직연금사업자에게교육을위탁할수있다. 교육을시행하지않는경우 1천만원이하의과태료를부과하고있다 ( 표 5-27 참조 ). 퇴직연금에서가입자교육의내용은 < 표 5-26> 과같이제도일반에대한사항과제도유형별 ( 확정급여형, 확정기여형및개인형퇴직연금 ) 교육으로나뉘어필요한사항이법령에명시되어있다. 가입자교육은 < 표 5-28> 과같이서면또는전자우편등을통한정기교육자료, 대면교육, 온라인교육등의방법을통해이루어진다. 표 퇴직연금가입자에대한교육내용 제도일반 제도유형별 확정급여형 내용 시행령제 조 퇴직연금제도가입자에대한교육사항 제 항제 호가 급여종류에관한사항 수급요건 급여액등제도별특징및차이점나 담보대출 중도인출 지연이자등해당사업의퇴직연금제도운영에관한사항다 급여또는부담금산정의기준이되는임금등에관한사항라 퇴직시급여지급절차및개인형퇴직연금제도로의적립금이전에관한사항마 연금소득세 퇴직소득세등과세체계에관한사항바 해당사업의퇴직연금제도를중단하거나폐지하는경우그처리방법사 가입자의소득 자산 부채 나이및근속연수등을고려한자산 부채관리의일반적원칙과노후설계의중요성에관한사항 시행령제 조 퇴직연금제도가입자에대한교육사항 제 항제 호가 최근 년간의부담금납입현황나 급여종류별표준적인급여액수준다 직전사업연도말기준최소적립금대비적립금현황라 재정안정화계획서를작성하는경우그계획서및이행상황마 그밖에적립금운용현황 운용목표등에관한사항 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 253

표 의계속 제도유형별 확정기여형 개인형퇴직연금 내용 시행령제 조 퇴직연금제도가입자에대한교육사항 제 항제 호가 사용자의부담금수준 납입시기및납입현황나 법제 조에따라둘이상의사용자가참여하는확정기여형퇴직연금제도의경우표준규약및표준계약서에관한사항다 분산투자등적립금의안정적운용을위하여행하는투자원칙에관한사항라 퇴직연금사업자가제시하는집합투자증권등적립금운용방법별수익구조 매도기준가 투자위험및수수료등에관한사항 시행령제 조 개인형퇴직연금제도가입자에대한교육사항 1 법제 조제 항에서 해당사업의퇴직연금제도운영상황등대통령령으로정하는사항 이란다음각호의구분에따른사항을말한다 법제 조제 항의개인형퇴직연금제도의경우 이영제 조 제 조 제 조제 항제 호마목및사목 같은항제 호다목및라목의사항 법제 조의개인형퇴직연금제도의경우 이영제 조제 항제 호및제 호에관한사항 주 시행령제 조는부담금납입한도 시행령제 조는급여종류별수급요건및중도인출과관련된사항임 자료 근로자퇴직급여보장법 시행령 시행규칙 표 퇴직연금가입자에대한교육실시관련법령 법제 조 사용자의책무 2 퇴직연금제도 개인형퇴직연금제도는제외한다 를설정한사용자는매년 회이상가입자에게해당사업의퇴직연금제도운영상황등대통령령으로정하는사항에관한교육을하여야한다 이경우사용자는퇴직연금사업자에게그교육의실시를위탁할수있다 법제 조 퇴직연금사업자의책무 5 제 조제 항에따라개인형퇴직연금제도를운영하는퇴직연금사업자는해당사업의퇴직연금제도운영상황등대통령령으로정하는사항에대하여매년 회이상가입자에게교육을하여야한다 시행령제 조 퇴직급여제도의안정적운영을위한사용자의책무 법제 조제 항후단에따라퇴직연금사업자에게가입자에대한교육의실시를위탁한경우집합교육을실시할수있도록하는등협조할것 제 조 과태료 1 다음각호의어느하나에해당하는자에게는 천만원이하의과태료를부과한다 제 조제 항에따라매년 회이상교육을하지아니한사용자 제 조제 항에따라매년 회이상교육을하지아니한퇴직연금사업자 주 법제 조는개인형퇴직연금제도의설정및운영등에관한사항임 자료 근로자퇴직급여보장법 시행령 시행규칙 254 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 가입자교육의방법및절차 시행규칙제 조 가입자에대한교육의방법및절차등 영제 조제 항제 호에따른퇴직연금제도가입자에대한교육의방법및절차에관한사항은다음각호의구분에따른다 영제 조제 항제 호의제도일반에관한내용은가입자가수시로열람할수있도록사내정보통신망또는해당사업장등에상시게시할것 다만 제도도입후최초교육은교육자료를우편으로발송하거나직원연수 조회 회의 강의등대면하여전달하는방식으로실시하여야한다 영제 조제 항제 호의확정급여형퇴직연금제도의교육사항은다음각목중하나이상의방법으로할것가 서면또는전자우편등을통한정기적인교육자료의발송나 직원연수 조회 회의 강의등의대면교육의실시다 정보통신망을통한온라인교육의실시라 해당사업장등에상시게시 영제 조제 항제 호의확정기여형퇴직연금제도의교육사항은제 호가목부터다목까지중하나이상의방법으로할것 사용자가법제 조제 항후단에따라운용관리업무를수행하는퇴직연금사업자에게가입자교육의실시를위탁한경우사용자는퇴직연금사업자와교육시기 구체적교육방법등을포함한계약을체결하고 퇴직연금사업자는영제 조에따른교육사항에대하여위탁계약의내용에따라교육을실시할것 자료 근로자퇴직급여보장법 시행령 시행규칙 가입자교육에대한선행연구그동안가입자교육에대한문제를인식하여가입자교육의현황에대한조사및연구가몇차례진행되었다. 가입자교육에대한현황조사는김재현외 (2009), 미래에셋퇴직연금연구소, 금융감독원에서시행하였다. 김재현외 (2009) 54 는지난 2009년국내퇴직연금사업자들에대한전수조사를실시하였다. 퇴직연금사업자설문은 ( 가 ) 제도유형별가입자교육, ( 나 ) 사업자업권별가입자교육, ( 다 ) 가입자교육의성과가낮은이유, ( 라 ) 온라인교육현황, ( 마 ) 사업자가생각하는가입자교육의개선방안, ( 바 ) 가입자의선호교육수단으로나누어살펴보았다. 주로활용되는교육수단은서면교육, 집합교육, 온라인교육으로대부분의사업자들은모든방법을활용하는경우도있었으나서면교육이가장많이활용되는것으로나타났다. 퇴직연금사업자들이다양한교육방법을활용하고 54 김재현외, 퇴직연금시장실태조사및관련제도개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 상명대학교, 2009. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 255

있음에도불구하고가입자교육의성과가낮게평가되는이유로가입자의의욕부족을가장많이꼽았다. 즉, 가입자들이퇴직연금에가입하면교육을받을권리가있다는의식이매우낮은것으로판단되었다. 현재가입자교육에대한가입자의참여가상당히결여되었다는것을의미하며, 가입자교육에대한홍보가거의이루어져있지않다는사실을보여준다고볼수있다. 제도의건전한발전을위해서는가입자들이스스로학습하여제도의이점을십분활용하는것이매우중요함에도불구하고, 교육을통한학습의필요성이나교육의중요성이거의알려져있지않은것으로나타났다. 향후제도개선에는가입자들이교육을받아야하는취지나방법등을규약에명기할필요가있다. 55 미래에셋퇴직연금연구소 56 에서는 2011년근로자의퇴직연금에대한인식실태조사 를시행하였다. 조사결과에따르면가입자교육경험자는응답자의 60.6% 수준으로, 가입자교육이의무사항임에도불구하고교육경험자비율이낮았으며, 기업규모별로는대기업가입자들이중소기업에비해교육경험비율이높은것으로나타났다. 가입자교육의의무인지여부를조사한결과, 교육무경험자의 75.8% 는의무사항인것을모르는것으로나타났으며, 기업규모별로의무인지여부에대한차이는크지않았다. 금융감독원 57 에서도이와관련된조사를실시하였다. 금융감독원및 4 개금융권역협회에서는퇴직연금제도도입사업장의퇴직연금담당자및근로자를대상으로가입자보호및제도의안정적인정착을위해제도전반에걸쳐만족도등을조사하였다. 가입자교육부문에서는 ( 가 ) 55 이태호외, 퇴직연금서비스개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2012. 56 이새롬, 퇴직연금에대한근로자의인식실태 : 가입자교육, 한국연금학회 2012 춘계학술대회. 57 금융감독원, 퇴직연금설문조사결과및 가입자가꼭알아야하는 10 가지유의사항 발표, 보도자료, 2012. 4. 19. 2011 년 12 월 28 일부터 2012 년 2 월 29 일까지사용자 ( 담당자 ) 364 명, 근로자 1,088 명을대상으로제도만족도, 가입현황, 교육, 적립금운용분야의총 99 개항목에대한조사를시행하였다. 256 연금연구 : 연금개혁을중심으로

가입자교육실시현황, ( 나 ) 가입자교육내용중불만사항, ( 다 ) 가입자가요청한교육내용등을조사하였다. 사업장규모별로가입자교육을받지않은비율은전체평균약 34.7% 로높게나타났고, 중소사업장의근로자일수록교육을받지않은비율이높게나타남에따라가입자교육의사각지대를해소하기위한노력이필요함을시사하고있다. 가입자들은향후받고싶은퇴직연금교육에대하여 노후자산관리방법, 적립금운용방법, 세금감면혜택등 의순으로응답하여추후가입자의눈높이에서쉽고실용적인교육이될수있도록교육자료확충이필요한것으로파악되었다. 그림 가입자교육경험여부 단위 자료 이새롬 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 257

