볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 85 볼리비아국영광업공사구조조정의 결정요인에관한연구, 1985-2001 1) 이상현( 한국외국어대)* Ⅰ. 서론 Ⅱ. 1952 년볼리비아혁명과주석산업의국유화 Ⅲ. COMIBOL 구조조정의전개과정 Ⅳ. COMIBOL 구조조정의결정요인 Ⅴ. 결론 Ⅰ. 서론 1952 년혁명의결과로탄생한볼리비아국영광업공사(Corporación Nacional Minera de Bolivia, 이하COMIBOL) 는20세기대부분의시기 동안볼리비아경제에서가장큰비중을차지하던천연자원인주석 과다른주요광물들의생산과판매를담당하는회사이다. 그러나 볼리비아경제의기관차역할을하던COMIBOL은1980년대이후하 이퍼인플레이션을동반한경제위기와이에따른신자유주의적경제 안정화및구조개혁정책그리고국제주석가격의폭락에따른경쟁 력상실이라는대내외적상황으로인해급격한변화를겪게된다. 즉국가가지분의100 퍼센트를소유하고있는COMIBOL은1985년 부터약 15 년동안제련소를포함하는일부자산의처분, 적자광산 * Sang-Hyun Yi(Hankuk University of Foreign Studies, sanghyunyi@gmail.com), The Determinants of the Restructuring of COMIBOL, 1985-2001.
86 이상현 의폐쇄와대량해고그리고민간자본과의임대계약및합작사업 (Joint Venture) 을통한광산운영권민간이양등의다양한구조조정 노력을추진하였다. 결국일련의구조조정을통하여한때 30,000명 이상의직원이근무하던 COMIBOL은구조조정이일단락된 2001년 20-30 여명의직원만이근무하는지주회사로탈바꿈하였다. 그러나 이러한광범위하고전면적인구조조정에도불구하고볼리비아는 COMIBOL과COMIBOL 자산의가장주요한부분인광산의소유권 을국가소유로유지하였다. 이러한볼리비아의 COMIBOL 구조조정 은그형태와내용이지니는중요성과더불어경제정책의결정요인 에관한이론적연구에중요한단초를제공한다는측면에서연구할 가치가있다. 즉완전한민영화도완전한국가소유의국영기업도 아닌 COMIBOL 구조조정의결과는 왜그리고어떤목적으로볼리 비아는 COMIBOL 구조조정을실시하였는가? 볼리비아국영기업의 구조조정을결정짓는동인은무엇인가? 그리고 광업부문구조조정 은다른산업부문의구조조정과어떻게다른가? 라는의문들을제 기하게만들기때문이다. 본연구는볼리비아의 COMIBOL 구조조정 사례연구를통하여이러한의문들에답하고자한다. COMIBOL의구조조정은 1970년대이후라틴아메리카각국에서 실시한신자유주의경제정책의도입과그맥락을같이한다. 지속적 으로추진해오던수입대체산업화를중심으로한국가주도적성장정 책의고갈과이에따른외채위기로경제운용의어려움을겪고있던 라틴아메리카각국들은경제영역에서의시장의역할확산을기조로 하는신자유주의경제정책을도입하였다. 신자유주의경제정책은민 영화, 탈규제, 그리고무역과금융을포함한경제각부문의자유화 를정책의주요내용으로한다. 특히이러한흐름속에서추진된국 영기업민영화정책은경제의효율성증진을위한국가부문의축소 라는이념적상징성과재정적자축소와외채지불을위한자금마련이 라는현실적목적에부합하여신자유주의구조개혁의핵심정책으로 부각되었다. 이에따라라틴아메리카각국은금융, 통신, 교통은물 론전기, 수도등공공시설에이르기까지국영기업의민영화를광범
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 87 위하게실시하였다. 그러나라틴아메리카각국의국영기업구조조정 의형태들을면밀히살펴보면국가별로그리고산업부문별로각각의 결과가다양함을알수있다. 즉어느나라는전면적민영화를, 반면 어느나라는국영기업체제의고수를, 그리고어느나라는민영화도 국영체제도아닌중간적또는복합적형태의구조조정결과를보여 주었다. 특히라틴아메리카경제에서큰몫을차지하고있는에너지 및광업부문은다양한구조조정의결과를보여주고있다. 일례로아 르헨티나가유서깊은국영석유회사 YPF의전면적민영화를실시한 반면멕시코(PEMEX), 베네수엘라(PDVSA), 칠레(CODELCO) 등의경 우광범위한민영화가이루어진다른산업분야와는달리국영기업 체제의고수라는소유권과경영권의근본적변화를동반하지않는 구조조정방식을채택하고있다. 본연구는이러한다양한국영기업 구조조정의결과의결정요인을도출하는데근본적목적이있다. 이 를위해본연구는소유와경영을분리한중간적또는복합적구조 조정의모습을보여준 COMIBOL의사례를통하여라틴아메리카국 영기업구조조정의원인과이유그리고다양한구조조정의형태를 결정짓는동인들을밝혀내겠다. 