9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 : ODNI와국방부를중심으로 장노순 ( 한라대학교 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 미국방첩조직의변화 1. 방첩정책결정과집행 2. 미국국방부의방첩조직 차례 Ⅲ. 미국의국가방첩실과국가방첩정책위원회 1. 국가방첩실의역할 2. 국가방첩정책위원회의구

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 : ODNI와국방부를중심으로 장노순 ( 한라대학교 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 미국방첩조직의변화 1. 방첩정책결정과집행 2. 미국국방부의방첩조직 차례 Ⅲ. 미국의국가방첩실과국가방첩정책위원회 1. 국가방첩실의역할 2. 국가방첩정책위원회의구조와기능 Ⅳ. 미국의국가방첩전략과정책결정과정의의미 1. 미국의국가방첩전략의특징과변화 2. 국가방첩정책위원회의역할과한계 Ⅴ. 결론 국문요약 정보기구의역할과중요성은냉전체제의해체에따른대내외안보환경의변화로크게위축되는경향을보여주었으나, 9/11 테러이후그비중이새롭게강조되고있다. 특히방첩은테러등초국가적위협을예방하기위해서는적대국가혹은특정집단의정보활동을차단함으로써자국의안보와치안을확보하는데중요한기능으로부상하고있다. 미국은정보공동체 (intelligence community) 에흩어져있던방첩부서들이효율적이고체계적으로활동하고협력할수있도록조직을재편하였고종합적인방첩전략을제시하고있다. 미국의방첩업무를총괄하는국가방첩실

182 국가정보연구제 2 권 2 호 과국가방첩정책위원회는방첩부서들의활동을실질적으로통합하고조정하는조직이지만, 방첩실의조직상한계, 방첩부서들의독립적위상그리고정책위원회의활성화부족등의요인으로아직제기능을충분히발휘하고있지못하다. 반면에방첩전략의기조는테러대비, 방위기술보호, 적대세력의공세적인정보활동차단, 비군사적영역에서의미국역량보호등을강조함으로써방첩활동의대상을확대하고있다. 주제어 미국방첩조직, 방첩전략, 국가정보장실 (ODNI), 국방부, 정보공동체 9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI와국방부를중심으로

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 183 I. 서론 정보는국가안보와관련된정책에서중요한요소이다. 냉전시기에미국과소련간군비경쟁속에서이루어진세력균형은다른한편으로정보활동을통해상대방의군사력과정책담당자들의계획을파악하려는전선이병행에서나타나고있었다. 미국의정보기관은그런점에서소련을주된대상으로삼아정보위협이나자국의안보위협요소를파악하려는노력을지속적으로기울였다. 소련의해체는미국정보기관의정책목표와활동우선순위에중대한수정을초래할만한국제환경의변화를일으켰다. 적대국가의정보기관과경쟁적인정보수집이나비밀공작의필요성이줄어들것으로여겨졌기때문에정보활동예산과정보인력의감축이불가피하게이루어졌다. 1) 하지만냉전체제붕괴이후에미국은크게다른두가지의안보위협을경험하게되었다. 하나는미국의안보기반이되는정보나정보조직자체에대한위협이결코줄어들지않았다는것이다. 미국의정보기관들에서정보요원들이장기간간첩활동을하는경향이빈번하게발생하고있었다. 2) 이들의간첩활동은미국의안보에치명적인손상과방첩공동체에영향을미쳤다. 1990년대이후클린턴행정부와부시행정부는방첩조직이효율적이고 1) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). The 9/11 Commission Report (July)(the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States) (2004), p.93. 2) Office of the National Counterintelligence Executive(ONCIX). The National Counterintelligence Strategy of the United States (March 2005), p.4. 미국정부는 1985 년이후외국정부에기밀을유출한혐의로 80 명정도를기소하였음. 그중 CIA 요원에임즈 (Ames) 와 FBI 요원한센 (Hanssen) 은소련과러시아를위해각각 9 년과 20 여년간간첩활동을하다가체포되었음. 이두사건은탈냉전이후미국의방첩활동과조직을대대적으로개편하는계기를마련해줄정도로충격적인사건이었음 (Lowenthal 2006, 146-155).

184 국가정보연구제 2 권 2 호 체계적인활동을보장하기위한목적으로조직개편에대한행정명령을내렸고, 의회는이를뒷받침하는방첩관련법률들을제정혹은개정해오고있다. 이들방첩조직의개편은적대국가뿐만아니라미국우방국들이미국의주요정보를획득하려고시도하고있다는점에서방첩의비중이약화될수없음을의미하는것이다. 예컨대, 국가방첩실 (ONCIX) 은한국이미국의첨단산업기술을획득하기위해한국정부차원에서준비하고활동하고있는상황들에대해보고서를작성한바도있다. 3) 또다른경향은소련이미국과군사적경쟁체제를구축했을만큼대등한세력을유지했던적대세력이었다면, 탈냉전은이와전혀다른성격의위협요인들이등장하였다. 4) 미국이흔히불량국가로분류하는북한, 이라크, 이란, 시리아, 리비아등은국제안보질서의구조를바꿀수있는대량살상무기를개발하려는강력한의지를갖고있었다. 이때문에정보기구의역할과비중이재조정되어야할것이라는주장이지속적으로제기되었다. 5) 이런경향을반전시키는결정적인사건이 9/11 테러이다. 테러공격을사전에예방하지못한정보실패의원인을찾기시작했고, 그에따라 3) Office of the National Counterintelligence Executive(ONCIX). The National Counterintelligence Strategy of the United States (March 2003). 4) Stephen Van Evera, American Foreign Policy for the New Era, in ed., S. Evera, How to Make America Safe: New Policies for National Security (Cambridge: The Tobin Projects, 2006), pp.87-96. 5) Amy B. Zegart. September 11 and the Adaptation Failure of U.S. Intelligence Agencies, International Security, Vol.29, No.4 (Spring 2005), pp.78-111. 6) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). The 9/11 Commission Report (the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States) (July 2004); US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). Report on Capabilities of the United States Regarding Weapons of Mass Destruction (March 31, 2005); US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI). Report of the Select Committee on Intelligence on Postwar Findings about Iraq s WMD Programs and Links to Terrorism and How They Compare with Prewar Assessments (September 8, 2006).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 185 정보기구의활동이다시금부각되었으며그동안주된관심을갖지못한방첩문제가집중거론되는계기가되었다. 6) 물론 9/11 테러이전에방첩조직과전략의중요성을인정하는미국의노력이있었지만, 테러에의한미국의안보위협은방첩기구의의미를재고토록하는요인으로작용하였다. 미국에대한비국가적행위자의공격으로대변되는비대칭적전쟁의개연성이예견되고있었지만, 7) 위협이현실화되면서미국의압도적인군사력만으로적대세력을제압하려는전략은한계를드러냈다. 정보기구의중요성이부각되었고, 국가정보국장 (DNI) 이정보공동체를총괄하도록하는조직개편이이루어지게되었으며, 행정부내의다른방첩관련부서들도재정비하는과정에있다. 8) 본연구는 9/11 테러이후급변하는안보와치안환경의변화에따라재편되고있는미국의방첩정책을담당하는부서들중국가정보국장실 (ODNI) 과국방부를중심으로조직의체계상에서의미를분석하고, 방첩전략의변화와특징을알아보도록하였다. 또한방첩전략을마련하고방첩관련부서들이조직과기능측면에서어떤연계성을갖고활동하고있는지를평가하였다. 7) David L. Grange. Asymmetrical Warfare: Old Method, New Concern, National Strategy Forum Review (Winter 2000). 8) 정보공동체 (intelligence community) 에대한미국정부의공식적인정의에서는미국의국가안보를보호하고대외관계관련활동에필요한정보활동을독자적으로혹은공조하여업무를수행하는행정부내의기구와조직들을의미함. 현재 16 개정보기관들로구성되어있음. 정보공동체라는용어는 1976 년포드대통령의행정명령 11905 에서처음사용되었음 (http://www.intelligence.gov).