표 지난 년간근로자의가입자교육미참여율 사업장규모별 단위 인미만 인 인 인이상전체평균 미참여율 자료 금융감독원 나 해외교육현황 영국 DC형에서는투자의위험을근로자가부담하므로연금사업자가근로자의투자결정에필요한정보를근로자에게잘제공하도록하는것이매우중요해졌다. DC형연금시장이확대됨에따라연금제도및연금관련금융상품에대한교육의필요성이커지자정부와민간모두금융교육에많은노력을기울이고있다. 58 영국에서는정부차원의다양한부서에서금융교육관련홈페이지를개설해일반적인금융교육을실시한다. 영국에서는근로자의전문지식을향상시키기위해금융감독기관인 FSA(Financial Services Authority) 를통해투자자에대한교육을실시하고, 정부차원의다양한부서에서금융교육관련홈페이지를개설하는등많은노력을기울이고있다. 미국사용자책무에는투자교육제공, 근로자동의, 업무위탁등이있으며, 법률은이러한의무조항을규정하고있다. 제도의운영에대해서는운영관리업무를운영관리기관에위탁할수있고적립금의관리를위해서는자산관리기관과계약하도록하고있다. 기여금은사용자가기여하고, 가입자등이그운용의지시를한다. 가입자등이적절한자산운용을지시할수있도록정보와지식을함양시키기위해사용자에게투자교육을실시하는책무를지우고있다. 59 58 이태호외 (2012), p.68. 258 연금연구 : 연금개혁을중심으로

다 개선방안연금의가입자교육은노후준비에직접도움이되도록은퇴설계및생애설계에대한주제를포함한교육이필요하다. 실제가입자들은본인의업무등으로인해시간적인여유가부족하여체계적인교육을받기가힘들며, 또가입자들이교육을받을만한인센티브가없어부실화될수밖에없다. 가입자교육의내실화, 계속교육, 전문성증대, 차별화방안등을마련하는것이필요하다. 가입자와연금사업자모두인센티브가있어야교육서비스에대한관심이증가하고교육의질이개선될수있다. 근로자에대한교육은단순히퇴직연금상품만이아닌광범위한노후설계, 퇴직후의생활방법등으로확대할필요가있다. 60 우리나라는퇴직연금사업자에게별도의수수료 (fee) 를지급하지않고무료로서비스를받고있어획일적인교육이실시되고교육의부실화가발생할가능성이존재한다. 61 따라서교육을사업자이외에도객관적인입장에서유료로할수있는제도의도입이특히 DC형의경우에필요하다. 가입자에대한교육은전세계적인이슈이고 OECD 등의국제기구에서도많은고민중인이슈이다. 우리나라의기존연구결과에서도살펴보았듯이가입자에대한교육은효과가좋지않다. 그렇기때문에 OECD 에서는디폴트옵션 (Default Option) 을통해이러한문제를해결하려고노력중이다. 디폴트옵션 우리나라의경우도교육이잘되지않는다는전제하에가입자의수급 권보장에문제가없도록디폴트옵션 (Default Option) 을설계하여운용하 는방안을마련할필요가있다. 59 류건식외 (2010), 퇴직연금규제체계및정책방향, 조사보고서 2010-9, 보험연구원, 2010, p.55. 60 이태호외 (2012), p.169. 61 이태호외 (2012), p.170. 62 이태호외 (2013). 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 259

DC형은금융지식이충분하지않은대다수의근로자들이직접적립금에대한투자의사결정을해야한다는점이가장큰문제이다. 63 이를보완하기위해근로자에대한교육책임을퇴직연금사업자인금융기관에부과하지만투자의사결정은상당히전문적인분야이며, 퇴직연금사업자가자기상품에대한투자권유를하고싶다는측면에서잠재적인이해상충관계에놓여있는점등을고려할때교육의효과는상당히제한적일수밖에없다. 현재운용지시권을가지고있는근로자들의적립금운용에대한의사결정은위험부담과수익추구간적절한조화가이루어지기보다는퇴직연금사업자의조언에따라이루어지고있어, 대부분의적립금운용이안전자산중심으로이루어지고있는현실이다. 즉, 근로자가자신의효용을극대화하는형태가아니라퇴직연금사업자의이해관계에따라의사결정이이루어지고있는실정이다. 이와같이방치되고있는가입자의이익을보호하기위해서는디폴트옵션제도를도입하는것이가장효과적일뿐만아니라시급한과제이다. 현재의퇴직연금제도에서는근로자의이익을최우선적으로고려해야하는퇴직연금사업자의대리인문제와이해상충문제가심각하기때문에, 이를보완할수있는제도적장치가필요하며디폴트옵션의도입이가장효과적인수단이될수있다. 가입자들이자체적으로특별한선호사항을제시하지않을경우디폴트옵션을활용하여가입자의상품선택의효율성을제고시키는해외사례가많이있다. 호주, 칠레, 미국등퇴직연금시장의규모가큰국가들은저금리시대에근로자수급권의실질적인확보를위하여다양한형태의디폴트제도를활성화하고있다. 이들국가의퇴직연금디폴트제도의 63 Viceira(2010) 에따르면확정기여형연금의경우근로자의자발적퇴직연금기여율은매우낮으며근로자들은투자전략에대한관성 (inertia) 을가진다. 근로자들은일반적으로초기에구성한적립금포트폴리오를아주가끔씩만재구성하는특성을보이고디폴트옵션이있는경우대부분의근로자가디폴트옵션을선택하는경향을보인다. 또한소득수준이낮거나교육수준이낮을수록근로자의포트폴리오는높은집중도 (concentration) 를보이는특성이있다 ( 이태호외 [2013], pp.123~124). 260 연금연구 : 연금개혁을중심으로

주요특성은생애주기 (life-cycle) 형태의디폴트상품 64 이부각되며, 그에따라실적배당형상품의투자비중이높다는점이다. 주요국가의연기금디폴트제도는유사하면서도제도의근거나, 운영방식등은조금씩차이가있다. 호주는 2010년 Cooper 연금개혁에서본인의연금계좌관리에수동적인대부분의근로자들을위한새로운디폴트펀드상품을개발하였다. MySuper default 상품은스스로연금상품을선택하지않는근로자에게자동적으로지정되는유일한디폴트펀드이다. 호주슈퍼에뉴에이션 (superannuation) 제도내에서가입자들은 (1) 연금관리에소극적인 MySuper 디폴트상품가입자, (2) 연금상품을선택하고조정하는 Choice 가입자, (3) 스스로연금계좌를적극적으로관리하는자기관리펀드 (SMSF) 가입자의세종류로나눌수있다. 2010년 APRA 65 가조사한데이터에따르면, 120만개에달하는호주전체의연금계좌중에서 80% 이상의근로자가고용주에의해주어진디폴트펀드를그대로유지하는경향을보이고있는것으로나타난다. 이러한수치는연금시스템의대부분을구성하지만수탁자들에게그들의연금운영을맡기고있는핵심가입자들에게더비용효율적이고간편하게수용할수있는새로운디폴트옵션을고안해야한다는것을시사하고있다. 66 칠레는 2002년 Multifunds 제도를도입하여연금기금관리회사 (AFP) 67 가총 5종류의각기다른펀드 A, B, C, D, E를제공하고있으며, 이펀 64 라이프사이클펀드는은퇴시점이많이남아있는투자자는위험자산에대한투자를통해손실이발생하더라도이를만회할수있는충분한투자기간이있다는전제하에위험자산에대한투자비중이높은포트폴리오를구성하고, 은퇴시점에가까워올수록포트폴리오를보수적으로변경하게된다. 라이프사이클펀드는은퇴예상근접시점의안정적인운용으로최종퇴직급여를일정부분보전할수있으면서도원리금보장형상품에비교하였을때기대수익률이높고, 더불어포트폴리오관리를전문가에게일임한다는측면에서근로자의운용부담도덜수있다는장점이있다. 65 호주의금융감독원 (Australian Prudential Regulation Authority: APRA) 은호주연금의인허가와선관주의및연금규약과투자를감독하는기관이다. 66 이태호외, 퇴직연금단일화필요성및효과와주요해외사례연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2011, p.57. 67 Administradoras de Fondos de Pensines; Pension fund Administrator 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 261

