사회복지지출 (SOCX) 추계에관한소고 Ⅰ. 서론 김현아 한국조세연구원선임연구위원 (hyuna@kipf.re.kr) 우리나라를비롯한대부분의국가들이직면한재정위험의내적요인은 복지지출 증가이다. 해당국가의복지지출규모는중요한정치적 사회적변수가되면서관련연구도매우활발히진행되고있는중이다. DB분석에사용되는가장대표적인국제기준은 UN의정부기능분류 (COFOG) 에따른것과 9개의복지지출분야로구성된 OECD의 SOCX(Social expenditure Database) 이다. COFOG는국가예산상에나타난복지지출규모를중심으로하고있으며, 특히국고부담분만포함하는것을원칙으로하고있다. 반면, SOCX는 급여비전체 에서국고및지방비부담, 민간부문까지포함하는개념이다. 따라서두 DB는지출항목에있어차이를보이고있으며, 구성원의최종혜택에초점을맞추고있는것은 SOCX 기준이라고볼수있다. 공공지출분야 ( 국고부담분 ) 전체의재정규모를파악하기위해서는 COFOG 기준이적합하고, 부분별복지내용및실질적인급여혜택을기준으로한국제비교를위해서는 SOCX가보다적합하다고할수있다. 두 DB를구축목표측면에서해석해보면, 최저생계비등일반사회복지비지출에근거하여국가사회안전망구축을목표로한정부의공공지출에초점을맞춘것은 UN의 COFOG라고볼수있다. 반면, SOCX는 OECD 선진국들을중심으로한 사회보험 ( 연금, 의료 ) 지출팽창에따른재정수요파악및전망이주된목적이라고볼수있다. < 표 1> OECD 공공사회지출비와국가예산상의복지지출비항목비교 부문 OECD 공공사회지출비 (SOCX) 국가예산상의복지지출비 건강보험급여비전체국고부담분만포함 노인장기요양급여비전체국고부담분만포함 주택공공임대주택건설비주택부문전액 노동 실업급여와산재보험급여 + 적극적노동시장관련 실업급여와산재보험급여 + 노동부소관세출예산과각종기금지출액 지방재정복지지출포함제외 자료 : 원종욱 (2011) 인용 49
현 안분석 3 국가별복지지출가높고낮은것은 각국의조세제도와관련이깊고, 이러한점을고려하여사회복지지출의 국가간비교의질을개선하기위해서 순사회복지지출 개념이도입되었다. SOCX 와관련한국내선행연구도지속적으로진행 되고있다. 분야별추계의경우, 1990 년추계치부터 매년정부와민간의복지지출전반에대한추계를수 행하고있는고경환 ( 보사연, 1998 년 ~) 의연구가꾸준 히진행되고있으며, 여기에지방자치단체부분을보 완한김현아 (KIPF, 2009) 의연구가있다. 인구증가와 경제성장률에대한가정을주요내용으로한장기재정 추계로는박형수 전병목 (KIPF, 2009), 원종욱 ( 보사 연, 2011) 이있다. 본고에서는순사회복지지출을중심 으로우리나라복지지출추계현황을소개하고, 향후 보다객관성과전문성을확보한 SOCX 추계를위한 개선점을모색해보고자한다. Ⅱ. SOCX 의구성및포괄개념 : 순사회복지지출 을중심으로 OECD SOCX 는국가별사회복지지출 DB 로서 재 분배를목적으로구성된복지사업 을원칙으로하고 있다. 1) 유럽복지국가 (Welfare States) 의복지지출규 모가증가하면서이에대한 DB 작업의필요성이대두 되었고, 이들국가의특성상 연금 과 의료 를중심으 로구성되어있다. 따라서, 최근까지도복지지출의규 모와내용면에서 공공부문의중앙정부 ( 사회보험포함 ) 부분이주요분석대상이었다. 2) 그러나, OECD 회원국중에서비유럽국가들의복지재정지원방식은매우다양하게나타나고있다. 예를들어, 미국의경우공공대비민간의복지지출규모를살펴보니 민간부분의공공지출 규모가매우높았다. 유럽국가들중에서도스웨덴, 노르웨이의경우, 연금이외에도보육및여성 ( 가족 ) 중심의복지지출이높은비중을차지하여지방정부부문의지출이증가하고있는것으로나타났다 (Adema, 2005, p.33~34). 따라서, 사회복지지출규모뿐만아니라다양한지원방식과발전양상등도중요한분석대상으로대두되었다. 특히, 국가별복지지출가높고낮은것은각국의조세제도와관련이깊고, 이러한점을고려하여사회복지지출의국가간비교의질을개선하기위해서 순사회복지지출 (Net Social Expenditure) 개념이도입되었다. 예를들어, 직접과세의규모가상대적으로제한된국가 ( 비유럽권 OECD 국가 ) 에서는간접세율이높은국가의수급권자가받는순소득수준과동일한혜택을제공하기위해서총사회복지지출수준역시상대적으로낮은경우가많다. 가령, 급여수급자에게 100단위의순소득을제공하기위해서는미국과같이평균간접세가 5% 에달하는국가에서는 106단위의총급여를지불해야한다. 평균직접세율이 25% 인덴마크에서는 133단위의총급여를지급해야한다. 1) SOCX Manual(Social expenditure: Interpretation Guide of SOCX, 2007, pp.8~10) 2) 유럽국가 (EU-21, 아이슬란드, 노르웨이, 스위스 ) 의사회복지지출데이터는각국의 ESSPROS 데이터베이스를중심으로 EUROSTAT 에서발췌하였다 (EUROSTAT 2010). 50 2013.2
