敎育行政學硏究 The Journal of Educational Administration 2006, Vol. 24, No. 1, pp. 339~358. 교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 김영준 ( 교육인적자원부 ) 라은종 ( 교육인적자원부 ) 요약본연구는공공부문의성과관리가확산되는추세를반영하여교육행정부문에서의성과관리방안으로서교육인적자원부의 BSC의도입및적용사례를고찰하고자하였다. 먼저, 정부성과관리의개념을알아보고, 새로운성과관리수단으로서 BSC의도입가능성에대하여논의하기위하여 BSC의기본개념및원리, 체계, 주요내용등을소개하였다. 나아가, 8개월간에걸친교육인적자원부의 BSC 구축과정에서도출된문제점등을제시하고, 향후연구과제를시사하였다. 본연구는 BSC 도입을고려하는공공기관및대학 교육청등에게유용한정보를제공할것으로기대한다. [ 주제어 ] 교육행정, 성과관리, BSC(Balanced Scorecard, 균형성과표 ) I. 서론 1970년대까지만하여도정부부문은민간의영리적성격과는본질적으로다르기때문에민간의성과관리를정부부문에적용할수없다고하는의견이우세하였다 (Carter et al., 1992). 그러나 1973년오일쇼크등에따른경제적침체기를겪은후인 1980년대에들어공공부문에서도성과관리를받아들여야한다는의견이확산되기시작하였다. 이러한시대적 환경적변화에대응하기위한정부의성과관리는새로운행정이론인신공공관리론에의해지지되었다 (Hood, 1992). 또한고객을최우선가치로생각하는종합적품질관리 (TQM: Total Quality Management) 의확산으로정부의성과관리도고객지향적으로이루어져야한다는인식이보편화되면서, 현재미국, 영국등을비롯한 OECD 선진국에서는공통적으로정부성과관리제도를도입 실시하고있다.
340 敎育行政學硏究 이러한정부성과관리는국민들이원하는양질의정책및행정서비스를제공하기위하여부처의미션과비전을설정하고, 이의달성을위한전략목표를수립하고, 우선순위를결정하여자원을확보하며, 효율적으로사용하도록함으로써종국적으로국민만족도를제고하는데그목적이있다 (OECD, 1999). 1980년대부터정부성과관리를도입한선진국에비하면우리정부의성과관리는아직초보적단계로서 2006년이되어서야국정운영의능률성 효과성및책임성을향상시킬목적으로성과관리를의무화한정부업무평가기본법이입법화되었다. 그주요내용으로는지방정부를포함한공공기관의장은미션 전략목표 성과목표 성과지표를포함한성과관리전략계획을수립 평가하고그결과를예산 인사등과연계하도록의무화하는것이다. 정부성과관리중교육부문에있어성과관리의필요성에대해서는많은의견이제기되고있다. 교육정책의특성상많은이해집단이서로얽혀있어정책추진과정에서당초취지와는달리정책성과가축소되거나, 의도하지않은방향의바람직하지못한결과가생산되는경우가빈번하여체계적인성과관리를통해정책의기본취지를실현할수있어야한다는것이다. 또한국민들에게보다질높은정책서비스를제공하기위해서는성과관리결과를계속피드백받아향후정책을입안하는자료로활용할필요가있다 ( 김창곤, 1986). 그러나이러한교육정책성과관리의필요성에도불구하고, 교육정책은그투입 (input) 의효과가나타나기까지장기간이소요되고, 그결과의대부분이무형적인산출물 (output) 로서측정이어려운점이많아성과관리에대한인식이확산되지못하였다. 그결과성과관리가아닌투입과사용측면의관리가이루어질수밖에없었다. 즉, 계획대로예산을확보하였는가 와 계획에따라제대로지출하였는가 에초점을두어, 무엇을달성하였는가 에관련한결과 (outcome) 적인개념의성과관리는없었다고하여도지나친말이아니다. 최근성과관리를중시하는범정부적변화와함께교육인적자원부 ( 이하교육부 ) 자체내에서도정부부처중최대규모의예산을사용하고, 가장많은정책고객을가지고있으면서도상대적으로성과관리에관한인식과장치가없었다는자성이확산되기시작하였다. 이러한배경하에지난 2004년 11월에교육정책의특성에적합한성과관리기법을자체조사 연구한결과, 최근선진국에서확산중인균형성과표 (Balanced Scorecard, 이하 BSC) 를도입하기로결정하고, 2005년 4월부터 12월까지 8개월간에걸쳐 BSC를구축하였다. 이와같은맥락에서본연구는교육부가도입한새로운성과관리기법인 BSC를중심으로논의를전개해보고자한다. BSC의개념및주요내용을알아봄으로써, BSC를포함