186 국가정보연구제 2 권 2 호 II. 미국방첩조직의변화 1. 방첩정책결정과집행 1947년미국의국가안보법 (National Security Act) 에서방첩은다음과같이정의되었다. 방첩 (counterintelligence) 이란 외국정부나그기관, 외국조직또는외국인, 또는국제테러조직들에의해이루어지는첩보활동, 여타의정보활동, 태업, 암살등으로부터보호하기위한정보의수집과행위들 이라고정의되었다. 이정의는위협의주체, 위협의유형, 대응형식을규정하고있다는점에서포괄적이면서도구체적인내용을포함하고있다. 하지만최근에방첩의의미는위협의주체혹은위협행위를기준으로규정되기보다는방첩이초점을두는요소와이를대처하려는대응전략의성격에의거해구체적인설명을담고있다. 미국의방첩활동을총괄하는국가방첩실이내린방첩의정의는 미국에대한외국의정보위협을파악하고대처하는일 이다. 9) 그리고방첩활동은국가기밀을보호하거나외국의정보침투를방지하는방어적인임무와외국의정보조직들이목표달성하려고세운계획을파악하려는공세적인임무를포함한다. 따라서주요관심의대상은외국의정보기관뿐만아니라초국가적테러단체인비국가적행위들이된다. 미국방첩기구의조직은기본적인요소에서변화가없지만정책전반을감독하고통제하려는역할에서는변화가일어났다. 행정부내의조직변화는방첩부서들의정책이효율적으로집행되고, 예산활용이적절이이루어지고있으며, 방첩프로그램의이행감독과부처들의업무를협력 9) 미국정부의국가방첩실공식페이지 (http://www.ncix.gov/whatsnew/index.html).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 187 하는데주안점이있었다. 10) 미국방첩기구의조직은기능에따라크게세가지유형으로나누어볼수있다. 최상층에정책결정과감독을총괄하는정책담당자와정보부서가있고, 중간단계에는방첩전략을수립하고평가하며업무를조정하고협의하는실무총괄부서가있다. 가장하부단계에는방첩관련정보를수집하고공작활동을전개하는일선방첩부서들이있다. < 표 1> 단계별방첩역할과주요담당자 < 표1> 에나타난방첩조직을기능에따라구체적으로살펴보면, 우선미국의방첩전략을최종결정하고이를지휘감독하는최종정보소비자와부서가있다. 11) 물론이런방첩활동의결정은최종결정권자인대통령의재가가요구된다. 국가방첩전략이나국가위협파악및우선순위평가서 (National Threat Identification and Priorities Assessment) 혹은이들보고서의내용수정을통한실행은모두대통령의승인이필요하다. 대 10) Marina, Caparini. Controlling and Overseeing Intelligence Services in Democratic States, in H. Born and M. Caparini, eds., Democratic Control of Intelligence Services (Ashgate Pub., 2007), p.9. 11) 미국의방첩공동체를정책결정수준에서총괄했던부서는 2004 년국가정보국장이신설되기이전에는조직의직제상 FBI 이었고정보공동체의총괄업무는중앙정보국장 (DCI) 에있었음. 현재는국가정보국장산하에편재되어있음.

188 국가정보연구제 2 권 2 호 통령을보좌하는국가안보회의 (NSC), 연방수사국 (FBI), 중앙정보부 (CIA), 국방부가방첩활동의정책을마련하는데중심적인부서이다. 소련과의신냉전적국제환경이조성되면서방첩공동체를총괄하여방첩정책과프로그램의실행에대해검토하고지침을마련하며방향을제시하는행정기관의필요성이대두되었다. 레이건행정부의재임후반부에는정보공동체의역량을강화하고방첩활동의비중을강화하는방향에서방첩기능을조정하였다. 12) 방첩조직의개편과기능강화는국가안보회의에서주도적으로담당하도록했다. 따라서방첩공동체의조직강화와국내방첩활동은국가안보회의와 FBI 가중심적인역할을수행하였다. 이런정책의최종담당부서와구조는 9/11 테러발생이후에다시커다란변화를경험한다. 정보기구들의방첩활동은 2004년정보개혁및테러방지법 (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act) 을통해정보공동체의전반적인구조변화에따라재조정되었다. FBI 산하에서방첩전략수립과행정부내방첩담당부서들의예산에대한배정과조율, 방첩전략의이행, 정보위협요소파악등에대한실무적인총괄부서인국가방첩관과국가방첩실은국가정보국장산하로재편되었다. 국가정보국장실 (ODNI) 은 9/11 테러이후미국의정보공동체를실질적으로총괄하는부서이다. 니는과거중앙정보국장 (DCI) 이맡고있던업무를좀더실질적인관한을부여하는조직으로신설되었다. 13) 정보개혁및테러방지법이전에중앙정보국장은행정부내의국내방첩활동을담당하는부서들에대해지휘감독할있는실질적인권한이없었다. 12) Executive Order 12333, United States Intelligence Activities, FR 46, No.59941 (December 4, 1981). 이행정명령은정보공동체의정보활동과예산에대한중앙정보국장 (DCI) 의조정기능을강화하고있음. 13) Richard A. Posner. Remaking Domestic Intelligence (Stanford: Hoover Institute Press, 2005), pp.35-50.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 189 < 표1> 에서두번째단계는방첩정책을실질적으로수립하고방첩담당부서들의활동이효율성과성과를거두기위해업무를협의하고조정하여, 방첩전략이제대로수행되었는지를평가하는부서이다. 대표적인조직이국가방첩관 (NCIX), 국가방첩실 (ONCIX) 그리고국가방첩정책위원회 (NCIPB) 이다. 국가방첩정책위원회는 1994년 PDD/NSC-24에의해클린턴대통령재임시에신설되었고, 국가방첩관과국가방첩실은역시클린턴대통령이퇴임을얼마남겨두지않는상태에서 2001년내린 PDD75에의거해만들어졌다. 14) 국가방첩관이국가방첩실과국가방첩정책위원회를총괄하는수장이고, 이들부서의기본적구조는행정부내에서방첩을담당하는부서들로이루어진부처합동실무그룹의성격을지녔다. 미국의국가안보전략이라는커다란틀을반영하면서방첩전략을마련하고, 그에따른실행, 예산편성, 평가, 보완등을담당하는부서가정보공동체를총괄하는조직내에있어야했으며, 이것이국가방첩실과방첩정책위원회이다. 이들부서의구조가부처합동실무그룹성격을지니고있었기때문에, 국가방첩전략도국가방첩실의독자적인활동에따른결과라기보다는여러방첩기관들의판단이조율되는과정을거쳐만들어진다. 9/11 테러는방첩정책과전략수립을총괄하는단계에도영향을미쳤다. 추가테러를방지하고안보정책을효율적으로추진하기위해위협에대한정보공동체의협력과공조체제를만들려는차원에서정보개혁및테러방지법이제정되면서국가정보국장을중심으로조직이개편되었다. < 표1> 에서마지막단계는국가방첩전략과해당부서의조직목표에따라방첩활동을집행하는부서들로구성되어있다. 미국상원의대량살상무기위원회 (WMD Commission) 는미국의방첩기능을강화하기위해방 14) PDD 75. The Presidential Directive on CI-21: Counterintelligence for the 21st Century (January 6, 2001).

