2014 년 6 월호 pp.19~26 한국노동연구원 기획특집 2 - 중국노동시장및노사관계 중국의최근노동정책변화와그영향 Special Feature 황경진 ( 한국외국어대학교중국연구소토대사업단전임연구원 ) 머리말 중국노공통신 ( 中国劳工通讯, China labor bul

2014 년 6 월호 pp.19~26 한국노동연구원 기획특집 2 - 중국노동시장및노사관계 중국의최근노동정책변화와그영향 Special Feature 황경진 ( 한국외국어대학교중국연구소토대사업단전임연구원 ) 머리말 중국노공통신 ( 中国劳工通讯, China labor bulletin) 이최근발표한내용에따르면, 1) 2014년 1 분기에전년대비 31% 증가한 202건의파업및단체행동이발생했다. 그리고이가운데 119건이 3월한달동안집중적으로일어났다. 또한전체사건의 35% 가제조업에서발생했고, 이중 55% 가광둥성 ( 广东省 ) 에서일어났다. 발생원인을살펴보면, 제조업발생사건의 3분의 1은임금체불과관련한분쟁이었고, 4분의 1은공장이전및합병에따른보상과관련된분쟁이었으며, 단순히임금인상을요구한파업이나단체행동은 10% 미만인것으로나타났다. 이러한결과는시진핑 ( 习近平 ) 정부이후변화된노동정책이일정부분영향을미친것으로보인다. 즉시진핑정부가파업에대해강경한태도 2) 를취하면서중국노동운동의정치적공간이축소되었고, 이에따라억눌려있던노동자의목소리가양회 ( 兩會 ) 3) 가개최되는 3월한달 1) China labor bulletin(2014. 4. 10), Worker protests in China surge after Lunar New Year, 자세한내용은 http://www.clb.org.hk/en/content/worker-protests-china-surge-after-lunar-new-year에서볼수있다 ( 최종검색일 2014년 6월 1일 ). 2) 중국노공통신에따르면, 2013년후반부터공권력이파업에개입한횟수와시위과정에서체포된노동자수가눈에띄게늘어났다고한다 (China labor bulletin(2014. 2. 20), Searching for the Union: The Workers Movement in China 2011~2013, p.34~35, http://www.clb.org.hk/en/sites/default/files/file/ research_reports/searching%20for%20the%20union%201.pdf)( 최종검색일 2014년 6월 1일 ). >> _19

동안폭발적으로터져나온것으로보인다. 이러한분석은파업및단체행동의발생원인이약정한노동계약및기업규장 ( 취업규칙 ) 에대한사용자측의불이행및노동조건을규정한강행법규에대한사용자측의위반등으로발생한권리분쟁이대부분이고, 이익분쟁에해당하는임금인상과관련된분쟁은 10% 에도못미치고있다는점에서더극명하게드러난다. 4) 파업등집단적노동분쟁의증가는개혁개방이후중국정부가노동관계의시장화라는목표를추진하면서집단적노사관계질서의형성을제약한필연적인결과라고할수있다. 그리고이러한상황을단적으로보여주는대표적인두사건이바로광둥성 ( 广东省 ) 둥관시 ( 东莞市 ) 의위위안 ( 裕元 ) 파업사건 5) 과후난성 ( 湖南省 ) 창더시 ( 常德市 ) 월마트지점의폐쇄 6) 을둘러싼노사간의갈등이라고할수있다. 3) 양회 ( 兩會 ) 라함은중국최고권력기관이자입법기관인전국인민대표대회와최고의정책자문기구인전국인민정치협상회의를말한다. 두개의회의라는의미에서양회 ( 兩會 ) 로불린다. 4) 시진핑정부가사회안정과산업고도화를내세우며파업및노동NGO에대한탄압을강화하면서노동자의정치적공간이축소된것으로보인다. 이에따라임금인상을전면적으로요구하는집단적노동분쟁은감소했고, 법정노동조건및노동보호의위반에따른집단적권리분쟁이양회기간을통해폭발적으로터져나오고있다. 그러나파업현장및참가노동자들을인터뷰한연구자들에의하면, 축소된정치적인공간에서중국당국도탄압의명분을내세울수없는사회보험료미납, 공장이전및합병에따른경제적보상금미지급등의권리분쟁을통해노동자들이자신들의주된목적인임금인상의목소리를간접적으로내고있다고전하고있다 ( 与裕元一位老工人的深度访谈, http://blog.sina.cn/dpool/blog/ s/blog_ed2baf420101wdoo.html, 최종검색일 2014년 6월 1일 ). 5) 위위안은광둥성둥관시에위치한세계최대의브랜드운동화와캐주얼화의생산업체이다. 위위안의파업은법정기준보다낮은사회보험료를납부해왔던사실이노동자에의해밝혀지면서 2014년 4월 5 일부터약 3주간지속되었으며, 신중국성립이후단일파업으로가장많은노동자 (4만 8천명 ) 가참여한파업으로기록되었다. 이번파업은회사의불법행위에대한중앙정부의엄중처벌약속과전국인민대표대회상무위원회의 형법 제266조에관한해석, 즉증거자료의사기, 위조또는기타수단으로사회보험또는기타기타사회보장대우를편취하는경우, 형법제266조에규정하는공공과개인의재물을편취하는행위에속한다는해석의발표로마무리되었다. 6) 후난성창더시에위치한월마트지점이 2014년 3월 5일경영난을이유로일방적으로폐업을통지하였고, 이에반발한노동자들이당일부터즉각파업에돌입하면서노사간분쟁이발생했다. 월마트파업은중국에서기층공회 ( 기업공회 ) 가집단적노동분쟁의주체로개입한최초의사건으로기록된다. 이러한배경에는다국적기업을대상으로한총공회의공회설립사업이있다. 지난 2006년부터총공회는다국적기업을대상으로기층공회를설립하는사업을추진하였는데, 월마트가위로부터아래로의공회설립방식을받아들이지않자기층노동자를이용해아래로부터위로의공회설립을추진했다. 이렇 20_ 2014 년 6 월호 <<