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 341 한정부성과관리에대한이해를제고하고, 교육부 BSC의실제구축과정에서제기된문제점과향후과제등을논의 분석함으로써향후 BSC를도입하고자하는공공기관및대학등교육기관관계자들에게유용한기초자료를제공하는데그목적이있다. 본연구에서는우선문헌조사를통하여, BSC의이론적배경등을체계적으로분석하였다. 또한교육부 BSC 구축과정에본연구자의직접참여를통한관찰과 BSC를실제구축하는과정에서 BSC 전문가와실무자들의인터뷰및워크숍등을통하여제기된문제점을분석하고, 이를반영하여구축된 BSC의주요내용을제시하였다. 그러나본연구는향후 BSC를도입하려는기관에게필요한기초정보를제공한다는실용적인측면에주안점을두었기때문에정교한연구가설또는개별인터뷰내용에대한심층적분석은다루지못하였다. 아울러 2005년 12월에 BSC 구축을완료한이후시범운영단계에있기때문에현시점에서 BSC의구축전과구축후의효과에대해서는비교 분석할수없는연구한계가있었다. Ⅱ. BSC 에관한이론적고찰 1. BSC 의개념및원리 BSC의창시자인 Kaplan & Norton(1996) 에의하면조직의성과는크게재무관점, 고객관점, 내부프로세스관점, 학습과성장관점으로나누어지며, 이러한 4가지균형적관점에걸쳐지표를개발하고측정하여야만미래지향적인정보를조직에게제공해줄수있고장기적계획을실현할수있게한다는것이다. BSC는조직의비전과전략에서도출된성과지표들의조합으로, 재무와비재무, 장기와단기, 내부와외부등에관한지표가균형을이루고있다. 이러한지표들을통해조직내에비전과전략이공유되고, 단기의성과가아닌미래이익에선행하는비재무적성과도중요하게관리될수있다. 결과적으로조직은전략이중심이되어모든활동을전개하는 전략중심의조직 (SFO: Strategy-Focused Organization) 으로바뀌도록하는데목적이있다. 즉, BSC의도입은단순히성과지표만을개선하는것이아닌, 전략적성과관리체계구축 에의한조직변화프로젝트라고할수있다. 또한 BSC는하위조직들을분리된시각에서관리하는것이아니라, 조직전체적인시각에서조직을하나의유기적시스템으로간주하여조직간상호연계성을강조하고, 결과중심의성과평가의한계를벗어나성과를발생시키는원인에대한근본적이고체계적인관리와처방을가능하게한다. 아울러, 조직의성과를여러관점에서균형있게실시간으로측정, 분석, 피드백함으로써목표의성공적수행을유도하고조직구성원의자발
342 敎育行政學硏究 적인참여와합의를통하여정해진지표및가중치에의한성과평가가가능하고차별적인인센티브부여가용이하며수용도도상대적으로높다는장점을가지고있다. 2. BSC 의기본체계 BSC의기본체계는 그림 1 과같이최상위미션으로부터하부단계이니셔티브로이루어져있다. 조직이왜존재하는가? 무엇을언제까지달성할것인가? 조직핵심가치의원천은무엇인가? 미션 비전 관점 설계 비전달성을위한전략적목표는무엇인가? 전략적목표를달성하기위하여무엇을할것인가? 성과목표달성여부를어떻게측정할것인가? 성과목표달성을위한방법과수단은무엇인가? 전략목표 ( 전략맵 ) 성과목표 성과지표 이니셔티브 실행 그림 1 BSC 기본체계 가. 미션 (Mission) 과비전 (Vision) 조직이 BSC 성과체제를구축함에있어서의첫단계는미래역할및목표들즉, 미래상에대한모습을제시하여야하며, 조직의성과에대한전반적인목적을제시하여야한다. 미션 비전이개발되기전에조직의내 외부적상황을정확히진단 분석 평가하고, 이에대해간부진과조직구성원간에합리적인견해가공유되어야한다. 미션은 우리조직이왜존재하는가 에대한대답을구함으로써조직이가고자하는방향을찾는것이다. 비전은미션을수행하기위하여일정기간내에달성하고자하는목표로서, 무엇을언제까지달성할것인가 에관한것으로일반적으로 5~10년에걸친중 장기적관점에서성취가능한목표를의미한다.