190 국가정보연구제 2 권 2 호 첩조직과활동에관해네가지권고안을제시하였다. 15) 우선, 국가방첩관에게방첩활동관련하여기획, 운영, 감독권이부여되었고, 다른방첩담당부서들과긴밀히협력하도록했다. 또한 CIA는해외에서공세적인방첩활동을전개하기위한역량을강화하고, 국방부방첩야전실무국 (Counterintelligence Field Activity) 은국방부전체의방첩활동을조정하고실행하기위한작전및조사권한을갖도록권고되었다. 마지막으로 FBI 는부서내방첩국, 대테러국, 정보국을포괄하는국가안보실을신설하고, 집행차장이국가정보국장의조정권과예산권에어긋나지않는범위에서국가안보실을이끌도록하였다. 종합하면, 방첩전략과활동을총괄하는부서와이를실행하는주요방첩부서의영역을명확히하면서, 테러와국내방첩을담당하는 FBI 의기능과조직을강화하였다. 아래 < 표2> 는방첩조직의중간단계, 즉방첩전략을수립하고, 전략이행을평가하면서, 예산편성및방첩프로그램에대해협의하고결정하는조직과일선에서방첩의전략에따라정보를수집하고분석하며이에따라공세적인공작활동을전개하는방첩부서들이어떤조직적관계를맺고있는지를나타낸것이다. 하지만 < 표2> 의특징은정보공동체를총괄하는국가정보국장이신설되기이전에방첩과안보강화법에의해규정된조직도이다. 이조직도에따르면국가방첩정책위원회, 국가방첩관, 국가방첩실이 FBI 국장의지휘통제를받고있다. 16) 비록국내방첩업무를총괄 15) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI)(WMD Commission)(2005), pp.486-495. 구체적으로는 5 가지의권고안을제시했으나, 첫번째와두번째권고안은모두국가방첩관의역할과기능강화를언급하고있기때문에권고대상을기준으로분류하면 4 가지임. 16) 국가정보국장실이설치되기이전에조직체계상 FBI 조직에편재되었지만, 정보공동체 (Intelligence Community) 의전체조직에서보면중앙정보국장 (DCI) 의감독을받음. 국가정보국장 (DNI) 은 2004 년정보개혁및테러방지법에의해신설이규정되었고부시대통령이 2004 년 12 월이법안에서명함으로써발효되었음. 2005 년 2 월초대국가정보국장으로네그폰테주이라크대사가임명되었으며같은해 4 월공식취임함으로써업무가시작되었음.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 191 하는부서는 FBI 이기때문에이런조직의체계는당연한결과이기는하지만, 이들조직의활동과운영은 FBI, CIA, 국방부가부처합동으로참여함으로써한부처의일방적인주도력을행사하기어렵게규정해두었다. 국가방첩정책위원회에 9개방첩부서가합동으로참여하고있다. 방첩강화법에서국가방첩정책위원회는구체적으로적시한 8개부서이외대통령의지명에따라구성된다고규정하였다. 그결과여덟개의구체적인방첩담당부서와대통령이지명한국가안보회의의대표가참여하고있다. 이중에서음영으로처리된국방부, FBI, CIA 등세부서가방첩관련정보수집, 분석, 조사, 공작등을직접실행하는부서이다. < 표 2> 미국의국가방첩정책결정구조 - 방첩과안보강화법

192 국가정보연구제 2 권 2 호 국내방첩을총괄하는 FBI 는범죄수사기능을동시에갖고있지만, CIA는법집행기능을전혀갖지않았고범죄수사기능도없다. 정보공동체의조직에서보면, CIA가정보공동체를형식적으로총괄하는기능을갖고있지만 FBI 와국방부의방첩담당부서를실질적으로감독하고통제할수있는권한을갖고있지못했다. 정보공동체를구성하고있는정보기관들사이에협력과공조가제대로이루어지지못한요인은 9/11 테러의원인으로지적받음으로써정보공동체를관장하는국가정보국장을신설하였다. 하지만국가정보국장이행정부내의정보기관들에대해확실하게통제하고감독하고있는지는여전히의문이다. 17) 대테러및방첩기능을강화하기위해 9/11 이후국내방첩과해외방첩을담당하는부서들이독립하거나개편되었다. 특히국내방첩을전담하는 FBI 는국가안보실 (National Security Service) 을강화하였고, CIA의국가비밀공작실 (National Clandestine Service) 을개편하여보완하였다. 2. 미국국방부의방첩조직 미국의국방부는행정부내의다른부서에비하여다양한영역과부서들이방첩관련업무를수행하고있다. 국방부에서정보업무를다루는조직의가장획기적인변화는 2002년국방수권법 (National Defense Authorization Act) 이입법화되면서국방부장관산하에정보담당차관을두고정보관련업무를총괄하도록직제와조직을재편한것이다. 당시럼스펠드국방장관은 9/11테러가발생하기이전에현실적으로정보정책, 예산, 정보활동을평가하고감시하는조직을신설할필요성을제기하였고, 이를상원이비교적빠르게수용함으로써국방부내의정보조직이새롭게개편하게되었다. 국방부는정보담당차관을신설하고정보활동을 17) Posner, op. cit,, pp.61-67.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 193 강화함으로써 CIA와정보영역을두고부처간갈등의소지를안고있었다. 18) 2004년정보개혁및테러방지법을통해과거에비해국방부의정보조직과활동은국가정보국장의영향력에서훨씬독자적이고자율적인권한을인정받게되었다. 19) 하지만국방부와국가정보국장실 (ODNI) 은국방부정보담당국방차관이국가정보국장산하국방정보국장 (Director of Defense Intelligence) 직책을겸직함으로써두부처의정보관련업무협조를유지할수있도록했다. 20) 국방부내의방첩담당부서는크게세가지로분류하여나눌수있다. 우선, 국방장관아래에정보담당차관 (USD/I) 가있고, 그리고정보담당차관을보좌하는네부서의부장관이있다. 그중에방첩보안부장관 (DUSD/CI & Security) 이있다. 그리고방첩보안부장관은방첩실장을두고방첩정책, 프로그램, 지침, 지시사항이충실히이행되는지점검하고평가하며, 일선방첩부서들의협력과공조가이루어지도록하고있다 ( 아래그림 3 참조 ). 다른방첩조직은각군에소속되어방첩, 보안, 범죄수사를담당하고있다. 미군의육군, 해군, 공군은방첩업무를담당하는실무부서를유지하고있다. 육군의정보및보안지휘부의산하방첩실 (INSCOM/CI), 해군범죄수사처 (NCIS), 공군특별조사실 (AFOSI) 이이에해당한다. 21) 마지막으로는국방부내의부속기구들에서수행되는방첩활동이있다. 대표적인부서는국방정보국 (DIA), 국가안보국의보안방첩실 18) James Risen and Thom Shanker. Rumsfeld Moves to Strengthen His Grip on Military Intelligence, New York Times (August 3, 2002), pp.a1 & A.8. 19) Jeffrey T. Richelson. The US Intelligence Community. 5th ed. (Westview Press, 2008), pp.483-484. 20) Office of the Director of National Intelligence, ODNI New Release No.16-07. Undersecretary of Defense for Intelligence to be Dual-Hatted as Director of Defense Intelligence, (May 24, 2007). 21) Department of Defense Directive 5240.2, DoD Counterintelligence, (May 22, 1997), p.15.

