정책연구개발사업 2010-위탁 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 연 구 책 임 자 공 동 연 구 자 송동섭(단국대학교) 이동규(충남대학교) 이창세(재능대학) 한창근(인하공업전문대학) 연 구 협 력 관 장미란(교육과학기술부) 교육과학기술부 이 연구는 201

제 출 문 교육과학기술부장관 귀하 본 보고서를 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 최종 보고서로 제출합니다. 2010년 12월 일 주관연구기관명:단국대학교 연구기간:2010. 7. 19-2010. 12. 18 주관연구책임자:송 동 섭 참여연구원 공동연구원:이 동 규 이 창 세 한 창 근 연 구 조 원:심 재 우

정책연구개발사업 2010-위탁 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 연 구 책 임 자 공 동 연 구 자 송동섭(단국대학교) 이동규(충남대학교) 이창세(재능대학) 한창근(인하공업전문대학) 연 구 협 력 관 장미란(교육과학기술부) 교육과학기술부 이 연구는 2010년도 교육과학기술부 정책연구개발비의 지원에 의해 수행되었으 나, 본 연구에서 제시된 정책대안이나 의견 등은 교육과학기술부의 공식적인 의 견이 아니라 본 연구진들의 개인 견해임을 밝혀 둡니다.

연 구 요 약 1. 대학 등록금의 성격과 책정요인 가. 대학등록금의 성격 일반적으로 대학등록금은 교육수혜자들이 지불하는 교육가격(education price), 다 시 말해 교육서비스에 대한 비용이라고 할 수 있다. 대학등록금을 교육가격으로 규정 할 때, 고려해야 할 사항은 고등교육이 시장재(market goods)인가 공공재(social goods or public goods)인가 하는 것이며 대학등록금의 성격은 여러 관점에 따라서 다양하게 나타난다. 교육의 사조나 정책들을 보면 각 시대마다 다른 특징들이 나타나듯이 대학 등록금의 성격도 시대상황에 맞게 규정된다고 본다. 나. 대학교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 대학교육의 기회균등(공평성) 측면 대학교육 기회균등의 개념과 관련하여 볼 때 대학등록금은 학부모의 등록금 부담 능력을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육의 기회는 일차적으로 학생의 학업능력에 의해 결정되지만 보다 근본적으로 대학등록금 부담능력에 의해 영향을 받기 때문이 다. 교육기회의 평등에 대한 관점과 학생보조의 원칙에 대한 논의에 기초해 볼 때 대 학등록금은 원칙적으로 일률적인 저( 低 )등록금보다는 학생보조가 전제되는 고( 高 )등 록금 정책을 취하는 것이 바람직하다. 그러나, 현실적으로 대학재정에 있어 등록금의 존율이 높으면 그 만큼 대학교육의 기회균등은 어렵게 될 것이며, 가계의 등록금 부 담능력과 학생 보조 장학금을 고려한 등록금 정책이 이루어져야 할 것이다. - i -

교육비 부담의 형평성 측면 교육비란 말 그대로 교육에 소요되는 비용이다. 등록금부담에서 형평성이란 등록 금 수준이 교육을 받음으로 해서 기대되는 수혜정도에 부합하며, 각자의 경제적 능력 에 알맞은 것을 뜻한다(이지혜, 1991). 고등교육은 교육을 받는 개인에게만 혜택을 주 는 것이 아니라 국가와 사회 전체에 혜택을 주고 있다. 따라서 대학교육의 수익자는 개인과 국가 및 사회라고 할 수 있다. 그러므로 대학교육비는 국가, 사회, 대학, 개인 의 각 부담주체별로 적정하게 부담해야 하며, 또한 학교 수준별, 설립별, 전공 계열별, 소득 계층별로 형평성이 고려되어야 한다. 대학교육의 질적 수월성 측면 대학교육의 질적 수월성에 대한 개념은 아직 명확하게 제시되어 있지 않다. 대학교 육의 질적 수준을 향상하기 위해서는 많은 재정이 필요하지만 등록금의 비율이 높다 고 해서 교육의 질적 수준이 모두 높다고 볼 수는 없을 것이다. 대학등록금은 대학교 육에 필요한 재원이지만 충분한 재원은 아니기 때문이다. 대학교육의 질적 수월성 측 면에서의 대학등록금 정책은 교육여건과 교과내용 및 운영개선 등을 고려한 정책이 되어야 한다. 등록금 책정의 합리적(공정성) 측면 개별대학이 대학등록금 산출의 근거를 합리적으로 과학적으로 명확히 제시한다면 이러한 학내의 등록금 마찰은 사라질 것이다. 합리적이고 과학적인 등록금 책정을 위 해서는 우선 제도적인 측면에서 회계제도의 개선이 이루어져야 한다. 국립대학의 경 우, 원가계산 및 분석이 가능하도록 감가상각을 포함한 복식부기 회계제도가 도입되 어야 하며, 사립대학의 경우도 원가계산 및 분석에 적합하지 않도록 되어있는 현행 사학기관 재무 회계 규칙에 대한 특례규칙 의 성질별 재분류 등 전면개정이 이루 어 져야 한다. 교육수요자의 만족성 측면 대학등록금은 교육서비스에 대한 비용이기 때문에 교육수요자의 필요와 요구를 충 - ii -

분히 반영해야 한다. 대학이 경쟁구조로 전환되고 수요자중심 교육이 강조되고 있는 현 상황에서 대학이 제공하는 교육서비스의 질과 내용에 따라서 교육수요자의 선택 과 비용부담은 당연히 달라질 것이다. 그러므로 장기적으로는 대학등록금은 시장논리 를 통한 만족가격으로서 교육수요자의 만족성이 고려된 수혜비용으로 책정되어야 한다. 다. 대학등록금 책정 모형 과학적이고 합리적으로, 적정한 등록금의 책정은 사회일반이 요구하는 사항이지만, 실제 등록금 결정과정은 다양한 요인들이 상호작용하여 이루어지는 복잡한 정치적 과정이다. 대학이 최종적으로 등록금을 결정하는 방법에 초점을 둔다면 세가지 모형 을 제시하고 있다. 첫째, 수리모형( 數 理 模 型 )은 총교육비, 인건비, 교수 학생 직원 수, 학과수, 물가지수, 가계소득, 정부예산 등의 등록금과 관련된 다양한 내적 및 외 적 변인들을 고려하여 등록금 결정수식을 통하여 등록금을 결정하는 방식으로 여기 에는 회귀계수모형, 점증적 연동모형, 교육비차이도 모형 등이 있다. 1 회귀계수모형 은 대학 재정지출의 총비용에 의해 결정되며, 이 총비용은 대학 자체내에서 결정되는 내생변인과 사회경제적 상황을 나타내는 외생변인의 종속변인이 된다는 가정에서 출 발한다. 규모가 비슷한 대학들의 자료를 중심으로 내생변인과 외생변인의 회귀함수에 의하여 총비용을 산출하고 이 총비용을 토대로 대학등록금 수준을 산정하는 것이다. 2 점증적 연동모형은 기준년도의 등록금을 가능한 물가 등의 지표와 연동시키는 것 이다. 이 방법은 가장 현실적이며 등록금과 관련한 이해관계자들을 설득시키기 용이 한 방법의 하나이다. 둘째, 협의모형( 協 議 模 型 )이다. 대학내부의 다양한 구성원들의 의견 수렴과정을 거쳐서 합의를 도출하는 방식이다. 등록금의 성격을 협의비용으로 볼 경우, 이 모형을 따를 가능성이 높다. 셋째, 비교모형( 比 較 模 型 )으로 대학이 비교 준거로 삼는 것은 경쟁관계 또는 인접한 다른 대학의 등록금 수준과 법령이나 정부에 서 제시하는 가이드라인이다. 라. 대학등록금 책정에 영향을 주는 요인 내적 요인 내적 요인은 대학이 정상적인 교육활동을 수행할 뿐만 아니라 질적인 발전을 도모 - iii -

하는 데 필요한 교육비로서 등록금 수준의 조정과 결정에 관계된 요인을 말한다. 이 는 다시 대학의 정책과 목표 및 지위, 대학의 재정구조, 인건비 실험실습비 등의 교 육비 지출구조 등으로 구분해 볼 수 있다. 외적 요인 등록금에 대한 외적 요인의 분석은 사립대학의 등록금은 사회의 사회경제적 상태 의 종속요인이 된다는 가정에서 출발하는 것이다. 이것 역시 직접적 요인과 간접적 요인으로 구분하여 볼 수 있다. 외부의 예산지원과 물가 등은 직접적 요인에 속하며, 국민소득, 가계소득, 교육기회의 형평에 대한 관점 등은 간접적 요인에 속한다. 이외 에도 정부예산 및 교육예산의 규모, 국가의 간섭 및 통제, 사회적 가치 및 지명도 등 이 영향을 미칠 수 있다. 2. 고등교육 재정 및 등록금 현황 분석 가. 대학등록금 정책의 변천과정 해방이후 오늘에 이르기까지 50여년이 지나는 동안 정부의 대학 등록금 정책은 크 게 등록금 책정 자율화 이전기, 자율화 추진기, 완전 자율화기 등으로 세시기로 구분 된다. 정부의 등록금 부담 정도에 따라 고( 高 ) 등록금 정책과 저( 低 ) 등록금 정책으로 분류할 수 있다. 나. 국내 대학의 재정운영 실태 정부의 고등교육재정 지원사업 우리 나라의 고등교육재정사업은 국립대학에 대한 재정지원사업과 정책사업으로 구분할 수 있다. 정부의 고등교육재정사업은 매우 복잡한 형태로 얽혀있고, 종합적 관점에서 설계하지 아니하고 매년 예산편성과정에서 부서별로 관련 사업비를 확보하 여 시행하였다. 교육예산의 절대적 비중이 초등교육에 치중되고 있다. 공은배외 (2007)에 의하면 우리의 경우 교육예산에서 유아 초중등교육이 차지하는 비중은 약 86.6%이며, 고등교육은 약 11.9%이다. 그러나 선진주요국의 배분비중을 보면 초중등 - iv -

은 약 70%, 그리고 고등은 약 15% 정도가 되고 있다. 따라서 대학에 대한 정부지원 의 증가는 교육예산에서 초등교육에 대한 추가재원을 마련하면서 동시에 고등교육에 대한 배분을 높여야 형평성이 유지된다고 할 것이다. 대학재정과 등록금 의존현황 대학운영에 있어 재정문제는 대학의 발전에 중요한 과제이다. 국내의 국공립 및 사 립대학의 재정운영 현황을 살펴보면 2006년 최순영 의원 국감정책자료집의 2005년 통계기준으로 보면 사립대학(76.9%) 및 사립전문대학(89.7%)에서 등록금 수입이 절 대적 비중을 차지하고 있음을 알 수 있으며, 국립대학도 일반회계(국고)와 기성회계 (비국고)에서 기성회계가 전체 세출결산에서 차지하는 비율이 41.18%로 높은 비중을 차지하고 하고 있다는 것을 알 수 있다. 대학 등록금 현황 1995년 이후 학제와 설립의 구분 없이 최고, 최저 금액 모두 매년 증가 추세를 보 이고 있다. 이는 매년 물가상승률 등의 책정요인이 반영되어 등록금도 증가하고 있는 것으로 파악된다. 2009년 국 공립대학의 최고 금액은 10,230,000원으로 국 공립전 문대학의 등록금 최고 금액보다 3,257,000원 높은 것으로 나타났다. 또한 2009년 사 립대학의 최고 금액은 11,278,000원으로 사립전문대학의 최고 금액보다 1,568,000원 높은 것으로 나타났다. 전체적으로 대학이 전문대학보다, 사립이 국 공립보다 등록 금이 높은 것으로 나타났다. 국 공립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금 액기준으로 공학계열이 12,227,000원으로 가장 높게 나타났고, 자연계열이 8,448,000 원으로 가장 낮게 나타난다. 사립대학 등록금 현황을 계열별로 살펴보면 최고 금액기 준으로 의학계열이 13,143,000원으로 가장 높게 나타났고, 인문 사회계열이 9,412,000 원으로 가장 낮게 나타났다. 전체적으로 자연계열과 인문 사회계열의 등록금이 낮은 것으로 나타났으며, 공학계열과 의학계열의 등록금은 높게 나타났다. 그리고 등록금 의 전년대비 평균인상률을 살펴보면, 물가상승율의 3~5배까지 인상되던 등록금이 2008년 금융위기 이후 어려워진 경제여건에 의한 대학 자체적인 동결결정 등으로 인 상이 억제되었다. 2010년은 2년 연속 동결시 대학재정 운영상 어려움 등으로 소폭 인 상(국공립 2.4%, 사립 1.6% 인상으로 물가상승률 2.6%보다 적은 인상) 되었다. - v -

다. 대학 등록금 책정방식 및 절차 예산결정의 개념 대학의 등록금 책정은 예산결정의 전단계로 넓은 의미에서 예산결정의 범위에 포 함된다. 예산결정은 예산과정중 예산편성과 예산심의를 포괄하는 개념으로 한정된 재 원의 배분 사용에 대하여 개인 혹은 집단의 여러 주체가 참여하여 예산이 결정되기 까지의 각 과정에서 개인이나 집단의 의견이 집결되고 조정되어진 결과인 것이다. 따 라서 예산결정은 조직의 목적달성을 위하여 예산의 규모를 얼마로 할 것인가의 문제 에서부터 시작하여 예산집행과 관련하여 이해관계가 대립하는 이해집단간의 제로섬 게임과 같은 예산확보 투쟁을 어떻게 합리적으로 주어진 예산규모내에서 각 부문에 재원을 할당할 것인가를 결정하는 의사결정과정의 산물이라고 할 수 있다. 대학의 예산 편성 및 등록금 책정과정 국립대학의 예산회계는 국고회계인 일반회계 및 교육관련 특별회계가 있으며, 비 국고회계인 기성회회계, 발전기금, 소비조합 등과 독립회계인 산학협력단회계가 있 다. 또한 대학으로부터 분리되어 특수법인으로 운영되고 있는 국립대학교병원회계가 있다. 국고 일반회계의 예산은 교육과학기술부와 국회라는 예산편성과 심의절차를 거 쳐 배분되므로 입학금과 수업료에 대한 책정은 정부배분예산에 의해 결정된다고 보 면 될 것이다. 사실상 국립대학의 등록금책정은 기성회비의 결정이며, 기성회 예산의 편성 과정에서 찾아봐야 할 것이다. 기성회 회계는 총장이 기성회 규약이 정한 바에 따라 기성회 세입 세출예산을 편성하여 회계연도 개시전인 2월말까지 기성회 이사 회의 의결을 받음으로써 편성이 완료되게 된다. 기성회 예산편성방법으로는 기성회 회계의 주 세입원인 기성회비를 먼저 책정한 후 이를 근거로 세입을 추계하여 세입의 범위내에서 세출예산을 편성하는 방법과 국고의 부담이 미치지 못하는 사업별 세출 예산을 먼저 편성한 후 기성회비를 책정하는 방법이 있다. 사립대학 회계의 예산편성 방법으로는 교비 회계의 주 수입원인 등록금을 먼저 책정한 후 이를 근거로 수입을 추계하여 수입의 범위내에서 지출예산을 편성하는 방법과 사업별 세출예산을 먼저 편성한 후 수업료 등의 등록금을 결정하는 방법이 있다. 국립대학 책정과정에서와 같 - vi -