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 343 나. 관점 (Perspectives) 미션 비전이확정되면 BSC의구조라할수있는시각이정해져야하며, Kaplan & Norton(1996) 은이를재무, 고객, 내부프로세스, 학습과성장의네가지관점으로표현하였다. 재무관점은 재무적으로성공하기위해서주주에게어떻게보여야하는가 에초점을두고있다. 고객관점은 고객이우리를어떻게보는가 라는질문에답을구하는것으로, 목표고객이누구이며, 그들에게전달해야하는가치명제가무엇인지를명확히하는과정이다. 내부프로세스관점은 고객과주주에게지속적으로가치를제공하기위해서어떤프로세스에서탁월해야하는가 에관한조직의시각을말한다. 학습과성장관점은 비전을달성하기위해서지속적으로가치를개선하고창출할수있는가 에초점을두고있으며, 다른세가지관점들을가능하게하는동인이된다. 이러한네관점간의연계관계는 그림 2 와같이나타낼수있다. 재무관점주주에게어떻게보일것인가? 고객관점고객이우리를어떻게보는가? 비전과전략 내부프로세스관점우리는무엇에탁월해야하는가? 학습과성장관점우리는계속해서가치를향상시키고있는가? 그림 2 BSC 관점간의연계 출처 : Robert S. Kaplan & David P. Norton, "Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management Systems", Harvard Business Review, 1996 그러나위에서기술한네가지관점이모든조직에동일하게적용되는것은아니며, 조직의특성과서비스제공방법, 형태등에따라달라질수있다. 예를들어민간부문에서는재무적가치의달성이궁극적목적이되기때문에 재무 관점이가장높은위치에있고, 그아래에 고객 과 내부프로세스 그리고가장밑에 학습과성장 을놓는다. 한편, 공공부문에서는수익성이목적이아니라, 공적가치의실현이주요목적이기때문에민간부문과는다른 BSC 관점배열이필요하다. 따라서조직의궁극적가치실현, 사회적 국가적으로소명이부여된조직의임무나목적이가장높은위치에정렬된다 (Niven, 2005). 이러한임무나목적은다양한이해관계자들, 국민또는공적서비스의수혜자의
344 敎育行政學硏究 개념으로서고객들에의해결정되고평가되기때문에, 고객관점을최상위관점으로둘수있다. 고객관점아래에는고객을만족시키기위해어떤업무프로세스를개선해야될지를보는내부프로세스관점이위치하게된다. 그아래에는일하는방법의개선을위한조직구성원의학습과성장관점이위치하고, 마지막으로민간부문 BSC의최상위관점인재무관점이공공부문에서는최하위개념인자원관점으로자리하는것이일반적이라할것이다. 이러한인과관계를도식화하면다음 그림 3 과같이나타낼수있다. 민간부문 공공부문 재무고객 고객내부프로세스 내부프로세스 학습과성장 학습과성장자원 그림 3 민간부문과공공부문의관점차이 다. 전략목표 (Strategy Goals) 와성과목표 (Objectives) 이단계에서는추상적으로표현된미션 비전, 관점을실제적, 구체적인개념으로해석함으로써, 조직구성원이이것을이해하고실제업무에활용할수있게해준다. 여기서전략목표는조직의비전달성을위한핵심과제또는전략과제를의미하며, 비전달성을위해 무엇 을할것인가에대한답을찾는것이라고할수있다. 성과목표는전략목표를달성하기위한세부목표를의미하며, 하나이상의성과지표로측정할수있어야한다. 성과목표를설정할때에는추진업무를정확히반영할수있도록대표성이있어야한다. 라. 성과지표 (Measures) 전략목표, 성과목표를설정한이후에는이의달성정도를측정하는성과지표를도출해야한다. Drucker(1998) 는 측정할수없으면관리할수없다 고언급하면서성과지표를통한측정의중요성을단적으로표현하고있다. 즉성과목표의달성수준을정확하게측
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 345 정하지못하면목표의달성여부를판단할수없기때문에성과지표는성과관리의핵심요소가된다고할수있다. 성과지표는 그림 4 와같이투입지표, 과정지표, 산출지표, 결과지표로분류할수있다. 투입지표는인력, 재원등조직이보유하고있는요소의투입정도를측정하고, 과정지표는사업추진의중간점검을목적으로한다. 산출지표는예산및인력등의투입에비례하여목표한최종산출을달성했는지를평가하며, 결과지표는사업의시행을통하여궁극적으로얻으려는성과의달성여부를평가하게된다 ( 박경귀, 2004). 여기서효율성은투입물과산출물간의비율을의미하며, 효과성은산출물이실질적으로외부에대해영향을초래하여의도된목적을실현하는정도를의미한다. 투입 (Input) 과정 / 활동 (Process/Activity) 산출 (Output) 결과 (Outcome) 효율성 (Efficiency) 효과성 (Effectiveness) 그림 4 성과지표의 4 가지속성 성과지표의도출은목표와전략에대한이해를돕고, 성과를달성하기위한공감대를형성하는과정이기때문에합리적이며공정하게설정해야하고, 특정인이단독으로선정해서는안되며, 조직원간의합의를통해도출되어야한다. 마. 이니셔티브 (Initiatives) 이후설정된비전과목표들을달성하기위해취해질조치들을구체적으로명시하는이니셔티브도출과정이이루어져야한다. 이러한이니셔티브는성과지표와관련된일련의선행혹은후행프로세스, 성과결과피드백을위한동기부여방법, 새로운혁신전략이나성과를향상시키기위한프로젝트등을포함한다. 바. 피드백 (Feedback) BSC를조직의전략관리기법으로활용한다는의미는이를구축하고적용하는일련의과정이지속적이고순환적이라는것을의미한다. 또한조직이나개인의성과를평가하는것은인사나경제적보상을위한평가기준이상의의미를가지며, 전략달성정도를