194 국가정보연구제 2 권 2 호 (NSA/Security & CI), 야전활동부서로방첩야전실무국 (CIFA) 가있다. 국방정보국 (DIA) 과국가안보국 (NSA) 은국방부에편재되어있지만, 정보개혁및테러방지법에의거해국방부장관뿐만아니라국가정보국장의영향력을받는기관들이다. 22) 이들부서의활동은국방분야의안보활동에만국한되기어려운여타의행정부부서에서국익을확보하기위해필요한정보를수집하고분석하는기능과역할을수행하고있기때문이다. < 표 3> 미국국방부의방첩부서조직도 22) New York Times. Intelligence Turf: A Guide, (May 14, 2006).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 195 이밖에국방부의방첩활동은부처간협력과업무의효율성을높이기위해위원회를두고있다. 방첩활동을직접담당하고있거나, 직접적인지원과연관되어있는위원회만을살펴본다면, 우선국방방첩위원회 (DCIB) 가있다. 방첩보안부장관산하방첩실장이위원장으로방첩정책의실행을감독하고, 방첩의예산배분에대해보좌하며, 방첩조직의개혁을평가하고검토하는업무를담당하고있다. 결국국방부에서방첩활동을실무수준에서감독하고평가하여국방부의방첩정책을마련하는데실무적인자료와판단을제시하는것이다. 그리고정보담당차관이주재하는국방정보고위급위원회 (DIEB) 는군정보프로그램 (MIP) 에대해기획, 실행계획, 예산편성을감독하는책임을맡고있다. 군정보프로그램을구성하는세가지핵심요소는국방암호해독프로그램 (DCP), 국방영상및지도작성프로그램 (DIMP) 그리고국방일반정보및응용프로그램 (DGIAP) 이다. 이밖에국방부정보담당차관의영역을벗어나있지만국방부장관의지휘통제를직제상받으면서, 방첩정책, 예산및프로그램집행에관해의견을수렴하는합동위원회로써국방정보국장 (DIA Director) 이의장으로있는군정보위원회 (MIB) 가있고, 이곳에정보담당차관을대신하여대표자가참가하고있으며논의이슈에따라정보담당차관이직접주재하기도한다. 예컨대, 군정보위위회는북한, 이라크, 사막의폭풍작전, 4개년국방계획, 국가정보평가보고서등에대해서논의를했다. 다만군정보위원회는행정권한 (executive authority) 이부여되지않기때문에위원회의권고사항이나위원장의의견은국방장관이나부장관이내린결정사항을변경시킬수없다. 그리고방첩정책의최고위급위원회는통합정보공통체위원회 (JICC) 가있다. 국가정보국장이의장이고, 국방장관을포함하여안보관련장관이모두참석하고있다.

196 국가정보연구제 2 권 2 호 III. 미국의국가방첩실과국가방첩정책위원회 1. 국가방첩실의역할 국가방첩관 (NCIX) 과국가방첩실 (ONCIX) 은미국정보공동체에흩어져독자적으로방첩활동이전개됨으로써야기되었던문제점을해결하기위해의회의요청에의해신설되었고, 조직체계상방첩을담당하고있는기관을실무적으로총괄하고있다. 23) 국가방첩관은국가방첩실의수장으로서그리고국가방첩정책위원회의장으로서명실상부한국가방첩전략을마련하고이를집행하는데최고의책임자이다. 하지만국가방첩관의업무와관련하여심각한문제점은 WMD 위원회가지적한것처럼, 방첩강화법이국가방첩관에게특정한업무를규정해두었으나이를실행하는데필요한지휘권한을부여하지않았다는점이다. 24) 국가방첩실은 2001년 PDD75에의거해임무와조직의커다란윤곽을갖추게되었다. 국가방첩관은국가방첩국장급위원회를보좌하기위해국가방첩실을책임지고, 그임무에는전신인국가방첩센타 (NACIC) 의기능을인수함으로써기능이확장되는결과로나타났다. 국가방첩실은다음과같은다섯가지의핵심부서로나뉘어기능을세분화하여통합적인역할을담당하도록하였다. 첫째, 국가방첩실의국가방첩전략기획실은정부관련부처와민간부문과협의하여 국가위협파악및우선순위평가 보고서를매년을발간하여국가안보회의차관급위원회에제출하여검토하도록한다. 둘째, 국가방첩전략분석실를통해전 23) Mark M. Lowenthal. Intelligence: From Secret to Policy, 3rd ed. (Washington DC: CQ Press, 2006), p.154. 24) US Senate Select Committee on Intelligence(SSCI)(WMD Commission) (2005). op. cit., ch.11.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 197 략적국가방첩의정보분석에대해감독하고조정하며, 행정부의모든요소들을동원하여이런시도들을지원한다. 국가방첩전략분석실은행정부의다른부서들로부터전폭적인지원을받아서방첩평가의결과와의미를조정하고감독한다. 셋째, 국가방첩프로그램예산분석평가실을설치하여, FBI, CIA, 국방부의방첩예산과재원활용계획을검토, 평가, 조정및통합하는기능을수행토록했다. 이부서는방첩전략의실행을평가하여프로그램의부족점, 차이혹은취약점을파악하여해결책을제시하는업무를담당한다. 넷째, 국가방첩정보수집및목표물조정실은국가방첩전략의우선순위, 방첩조사, 활동, 정보수집의목표를발전시킨다. 다만이부서는방첩을위해실질적인조사활동에참여하지않고, 외국정보기관과의독자적인접촉을허용되지않는다. 다섯째, 국가방첩감시경보실은방첩취약점을찾아내는작업을하고, 정보기관뿐만아니라민간영역에방첩위협에대한경보를발령하며, 방첩훈련과전문요원교육을담당한다. 방첩강화법 (2002) 과정보개혁및테러방지법 (2004) 에의해수정된국가방첩실은방첩조직의구조를조정하고기존의방첩업무를총괄하는기능을수행하게되었다. FBI 산하에있던국가방첩실은국가안보국장의지휘감독을받도록조직체계상변화가이루어졌다. 하지만국가방첩실의기본기능은방첩강화법에규정된기본골격을유지하였다. 이런방첩강화법에규정된기능을요약하면국가방첩실은조직적으로 4 가지의방첩활동을통합적하고추진하고이를정책에반영하기위해활동한다. 즉, 공동의전략적목표를달성하려는방첩공동체의활동과관련된부서들을주도하기위해서는국가방첩실이다음과같은임무를완수하도록했다. 첫째, 미국에대한외국의정보위협에대처하기위해미국방첩부서의전문성을확보하는데중심적인역할을담당하고, 방첩정보의소비자로서방첩담당기관들로하여금이에대응하는정보를수집하도록유도한다.