< 표 2> OECD 의공공사회지출통계 (SOCX) 분류 분류우리나라의경우해당부문 1. 노령 (old age) - 4대공적연금, 기타현금 2. 유족 (survivors) - 4대공적연금, 기타현금 3. 근로무능력 (incapacity) 4. 보건 (health) 5. 가족 (family) 6. 적극적노동시장프로그램 (active labor market programmes) - 산재보험 - 장애인연금, 장애수당등 - 건강보험 - 보건의료 ( 의료급여 ) - 식품의약안전 - 보육, 유아교육 - 보훈 ( 학자금자금등복지 ) 7. 실업 (unemployment) - 고용보험 ( 실업급여 ) 8. 주거 (housing) 9. 기타 (other social policy areas) - 시설보호, 재가서비스 - 기타현물 - 보훈 ( 보상 ) - 장제급여, 기타현물 - 노인장기요양보험 - 산재보험 ( 요양급여 ) - 가족및여성 - 고용보험 ( 기타 ) - 기타노동 - 기초생활보장급여중주거급여 - 공공임대주택등 - 기초생활보장 ( 소득보조, 공공부조 ) - 취약계층지원 자료 : OECD, The social Expenditure database: An Interpretive Guide SOCX 1980-2003, 2007 한국보건사회연구원, 사회보장재정추계및통계발전을위한정책토론회, 2012.2.16 - 기타노인 / 청소년 - 기타사회복지일반 ( 공적연금중재해부조금 ) < 표 3> 사회복지지출의기능별추계 (1990-2009) 전체복지재정은현금및서비스급여를통한복 1990 2000 2009 구성비 1. 노령 1,525 11,048 30,965 27.7 2. 유족 298 1,040 2,927 2.6 3. 근로무능력관련급여 705 2,893 7,487 6.7 4. 보건 3,015 14,052 44,078 39.3 5. 가족 60 877 9,110 8.2 6. 적극적노동시장프로그램 51 2,313 4,281 3.8 7. 실업 - 471 4,116 3.8 8. 주거 - - - - 9. 기타 335 1,619 8,776 7.9 사회복지지출 ( 십억원 ) 5,989 34,312 111,741 100.0 경상 GDP( 조원 ) 191.4 603.2 1,065.0 경상 GDP 대비 % 3.13 5.69 10.49 자료 : 한국보건사회연구원, 사회보장재정추계및통계발전을위한정책토론회, 2012.2.16 지지출과함께 조세제도 (Tax Breaks for social purposes) 를통한혜택, 즉복지관련비과세, 감면, 소득공제등다양한형태의조세지출분야가포함된 다. Adema et al.(2011:24) 은 총사회복지지출 에서는 해당나라의복지정책경향이나조세제도의영향등을 반영하지못하므로 순사회복지지출 개념도입의필 요성을강조하고있다. 이것은稅前총사회복지지출 에서사회적목적의세제혜택과급여소득에대한직접 세, 급여수령자의소비에따른간접세와같은요소들 이고려되어야함을의미한다. 총사회지출에서급여 범위와사회복지와관련조세제도상의혜택과부담을 추가한것으로다음과같이요약할수있다. 51
현 안분석 3 OECD 분석결과에따르면, 이전소득자의직접과세중공적급여에대한 과세방식은국가마다매우다양하게나타나고 있으며, 조세제도의영향에따라 편차가다양하게나타나고있다. * 순사회복지지출 = 총사회복지지출 ( 중앙정부 + 지방정 부 + 사회보험 + 민간부문 )-1 ( 이전소득자조세부담 = 간접세 + 직접세 + 사회보험 )+2 ( 세제혜택 ) OECD 분석결과에따르면, 이전소득자의직접과 세중공적급여에대한과세방식은국가마다매우다 양하게나타나고있으며, 조세제도의영향에따라편 차가다양하게나타나고있다. 국가의조세제도는사 회복지지출에크게세가지형태로영향을미치게되 며이를다음과같이정리해볼수있다 (Adema et al., 2011:38). 1 (-) 급여소득의직접과세 : 정부는수급자의현금이전에대해소득세와사회보장부담금을징수. 따라서, 총사회복지지출지표가보여주는만큼자원의재분배가이루어지지는않음. 2 (-) 급여수급자의소비에대한간접과세 : 급여소득은재화와서비스의소비를위해지급되며, 간접세는일정한수준의급여소득을이용한소비를축소시킴. 3 (+) 사회적목적의세제혜택 : 정부는조세제도를이용해서사회적인정책목표를수행하기도함. 사회적인목적의세제혜택 (Tax Breaks for Special Purposes: TBSPs) 은가계에대한직접적인세제혜택과함께가계에도움을주는고용주나민간펀드에대한세제혜택도포함됨. [ 그림 1] OECD 사회복지지출지표와포괄범위 주 : 1) 이전소득자가부담하는직간접세등 2) 세제혜택 : 비영리법인재산, 근로자소득공제, 지방세감면대상자등의조세혜택 3) 1 은 Tax TBSPs, 2 는 Tax=TBSPs, 3 은 Tax TBSPS 자료 : 고경환외 (2011), p.22, [ 그림 2-1] 인용 52 2013.2
Ⅲ. 순사회복지지출추계 1. 급여소득자의직접세와간접세규모본분석은급여소득자의직접세와간접세를추정하기위하여 2008년부터 2010년까지의통계청의 가계동향조사 자료를근거로추정하였다. 본분석의이전소득자는공적연금수혜대상자를기준으로하며, 이전소득중 급여소득 에한하므로현금수령까지만인정한다. 추계방법및결과 3) 추계방법은급여소득자가포함된가구의항목별지출액자료를근거로간접세액과직접세액의세부담률을계산하였다. 직접세항목으로는소득세, 재산세, 자동차세, 부동산취득관련세, 기타경상 / 비경상세금이포함되었으며, 간접세항목은주세, 교통세, KIPF 잠정치를기준으로한 2010년급여소득자의세부담규모는 GDP 대비 0.1% 미만수준으로나타났다. 2005년 SOCX 에보고된규모는 0.3% 수준이며, 거시자료를기준으로하였다. 부가가치 195항목, 담배세가포함되었다. KIPF 잠정치를기준으로한 2010년급여소득자의세부담규모는 GDP 대비 0.1% 미만수준으로나타났다. 2005 년 SOCX에보고된규모는 0.3% 수준이며, 거시자료를기준으로하였다 (Adema et al., 2011). 급여소득자를포함한가구의총소득대비간접세율과직접세율은각각 5.1% 와 2.2% 로서총계 7.3% 로나타났다. 