346 敎育行政學硏究 모니터링하고, 새로운전략을수립하는데많은도움을준다. 조직구성원들은 BSC 성과평가결과를피드백받음으로써, 차기의목표나실행계획을변경하면서스스로계획과실행및검증이라는순환구조를활용하게된다. 이러한순환과정속에서개인의목표는자연스럽게조직의목표와맞물리게되고, 조직비전이조직원들의비전과연결되게된다. 한편, BSC 실행은조직원들이자생적인학습과정을통해조직의가치를증가시킴으로써조직을학습조직으로변화시키는과정이기도하다. 이는구성원들이사업의목적은무엇이며, 목적의달성여부를어떻게파악할것이며, 사업의효과성을높이기위해무엇을해야하는지스스로에게계속질문을던지고학습하는조직문화가형성되어있다는것을의미한다 (Perrin, 2002). 3. BSC 의기대효과 BSC가조직에미치는효과에대하여다양한의견이제시되고있다. 대표적인것으로서다음과같은 4가지긍정적기대효과를들수있다 ( 김희경 성은숙, 2004). 첫째, BSC는조직의미션 비전과이를실천하기위한기본방향을제시하고, 달성가능하도록한다. 부서별로업무를구체화하고, 적절하게책임과권한을부여하며, 전략의실행결과를다음전략수립프로세스에반영시키도록한다. 또한현재전략수행과정을진단하여, 무엇이잘되고있으며, 무엇이잘못되고있는지 를파악하여조기에전략을수정하도록한다. 이러한과정을통해 BSC는조직의역량을핵심과제에집중하게함으로써조직의전략을효율적이며효과적으로달성하도록한다. 둘째, BSC는목표설정, 성과지표및이행결과에대한평가및보상등의과정에서조직구성원들이자발적으로변화에대응하도록한다. 또한 BSC는구성원들의학습능력을증대시켜일하는방법을스스로개선하도록함으로써조직발전의기회로활용할수있도록한다. 셋째, BSC의구축은조직구성원들에게비전, 전략및목표를명확하고, 지속적으로알리는의사소통체계를갖는것을의미한다. 전사적차원의조직목표를우선시함으로써개별부서간에발생하는부서목표의충돌을조정하고, 갈등을해소할수있도록한다. 또한조직성과를모니터링하는과정을통하여, 정보를상호공유함으로써구성원개개인이조직경영의책임자라는인식을갖도록한다. 넷째, BSC는경영전략에대한정보를외부에공개함으로써고객들이조직의가치에대하여신뢰하도록한다. 즉, 조직의성과를나타내는정량 정성적지표를통해조직이어디로가고있는지에대하여고객에게알림으로써조직이지속적인프로세스혁신을통해끊임없이변화하고있다는믿음을줄수있다.
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 347 Ⅲ. 교육부 BSC 의실제 1. BSC 구축과정 우선 2005년 4월부처차원에서 BSC 도입의필요성에대하여공감대가확산됨에따라, BSC 담당실무추진팀을구성하고, 전문가그룹과함께부서별로업무를숙지하고있는 1인씩을포함하여 80여명의 BSC 연구팀을구성하였다. 5회에걸친워크숍과인터뷰를통해조직미션및비전의수립부터성과지표의산출에이르기까지전체구축절차에있어문제점의도출 분석, 대안의탐색과정을반복하고, 채택된대안에대한조직구성원의합의를도출하여 BSC 구축을추진하였다. 특히, 조직의미션과비전의설정단계에있어서는 BSC 전문가그룹의주도하에기관의리더인부총리이하국장급이상의핵심간부진에대한인터뷰를바탕으로조직구성원전체가참여하는방법으로진행하였다. 이러한과정을거쳐미션과비전을설정한후이의달성을위한관점, 전략목표및성과목표등의설정을위해전문가그룹, 실무추진팀, BSC 연구팀이같이참여하는집단토의방식을채택하였다. 아울러제기된문제점및장애요인을해결하기위해서브레인스토밍기법을활용하여심도있게검토하였다. < 표 1> 교육부 BSC 구축과정 단계주요내용방법및일정 단계 1 계획단계 단계 2 전략수립단계 단계 3 BSC 개발단계 선행분석, 프로젝트계획수립 미션및비전수립, 관점설정 전략목표및성과목표수립, 성과지표개발, 이니셔티브설정 문헌조사및사례연구 2005년 4~6월 간부진인터뷰, 브레인스토밍, 전문가자문 2005년 7~8월 워크숍, 인터뷰 2005 년 9~12 월 2. BSC 구축내용 가. 미션및비전 교육부는조직의미션과비전을설정하기위하여우선, 정책및조직환경에대한
348 敎育行政學硏究 SWOT분석을수행하였다. 분석결과조직미션에대한인지정도가높고, 간부진과조직구성원간에신뢰관계가형성되어있는등의강점이있는데반해, 조직의기능조정측면, 업무프로세스측면에서는약점이도출되었다. 한편지식정보화사회에대응하기위해인적자원개발및평생학습의필요성이증가되고있는점은교육부의기회요인으로분석되었으나, 교육의공공성 책무성확보문제등은위협요인으로분석되었다 ( 삼성경제연구소외, 2004). 또한, 조직내 외각계각층의다양한의견을폭넓게수렴하기위하여, 부총리를포함한간부진인터뷰결과, 교육부의미션과비전은혁신및변화에대한의지가담겨있고장 단기정책목표가균형적으로반영될수있는것이어야한다 는것을공통적으로지적하였다. 또한외부전문가를포함하여 80여명이참석한워크숍등을실시하였다. 동워크숍에서는 7개소그룹으로나누어그룹별로 1개의미션안을제시한후전체토의를통해각안별문구 함축성등을검토하고, 선호도조사를통해 < 표 2> 와같이 3개후보안을도출하였다. < 표 2> 교육부미션안 구분 미션제시안 선호도 1 국민에게행복과희망을주는교육인적자원강국을만들자 58명 2 국민이신뢰하는교육으로꿈을이루는인재강국을만들자 13명 3 교육이국민에게꿈과희망이되게하자 9명 이들미션안을검토하는과정에서 Niven(2005) 이제시한다음과같은미션요건을고려하였다. (1) 조직에변화와긍정적인성장을자극할수있어야한다 ; (2) 조직이존속하는한변하지않는장기적이고, 본질적인것이어야한다 ; (3) 쉽게이해하고의사소통할수있어야하며, 모든직원을동조시켜미션을향해일하도록만들어야한다 ; (4) 고객관점이뚜렷해야하며, 무엇을하겠다는의지를명확한용어로표현할수있어야한다. 위의요건을적용하고, 최종적으로 3개미션안에대하여세부검토한후 국민에게행복과희망을주는교육인적자원강국을만들자 를교육부미션으로확정하였다. 미션을결정한후동일한절차로비전을설정하는과정을거쳐 < 표 3> 과같이최종 3개비전후보군을채택하였다.