볼리비아의가장대표적인국영광업기업 분석한본연구의범위는 된 COMIBOL의구조조정을 COMIBOL의구조조정이본격적으로시작 1985년부터소유와경영의분리를일단락짓는민간자본과의임 대계약및합작사업이일단락되는 2001 년까지로한정한다. 본논문 은다음의내용과순서로전개된다. 우선다음장에서는 1952년볼 리비아혁명과 COMIBOL 국유화의과정과목적그리고의미를살펴 보겠다. 특히 1952년혁명과 COMIBOL의국유화과정에대한분석 은과거의혁명과국유화과정으로인하여형성된제도적 정치적 유산이이후의 COMIBOL 구조조정에중대한영향을끼쳤다는점을 고려할때의미를지닌다. 제3장에서는 COMIBOL 구조조정의전개 과정을살펴보겠다. COMIBOL 구조조정의전개과정은, COMIBOL의 분화와대량해고정책으로대표되는첫번째단계(1985-1989) 와민간 자본과의합작사업의본격적도입이특징인두번째단계 (1990-2001)
88 이상현 로나뉜다. 제4장에서는전면적민영화도완전한국영화도아닌중 간적또는복합적형태의 COMIBOL 구조조정을가져온 COMIBOL 구조조정의결정요인을분석하고자한다. 특히 COMIBOL 구조조정 을추동한경제적결정요인과더불어 COMIBOL 구조조정의형태를 결정지은노동조합과좌파정당으로대표되는반민영화정치세력의 역할을각각분석하고자한다. 마지막으로결론에서는 COMIBOL의 경제적역할과 호작용속에서 COMIBOL의민영화를반대하는정치세력의힘의상 COMIBOL 구조조정의형태가결정되었다는것을앞 서밝혀진증거들을기반으로증명하도록하겠다. Ⅱ. 1952 년볼리비아혁명과주석산업의국유화 식민시대이래로광업은볼리비아경제에서가장중요한역할을 하였다. 20세기에들어서면서주석은식민시대부터 19세기까지볼리 비아의수출을책임지던은을대신하여가장중요한자원이되었다. 그러나라틴아메리카의작고가난한나라인볼리비아에서주석산업 은 3명의실력자들-Patiño, Aramayo 그리고 Hochschild-에의해서독 점되었다. 주석산업을독점한세기업은해외자본과의긴밀한협조 속에서정치적으로는부패한소수의과두정치체제를양산하였으며 경제적으로는단일산물의수출에의존한종속적국가경제구조를정 착시키는역할을하였다. 결국주석산업에기반한이러한정치경제 적상황은 1952 년볼리비아혁명의원인중하나가되었다. 볼리비아의국영광업공사인 COMIBOL의탄생은볼리비아혁명의 직접적산물이다. 볼리비아혁명은광범위한개혁을약속한민족주 의혁명운동당(Movimiento Nacionalista Revolucionario, 이하 MNR) 이 승리한대통령선거를무효화시키려는군부의시도에반발하여발 발하였다. MNR 의개혁은 토지를원주민에게, 광산을국가에게 라 는슬로건으로집약된다(Morales 2003, 133). 혁명의주역으로서, 농 민들과광산노동자들은그들의오랜숙원인구과두체제로부터의정
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 89 치적 경제적해방을달성하였는데, 정치적으로는보통선거권확립 을통한정치적시민권의획득을그리고경제적으로는토지개혁과 대광산의국유화를이룩하였다. 특히세주석회사의모든소유자산과권리의국유화를통해이루 어진 COMIBOL의설립은 1952 년볼리비아혁명의핵심이다. 혁명 이후첫대통령인빠스에스뗀소로(Victor Paz Estenssoro) 에의하면, 광산국유화는두가지의목적을추구한다. 첫째목적은볼리비아인모두에게볼리비아의부가가져오는혜택을나눠주는것이며, 두번째목적은국가보다더욱강력해지거나, 국가의이익에반하여자신들의이득을추구하는경제적정치적 세력을제거하는것이다(Paz Estenssoro, Mensaje al Pueblo, 1953년 8월 6 일. Vega 1991, 64 각주 5, 재인용). 대광산의국유화와COMIBOL의설립은혁명정부가1955년7월7 일제정하여공표한최고법령(Supreme Decree No. 4113) 에기반하여 1956년 10월 29 일정식으로법제화되었다. 또한마지막법적절차 로 1960년 9월 2 일의최고결의안(Supreme Resolution No. 97682) 에따 라광산국유화는헌법적지위를부여받았는데, 그결과볼리비아 헌법 138 조는대광산의국유화를다음과명문화하고있다. 국유화된광산들은국가경제의발전과다양화를위한기초로서국가자산에소속되며어떤상황에서도민간회사로이전되거나팔리는것이금지된다. 국유화된광산회사의진로와운영은법에의해서정해지는권한을지닌자율적인주체의책임이다 (Congreso Nacional de Bolivia, Constitución Política del Estado, 1967; 1995). 한편 COMIBOL 소유국영광산의민영화금지라는헌법조항은이후 COMIBOL 구조조정과정에서볼리비아정부의정책선택권을크게제한하는제도적역할을하는것은물론민영화반대자들에게정당성을부여하는정치적역할을하게된다. 대광산의국유화는볼리비아경제의주도권이구과두체제로부터국가로이동했음을의미했다. 1952년국유화된세주석광산기업들