이 현실적으로 각 기관에서 요구하는 소요예산을 모두 편성한다는 것은 어려운 일이 므로 대부분의 대학에서 먼저 등록금 책정안을 마련한 후 예산편성과정에서 등록금 액을 결정하고 예산안을 확정하게 된다. 대학내 등록금 논의기구 현황 국 공 사립대학을 막론하고 학교의 예산결정에 가장 중요한 재원인 등록금에 대 한 책정안을 마련하여 수혜자인 학생 등에 대한 학내의견 수렴단계를 거치게 된다. 이때 대부분의 대학에서는 등록금 논의기구를 설치하여 이 기구를 통해서 인상안 조 정에 대한 협상 및 논의를 하게 된다. 대학 내의 논의 기구는 최소한 한개 이상은 설 치되었고, 일부대학은 복수의 논의기구를 설치하여 운영하고 있으며, 논의기구의 명 칭은 등록금책정위원회, 등록금조정협의회, 기성회비조정협의회, 대학평의원회 등으 로 각 대학별로 다양한 명칭을 사용하고 있었다. 논의기구의 학내 위상은 자문 (24.7%) 및 심의기구(50.6%)로 주로 운영되고 있으며, 의결기능이 부여된 기구도 50 개 대학(21.6%) 정도이다. 의결기구로 운영되는 논의기구에서 학생이 참여하는 비율 은 60%정도로 등록금의 책정에서 학생의견이 중요한 변인임을 알 수 있다. - vii -

대학의 등록금 인상에 대한 논거 대학들의 인상근거들을 정리해 보면, 대학들이 등록금의 인상근거로 내세우는 것 은 대학교육의 사적 수익에 상응하는 비용은 그 수혜자(수익자)가 분담하는 것이 공 평하고, 학생 부담으로 늘어난 교육재정은 그 다음 세대를 위한 대학교육의 기회확대 에도 기여할 수 있다는 논리이다. 즉, 대학 졸업자는 대학을 다니지 않은 사람보다 더 많은 수입을 얻을 수 있으므로 등록금은 이에 대한 상응비용(투자비용)으로 봐야 한 다는 것이다. 3. 외국의 대학등록금 책정현황 가. 미 국 미국 고등교육기관의 재원구성 비율을 살펴보면, 4년제 공립대학의 경우 연방정부 12.4%, 주정부 33.7%, 지방정부 0.6%로서 정부지원이 전체의 46.37%, 등록금이 17.8%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하기 위해서 병원수입이 포함된 기타를 제 외하여 비율을 재구성해 보면 등록금 비중이 21.8%, 정부지원 57.3%를 차지하게 된 다. 비영리 사립대학의 경우, 4년제는 연방정부 15.7% 주정부 1.4%, 지방정부 0.4%로 서 정부지원이 17.5%, 등록금이 34%를 차지하고 있다. 우리 나라와 비교하기 위해 병원수입 등의 기타수입을 제외한 정부지원이 21.1%, 등록금이 40.7%이며, 2년제 사 립대학의 경우 연방정부 17.9%, 주정부 4.3%, 지방정부 0.8%로서 정부지원이 23.0% 이고, 등록금은 56.3%이다. 일반적으로 미국의 등록금 책정권한은 공립(주립) 사립 을 불문하고 대학이사회에 부여되어 있고, 경우에 따라 공립대학은 주 입법부나 주정 부가 등록금 책정의 헌법적 또는 법률적 권한을 가지고 있다. 이러한 법적 권한에도 불구하고 대학등록금 수준은 여러 관련기관에 의래 조정 결정되기 때문에 등록금 책정은 이들간의 이해가 충돌하고 그에 따라 정치적 역량이 작용하여 그 결과 형성된 각 주의 등록금 기준에 의해 등록금 수준이 결정된다. 등록금은 학교설립별에 따라 많은 차이가 있다. 2006-2007년의 경우 4년제 공립 대학의 평균 등록금은 5,836달러이며, 이에 반해 4년제 사립대학의 평균 등록금은 22,218달러로 나타나 사립대학이 공립대학보다 약 3.8배 정도 높은 등록금을 부과하 - viii -

고 있음을 알 수 있다. 이에 반해 2년제 대학 평균 등록금은 2,272달러로 4년제 공립 대학 등록금의 절반에도 못 미치고 있다. 이러한 등록금은 지난 30여년 동안 물가상 승률 이상으로 꾸준히 인상되었고, 지난 30여년간 4년제 사립대학 등록금은 약 9,001 달러에서 22,218달러로, 4년제 공립대학 등록금은 2,192달러에서 5,836달러로 크게 증가하였다. 나. 일 본 일본 사립대학의 재정기반은 수업료 등의 수입이 76%, 사학조성금이 12%, 그 밖의 경쟁자금 등을 기반으로 하고 있으나 국공립대학의 법인화 이후 경쟁자금의 획득 기 회가 낮아짐으로써 재정 상황이 압박을 받고 있다. 2009년 일본의 국립대학 수업료는 문부과학성령으로 정한 표준액이 535,800엔이 며, 입학금은 282,000엔이다. 사립대학의 수업료는 2007년 기준으로 수업료 834,751 엔, 입학금 273,564엔으로 사립대학의 평균 수업료가 국립대학의 1.6배 정도였다. 문 부과학성령은 해마다 국립대학의 등록금 표준액을 제시하고 이를 표준으로 하여 각 대학이 정하게 하였다. 이 때 국립대학은 표준액의 100분의 110을 곱하여 얻은 액을 초과하지 않는 범위내에서 정하게 되었다. 즉, 법인화 후 각 국립대학은 국가가 정하 는 표준액의 상한 10% 범위에서 독자적으로 수업료를 설정할 수 있게 되었다. 법인화 2년째부터의 수업료는 87개의 국립대학 중 81개 대학이, 2005년도 표준액 인 535,800엔으로 정착되었다. 다. 영 국 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역을 살펴보면, 대학재정의 수입에서 가장 높은 비중을 차지하는 것은 재정배분기구의 교부금이다. 재정배분기구의 교부금이 차 지하는 비중은 전체의 38.7%이고, 연구재단의 연구지원비 및 용역수입, 자선단체 및 정부출연기관의 연구지원비 등을 포함한 연구교부금 및 계약은 16.0%, 수업료 및 보 조금이 24.1%이며, 학생의 주거비용, 지방정부교부금, 병원운영 수입, 지적재산권 수 입 등을 포함한 기타 경상적수입은 19.2%를 차지하고 있다. 우리 나라 대학과 비교를 위해서는 미국 대학과 같이 병원운영수입이 포함된 기타 운영수입을 제외하면 재정 - ix -

기구교부금은 48.1%, 수업료 및 보조금은 29.9%, 연구교부금 및 계약이 19.9%, 기부 금 및 이자가 2.1%내외를 차지하고 있다. 교부금, 즉 대학에 대한 정부의 재정지원은 UGC(University Grants Committee)가 설치되면서 본격적으로 시작되었으며, UGC는 1919년에 설립되어 1989년에 해체될 때까지 60여년간에 걸쳐 대학재정지원기구로서 존속하였다. 전통적인 영국의 대학교 들과 시민대학교들은 원래 민간재원으로 운영되었으나, UGC의 설립이후 공공재원이 점차 확대되어 대학재정의 주된 재원으로 자리잡게 되었다. 영국에서는 종래 영국 국 적 및 EU 국적인 학생으로부터 수업료를 징수하는 경우에도 정부자금으로 전액장학 금을 지급했다. 1998년 입학자부터 교육경비의 일부를 학생 또는 그 보호자로부터 수 업료로서 하게 되었다. 단, 공공자금을 보조받는 대학에 등록하는 모든 전일제 학생 수업료의 75%는 정부에서 보조하고 있다. 학생들이 부담하는 등록금은 스코틀랜드와 다른 지역간에 상당한 차이가 있다. 잉 글랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 경우 학생등록금 수준은 정부에서 결정하는데 2001-02학년도 영국 및 EU출신 전일제 학생들은 일년에 최고 1,075파운드의 등록금을 부 담하였다. 실제로는 학생 및 학부모의 지불능력을 평가하여 등록금을 면제해 주는데 대학생 가운데 절반은 등록금을 각 대학이 자율적으로 결정할 수 있다. 4. 각 정당의 등록금 정책 분석 가. 한나라당 한나라당은 주요 정당과 마찬가지로 2006년부터 등록금 문제 해결에 본격적으로 나서기 시작했고, 등록금 부담 반으로 줄이기 주요 쟁점으로 하여 2006년 5 31 지 방선거와 2007년 대선, 2008년 총선 주요공약으로 표방해 왔다. 한나라당의 등록금 방안을 주요 살펴보면 등록금 상한제, 등록금 후불제, 국가차원 의 장학제도 구축, 사립대학 민간기부활성화(대학 기부금 10만원 세액공제), 대학회 계제도 도입 등 대학재정의 투명화 효율화, 개인학습계좌제 도입 등이다. - x -

나. 민주당 민주당이 등록금 문제 해결을 위해 제시하고 있는 주요방안은 등록금 상한제, 등록 금 후불제, 등록금 공제제도, 학자금 대출이자보전, 대학회계도입(등록금 원가공개, 적립금 규제) 등이 있다. 다. 민주노동당 민주노동당은 2008년 9월 17일 기자회견을 통해, 등록금 문제 해결을 위한 5대 입 법안을 발표했고, 주요방안은 등록금 상한제법(고등교육법 개정안), 등록금 후불제법 (고등교육법 및 사립학교법 개정안), 고등교육기금법(제정입법), 재단적립금 규제법 (사립학교법 개정안), 대학등록금심의원회 및 자문위원회법(고등교육법 개정안)이 그 것이다. 라. 등록금넷 2008년 초 전국 진보적인 각계 530여 시민 사회 학부모 지역단체들을 망라한 등록금 대책을 위한 시민 사회단체 전국 네트워크(등록금넷) 결성으로 이어졌는 데, 등록금넷이 출범과 함께 제출한 5대 요구안은 등록금 인상중단, 학자금무이자 대 출 전면확대, 등록금 상한제, 등록금 차등 부과제 실시, 등록금 후불제 도입, 각 대학 등록금 책정 심의기구 법제화 및 등록금회계분리이다. 5. 등록금관련 입법 현황 및 물가 가. 합리적인 등록금 책정을 위한 입법현황 등록금 인상률 상한제 도입, 등록금 심의위원회 설치 의무화 등을 내용으로 하는 고등교육법 개정안(법률 제9936호, 2010.1.22)이 2010년 4월 22일부터 시행하게 되었 다. 이번 개정안은 최근 경기위기와 침체로 고용과 소득이 줄어들면서 생계 여건이 크게 악화되는 가운데 치솟는 대학 등록금이 가계에 과중한 부담이 되고 있고, 그 동 안 대학 등록금 인상을 둘러싸고 교육수요자들과 대학 간의 갈등이 심화됨에 따라 등 - xi -

록금의 합리적 책정을 위한 정책적 노력에 대한 사회적 요구가 크게 증대되어 온 것 을 배경으로 하고 있다. 개정 고등교육법상의 등록금 의미 고등교육법 제11조 제1항에서 대학 등록금은 수업료와 그 밖의 납부금 으로 정의 하고 있다. 대학이 학생들로부터 부담시키는 등록금 등의 납입금은 1 입학금, 2 수 업료, 3 기성회비, 4 입학전형료, 5 학생회비 등이 있는데, 수업료 이외에 그 밖의 납부금은 검정수수료인 입학전형료와 학생자치경비인 학생회비를 제외한 학교의 교 육비로 직접 사용되는 입학금, 기성회비 를 의미한다고 보아야 한다. 등록금 인상률 상한제 고등교육법 제11조에서 규정하고 있는 것은 일본의 등록금 표준액 제시와 같은 인상액 상한제 가 아닌 인상률에 대한 상한제 로, 등록금 징수와 관련하여 상한제 내용을 검토해 보면, 1 등록금 상한비율 설정(직전 3개년도 평균 소비자 물가상승률 의 1.5배)과 2 행 재정적 제재(상한기준을 위배한 대학에 대한 행 재정적 제재 부 과)로 요약될 수 있다. 그리고 등록금 징수 및 인상률 보고에 대한 사항은 교육과학기 술부령으로 정하도록 함을 알 수 있다. 등록금심의위원회의 구성 등록금 심의위원회 설치 운영관련 규정 내용을 검토해 보면, 등록금심의위원회는 각 대학별로 의무적으로 설치해야 하며, 교직원(사학재단 추천인사 포함), 학생, 관련 전문가 등을 필수 구성원으로 하며, 그 밖의 학부모, 동문 등의 필요한 구성원을 둘 수 있음을 알 수 있다. 위원회의 기능은 등록금 책정을 위한 기초자료로 교육관련기 관의 정보공개에 관한 특례법 에 의해서 공시하는 등록금 및 학생 1인당 교육비의 산 정근거와 도시근로자 평균가계소득, 교육과학기술부의 고등교육기관 지원계획, 등록 금의존율 등을 근거하여 적정 등록금 산정 에 있다. 그리고 교육과학기술부령으로 위임한 사항은 법률에서 열거한 내용이외의 등록금심의위원회에 설치 운영에 관한 사항을 위임하고 있다. - xii -

등록금 상한기준 위반시의 행 재정 제재 각 대학은 등록금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초 과해서 인상해서는 안 되며, 인상한 경우에는 교육과학기술부장관은 해당 대학에 행 정적ㆍ재정적 제재 등 불이익을 줄 수 있다. 정부의 재정지원계획 수립 정부는 전체 국가재정 중 고등교육 지원 비율 확대를 위한 10개년 기본계획을 수 립하고, 이를 반영하여 2년마다 고등교육 지원계획을 국회에 보고하도록 하고 있다. 우리 나라 고등교육기관의 재정운영은 수혜자(수익자) 부담원칙을 기본으로 하여 왔으며, 정부의 고등교육에 대한 지원이 대단히 취약하다. 이러한 현실을 반영하여 개정 고등교육의 취지(안)에는 새로 실시되는 등록금 인상률 상한제와 등록금심의위 원회가 제 기능을 발휘할 수 있도록 정부의 고등교육에 대한 재정지원 확대를 촉구하 고 있다. 그러나 현재까지 초 중등교육부문에 대한 재정지원 위주로 집중되어 있는 정부의 교육부문에 대한 재정지원 구조는 국가재정의 부족으로 기인한 점이 있기 때 문에 당위적인 내용으로 이해하면 될 것이다. 대학등록금에 관한 규칙 개정현황 등록금 인상률 상한제, 등록금심의위원회 설치 운영 등을 주요 내용으로 고등교 육법이 개정됨에 따라, 교육과학기술부령인 대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙 에 동 사항에 대한 세부적 내용의 규정이 필요하게 되었다. 또한, 동 개정 고등교육법에 서 기존의 수업료와 그 밖의 납부금 을 등록금 으로 통칭함에 따라, 대학 등록금 에 관한 규칙 으로 부령의 명칭 및 관련 용어 변경도 필요하게 되었다. 현행 규정상의 수업료 및 입학금, 수업료 로 기술되어 있는 사항을 등록금 으 로 통일적으로 변경함으로써, 시행규칙의 기존 적용범위인 수업료 및 입학금 이외에 국 공립대학의 기성회비까지 포함할 수 있도록 하였다. 등록금심의위원회 구성 운영과 관련된 시행규칙의 내용은 구성인원의 정수(정원) 와 구성비율로 구분된다. 구성인원은 학교 규모 등 여건에 따라 위원장을 포함하여 7 인 이상으로 구성토록 하였다. 사립학교법에 의한 사립학교 이사회의 경우 그 학교의 종별, 규모와 관계없이 구성인원의 하한선을 7인 이상(사립학교법 제14조)하고 있으 - xiii -