중국노동정책의변화과정및한계점 중국노동정책의변화과정 선명한 중국특색 을갖고있는중국노동정책 7) 의변화과정을살펴보면, 크게다음세가지단계로구분할수있다. 첫번째단계는 1978년부터 1993년까지이다. 이시기중국의노동정책은시장화노사관계의구축에중점을두어전개되었다. 전통적인시장경제국가와달리중국에서노사관계는경제발전과정에서자연발생한것이아니라경제체제개혁의필요에따라형성되었다. 시장화의노사관계는고용제도개혁과정에서구체적으로실현되었는데, 이개혁의직접적인목표는유동이자유로운노동시장을건립하고, 이를기초로하여시장화의노사관계를구축하는데있었다. 시장화의노사관계는종신고용제도를노동계약제도로대체하는방식을통해추진되었다. 하지만이시기에도입된노동계약제도는모든기업과노동자를대상으로시행된것은아니었고, 국영기업을개혁하고노동시장을보완하는정책으로시행되었다. 두번째단계는 1994년에서 2001년까지이다. 1992년 사회주의시장경제체제 도입이후, 국영기업에서소유와경영을분리한현대기업제도가추진되었고동시에민영경제가눈부시게발전함에따라노동자의신분은주인공에서상품으로전락했다. 이에따라 1994년부터중국의노동정책에도중대한변화가일어났다. 즉시장화의노사관계를계속해서추진해나가는한편, 노동자권익의보호에도관심을갖기시작했다. 하지만이시기시장경제체제는아직완전히성숙된단계는아니었고, 국유기업에서는 1997년부터효율성을증대시킨다는명목하에대량의노동자를감원하는등시장화의노사관계는여전히진행되었다. 시장화의노사관계는필연적으로노동자의불만과저항을야기한다. 특히중국의경우, 경제체제개혁과정에서정부가지나치게경제성장을강조한나머지노동자의불만과저항이확산되었다. 사회불 게해서설립된대다수월마트기층공회는현재총공회의지배하에들어갔지만, 창더시월마트지점의기층공회의주석 ( 위원장 ) 은노동자의직접선거에의해선출되었다. 7) 노동정책은노사관계정책, 노동시장정책, 노동복지정책등크게세영역으로나눌수있는데, 본고에서노동정책은노동기본권, 노동조합, 단체교섭및노동법규정등을다루는 노사관계정책 을의미한다. >> _21