90 이상현 은광물이외화획득의 97 퍼센트를담당하던볼리비아에서수출의 70.5 퍼센트를담당하고있었다(Jordan and Warhurst 1992, 9) 1). 또한 대광산의국유화와 COMIBOL의설립은국가경제의새로운전환을 의미했다. 이후 1950년대부터 1980년대초까지볼리비아는 1965년 천연가스전의국유화, 환율및주요가격의엄격한통제, 그리고경 제영역에서의국영기업의광범위한활동에기반을둔 모델 (Conaghan and Malloy 1994) 을유지하였다. 국가자본주의 한편혁명과개혁정책은혁명의주역이었던노동자와농민들을중 심으로한민중부문의광범위한정치참여를촉발시켰다. 특히광산 노동자들이주축이된전국노동조합연맹(Central Obrera Boliviana, 이 하 COB) 은볼리비아정치에서강력한독자적세력을구축하였다. 한 편구과두체제의억압도구였던군부는 1960년대와 1970년대군부독 재기간을통해다시힘을얻을때까지각종처벌과재편성을겪으 며힘의약화를경험하였다. 결론적으로, 1952년볼리비아혁명과 COMIBOL의설립은경제적 으로국가경제의주도권이과두체제에서국가로이전되고정치적으 로는대중정치의시대를여는계기가됨으로써볼리비아역사상가 장중요한사건의하나로기록되었다. Ⅲ. COMIBOL 구조조정의전개과정 COMIBOL 구조조정은 1985년에일어난하이퍼인플레이션을동반 한경제위기와국제주석시장의붕괴라는두사건이계기가되어추 진되었다. 군부독재이후첫민주주의정권이었던중도좌파실레스 수아소(Hernan Siles Zuazo, 1982-1985) 의민주주의민중동맹(Unión Democrática y Popular, 이하 UDP) 이범한경제정책상의실정과볼리 1) 한편 Richard Thorn(Thorn 1991, 168-169) 은다른수치를제시하였다. 그에따르면, 국유화된광산들은국가주석생산의 85 퍼센트이상, 외화획득의 95 퍼센트, 그리고정부재정의약 50 퍼센트를담당하였다.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 91 비아경제가겪어오던만성적문제가결합되어촉발된 1985년의경 제위기는국내총생산의급격한하락, 실업률의상승, 재정적자확대, 무역적자확대그리고급격한인플레이션을가져왔다. 특히, NPE가 도입될당시연간물가상승률은무려 황이었다. 20,000 퍼센트를넘어서는상 심각한경제위기에직면하여새롭게대통령에취임한빠스에스뗀 소로(1985-1989) 는급진적인신자유주의적경제정책인 NPE를발표하 였다. 1952년혁명의주역의한명으로국가자본주의모델의선구자 역할을한빠스에스뗀소로의신자유주의경제정책도입은파격적이 었다. NPE 는단일변동환율제의도입, 수입쿼터중지, 단일수입관세 도입, 정부고용삭감, 공공부문임금동결, 1 년간정부투자중지, 그 리고소비자가격자유화등의조치들을포함하며단기적으로는경 제안정화를그리고장기적으로는국가주도경제의시장주도경제로의 구조전환을목표로하였다. 특히 1985년당시최대국영기업의하나 였던 COMIBOL의구조조정은 NPE의일환인국영기업개혁의중요 한부분의하나로 COMIBOL 행정조직의분화와경영회복을위한법 적 제도적장치들이주요내용으로포함되어있었다. NPE 의내용을담은법령(Decree No. 21060) 이발표된지두달만 인 1985년 10 월, 국제주석가격을안정적으로유지하기위하여창설 된국제주석회의 (International Tin Council) 2) 가과중한재고를견디지 못하고파산을선언함에따라국제시장에서주석가격은하루아침에 파운드당미화 5.4달러에서 2.5 달러로폭락하게되었다. 결국 1986 년 4월국제주석의안정적거래를위한모든노력들이수포로돌아 가자런던금속거래소는주석거래를중단하였다 (Crabtree et al. 1987, 4). 국제주석가격의급작스러운붕괴는 COMIBOL뿐만아니라주석 이수출부문에서중요한역할을하던볼리비아전체경제에큰타격 을주었다. 특히세계에서가장높은주석생산단가로인해이미어 2) 국제주석회의는국제주석협정을관장하던기관으로서 (International Tin Agreement) 22 개의주요주석생산국과소비국으로이루어져있으며주요업무는국제시장에서의주석을사고팔며국제주석가격을조정하는것이다.