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 349 < 표 3> 교육부비전안 구분비전제시안내용설명선호도 1 2 3 Best MOE 3 Five" BEST MOE 2010 인적자원강국 2010 4 강 첫번째 5 : 5 개영역 ( 인적자원개발, 보통교육, 고등교육, 평생교육, 학술진흥 ) 두번째 5 : 5 년이내 (2010 년까지 ) 세번째 5 : OECD 교육경쟁력 5 위이내 행복한학교, 학습하는사회, 우수한인재양성 Best MOE 2010 Plan 수립 인적자원강국 2010 4 강진입 1 : 경쟁력있는우수인재양성 1 : 사회통합을위한교육복지추진 1 : 지속성장을위한평생학습사회 1 : 즐겁고생산성있는교육부 34 명 23 명 23 명 이과정에서 Niven(2005) 이제시한다음과같은비전의요건을적용하였다. (1) 간결한문구로조직원의이목을사로잡을수있어야하며, 조직구성원들에게동기를부여할수있어야한다 ; (2) 고객 사회등모든이해관계자들에게호소력을가져야한다 ; (3) 증명가능한것이어야하며, 예를들어 세계적수준 등모호한용어는사용하지않는것이바람직하다 ; (4) 현실에기반을둔것으로실행가능해야한다. 이러한기준에적합하고, 교육부목표를담고있는비전으로최종적으로 BEST MOE, CS 352' 를확정하였다. 이는 3가지 CS(Customer Satisfaction, Competitive Strength, Human Capital Strength) 를향상시키기위해서 5년이내에긍정적인것은 2배로, 부정적인것은 1/2로줄여서 BEST MOE (Ministry of Education & Human Resources Development) 가되자 는것을의미한다. 나. 관점 조직의핵심가치의원천인관점정립시, 교육부는전통적 4개관점 ( 재무, 고객, 내부프로세스, 학습과성장 ) 을교육부특성을고려하여 5개관점 ( 고객 이해관계자, 교육정책, 내부프로세스, 학습과성장, 자원 ) 으로수정하였다. 민간부문의경우이윤극대화가목적이므로재무관점이최상위에위치하게되나, 교육부등공공부문의경우국민만족도향상이최고의가치이므로, 고객관점이최상위에위치하게된다. 또한임무수행의중요성을고려하여교육정책관점을추가하였다. 교육부 BSC 모형의인과관계시나리오를살펴보면, 먼저자원을안정적으로확보하
350 敎育行政學硏究 고효율적으로운영하며, 자원을기반으로구성원의학습역량이강화되고, 이러한역량이업무생산성향상과업무프로세스의개선으로이어져서, 최상의교육정책서비스를제공하고, 궁극적으로고객과이해관계자의만족도를높이는것이다. < 표 4> 교육부의 5 개관점 (perspectives) 관점분류주요내용 관점 1 고객 이해관계자 교육의최종고객인국민과이해관계자를만족시킨다. 관점 2 관점 3 관점 4 관점 5 교육정책내부프로세스학습과성장자원 최종고객을위한최적의교육정책 행정서비스를제공한다. 효과적인교육정책마련을위해정책 고객 업무분야에서의내부적행정프로세스를강화해나간다. 성과주의문화정착, 지속적인지식역량제고및혁신활동과직원복지증진을통하여성장을가속화시킨다. 임무를효과적으로달성하기위해최적의자원을안정적으로확보하고, 효율적으로운영한다. 다. 전략목표 교육부에서는 2회의워크숍과인터뷰등을실시하여전략목표를수립하였다. 먼저, 보다객관화된전략목표수립을위하여브레인스토밍을거친결과, 120여개의전략목표대안이수집되어져이를대상으로전략목표선정작업에착수하였다. 선정작업시고려하여야할중요한사항은전략목표의범위로서 어떠한것이전략목표로서채택가능한가 에관련된것이었다. 이를위하여다음과같은 5개기준을설정하였다. (1) 고객에게무엇을주려고하는가 ; (2) 무엇을하기위한목표를전제로하고있는가 ; (3) 과정이나투입보다는결과중심의목표를선정하고있는가 ; (4) 지속적인활동과결과가도출될수있는가 ; (5) 미션과비전을달성할수있도록직접적인확인이가능한가등이다. 전문가그룹등을포함한참여인원들의심도있는검토를통해이러한기준에적합한전략목표로서 22개를선정하였다. 먼저고객 이해관계자관점에서는교육부의최종고객이라고할수있는학생, 학부모, 교원등의만족도를높이는것을목표로하고, 교육정책관점에서는초중등교육, 대학교육, 평생학습등정책서비스의질을제고하는것을목표로한다. 내부프로세스관점에서는정책, 고객, 업무측면에서각각품질향상, 홍보활성화, 업무생산성향상을목표로한다. 학습과성장관점에서는지식역량및혁신활동을강화하고, 성과주의문화정착, 직원복지증진을목표로한다. 자원관점에서