198 국가정보연구제 2 권 2 호 둘째, 미국의국가안보환경에따라해외의정보목표물에대해정보수집, 분석, 활동, 수사하도록방첩공동체내의재원과프로그램을발전시키고, 배정하며, 실행해야한다. 셋째, 미국정책담당자에게정책혹은전략의대안을제시하기위해외국정보기관의역할을약화시킬수있는통합적이고전략적인활동계획을수립한다. 25) 넷째, 미국정책담당자를지원하기위해외국정보기관의역량에관해전략적분석을시행한다. 2. 국가방첩정책위원회의구조와기능 소련의붕괴로방첩의의미와비중이약화되고있던시점에 CIA 핵심요원이었던에임즈 (Ames) 가 1985년부터체포되던 1994년까지 9년간 KGB 를위해간첩활동을해왔음이밝혀졌다. 에임즈간첩사건은탈냉전이후에도국가안보에치명적인위협이지속적으로나타나고있음을보여주는것으로클린턴행정부와의회모두에게경각심을일깨워주었다. 클린턴대통령은체계적이고효율적인방첩활동을확보하기위해대통령결정지침 (PDD/NSC-24) 을 1994년내렸다. 이행정명령에의해국가방첩정책위원회 (National Counterintelligence Policy Board, NCIPB) 가설치되었다. 국가방첩정책위원회가설치됨으로써기존의국가방첩자문그룹 (National Advisory Group for Counterintelligence) 이폐지되었고, 이자문그룹의기능이국가방첩정책위원회에흡수되었다. 국가방첩정책위원회를이끄는의장은중앙정보장 (DCI) 이백악관국가안보담당보좌관과협의하여임명하지만, 임기 2년으로 CIA, FBI, 국방부가순환하여맡 25) 국가방첩전략의수립과정은국가방첩관이국가방첩실에서방첩담당부서들과협의하여기본틀을작성한이후에국가방첩정책위원회의승인을받고, 국가정보국장을경유하여대통령에게보고함. 대통령의최종승인을얻음으로써공식적인국가방첩전략으로확정됨. 방첩전략의결정의다른과정은국가방첩정책위원회가대통령국가안보보좌관을통해제시될수도있음.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 199 았다. 국가방첩정책위원회는산하에국가방첩활동위원회 (National Counterintelligence Operations Board) 를설치할수있었다. 방첩활동위원회의장도 CIA, FBI, 국방부가임기 2년씩순환하여맡도록했지만, 정책위원회와활동위원회의장이동일부서에서동시에맡을수없도록했다. 방첩활동위원회는방첩정책위원회에서고려할예정이거나이미고려했던방첩활동을논의하고발전시키는것이다. 국가방첩정책위원회는 1995년정보수권법 (Intelligence Authorization Act) 에의거해법률로뒷받침받았고, 2002년국가방첩강화법에서수정보완되었다. 국가방첩관이국가방첩정책위원회의장을역임함으로써방첩관련업무를실무적으로총괄하는국가방첩실과긴밀한연관을갖게되었다 ( 아래표4 참고 ). 이위원회는방첩전략, 정보위협에대한평가보고서, 방첩예산등을국가안보회의를거쳐대통령에게보고한다. 그러나방첩정책과활동계획을마련하고발전시켜권고하기위해대통령국가안보보좌관을경유하기도한다. 26) 국가방첩정책위원회는부처합동기구의구조적성격을띠고있기때문에, 이위원회를구성하고있는방첩담당기관들은 6개부서가주축을이루고있다. 국가방첩관이의장을맡고법무부 (FBI 포함 ), 국방부 ( 합참포함 ), 국무부, 에너지부, CIA, 국토안보부등의고위인사가부서를대표하여참여하고, 이밖에대통령이필요하다고여기는방첩관련부서가포함될수있다. 국가방첩정책위원회산하에국가방첩활동위원회가설치되어정책실행을직접지원하도록하였다. 26) Richelson. op, cit., p.476.

200 국가정보연구제 2 권 2 호 < 표 4> 미국방첩조직도 - 정보개혁및테러방지법이후 27) 국가방첩강화법은국가방첩정책위원회의기능을크게두가지의기능으로나누어규정하였다. 우선, 주요방첩부서로써방첩활동과관련하여대통령의승인을얻을목적으로작성된정책과절차를개발하고, 대통령의지침에따라정부내방첩관련부서들의갈등을해결하는것이다. 한편실무그룹으로써의기능은방첩강화법을실행하는과정에서나타나는문제들을논의검토하며, 국가방첩실에서작성한국가방첩전략을집행하는데활동의우선순위를결정할수있도록국가방첩관을보좌한다. 국가방첩정책위원회는필요한경우부처합동실무그룹이나위원회를추가로설치하여운영할수있다. 이미지적했듯이, 국가방첩활동위원회를산하에 27) 국가방첩정책위원회와국가방첩활동위원회에참여하는방첩공동체의구성원들은 < 표 4> 에서처럼핵심적인부처를포함하여필요에따라방첩부서가추가될수있음.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 201 두고방첩정책을효율적으로실행하기위해방첩활동을조정하고있다. 국가방첩정책위원회가기대하는기능을수행하고있는지를평가함에있어제도적측면이나활동성과의측면에서독자적인위상을확보하여방첩정책개발과이행을효과적으로감독하고있다고단정하기어렵다. 하지만 2004년국가정보국장산하로조직이개편된이후국가방첩관인브레너는국가방첩정책위원회가과거에제기능을다하지못했다고평가하였다. 28) 브레너는자신이 2006년 8월부임하기이전 1년반동안국가방첩정책위원회가단한차례도개최된적이없을정도로활동이매우미약했다고지적하면서, 현재는특정문제와이슈를다루기위해국가방첩정책위원회를매월개최하여활성화시키고있다고언급했다. 국가방첩정책위원회와국가방첩실의협력과공조는 2007년국가방첩전략수립에서반영되어나타났다. 국가방첩정책위원회의활성화는제도적인보완이기보다는국가방첩정책위원회의장을맡고있는국가방첩관이이위원회를활용하겠다는의지와자세에의해크게영향을받고있다. IV. 미국의국가방첩전략과정책결정과정의의미 1. 미국의국가방첩전략의특징과변화 부시행정부는 9/11 테러발생이후안보전략의기본적인틀을바꾸었다. 29) 미국의안보전략은억지전략을바탕으로적대세력의공격을사전에 28) Joel F. Brenner. Strategic Counterintelligence?, Remarks at American Bar Association (March 29, 2007). 29) George W. Bush. The National Security Strategy of the United States of America (U.S. White House, 2002).