며, 사립대학에 설치되고 있는 대학평의원회의 경우 구성인원을 11인 이상(사립학교 법시행령 제10조의 6)으로 하고 있는 점을 고려하고, 다양한 대학별 상황과 학교, 학 생들에 대한 의견조사 분석결과를 반영한 것이다. 등록금심의위원회의 구성인원에 대 한 학교당국의 공식의견은 11인이 29.1%를 차지하고 있고, 다음이 7인으로 21.4%를 차지하고 있다. 그리고 총학생회의 의견은 10인이상 즉 10인, 11인이 57.2%로 다수를 차지하고 있다. 이는 현재 운영되고 있는 대학평의원회의 구성인원이 11인 이상이라 는 것이 많은 영향을 미친 것으로 판단되었다. 대학원대학처럼 100여명 정도 입학정원을 가진 소규모대학에서는 구성인원 확보가 여의치 않아 5인 이하로 구성할 수 있게 해달라는 의견 등을 고려하여, 학교종별이나 규모를 고려하지 않고 최소 구성인원을 7인 이상으로 한 사립학교 법인이사회의 구 성인원을 참고하여 7인으로 결정하게 되었다. 이러한 의견수렴 결과를 고려하여 등록 금 심의위원회의 구성비율은 교직원, 학생, 관련전문가를 필수단위로 포함하고, 필수 단위 외에 학부모, 동문 등 포함여부는 대학이 자유롭게 결정하되, 어느 하나의 구성 단위에 속하는 위원의 수가 전체 위원 정수의 1/2을 초과해서는 안되도록 하였다. 그 리고 위원장 선임, 위원임기 등의 위원회의 운영에 필요한 구체적인 사항은 대학 자 체적으로 정하도록 학칙으로 위임하였다. 개정 고등교육법 제11조에서의 등록금 인 상률 상한제의 적용대상은 입학금, 수업료, 기성회비(국 공립대) 이며, 전년도 학교 별 연평균 등록금액이 인상률 상한제 적용의 기준이며, 상한기준은 직전 3개 연도 평 균 소비자 물가상승률을 교육과학기술부장관이 고시하도록 하였다. 징수금액 및 인상 률 보고는 대학에서 징수금액을 정한 때에는 이를 공고하고, 교육과학기술부로 보고 하도록 하였다. 교육과학기술부장관은 등록금 인상률 상한기준을 위반하는 경우, 학 교의 장이 제출한 사유서가 불합리하다고 판단될 때에는 학생 정원관련 제재, 재정지 원사업 참여제한, 차등지원 등의 행정적 재정적 제재를 부과할 수 있도록 하였다. 나. 대학등록금 수준결정과 물가와의 관계 현재 소비자물가지수에서 가중치가 큰 품목의 가격변동은 소비자물가에 크게 반영 되고, 상대적으로 가중치가 작은 품목의 가격변동은 소비자물가에 작게 반영된다. 주 거 및 수도 광열에 가장 높은 가중치를 두고, 식료품 140, 교육 110.9 순이다. 다음 - xiv -

으로 교육부문 가중치는 110.9로 이중 고등교육의 가중치는 26.6이다. 고등교육가중 치중 사립대학의 납입금이 교육가중치 26.6의 57.9%로 전문대학 19.9%, 국공립대 13.2%, 사립대학원 5.6%, 대입전형료 1.9%, 국공립대학원 1.5%에 비해서 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 사립대학의 등록금등 납입금이 물가에 그 만큼 가장 크게 영 향을 미치는 것으로 통계당국은 판단하고 있음을 알 수 있다. 물가와 관련해서 등록금 책정에 영향을 주는 요인은 금년도 물가가 아니라 전년도 물가의 인상률, 그리고 공공요금 인상률이다. 또, 다른 대학이나 특히 국립대학은 사 립대학의 인상률이 중요한 영향을 미치는 것으로 추정해 볼 수 있다. 먼저 전년도 물 가인상률과 국공립 및 사립대학 등록금 인상률의 관계를 보면, 2005년부터 2008년까 지는 전년도 물가상승률은 3%내외에 머무른 반면, 국립대학의 등록금 인상률은 8~ 10%로서 두 배 이상 높은 수준이며, 사립대학의 인상률은 6%내외로 역시 물가상승 률의 2배에 가까운 수준을 유지하였다. 그 방향을 보면, 등록금의 인상추세가 상승하 는 방향으로 움직일 때는 반대로 전년도 물가상승률은 하락추세였고, 전년도 물가상 승률이 상승할 때는 감소하는 방향으로 움직이고 있다. 따라서 최근 몇 년간의 통계 만으로 볼 때에는 의미 있는 인과관계나 방향의 유사성도 발견되지 않았다고 보아야 한다. 6. 대학등록금 합리적 책정방안 가. 대학 등록금 책정의 방향 여러 다양한 요인들과 실정을 반영하여 대학 등록금 책정의 방향을 설정해 보면, 크게 일곱 가지로 열거해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 국립대학의 등록금은 기성회비와 수업료를 통합하여 책정하여야 한다. 국립대학은 특별회계의 설치가 예정되어 있다. 국립대학에 특별회계가 설치될 경 우, 입학시에 납부하는 입학금은 어쩔 수 없다 하더라도, 기성회비와 수업료는 통합 하여 책정하여야 할 것이다. 이는 일반회계(국고회계)와 기성회회계(비국고회계), 기 타 자체수입회계 등 다원화된 회계를 일원화하여 대학재정투자의 효율성, 투명성을 - xv -

제고하여 낭비적이고 중복된 요소를 제도적으로 억제할 수 있을 것이다. 둘째, 대학 간에도 등록금의 차이가 있을 수 있음을 인정해야 한다. 대학에 따라서는 저( 低 )등록금 정책으로 우수한 학생을 유치하고자 하는 대학도 있 는 반면에, 교육여건이 좋거나 제공하는 교육프로그램의 질적 수준이 우수한 대학의 경우에는 고( 高 )등록금정책을 채택할 수도 있을 것이다. 금번 등록금 인상률 상한기 준 적용과 같은 획일적 등록금 정책은 대학의 자율적인 발전을 도모하려는 노력을 저 해한다. 대학등록금을 큰 폭으로 인상할 수 있을 만큼 질높은 교육을 제공하고 있는 대학은 그에 걸맞게 높은 수준의 등록금 인상을 하고, 이를 통하여 조성된 추가재원 으로 더욱 질높은 교육을 위해 투자하는 것이 타당하다는 사실을 인정해야 한다. 셋째, 선예산편성 후등록금 책정방식을 적용해야 할 것이다. 선 등록금 책정 후예산편성이 현재의 일반적인 방식이다. 그러나 선예산편성 후등 록금 책정방식은 교육비에 근거한 등록금 책정의 합리성을 드러낼 뿐만 아니라 등록 금 예고제, 등록금 선납제나 분할납입제 도입 등을 통하여 학생과 학부모에게 여러 가지 편의를 제공해 줄 수 있다. 나. 대학 등록금의 합리적 책정방안 대학교육의 질적 수월성을 유지하기 위해서는 필수적으로 재원확보가 무엇보다 중 요하다. 우리 나라와 같이 여타의 재원이 경직된 상황에서 대학재정의 확보방안은 등 록금의 인상과 국고보조 확대 외에 달리 뚜렷한 대안이 없다. 그러나 그 동안 정부의 통제기를 포함해서 자율화시기를 지나오면서 등록금의 책정은 대학의 주도하에서 비 합리적으로 등록금이 책정 인상되어 왔으며, 이로 인한 학내갈등이 확산되어 사회문 제화 되기도 하였다. 따라서 합리적인 등록금 책정방법의 개발이 무엇보다 필요한 시 기가 되었다. 등록금 책정에 있어서 가장 합리적인 책정방안은 교육원가 분석을 기초 로 한 교육비에 근거하여 이루어지는 것이다. 대학등록금의 합리적 책정은 교육의 기 회균등을 침해하지 않으면서, 학생들이 받는 수혜에 맞게 등록금이 설정되어야 함을 의미한다. 한 집단의 학생들이 다른 집단의 학생들이 부담하는 등록금으로 보조받게 되는 현상이 나타나지 않도록 교육원가 분석에 기초한 교육비를 근거한 등록금 책정 - xvi -

이 이루어져야 한다. 기본적으로 대학예산의 합리적 편성과 운영이 이루어지려면 그 기초로서 합리적인 교육원가 정보가 제공되어야 한다. 교육원가는 예산 편성의 기초 자료로 활용될 수 있으며, 학생들은 교육에 투입된 자원이 얼마인가를 앎으로서 교육 의 질에 보다 많은 관심을 갖게 될 것이다. 대학의 입장에서는 대학의 한정된 자원 또는 예산을 어떻게 활용할 것인가 하는 관리적 계획 및 통제와 관련하여 교육원가 정보를 활용할 수 있을 것이다. - xvii -

차 례 연구요약 ⅰ Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 내용 및 범위 3 3. 연구방법 4 가. 문헌연구 4 나. 설문조사 4 다. 토 론 4 Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 1. 대학 등록금의 성격 및 기본방향 6 가. 대학 등록금의 성격 6 나. 대학 교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 7 2. 대학 등록금 책정 모형 및 영향을 주는 요인 18 가. 대학 등록금 책정 모형 18 나. 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 22 - xviii -

3. 외국의 대학 등록금 책정 현황 37 가. 미 국 37 나. 일 본 44 다. 영 국 50 라. 기타 주요국가의 현황 58 마. 외국 사례 시사점 및 논의 63 Ⅲ. 등록금 현황 및 정책분석 1. 고등교육 재정 및 등록금 현황 분석 65 가. 정부의 대학 등록금 정책 변천과정 65 나. 국내 대학의 재정운영 실태 77 다. 대학 등록금 책정방식 및 절차 104 2. 각 정당의 등록금 정책분석 126 가. 한나라당 126 나. 민주당 129 다. 민주노동당 132 라. 등록금넷 134 마. 요약 및 시사점 136 3. 등록금 관련 입법 현황 및 물가관계분석 137 가. 합리적인 등록금 책정을 위한 입법 현황 138 나. 대학 등록금 수준 결정과 물가와의 관계 155 - xix -

Ⅳ. 대학 등록금의 합리적 책정방안 1. 대학 등록금 책정의 방향 170 2. 대학 등록금의 합리적 책정방안 173 Ⅴ. 요약 및 결론 요약 및 결론 220 참고문헌 226 - xx -

표 차례 <표 Ⅱ-1> 미국 고등교육기관 현황(2005) 38 <표 Ⅱ-2> 미국 고등교육기관의 학생 현황(2003) 38 <표 Ⅱ-3> 미국 고등교육기관의 재원 구성 39 <표 Ⅱ-4> 대학 등록금 5년간의 변화추이(1976-2007) 42 <표 Ⅱ-5> 일본의 고등교육기관 현황(2005) 44 <표 Ⅱ-6> 일본의 고등교육기관 학교종별 재학자수 45 <표 Ⅱ-7> 일본 사립대학의 자금수지내역 46 <표 Ⅱ-8> 일본 국립대학의 자금수지내역 47 <표 Ⅱ-9> 일본 국립대학과 사립대학의 수업료 등의 추이 49 <표 Ⅱ-10> 영국 고등교육기관의 수입 지출 구성내역(2004-05학년도) 54 <표 Ⅱ-11> 유럽대학의 대학 학비제도 개괄 62 <표 Ⅲ-1> 대학 등록금의 시기별 정책변천 추이 66 <표 Ⅲ-2> 1950년대의 설립별 대학교육경비 부담 내역 69 <표 Ⅲ-3> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1966~1980년) 71 <표 Ⅲ-4> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1981~1988년) 73 <표 Ⅲ-5> 사립대학 등록금 인상률과 물가상승률(1988~2010년) 76 <표 Ⅲ-6> IMD 교육경쟁력 순위 78 <표 Ⅲ-7> GDP 대비 교육단계별 공교육비 구성 78 <표 Ⅲ-8> 고등교육단계 정부부담 공교육비 지출 유형(2006) 79 <표 Ⅲ-9> 고등교육기관 학교수(2009) 80 <표 Ⅲ-10> 고등교육기관의 학생 등록비율(2007) 81 <표 Ⅲ-11> 교수 1인당 학생수 국제비교(2005) 83 <표 Ⅲ-12> 국립대학교 국고지원 현황(2000~2005) 84 <표 Ⅲ-13> 주요 고등교육재정사업(정책사업) 예산변화 추이 85 <표 Ⅲ-14> 교육인적자원부 소관 세출예산 및 결산비교(2006) 89 - xxi -

<표 Ⅲ-15> 사립대학(4년제) 재정현황 추이(2001~2005) 90 <표 Ⅲ-16> 사립전문대학 재정현황 추이(2001~2005) 91 <표 Ⅲ-17> 사립전문대학 등록금 의존율 분포추이(2001~2005) 92 <표 Ⅲ-18> 대학 기부금 수입총액(2004) 93 <표 Ⅲ-19> 사립대학교 대학별 기부금 현황(2008) 94 <표 Ⅲ-20> 교외 장학금 지급형태별 현황(2009) 95 <표 Ⅲ-21> 국립대학 세출결산 총액대비 기성회비 비율변화(2001~2005) 95 <표 Ⅲ-22> 연도별, 설립별 등록금 추이 96 <표 Ⅲ-23> 계열별 대학 등록금 현황(2009) 98 <표 Ⅲ-24> 설립별, 계열별 대학 등록금 인상률 99 <표 Ⅲ-25> 국 공립대학 재학생 1인당 연간 등록금 인상 현황 103 <표 Ⅲ-26> 주요 국 공립대학 기성회비 책정과정 108 <표 Ⅲ-27> 현행 등록금 책정유형 구분 기준 113 <표 Ⅲ-28> 주요 사립대학 등록금 책정과정 114 <표 Ⅲ-29> 대학내 등록금 논의기구의 설치현황 118 <표 Ⅲ-30> 등록금 논의기구의 학생 의견반영 정도 118 <표 Ⅲ-31> 등록금 책정 과정에서 학생들의 참여 시기 119 <표 Ⅲ-32> 대학 등록금으로 인한 학내 갈등의 원인 120 <표 Ⅲ-33> 등록금 인상 관련 학내 분규현황(2000~2006년 7월 현재) 121 <표 Ⅲ-34> 학력간 임금격차(2009) 124 <표 Ⅲ-35> 한나라당 등록금 방안 127 <표 Ⅲ-36> 민주당 등록금 방안 130 <표 Ⅲ-37> 민주노동당 등록금 방안 132 <표 Ⅲ-38> 등록금넷 등록금 방안 135 <표 Ⅲ-39> 일반적인 행정적 재정적 제재개요(고등교육법 제60조 관련) 142 <표 Ⅲ-40> 학교측의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 146 <표 Ⅲ-41> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성인원에 대한 의견 147 <표 Ⅲ-42> 학교측의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 148 - xxii -