드들은포트폴리오의위험도가서로다르다. 이다섯종류의펀드들은주식투자비중의상한선이법적으로정해져있다. 주식의비중은펀드 A 가제일높고순차적으로 B, C, D, E의순으로펀드 A는리스크가높은자산인주식의비중이높아젊은층을대상으로하고, 펀드 E는주식비중이 0% 로채권등의안전자산으로구성되어있다. 68 개인의생애주기를고려하여각연령대의필요를반영하여설계하였으며, 근로자는본인의퇴직연금목적, 투자성향, 나이를고려하여펀드를선택하고, 향후자율적으로다른펀드로의이전이가능하여개인의필요에따라자산포트폴리오의조정이가능하다. 단, 56세이상의남성과 51 세이상여성의경우펀드 A 가입이불가능하다. 펀드 B, C와 D는디폴트펀드이며, 펀드 A와펀드 E는개인이선택하여가입하고, 약 60% 의가입자가디폴트옵션에남아있다. 69 미국에서는가입자가운용상품을지정하지않은경우, 사용자가운용상품을선정하되그운용결과에대한책임이사용자에게귀속되도록되어있다. 그래서대부분 MMF와같은저위험 / 저수익상품으로운용되고있었다. 그러나 2006년 Pension Protection Act를통하여 Qualified Default 그림 펀드별위험자산투자규제및선택규정 자료 이태호외 68 이태호 신성환, 개인형퇴직연금도입효과및활성화방안, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2009, p.44. 69 이태호 신성환 (2009), p.44. 262 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Investment Alternative(QDIA) 규정에라이프사이클펀드등다양한상품을포함시켜운영수익을높이고자하였다. 더불어미국노동부에서지정한 QDIA 상품을디폴트상품으로지정하여운용할경우운용결과에대한책임이면책됨으로써보다적극적인적립금운용이가능하게되었다. 이중대부분의퇴직연금사업자가라이프사이클펀드를디폴트상품으로선정하면서, 라이프사이클펀드가새로운투자대안으로집중받고있다. 개별가입근로자의연령과퇴직시점등을고려하여, 근로자가예상하는퇴직시점에따른다양한상품을설계해두고있다. 70 스웨덴은 1998년연금개혁에서기존의정액국민기초연금과소득비례확정급여연금의 2층구조를확정기여연금과최저보장연금체계로전환하였다. 이중에서확정기여연금은명목확정기여연금 (notional defined contribution) 과재정확정기여연금 (financial defined contribution) 으로나누어진다. 재정확정기여연금은개인계정에의해운영되며가입자들은정부로부터승인된펀드들중에서최대한 5개까지의펀드를선택하여자신의포트폴리오를구성하는데, 이때자발적으로펀드포트폴리오를구성하지않는가입자들은디폴트펀드에가입된다. 71 표 적격지정투자상품 비교 유형 유형 유형 상품형태펀드펀드투자관리서비스 포트폴리오구성주식및채권의조합주식및채권의조합 고려사항 개별가입근로자의연령 퇴직시점 수명등 전체가입근로자의위험허용도등 플랜내투자대상물의조합 개별가입근로자의연령 퇴직시점 수명등 예시 자료 박여영 70 박여영, 해외확정기여형퇴직연금금융상품조사, 한국투자증권퇴직연금연구소, 2011, pp.7~8. 71 이태호외 (2011), p.305. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 263

영국은자동가입제도인 NEST(National Employment Savings Trust) 제도를도입 운영하고있는데, 이는 22~65세의일정수입이있는사람은모두포함되는제도이다. 현재 6개의펀드가존재하며투자지시를하지않는경우디폴트펀드로운영된다. 72 수동적가입자들에게최선의이익을가져다줄수있는단순한연금상품옵션을갖는것은매우바람직하다. 73 우리나라는운용관리기관의이해상충문제가심각한현실이기때문에자산배분, 수수료등에대해디폴트옵션의설계기준으로삼을수있는구체적가이드라인의제시가반드시필요하다. 가이드라인에는디폴트옵션의 Risk-Return Balancing 역할을명시하고, 분산투자가가능한다양한자산군의제시, 목표수익률과위험관리한도의설정, 적절한위험관리의척도등을제시하여사업자가장기적인퇴직연금재정운용의안정화와근로자이익의극대화를조화시킬수있도록유도해야한다. 74 호주의경우디폴트펀드에대한구체적인자산배분규정은없고분산투자에대한선언적제시에그치고있음에도수탁자의역할에서적절한위험과수익을기대할수있으나, 우리나라의경우안전자산으로만투자하는소극적인운용행태가매우심각하므로분산투자요건에대해어느정도까지구체화시킬것인가에대해사전적인논의가필요하다. 75 디폴트옵션의도입을위해서는상품의유형을명확하게제시하고그에따른수수료체계를투명하게공개하여지식과시간이부족한근로자들이상품선택시비교가능성을최대한높여주어야한다. 가입자가이해하기쉽게조합된디폴트포트폴리오는수수료또한포트폴리오의조합에상응하도록단순하게구성되어야한다. 76 72 NEST 인터뷰자료, 2015 년 5 월현재 NEST 가입자의 99.8%(210 만명 ) 가디폴트펀드로운용하고있다. 73 호주의 MySuper 와같은지배적인디폴트상품의등장은연금산업내상품구조를지나치게단순화하고, 혁신을제한하며, 개인의선택행위를더이상장려하지않는환경을조성할수있어다양한연금저축의도구들이발전하는것을저해한다는측면의우려도존재한다. 74 이태호외 (2011), p.316. 75 이태호외 (2011), p.316. 264 연금연구 : 연금개혁을중심으로

사업자별로디폴트펀드를의무화하고디폴트펀드는사전적으로감독당국이승인하는절차를의무화하여연금사업자들이적절한자산운용을시행하는지여부를감독할수있어야한다. 다수의대중이부담없이선택하여야하므로수수료가낮고, 가급적이해하기쉽도록단순한구조의인덱스형, 가입자연령대로포트폴리오가자동적으로리밸런싱되는라이프사이클펀드등을조합하여구성하는것이바람직할것으로판단된다. 따라서스웨덴같이퇴직연금상품에대한당국의승인제도또한고려하는것이필요하다. 연금화방안 사적연금제도의본래목적을달성하기위해서는중간정산이나중도해지를전면적으로금지하여연금의통산성을강화하는것이절대적으로필요하다. 현재와같이일시금, 연금의단순한수급방법이아닌프로그램인출 (Programmed Withdrawal) 제도와같은수급방법을신규로도입하여수급방법을다양화하고연금화비율을증가시키는방법을고려해볼수있다. 또한현재유지되고있는퇴직금제도를퇴직연금제도로단일화하여퇴직연금화하는것이필요하며, 특히개인형 IRP의경우퇴직연금의장기적인유지와노후소득보장을위해수수료를감면하는방안을마련하는것이필요하다. 가 수급방법의다양화 프로그램인출 영국의퇴직연금지급형태를살펴보면, 세제혜택을제공받는사적연금은반드시연금으로수령하도록하고있다. 연금펀드의 25% 까지는은퇴시일시에비과세로인출할수있으나나머지자산에대해서는 75세이전에필수적으로연금화하여야한다. 나머지적립금으로연금을구입 76 이태호외 (2011), p.317. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 265

하거나 FSA가관리하는프로그램인출상품을구입하는것이다. 77 칠레의경우도프로그램인출과연금중선택하는제도로되어있으며연금선택비율이영국보다높고특히조기퇴직자가선택하는비율이높다. 칠레의프로그램인출은보험회사가아닌 AFP 퇴직연금사업자가공급하는것으로연금액이국가에서정한최저수준에미달할경우에만프로그램인출을선택할수있고이보다크면연금상품을구입하여야한다. 스위스의경우도연금이일반적이나, 일시금은 25% 까지만인출이가능하도록제도화되어있다. 현재우리나라는연금수급방법이일시금과연금형태중선택하도록되어있으나추가적으로영국과같이일부일시금수령과연금수령을포함하는프로그램인출이가능하도록제도를보완할필요가있다. 퇴직자중에서상황에따라일시금에대한수요도존재하기때문에무조건연금화만을주장하기에는무리가있지만, 노후소득을위하여일정금액이상의일시금수령시세제부담을증가시키고연금수령을유도하는방안의마련이필요하다. 나 퇴직급여제도의단일화 기존의퇴직금제도는우리나라상황에맞추어운영되어온퇴직급여제도이다. 2014년 8월사적연금활성화방안을통해가입자의수급권보호를위해 2016년부터기업규모별로단계적인퇴직연금제도의도입을의무화할예정이다. 과거근로기간에대한적립금까지전환의무화시에는법적논란및기업경영상어려움을야기하여제도전환이후적립분부터의무화할예정이다. 기업의입장에서부채성격을가진퇴직금을퇴직연금화하여미리사외에적립하는형태로전환한다면퇴직일시금지급에따른사용자의부 77 이러한제도는최근에폐지되었는데정치적인이유때문에제도가개악된경우로볼수있다. 프로그램인출 이란장수위험때문에종신연금대신에일정기간을명시하여다양한형태로운영하는제도로한국에서도일부시행되고있으나활성화되어있지는않다. 266 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 퇴직연금도입의무화일정 상시근로자수기준 기한 대상사업장 인이상 인 인 인 인미만 자료 기획재정부 표 퇴직급여제도 퇴직금확정급여형 확정기여형 비용부담사용자사용자 사용자 근로자추가부담가능 적립방법및수급권보장 사내적립불안정 부분사외적립부분보장 전액사외적립완전보장 급여형태일시금일시금또는연금 적립금운용주체 사용자근로자 자료 기획재정부 담이줄고가입자도수급권이보호되는형태이므로모두에게안정성을높이는퇴직급여의운영방법일것이다. 그러나현재의퇴직금제도를모두없애고퇴직연금으로의일시전환은기업에큰부담을초래할수있으므로퇴직연금제도로의점진적인이행이필요하다. 퇴직연금제도로이행되더라도근로자의수급권보호를위해사용자의법적인퇴직금지급책임은그대로유지되어야한다. 78 다 수수료체계의개선 현재의퇴직연금유형에따른수수료부담주체를살펴보면, < 표 5-33> 과같이 DB 형, DC 형, 기업형 IRP 의경우는운용관리수수료와자산관리 78 현재근로자들은퇴직금제도에익숙해져있으므로퇴직급여의퇴직연금으로의단일화는사회적합의가이루어지지않은경우문제가야기될수있으므로점진적인진행이필요하다. 사회적합의가이루어지지않은경우공공부문퇴직연금부터단일화하는방법도고려해볼수있다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 267