202 국가정보연구제 2 권 2 호 예방하는데초점이맞추어져있었다. 억지전략의핵심은적대세력이공격을가하는경우에그에상응한응징과보복을통해적대세력이기대하는결과를얻지못할뿐만아니라엄청난대가를치르도록하는것이다. 따라서억지전략의성패는적대세력에게믿을만한공격수단과응징의지를보여주는데달려있다. 하지만미국은 9/11 테러를겪고나서테러단체들을대상으로하는억지전략의한계를절감하게되었다. 테러공격에따른피해가엄청날뿐만아니라사후에이를시정하기위해보복한다고하더라도, 잠재적인적대세력이또다른공격을단념하게되는억지효과를기대하기어려운구조적인제약을안고있다. 종교와신념으로무장한테러단체는미국의보복에따른자신들의죽음과파괴를기꺼이수용할자세를갖추고있기때문에, 미국의안보전략은어떤의미에서이미실패하고있는것이다. 부시행정부는방어성격의억지전략에서예방전쟁과선제공격전략을채택하여공격적인안보전략으로전환하였다. 예방전쟁전략이나선제공격전략은잠재적인적대세력이위협적인행동을실행에옮기기전에먼저공격을가하여이를제거하는것이다. 적대세력이실제로공격을하기이전에차단하는것이기는하지만, 위협을정확하게제거할수있다는역량을객관적으로증명해야하는어려움이있다. 이것은정보활동이결정적인역할을한다. 30) 정확한정보는사전공격의정당성을확보하고, 공격의피해와부작용을최소화하는열쇠가된다. 9/11 테러는비대칭적갈등의특성을지니고있기때문에이를대처하는데압도적인군사력으로해결할수있는효과가제한적이다. 이를보완하고효율적인안보전략을마련하기위해서는필요한정보가요구된다. 31) 30) Robert Jervis. Understanding the Bush Doctrine, Political Science Quarterly, Vol.118, No.3 (2003), pp.369-370. 31) Office of the Director of National Intelligence(ODNI). The National Intelligence Strategy of the United States of America (October, 2005).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 203 미국이 9/11 테러공격을사전에예방하지못했던가장중요한요인으로는정보기관들간상호연계가전혀이루어지지않았다는점이다. 32) 방첩조직들의활동과정보를종합적으로관리하고활용하는제도적인문제점이부각되었다. 국가방첩실이신설되고나서, 부시행정부는처음으로 2005년국가방첩전략을발표하였고, 그핵심적인내용은다음과같이일곱가지의방첩목표를제시하였다. 33) 첫째, 테러리스트활동에대처하는방첩활동이다. 냉전이후미국의군사력에대적할수있는국가가없는상황에서테러단체의부상과 9/11 테러는미국이직면한최대위협의하나로간주되고있다. 정보활동의전략, 재원활용, 인력활용방침은테러를방지하려는준비와전략을마련하는데집중되도록하는것이다. 둘째, 국가안보목표에부합하도록하기위해외국의정보위협에대한대응에서우위를점하는적극적인전략으로전환하는것을강조하였다. 국내에서의방어적인방첩활동이아니라적대세력의위협을사전에차단하기위한적극적이고공격적인방첩전략을강구해야한다. 국가방첩전략의세번째목표는주요방위기술을보호하는것이다. 방첩담당기관들은전략적안보의기반이되는중요기술들을비밀로보호해야한다. 미국의억지전략과방위는전략적비밀을오랫동안보호했던것에비롯된다. 예컨대, 비밀스런보복군사력의위치, 군사및외교통신을보호하는코드, 위협과기회를이해하도록하는정보원과전술, 군사및상업적우위를유지케하는민감한기술등이이에해당한다. 넷째, 외국의부정 (denial) 과기만 (deceit) 을격파한다. 모든국가는정보를조작하여경쟁국가에비해우위를점하려는전략을취한다. 방첩전 32) SSCI (2004). 33) ONCIX (2005).

204 국가정보연구제 2 권 2 호 략으로써부정은자국의군사력이나의도에관한정보를은폐함으로써 방어적인 (defensive) 성격을의미한다. 반면에기만전략은적대세력을잘못유도하고혼란을조성하기위한 공세적인 (offensive) 방법이다. 적극적인방법은적대세력의판단에영향을미치기위해거짓정보뿐만아니라사실을공개하는방법으로정보를활용하는것을포함한다. 많은국가들은미국의정보기관들에관한지식을확보함으로써미국의정보기관을속이고기만할수있는방법들을마련할수있다. 또한미국정책담당자가미국을이용하려는국가혹은집단에게유리한정책을내리도록의도적으로왜곡된정보를제공하거나속임수를쓴다. 34) 다섯째, 미국의경제와산업현상이안정적으로유지되기위해서는외국정보기관들의활동을주시해야하는것이방첩의목표이다. 미국의전략적정보와기술을보호하는것은국가안보의핵심요소가되었다. 민간기업의정보와기술보호는해당기업이주도적으로담당해야하는임무이지만정부의방첩기관도그런역할을담당하고있다. 방첩담당기관들은산업정보의위협에대해해당기업에게관련정보를제공하고이를방지하기위해협력한다. 여섯째, 국가방첩전략은국가안보정책을결정하는과정에서방첩기구는필요한정보와시각을제공해야한다고명시하였다. 미국의방첩기구들이정책지도부를주시해야하는이유는정보분야의내용과목표에서우선순위를파악하고방첩정보수집, 분석과활동의배분을그에따라맞출수있다. 국가방첩전략은일곱번째목표에해당하는것으로국가방첩전략의지침에따라방첩관련부서들이조직, 관련요소들, 계획, 과정등을조정하여정비해야한다. 국가방첩실은 2007년국가방첩전략을개정하여발표하였다. 새롭게발표된국가방첩전략은 9/11 테러이후에제시된 2005년국가방첩전략의 34) Iraq Survey Group. Comprehensive Report of the Special Advisor to the DCI on Iraq s WMD (September 30, 2004).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 205 내용에서근본적으로바뀌었다기보다는방첩활동의본래목표에해당하는정보위협에대한대처를좀더분명하게명시하였다. 35) 크게세가지점에서차이가있다. 우선, 2007년국가방첩전략에서는외국의간첩활동과사이버공격으로부터국가안보를보호하는활동그리고미국의정보시스템의정상적상태를보호하도록업무를규정하였다. 정보위협으로부터미국을보호한다는방첩본연의임무를제시함으로써방첩기구의새로운활동방향을강조하였다. 하지만 2005년국가방첩전략에서처음제시된목표로대테러전쟁을지원하도록했고, 다음으로방어적방첩활동을공세적방첩활동으로전환해야한다는것을강조하였다. 이는 9/11 테러이후예방전쟁의성격이강했던이라크무력침공에서볼수있었듯이국가안보전략의근간이바뀌었기때문이다. 둘째차이점은방첩전략을구체화하면서방첩담당부서들의활동을효율적으로협력하고성과를높일수있도록했다는것이다. 2007년국가방첩전략은국가방첩관의최우선과제가방첩담당부서들간통합과효과적인운영이라고규정하였다. 이를위해국가방첩실은국가정보국장산하수석재무담당관 (Chief Financial Officer, CFO) 과공조하여최근방첩프로그램개발과성취를평가하고, 불필요한요소를파악하며, 재원을보다효율적으로활용하는방안을개발하도록하였다. 방첩담당부서들은법률이규정한임무를수행하기위해필요한재원에관한자료그리고방첩활동의가시적인성과를국가방첩관에게제출해야한다. 36) 2007년국가방첩전략에서나타난새로운내용은방첩공동체의교육과훈련을향상시키는활동을설명하면서국가정보국장실 (ODNI) 에서작성 35) Office of the National Counterintelligence Executive(ONCIX). The National Counterintelligence Strategy of the United States (2007). 36) Counterintelligence Enhancement Act of 2002, 50 USA 904(e)(7)(D). 국가방첩실은방첩취약점서베이, 정보위협에대한정부부처및민간영역에경보발령등도업무로동일조항에규정되어있음,