92 이상현 려움을겪고있던 COMIBOL은거의모든생산을중단할수밖에없 었다. 결국 1985년볼리비아의광업은국내총생산의 4.9 퍼센트와수 출의 39 퍼센트만을기록했으며주석생산은 8년만에가장낮은수 준을기록하였다(Velasco, 1985). 국제주석가격의붕괴는이미 NPE에 의해제안된 COMIBOL 구조조정의폭과강도를높이는계기가되었 는데특히 COMIBOL 광산들의급격한채산성상실은대규모로진행 된해고와광산폐쇄의원인이되었다. 이러한배경하에시작되어 2001년일단락된 COMIBOL 의구조조정 은두단계로나눌수있다. 1985년부터 1989년사이에이루어진제1단 계는 COMIBOL 의분화(Decentralization) 와경영회복(Rehabilitation) 에그 리고 1990년에시작되어 2001년에일단락된제2단계는민간자본과의 합작사업(Joint Ventures) 에각각주안점을두었다. Ⅲ.1. 제1 단계(1985-1989): 분화(Decentralization) 와 경영회복계획 (Rehabilitation) 제1단계시기의 COMIBOL 구조조정은 COMIBOL 행정조직의분 화와대량해고를통한효율성증진에초점이맞추어져있었다. 이에 따라, 빠스에스뗀소로정권은중앙집권적인 COMIBOL를자회사들 로분리하고노동자들을재배치한다는명목하에광산노동자들의 대규모해고를추진하였다. 해고의다른표현에불과했던재배치를 받아들인광산노동자들은약간의수당을받고회사사옥을떠나야 만했다. 결국해고또는자발적퇴직을통해재배치의대상이되었 던많은광산노동자들은도시빈민이되거나차빠레(Chapare) 지역과 같은열대지역에서코카재배농민이되었다. 특히코카재배농민이 된해고광산노동자들은코카재배농민들의조합운동에큰기여를 하였는데, 이렇게조직화된코카재배농민들은정부의코카박멸정 책에대한급진적저항의바탕이되었음은물론 1990년대이후볼리 비아정치에큰영향을끼치게된다. 정부의이러한 COMIBOL 정책 은노동운동세력과좌파정치권의저항을불러일으켰다. 특히볼
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 93 리비아노동운동의가장강력한핵심세력이었던 COMIBOL 노동자 중심의볼리비아광산노동조합연맹 (Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia, 이하 FSTMB) 은정부의계획에대한강력한저항 투쟁을전개하였다. 단식투쟁, 광산점거, 거리행진등을포함한광산 노동자들의투쟁은정부의구조조정계획의실행을 1년여동안지연 시켰다. 또한노동운동세력과좌파정치권은정부의 COMIBOL 구 조조정계획이민영화를겨냥한것이라고비판하였는데, 빠스에스 뗀소로정권은구조조정계획이민영화를위한것이절대아니라고 강변하였다. 빠스에스뗀소로는주장하기를, COMIBOL 의탈국유화가아니다. 우리가하고자하는것은각각의계열사가더욱좋은조건에서운영될수있도록분리하고자하는것이다. 이조치로영향을받는주체는중앙사무소의직원들이다. 생산적인일을하지않는그리고불필요한직원들이존재한다. 이조치는광산에서노동하는광산노동자들에대한것이아니다 (Presencia 1985년 9월 13 일). 