고경환 (2011a) 에서는간접세율의경우, 2009 년 11.03%~15.07% 이며, 직접세율의경우, 2009년 < 표 4> 이전소득자의구분 B7 이전소득 근로의제공이나자산의임대등에따른반대급부가아닌것으로서공적연금, 정부, 비영리단체및타가구로부터받는보조금등이포함됨 B710 공적연금국민연금또는이를대신하는특정직업군에속했던사람이매월일정액을반복적으로지급받는금액 B720 기초노령연금기여금적립없이연령, 소득, 부등의상태를평가하여일정조건을만족한경우에받는수혜금 B730 B740 사회수혜금 사회적현물이전 기초노령연금이외에기초생활보장수급자, 모자가구, 차상위계층, 노인가구등사회적약자에게지급하는현금, 고용보험및산재보험으로부터현금수혜 정부및비영리단체등이특정지출목적을지정하거나, 직접현물을구입하는등현물형태로제공하는상품과서비스 B750 연말정산환급금근로및사업소득에대한원천징수소득자의세액환급액 B760 가구간이전타가구로부터정기적으로보조받는생활비, 교육비등이전 B770 할인혜택카드및무료쿠폰이용등은이용시에대상이되는상품과서비스를시가로처리 B790 기타이전소득위에분류되지않는이전소득 주 : 이전소득자 =B710+B720+B730 합계가 0 이상인사람 3) 김현아, 2011 년한국의사회복지지출추계 : 지방자치단체부분과조세지출보완을중심으로, 한국조세연구원 (Working paper), 2012 참고 53
현 안분석 3 급여소득자의부담세율수준은 2008 년이후거의유사하게 유지되고있다. 2008 년의경우, 급여소득대비간접세율이높은것으로 나타나고있는데이는경기위축에따른 이전소득감소에따른것이다. < 표 6> 급여소득자의세부담관련 KIPF 추정치와 기존자료비교 KIPF OECD(2011) 추계자료미시자료 ( 가계동향조사 ) 거시자료 ( 총세입등 ) 추정치규모 GDP 대비 0.1% 미만 GDP 대비 0.3% 수준 총소득대비평균세율 총소득대비 7.3% 내외수준 성명재 (2012), 1,2 분위의평균세율 7~8% 내외수준 자료 : Adema et al.(2011), p.109 참고, 성명재, 우리나라소득분배구조및조세재정정책효과분석, 특강자료 ( 미발표자료 ), 한국조세연구원, 2012 참고 4.07%, 2008년 4.65% 로추정한바있다. 4) 급여소득자의부담세율수준은 2008년이후거의유사하게유지되고있다. 2008년의경우, 급여소득대비간접세율이높은것으로나타나고있는데이는경기위축에따른이전소득감소에따른것이다. 이전소득자들의경우급여소득의존도가높으므로소득변화에따른세율변화폭이비교적크게나타나고있다 (Adema et al., 2011, p.5). 5) < 표 5> 2008~2010 직접세및간접세부담과세율수준 ( 단위 : %) 2008 2009 2010 총소득대비간접세부담 5.2 5.2 5.1 급여소득대비간접세부담 45.2 33.6 30.3 소비지출대비간접세납부 7.9 8.1 7.8 총소득대비직접세부담 2.1 2.1 2.2 급여소득대비직접세부담 18.1 13.7 13.3 소비지출대비직접세부담 3.2 3.3 3.4 총소득에대한평균세율 7.4 7.4 7.3 급여소득에대한평균세율 63.2 47.3 43.6 2. 사회적목적을위한세제혜택 (TBSPs) 규모사회적목적을위한세제혜택 ( 복지관련비과세감면 ) 은이전수급과동일한정책적인기능을수행하기도하며, 민간부문의사회복지공급을촉진하는것을목적으로한다. 본분석에서는조세제도를통한복지혜택규모를파악하기위하여중앙정부의 조세지출예산서 와지방자치단체의 지방세정연감 자료를사용하였다. 2010년실적치를기준으로한우리나라의복지지출관련세제혜택규모는국세와지방세를합하여약 16조원 (GDP 대비 1.35% 수준 ) 에달한다. 4) 거시자료를활용한직접세율추정근거는 근로소득결정세액 / 과세대상근로소득 ( 급여총계에서비과세소득, 과세미달자제외 ) 100 이며, 간접세율은 Min=(5110 일반소비세 +5121 국내소비세 )/( 민간소비 + 정부소비 - 공무원임금 ) 100, Max=(5000 재화와서비스에대한조세 )/ 국민계정의민간최종소비지출 100 로나타남 ( 고경환 2011a, 103) 5) 급여소득자의사회보험지급의경우, 미시데이터추계에서는제외하였음. 연금수령자가건강보험의피보험자일경우매월건강보험료를납입하는데, 국민건강보험공단의보험료산정은연금소득뿐만아니라토지, 건물, 자동차등의재산소득등이반영되어있기때문임. 또한, 건강보험의경우, 급여소득자가피보험자로서건강보험을납입하는경우, 이는급여소득자가아니라가구원의소득을바탕으로급여소득자의건강보험료를지불하는것이전체가구중의 75% 로나타났음. 54 2013.2
분류 감면규모 2010 실적 2011 잠정 2012 전망 국세지방세합계국세지방세국세지방세 1. 노령 (old Age) 3,830 63 3,893 4,130 66 4,362 68 2. 유족 (survivors) 0 514 514 0 536 0 558 3. 근로무능력 (incapacity) 3,729 1,737 5,466 3,791 1,810 4,024 1,884 4. 보건 (health) 36,055 31 36,086 39,528 32 41,138 34 5. 가족 (family) 21,003 623 21,626 22,095 649 24,381 676 6. 적극적노동시장프로그램 (active labor market programmes) < 표 7> 사회적목적의세제혜택 ( 국세 + 지방세 ) 규모 9,779 0 9,779 10,446 0 17,071 0 7. 실업 (unemployment) 0 0 0 0 0 0 0 8. 주거 (housing) 2,961 0 2,961 2,442 0 2,204 0 9. 