표 유형별수수료부담주체 유형 형 형 기업형 개인형 운용관리수수료및자산관리수수료 사용자 단 가입자가추가로납입하는추가부담금에대한수수료는가입자가부담 가입자 자료 근로자퇴직급여보장법 시행령제 조 제 조 제 조에서정리함 표 퇴직연금운영수수료의해외사례 부담금률과순부담금률의차이 순관리수수료 단위 부담금 급여 수수료율 급여 순부담금률 급여 수수료 부담금 아르헨티나 칠레 콜롬비아 멕시코 페루 우루과이 퇴직급여 최종소득 퇴직급여율에서수수료의효과 수수료제외순퇴직급여율 단위 수수료로인한손실률 아르헨티나 칠레 콜롬비아 멕시코 페루 우루과이 자료 신성환외 수수료는사용자가부담하고, 개인형 IRP 에대해서는운용관리수수료와 자산관리수수료를가입자개인이모두부담하도록되어있다. 79 따라서 개인형 IRP 의경우가입자들이수수료에대해부담이될수밖에없다. 79 개인형퇴직연금은 DB 형및 DC 형퇴직연금과마찬가지로운용관리업무계약과자산관리업무계약을별도로체결하도록되어있다. 268 연금연구 : 연금개혁을중심으로

특히올해부터 IRP 추가납입에대한세액공제금액이증가하여개인형 IRP에대한관심이높아지고있는상황에서수수료문제는반드시고려되어야한다. 기존연구에의하면운용관리수수료, 자산관리수수료, 판매수수료등으로구성되는퇴직연금의수수료는장기적으로운영되는퇴직연금의경우수수료가부담금의 30% 수준까지도발생될수있는것으로나타난다. 아르헨티나, 칠레, 콜롬비아, 멕시코, 페루, 우루과이의수수료를살펴보면부담금대비수수료의비율이 17~32% 로수수료가큰비중을차지하고있는것을볼수있다. 80 현재개인연금의경우장기보유유도를위해장기간유지하는가입자에게는운용수수료를할인하는방안을추진중이다. 81 추가적으로개인형 IRP의경우도개인이부담하는수수료의수준에대한감면을통해퇴직연금을장기적으로유지하여노후자금으로활용할수있도록제도를보완할필요가있다. 퇴직연금기금형제도도입을통한지배구조개선 퇴직연금계약형제도의문제점으로지적할수있는퇴직연금사업자에대한지나친의존, 번들형구조의보편화로인한기능의분리및감시를통한정책의유명무실화, 자사상품의운용등은계약형제도자체의문제가아니라제도운영상의문제이다. 이러한사항들을보완하기위한여러방법의하나로연금의지배구조변화가필요하며, 퇴직연금에있어서현행계약형지배구조에서기금형지배구조체계의도입이필요하다. 82 퇴직연금기금형제도는사용자와근로자의합의를통해기금운영정책을마련하고회사와별도로독립된퇴직연금기금을신탁형태로설치하 80 신성환외 (2007), p.68. 81 기획재정부 (2014). 82 가입자들의관심부족과퇴직연금사업자중심의제도운영 ( 역할과권한의집중 ) 이지배 구조개선의장애요인이라고할수있다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 269

그림 퇴직연금기금형구조 사용자근로자 신탁설정 퇴직연금기금 운용위원회 보관위탁 필요시 보관금융회사 수탁회사 연금계리인외부감사인 운용위탁 필요시 운용금융기관 자료 기획재정부 여운용하는형태의제도로써미국, 일본등에서일반화되어있는제도이다. 기금운영과관련한정책은노사공동위원회에서결정하며기금의자산운용등은외부기관에위탁하거나직접수용한다. 기금형제도에서기금자산의법적권한은수탁자에게귀속되고수탁자는신탁약관에따라가입자및연금수급자의최대이익을보장하기위해관리책임을지며, 기금형제도에서는노사공동위원회를통해기금운영에대한정책결정을함으로써계약형제도에비해가입자인근로자의요구 (needs) 가잘반영될수있다는장점이있다. 퇴직연금기금형제도는위원회 (Board) 에서여러주요한의사결정을시행하므로위원회의구성시전문가를포함하여구성하는것이반드시필요하다. 이러한기금형지배구조의우월성은 OECD 선진국의퇴직연금기금형수익률이 10% 이상인반면, 한국의퇴직연금수익률이 3% 인것만봐도알수있다. 사적연금의활성화를위해퇴직연금계약형제도와병행하여운영될예정인퇴직연금기금형제도가정착되면수탁자의선관의무나충실의무로퇴직연금사업자에대한의존도완화, 사용자와근로자의능동적인참여로인한제도의확산촉진, 보다장기적인시각에서의자산운용등이가능할것으로기대된다. 그러나이때고려되어야하는것은자산운용규제완화와리스크중심감독체계의강화이다. 270 연금연구 : 연금개혁을중심으로

감독규제개선방안 가 자산운용규제의개선 해외주요선진국의자산운용규제를살펴보면리스크중심의감독 (Risk Based Supervisory) 을지향하는경향을보이고있다. 네덜란드, 호주, 영국 의사례를살펴보도록하자. 해외사례가 네덜란드연금법 (Pension Act) 의하나인 FTK(The Financial Assessment Framework) 상에연금기금의위험수준 (Coverage Ratio, Targer Funding Ratio) 은자산부채비율 (Funded Ratio= 자산 / 부채 ) 에따라전략적으로운영되며, 항상 100% 를상회하여야한다. 최저적립요구수준은각기금의위험프로파일에따라상이하다. 연금기금은가입자들의퇴직급여에대한보장을위해 25~30% 추가적립이가능하도록펀드를운영하도록규정되어있다. 최저적립요구수준이하로내려가는경우, 연금기금은적자보전혹은부족금액에대한펀딩등의정상화계획서 (recovery plan) 를수립하여야한다. 83 네덜란드의금융감독당국은확정급여형의연금재정이취약해져연금급여지급의무를이행하지못하는리스크를최소화하기위해연금제도의건전성에대해새로운감독체계방안을제시하였다. RBC(Risk Based Capital) 제도에서사용되는모형과유사한표준모형에기초하여연금제도의건전성을평가받거나금융감독당국이인가한내부모형 (internal model) 을사용하여평가를받는것이다. 네덜란드의감독당국은리스크모형을이용하여리스크노출을감시할수있는유인책을제공하고있으며, 적절한리스크모형을갖추지못한연기금에대해더높은수준의버퍼 (Buffer) 를요구하고있다. 84 83 Arnoud Vossen, et al., The Dutch Pension System, De Nedelandshe Bank, 2015. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 271

나 호주 호주의감독체계를살펴보면, 호주금융감독원 (APRA) 86 은감독대상금융기관이잠재적으로보유하고있는문제점들을조기에발견하는것을주된목적으로하고있으며, 이를위해리스크중심접근방식 (risk based approach) 을취하고있으며감독방식은현장검사 (on-site) 와상시검사 (offsite) 로구분된다. APRA의리스크중심감독방식의일환으로, 1 금융기관리스크에대한보다합리적인판단, 2 신속하고일관적인감독조치의이행, 3 효과적인감독이행을위한감독기관의능력강화, 4 잠재위험을보유하고있는금융기관에대한감독및보고체계개선등을주목적으로하고있다. APRA는안정적이고효율적인금융시스템을유지하면서금융기관의파산확률을최소화하려는목적에서 2002년에리스크평가체계인 PAIRS (Probability and Impact Rating System) 와감독결정시스템인 SOARS (Supervisory Oversight and Response System) 를도입하였다. 시스템 PAIRS 시스템은통계분석과감독적인판단으로결합되어있으며, 금융기관이수탁자에게재정적인보장을할수없는확률과금융기관의파산으로인한영향측면을고려하여감독수위를결정하게된다. 금융회사의파산확률을평가하는첫번째단계는회사사업부문의특 84 신성환외 (2012), pp.311~312. 85 신성환외 (2012), pp.289~292. 86 호주의금융감독시스템은 APRA 와 ASIC 으로구성된쌍두체제 (twin peak) 로이루어져 APRA(Australian Prudential Regulation Authority) 는재무건전성및퇴직소득조항을관장하여사적연기금에대한규제를담당하고, 소비자보호등시장규율에대한감독은 ASIC(Australian Securities and Investment Commission) 에서담당한다. 호주의 APRA 는 1998 년 7 월 1 일에설립된조직으로, 은행, 신용조합, 주택금융조합 (building societies), 손해보험및재보험, 생명보험, 우애조합 (friendly societies) 과연금산업 (superannuation industry) 등호주금융산업의건전성규제를담당하고있는기관이다. ASIC 은연금, 보험및예금에대한소비자보호를담당하고있는데, ASIC 의목표는균등하고효과적이며신속한법의유지, 금융시장내투자자와소비자의신뢰와정보참여제고, 기업과기타기관에대한정보의공지, 금융시스템과금융기관의기능향상등에있다. 272 연금연구 : 연금개혁을중심으로

성및규모로인해향후재무성과와관련된불확실성을반영하는고유리스크에대한평가이다. APRA의고유리스크평가항목으로는부도리스크 (Default Risk), 시장리스크 (Market Risk), 보험리스크 (Insurance Risk), 운영리스크 (Operational Risk), 유동성리스크 (Liquidity Risk), 법적리스크 (Legal Risk), 전략리스크 (Strategic Risk), 전염리스크 (Contagion Risk) 등이있다. 금융기관의파산리스크는개별회사의고유리스크, 리스크관리및통제능력, 감독당국의개입이없을경우의자본지원 (capital support) 능력을바탕으로평가한다. 금융기관의리스크관리및통제능력을평가하는부문에서는개별회사의경영구조 (management structure), 시스템, 정책및고유리스크를억제할수있는회사의통제능력에대한검토가이루어진다. 이는이사회, 임원진, 운영관리, 경영정보시스템, 리스크관리등에대한검토를의미한다. 자금지원능력은예상치못한손실의흡수및계약자에대한채무이행가능성을평가하는것으로개별회사의잉여금, 수익, 추가적인자본접근성에대한검토가이루어진다. 산출된파산리스크는저 (Low), 중저 (Low Medium), 중고 (High Medium), 고 (High), 최고 (Extreme) 등 5개의등급으로구분되며, 감독기관은파산리스크등급과회사의자산규모를고려하여파산으로인해발생될잠재비용을측정한 4개등급 (Low, Medium, High, Extreme) 으로구성된영향지 그림 모형의구조 자료 신성환외 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 273