<표 Ⅲ-43> 학생자치기구의 등록금심의위원회 구성시 학생참여비율 의견 148 <표 Ⅲ-44> 우리 나라 주요 물가지수의 비교 157 <표 Ⅲ-45> 인플레이션에 따른 과거와 현재가격차이 158 <표 Ⅲ-46> 소비자물가지수의 가중치 및 교육부문 가중치 160 <표 Ⅲ-47> 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 162 <표 Ⅲ-48> 등록금 책정모형의 상호 비교 164 <표 Ⅲ-49> 공공요금 산정기준 적용 공공요금의 유형(소비자물가상 분류) 167 <표 Ⅲ-50> 공공요금의 항목별 근거규정 167 <표 Ⅳ-1> 대학교육원가 계산 선행연구 비교 184 <표 Ⅳ-2> 결산 비교에 따른 손익분류 188 <표 Ⅳ-3> 교육원가 계산대상 수지항목 190 <표 Ⅳ-4> 사립대학 및 전문대학의 3년간 예산대비 결산액 차이 비교 192 <표 Ⅳ-5> 대학의 유형고정자산 분류 195 <표 Ⅳ-6> 대학설립 운영 규정 <별표 2>의 교사시설의 구분 195 <표 Ⅳ-7> A 대학 원가부문 구분 예시 198 <표 Ⅳ-8> B 전문대학 원가부문의 구분 예시 201 <표 Ⅳ-9> 사립대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 201 <표 Ⅳ-10> 사립전문대학의 원가분류와 원가구성항목 예시 203 <표 Ⅳ-11> 간접원가 배부기준과 산출개념 207 <표 Ⅳ-12> 사립대학 학부계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 216 <표 Ⅳ-13> 사립전문대학 학과계열별 등록금과 학생 1인당 원가비교 216 - xxiii -

그림 차례 [그림 Ⅱ-1] 교육비의 분류도 12 [그림 Ⅱ-2] 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 24 [그림 Ⅲ-1] 대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 97 [그림 Ⅲ-2] 전문대학 연도별 설립별 최고 최저 등록금 추이 97 [그림 Ⅲ-3] 대학 연도별 설립별 등록금 인상률 추이 100 [그림 Ⅲ-4] 사립대학의 등록금 책정 절차 112 [그림 Ⅲ-5] 등록금 상한제 및 등록금심의위원회의 내용 139 [그림 Ⅲ-6] 대학 등록금, 소비자물가, 공공요금 인상률 비교 162 [그림 Ⅲ-7] 대학 등록금과 소비자물가상승률의 비교 163 [그림 Ⅲ-8] 공공요금인상률과 소비자물가상승률의 비교 163 [그림 Ⅲ-9] 대학 등록금과 전년도 소비자물가의 인상률 비교 165 [그림 Ⅲ-10] 대학 등록금과 공공요금의 인상률 비교 166 [그림 Ⅳ-1] 교육비 근거 등록금 책정과정 183 [그림 Ⅳ-2] 사립대학의 자금계산서 계정과목별 원가 분류 189 [그림 Ⅳ-3] 사립대학의 교육원가 체계도 191 [그림 Ⅳ-4] 대학 교육원가의 분류 197 [그림 Ⅳ-5] 학생 1인당 기성회 등록금 책정 내용 210 [그림 Ⅳ-6] 서울대학교의 교육원가 산정모형 212 [그림 Ⅳ-7] 등록금 책정대상연도 총교육비 추정 213 - xxiv -

Ⅰ. 서 론 1 Ⅰ 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 대학의 납입금, 즉 등록금은 교육수혜자인 학생들이 교육을 받는 반대급부로 납부 하는 일종의 지불금액이다. 대학교육에 대한 납입금은 학생이나 학부모에 의해 납부 될 수도 있고 정부보조금이나 사회기부금에 의해 지불될 수도 있으며, 납입금이 학교 교육비를 전부 부담하는 것은 아니다. 그러나 흔히 납입금은 학생이나 학부모에 의해 지불되어 지는 등록금을 가리킨다. 그 동안 우리 나라 대학등록금 정책의 특징을 살 펴보면 수익자 부담 이라는 일관된 원칙에 입각하여 폭증하는 교육열과 교육기회의 양적팽창으로 늘어나는 재정수요를 등록금으로 충당해 온 것으로 파악될 수 있다. 대 학의 설립자가 국가이건 사인인 학교법인이건 간에 대학교육에 필요한 최소의 기본 재산과 시설을 갖출 뿐, 대학운영의 경상적 지출은 물론 대부분의 추가적인 시설까지 도 수익자인 학생 및 학부모가 부담해야 했다. 학부모 등의 가계부담능력에 비해서 과중한 교육비의 사부담 요구와 국가 및 사회 의 빈약한 교육보조를 특징으로 하는 고등교육 정책의 추진은 교육비 부담 능력의 한 계 때문에 저소득층에게는 대학교육 기회를 제약하는 결과를 가져올 가능성이 훨씬 높아졌다. 1989년 대학등록금 자율화 이전에 정부는 학부모의 부담능력 등의 가계소 득, 물가에 미치는 영향 등을 고려하여 등록금 인상을 억제하려고 노력하였다. 그러 나 교육재정의 교육적 변인인 학생수의 증가와 교원의 확보 및 처우개선, 시설의 확 충에 따른 시설비 재정의 증대를 초래하여 교육비 증가요인이 계속 발생한 반면에 정 부나 사학재단의 재정부담은 미흡하였기 때문에 매년 등록금 인상을 통해 부족한 재 원을 충당할 수밖에 없었다. 등록금책정 자율화 정책이 시행된 이후 20여년이 지난 지금에도 대학의 등록금책

2 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 정과정을 보면, 대부분이 물가인상률을 기초로 하여 대학재정의 운영상태나 필요 교 육비와는 무관하게 전년도, 타대학 수준과의 비교를 통한 어림수로 등록금을 책정하 여 왔다. 그리고, 스위스 IMD(국제경영개발원)가 발표한 2010년 세계의 국가경쟁력 지위에 따르면 조사대상국 57개국 중 우리 나라는 종합순위 23위로 2009년 27위에 비해 상 승한 것으로 나타난다. 그러나 교육경쟁력 순위는 매년 떨어지고 있는데, 2007년 29 위, 2008년 35위, 2009년은 36위로 전체 국가경쟁력 지위 향상에 비하면 대학의 교육 경쟁력 저하가 국가경쟁력을 저하시키는 중요원인이 되고 있다는 것이다(김병주, 2009, p.1). 고등교육이 이미 대중화 단계에 이르고 있는 실정에서 대학교육의 당면과 제는 대학의 경쟁력, 즉 질과 서비스를 늘리는 것이며, 이는 대학재정의 충분한 투자 가 없이 기대할 수 없는 것이다. 결국 대학의 질을 결정하는 가장 중요한 요소는 바 로 대학 교육재정의 여건이다. 따라서 대학 교육재정의 대부분을 등록금에 의존하는 우리 나라의 경우, 대학등록금이 대학의 질에 미치는 영향은 매우 크다고 할 수 있다. 그러므로 대학등록금의 합리적인 책정이 곧 대학교육의 질적 수준을 향상시킴과 더 불어 대학 교육재정의 합리적인 조달방안에도 도움이 될 것으로 보인다. 우리 나라의 국 공 사립 대학재정은 크게 학생 등록금, 국가보조금, 재단전입금 (사립), 사회기부금 등으로 충원되고 있다. 그러나 국가보조금, 재단전입금, 사회기부 금 등이 매우 빈약하여 수익자 부담원칙에 근거한 학생 등록금에 지나치게 의존하고 있다. 2005년의 경우 대학재정의 등록금 의존도는 국 공립대학 41.18%, 사립대학이 76.9%, 사립전문대학이 89.7%로 우리 나라 대학교육중 사립대학이 차지하는 비중이 전체 대학교육의 80% 이상 차지한다는 점을 생각해 보면, 그 의존도는 매우 높은 것 을 쉽게 알 수 있다(최순영, 2006). 교육재정이 열악한 대학의 입장에서는 당연히 등록금을 인상하려할 것이고, 교육 을 받고자 하는 교육수요자인 학생 및 학부모들은 가계의 부담이 커지므로 등록금 인 상에 대해 반대할 것이다. 대학등록금이 교육의 질적 향상과 대학재정의 주 수입원이 라는 측면에서는 인상되어야 하고, 가계부담 가중과 교육의 기회균등 측면에서는 등 록금이 억제되어야 한다는 서로의 입장에 따라 달라지는 여러 문제점들이 지적되고 있다.

Ⅰ. 서 론 3 그리고 2008년 세계 금융위기 등의 최근 경제위기와 경기침체로 고용과 소득이 줄 어들면서 생계 여건이 크게 악화되는 가운데 치솟는 대학 등록금이 가계에 과중한 부 담이 되고 있고, 그 동안 대학 등록금 인상을 둘러싸고 교육수요자들과 대학 간의 갈 등이 심화됨에 따라 등록금의 합리적 책정을 위한 정책적 노력에 대한 사회적 요구가 크게 증대되어 온 것을 배경으로 하여, 2010년 1월 고등교육법이 개정되었다. 그 주 요내용은 등록금 상한제, 등록금 심의위원회 구성, 등록금상한제 위반시 행 재정제 재 등이다. 따라서 본 연구의 목적은 대학 등록금의 성격, 책정요인 등의 이론적 고찰과 정부 의 정책변천과정, 고등교육 재정, 등록금 책정현황, 외국의 사례 등의 현황을 분석하 고, 등록금 책정에 대한 대내외적 정치현실과 의사결정 구조를 조사 분석함으로서 대학등록금의 합리적 책정방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 2. 연구의 내용 및 범위 2009년 고등교육 통계기준으로 전국에 소재하고 있는 407개 국 공립 및 사립대학 등의 고등교육기관과 대학이 설치하고 있는 대학원을 포함하여 1,115개 대학원의 합 리적인 등록금 책정을 위한 방안 모색으로서, 이 연구는 서론과 결론을 포함하여 모 두 5개의 장으로 구성된다. 먼저 서론에서는 연구의 배경 및 목적, 연구의 내용 및 방 법이 기술된다. 제2장에서는 대학등록금에 관련된 이론적 배경으로 대학등록금의 성 격 및 기본방향, 대학등록금 책정모형 및 영향을 주는 요인, 그리고 외국의 대학 등록 금 책정현황 등에 관련된 연구결과와 문헌을 정리한다. 제3장에서는 등록금 현황 및 정책분석으로 고등교육 재정 및 등록금 현황분석과 각 정당의 등록금을 정책적으로 분석하고 등록금관련 입법 현황 및 물가와 관련하여 분석한다. 그리고 제4장은 대학 등록금에 따른 합리적인 책정방안을 제시한다. 마지막으로 제5장에서는 앞에서의 논 의 결과를 중심으로 요약하고 향후 대학 등록금 책정과정에서의 시사점을 논의한다.

4 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 3. 연구방법 가. 문헌연구 문헌연구를 통해 도출할 수 있는 연구의 내용은 대학 등록금 책정 실태 및 현황 분 석, 과거 대학 등록금 변동 추이 및 대학등록금 책정단위, 해외 대학 등록금 책정 등 에 관한 것이다. 대학등록금의 성격과 책정방법, 현황과 문제점을 이해하고 평가하기 위한 기초 작업의 하나로 대학등록금과 관련된 문헌과 자료를 수집하여 분석한다. 문 헌연구는 각 방안에 대한 연구보고서와 논문의 고찰 등을 통해 수행한다. 나. 설문조사 대학등록금에 관한 합리적인 책정방안으로서의 입법과 쟁점현황에 대해서 국 공 립 사립대학의 학교당국과 학생(총학생회 등의 학생자치기구)들을 대상으로 정책에 대한 설문조사를 실시한다. 설문조사의 주요 내용은 등록금심의위원회 구성시 구성원의 정수, 비율 등에 관한 사항으로 한다. 보다 폭넓은 현황조사를 위하여 일반적인 사항과 특별한 사항으로 구분하여 조사 를 실시한다. 일반적인 사항은 전수조사를 실시하는 것을 원칙으로 하며, 전수조사 대상은 전국의 국 공 사립대학이다. 또한 각 대학의 구성원마다 관련 조사내용에 대한 의견이 상이하므로, 대학의 총장(또는 학장)이 내부의 의견을 조율하여, 조사내 용에 답하도록 한다. 설문조사는 교육과학기술부의 협조(공문)를 받아 실행하도록 한다. 그리고 입법에 따른 핵심쟁점에 대해서 전수조사가 곤란한 특별한 사항(기관이 아 닌 학생들의 의견수렴 등)은 학교종별(국 공립 및 사립, 4년제 및 전문대학)로 구분 하여 30개 대학을 선정하며, 우편을 통해 설문조사를 실시한다. 설문조사 항목은 연구진 협의를 거쳐 문제점을 수정 보완한 후 확정한다. 다. 토 론 정책연구진과 전문가 토론회를 통해 각 대학의 등록금 책정현황, 외국의 대학등록

Ⅰ. 서 론 5 금 책정현황을 검토하고, 개정 고등교육법이 대학등록금의 합리적인 책정방안으로서 의 입법인지 여부와 쟁점현황을 살펴보며, 정부의 정책추진경과와 본 연구팀이 실시 한 설문조사 결과를 바탕으로 한 실행방안에 대해 논의한다.