기타 (other areas) 34,458 45,060 79,518 38,133 46,953 40,061 48,878 소계 111,816 48,028 159,844 120,565 50,045 133,241 52,097 GDP 대비비중 (%) 1.35 ( 단위 : 억원 ) 결론부터제시하면, 2010년우리나라의 사회적목적의세제혜택 규모 (+) 가공공이전소득의직 / 간접세의규모 (-) 보다크게나타났고, 따라서순공공사회복지지출규모는총공공지출규모보다는크게나타났다. 즉, 복지관련각종비과세감면규모가급여소득자가납부하는세금규모보다월등히큰것이다. 이는 OECD 국가들의일반적인추세와는상이한결과이다. OECD 국가들의경우, 사회적목적의세제혜택규모는공공이전소득의직 / 간접세의규모보다상대적으로낮은규모이다. 따라서, 평균적으로는순공공사회복지지출은총지출보다작게나타나는모습을보여주고있다 (Adema et al., 2011, pp.30~31). 직접세비율이높은국가들은상대적으로조세지출규모는작게나타나는경향을반영한것으로서, 복지지출규모는해당국가의세제정책과관련이있음을알수있다. 예를들면, 덴마크의경우, 1993년세제개혁으로노령연금과사회보장급여가과세대상이되었지만, 수급자보호를 직접세비율이높은국가들은상대적으로조세지출규모는작게나타나는경향을반영한것으로서, 복지지출규모는해당국가의세제정책과관련이있음을알수있다. 위하여그만큼의총급여지급금액을상향조정했기때문에, 실질적인복지수혜변화는거의나타나지않았다. 재정관점에서해석해보면, 조세부담률이높은경우에는비과세감면등의조세혜택수준은상대적으로작을수밖에없다 ( 예 : 북유럽국가 ). 반대로, 복지관련재원마련에대한증세방안, 즉세율인상에대한정치적부담이클경우, 국민들의복지욕구실현을위해서는비과세감면을통한사회적혜택의존도가높을수있음을시사하는대목이다. 55
현 안분석 3 직접세부담의경우, 급여소득자에대한 과세규모가국가간에상당한편차가있다. 약 3 분의 1 의국가들에서공공급여소득에대한 직접세가미미하거나 GDP 의 1% 미만수준이었다. [ 그림 2] A high value of TBSPs in the United States, while they are virtually non-existent in Scandinavian countries 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Taxbreaks with a social purpose, in percentage of GDP, in 2005 자료 : Adema et al.,(2011), p.30 그림 Chart I.10 인용 3. 조세제도가사회복지지출에미치는영향 OECD 국가평균을살펴보면, 사회적목적의세제 혜택보다는공공이전소득의직 / 간접세규모가큰것 으로나타나순사회복지지출규모가총사회복지지출 지표보다낮게나타났다. 2007 년기준, 데이터가확보 된국가의평균총공공지출규모는 GDP 의 22.4% 이고 순공공사회지출평균은 19.9% 수준이다. 항목별로살 펴보면, 직접세부담의경우, 급여소득자에대한과세 규모가국가간에상당한편차가있다. 약 3 분의 1 의 국가들에서공공급여소득에대한직접세가미미하거 나 GDP 의 1% 미만수준이었다. 간접세의경우, 급여 소득중소비세가과세되는규모는호주, 캐나다보다 덴마크등유럽국가에서훨씬높았다. 일본, 한국, 멕 시코, 미국은낮게나타났다. 세제혜택규모의경우, 국제비교시에는 GDP 대비 1% 를기준으로그이상인 경우, 상대적으로변화폭이큰것으로보고있는데, 세제혜택규모 GDP 대비 1% 미만인국가는상대적으 로직접세의비중이높은덴마크, 핀란드, 스웨덴등 에해당한다. GDP 대비 1% 수준인국가들은뉴질랜 드, 노르웨이, 스페인등이다. 민간복지지출부분에 대한세제혜택규모가가장큰나라는미국 (health) 으 로요소소득대비 1.5% 수준 (1.5% of GDP at factor cost) 에달하는것으로나타났다. 따라서, 순사회복지 지출개념으로확대했을경우의복지지출순위에서는 미국은 23 위에서 5 위로상승하여매우높은복지지출 국가로나타나며, 덴마크는 3 위에서 9 위로하락하는 것을알수있다. [ 그림 3] GDP 대비총공공사회지출과순사회지출 비율로본국가간순위 (2007) 전술한바와같이, 우리나라의경우, 상대적으로세 제혜택규모가커서순공공사회지출규모를반영할경 우복지지출규모는증가하는것으로나타났다. 구조 적으로볼때, 노령화가본격적으로진행되지않아연 56 2013.2
금급여수혜자비중이높지않고, 조세부담률이낮 은점등을고려해본다면예상가능한결과이다. 방법 론적으로는미시데이터를근거로한추정값의경우, 과소추정 의한계가있으므로다른방법혹은다른 DB( 재정패널등 ) 으로의추계방법을통한검증작업이 요구된다고볼수있다. 참고적으로, 거시자료를근거 로한선행연구 ( 고경환, 2011a) 에서는과소추정의한 계를극복할수는있으나역시세제혜택규모보다는 작게나타나고있음을확인할수있다. OECD 보고서가시사하는내용을정리하면다음과 같다. 첫째, 전체적으로, 민간급여와조세제도를반영 할경우분석대상국가들의 GDP 대비사회복지지출 비율은균등해지는경향이있다. 둘째, 호주, 캐나다, 일본, 한국, 멕시코, 터키, 미국을제외하고공공사회 복지지출규모는총지출데이터보다상당히낮은수준 인데, 이들국가가사회복지급여에많은세금을부과 하고있기때문이다. 셋째, 조세부담률과민간사회급 여를모두고려하면총공공사회복지지출규모의격차 가완화되어사회복지지출규모는비슷한수준으로수 렴하고있음도지적하고있다. Ⅳ. 공공사회복지지출추계 ( 중앙정부 + 사회보험 + 지방정부 ) SOCX DB 는복지지출을공급주체, 재원부담주체 별로구분하고이를다시 9 개의분야별영역으로구 분하고있는것을원칙으로한다. OECD 가개념적으 로공공사회복지지출에서중요하게여기는사항을살 펴보면첫째, 사회적목적에부합한지출이어야하 며, 둘째, 재분배목적과의무적지출 (Inter-personal Redistributive or Compulsory) 개념이적용되어야한 다는것이다. 