마지막으로, 빠스에스뗀소로정권은 1986년 8월 25일 COMIBOL 의경영회복을위하여또하나의최고법령 (Supreme Decree No. 21377) 을발표하였다. 법령의가장중요한내용은부진한실적을보 이고있던일부국영광산들을협동조합화하는한편, COMIBOL의 국가소유를재확인하는것이었다. 특히, 협동조합화(Cooperativization) 정책은 COMIBOL 구조조정에서나타난독특한구조조정방법으로, 광산은국가의소유로유지되지만, 광물의채굴과판매는광산노 동자들이결성한협동조합에이전하는것 으로정의된다(El Diario, 1986년 9월 3 일). 하지만협동조합화정책은노동자의광산에대한통 제권강화라는정부의이상적인정당화주장에도불구하고, COMIBOL 소속노동자의수를줄이기위한방편에불과하다고비판받기도하 였다. 이와같이 1986년8월법령은COMIBOL 구조조정의첫단계 과정상의두가지목적, 즉국유화된광산의민영화를금지하고있 는헌법의준수와 COMIBOL의경제적효율성의증진을위한광산 노동자의축소및비효율적광산의폐쇄를목적으로한정책적시도
94 이상현 였다. 첫단계구조조정의결과로 COMIBOL은다섯개의자율적인광산 계열사(Oruro, La Paz, Potosí, Quechisla, 그리고 Oriente) 와두개의자 율적인제련소(Complejo Metalúrgico de Vinto와 Complejo Metalúrgico de Karachipampa) 로분리되었다. 또한 COMIBOL의모든광산은 1986 년9월부터1987년5 월까지경제성을평가하기위하여폐쇄되었다. 우아누니(Huanuni), 까라꼴레스(Caracoles), 꼴로끼(Coloqui) 등경제성 을지니고있던일부광산들을제외한대부분의광산들은영원히폐 쇄되었다. 한편 9개의공식적으로폐쇄된주석광산의운영권은해 고노동자들을중심으로결성된조합들로이전되었다. 결국첫단계 구조조정의결과로1985년27,000명에달하던COMIBOL의노동자는 1987년에이르러 7,000 명이하로줄어들었다. 한편첫단계의구조조정으로말미암아 COMIBOL은광업부문에 서뿐만아니라볼리비아경제에서차지하던우월적지위를상실하게 되었다. 1987년볼리비아총광업생산량이 25 퍼센트회복하였음에도 불구하고 COMIBOL의생산량은무려 59 퍼센트가하락하였다. 또한 1987년은 1952년이후역사상처음으로 COMIBOL 이외의광업생산 회사들이 COMIBOL 의생산량을초월한해로기록되었다. 더불어 1985 년부터는석유와천연가스를포함하는에너지산업이비에너지 광업부문을제치고국민경제에서가장중요한산업이되었는데, 에 너지산업이총수출의 44 퍼센트를차지한데비해비에너지광물이 37 퍼센트를그리고여타의산업이 19 퍼센트를각각기록하였다 (Velasco 1985, 131-132; Velasco 1987, 125). 그러나구조조정으로 COMIBOL의생산능력이급격히감소했음에 도불구하고광업은여전히볼리비아경제의가장중요한산업부문 중하나였다. 이는볼리비아국가가 COMIBOL의문제를해결하기 위해완전한민영화나청산의방법을선택하지않은이유이기도한 데, 기획장관인기예르모베드레갈(Guillermo Bedregal) 의 광업의회 복은국가의생사를좌우하는문제이다. 라는발언은이러한국가의 입장을잘보여준다.(Presencia, 1985년 10월 26 일).