표를통해감독수위를결정하게된다. 또한 APRA 의감독수위및감독자 원의배분은각회사의파산확률등급 (Probability Rating) 과영향등급 (Impact Rating) 에기반을두게된다. 시스템 SOARS 시스템에서는 PAIRS 에서산출된리스크등급과영향에따라감독수준을결정하는데, 감독수준은네가지로구분된다. 정상 (normal) 은데이터수집, 분석, 일상적인검사를수행하는것이며, 검사 (oversight) 는정보수집과검사를강화하거나최저요구자본을높일것을요청하는것일수있고, 강제개선 (mandated improvement) 은감독당국이인정하는리스크범위를벗어나는수준으로서불안정한재무상태이기때문에재무적곤란과경영상곤란을개선하기위한개선방안을요구하는것을의미한다. 구조조정 (restructure) 등급은파산의위험이높기때문에감독당국이영업활동을제한하거나, 이사를교체하는등감독활동을통해부실규모의확대를방지하고가입자손실을최소화하는것을의미한다. 그림 호주의 감독 확률등급 영향등급 실패위험 정상 검사 강제개선 구조조정 자료 신성환외 274 연금연구 : 연금개혁을중심으로

다 영국 영국은법적제도에기초한원칙중심감독이아닌사전적리스크관리에더초첨을맞춘리스크중심감독을지향하고있다. 감독규정에서연금운용시철저한연금 ALM(Asset Liability Management) 관리가이루어지도록하고있으며, 연금부채를고려한자산배분 (Liabililty Driven Investment: LDI) 이이루어지도록제도화하고있다. 또한감독규정 (Draft Code of practice No. 9: Internal controls) 에서는내부통제를제도운영과관리에수반되는절차와제도, 운영과관리를모니터링하는시스템과제도, 자산의안전성을위한절차와제도로규정하고있다. 즉, 적절한내부통제의작동을통해수탁자가제도의관리와운영을모니터링할수있고, 안전한자산보전과관련리스크로부터제도를보호하는것이목적이다. 표 내부통제관련리스크와통제절차 리스크 가능한통제유형 통제하는리스크가효과적으로작동안함 주기적인점검 변경포함 사기리스크 자산유용및거짓재무보고 투자와현금부문직무분리 기업리스크 지속적립과규약퇴보 적립 투자리스크 부적절한투자정책 법규준수 규제리스크 제도규정과규제위배 아웃소싱기관의법규위반 경영실패 부적절한자료기록 컴퓨터시스템 데이터베이스오류 부적절한제도관리 비효과적인신탁관리책임 자료 신성환외 재무성과와기업리스크모니터 조정절차 투자전략점검 독립적인전문가리뷰 법규준수감사 신탁관리책임 제 자의법규준수보고 핵심통제에대한전문가리뷰 수탁자와서비스공급자간정기모임 서비스수준리뷰 공급자의성과평가 복구계획 데이터복구절차 비밀번호통제 정기적인수탁자모임 수탁자모임의공식적구조내에서의사결정 의사기록 소위원회 이해상충관리 87 신성환외 (2012), pp.298~304. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 275

영국은독립된연금감독기구 ( 연금감독청 ) 인 TPR(The Pension Regulator) 에의해사적연금 ( 퇴직연금 ) 감독이체계적으로이루어지고있는대표적인국가이다. TPR의기본감독방침은퇴직연금운용에서발생하는문제점을조기에방지하는것이며이를위해조사, 시정명령및여러행정조치등을수행할권한을지니고있다. 연금감독청의권한으로는조사권한 (investigating schemes), 조치권한 (putting things right), 예방권한 (acting against avoidance) 등의세가지가있다. TPR의핵심업무는퇴직연금의리스크 ( 불충분한적립, 불완전하고부정확한기록, 자신의역할및책임에관한수탁자의이해부족또는오해, 사기의가능성 ) 를파악하고감소시키는것이다. TPR은개별연금의정보를수집하여리스크를평가하는데, 측정된리스크의성격에따라차별적인감독조치를수행한다. TPR은리스크및개입 (risk and intervention) 모델을개발하였는데감독을위한개입은교육, 활성화및집행의형태로이루어지고있다. TPR은기본적으로모든연금이매년감독기관에제출하는보고서 ( 가입자, 사용주, 수탁인, 관리인및적립상태, 투자등연금에관한제반정보 ) 에서정보를수집하고있다. 연금의적립상태는매우중요한사항으로서계리적진단에의해연금의미적립이발견되는경우수탁자는보전계획과부담금계획등을 TPR에보고하도록하고있다. TPR은연금가입자의이익을위하여필요한조치를취해야한다고판단하는경우문제의성격과상황에따라다양한형태의조치를할수있다. 즉개인, 기업또는제3자에게일정기간에특정한행동을취하도록적기시정을요구할수있으며, 연기금을대신하여사용주로부터기일을어기고미납부된분담금을수납할수있다. 또한가입자이익에침해된다고판단하는경우동결조치명령을내릴수있으며역할에부적절하다고판단되는수탁자에대해금지명령을취할수있다. 88 TPR은효율적인퇴직연금감독을위해은행, 보험, 증권등다른금융 88 특히위법시벌금을부과하며특정한범죄행위에대해서는기소권이있다. 276 연금연구 : 연금개혁을중심으로

그림 위험평가 시스템 자료 신성환외 산업을통합감독하는 FSA(Financial Service Authority) 와유기적관계를이루고있는데, 이는 FSA의피감기관인금융기관이퇴직연금제도에수탁자또는운용자로서직간접적으로참여하고있기때문이다. 이와같이 TPR이 PPF(Pension Protection Fund), 노동연금성 (Department of Work and Pensions) 및 FSA와함께효율적인퇴직연금감독을수행하기위해상호협조체계를구축 운영하고있다는점이특징적이다. 89 개선방안사적연금의감독은고용노동부와금융위원회 ( 금융감독원 ) 가담당하고있다. 사적연금중퇴직연금의주규제기관은고용노동부이고, 자산운용관련규제, 진입 ( 사업자 ) 및수탁자책임 ( 금융회사 ) 규제등일부규제사항에대해서는금융위원회 ( 금융감독원 ) 와협의할수있으며, 금융위원회등 89 이와더불어연금재정의상태에따른고발업무 (whistleblowing) 등사전적모니터링장치를통해연기금또는운용기관의모럴해저드를사전에방지하는다양한감시기능장치를마련하고있다. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 277

표 과타기관간협조체제 역할및타기관과의협조 모든 에대해책임을지며 특별히펀딩 지배구조 고용주와이들에대한자문자에대한정보 교육지원 노동연금성장관을대신하여일반경비부과금징수 연기금과관련문제 중대한국제문제 법개정문제등중대한문제가파악되고우려될경우정부에즉각보고 의경우 의위험을감소하기위해연기금의지배구조를개선하고청산절차를밟으며고용주가책임을회피할것으로판단시미적립분을보전할수있는수단강구 기업의존속성의문시 와함께각자의목적에따라최선의결과가나오도록협력체제구축 과 의업무수행을관장하는전반적인규제와법률의틀 제공 연금계획의검증과승인 성과측정및평가 재무보고서수령및 정보교환과추이및위험분석수행 및 로부터중대한이슈에대한보고를받을권한 타 기관 자격을가진연금가입자에게수급권보장 연금자격심사 심사기간동안연금관리 중대한사항의파악및우려시노동연금성에보고 개인연금을판매하는기관의건전성감독 개인연금에대한소비자불만을다루는 에대한책임 퇴직연금에대해간접적인관심 퇴직연금과개인연금의감독을위해 과시의적절한협조도모 모든형태의연금을포함한금융시스템에대한일반의이해를도모하는법률적책임 자료 한국노동연구원 감독당국에위임이가능하다. 90 기본적으로연금의자산운용감독은전통적인원칙중심의운용규제에서더나아가사전적인리스크관리에초점을맞춘위험중심의감독체계 (RBS) 로바뀌어야하고, 퇴직연금계약형제도를비롯하여신규도입예정인퇴직연금기금형감독의기준도개선이필요하다. 호주등의경우처럼연금의 ALM 관리가이루어질수있도록독려하고, PAIRS 시스 90 근로자퇴직급여보장법 과퇴직연금감독규정및시행세칙을통해관리 감독을시행한다. 278 연금연구 : 연금개혁을중심으로