이는사회복지관련법의의해집행되는 정책사업에해당하는경우이므로, 지방정부부문의 OECD 가개념적으로공공사회복지지출에서 중요하게여기는사항을살펴보면 첫째, 사회적목적에부합한지출이어야하며, 둘째, 재분배목적과의무적지출개념이 적용되어야한다는것이다. 경우, 예산분류중 세항 기준보조사업과자체사업이 주요분석대상임을의미한다. 경상적경비, 인건비, 예 비비, 지방채상환등은재분배목적으로볼수없다. 2009 년에는기존공공사회복지지출추계에서중 앙정부와사회보험을총괄하는수치는보여주고있으 나 지방정부 와 주거복지 등은포괄하지않는근본적 인문제점이지적되었다. 따라서, KIPF(2009) 는당시 2004 년부터 2008 년까지의 280 여개의지방자치단체 예산서를근거로 1 차코드작업화하였고, 2 차사업내 용을개별확인하여추정하는방식으로추계한바있 다. 지방자치단체분야의국비대응비뿐만아니라 자 체사업 분야를 9 개분야로구분하였고, 추정근거를 명시하는것으로작업이마무리되었다. 중앙정부 ( 디지털예산회계 ) 의경우, 사회복지분야 를포함한전부처의코드작업이가능하지만, 1 지방 정부의경우자치단체별예산서 ( e 호조 ) 가확보되 지않을경우, 시스템화작업이불가능하다. 이경우, 2 중앙정부가지원한국고보조사업의 기준보조율 을 근거로자치단체별 지방비매칭비 를계산하는방법 이차선책으로가능한방식이다. 2012 년현재 KIPF 는 1 e- 호조 자료를바탕으로지방정부부문작업 이진행중에있으며, 검증작업으로서 2 국고보조사 업편람 의세부사업별국비규모에따른기준보조율 을근거로지방비를계산하였다. 본분석에서계산한 국고보조사업규모는 14.4 조원 (64.6%) 으로, 이에대 한지방비부담액은약 7.9 조원 (35.4%) 으로추계되었 57
현 안분석 3 공공지출부문의경우에는 각종사회보험분야의전문성이요구된다. 이를위해서는관련제도와유관기관 파악이가능해야한다. 다 (2012 년행정안전부와보건복지부가발표한보건복 지부국고보조사업규모는약 15.5 조원이며, 이에대 한대응지방비규모는 7.4 조원이다 ). < 표 8> 정책부문별국고보조사업사회복지지출 국비 / 지방비추계 국비 2010 년 지방비 1. 노령 (old Age) 3,097,727 1,794,145 2. 유족 (survivors) 1,216 0 3. 근로무능력 (incapacity) 551,443 321,276 4. 보건 (health) 4,091,799 1,535,761 5. 가족 (family) 2,624,827 2,861,028 6. 적극적노동시장프로그램 (active labor market programmes) ( 단위 : 백만원, %) 73,171 34,177 7. 실업 (unemployment) 0 0 8. 주거 (housing) 0 0 9. 기타 (other social policy areas) 7,186,612 1,450,061 소계 17,626,795 7,996,448 비중 68.8 31.2 주 : 1. 국가보조사업편람에서보건복지부, 국가보훈처, 노동부, 기획재정부 ( 취약계층부분 ), 여성가족부, 교육과학기술부사업을대상으로지방비추계함 2. 보건복지부사업은기초생활급여, 주거급여, 장애수당, 의료급여등 3. 국가보훈처사업은제주보상금지급, 제주취업지원, 제주보훈청기본경비 / 인력지원등 4. 노동부사업은사회적기업육성, 지역노사민정협력활성화, 민간취업기관지원등 5. 기획재정부사업은복권기금운영프로그램중한부모가족자녀양육교육비지원, 다문화가족지원센터운영, 폭력피해이주여성지원등 6. 여성가족부사업은여성일자리창출지원및경력개발지원, 한부모가족지원, 가정폭력성폭력방지및피해자지원등 7. 교육과학기술부사업은영어교육격차해소, 장애아교육지원, 지역인재육성활성화지원등 8. 기타부분에교육분야로서지방교육재정교부금포함 공공지출부문의경우에는각종사회보험분야의전문성이요구된다. 예를들어, 실업급여, 산재급여, 건강보험, 주택공사기금등의재원은예산이외의재원규모파악이되어야하고, 이들재원관리주체인관련공사및공단, 이와관련한지방공단 ( 지방자치단체장애인관련공단등 ) 등도포괄하여야한다. 이를위해서는관련제도와유관기관파악이가능해야한다. 4대공적연금을포함한광범위한사회보험제도및재원배분분야의전문성이요구되는부분이다. 이를반영하여 2012년 KIPF가진행중인 SOCX 추계치에서는후속작업을염두에두고, 각부분별추계시최대한의추정근거를명시하는방식으로 DB의객관성과투명성을확보하고자하였다. Ⅴ. 정책적함의와향후연구과제 1. 순사회복지지출추계의중요성순사회복지출규모분석은복지관련지출에있어서직접적인급여수준을증가시킬것인가아니면현재와같이조세제도를통한정부개입수준을유지하는것이바람직한것인가에대한판단을할수있는기초자료에해당한다. 이는단순히규모파악뿐만아니라조세제도와정부간재정구조등과관련이있으므로조세와재정분야의전문성이요구되는부분이다. 2. 지방정부복지지출규모파악선진국들의복지지출내용의변화를살펴보면, 여전히 연금 과 의료 부문지출이대부분이지만, 향후에는가족 여성중심의복지지출증가가확대될것으로예상된다. 우리나라의경우, 가족 여성분야의지출이이미확대되기시작했으며본격적인연금지출확 58 2013.2