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 95 < 표 1> 부문별3) 광업생산의변화, 1980-1989(*) 연도 COMIBOL 중간규모생산자 소규모생산자 (**) 계 1980 100.00 100.00 100.00 100.00 1985 51.18 73.22 68.71 58.66 1986 22.05 73.18 91.95 43.12 1987 7.76 83.12 177.83 47.25 1988 22.80 104.81 233.24 69.07 1989 38.61 113.61 267.45 85.53 (*) 광업생산의변화는각부문별로생산된광물의가치의합을기준으로하였다. (**) 협동조합포함. 출처 : Vega 1991, 75, 재인용 결론적으로COMIBOL 제1단계구조조정은COMIBOL이기업청산 을면할수있게되었다는점에서성공적이라할수있으나장기적 으로지속가능한효율성을보장해주지못하였기때문에절반의성공 으로평가할수있다. 특히실적의측면에서볼때 1986년2억달러 까지기록했던 COMIBOL의적자폭이대폭줄어들어들기는하였지 만 1989년여전히 420만달러의적자를기록하는등경영실적의향 상은한계를보이고있었다. 4) 이러한상황에서 COMIBOL 구조조정 의제2 단계는광업을다시부흥시키기위한투자유치에집중되었다. Ⅲ.2. 제2 단계(1990-2001): 합작사업 (Joint Ventures) COMIBOL 의제2단계구조조정은1991 년1월의최고법령No. 22408 과 1991년 4 월의 광업법률현실화법 (Ley de Actualización Código Minero)' 으 로불리우는새로운광업법그리고1991년11월의개정광업법등일 3) 볼리비아광업부분에서중간규모생산자와소규모생산자의구분은 1일생산량 200t 을기준으로한다. 즉 1일생산량 200t 이상의생산자는중간규모로이하의경우소규모로분류한다. 한편 COMIBOL 의경우대규모생산자로분류한다. 4) 이시기 COMIBOL 적자의감소는비효율적광산의폐쇄및적자생산의감소가가장큰원인이었다.
96 이상현 련의새로운법률의제정으로시작되었다. 새로운광업법체계의가 장큰변화는 COMIBOL 은오직합작사업또는임대계약(leasing contracts) 을통해서만생산에참여할수있도록한것이다. 즉새로운 광업법에따르면 COMIBOL은직접생산에서완전히철수하고작은 지주회사 5) 로변신하여민간자본이합작사업또는임대계약을통해 광산을운영하는것을관리하는역할을담당하게된다. 하지만국유화된광산의합작사업화정책은또다시 COMIBOL의 민영화논쟁을불러일으켰다. 노조, 좌파정당, 그리고세력이급격 히커진볼리비아광업협동조합연맹 (Federación de Cooperatives Mineras de Bolivia, 이하 FENCOMIN) 6) 은정부의계획이국가의귀중한천연 자원을국제자본에게넘겨주는행위에불과하다고비판하였다. 하지 만정부는합작사업화정책이 COMIBOL의민영화가아니라고강변 하였다. 광업부장관인곤살로발다(Gonzalo Valda) 는 COMIBOL의 합작사업안은 국가의소유권을이전하는것이아니다. 합작사업은 재도약을위한것이지그어떤의미로도민영화를위한것이아니 다. 라고강조하였다(Presencia 1991년 11월 7 일). 요약하면, 합작사업을새로운전략으로도입한제2단계구조조정 은여전히 COMIBOL 구조조정의기본원칙을유지하고있다. 즉합 5) 지주회사는넓은의미로타회사를소유하고이를운영하는것을업무로하는회사로서그기능의내용과범위에관련해서는선택에따라다양한형태가존재한다( 이재형 2000; Bonbright and Means 1932). 이에법적으로보장된절대적소유권만을유지하고사전계약으로성립된로얄티지급의조건하에 20-30여년에달하는일정기간동안채굴권을비롯한모든생산활동의자율적통제권을민간투자자에게완전히이양하는임대계약또는합작사업의행정업무만을관리하는 COMIBOL의경우는가장소극적형태의지주회사라고볼수있다. 따라서본연구에서는비록절대적인법적소유권은유지하고있으나경영통제권이완전히민간투자자에이전된광산들을 COMIBOL 의자회사로분류하지않았다. 또한임대계약또는합작사업의과정에서해고이후개인적자격으로민간투자자와고용계약을체결한노동자들은지주회사 COMIBOL 의직원으로분류하지않았다. 6) FENCOMIN의급격한세력강화는 COMIBOL의 1단계구조조정이후추진되어온협동조합화정책의결과이다. COMIBOL의비효율적인광산들의협동조합화정책의결과 FENCOMIN 소속의광산노동자는볼리비아광업노동자의전반적축소에도불구하고 1985년의약 28,000명에서 1992년약 54,000 명으로증가하였다. 한편같은기간 COMIBOL의노동자수는약 27,000에서약 6,000 명으로감소하였다(Evia and Molina Barrios 1997, 7).