206 국가정보연구제 2 권 2 호 한 전략적인간자원의정보공동체 5개년계획 에따라실시하게될것이라고했다. 37) 마지막으로방첩전략은국가방첩실이이를준비하는과정에서방첩담당부서들이매우긴밀하게협력하는조직체계를만들었다는것이다. 이는국가방첩정책위원회를적극활용하여방첩전략을협의하도록했음을의미한다. 이같은노력은 2007년국가방첩전략보고서에국가정보국장의서문과국가방첩관의서문에서모두국가방첩정책위원회의역할과승인이전제되어있음을밝혔다. 2005년국가방첩전략에서는이와같은내용이전혀설명되지않았던것으로 2007년국가방첩전략이방첩공동체의의견이수렴되었고국가방첩정책위원회에의해재검증받았음을명확히한것이다. 이런맥락에서 2007년국가방첩전략은방첩기관들의시각들과관심이훨씬분명하게정리되고제시되었다고본다. 당시국가방첩관브레너도이점을인정하였다. 38) 2005년과 2007년국가방첩전략에서유사점은모두가국가방첩활동이국가안보정책담당자들이활용할수있는평가및보고자료를생산해야한다는점을제시하였다. 정책담당자가필요로하는안보정책의개선이나보완책혹은대비책을마련할수있어야하고, 이를위해방첩담당부서들이협동하여전략적정보분석을실시하고정보활동및조사를공조하여지원해야한다고지적했다. 정보위협의구체적인영역으로군사활동을지원하고산업기술정보를보호하는업무를제시하였다. 37) Office of the Director of National Intelligence(ODNI). The US Intelligence Community s Five Year Strategic Human Capital Plan (June 22, 2006). 38) Brenner (2007).

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 207 2. 국가방첩정책위원회의역할과한계 정부위원회는복수의자연인에의해구성되는합의제기관이다. 위원회는기능과역할에따라심의, 의결, 조정, 자문, 건의등의활동을할수있다. 이런관점에서미국의국가방첩정책위원회는방첩강화법에규정된기능에의하면다음과같은해석이가능하다. 첫째, 국가방첩정책위원회는방첩의주요기관으로써방첩전략과이행절차를개발하도록규정하고있다는점에서심의 의결과같은법적구속력이갖는다고볼수있다. 또한대통령의지침에따라방첩담당부서간업무분쟁을해결한다는규정에도법적구속력을부여하고있다. 다만국가방첩정책위원회가방첩전략을수립하고계획하는업무를수행할수있는실무기능을갖추고있지못하기때문에, 국가방첩실이이업무를담당하고있다. 따라서국가방첩정책위원회는방첩전략과이행절차문제를국가방첩실과협의하여승인하는절차를밟고있다. 둘째, 국가방첩정책위원회는부처합동실무그룹으로써자문역할을한다. 국가방첩전략을실행하기위해방첩목표와프로그램그리고활동의우선순위를결정하는데국가방첩정책위원회는국가방첩관에게자문을담당한다. 하지만국가방첩관은국가방첩정책위원회와국가방첩실을모두수장으로서이끌고있고, 이들두기구에유사한방첩담당부서들이참여하고있기때문에자문이상의영향력을행사할수있다. 국가방첩정책위원회와국가방첩실이유기적으로협의하고협력함으로써갈등을일으킬소지가높지않지만, 국가방첩정책위원회를구성하는인사가고위급이기때문에인적구성에서이위원회의자문이실질적인구속력을가질것으로보인다. 셋째, 2002년방첩강화법실행과관련해서나타나는문제들을검토하고논의할수있는규정은국가방첩정책위원회의조정및자문기능을적시한것으로보인다. 방첩강화법은국가방첩실의기능과구조에대해세

208 국가정보연구제 2 권 2 호 부적인규정을담고있다. 국가방첩실의많은구체적인업무결과에대해국가방첩정책위원회가어느정도관여할것인가하는문제가남게된다. 예컨대, 방첩의취약점을조사하거나민간업체에대한정보위협을대비하는활동계획을운영하는데정부와기업간필요한협력문제들은정부내의방첩담당부서간협력과는다를것이다. 또한국가방첩집행기관과행정부의다른기관들이공조하여방첩업무를추진하는과정에서협력의절차와방법을둘러싼불협화음이나타날수있다. 국가방첩실에대한다른정부부서들의인력파견이나지원에따른재정부담을처리하는기준이나방법은개괄적인규정으로명시되어있기때문에경우에따라행정적인문제를야기할수있다. 국가방첩정책위원회는이런문제들에대해명확한기준을갖고있는지의문이다. 하지만미국의방첩공동체에서국가방첩정책위원회의이런역할과기능은한계가있다. 국가방첩정책위원회가제도적으로나조직적으로공조해야하는국가방첩실이부처합동실무그룹의성격이강하지만, 국가방첩관은방첩공동체를통제하고감독할수있는권한이많지않다. 첫째, 국가방첩정책위원회의기능은위원회로써자문, 조정그리고심의 의결의성격을지닐만큼포괄적이다. 방첩활동과관련된주요기관이자부처합동실무그룹의역할을동시에수행해야하기때문에이를뒷받침해주는제도가충분히갖추어져있지못하다. 방첩업무를둘러싼부처간갈등이발생할경우에대통령의지침이있기전까지이를자발적으로나서기어렵다. 이런상황에서해외정보활동대통령자문위원회 (President s Foreign Intelligence Advisory Board), 국가방첩실, 상원의특별위원회등다른기관들이방첩이슈에직접관여함으로써국가방첩정책위원회의기능이활성화되기어려운구조적인한계가있다. 또한 FBI 와 CIA는자신들의방첩영역과입장을고수함으로써독자적인영향력을갖기도한다. 39) 둘째, 국가방첩정책위원회와국가방첩실은긴밀한관계에서협력이