안정을우려한중국정부가노동자권익보호와관련된정책에관심을갖기시작하면서부터중국노동정책은시장화의노사관계의구축과노동자권익보호라는상반된두가지목표를갖게되었다. 마지막세번째단계는 2002년부터오늘날까지이다. 21세기에들어시장화의노사관계가어느정도완성되면서중국노사관계는행정통제방식에서시장조절방식으로전환되었다. 하지만노동자권익침해현상은여전히심각했다. 이에따라노동자의권익보호와관련된정책추진이가속화되었다. 8) 이시기노동정책은더이상시장화의노동관계구축이아닌노동자권익보호문제에중점을두어전개되었다. 중국노동정책의한계성 앞에서살펴보았듯이, 21세기이전중국노동정책은기본적으로경제체제개혁정책에종속된하위정책으로취급받았고, 노동자의권익보호는사회안정유지차원에서다루어졌다. 그러다가시장화의노사관계가어느정도완성된이후노동자권익보호와관련된노동정책이본격적으로추진되기시작했다. 하지만중국노동정책의규제대상이개별적노사관계영역에국한되어있어진정한의미에서시장화의노사관계가형성된것은아니었다. 이러한한계성은노동기본권인단결권, 단체교섭권및단체행동권등집단적노동관계질서의형성방면에집중되어있다. 노동자의기본권인중국노동3권의현황및문제점을간략하게살펴보면다음과같다. 첫째, 단결권과관련해서 공회법 ( 노동조합법 ) 은 공회는노동자들이자발적으로결성한노동자계급의대중조직이다 라고규정하고있다. 9) 그러나중국정부는총공회이외의노동자단체는인 8) 이시기에제정된노동관련정책과법률법규의수및적용범위는신중국성립이후가장많았고광범위했다. 노동계약법, 노동분쟁조정중재법, 취업촉진법, 사회보장법, 안전생산법 등의법률이, 최저임금규정, 공상보험조례, 노동보장감찰조례, 안전생산허가조례, 노동계약법실시조례, 노동분쟁조정중재법실시조례 등의법규가이시기에제정되었다. 9) 공회법 제2 조 : 공회는노동자들이자발적으로결성한노동자계급의대중조직이다. 중화전국총공회및각공회조직은노동자의이익을대표하고, 법에따라노동자의합법적인권익을보호한다. 22_ 2014 년 6 월호 <<

정하고있지않다. 10) 중국에서총공회이외의자주적인노동자단체의출현가능성및이에대한중국정부인정가능성여부는매우민감한주제라서논의하는것이쉽지않다. 둘째, 단체교섭권과관련된문제를살펴보면, 2010년이후파업이급증함에따라중앙정부는공회조직률향상과단체교섭을통해노사관계의안정화를시도했다. 이에따라총공회는 2010년 두가지보편 ( 两个普遍 ), 즉법에따라기업에서공회의보편적결성을추진하고, 법에따라기업에서임금단체교섭을보편적으로전개한다는정책을제시했다. 11) 이와같이정부당국이주도하여추진되고있는단체교섭은하달된목표량채우기에만급급한나머지, 단체교섭의진정한의미가무엇인지에대한고민은없이형식화되었다. 또한단체교섭권과관련된규정들이단일법률로존재하고않고, 임금단체협상시범시행방법 ( 工资集体协商试行办法 ), 단체협약규정 ( 集体合同规定 ) 등행정법규, 규장등하위규범에규정되어있으며, 그나마있는규정들도단체교섭의절차에대해간단하고모호하게규정하고있다. 12) 마지막으로단체행동권과관련된내용을살펴보면, 2010년난하이혼다자동차부품회사의파업이중국정부의지원하에원만하게해결된이후중국에서파업의정당성이대중적으로어느정도확인되었다. 그러나파업의합법성문제까지완전히해결된것은아니다. 법률적으로보면, 현행헌법인 1982년헌법에서파업권이삭제된이후중국의노동관련법령에는노동자의파업권에대한명문의규정이없다. 하지만명시적으로금지하는규정도없어소극적인파업을용인하고있는것으로보인다. 파업권의공백으로인해최후수단으로진행되어야할파업이노사간의충분한교섭없이발생하고있어노사관계의안정성을크게해치고있다. 10) 공회법 제11조 : 기층공회, 지방각급공회, 전국또는지방의산업공회조직의설립은반드시상급공회에보고하여비준을받아야한다. 상급공회는인원을파견하여기업노동자가공회를설립하도록돕고지원할수있으며, 어떠한단위와개인도이를방해할수없다. 11) 2012년공회조직과공회업무발전상황통계공보 (2012 年工会组织和工会工作发展状况统计公报 ) 에의하면, 중국총공회의조합원수는 2.8억명, 체결된단체협약수는 224.5만건, 적용대상기업과노동자수는각각 579.2만개, 2.67만명인것으로나타났다. 12) 예를들어, 단체협약규정 ( 集体合同规定 ) 중단체교섭의절차를규정한조문은 32 35조 4개이다. 이중에서실질로절차를규정한조문은 34, 35조뿐이고, 32, 33조는교섭의준비과정을규정하고있다. >> _23