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 97 작사업은광업부활을위한민간자본의투자유치모색과동시에국유 화된광산의소유권이전을금지하고있는헌법준수라는두가지의 기본원칙을따르기위한정책이었다. 그러나합작사업계획은노조 의강력한저항과정치권의정치적고려로인한머뭇거림에다국제 광물가격의하락이겹치며정책을처음으로추진한빠스사모라 (Jaime Paz Zamora) 정권에서진전을보지못하고다음정권으로넘겨 지게되었다. COMIBOL 광산의합작사업은비록더디게진행되기는하였지만 1993 년집권한산체스데로사다(Gonzalo Sánchez de Lozada) 정권하 에서재개되었다. 1985년 NPE의실질적설계자인산체스데로사다 는볼리비아판민영화인 자본화(Capitalization) 7) 정책을중심으로 신자유주의경제개혁을가속화하였다. 산체스데로사다의자본화 정책의대상이아니었던 COMIBOL의광산들은광산노동자들의거 센반발속에서차례로합작사업또는임대운영의대상이되었다. 또한산체스데로사다정권은경제성이희박한광산들을점진적으 로폐쇄하여, 결국 1996 년에이르면까라꼴레스주석광산, 꼴끼리 주석- 아연광산, 그리고우아누니주석광산등세개의 COMIBOL 광산만이생산을지속하였다. 이세광산은모두경제적잠재력이 높은광산들로서, 특히우아누니주석광산은볼리비아에서가장크고 풍부한주석매장량을가지고있다. 따라서 1997년 COMIBOL에는 단지2,500 명의직원만이남게되었는데, 이는 1985년의 27,000 명, 그 리고 1992년의 6,000 명과비교할때현저히감소한것이다(Presencia 1997년 3월 12 일; Velasco 1995, 99). 결국제2단계의 COMIBOL 구조조정은마지막으로남은세광산 에대한민간자본과의합작사업체결과 2000 년체결된빈또(Vinto) 7) 자본화(Capitalization) 는민영화라는표현조차금기시되는볼리비아에서채택된유사민영화또는부분민영화정책으로, 국영기업을민간자본에전면적으로매각하는대신투자와효율성증진을약속하는전략적파트너에게 50퍼센트까지의지분및경영권을이전시키고나머지가치가상승한지분을국민연금기금에예치하는방법으로민간자본의유치를통한국영기업개혁을모색한정책이다. 이프로그램에따라볼리비아는 YPFB, ENTEL, LAB, ENDE, ENFE, ENAF 등의주요국영기업을자본화시키며약 17 억달러의민간투자를유치하였다.
98 이상현 제련소의자본화작업을통해일단락지어지게되었다. 1997년부터 2000 년사이에진행된합작사업은국내외민간자본의투자로이루어 졌으며그결과2001년COMIBOL은광업생산량이없는지주회사로 완전히탈바꿈하게되었다. < 표 2> 부문별광업회사의수, 1980-2000 연도 COMIBOL 중간규모생산자 소규모생산자 협동조합 계 (*) 1980 15 24 6,000 400 6,439 1985 15 28 4,000 430 4,473 1990 6 22 1,200 490 1,718 1995 3 12 600 516 1,131 2000 0 14 420 520 954 출처 : Equipo MMSD América del Sur 2002, 180, (*) 필자가재구성 재인용 볼리비아는 2001년약 15년에걸친 COMIBOL의구조조정을마무 리지었다. 구조조정의결과 COMIBOL은볼리비아최대의광업회사 에서순수하게소유광산의임대계약과합작사업과관련된행정업무 를담당하는지주회사로탈바꿈하였다. 따라서비록국가의광산에 대한절대적소유권은유지되었지만, COMIBOL 은더이상탐사, 개 발, 채굴등의활동에개입할수없게되었다. 더불어 COMIBOL의 구조조정을통하여거의대부분의광산노동자들이해고되었을뿐만 아니라, 라틴아메리카에서가장강력한노동조합중하나인 FSTMB 는무력화되었다. 많은이들은민간자본이모든생산활동을담당 하고있다는이유로 COMIBOL의구조조정을볼리비아판민영화라 고평가한다. 그러나볼리비아의구조조정은앞서도지적한원칙들 특히광산에대한국가소유권의고수라는측면을볼때단순한매 각을통한민영화와는동일시할수없다. 그렇다면여전히의문은 존재한다. 왜볼리비아는 COMIBOL의구조조정을국가소유권의유 지와공존하는경영권의민간이전이라는독특한방식으로실행하였
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 99 는가? 다음장에서는이에대한답을구해보겠다. Ⅳ. COMIBOL 구조조정의결정요인 Ⅳ.1. COMIBOL 구조조정의경제적결정요인 앞서도살펴본바와같이 COMIBOL의구조조정은 1985년의경제 위기와세계주석가격의붕괴라는외부적요인의영향으로시작되 었다. 그러나만약 COMIBOL이적합한규모의순이익을안정적으로 창출하는기업이었다면아마도구조조정이필요하지않았을것이다. 따라서 COMIBOL의경영실적을포함한경제적역할에대한분석은 COMIBOL 구조조정의원인과이유를밝히는중요한단서를제공한다. 1985년까지 COMIBOL은볼리비아광업생산의약 70 퍼센트를담 당하고있던세계제2 의주석생산회사였다(Farthing 1992, 17). 또한 볼리비아최대의국영기업으로서 COMIBOL은국가재정의확대와 수출을통한외화획득이라는거시경제의주요한임무를지니고있었 다. 더불어 COMIBOL은볼리비아고용의다수를차지하던광산노 동자와그가족들의고용과복지를담당하고있었다 (Jordan and Warhurst 1992, 9). 그러나 COMIBOL 의경영실적은좋지못하였다. COMIBOL 의경영실적을계산하는여러방법들이존재하는데, 각 방법들은수치상의차이에도불구하고 COMIBOL이1980년이후로 손실을기록하고있다 는점에는모두동의하고있다.