대시기와맞물려복지지출규모가급팽창할우려가높다. 지방정부복지지출규모파악이중요해질것으로예상되는이유이다. 그러나, 현재지방정부부분은코드작업이나사업의추정근거를명확히하는등의추계시스템을구축하는것은불가능하다. 중앙정부의경우, 세부사업단위까지전산화작업이가능하지만, 지방자치단체의경우프로그램이하에서사업명과코드명이일치하지않고, 실제로집행하는집행부서와통계를담당하는담당자간의불일치로인하여예산과기금사업이중복혹은 missing인경우등사례별로연구자의자의적인판단이개입되어야하는구조적인문제점이있다. 따라서, 지방정부부문추계의초점은추계근거를명확히하고, 추정근거를사례별로분류하여최대한시스템화할수있도록하는기초작업에맞춰져야한다고볼수있다. 복지분야뿐만아니라지방정부의재정구조관련전문성이요구되는부분이다. 확인하고제도와의정합성을검토하는기능도동시에 가지고있다. 참고적으로 2012 년기준주택과관련한 재정투입규모를약 19 조원으로추정한바있다. 6) 본 분석과정에서는중앙정부와지방정부의예산분야를 제외한기타기금및사회보험분야는각분야의전문 성을바탕으로이루어지고있음을확인할수있었다. 4. 추계방법의전문성확보 지방정부부문추계에있어서 추계근거를명확히하고, 추정근거를사례별로분류하여 최대한시스템화할수있도록하는 기초작업이필요하다고볼수있다. 3. 사회보험부분분야별전문성확보 4대공적연금을포함한기타사회보험분야의경우, 관련분야의재정흐름을파악하기위해서는제도자체의전문성과거버넌스구조를파악하는것이필요하다. 예를들어, 장애인관련연금, 수당등은현금으로이전되지만, 그밖의서비스급여의경우관련공사및공단을중심으로이루어진다. 이와관련한지방자치단체소속공사및공단운영도이루어지고있다. 주거복지분야는 2004 년 OECD의제도가변경되어 SOCX에도입되기시작하였는데, 현재주거복지관련분야는주택관련 공사 가대부분관리하고있어서추계작업시에도이부분은전적으로여기에의존하고있다. 추계작업은일차적으로는관련분야지출규모를확인하는데있으나, 2차적으로는공공자금의흐름을 OECD SOCX를포함한국제 DB는성격상국가별일관적인기준이적용되어야하고, 매년꾸준히보고될수있는시스템적인접근을요구하고있다. 이를위해서는최대한객관적이고일반화된기준에의한추계를제안하고있다. 그러나, 국가별로보고하고있는양상은매우다르다. 나라마다의제도적상이함때문이기도하고, 통계수치를다루는전문성도국가별편차가크기때문인것으로해석된다. OECD가제안하고있는급여소득자의경우직접세와간접세추계방법은조금다르다. 급여소득자의직접세는마이크로시뮬레이션 (Average Itemized Tax Rate: AITR) 및미시데이터이용한실질추계치전망을제안하고있고, 간접세의경우거시자료를이용한추계를제안하고있다. 이는국가마다재정및복지제도가상이하므로, 가 6) 국회예산정책처작성 59
현 안분석 3 본자료에서는 SOCX 추계치의 객관성을확보하기위한방법으로 지방정부부문추계의시스템구축필요성, 추계방법의전문성확보, 조세및재정전문가와의협업이 필요함을강조하고자한다. 능하다면미시및거시자료를활용한추계를통해제 도의장단점을보완함으로써추계의전문성을확보하 는것이바람직할것으로보인다. 미시자료의경우, 총량적인규모에서는 과소추정 될우려가있으나, 가 구별행태나세율부담면에서는정확성을높일수있 는장점이있다. 거시자료의경우, 전망에근거한장 기추계시또한일관적인기준을적용한시뮬레이션을 위해서는장점이있음을활용할필요가있다. 또한, 조세지출예산서를바탕으로한 TBSPs 추계 의경우, 각각의조세지출제도가중복됨으로써나타 나는 과다추정 의우려가있을수있다. 예를들어, 한 부모에대한세금공제 와 육아비용 에대한세금감면 이별도로존재하는경우, 이두개의재정적조치는 따로추정될수있다. 그러나, 대개의세제혜택제도 는각각이유효하다는가정하에이루어지므로실제로 는 TBSPs 의규모가보고된수치보다작을수있다. 이 를반영하여미국 OMB 의경우, 특정조치에의해손 실된세입금액을사후에측정하는방식을보고하고있 다 (OECD, 1996). 우리나라의경우는복지관련세제 혜택규모가상대적으로크게나타나고있는데이에 대한검증작업으로참고할만한방법론일수있다. 전 문성과관련하여 OECD 국가들의경우공공지출과조 세지출분야의경우, Ministry of Finance( 혹은일부 통계청 ) 가복지지출 DB 관련업무를담당하고있음을 확인할수있었다. 복지지출관련추계는복지업무의 전문성과함께재정분야전문성이필요한부분임을반영한것으로보여진다 ( 부록참고 ). Ⅵ. 결론이상에서는부분별 SOCX 추계의현주소를설명하고자하였으며, 부분별추계의한계와개선방향등을제안해보고자하였다. 궁극적으로복지지출추계의목적은복지정책이실질적으로수혜자에게어느정도의혜택으로돌아가는지에대한확인작업이며정책방향설정시반드시필요한선행작업임을주지하고자한다. 재정전망관점에서는 인구 와 경제성장률 가정을이용한장기재정밑그림작업이중요하듯이, 예산배분관점에서는분야별재정지출이국민들의복지재정수요에대응했는지를파악하는것도중요한과제이기때문이다. 또한, 본분석에서는 순사회복지지출 의개념을소개하고조세제도와복지수혜와는밀접한관계가있음을보이고자하였다. 국가가복지지원을하는방식은직접적인재정지원과함께간접적인비과세감면을통한지원도가능한데, 세율이높은국가들의경우, 비과세감면규모가상대적으로낮음을알수있었다. 반대로, 복지지원규모가작게나타나는경우, 그밖의민간지원및비과세감면규모가클수있음을살펴보았다. 이상의분석내용이보다분명하게자리매김하기위해서는추계치의객관성이확보되어야한다. 본자료에서는 SOCX 추계치의객관성을확보하기위한방법으로지방정부부문추계의시스템구축필요성, 추계방법의전문성확보, 조세및재정전문가와의협업이필요함을강조하고자한다. 복지정책과관련분석의인프라에해당하는방대한규모의추계작업은단기간에완성될수는없다. 복지지출 추계 는전체적인재정흐름내용을파악하기위한작업이다. 따라서, 각 60 2013.2