중국노동정책변화의방향 중국정부는지난 10여년동안 노동계약법, 노동분쟁조정중재법, 취업촉진법, 사회보험법 등을제정하여노동자권익보호방면에서는어느정도성과를이루어냈다. 하지만집단적노사관계영역에서보면, 정부주도하의단체교섭, 총공회이외의노동자단체불인정, 파업권의부재등노동기본권에대한제약은여전히상당한수준이다. 노동기본권이유효하게보장되지않는상황하에서는개별노동자의권익도근본적인보장을얻기어렵다. 이러한사실은최근중국정부의노력에도불구하고노동자의권익침해현상이여전히심각하고, 파업이나시위등노동자의단체행동이빈번하게발생하고있다는점에서재확인할수있다. 중국에서집단적노사관계는정부가주도한시장화노사관계의변환과정에서노동자들이자신의권익을확보하려는투쟁을하면서성립한것이다. 집단적노동관계에서의문제점과장래에발생할불확실성을고려할때향후중국노동정책의핵심과제는지금형성되고있는집단적노사관계질서를안정적으로확보하는데있다. 집단적노사관계로의안정적인전환의성공여부는중국에서유일한노동자단체로인정받고있는총공회와자발적이고자생적인노동자힘의관계재설정문제에달려있다. 중국노사관계의집단화전환과정에는상이한두종류의노동자힘과노동운동이존재하는데, 13) 이러한상이한두종류의노동자힘과노동운동의출현은유일한합법성을인정받고있는총공회가노동자의권익보호와향상을등한시하고, 지방공회의관료화, 기업공회의어용화현상이심각해지면서노동자의외면을받고있기때문이다. 즉노동자들이자신의이익을보호하고노동조건의향상을도모하기위해자생적으로단결권을강화하려는움직임을보이면서이러한현상이출현한것이다. 그러나가까운장래에중국정부가총공회이외의자생적노동자단체를 13) 두종류의노동자힘은체제내총공회를중심으로하는현행공회의힘과자발적이고자주적인노동자의힘을말한다. 그리고두종류의노동운동은체제내에서총공회가공회조직률과단체협약체결률향상, 복지사업확대등위에서아래로의당정주도로진행되는노동운동과체제밖에서아래로부터위로의자발적이고자주적으로결합된단결체로서단체행동을통해노동조건의개선및임금인상등을직접적인목표로하는노동운동을말한다 ( 常凯 (2013), 劳动关系的集体化转型与政府劳动政策的完善, 中国社会科学, 2013 年 6 期 ). 24_ 2014 년 6 월호 <<

인정할가능성은희박하다. 이러한현실을감안할때향후중국의노동정책은총공회를중심 으로하여집단적노사관계의자율적질서를보장하는방법을강구하는데초점이맞춰질것 으로보인다. 맺음말 개혁개방이후중국노동관계는자연발생적으로형성된것이아니라경제체제개혁에따라다른모습을보이고있다. 전통적인시장경제국가에서는노동자권익보호를노동정책의최우선과제로삼고있지만, 계획경제시기에서시장경제시기로의전환기에중국노동정책은노동배제적이고국가권위적인시장화노동관계로의전환에초점을두고있었다. 그러다가 21세기에들어와시장화노동관계가어느정도완성된이후중국노동정책의당면과제는노동자권익보호문제에초점이맞춰졌다. 하지만 10여년간의노동자권익보호의노력에도불구하고여전히노동자의권익은별다른진전이없다. 이는현재까지중국의노동정책이개별적노동관계영역에국한되어있었고단결권, 단체교섭권및단체행동권등노동기본권을기초로하는집단적노동관계질서를형성하고자하는노력이부족한결과이다. 시진핑 ( 习近平 ) 정부는소득불평등과양극화문제해소를위해임금단체교섭을촉진하는정책을추진하고있어, 집단적이익분쟁및이로부터파생될파업에관한구체적인해결절차의확립이급선무인것은틀림없는사실이다. 14) 결국중국노동시장환경의변화와노사관계의중심이집단적영역으로이동함에따라향후집단적노동관계에대한규제가본격화될것으로 14) 세계최대의컨테이너하역회사인선전 ( 深圳 ) 에위치한옌티엔국제 ( 盐田国际 ) 는선진시뿐만아니라중국의여느기업보다노사관계가양호하고임금수준이높은기업이다. 이회사는 2007년파업이이후노동자가직접공회주석을선출하고있고, 단체협상제도를통해해마다임금을인상해왔다. 그러나지난 2013년 9월 1일임금대우에불만을가진크레인기사가중심이되어파업이발생했다. 이번파업은단체협약제도를통해노사가합의한단체협약의유효기간내에일어난비노조파업이다. 이사건으로중국정부가추진하고있는선제적인단체협약제도를통해서도파업을억제할수없다는것과파업권의명시적보장이없는상황에서단체협상은기업에영향력을행사할수없고, 비노조파업의발생도불가피하다는것이확인되었다. >> _25

보인다. 하지만집단적노동관계의문제점과장래에발생할수있는불확실성에도불구하고노동자의이익을적절하게대표할수있는주체가없고, 파업등집단적노동분쟁의해결시스템도완전하게정비되어있지않다. 따라서향후중국의노동정책은이론및현실상중요한의미를가지고있는노동기본권을집단적노동관계형성과정에서어떤방법으로조화시켜나갈지에집중될것으로보인다. 26_ 2014 년 6 월호 <<