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 209 필요하지만, 국가방첩정책위원회가국가방첩실의생산물에대해인준, 자문, 조정하는제역할을실질적으로하는지의문이다. 국가방첩관이위원회의장을겸하고있기때문에외견상국가방첩실이자문을구하고양기구가협력할수있다. 그러나국가방첩정책위원회가부여된위상과역할을적극적으로추구하지않는다면, 이위원회의핵심적인기능이효과적으로발휘될수있을지는의문이다. 지금까지의활동역사를보면국가방첩정책위원회의자문기능마저도국가방첩관의태도와의지에의해크게영향을받고있다. 국가방첩정책위원회와관련해서국가방첩관의역할이나타났던최근의사례는핵발전소의방첩업무를둘러싼부처간갈등이다. 에너지부의방첩활동이담당부서들의영역다툼을야기했을때그조사를국가방첩관이실시하였다. 40) 셋째, 국가방첩정책위원회의장의위상은방첩공동체업무를효율적이고효과적으로처리하는데한계가있다. 국가방첩관은국가방첩정책위원회의의장을맡고있지만, 동시에방첩전략수립, 전략이행평가, 예산협의, 정보수집및분석등을통합적이고효율적인방첩업무를조정하고공조체제를유지하는국가방첩실의수장이다. 결국국가방첩관의역할과의지가국가방첩정책위원회의활동수준과방향을결정하는요인이되고있다. 그러나국가방첩관의권한은전략, 예산, 정보수집과분석등에서방첩공동체를주도하기에매우제약되어있다. 국가정보국장은산하에부국장직책을두고이들이정책과기획, 정부수집, 정보분석, 획득의업무 39) 미국의에너지부방첩업무 ( 예컨대, 핵발전소관리 ) 는이중구조로분할되어이루어짐으로써업무영역을두고갈등이있기때문에, 상원정보위원회는이문제를해결하기위한조사에서 2003 년 CIA 국장과 FBI 국장에게각각의견개진을요청하였고, 각자가그에대한입장을밝혔음. 40) National Counterintelligence Executive(NCIX). An Assessment of the Effectiveness of the Division of the CI Programs at the Department of Energy and the National Nuclear Security Administration (2003).

210 국가정보연구제 2 권 2 호 를담당하도록권한을부여였다. 그리고국가정보국장의지침에따라국가방첩관의권한은방첩특임관리관 (Mission Manager) 으로서이들부국장의권한에예속되어있는상황이다. 41) 이런요소는방첩활동에대한권한과책임을불분명하게문제점을파생시킬수있다. 42) 미국상원이권고하는내용이기도하지만, 여전히국가방첩관의위상과권한이부여되지않는다면국가방첩정책위원회의활동은자문역할을크게벗어나기어려울것으로보인다. V. 결론 9/11 테러를경험한미국은정보실패의원인에대한철저한조사와분석의결과로정보공동체그리고좁은범위에서방첩공동체의조직을대대적으로재편하였다. 그중심적내용은국가안보위협에대처하기위해중앙집중적조직체계를갖추는것이었다. 그런노력의결과로국토안보부, 국가정보국장실, 국가방첩실이신설되었다. 이에반해국가방첩정책위원회는탈냉전이후미국의정보공동체내에서발생한간첩사건들의여파로방첩의중요성을재인식하는과정에서만들어졌다. 미국의국가방첩정책위원회는한국의정보기관들사이에서동일한조직을찾아보기어렵다는점에서제도적효용성을단정적으로인정하기어렵지만, 미국의국가방첩정책위원회가갖고있는긍정적요소를부분적으로활용할수있을 41) 국가정보국장실조직에는대량살상무기확산방지 (NCPC), 대테러 (NCTC), 방첩 (NCIX), 북한특임, 이란특임, 쿠바 / 베네수엘라특임등 6 명의특임관리관이있음. 국가정보국장실조직도를보면, 이들특임관리관 (mission manager) 은부국장 4 명의지휘감독하에있도록표시되어있음 (http://www.dni.gov/organization.htm). 42) Michelle Van Cleave. Strategic Counterintelligence: What Is It, and What Should We Do About It? Studies in Intelligence, Vol.51, No.2 (2007), p.11.

9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 211 것으로보인다. 우선, 국가정보원이일방적으로마련한방첩전략이나지침이효과적으로이행되고경찰청, 국방부, 통일부등다른방첩관련부서들이공조하기위해서는부처합동실무그룹의성격을지닌위원회를만들어방첩전략이나프로그램을수립하는과정에서충분히논의될필요가있다. 방첩전략목표의우선순위와방첩취약점등을파악하는데활동의대상이나범위가다른부서들이공동으로의사결정에참여함으로써내실있고효율적인업무추진이가능토록할것이다. 또다른요소는국가정보원내의부서로방첩실혹은방첩국수준으로격상하여방첩기능을독립적인위상을갖추도록강화할필요가있다. 현재언론이나공개된연구물에나타난국가정보원의조직체계에서실이나국단위에서방첩을전담하고있는것으로보이지만, 조직체계및인적구성에서다른기능의비중과영향력과비교하여제대로평가되고있는지는의문이다. 테러와첨단산업기술에대한방첩의중요성이날로강조되고있는국내외환경에서정보기관의대외적인기능홍보와이미지개선차원을넘어서실질적인역량강화가필요하다. 방첩의의미와중요성에대한인식부족은한국정보기관을다루는외부전문가들에의해서도유사하게나타난다. 방첩관련연구물들은정보활동과방첩활동에관한개념을구분하고있지만실제로방첩활동의구체적인상황을전혀설명하고있지않고, 국가정보원의전체조직을설명하면서이를방첩활동으로전제하고기술하는경향이있다. 대간첩혹은대테러활동이방첩업무와중복되는점이있지만이것역시영역의구분이가능하고, 업무의분장은방첩정책과전략수립이기본이된다. 마지막으로미국국가방첩정책위원회의긍정적인기능을도입하고자하더라도, 이위원회의역할은방첩담당부서의실무적뒷받침이요구된다는점에서방첩정책위원회이전에국가정보원의방첩부서의위상과업무재정립이반드시갖추어져야할것이다.

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9/11 이후미국의방첩전략과조직에관한연구 :ODNI 와국방부를중심으로 장노순 215 US Counterintelligence Strategy and Organization in ODNI and DOD after 9/11 Noh-Soon Chang (Halla University) After the collapse of the Soviet Union, the role and necessity of intelligence agencies were expected to be lessened. However, the 9/11 attack upon the US changed such an expectation into the opposite direction. In particular, counterintelligence against transnational threats like terrorism has been reemphasized in order to prevent those activities. The US transformed greatly the intelligence community to coordinate the flow of information among intelligence agencies. Counterintelligence agencies were reorganized under the newly established ODNI. Among them, National Counterintelligence Executive(NCIX) and National Counterintelligence Policy Board(NCIPB) are principal agencies to establish national counterintelligence strategy and coordinate counterintelligence agencies. The Department of Defense(DOD) set up the undersecretary of defense for intelligence who takes charge of the defense intelligence. In spite of the great transformation of the counterintelligence

216 국가정보연구제 2 권 2 호 agencies, they do not have enough authority to control the subordinate agencies. Yet, the NCIX broadly defines as its core missions of the US counterintelligence strategy not only protecting classified information and countering the intelligence activities of the adversary, but also intelligence activities concerning terrorism, the advanced technology, the WMD and so on. Key Words US Counterintelligence Strategy, Counterintelligence Organization, ODNI, DOD, Intelligence Community