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 351 는자원의안정적확보및효율적운영을목표로한다. 교육부의전략목표는각관점별로 < 표 5> 와같다. < 표 5> 교육부의 22 개전략목표 (strategy goals) 관점 ( 전략목표수 ) 고객 이해관계자 (3) 교육정책 (9) 내부프로세스 (4) 학습과성장 (4) 자원 (2) 전략목표 고객만족도제고, 교육경쟁력강화, 인적자원정책리더십강화 초중등학교교육내실화, 대학교육의혁신, 평생학습의활성화 교육복지증진, 교육소외 부적응해소 지식정보활용성제고, 국제교육협력강화 지방교육혁신강화, 국가 HRD 총괄 조정기능강화 정책품질향상, 홍보활성화, 업무생산성향상, 대외파트너십강화 지식역량제고, 혁신활동강화, 성과주의문화정착, 직원복지증진 자원의안정적확보, 자원의효율적운영 한편, 외국교육부의전략목표사례를보면, 미국교육부의경우, 성취문화창조, 학습수준향상, 안전한학교, 객관적근거를기반으로하는교육으로전환, 성인교육의질제고, 우수한관리체계확립을전략목표로설정하고있다. 1) 영국교육부의경우, 초등 (5-11세) 교육수준의개선, 중등 (11-16) 교육의전환, 통합교육, 14-19세의교육수준향상, 성인의기술향상및 16세이후교육과정참가율과질제고, 성인의기술력부족해결을전략목표로설정하고있다. 2) 외국교육부의전략목표가 6개정도인데비해, 우리교육부의전략목표가 22개로비교적많은이유는 2001년인적자원총괄부처인교육인적자원부로승격되면서인적자원개발관련정책목표가추가되고, 또한정부혁신기조에따라고객중심적조직으로변화하기위한혁신관련목표가추가되었기때문으로분석된다. 라. 성과목표 전략목표가도출된후이를세분화하여관점별성과목표를도출하는작업을하였으며, 성과목표의선정절차는전략목표수립시와동일한과정을거쳤다. 기선정된 22개의 1) FY 2004 Annual Plan 2) 2002 Spending Review ; 2003-2006 Public Service Agreement, Technical notes
352 敎育行政學硏究 전략목표에따라가능한성과목표안을수집하였다. 최종채택기준으로다음과같은원칙을설정하였다. (1) 반드시연내달성이가능한실천적인목표이어야하고 ; (2) 목표의진척도를측정할수있어야하며 ; (3) 무엇을 ( 대상 ), 얼마만큼 ( 수준 ), 어떻게 ( 수단 ), 언제까지 ( 기한 ) 형태로제시되어야한다는것이다. 이러한기준에적합하고, 구성원의브레인스토밍및합의를통하여최종적으로기관수준의 44개의성과목표를설정하였다. < 표 6> 에서는고객 이해관계자관점의전략목표에따른성과목표를예시하였다. < 표 6> 에나타난바와같이고객 이해관계자관점에서고객만족도제고등 3개의전략목표를세분화하여정책신뢰도제고등 6개의성과목표를도출하였다. < 표 6> 성과목표예시 관점전략목표성과목표 정책신뢰도제고 고객 이해관계자 고객만족도제고 교육경쟁력강화 인적자원정책리더십강화 행정서비스만족도제고이미지제고교육성과달성도제고교육인프라국제수준향상인적자원정책리더십강화 마. 성과지표 다음으로부서별토론회, 실무팀검토등을통해성과지표를도출하는과정을수행하였다. 성과목표별로가능한성과지표들을채택함에있어 Harbour(1997) 의 SMART 원칙을사용하기로하였다. 이에따라 구체적이고 (Specific), 측정가능하며 (Measurable), 실제적용이전제되어야하고 (Action-oriented), 전략과관련이있어야하며 (Relevant), 적시적인평가가가능하여야한다 (Timely) 는 5가지요건을충족하는지표인지를검토 분석하였다. 이러한성과지표도출과정을거쳐전체기관수준의 65개성과지표, 실 국성과지표 241개, 과 팀성과지표 728개를도출하여총 1,034개의성과지표를설정하였다. 이중 1년주기의성과지표가 249개, 반기지표가 320개, 분기지표가 128개, 월지표가 337개로, 성과지표모니터링주기가반기이상에해당하는지표가절반이상에해당하는것으로분석되었다. 또한투입 과정지표가 253개 (24.5%), 산출지표 566개 (54.7%), 결과지표 215개 (20.8%) 로투입 과정지표와산출지표가 79.2% 로대부분을차지하고, 결과