6 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 Ⅱ 대학 등록금의 성격과 책정요인 1. 대학 등록금의 성격 및 기본방향 이 절에서는 대학등록금의 성격 및 기본방향으로, 우선 대학 등록금의 성격, 대학 교육의 목표와 등록금정책의 기본방향을 파악하기로 한다. 가. 대학 등록금의 성격 대학 등록금의 성격을 살펴보면 다음과 같다(김병주, 1994). 등록금은 교육수혜자 가 교육을 받는 반대급부로 납부하는 비용으로 정의되며, 이는 등록금을 학생이 교 육 을 구매하는 비용 으로 보는 것이다. 그러나, 대학 등록금은 보는 관점에 따라 성 격이 각기 다르게 나타나고, 아울러 부담의 주체와 등록금 수준이 달라질 수 있다. 그 렇기 때문에 대학등록금의 성격을 규명하는 일이 대학등록금의 정책에 중요한 바탕 을 이룬다고 알 수 있다. 일반적으로 대학등록금은 교육수혜자들이 지불하는 교육가격(education price), 다 시 말해 교육서비스에 대한 비용이라고 할 수 있다. 대학등록금을 교육가격으로 규정 할 때, 고려해야 할 사항은 고등교육이 시장재(market goods)인가 공공재(social goods or public goods)인가 하는 것이다. 시장재는 흔히 수요와 공급이라는 시장의 원리에 의해 영향을 받는 것으로서 구매한 만큼 혜택을 볼 수 있는 것이다. 반면 공공재는 국방 경찰 소방 공원 도로 등과 같이 정부에 의해서만 공급할 수 있는 것이라든 가 혹은 정부에 의해서 공급되는 것이 바람직하다고 사회적으로 판단되는 재화 또는 서비스로서 모든 사람에게 같은 양이 소비되는 특징이 있다. 공공재는 대개 강제구매 를 특징으로 한다. 만약 공공재를 공급하는 데 시장의 원리를 적용하고자 한다면, 공 급에 상당한 차질을 빚게 될 것이다. 공공재에 대해서는 돈을 많이 지불하건 적게 지

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 7 불하건 그 혜택은 똑같기 때문이다. 또한 등록금의 성격을 보는 관점에 따라 생산비용, 사용비용, 합의비용, 목적비용으 로 다음과 같이 제시하고 있다. 생산비용은 등록금을 서비스를 생산하는 데 필요한 물적 인적비용으로 보는 것이며, 사용비용은 교육서비스를 사용한 대상으로부터 받 는 일종의 보상액으로 보는 관점으로서 수익자 부담이 바로 그 예이다. 합의비용의 관점은 공급자인 대학과 수요자인 학생이 서로 합의하여 계약하는 것을 말하며, 목적 비용은 학업성취비용으로 대학교육의 목적을 달성하기 위하여 필요한 교육재정에 따 라 등록금이 결정된다는 관점이다. 이러한 관점들은 서로 독립되는 것이 아니기 때문 에 모든 관점에 따라 등록금이 결정된다는 관점이다. 이러한 관점들은 서로 독립된 것이 아니기 때문에 모든 관점에서 대학등록금의 성격을 파악하는 것이 타당하다고 설명하고 있다. 이와 같이 대학등록금의 성격은 여러 관점들에 따라서 다양하게 나타난다. 교육의 사조나 정책들을 보면 각 시대마다 다른 특징들이 나타나듯이 대학등록금의 성격도 시대상황에 맞게 규정된다고 본다. 현대사회가 고도의 과학기술과 경제를 바탕으로 유지되고 있음을 볼 때, 교육도 이 제는 경쟁과 시장경제구조의 틀 속에서 재정운영과 경영이 이루어질 것으로 생각된 다. 과거와 달리 현재시점에서는 대학교육의 공급이 수요를 초과하는 수준에 이르게 되었고, 경제상황이 악화된 상황에서 교육소비자는 대학등록금 수준에 대해 매우 민 감한 반응을 보일 것이다. 나. 대학 교육의 목표와 등록금 정책의 기본방향 대학등록금 정책은 그 자체가 목적이 되기보다는 대학교육의 목표를 달성하기 위 한 수단적 성격을 갖으며 대학등록금의 책정방법을 논의하기 위해서는 먼저 대학교 육의 목표를 밝히고, 그것과 대학등록금과의 관계를 논의할 필요가 있다. 따라서 대 학교육의 목표와 등록금정책의 기본방향을 살펴보면 다음과 같다(김병주, 1994). 대학교육의 목표가 무엇이냐에 대해서는 많은 논의와 주장이 있지만, 대체로 교육 의 수월성 추구와 공공성 추구라는 두 가지로 요약될 수 있다. 대학등록금은 대학교육비의 대부분을 차지하고 있기 때문에 대학교육의 기회균등

8 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 과 형평성, 수월성과도 매우 밀접하다. 그러므로 대학등록금은 교육을 받고 있는 개 인뿐만 아니라 국가와 사회의 중요한 관심대상으로 사회 경제적인 영향과 정책적인 영향을 강하게 받는다. 따라서 본 연구에서는 대학등록금을 결정하는 과정에서 기본적으로 고려되어야 할 정책적인 요소들을 대학교육의 기회균등 측면, 교육비 부담의 형평성 측면, 교육의 질적 수월성(향상) 측면, 등록금 책정의 합리성(공정성) 측면, 개별대학의 자율성 측 면 그리고 교육수요자의 만족성 측면 등으로 구분하여 각각 살펴보고자 한다. 1) 대학 교육의 기회균등(공평성) 측면 우리 나라 헌법 제31조 제1항에는 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받 을 권리를 가진다 라고 명시되어 있다. 이는 소득계층이나 지역에 상관없이 누구나 교육을 받을 수 있는 공평한 기회를 제공해야 한다는 것을 말한다. 이러한 근거로 설 립된 국립대학은 고등교육의 기회확대와 균등화에 초점을 맞추어 특히 저소득계층의 교육기회접근기회가 상대적으로 사립대학의 등록금보다는 낮은 수준에서 책정되므로 높을 것이다. 이상의 내용을 대학 교육의 기회균등 측면에서 보면 다음과 같다(김남 연, 1999). 대학교육 기회균등의 개념과 관련하여 볼 때 대학등록금은 학부모의 등록금 부담 능력을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육 기회는 일차적으로 학생의 학업능력에 의해 결정되지만 보다 근본적으로 대학등록금 부담능력에 의해 영향을 받기 때문이 다. 그 동안 우리 나라에서 대학진학기회에 영향을 미치는 요인을 다룬 연구들을 개 관해 보면 실제로 부모의 교육비 부담능력이 대학 진학기회를 결정하는 중요한 변인 임을 알 수 있다. 대학교육 기회는 상위 계층에 의해서만 독점적으로 점유되어서는 안되며, 상대적 으로 교육에의 접근이 어려운 저소득층에 대한 배려가 있어야 한다. 이를 위해 쉽게 고려할 수 있는 것이 저소득층도 쉽게 부담할 수 있도록 대학등록금의 수준을 낮추는 것이다. 그런데 일률적 저( 低 )등록금제나 무료교육은 고소득층 가구 자녀에게도 무차 별적으로 적용되어 오히려 형평의 원칙에 어긋나게 되며, 근본적으로 대학교육에의 접근이 근본적으로 불가능한 저소득층에게 불리하게 작용된다. 즉 대학에 갈 수 있는 사람을 더욱 쉽게 갈 수 있도록 할 뿐, 저소득계층은 상대적으로 기회의 증가분에 대

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 9 한 제몫을 찾기 힘들게 되는 것이다. 더구나 부가가치세와 같은 역진적인 간접세에 의존하고 있는 경우에는 그 역진적 재배분 효과는 교육을 통해 보다 강화되어 대학 취학연령의 미진학취업자가 납부한 세금이 국 공립대학에 재학중인 고소득층 학생 의 학비보조금으로 지불되는 현상까지도 초래하게 된다. 따라서 저소득층 학부모의 교육비 부담능력을 줄임으로써 대학교육의 기회균등을 보장하기 위해서는 일률적인 저등록금 정책보다는 학생에 대한 재정보조가 필수적 이다. 학생에 대한 재정 보조에는 무상지원형식의 장학금(scholarship), 대여형식의 장학 금(loan)이 있다. 장학금이란 모든 학생에게 교육의 기회를 균등히 보장하기 위하여 재능이 있으면서도 경제적 이유로 교육의 기회를 균등히 보장하기 위하여 재능이 있 으면서도 경제적 이유로 교육을 받기 곤란한 자에게 대하여 지급하는 학비보조금을 말하며, 일반적으로 무상으로 지급된다. 이러한 무상지급방식(grants)의 장학금과 대 여장학금방식(loan)에 내포된 장 단점을 설명하면 다음과 같다. 무상지급형의 경우 에는 1 대학교육의 비용은 그 수익자로서의 사회가 부담해야 한다는 관점과 일관성 을 가지며, 2 학생에 대한 무상지원을 통하여 국립 사립대학간 등록금 이중구조에 따른 사립대의 불이익을 보완해 주는 동시에 학생들에게는 대학 선택의 범위를 넓혀 주며, 3 저소득층의 학생들에게 보다 균등한 대학교육의 기회를 제공할 수 있고, 4 학생의 학업성취도에 따라 선별적으로 무상지원할 경우 대학의 면학분위기 조성에 기여할 수 있다는 등의 장점이 있다. 반면에 단점으로는 1 대여장학금보다는 재정소 요가 현저히 증대하게 되며, 2 적절한 관리가 이루어지지 않으면 필요한 학생에게 혜택이 가기 보다는 나눠주기 식의 운영이 될 가능성 있다는 점 등이 있다. 이에 반 해서 대여장학금의 장점으로는 1 대학교육은 수익자인 학생이 부담해야 하는 개인 적인 투자의 대상이 된다는 관점과 일관성을 가지며, 2 학생들은 대체로 대여를 받 아 등록금이 비싼 사립대학에 가기보다는 등록금이 싼 국립대학에 가려는 경향이 있 기 때문에 국립대학의 발전에 도움을 줄 수 있고, 3 학생보조 재원이 제한되어 있을 때 무상지원 보다 많은 학생에게 도움을 줄 수 있다는 반면에, 그 단점으로는 1 학 생들은 대학교육을 받기 위하여 장기 저리융자를 얻는 데 주저할 것이며, 2 대여장 학금은 저소득층 학생들에게는 상환능력이 보장되지 않는 한 무거운 짐이 되기 때문 에 대학교육의 기회균등에는 여전히 미흡하고, 3 만약 정부가 대여장학금의 재원을

10 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 조달한다면 역시 정부의 대학교육비 부담 증대가 불가피하다는 점 등이 있다 (Halstead, 1983;김병주, 1994 재인용). 장학금에 대한 이러한 개념규정과 장단점에 근거하여 볼 때 교육기회 형평의 관점 에서 장학금은 교육비 부담능력으로 인한 교육기회의 제약을 해소시키는 장치로서의 기능을 가져야 한다. 그러나 장학금의 수혜범위는 아직도 좁을 뿐만 아니라 수혜금액 도 적어서 고등교육 기회의 분배에 있어서 소득의 영향력을 중화시킬 수 있는 수준에 는 이르지 못하고 있다. 대학장학금이 명실상부한 기회확대장치로서의 기능을 수행할 수 있도록 하기 위해서는 저소득층 자녀의 학비보조를 최우선으로 하여 지급될 필요 가 있다. 대학 장학금은 가계빈곤자의 학비조달을 지원한다는 점에서 교육기회의 평등에 관 한 여러 관점들중 보상주의적 관점을 반영하고 있다. 그런데 무상지급방식 장학금의 장학생 선정기준에서는 보상주의적 관점이 능력주의와 충돌하는 양상이 나타난다. 성 적 우수자 위주와 가계빈곤자 위주는 각각 보상주의적 관점과 능력주의적 관점을 대 변한다. 즉 대부분의 학생과 학부모가 장학금의 필요가 큰 저소득계층이라 할지라도 성적 우수요건을 갖추어야 장학금이 지급된다는 인식을 가짐에 따라 장학금을 기대 하지 않는 경향에 기인하는 것이다. 또, 무상지급형은 현재의 우리 나라와 같이 재원 의 대부분을 학생 등록금에 의존하며 학생 1인당 지급규모가 작고 성적 우수자에게 지급하는 원칙 하에서 여러 가지 문제를 야기한다. 우선 재원의 한계를 극복할 수 없 으며, 학생등록금을 주된 재원으로 하는 장학금은 학비마련이 곤란한 학생의 등록금 으로 성적이 우수한 학생을 보조해 주는 결과를 낳는다는 것이다(김병주, 1994). 대학생에 대한 재정적 지원이 낳는 소득의 역진적 분배를 극복하기 위해서는 무상 지급형 보다는 ICL(취업 후 학자금 상환제)와 같은 대여장학금 제도가 바람직 할 수 있다. 현행 우리 나라의 대여장학금 제도는 등록금을 포함한 학자금에 대한 장기저리 융자 의 형식으로 운영되고 있다. 정부지원 학자금 대출제도는 학생들이 미래에 상환하겠다 는 의무를 전제로 학비를 대출할 수 있도록 한 것으로, 장학금과 같은 국가에 의한 무상 보조제도와 대출제도의 차이점은 후자의 경우 학생들이 대출금을 갚음으로써 정부의 재정부담을 덜고, 궁극적으로 납세자의 부담을 덜어준다는데 있다(Woodhall, 1987;김 안나 외, 2004 재인용).

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 11 학자금 대출제도가 정책적 이슈가 되고 있는 주된 이유는 학자금대출이 대학등록 금 인상(혹은 중국과 같이 대학교육이 완전무상으로 이루어지다가 새로 등록금 제도 를 도입한 나라의 경우)에 따른 학생과 학부모의 부담을 완화하면서도, 교육비 회수 율의 증가에 대응하고, 절감된 예산을 교육 이외의 의료와 기타 공공사업으로 전환하 거나 국민 기초교육을 강화하는 데 활용할 수 있기 때문이다(Psacharopoulos, Tan and Jimenez, 1987;김안나 외, 2004 재인용). 그러나 이러한 현행 학자금대출제도는 많은 문제점을 내포하고 있다는 것으로 그에 대한 평가를 살펴보면, 1 저소득층 자녀 학비 부담으로 인하여 서민들의 노후생활에 대비한 저축 여력이 부족해지게 되고 가계부채가 증가하게 되어 서민생활의 어려움을 가중시키고 있다는 점, 2 아직도 대학학자금을 지원받는 학생의 비율이 전체 대학생 197만명 중 20.3%에 해당하는 40만명 수준에 불과하다는 점, 3 대학 학자금 대출지 원을 받는 경우에도 그 상환부담은 부모에게 돌아간다는 점, 4 대학 4년간 1인당 총 학자금 대출한도(4,000만원) 등으로 학자금 실소요액을 지원받지 못하는 경우가 있고, 일부 대학생(소위 소득 4분위 이상)의 경우 거치기간(통상 5~6년) 중에도 이자납부를 지속해야 하는 등 학자금 대출을 받더라도 재학 중 학자금 상환부담의 압박을 받는다 는 점, 5 통상 졸업 직후 대출금 상환기간이 도래하기 때문에 소득 유무에 관계없이, 상환부담을 지게 됨으로써 저소득 가정의 부담을 가중시키거나 취업이 되지 않으면 금융채무 불이행자를 만드는 점 1) 등의 문제점들이 지적되어 왔다. 이러한 학자금대출 제도의 문제점으로 졸업 후 취업 등으로 일정한 소득이 발생하는 시점부터 대출금을 상환하는 소득 연계형 대출 (Income Contingent Loan)이 도입되었고, ICL은 졸업 후 일정수준의 소득이 발생하기 전까지 원리금 일체가 상환유예되고, 상환금액도 소득 수 준에 따라 최소부담액을 장기에 걸쳐 분할 상환하는 등 상환조건이 채무자의 지불능 력에 따라 차등 설계된 선진국형 학자금 지원제도로 알려져 있다(성승제, 2009). 2) 이상과 같은 교육기회의 평등에 대한 관점과 학생보조의 원칙에 대한 논의에 기초 해 볼 때 대학등록금은 원칙적으로 일률적인 저등록금보다는 학생보조가 전제되는 1) 학자금 대출자 중 금융채무불이행자의 숫자가 2006년 670명, 2007년 3,726명, 2009년 6월까 지 13,804명으로 증가일로에 있다(한국장학재단). 2) 2010년 현재 본 제도를 운영하고 있는 나라는 호주, 뉴질랜드, 영국이 있으며, 미국은 유사제 도를 2009년 7월에 도입하였다.