표 연금의규제기관 연금가입 연금운용 연금규제 요율규제 진입규제 기여규제 수탁자규제 자산운용규제 건전성규제 연금지급 공적연금 사적연금 국민연금퇴직연금개인연금 보건복지부 관리공단 고용노동부 금융위원회 진입 수탁자규제 고용노동부 금융위원회와협의또는위임 고용노동부 주 연금규제기관은법률및규정을제정하는기관 즉주무부처를의미함 자료 신성환외 금융위원회 템에의한 SOARS 감독이이루어지도록할필요가있다. 또한각연금들로하여금 투자정책지침서 (Investment Policy Statement: IPS) 를제정하게하고이것을준수하는지여부를평가 감독하는것이필요하며, 이를위해일정규모이상의퇴직연금기금은기금평가 91 에준하는평가를받는것이필요할수도있다. 퇴직연금기금형제도를도입하는경우, 기금에대한밀착감독이이루어지지않으면대형사고에노출이가능하다. 수탁인에대한책임부과, 근로자수급권보호방식등을반드시사전에강구하여야한다. 연금의설정이나자산의출연등에대해서는이미감독체계가작동하고있지만다른분야는미흡하기때문에퇴직연금사업자선정에대한추가적인감독체계가필요하다. 92 퇴직연금기금형제도를시행하는경우 IPS 준수 91 기획재정부의기금평가는 국가재정법 제 82 조에의거하여기획재정부장관이회계연도마다기금운용실태를조사 평가하고평가결과를국회에보고하고국민에게공개함으로써기금운용의투명성과효율성을제고하고, 기금운용에대한종합적이고전문적인분석을통해기금정책수립및제도개선에기여함을목적으로한다. 92 영국의경우개별연기금의재정을상시체크하여연금재정악화를조기발견, 사전적대응책마련을위해연금계리사등을중심으로한독립적인퇴직연금감독기구, 퇴직연금감독청을설치및운용하고있다. 연금계리사등으로구성된퇴직연금감독청은수탁인의해임및업무정지, 운영이부적절한퇴직연금에대해해산또는개선등의명령을 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 279

여부감독, 수탁인교육및감독, 자산운용기관감독등의사전및사후관리등의업무가추가적으로발생할것으로보인다. 감독관련업무의증가로인원보강이필요할것으로보이므로관련부처및유관기관간의역할분담이필요하다. 현행퇴직연금제도의감독체계는법령은고용노동부, 자산운용은금융감독원으로분리되어있다. 고용노동부령으로정하는바에따라금융감독원 ( 장 ) 에퇴직연금사업자의취급실적제출, 업무및재산상황검사권한등을위탁하고있다. 현재금융감독원의퇴직연금감독팀은퇴직연금과관련하여퇴직연금기획 조정, 감독법규, 행정지도, 모범규준, 시장동향 영업행위감독, 퇴직연금계리, 약관심사, 퇴직연금사업자금리공시, 홈페이지관리, 민원, 퇴직연금통계등의업무를수행중이다. 그러나현재 5명으로구성되어있어추후업무가증가되는경우보강이반드시필요하다. 참고로네덜란드의경우연금감독인원은 80명에달하고있다. 추가적으로현재의감독체계는공적연금과사적연금이분리되어있어감독의효율성이저하되고있는실정이다. 공적연금과사적연금간의유기적인결합이필요함에도불구하고다원화되고분산된규제및감독체계로인해노후소득보장수준을제고하는데한계가존재하므로정부차원에서안정적인노후소득보장을위해제도적인장치마련이필요하다. 모든연금의감독을총괄적으로수행하고연금정책을총괄할수있는연금감독청의설립이매우필요한시점이다. 나 계약방법의차별적보호개선 현재퇴직연금계약형제도의경우신탁을통한사외적립이이루어지고있다. 자산관리계약은신탁계약과보험계약을통해이루어지고있으나, 이중보험계약은신탁계약이누리는수준만큼퇴직연금적립금을자산관리기관의파산위험으로부터보호하지못하는문제를안고있다. 내릴수있다. 280 연금연구 : 연금개혁을중심으로

퇴직연금도입의목적중하나가퇴직급여적립금의사외적립을통해사용자의파산위험으로부터보호하는데있는데, 사외적립으로인해자산관리기관의파산위험이란새로운과제가등장한것이다. 근퇴법에서자산관리계약을신탁계약이나특별계정에있는보험계약으로한정한것은신탁재산은신탁업자의고유재산으로부터, 보험회사의특별계정은보험회사의일반계정으로부터각각분리됨에따라퇴직연금적립금을퇴직연금사업자의파산위험으로부터보호하기위함이다. 그러나보험회사가특별계정을설치한목적이보험리스크를다루는일반계정과변액보험과같이투자위험을내포한보험상품사이의리스크전이 (risk transfer) 를방지함에있는것이지, 특별계정에있는자산을파산재산으로부터분리하기위한것은아니다. 즉, 보험회사파산시계약자를파산재산으로부터보호하는수준은원칙적으로일반계정과특별계정을차별하여적용되는것이아니다. 물론보험회사가파산한선례는없으나, 원칙적으로신탁계약과동일한수준의보호가이루어져야함은당연히요구되는바이다. 현재의저금리상황이지속되어보험회사의재무건전성이계속악화될경우일본과같이보험회사의파산이불가피해질수도있다. 김해식외 (2015) 연구등을보면 IFRS4 phase2 가적용되면손실계약이존재하는생명보험회사의보유계약으로인해보험회사의자본감소는불가피하고재무건전성이악화될것이다. 93 따라서보험계약은보험회사의부도위험으로부터도산격리가되지않기때문에보험회사의재무건전성을상시적으로체크할필요가있고퇴직연금계약을신탁일원화하는것도필요하다. 신탁일원화가되어도보험회사역시신탁업자이기때문에보험회사에불이익이되지는않을것이다. 93 김해식외, 보험회사재무건전성규제 : IFRS 와 RBC 연계방안, 보험연구원, 2015. 2. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 281

다 연금계층간의차별적접근 우리나라의노후보장체계는 3층의다층구조로각층별로특성과역할이다르다. 1층의국민연금은 94 국가가만든사회보험의성격으로기본적인생활을보장하는것이고, 2층의퇴직연금은국민연금과별도로노후보장을위해기업이보장하는제도로노사합의에의해가입하는퇴직급여제도이며, 3층의개인연금은자발적으로준비하는연금제도이다. 사적연금으로분리하는퇴직연금과개인연금도보장주체나운영방법등이상이하므로제도개선을위한접근시분리해서생각할필요가있다. 일부에서는사적연금의일부를국민연금제도내에서운용하자는의견이있으나현재국민연금은연금고갈문제와함께연금의비대화문제로인한이슈가존재하는만큼노후소득보장에대한위험은분산시킬필요가있다. 다층연금체계간의긴밀한연계가이루어지되차별적으로역할을분담해접근하는것이필요하다. 이를위한구체적인방법으로는국민연금기여분중일부는본인의선택에따라국민연금공단이나퇴직연금, 개인연금으로기여하게하는방안이있을수있다. 이는갈수록커지는국민연금의거대화문제그리고기업에대한지배력문제등을완화하는방안이될수있다. 그리고국민연금기여금의일부가민간에적립됨으로써기금고갈시에도젊은세대의수급권보호가이루어질수있다. 제 5 절소결 공적연금의구조적인한계로인한사적연금의활성화에대한관심이 높으나퇴직연금과개인연금의공통적인문제점은낮은가입률과유지 율, 낮은자산운용수익률, 그리고감독체계의미흡이라고할수있다. 94 우리나라의국민연금은 1 층과 2 층의성격을동시에가지고있다. 282 연금연구 : 연금개혁을중심으로

연금의사각지대를해소하고중소기업의가입률증가및가입유도등을통해양극화현상을개선하기위해세제혜택을고려하는것은효율성및형평성이떨어지므로정부의보조금지급과같은재정지원제도를마련해야한다. 노후소득보장이라는퇴직연금의적정역할을달성하기위해서는추가기여와함께효과적인적립금운용규제를마련해야한다. 또한가입자들이보다적극적으로참여하도록금융지식을높일수있는금융교육을시행하거나, 금융지식이절대적으로부족한불특정다수의투자자혹은운용방법을선택하지않는가입자들을위한투자일임을포함한디폴트옵션을도입하는것이소비자보호를위해필요하다. 중간정산이나중도해지를전면적으로금지해퇴직연금의통산성을강화하는것이시급하다. 또한경쟁을통해제도개선을하기위해서는연금자산의실물이전 (Portability) 이용이하도록제도를마련해야한다. 추가적으로프로그램인출 (Programmed Withdrawal) 과같은수급방법을다양화해일시금수령비율을줄이고연금수령을유도할수있는방안의마련이필요하며, 연금의장기적인유지와노후소득보장을위한가입자들의수수료를감면하는방안마련이필요하다. 사적연금의활성화를위해현재의퇴직연금계약형제도와병행해운영될예정인퇴직연금기금형제도의조속한도입과정착이필요하다. 퇴직연금기금형제도는퇴직연금제도의지배구조가보다개선된제도로퇴직연금사업자에대한의존도완화, 사용자와가입자의능동적인참여로인한제도확산촉진, 보다장기적인시각에서의자산운용등을기대할수있다. 우리나라노후보장체계는 3층의다층구조로각층별특성과역할이다르므로다층연금체계간의긴밀한연계가이루어지되차별적으로역할을분담해접근하는것이필요하다. 그동안정부는사적연금제도의안정적도입과조속한정착을염두에두고접근하였다면이제는사용자, 가입자, 그리고금융사업자들간의경쟁을통한효율성을증대시킬수있도록제도를정비해소비자보호차 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 283

원에서의정부의개입을고려해야한다. 특히이제는국민연금, 퇴직연금, 개인연금, 직역연금등을아우르는연금감독청을신설해종합적인관점에서연금정책을수립하고통합연금감독정책을펴는것이절대적으로필요한시점에도달했다. 284 연금연구 : 연금개혁을중심으로