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 353 지표는 20.8% 로가장적은비중을나타내고있다. 20.80% 결과지표 (215 개 ) 24.50% 투입 과정지표 (253 개 ) 54.70% 산출지표 (566 개 ) 그림 5 교육부성과지표분석결과 이과정에서는교육부문의특수성등에기인하여성과지표도출의어려움이많이나타났으며, 다음과같은대표적인문제점이제시되었다. 첫째, 전략목표, 성과목표를대표할수있는계량화된성과지표도출이곤란한경우이다. 예를들어, 교원평가제도개선사업과같은경우가이에해당된다. 즉, 평가제도를개선하는데있어서단순히개선을지원하는투입요소를평가해서는곤란하고, 평가제도개선여부에대한만족도조사를통해평가하는것도현실적한계가있다. 이러한문제를보완하기위해서우선, 주요정책에대한정성평가결과를모니터링하기로결정하였다. 즉주요정책담당부서의자체평가결과를총괄부서에서조정한후최종결과를 3단계점수로구분하여모니터링하는방식이다. 향후성과지표도출이용이하지않은정책에대해서도보다계량화된지표로관리하고자하는노력은지속되어야할것이다. 둘째, 교육정책의특성상그성과가장기에나타나기때문에성과지표의측정주기도문제가된다. 이는민간부문의경우매출액변동등상시측정가능한지표가많아실시간모니터링이가능한것과대비된다. 성과관리의효과성을제고하기위해서는주기별로누적된성과데이터를관리하는것이필요하므로, 향후성과지표를정제하는과정에서가급적모니터링주기가짧은성과지표를개발할필요가있다. 셋째, 투입지표, 과정지표, 산출지표, 결과지표중에서성과관리의원리상결과지표를지향하였음에도불구하고교육부문특성의영향등으로인해투입 과정 산출지표가높은비율을차지하였다. 예를들어 이러닝의세계화 라는성과목표달성여부를측정하기위한성과지표로 국제행사개최및참가횟수 를도출하였는데, 이는업무수행과정에서인력의투입정도를측정하는투입지표로서 이러닝의세계화 라는최종성과가달성되었는지를모니터링하기에는한계가있다. 향후최종성과달성여부를모니터링할수있는결과지표가보다많아지도록하기위한전략이요구된다.
354 敎育行政學硏究 바. 이니셔티브 성과목표의달성과향상을위한수단과방법을의미하는이니셔티브를예시하면 < 표 7> 과같이나타낼수있다. 즉전략목표 혁신활동강화 에대해서혁신아이디어및사례제출자와채택된자에게혁신마일리지를부여하고혁신경진대회를통해포상한다는이니셔티브를도출할수있다. < 표 7> 이니셔티브예시 관점학습과성장 전략목표성과목표성과지표이니셔티브 혁신활동강화 혁신역량및활동강화 혁신창출지수 혁신아이디어및사례제출자와채택된자에게혁신마일리지를부여하고혁신경진대회를통해포상 Ⅳ. 결론및제언 2000년대에들어서야우리정부에서성과관리제도의도입논의가진행되고있는것은선진국에비하여상당히때늦은감이있지만다행스러운일이라할것이다. 우리의경우공공부문의관리는성과의측정을통한성과정보의산출이매우어렵거나불가능하다는전제하에성과에대한평가가거의이루어지지않았다. 이러한배경에는공공부문의특성가운데하나는바로 성과지표가부재 (No Bottom Line)' 라고한표현과같이성과측정이어렵기때문이다 (Rainey et al., 1976). 특히교육의경우는그러한성과측정의한계가가장큰분야라고할수있다. 교육의성과는전반적인국민수준의향상, 신뢰와같은사회자본의증대, 경제성장등으로나타나며그효과도매우폭넓고장기적이라는특성을지니고있기때문에근본적으로성과관리시스템만으로는측정할수없는본질적한계점을안고있다. 즉, 최종성과는학생들의학력이나기본소양, 대학경쟁력과같은지표의측정으로나타나는데그측정이매우어려운것이현실이다. 따라서교육효과의비가시성과장기성등교육부문의특수성과성과관리제도라는합리적인틀과의조화방안을강구하는것은중요한과제가아닐수없다. 즉교육의특성을반영하면서도, BSC의성과측정, 전략관리, 의사소통도구로서의효용성을극대화할수있는방안이지속적으로논의될필요가있다.