12 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 고등록금 정책을 취하는 것이 바람직하다. 하지만, 현실적으로 대학재정에 있어 등록금의존율이 높으면 그만큼 대학교육의 기회균등은 어렵게 될 것이다. 저소득층의 대학지원자가 재정압박을 우려하여 대학진 학 기회를 주저할 우려가 있으므로, 대학교육의 기회균등 측면에서는 가계의 등록금 부담능력과 학생 보조 장학금을 고려한 등록금 정책이 이루어져야 한 것이다. 2) 교육비 부담의 형평성 측면 교육과학기술부, 학술연구기관 등에서 사용하는 각종 통계 및 학술상으로 사용되 는 교육비의 개념을 비롯한 교육비 부담의 형평성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(천 세영, 2004). 교육비란 말 그대로 교육에 소요되는 비용이다. 그런데 교육비의 의미와 그 활동의 범위, 그리고 비용의 종류까지 모두를 낱낱이 포함하려고 한다면 그 개념적 한계가 무한해 질 수 있다. 선행 연구중 천세영(2004)의 연구에서는 교육비를 학교교육 활 동에 투입된 경비중 금전적으로 표시된 경비 라 하고 있다. 또 여기서 학교 라 함은 교육법에 의해 설립된 국가의 공교육 체제에 속한 학교만을 의미할 뿐, 각 개인이나 사적 집단들이 임의로 세운 유사교육기관은 제외하고 있다. 이러한 측면에서 교육비 분류를 그림으로 나타내면 [그림 Ⅱ-1]와 같다. [그림 Ⅱ-1] 교육비의 분류도 공부담 공교육비 공부담교육비 직접교육비 공교육비 사부담 공교육비 교육비 사교육비 사부담교육비 간접교육비(기회비용) 사부담 간접비용 공부담 간접비용 자료:천세영(2004), 한국 교육과 교육재정연구, 학지사, p.24.

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 13 여기서 교육비를 교육목적과의 관련성에 기준을 두고 분류하면 직접교육비와 간접 교육비로 나눌수 있다. 직접교육비는 교육목적을 달성하기 위하여 교육활동에 직접적 으로 투입되는 경비로서 공교육비와 사교육비가 여기에 포함한다. 간접교육비는 교육 을 받음으로 인하여 교육기간 동안 취업할 수 없는 데서 오는 손실인 유실소득과 비 영리 교육기관이 향유하는 면세의 가치 등 기회 경비를 말한다. 교육비는 경비의 확보, 배분의 과정이 공공 절차를 통해 이루어지고 있는가의 여부 에 따라 공교육비와 사교육비로 구분하기도 한다. 공교육비는 학생이 내는 수업료는 비록 부담의 주체는 개인이지만 그 집행은 사립대학의 경우 학교, 국 공립대학의 경 우 정부의 공공회계 및 학교(기성회계)를 통해서 이루어지고 있는 것을 말하며, 그것 은 이용자에 한해서만 지불을 의무화하고 있지만 조세수입을 통해 획득된 재정과 똑 같은 원칙에 의해 배분, 집행되고 있다. 공교육비는 모든 학생에게 똑같은 질의 교육서비스를 제공하는 것을 원칙으로 하 고 있으며, 학생 개인이 부담하는 비용으로서의 수업료는 동액을 원칙으로 한다. 물 론 공교육비의 재원을 형성하고 있는 조세는 누구나 다 똑같은 액수를 부담하고 있지 않을 뿐만 아니라 수업료의 경우도 면제를 받는 등의 장학혜택이 주어지기도 해서 결 과적으로 학생에 따라 차등적인 서비스가 제공된다고 볼 수도 있다. 사교육비는 학생들의 교재비, 사설학원비 등과 같이 개인의 자유 계획에 의해 집행 되는 경비를 말하며, 개인의 능력에 따라 얼마든지 다른 질의 교육서비스를 향유하는 데 사용될 수 있는 경비이다. 만약 공교육비에 의해 모두에게 제공되는 서비스의 질 이 매우 낮을 때, 사교육 활동을 통해서 보상받을 수 있는 비용부담 능력만 있다면 개인들은 사교육비를 가능한 많이 지출하려 들 것이다. 학생등록금은 비록 학부모가 개인적으로 지출하는 돈이지만, 공공의 회계절차를 거쳐 교육에 투입되는 비용이라는 측면에서 우리 나라에서는 공교육비에 포함시킨다. 따라서 대학 공교육비에는 대학 교육활동을 위하여 국가 지방자치단체 및 대학법인이 지출하는 모든 비용과 학생등 록금이 포함된다. 그리고 교육비를 부담 주체에 따라서 공부담 교육비와 사부담 교육비로 구분할 수 있다. 사부담 교육비의 규모는 현재 소비하고 있는 교육재의 성격 중에서 시장재적 성격의 비중을 가리키며, 사립대학의 수업료도 부담 주체로 구분했을 경우 시장재적

14 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 성격의 사부담 교육비를 의미할 수 있다. 공부담 교육비는 순수 공공재를 의미하고 정부예산 등의 조세에 의한 재정지출을 말한다. 공부담 교육비의 규모는 그 공공재적 성격의 비중을 가리키는 것을 말한다. 공부담교육비는 국가와 지방자치단체 및 학교 법인이 부담하는 것을 말하며, 입학금 수업료 기성회비 등은 사부담 공교육비로 구 분한다. 등록금부담에서 형평성이란 등록금 수준이 교육을 받음으로 해서 기대되는 수혜정 도에 부합하며, 각자의 경제적 능력에 알맞은 것을 뜻한다(이지혜, 1991). 고등교육은 교육을 받는 개인에게만 혜택을 주는 것이 아니라 국가와 사회 전체에 혜택을 주고 있다. 따라서 대학교육의 수익자는 개인과 국가 및 사회라고 할 수 있다. 그러므로 대학교육비는 국가, 사회, 대학, 개인의 각 부담주체별로 형평하게 부담해 야 하며, 또한 학교 수준별, 설립별, 전공 계열별, 소득 계층별로 형평성이 고려되어 야 한다. 3) 대학 교육의 질적 수월성 측면 대학교육의 질적 수월성 측면에서 살펴보면 다음과 같으며(김남연, 1999), 그 개념 은 아직 명확하게 제시되어 있지 않다. 교육학용어사전에 의하면 교육의 수월성이란, 개인이 갖고 있는 잠재적 능력과 적성을 최대한 발휘할 수 있도록 개인의 능력 신장 과 교육 체제의 효율성을 극대화시키는 것이라고 한다. 이와 관련하여 대학교육의 질 은 교수의 수준, 학생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등에 의해 결정된 다고 볼 수 있다. 따라서 대학등록금은 이러한 고등교육의 질적 수준을 향상시키기 위한 투자의 성격으로 고려되어야 한다. 그러나 이러한 측면이 강조되어 등록금이 높 아진다면 교육의 기회균등 측면을 저해하는 경우가 될 것이다. 대학교육의 질적 수준을 향상하기 위해서는 많은 재정이 필요하지만 등록금의 비 율이 높다고 해서 교육의 질적 수준이 모두 높다고 볼 수는 없을 것이다. 대학등록금 은 대학교육에 필요한 재원이지만 충분한 재원은 아니기 때문이다. 대학교육의 질적 수월성 측면에서의 대학등록금 정책은 교육여건과 교과내용 및 운영개선 등을 고려 한 정책이 되어야 한다.

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 15 4) 개별 대학의 자율성 측면 개별 대학의 자율성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(김남연, 1999). 1989년 대학등 록금 책정 자율화 이후 최근까지도 대학등록금 책정에 있어서 크게 작용하는 요인중 의 하나는 바로 물가상승률에 대비한 정부의 대학등록금 통제정책이다. 대학등록금은 개별 대학의 자율적인 책정보다는 물가상승률에 따라 책정되어 사실상 정부의 통제 하에 결정되어 온 것이 사실이다. 사립대학은 1989년 대학등록금 자율화이후 점진적 으로 통제가 완화되다가 2003년 국 공립 대학의 납입금 자유화로 대학등록금에 대 한 공공통제가 완전 자유화되었다가 최근의 경제위기와 가계소득 악화로 인한 정부 여론에 따라 사실상 2009년, 2010년 등록금 책정이 2년간 통제가 이루어지다가, 2010 년 1월 고등교육법 개정을 통한 물가상승률에 의한 등록금 상한제가 도입되어 등록 금 정책에 대한 정부통제가 다시 강화되는 추세가 되었다. 5) 등록금 책정의 합리적(공정성) 측면 2009년이후 최근 2년간을 제외하고는 매년 대학마다 학생들과 겪는 등록금 마찰은 바로 등록금의 합리성 부족에서 기인한다고 본다. 개별대학이 대학등록금 산출의 근 거를 합리적이고 과학적으로 명확히 제시한다면 이러한 학내의 등록금 마찰은 사라 질 것이다. 합리적이고 과학적인 등록금 책정을 위해서는 우선 제도적인 측면에서는 회계제도 의 개선이 이루어져야 한다. 국립대학의 경우, 원가계산 및 분석이 가능하도록 감가 상각을 포함한 복식주의 회계제도가 도입되어야 하며, 사립대학의 경우도 원가계산 및 분석에 적합하지 않도록 되어있는 현행 사학기관 재무 회계 규칙에 대한 특례 규칙 의 성질별 재분류 등 전면개정이 이루어져야 한다. 그리고 대학등록금을 합리적으로 책정하기 위한 실행적인 측면에서는 대학교육을 담당하는 공급자와 교육수요자 상호간에 충분한 의견수렴이 뒷받침되어야 한다. 여기 에 등록금 책정에 영향을 미치는 내 외적인 요소들을 모두 적절하게 반영함은 물론, 대학등록금의 책정과정과 사용출처에 대해서도 공개적인 투명성이 보장된다면 보다 공정하고 합리적인 책정이 될 것이다. 교육비의 효율적인 사용을 위해서라도 합리적 이고 과학적인 대학등록금 책정이 하루속히 정착되어야 할 것이다.

16 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 6) 교육 수요자의 만족성 측면 대학등록금은 교육서비스에 대한 비용이기 때문에 교육수요자의 필요와 요구를 충 분히 반영해야 하며 교육 수요자의 만족성 측면에서 살펴보면 다음과 같다(김남연, 1999). 대학이 경쟁구조로 전환되고 수요자중심 교육이 강조되고 있는 현 상황에서 대학이 제공하는 교육서비스의 질과 내용에 따라서 교육수요자의 선택과 비용부담은 당연히 달라질 것이다. 그러므로 장기적으로는 대학등록금은 시장논리를 통한 만족가 격으로서 교육수요자의 만족성이 고려된 수혜비용으로 책정되어야 한다. 2000년대 들어서 매년 되풀이되는 등록금 투쟁은 학생들이 제시하는 요구사항 중 특히 등록금 책정과 관련하여 보면 등록금 부담주체인 학생과 학부모의 의견수렴이 전무하거나 다분히 형식적이었다는 것이 문제의 발단이라고 본다. 따라서 교육서비스 의 질은 물론 대학등록금 책정과정에서도 교육수요자의 요구를 다양하게 수렴하여 만족도를 극대화시키는 정책을 마련하여야 한다. 이러한 등록금 정책의 목표와 책정 원칙은 우리 나라 대학등록금 정책의 내용과 결과를 결정하는 중요한 틀이 된다. 7) 대학 등록금 책정의 시사점 이상의 논의에 기초하여 볼 때 대학등록금은 대학교육의 기회균등 교육비 부담의 형평성, 교육의 질적 수월성, 등록금 책정의 합리성, 개별대학의 자율성, 교육수요자 의 만족성 등을 고려하여 책정되어야 한다. 대학교육 기회확대 및 기회의 균등한 보 장은 능력 있는 학생이 경제적인 제약으로 말미암아 대학에 진학하는 기회가 제한받 지 않도록 하는 것이다. 이러한 정책목표를 달성하는 방법 중의 하나는 등록금을 낮 은 수준으로 책정하는 것이다. 저소득층 자녀들은 저등록금 정책에 의해서 등록금을 비롯한 대학교육비 부담으로 인한 경제적인 제약에서 벗어날 수 있을 것이다. 그러나 일률적인 등록금은 오히려 교육의 기회균등에 위배될 수 있다. 교육의 질적 수월성 (향상) 즉, 교수의 수준, 학생 수준, 행정수준, 시설 및 교육여건, 복지 수준 등의 향상 은 재정적 뒷받침이 전제되어야 한다. 여기서 국 공 사립대학의 재원조달 방법중 가장 중요한 부분을 차지하고 있는 등록금은 높은 수준으로 책정될 수밖에 없다. 이 러한 점 때문에 우리 나라의 경우에는 대학등록금이 대학교육비의 중요한 재원이기 때문에 대학교육의 질적 수월성과 대학교육의 기회균등이라는 두 가지 정책목표는

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 17 서로 대립되는 관계에 있게 된다. 즉 대학교육의 질적 수준을 높이기 위해서는 교육 투자의 증대가 요청되고 교육투자의 증가를 대학등록금으로 충당하게 될 경우에는 일반적으로 저소득계층의 대학교육기회는 제약을 받게 되는 것이다(김병주, 1994). 대학등록금 정책의 유형은 교육비중 사부담이 차지하는 비중과 학부모의 교육비 부담능력에 비추어 보았을 때 1 저( 低 )등록금정책, 2 고( 高 )등록금정책, 3 중간형 등의 세가지로 크게 구분할 수 있으며 그 내용은 다음과 같다 3) (이종재 외, 1989;김 병주, 1994 재인용). 고등교육의 기회확대와 능력있는 학생의 경제적 부담에 따른 제약을 완화하려는 노력은 저등록금 정책과 대폭적인 학생보조를 필요로 하며, 대학교육의 질적 향상을 위한 노력은 등록금 이외의 재정지원이 없는 상황에서는 고등록금 정책을 요구한다. 이러한 등록금정책의 유형은 개별대학 내에서도 그대로 적용될 수 있다. 개별대학 에서도 고등교육기회의 확대를 위해서는 저등록금 정책과 학생에 대한 보조정책이 취해져야 하며, 대학교육의 질적 수월성 확보를 위해서는 고등록금 정책이 요구된다. 또 교육에 대한 학생수요를 고려하기 위해서는 전공별 수요탄력성 개념에 따른 고저 등록금 정책의 병행이 요구되며, 교육비 부담의 형평을 기하기 위해서도 전공별 고저 등록금 정책의 병행이 필요하다. 2010년 1월 개정 고등교육법에 따라 시행되는 등록 금의 인상률을 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과할 수 없도록 제한함에 따라서 전년도 등록금에 대한 상한기준을 학교별, 전공계열별, 학과별 등 적용 가능한 세가지 대상에서 개별대학의 전공별 수요탄력성 및 교육비 부담의 형평 을 고려하기 위해서 보다 탄력적인 등록금정책에 대한 배려차원에서 학교별 상한 기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것이다. 3) 대학교육비의 사부담율 측면에서 보았을 때 사립대학과 같이 학생 1인당 경상교육비의 50% 이상을 학생이 부담하는 경우는 고납입금정책으로, 40% 미만일 경우엔 저납입금정책으로 볼 수 있다. 학부모의 교육비 부담능력의 측면에서 볼 때는 1인당 국민소득과 대학등록금과의 관 계에서 납입금의 부담이 과중할 경우 고납입금정책으로 분류할 수 있다. 1인당 국민소득과 대 비하여 납입금이 어느 수준이 될 때 과중한 것인지 구분하여 말하기는 곤란하다. 그러나 부담 능력의 추세와 국제비교를 통해서 상대적인 부담의 정도를 가름할 수 있을 것이다.