참고문헌 강성호, 해외공 사적연금비중과시사점, KIRI Weekly Focus, 보험연구원, 2013. 6. 3. 권순원 김재현 신성환 이태호 위경우, 퇴직연금시장구조개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 숙명여자대학교산학협력단, 2010. 근로복지공단근로복지연구센터, 퇴직연금소득대체율추정연구, 2015. 금융감독원, 퇴직연금설문조사결과및 가입자가꼭알아야하는 10가지유의사항 발표, 보도자료, 2012. 4. 19., 연금저축길라잡이, 2014., 퇴직연금종합안내, 2015년 9월말퇴직연금영업실적분석결과, 2015a., 퇴직연금영업실적 (2015년 9월말 ) 보고, 2015b. 금융감독원소비자보호총괄국, 금융소비자리포트 [ 제1호연금저축 ], 2012. 10. 금융위원회, 연금저축계좌이체간소화시행, 보도자료, 2015. 4. 21. 기획재정부, 사적연금활성화대책, 보도자료및별첨자료, 2014. 8. 27., 저금리시대노후안정을위한퇴직연금운용자율성확대추진, 2015. 김대환, 국민연금의실질소득대체율과정책적시사점, 보험연구원, 2011. 김재현 정재욱 류성경 김성일, 퇴직연금시장실태조사및관련제도개선방안연구, 노동부연구용역보고서, 상명대학교, 2009. 김해식 조재린 이경아, 보험회사재무건전성규제 : IFRS와 RBC 연계방안, 보험연구원, 2015. 2. 류건식, 사적연금의사회안전망역할과정책방안, 한국연금학회 보험연구원 국민연금연구원공동세미나발표자료, 2014. 4. 25. 류건식 이창우 김동겸, 사적연금의노후소득보장기능제고방안, 연구보고서 2009-4, 보험연구원, 2009. 류건식 이창우 이상우, 퇴직연금규제체계및정책방향, 조사보고서 2010-9, 보험연구원, 2010. 박여영, 해외확정기여형퇴직연금금융상품조사, 한국투자증권퇴직연금연구소, 2011. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 285

보험개발원, 우리나라개인연금가입현황분석, 보도자료, 2015. 4. 10. 신성환 이태호 위경우 안석환 Arun Muralidhar, 노사의퇴직연금적립금운용에대한합리적인기준설정및제도화방안, 노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2007. 신성환 김병덕 류건식 이태호 홍원구, 공 사연금의역할재정립및규제 감독체계개편방안연구, 금융위원회연구용역보고서, 한국연금학회, 2012. 어기구 김원석 이승협, 주요국노후보장체계와퇴직연금의역할정립방안, 노동부연구용역보고서, 한국노총중앙연구원, 2009. 오진호 김혜령 김종욱, 2011년근로자의퇴직연금에대한인식실태조사, Survey Report No. 4, 미래에셋퇴직연금연구소, 2012. 우해봉 한정림, 다층소득보장체계의수급권구조와급여수준전망, 보건사회연구, 2015년 3월호, 2015. 이새롬, 퇴직연금에대한근로자의인식실태 : 가입자교육, 한국연금학회 2012 춘계학술대회, 2012. 이석호 임형준, 연금저축활성화방안, 금융위원회연구용역보고서, 한국금융연구원, 2013. 9. 이준행, 고령화에따른연금제도개혁방향및사적연금시장의활성화방안, 2014. 5. 이태호 신성환, 개인형퇴직연금도입효과및활성화방안, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2009. 이태호 김재현 이중기 조성일, 기금형퇴직연금제도도입연구, 금융투자협회연구용역보고서, 한국채권연구원, 2013. 이태호 길재욱 신성환 위경우, 퇴직연금으로의퇴직급여제도단일화방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2010. 이태호 김원식 김재현 신성환, 퇴직연금단일화필요성및효과와주요해외사례연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2011. 이태호 성주호 신기철 신성환, 퇴직연금서비스개선방안연구, 고용노동부연구용역보고서, 한국채권연구원, 2012. 한국노동연구원, 퇴직연금재정건전성및투명성확보를위한체계적감독방안, 노동부연구용역보고서, 2007. 10. 한정림 박주완, 우리나라다층노후소득보장체계의연금소득추정, 연구보고서 2014-15, 국민연금연구원, 2014. 286 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Janssens, Lennart, Dutch Pension System, Ministry of Social Affairs and Employment, 2015. Vossen, Arnoud, et al., The Dutch Pension System, De Nedelandshe Bank, 2015. < 웹사이트 > 금융감독원퇴직연금, http://pension.fss.or.kr/fss/psn/main.jsp 금융감독원통합연금포털, https://100lifeplan.fss.or.kr/main/main.do 금융감독원퇴직연금종합안내, http://pension.fss.or.kr/fss/psn/company/search_l.jsp, 접속일 : 2015년 6월 22일. 금융감독원퇴직연금종합안내금융협회비교공시, http://pension.fss.or.kr/fss/psn/ pubannounce/announcement.jsp., 접속일 : 2015년 6월 22일. 금융감독원퇴직연금종합안내, 퇴직연금제도소개 자료. http://pension.fss.or.kr/fss/ psn/intro/system/system2_1.jsp 접속일 : 2015년 9월 17일. 금융감독원, 연금저축통합공시, http://www.fss.or.kr/fss/kr/popup/pension_info.html 접속일 : 2015년 6월 22일. e-나라지표, 상용근로자월평균근로일수, 근로시간, 임금총액, http://www.index.go.kr /potal/main/eachdtlpagedetail.do?idx_cd=1485, 접속일 : 2015년 6월 30일. e-나라지표, 근로자평균근속연수, 평균연령, http://www.index.go.kr/potal/main/ EachDtlPageDetail.do?idx_cd=1486, 접속일 : 2015년 7월 8일. e나라지표, 사내근로복지기금설치현황, http://www.index.go.kr/potal/main/each DtlPageDetail.do?idx_cd=1513, 접속일 : 2015년 7월 8일. 한국은행경제통계시스템, http://ecos.bok.or.kr/, 접속일 : 2015년 11월 12일. 제 5 장퇴직연금과개인연금의개혁방향과과제 287

ABSTRACT A Pension Study Focusing on Public Pension Reform Yun, Heesuk et al. Chapter 1. Tasks for Sustainable Multi-pillar Retirement Income System The consequences of changes in economic circumstances combined with long-term demographic strains have raised profound policy-related questions about the sustainability of pension and retirement income. Countries are growing increasingly uneasy about their capacity to deliver retirement income to the elderly, and the debate about pension provision has shifted back to individual responsibility. In Korea, where the extended family was the major sources of supplemental old-age income support, the common three-pillar system of retirement income hardly ever exists. Formal social security and pension systems are relatively underdeveloped in both coverage and protection. The difficulty is that we should keep the elderly out of poverty by expanding public pension at the same time as we pursue pension reform to make it more efficient. Against this backdrop, this study looked at the provision of retirement income through public pensions, occupational pensions, employe/individual saving in Korea and then tries to design the reform path in prospect. The reform experiences around the world were examined, and obstacles for developing each pillar were identified. 288 연금연구 : 연금개혁을중심으로

Chapter 2. Pension Reforms around the World In this paper, we provide an historical and international perspective on the worldwide pension reforms since the 1980s. In response to the persistent declines in mortality and fertility rate as well as the labor force participation rate among the elderly during the twentieth century, it was inevitable to adjust the PAYGO public pension systems across the world. In the late 1990s and the early 2000s, many Latin American countries and the ex-communist countries introduced the mandatory funded individual accounts, but those policy experiments put too much emphasis on the marginal benefits such as enhancing economic efficiency and providing more choices to individuals, not on consumption smoothing, poverty relief, and insurance, all of which are the ultimate objectives of any pension system. After the 2008-9 international financial crises and the ensuing economic downturns, some of those countries which implemented the funded individual accounts returned to their pre-reform PAYGO system by making the funded individual accounts smaller or by abolishing them because the marginal benefits are limited at best whereas the transition costs were generally high. More recently, some countries implemented innovative pension reform which maintains the PAYGO financing to minimize the transition costs while mimicking defined contribution system, which can help to enhance work incentives. Those reforms include the Notional Defined Contribution system topped up with a small funded component, and a variety of automatic adjustment mechanisms. The recent trends in pension reform appear to converge to a single model of quasi-defined-benefit system which ensures sustainability by adjusting benefits and pensionable ages in accordance with changing economic environments, while providing basic retirement income to the elderly in order to close the coverage gap. However, it is recommended that, in response to the population ageing, each country should adjust the public pension system in a way that best suits its own policy objectives and initial conditions, as there is no first-best solution to pension problems. Chapter 3. Challenges and the Future Reforms of the National Pension Scheme There faces a crisis of the old-age poverty which is driven by immature national pension, and a crisis of the financial sustainability in pension scheme as a result of population ageing in Korea. However, comprehensive alternatives have not been analyzed to solve these crisis synthetically. This study is initiated ABSTRACT 289

to diagnose problems of the national pension system(including the basic pension system), and examine the recent experience in reforms of developed countries, including their pension system. Based on the analysis, This study provides a parametric and structural reform of the national pension system, including possibilities and limitations regarding these reforms. Results of this study are as follows; Both parametric and structural reforms have their own limitations and advantages, therefore cautious social consensus is needed when the pension reform is implemented. Specifically, the parametric reform in its primary focus on financial stabilization of the pension can contribute to improving financial sustainability in the national pension scheme, but has an operational problems in huge funds as well as problem in the old-age poverty, including the blind zone. On the other hand, by restructuring the pension scheme, the structural reform has advantages that can resolve the poverty in current generations of the elderly and secure the long-term financial sustainability in the pension scheme. But the structural reform has a fiscal burden in the pension scheme, and the resistance as a result of reforming the national pension system. Chapter 4. Reform Direction and Tasks for Korea s Occupational Pension Schemes The impact of the 2015 parametric reform of the Government Employee Pension (GEP) will be less than significant. Taking place over a 20-year period, the effect of the lowered income replacement rate on driving down the cost-benefit ratio will be slow and incremental and insufficient to steer the GEP to a balanced benefit-contribution structure. From the financial perspective, the reform implies a positive impact a cut in the amount the government has to pay in subsidies (from general tax revenues) by 40 percent over the period between 2016 and 2085. It can also be viewed as a move toward equity across public employees of different generations and income levels, as the GEP now factors in a redistributive element in its benefit formula. The reform has brought a number of achievements. First, it has brought the issue of GEP into the realm of public discussion with increased demand for transparency. Second, the reform can be taken to have laid a systematic procedural framework. Third, it has helped improve the comparability of the GEP with the other public pension schemes. Fourth, by trimming down the 290 연금연구 : 연금개혁을중심으로