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 355 교육부문에의 BSC 도입의성패여부는이에대한관리자들과조직구성원의의지와역량에달려있다고해도과언이아니다. 성과관리에대한관리자들의적극적관심이필수적이며, 조직구성원들전체가성과관리의필요성을공유하고, 올바른성과관리를위한이해와학습이필수적이다. 결국성과관리가정착되기위해서는성과지향적인조직문화가형성되어야하고, 객관적 합리적인성과관리체제를지속적으로발전시키는노력이이루어져야할것이다. 본연구는교육행정부문에서의성과관리방안으로서교육부의 BSC의도입및적용사례를고찰하였다. 먼저, 새로운성과관리수단으로서 BSC의도입가능성에대하여논의하기위하여 BSC의기본개념및원리, 체계, 주요내용등을소개하였다. 나아가, 8개월간에걸친교육부의 BSC 구축과정에서도출된문제점및시사점등을제시하였다. 본연구에서밝혀진성과관리시스템구축내용및과정상의어려움은 BSC의도입을고려하는조직에게필요한정보를제공함으로써, 시간과비용의낭비를줄이고보다체계적으로구축하는데도움을줄수있을것이다. 새로운제도의시행은큰변화를가져오는것이기때문에이러한제도가정착되기까지는치밀한계획과노력을필요로하며, 적어도 2~3년의기간은소요되어야할것이다. 그동안조직은적응기관과발전적접목기간을거쳐야할것이다. 따라서시범적으로부분적용한후에확산시키는것도좋은도입방법이될수있다. 성과관리시스템은제도의시행에따라짧게는매년, 중기적으로는 3~5년단위로지속적업데이트가필요하다. 이것은시행착오를수정할뿐만아니라, 조직과사업의성격또한변경될것이기때문에필수적이다. 특히시행첫해에는예측하지못했던수많은변수가발생할것이므로각정부부처간의시행경험을공유하고, 시행전 후의효과비교등을통한끊임없는개선노력이필요하다. 향후이를체계화하여성과관리제도에반영하도록하는후속조치및연구가있어야할것으로보인다.
356 敎育行政學硏究 참고문헌 공병천 (2003). 기관평가와성과예산과의연계, 한국행정연구원. 기획예산처 (2003). 성과관리제도업무편람, 기획예산처. 김병섭 박광국 (1999). 행정조직의조직발전 (OD) 에관한사례연구, 행정논총. 김창곤 (1986). 교육정책평가모형개발과실험대학에관한연구, 중앙대학교. 김혜숙 (2004). 교육예산성과목표체계개발연구, 교육인적자원부. 김희경 성은숙 (2004). BSC 실천매뉴얼, 시스마인사이트. 박경귀 (2004). 성과지표의개념과유형, 한국정책평가연구원. 삼성경제연구소 서울대학교행정대학원 일본능률협회 (2004). 조직혁신을위한진단 변화관리프로젝트, 교육인적자원부. 이근주 (2001). 미국 GPRA의현황과평가, 한국행정연구, 10(1). 이세구 (2004). 성과관리제도의도입사례 : 서울시성과주의예산제도, 서울시정개발연구원. 한경수외 (1998). 교육 ( 행정 ) 기관평가체제의진단, 교육행정학연구, 한국교육행정학회. Berman Evan and XiaoHu Wang(2000). Performance Measurement in U.S. Counties: Capacity for Reform, Public Administration Review. Carter, N., R. Klein & P. Day.(1992). How Organization Measure Success, The Use of Performance Indicators in Government, Routledge. Drucker, Peter(1998). 현대경제연구원역, Measuring Corporate Performance, 21세기북스. Harbour, Jerry. L.(1997). The Basis of Performance Measurement, Quality Resources. Hood, C.(1992). A Public Administration for All Seasons, Public Administration. Kaplan, Robert S. & Norton, David P., 웨슬리퀘스트역 (2005). Strategy Maps, 21세기북스. --------------------------------(1996). "Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management Systems", Harvard Business Review. Keeling, D.(1972). Management in Government, Allen & Unwin. Niven, Paul R., 삼일PwC컨설팅역 (2005). 정부와공공부문 BSC, SIGMAINSIGHT. ---------------------(2005b). BSC STEP BY STEP, SIGMAINSIGHT. OECD(1999). Integrating Financial Management and Performance Management. Perrin, Burt(2002). Implementing the Vision: Addressing Challenges to Results-focused Management and Budgeting, OECD. Rainey, Hal G., Backoff, R. W., and Levine, C. L.(1976). Comparing Public and Private Organization, Public Administration Review, Vol. 36(233-246).
교육행정부문의 BSC 적용에관한연구 : 교육인적자원부사례를중심으로 357 Abstract A study on the Balanced Scorecard in Educational Administration Services; A Case of the Ministry of Education & Human Resources Development Kim, Young-joon(Ministry of Education & HRD) Ra, Eun-jong(Ministry of Education & HRD) This study was intended to examine the use of balanced scorecard(bsc) which had been rapidly spread in public sector as a method of performance management in educational administration services. The followings were discussed in the study. First, the concept of performance management in public sector was reviewed. Second, the possibility of adopting BSC to public sector was reviewed after discussion on a theoretical background and main contents of BSC. Finally, a case analysis of the Ministry of Education & Human Resources Development adopting BSC as a method of performance management provided us with several meaningful suggestions. It was expected that this study would provide useful information to non-profit organizations, universities and offices of education which might well adopt BSC in the future. [Key words] Educational Administration, Performance Management, Balanced Scorecard