18 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 2. 대학 등록금 책정 모형 및 영향을 주는 요인 가. 대학 등록금 책정 모형 대학등록금을 결정하는 방법은 매우 다양하다. 과학적이고 합리적이며, 적정한 등 록금의 책정은 사회가 요구하는 사항이지만, 실제 등록금 결정과정은 다양한 요인들 이 상호작용하여 이루어지는 복잡한 정치적 과정이다. 따라서 일반적인 모형을 도출 하는 것은 매우 어려운 일이다. 그러나 대학이 최종적으로 등록금을 결정하는 방법에 초점을 둔다면 이를 몇 가지로 유형화해 볼 수 있는데, 선행 연구중 송광용 외(1997) 의 연구에서는 이를 수리모형( 數 理 模 型 ), 협의모형( 協 議 模 型 ), 비교모형( 比 較 模 型 ) 등의 세가지 모형을 제시하고 있는데 대학 등록금 책정모형은 다음과 같다(송광용 외, 1997). 첫째, 수리모형( 數 理 模 型 )은 총교육비, 인건비, 교수 학생 직원수, 학과수, 물가 지수, 가계소득, 정부예산 등의 등록금과 관련된 다양한 내적 및 외적 변인들을 고려 하여 등록금 결정수식을 통하여 등록금을 결정하는 방식으로 여기에는 회귀계수모형, 점증적 연동모형, 교육비차이도 모형 등이 있다. 이 모형은 분명한 근거 자료를 통해 서 산출되며, 이미 만들어진 지표를 통하여 등록금을 결정하는 방식으로서 객관성을 확보하고 내부분쟁 가능성을 줄일 수 있다. 등록금의 성격을 생산비용 즉, 원가의 개 념으로 보고 생산소요경비 혹은 추가소요경비를 고려하는 경우 이 모형을 따를 수 있 다. 그러나 회계시스템 개편 등의 비용계산(교육원가 등)에 엄청난 비용이 소요되고, 등록금 책정이 아직까지도 정치적 고려에 의해서 결정된다는 점에서 산출모형을 설 정하는 일 자체도 학내의 정치적 파장을 불러올 수 있다. 따라서 단순 재무적 측면이 아닌 모든 요인을 고려하여 엄격한 수리적 산출모형을 만들어 내는 일 그 자체가 불 가능한 일이 될 수도 있다. 회귀계수모형은 대학 재정지출의 총비용에 의해 결정되며, 이 총비용은 대학 자체 내에서 결정되는 내생변인과 사회경제적 상황을 나타내는 외생변인의 종속변인이 된 다는 가정에서 출발한다. 규모가 비슷한 대학들의 자료를 중심으로 내생변인과 외생 변인의 회귀함수에 의하여 총비용을 산출하고 이 총비용을 토대로 대학등록금 수준

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 19 을 산정하는 것이다. 점증적 연동모형은 기준년도의 등록금을 가능한 물가 등의 지표와 연동시키는 것 이다. 기준년도 예산액을 기준으로 물가인상률 등을 고려하여 해당년도의 교육비 추 가소액을 산출하고 이를 토대로 해당년도의 학생 1인당 등록금을 산출하거나, 직접 기준년도 등록금에 물가상승률 등을 고려하여 책정대상년도의 등록금을 산출하는 것 이다. 이 방법은 가장 현실적이며 등록금과 관련한 이해관계자들을 설득시키기 용이 한 방법의 하나이다. 이러한 등록금의 연동적 산출방식을 단순화하면 대체로 다음의 두 가지 변인에 의 해 결정된다고 볼 수 있다. T a = T b (1 + R b) 여기서, T a:등록금 책정대상년도 등록금액 T b:기준년도 등록금액 R b:조정률( 기준년도의 물가인상률, 인건비인상률) 여기에서 기준년도의 등록금액은 등록금을 책정할 때 기준이 되는 금액으로서 대 체로 전년도의 등록금액이 된다. 이 금액에다 조정률을 곱하면 당해연도의 등록금액 이 산출되며, 그 다음해의 등록금도 같은 방법을 적용하여 계산할 수 있다. 다만, 조 정율은 해마다 물가지수 등의 요인에 따라 변동이 가능하다. 본 단순모형을 적용하여 내년도 등록금액을 산출하려면, 금년도 등록금액에 조정률(예를 들어, 금년도 물가상 승률)을 단순하게 곱하면 된다. 이는 물가가 인상되고 등록금이 인상된다 하더라도 대학 교육비 중에서 등록금이 차지하는 비중은 계속 똑같이 유지될 것이라는 가정에 근거한다. 그러나 등록금의 연동적 산출방식도 몇 가지 문제점을 지니고 있다. 먼저 단순모형 은 쉽게 짐작할 수 있는 바와 같이 등록금 인상요인을 너무 단순화시킴으로써 실제 인상요인과의 차이가 커질 우려가 있다. 그리고 근본적인 문제는 전년도 혹은 기준년 도의 등록금을 기준으로 하고 있기 때문에 전년도 혹은 기준년도의 등록금 책정이 잘 못되었을 때의 수정이 어렵다는 문제이다. 둘째, 협의모형( 協 議 模 型 )이다. 대학내부의 다양한 구성원들의 의견 수렴과정을 거

20 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 쳐서 합의를 도출하는 방식이다. 등록금의 성격을 협의비용으로 볼 경우, 이 모형을 따를 가능성이 높다. 학생은 대학이 제공하는 교육서비스를 공급받는 것을 전제로 그 서비스에 대한 재학계약( 在 學 契 約 ) 4) 을 체결하여 계약상 의무로서 등록금을 지불한 다. 이 모형을 따르면, 대학 총장, 교 직원, 학생 등에 이르기까지 다양한 구성원들 의 의견 수렴을 거치므로 민주성을 확보하고, 등록금 결정에 따른 분쟁을 줄일 수 있 다. 그러나 최근의 대학지원자 감소로 수급역전현상이 발생하고 있다고 하나 수도권 주요대학에 대한 수요와 공급이 극심한 불균형을 보이는 실정에서 법리상 합의비용 관점의 근거가 되는 완전쌍방계약이 이루어지기 어려우므로 합의비용으로 등록금을 규정하는 데는 다소 무리가 있으며, 협의 과정과 시간이 지나치게 오래 걸리고, 명확 한 근거에 의한 합리적인 요인보다는 정치적 영향력에 의해서 등록금이 결정될 가능 성이 높다. 셋째, 비교모형( 比 較 模 型 )으로 대학이 비교준거로 삼는 것은 경쟁관계 또는 인접 한 다른 대학의 등록금 수준과 법령이나 정부에서 제시하는 가이드라인이다. 우리 나 라 대학들은 다른 대학의 등록금 책정결과를 참고하거나, 비공식적인 대학간 협의과 정을 통하여 등록금을 결정하는 경우가 많다. 미국의 사례를 보더라도 경쟁관계에 있 는 다른 대학의 등록금 수준은 등록금 결정시 중요한 고려요인이다. 특히 사립대학의 경우 등록금 수준은 학생들이 지원여부를 결정하는 고려요인이므로 대학이 시장전략 으로까지 활용하는 경우가 있다. 이에 따라 재정여건이 양호한 대학들이 오히려 등록 금 수준이 더 높은 경우가 많고, 등록금이 높은 대학에 더 많은 지원자가 몰리고, 높 은 명성을 유지하며, 더 많은 기부금을 받고 있는 경우가 있다. 이것이 우리 나라의 대표적인 명문 사립대학일수록 등록금이 왜 비싼 지에 대한 한 가지 이유인 것 같다. 한편, 대학이 법령이나 정부 방침에 따라 등록금을 결정하는 것은 암묵적으로 사용비 용관점에서 등록금을 규정하는 것이라고 할 수 있다. 대학의 교육재는 일반적인 시장 4) 서울고법, 1989.10.20선고, 89나19110판결:판결요지를 살펴보면, 학생이 사립대학교에 입학 이 허가됨으로써 그 학교법인과의 사이에 발생하는 법률관계는 학생이 학교법인의 학칙과 규 정 등을 승인하는 것을 내용으로 한 사법상의 재학계약관계라고 할 것이고 학교법인은 인적, 물적수단을 포함한 교육시설로서 학생들에 대하여 교육을 실시하는 것을 본질로 하는 것이므 로 그 교육시설의 질서를 유지하고 그 이용관계를 명확히 하기 위하여 일방적으로 학칙과 규정 등을 제정하여 학생들에게 지시, 명령을 발할 수 있다 할 것이며, 입학허가를 받은 학생은 재학 중 입학당시에 그 학교법인이 일방적으로 정한 학칙과 규정 등에 기속 한다고 판시했다.

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 21 재(민간재)와는 달리 공공재적 성격이 강하고, 대학교육은 그 결과가 개인뿐만 아니 라 국가사회 전체에 영향을 주는 유출효과가 매우 큰 공공사업으로 간주되고 있다. 따라서 등록금은 공공요금의 성격을 지니며, 그 결정과정에 개별대학뿐만 아니라 사 회 경제 전반에 미치는 영향을 반드시 고려해야 한다는 것이다. 2011학년도부터는 2010년 1월 의원입법으로 개정된 고등교육법에 따라 직전 3개년 도 평균 소비자물가상승률의 1.5배내에서 등록금의 인상률을 결정해야 하는 등록금 인 상률 상한제를 실시하게 되었다. 이러한 등록금 상한제의 실시는 교육재를 공공재라는 복지적 관점에서 보고, 경제 불황으로 인한 가계소득을 고려하여 과도한 인상을 제한 하여 사회 경제 전반에 미치는 악영향을 최소화하려는데 대한 정책적 측면이다. 이와 같은 등록금 책정모형의 구분은 최종적인 판단방법을 위주로 한 분류로서 실 제 대학이 등록금을 책정하는 과정을 그대로 기술하거나 대학이 따라야 할 실제적인 규범원리를 도출하는 데는 한계가 있다. 이와 관련하여 일반적으로 검토해야 할 문제 들은 다음과 같다. 대학이 등록금을 책정하는 바람직한 방법은 대학이 처해 있는 상 황과 여건에 따라 달라질 것이다. 따라서 설립형태, 대학규모, 대학운영방식, 대학의 설립이념 등을 고려하여 등록금 책정모형이 수립되어야 한다. 그러나 우리 나라의 경 우는 그 동안 대학에 대한 정부의 강력한 규제가 계속되어 왔으나, 2000년대 이후는 자율적인 대학운영과 통제가 시도되고 있다는 점에서 볼 때, 등록금 결정은 수리모형 과 비교모형을 근거하여 합리적이고 협의 가능한 자료를 산출한 이후 최종적으로 협 의모형으로 결정하는 것이 타당할 것이다. 등록금 책정방식의 유형은 그 책정 단위를 어디에 두느냐에 따라서도 구분할 수 있 다. 여기에는 학기당 등록금제, 학점당 동일 등록금제, 학점단계별 등록금제, 이분법 적 납입금제 등이 있다. 학기당 등록금제(smester pricing)는 학생이 수강하는 코스의 수에 관계없이 학기당 동일한 등록금을 부과하는 것이다. 여기서 학생들은 보통 학점당 등록금제에서 보다 는 많은 과목을 택할 것으로 기대된다. 학점당 등록금제(unit pricing)는 학생들은 한 학기동안에 수강하는 과목의 수에 관 계없이 학점수에 근거하여 등록금을 낸다. 학점단계별 등록금제(scaled pricing)는 학생들의 첫 코스에 대해서는 등록금을 높 게 책정하고 일정한 한계에 도달하기까지는 과목이 늘어감에 따라 등록금을 감소시

22 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 키는 것이다. 이분법적 등록금제(two-part pricing)는 고정간접경비를 나누어서, 각 코스의 비용 으로부터 모든 학생들에게 할당하는 것이다. 고정간접경비는 전공영역에 따라 다를 수 있으며 간접경비가 특정프로그램에 관련된 차이를 말한다. 이 유형들은 전통적으로 학사과정과 대학원만을 구분하여 소속 학과에 관계없이 학기당 일정 금액을 모든 학생에게 동일하게 부과해오던 전통적인 등록금 책정방식 에 대한 대안으로 사용되거나 제안되고 있는 방법으로 실제 일부 지방대학에서는 실 시된 바가 있기도 하다. 이러한 방법은 첫째, 전공영역 신청학점 시간제학생 야간 과목 교외 교육 공정경비 과목수준 프로그램의 사회적 가치 등의 다양한 특성을 반영하여 등록금을 차등화하고, 둘째, 편익 수혜자와 비용 담당주체를 더욱 밀접하게 관련지으며, 셋째, 학생 및 학부모의 부담을 줄이고, 납부의 편의를 도모하려는 시도 라고 할 수 있다. 나. 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 적정한 등록금의 책정과 인상의 문제는 신중히 고려되고 판단되어야 할 사항임에 틀림없다. 등록금 인상을 대학의 정책적 판단에 의해서 단순히 물가인상률, 교직원인 건비 인상률 등의 단순기준에 의하여 결정한다면, 이것은 교육의 질적 향상과 효율성 을 도외시 한 것이다. 교육의 질 향상을 위해서도 물가변동요인과 함께 등록금 인상 에 영향을 미치는 다각적인 요인들에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다. 등록금의 결정에 영향을 미치는 변인이 무엇이냐에 대해서는 연구자에 따라 다르다. 등록금 결 정은 주위 대학과의 경쟁관계, 교육비 지출예산, 총교육비의 추이 등의 몇 가지 고려 사항을 통해 이루어진다. Jenny(1992)는 대학 납입금 정책에 영향을 주는 요인으로 인근대학과의 비교, 공공적 관계 검토, 대학 예산, 등록 학생수 구조의 변화, 등록금 할인 등을 들었다(Han H. Jenny, op. cit, 1992;김병주, 1994 재인용). 이종재 외(1989)는 현상유지 변인과 교육여건 변인으로 구분하여 현상유지 변인은 물가상승률, 급여상승률, 학생수 증감률 등으로, 교육여건 변인으로는 교수 1인당 학 생수 및 조교수, 시간강사 비율, 학생 1인당 장학금, 학생경비 순수증가율, 전년도 총 예산 대비 신규사업비 비율 등을 제시하고 있다.