항목별정확성도중요하지만, 추계근거의객관성을확보하는것이핵심사항이다. 따라서, 본자료에서는 SOCX 추계의중요성을인식하고추계치의객관화작업이필요하다고보았다. 각분야별추가고려사항을요약해보면, 복지지출추계에있어조세및재정의전문성이요구된다는점, 대부분의나라에서도이를반영하여재정관련담당이보고하고있음을확인할수있었다. 더나아가, 추계수치만을보고하는데그치지않고, 관련연구들과의차이점을분석함으로써복지재정규모가갖는다양한학술적정책적함의를얻기위해서도 SOCX 추계의객관성확보는반드시필요한과제임을설명하고자하였다. < 참고문헌 > 김현아, 2011 년한국의사회복지지출추계 : 지방자치단체부분과조세지출보완을중심으로, 한국조세연구원, 2012 (Working paper) 김현아, OECD 기준공공사회지출통계정비, 한국조세연구원, 2009 박명호, 조세지출과세출예산의연계방안검토, 한국조세연구원, 2009 고경환 장영식 강지원 김진욱 최성용 정영애, 2009년도한국의사회복지지출추계와 OECD 국가의장애인소득보장체계비교, 보건복지부 한국보건사회연구원, 2011a 고경환 강지원 정영애 임완섭, 정부의사회복지재정 DB 구축에관한연구 (5차년도): 복지수요와사회복지재정에관한연구, 한국보건사회연구원, 2011b 원종욱, 사회복지재정추계모형개발연구, 한국보건사회연구원, 2011 대한민국정부, 2012년도조세지출예산서 행정안전부, 지방세정연감, 각연도 Adema, W.P. Fron and M. Ladaique, Is the European Welfare State Really More Expensive?: Indicators on Social Spending, 1980-2012; and a Manual to the OECD Social Expenditure Database(SOCX), OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.124, 2011, OECD Publishing, http://dx.doi. org/10.1787/5kg2d2d4pbf0-en Adema, W. and M. Ladaique, How expensive is the welfare State?: Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database(SOCX), OECD Social, Employment and Migration Working Papers, 2009, No. 92, OECD Publishing, coecd. doi:10.1787/220615515052 Office for National Statistics UK, Tax effects of taxes and benefits on household income, May 2011 61
현 안분석 3 < 부록 > < 부표 1> 국가별 SOCX 추계담당부서 Australia Austria Belgium Canada Czech Republic 공공지출분야 STINMOD distributional model. Revenue Group of The Treasury, Australian Government. Ministry of Finance (Bundesministerium fur Finanzen), Wage Tax Statistics (2001, 2003, 2005). STINMOD distributional model. Revenue Group of The Treasury, Australian Government. Ministry of Finance, Tax Policy Unit; Czech Social Security Administation. 조세지출분야 Australian Government (2005, 2003), Tax Expenditure Statement, The Treasury, Canberra. Budget Accounts, Forderungsbericht (2001, 2003, 2005), Ministry of Finance, Austria. Ministry of Finance, Belgium, from IPP (Impôt des Personnes Physiques). Data supplied by Finance Canada, from Department of Finance Canada (2004, 2002), Tax Expenditures and Evaluations, Ottawa. Tax Statistics, Czech Ministry of Finance; and the Association of Pension Funds of the Czech Republic. Denmark Ministry of Finance, Denmark. Finland Ministry of Finance. Ministry of Finance, Finland. France Germany Amounts supplied by DREES/INSEE, based on estimates from ACOSS (Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale) and Drees (comptes de la protection sociale). Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung; Calculated while using the nettolohnquote as in the national accounts. Amounts supplied by DREES/INSEE, based on estimates from ACOSS (Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale) and Drees (comptes de la protection sociale). Income tax and tax breaks for social purposes: Direction Générale des Impôts, INES model (Insee-Drees). Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung, Bundesministerium für Finanzen, Germany. Iceland Ministry of Finance, Economic Department. Ministry of Finance of Iceland, Economic Department. Ireland Ireland Revenue, Income Tax Returns for 2003, 2004 (SAS). Office of the Revenue Commissioners, Statistical Reports. Italy Japan Korea Luxembourg Mexico Netherlands Official administrative information from National Institute for Social Security (INPS). Ministry of Finance of Japan and estimates from National Institute of Population and Social Security Research. Korean Institute for Health and Social Affairs (KIHASA) Microsimulation de l Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) du Luxembourg (www.mss.public.lu). Ministry of Finance, The Netherlands. New Zealand New Zealand Treasury. New Zealand Treasury. Official administrative information from National Institute for Social Security (INPS). Information supplied by the Ministry of Finance of Japan. Gho, K.H, Chang Y.S (2007), Estimation of Net Social Expenditure in Korea on the Basis of the OECD Guidelines: 1990-2005 (in Korean only), Korean Institute for Health and Social Affairs (KIHASA), Korea. Fiscal Expenditure Budget 2002-2005 (Presupuesto de Gastos Fiscales 2002-2005) Ministry of Finance, and Ministry of Social Affairs and Employment, The Netherlands. 62 2013.2
공공지출분야 Norway Ministry of Finance. Ministry of Finance, Norway. Poland Ministry of Finance, Poland. Ministry of Finance, Poland. Portugal estimate by the Ministry of Finance based on Personal Income Tax Returns data. 조세지출분야 Portuguese Ministry of Finance, 2006 and 2008 State Budget Report ; and Portuguese Ministry of Finance, Personal Income Tax Returns data. Spain Tax Expenditures Budget, Ministry of Finance, Spain. Tax Expenditures Budget, Ministry of Finance, Spain. Slovak Republic Sweden United Kingdom United States Statistics Sweden. IGOTM Tax Benefit Model (2001-02 and 2003-04) based on the Family Resource Surveys. US Department of Treasury. Data provided by Ministry of Labour, Social Affairs and Family of the Slovak Republic - aggregate data from filed tax returns (personal income tax and corporate income tax) in 2001, 2003 and by Ministry of Finance of the Slovak Republic in 2005. Estimates based on administrative data and information compiled from a variety of sources by the Office for National Statistics, for HM Revenue and Customs. Office of Management and Budget, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government and US Department of Treasury. 63