short- to mid-term burden of financing the GEP, the reform has established a foundation for further reform. Fifth, the reform has frozen the benefit amount for current GEP recipients and, to a substantial extent, cut the future benefits of current civil servants. Several limitations remain, however. First, no basic financial framework has yet been established for structural pension reform. Second, an adequate framework has yet to be laid for multi-pillar old-age income security. Third, the reform still leaves much to be desired in terms of its impact on long-term financial sustainability. Fourth, the reform process has been mechanical at best and dominated by particular interest groups. Fifth, proceeded in lockstep with the interests of political parties, the reform has engendered social tension to a needless degree. Sixth, the financial projection on which the reform has been based is limited to national mortality database. Seventh, the reform has done little to ensure equity across different participants of different public pension schemes. Chapter 5. The Reform of Korean Private Pension In order to establish strong three pillar retirement system, Korean private pension should be focused and enhanced because Korean National Pension system has inherent instability of partial funded system. However, Korean private pension system which consists of 2nd pillar mandatory occupational pension and 3rd pillar personal pension also has severe problems, too. The problems are low sustainability, low income replacement ratio, pension dead zone, low rate of return in investment, lack of financial education for pension consumer, and inefficient pension supervision system. In order to dissolve these problems, it is necessary to introduce subsidy to low income class like Riester pension of Germany, to change governance of private pension by introducing Board of trustees system, to give extra incentive for additional contributions. For consumer protection, it is also necessary to educate pension consumer about pension products and risk management, and to introduce more sophisticated default option. It may be better to introduce discretionary investment scheme into private pension. The most important thing to do is to prohibit early withdrawal in private pension. In Korea, people can withdraw money from pension account almost without limitations. It impedes private pension to work as retirement income for ABSTRACT 291

the future. In order to improve the efficiency of private pension system, the portability of pension between financial companies should be allowed. The new method in withdrawal stage such as programmed withdrawal is needed in order to discourage lump sum payment. The total integrated pension supervision system including National Pension and private pension should be established for better and efficient pension management. Korean government has given priority on Korean National Pension rather than private pension until now. However, Korean National Pension s future is not optimistic because it is expected to be depleted in 2060. So the role of private pension should be emphasized and enlarged. Korean government need invent new way of integrating three pillar pensions. 292 연금연구 : 연금개혁을중심으로

KDI 신간안내 RECENT KDI PUBLICATION 고령화 저성장환경하에서의금융정책방향 남창우 김종훈편양장ㅣ크라운판ㅣ 178쪽ㅣ정가 10,600원본글로벌금융위기이후저출산 고령화추세와함께우리나라경제가회복되지못하고있다. 본보고서는이러한고령화 저성장환경을외생적으로주어진사회경제적조건으로가정하고우리나라의연금체계구조, 금융시장의발전방향, 금융산업의해외진출전략, 그리고고령의금융소비자를보호하기위한정책적제언혹은정책적시사점을도출하고자한다. 북한의사회경제통계분석과재구축 이석반양장ㅣ크라운판ㅣ 171쪽ㅣ정가 2,000원본보고서는현재의북한경제연구라는관점에서북한의통계데이터문제를정면으로다루고자한다. 이제까지북한과관련하여이용가능한모든주요통계데이터들을수집 집적하여, 이들서로다른통계데이터들을하나의동일한평면위에서비교하고있다. 이를통해현북한관련통계들이어느정도현실성이있고, 이들간어느정도의차이가있는지를살피고있다. 교육인프라투자가치제고방안 한성민반양장ㅣ크라운판ㅣ 80쪽ㅣ정가 2,000원본연구는현재우리나라초 중등학교교육인프라투자의현황및문제점을확인한후, 교육인프라투자가초등학교학생성과에미치는영향을중점분석하고있다. 분석결과, 일정수준의교육인프라투자는학생성적에긍정적인영향을미칠수있음을실증적으로증명하였고, 좋은환경이학생건강증진, 위험감소및학습환경에미칠수있는긍정적인영향까지고려한다면교육인프라투자의가치는더커질것으로판단하고있다..

한국의공정성규범에대한실증분석과소득재분배정책에의시사점 황수경 반양장ㅣ크라운판ㅣ 102 쪽ㅣ정가 2,000 원 본보고서는기존의논의와는다른방식으로우리사회의소득공정성및재분배규범에대해 다루고있다. 즉, 공정성에관한사회적규범이선험적으로주어져있거나연역적으로도출 될수있는것이아니라실제그사회의구성원들이무엇을공정하다고판단하는지에의해 결정된다고가정하였다. 이러한관점하에세계가치관조사 (World Values Survey) 를이용하 여한국인의공정성인식및재분배선호를실증적으로규명하고있다. 2012 년국회법개정의효과연구 김재훈 김상신양장ㅣ크라운판ㅣ 159쪽ㅣ정가 10,200원본연구는과거국회폭력문제에대한반성으로도입된 2012년개정국회법, 속칭국회선진화법의효과를살펴보고있다. 이를위해먼저이론적모형을통하여국회선진화법으로도입된제도들, 특히안건조정위원회제도의효과가어떠한지를살펴본다. 이를통해국회선진화법의개정방향에대한시사점을제안하고있다. 상품시장경쟁과기업지배구조관계연구 : 카르텔을중심으로 이화령반양장ㅣ크라운판ㅣ 92쪽ㅣ정가 2,000원상품시장에서의경쟁전략은경영진에의해결정된다. 따라서시장경쟁상황은경영진의의사결정과정을규율하는기업지배구조로부터자유로울수없다. 본연구는담합기업의지배구조에주목하여상품시장경쟁과기업지배구조의관계, 특히사외이사개인의행태와인적특성, 사외이사와최고경영자의관계에대한미시자료를구축하여새로운실증적함의를이끌어낸다. 주택금융환경의변화가가계부문의사결정및시장균형에미치는효과 김지섭 반양장ㅣ크라운판ㅣ 82 쪽ㅣ정가 2,000 원 본고는가계부채관련정책및주택금융환경의변화가주요가계금융지표, 주택가격, 가계 후생등에미치는효과를크게세가지의정책및거시금융환경변화를고려한동태적확률 균형모형을통해분석한다. 본연구는가계부채및주택금융관련정책에대한효과를구조 적인모형의틀에서정량적으로분석하는이론연구로서향후우리나라가계부채관련정책의 거시경제적인파급효과를분석하는기초연구의틀을제공하는데의의가있다.

도서정가제의경제적효과에관한연구 조성익반양장ㅣ크라운판ㅣ 98쪽ㅣ정가 2,000원본고는 2014년 11월에강화된도서정가제가도서시장및도서시장참가자에게미친영향을경제적인관점에서분석하고있다. 新도서정가제가시행되기전인 2014년 5월부터시행이후인 2015년 10월까지 5개대형온라인서점들의판매가격과판매순위를자료로수집하여정량분석을수행하고, 그결과소비자잉여가상당한규모로감소하였고, 많은부분이온라인서점으로이전되었을가능성을확인하였다. 삶의만족도접근법을이용한공공재의가치평가 이종연반양장ㅣ크라운판ㅣ 174쪽ㅣ정가 6,400원본고는공공재의공급으로인한사회적편익을산정하고자, 사용가치뿐만아니라비사용가치를포함한경제적가치를측정하기위해널리사용되어온조건부가치측정법의기존적용사례들에대한메타분석을실시하였다. 이와더불어조건부가치측정법이가지는한계를극복하는대안으로서삶의만족도접근법을사전적타당성조사에활용할수있는방안을모색하였다. 규제수용과재산권보호에관한연구 : 개발제한구역을중심으로 이호준반양장ㅣ크라운판ㅣ 61쪽ㅣ정가 2,000원본보고서에서는규제수용에따른국민의재산권손실과이에따른보상여부를판단하는기준을제공하는연구를하고있다. 즉, 규제수용에따른재산권손실보상여부를판단하기위한기준을제시하고대표적인규제수용사례인개발제한구역규제에이를적용하였다. 이에따라규제를도입하거나기존의규제를연장함에있어서재산권보호의관점에서도면밀히검토하여손실보상여부를판단해볼필요가있음을제언하고있다. 세대간갈등의분석과상생방안의모색 김희삼편반양장ㅣ크라운판ㅣ 670쪽ㅣ정가 18,000원본보고서는새로운사회갈등으로부상하고있는세대간갈등문제를분석하고해결방안을모색하기위한노력의일환이다. 구체적으로먼저가치관, 정치행태, 시민성등인식적차원에서세대간갈등의단초가되거나표출되는세대별차이를분석하고이후에는세대간조세부담과공적이전지출등세입 세출과관련된세대간형평성문제를고찰했다. 또한고용, 주택, 연금등주요사회정책의영역에서세대간문제를분석하고세대간형평성과지속가능성의제고를위한정책거버넌스의개선방향을모색했다.