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 23 또한, 김남순(1991)은 대학 재원의 필요 산정에 관련된 변인들을 학교 내적변인과 외적변인으로 크게 나누고 이를 다시 장 단기적인 변인과 직 간접관련 변인으로 세분화하고 있다. 학교 내적변인으로서 장기적인 변인은 학교 시설개선비, 교육환경, 교과운영의 개편과 내용의 변화로, 단기적인 변인은 학생경비와 실험실습비, 연구비 와 교과운영비, 시설 유지비의 운영비, 장학수혜비, 교직원 인건비, 복지 및 편의시설 등으로 구분하고 있다. 학교의 외적변인으로 직접관련 변인은 물가변동, 학생 인원의 변동, 지역주민과 기업들의 교육관, 지역주민의 인구동향, 산업구조의 변화를, 간접관 련 변인은 국가예산 구조의 변화, 국제환경의 변화, 산업구조의 변화, 정치 구조의 변 화, 사회 문화 의식의 변화 등을 들고 있다. 송 자(1991)는 등록금 책정에 영향을 미치는 요인으로 내적요인은 대학교육의 목 표, 대학의 정원, 대학의 재정구조, 법인재원, 인건비, 계열별 학과수, 대학시설 확충 등으로, 외적요인은 정부예산지원과 물가 등을 제시하고 있다. 한편 이종승 김병주 (1991)는 등록금 인상요인으로 주요 교육여건 개선 계획, 교직원 인건비 상승률, 물가 상승률, 계열별 교육비 차이도 등을 제시하고 있다. 곽수일 외(1983)는 사립대학 등록금의 적정수준을 추정하기 위하여 총교육비를 인 건비, 관리운영비, 학생경비의 합산이라 보고, 총비용에 영향을 미치는 내적 요인으로 는 학생수, 교수당 학생수, 교수수, 교수 1인당 인건비, 직원수, 장학생비율, 학생 1인 당 장학금 수혜액, 건물 연건평, 학생1인당 등록금 등을 들었다. 송광용 외(1997)는 등록금 책정관련 요인들을 등록금 인상을 유발하는 인상요인과 등록금인상을 억제하는 요인으로 구분하고 대학재정구조, 발전계획, 교육비 차이 등 은 인상요인으로, 물가상승률, 학생요구, 학부모 부담능력 등은 억제 요인으로 작용한 다고 설명하고 있다. 아울러 외국의 경우 대학등록금 책정에서 고려되어야 하는 요인을 살펴보면, 등록 금 부과 결정시 반드시 고려되어야 하는 요인으로 대학의 정책, 경영이슈, 수입원의 세가지 영역으로 분류하고 있다. 대학의 정책으로는 법적지위(공립 사립), 대학의 목 적, 전망, 이사회 정책 등으로, 경영 이슈에는 외적비용(정부, 인플레이션, 경쟁 심화) 과 내적비용(대학의 재정상태, 고정비용, 임의비용, 프로그램 비용 감축)으로 구분하 고 있으며, 수입원으로는 정부, 등록금/등록생, 서비스 수입, 기부금 투자수입 등으로 제시하고 있다(김병주외, 1996;박남기, 1996).

24 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 또한 Lenth(1993)는 주립대학의 등록금 수준에 대한 결정에 영향을 주는 경제적인 요인으로 소비자 물가지수(CPI), 고등교육 가격지수(HEPI), 가계소득 수준, 교육비, 경쟁대학의 등록금 수준, 주정부 재정지원 규모 등으로, Christal(1997)은 전년도 등록 금 수준, 교육비, 주정부 재정지원 규모, 소비자 물가지수, 가계소득 수준, 생계비 수 준 등으로 서로 비슷한 요인을 제시하고 있다. 이처럼 학자마다 대학등록금에 영향을 주는 요인들을 각각 여러 요인으로 제시하 고 있지만 서로 비슷한 요인을 제시하고 있으며, 각각 교육비와 전년도 등록금 수준 을 가장 큰 요인으로 설명하고 있다. 이처럼 학자마다 대학등록금에 영향을 주는 요인들을 각각 여러 가지 요인으로 게 시하고 있지만 서로 중복되는 요인들이 많이 있음을 알 수 있다. 따라서 이러한 여러 요인들을 크게 대학의 내적인 요인(재정적 요인)과 외적인 요인(사회 경제적 요인) 으로 구분하여 종합해 보면 [그림 Ⅱ-2]와 같이 나타낼 수 있다. [그림 Ⅱ-2] 대학 등록금 책정에 영향을 주는 요인 대학 등록금 책정 요인 대학의 내적요인 (재정적 요인) 대학 목표와 이념 및 발전계획 대학의 정원 대학의 재정구조 인건비상승률 교직원 인건비, 실험 실습비, 시설 및 교육환경 개선비 등 교육비지출 장학금 수혜비 대학의 외적요인 (사회 경제적요인) 정부 등 외부 예산지원 물가상승률 경쟁대학 등록금 수준 학부모 부담능력 (가계소득수준) 경쟁대학의 수준 및 비교 1) 내적 요인 내적 요인을 살펴보면 다음과 같으며(김병주 외, 2001) 이는 대학이 정상적인 교육활 동을 수행할 뿐만 아니라 질적인 발전을 도모하는 데 필요한 교육비로서 등록금 수준의

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 25 조정과 결정에 관계된 요인을 말한다. 이는 다시 대학의 정책과 목표 및 지위, 대학의 재정구조, 인건비 실험실습비 등의 교육비 지출구조 등으로 구분해 볼 수 있다. 구체적으로 대학교육의 목표와 이념, 대학의 발전계획, 정원규모, 대학의 재정구조, 교육비 지출구조, 대학시설 확충 등을 들 수 있다. 내적요인은 다시 직접적인 요인과 간접적인 요인으로 나눌 수 있다. 대체로 대학의 재정구조, 인건비 실험 실습비 등 의 교육비지출구조, 대학시설 확충 등은 직접적 요인에 포함시킬 수 있으며, 대학교 육의 목표, 정원 등은 간접적 요인에 포함시킬 수 있다. (1) 대학의 목표와 발전계획 등록금에 간접적으로 영향을 주는 요인으로 대학교육의 목표와 발전계획은 다음과 같다(김병주외, 2001). 대학교육의 목표를 어떻게 설정하는가에 따라 거시적인 등록금 정책의 방향이 결정된다고 볼 수 있으며, 대학교육의 목표는 등록금 정책에 커다란 영 향을 준다. 본래 등록금은 대학교육의 목표를 달성하기 위한 수단적 의미를 갖기 때문 에 대학의 등록금은 목표의 달성방향 설정에 따라 그 성격이 달라지게 된다. 고등교육 의 기회확대와 능력있는 학생에게 경제적 부담을 완화하려는 목표는 바로 저등록금 정책과 대폭적인 학생보조가 없이는 이룩되기 어려운 것이다. 또한 학생의 필요에 대 응하는 다양한 교육프로그램의 제공이나 대학선택의 자유보장 등도 대학교육기회의 확대와 저소득층의 교육비 부담 완화와 같은 저등록금 정책을 요구하게 된다. 그러나 가용재원의 효율적 활용과 대학의 수지균형 및 교육비 부담의 형평성은 전 반적으로 고등록금 정책과 대여장학금의 병행을 요구하게 된다. 그리고 대학자율의 확보를 위해서는 비교적 다양한 재원에서 안정적 재정규모의 유지를 요구한다. 이러한 대학교육 전반에 관한 거시적 목표 외에도 개별대학의 교육목표를 어떻게 설정하는가에 따라서도 등록금 정책은 영향을 받는다. 즉, 대학교육의 전체적인 목표 설정은 거시적인 대학 등록금 정책의 방향을 결정하며, 개별대학의 교육목표는 대학 의 자체적인 발전계획과 맞물려 대학 등록금 규모의 결정에 중대한 영향을 미치게 되 는 것이다. 대학의 목적이나 전망에 따라 등록금 부과나 등록금 결정을 위한 방법론이 달라진 다. 가령 국 공 사립을 막론하고 대학의 목적이 다양한 배경의 학생들이 고등교육 받을 수 있는 기회를 증진하는 것이라면 등록금 수준을 가능하면 낮게 유지하고 학생

26 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구 에게 많은 장학금을 지급할 것이다. 대학의 발전계획 또는 교육여건 개선계획은 교직원 증원, 대학의 시설계획 등 대학 교육의 여건 개선을 위한 각종의 투자 계획을 포함한다. 따라서 대학이 자체 발전계 획에 따라 대학교육의 여건 개선을 위해 투자를 한다면 대학교육비는 증가하게 되고, 다른 재원이 동일하다고 가정할 경우 등록금은 높은 수준에서 결정되기 쉽다. (2) 대학의 정원 대학의 정원을 심층적으로 살펴보면 다음과 같다(김병주외, 2001). 정부의 대학 정 원정책은 여러 가지 목적이 있을 수 있으나 주된 목적의 하나는 적정교육투자의 수준 을 유지함으로써 사회적 교육투자의 효율성을 높이자는 것이라 할 수 있다. 대체로 우리 나라 대학의 적정인원은 개인의 판단에 의한 사회적 교육수요에 의해서 결정되 는 것이 아니고, 정책적 판단에 의해서 정원규모에 대한 통제의 강도에 따라서 결정 된다. 이러한 점에서 우리 나라의 대학정원 정책은 정부 통제하에 있는데, 이것은 이 론적으로 볼 때 학생에게 불리한 등록금 정책으로 나타나게 된다. 시장경제의 원리를 단순히 적용하여 볼 때, 교육에 있어서 학부형이 부담하는 등록 금의 수준은 교육의 수요와 공급이 자유경쟁 아래에 있을 때 학생수와의 관계에서 적 정한 선에서 타협하여 결정될 수 있다. 그러나 대학정원에 대한 정부의 강력한 통제 로 인하여 대학에 들어오겠다는 학생수가 이들을 수용하는 학교 수용능력보다도 엄 청나게 많은 상태, 즉 수요는 과잉되고 공급은 부족한 상황하에서는 교육공급자(학 교)의 일방적인 결정에 따라서 등록금의 수준이 높아질 수 있다. 이론적으로는 등록 금을 아무리 올려도 대학에 들어오겠다는 학생수가 부족하지 않다. 이러한 점에서 우 리 나라의 대학 등록금은 학생정원의 수요과잉, 공급부족의 상태를 반영하면서 대학 경영자의 결정으로서 고등록금 정책이 시행되어 왔던 것이며, 우리 나라의 대학정원 정책은 수요과잉과 공급부족에 따라 학생에게 불리한 등록금 정책으로 나타나게 하 는 것으로 볼 수 있다. 그러나 우리 나라도 이제 상황이 변하고 있다. 점차로 대학입 학 지원자수는 감소하고, 대학정원은 증가하고 수요와 공급이 역전되고 있다. 이제는 점차 대학의 일방적 결정을 통한 등록금 인상은 학생수의 감소를 불러 올 수도 있다. 대학정원이 등록금 규모에 영향을 주는 또 하나의 방법은 계열별 학생정원 혹은 학 생수의 비율이다. 즉 이공계 학생의 비율, 의과대학 학생의 비율, 대학원 학생의 비율,

Ⅱ. 대학 등록금의 성격과 책정요인 27 단과대학수 및 학과수 등은 등록금 규모 및 학생 1인당 등록금의 결정에 영향을 미치 게 된다. (3) 대학 교육의 질 대학교육의 질과 관련하여 특정 대학의 가치 및 질에 대한 정보는 많다. 정부 및 언론 평가인정의 정도, 교수의 수준(박사학위 소지율 등), 졸업생들의 취업 성향 및 출세정도 등의 수월성과 관련된 지표들이 그것이다. 그러나 이러한 것들이 A 라는 대학이 B 라는 대학에 대하여 2~3배의 등록금을 받는 것이 정당하느냐 하는 문제 에 대한 직접적 답을 제공해 주는 것이 아니다. 그러나, 전반적 교육여건과 질이 높은 대학이 그렇지 못한 대학보다 높은 등록금을 부과하는 것에 대한 합리화는 가능해진 다. 외국에 사례를 보면, 반드시 그런 것은 아니지만 미국에서는 대개의 경우 학교의 규모가 클수록 교육의 질이 높은 것으로 나타나고 있으며, 등록금은 대학의 규모와 어느정도 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 특히 경쟁률도 등록금에 영향을 미친다. 즉 경쟁률이 높은 대학은 대체로 좋은 대학으로 인식되며 등록금 수준도 높게 나타난 다(Harris, 1962;김병주외, 2001 재인용). (4) 대학의 재원구조 외국 대학의 재원구조를 보면, 사립대학의 경우에도 재단전입금, 정부보조금, 기업 과 개인의 기부 등 그 재원이 다양하고 등록금 이외 재원의 비중이 크다. 미국의 고 등교육기관은 1996년 이후 공립과 사립대학이 서로 다른 회계제도를 운영하고 있기 때문에 수입 지출 내역을 분석할 때에는 공립과 사립기관을 따로 분석하는 것이 타 당하다. 미국의 고등교육기관의 수입구조는 크게 등록금(tuition and fees), 연방정부지 원, 주정부지원, 지방정부지원, 기부금 및 연구개발비(private gift, grant and contract), 기부금수익(endowment income), 부가사업(auxiliary enterprise), 기타재원 등으로 나눌 수 있다. 2001년 기준 주립대학의 경우 정부지원(연방, 주, 지방정부 포함)이 전체의 약 50.8%이며, 사립(비영리 사립대학)도 전체 수입의 17.6%를 차지하고 있다. 이에 비하면 우리 나라 사립대학의 재원은 2005년 운영수입 결산기준으로 보면, 재 단지원 등의 전입금이 약 9.1%, 정부지원이 1.5%이며, 등록금 재원은 전체재원의 약 76.9%(사립전문대학은 89.7%)를 차지하고 있다. 이는 다음 국내대학의 재정운영실 태 에서 구체적으로 설명할 것이다.