100 이상현 < 표 3> COMIBOL의경영실적 I, 1952-1991 ( 미화 $ 천달러) 연도흑자또는적자 ** 연도흑자또는적자 ** 1952/53-10,505 1973 9,305 1954-26,945 1974 5,133 1955-16,217 1975-10,771 1956 n/a 1976 3,027 1957 175 1977 5,177 1958-6,5735 1978 7,153 1959-10,3145 1979 7,672 1960-12,5575 1980-29,968 1961-9,5565 1981-45,512 1962-16,156 1982-51,902 1963-14,861 1983-51,639 1964-5,348 1984-68,367 1965-38 1985-52,829 1966 1,972 1986-200,144 1967 1,047 1987-99,339 1968 1,178 1988-41,419 1969 2,613 1989-41,668 1970 2,036 1990* -5,897 1971 784 1991* -3,737 1972 1,033 총계 -783,957 (*) 운영실적 (**) 1992년물가기준출처: Müller & Associates, COMIBOL 자료에기반하여계산; Müller & Associates 1992, 262
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 101 < 표 4> COMIBOL의경영실적 II, 1976-1985 ( 미화 $ 천달러) 연도이득또는손실연도이득또는손실 1976 48,974 1981 2,033 1977 89,998 1982-17,988 1978 102,106 1983-15,423 1979 118,270 1984-44,868 1980 42,573 1985-39,692 출처: Jordan and Warhurst 1992, 16, 재인용 Müller & Associates 이계산한 < 표 3> 에따르면, 1952년부터 1991 년의기간동안 COMIBOL은총약 7억8천4백만달러의적자를기록 하며, 같은기간동안약 6억2천만달러의로얄티와 1억1천6백만달 러의세금을국가에지불하였다. 또한 Jordan 이계산한 < 표 4> 에따 르면, 1982년부터 1985년사이COMIBOL은 8천8백만달러를국고로 이전시키는한편 1억1천8 백만달러의적자를기록하였다. 요약하면, 4년간 COMIBOL의순적자액은작고가난한볼리비아에게는큰부 담이되는 3 천만달러에달했다. 이를두고빠스에스뗀소로정권에서 광업및금속부장관을지낸비야로보스(Jaime Villalobos) 는 적자를 메꾸기위하여 COMIBOL은화폐를무책임하게발행하던중앙은행 의지급보증에의존하였는데이는볼리비아최악의하이퍼인플레이 션을불러온주요한요인이었다. 고주장하였다(Villalobos 1989, 192). 한편지속적으로적자를기록하던 COMIBOL은부채문제또한일 으켰는데, 1981년부터 1985년사이약 4억달러의외채를축적하였 다(Villalobos 1989, 192). 결국이러한부진한경영실적은 COMIBOL 의국가경제에대한공헌도를급속히감소시키는결과를가져왔다. 예를들어, 국내총생산에서차지하는광업의기여도가 1980년10.54 퍼센트에서1987년4 퍼센트로격감하는데COMIBOL이가장큰기 여를하기도하였다. 결국볼리비아경제에서차지하는선도적위치에도불구하고 COMIBOL 은경영실적의측면에서볼때본래의목적을달성하지못
102 이상현 하였다. 통계에서도알수있듯이 COMIBOL은오랜기간동안적자 를면치못하였으며국가재정과수출공헌도는 1980년대들어급격히 감소하였다. COMIBOL의구조조정은이러한 COMIBOL의내적문제 점이경제위기와국제주석가격하락이라는외적상황과맞물려촉발 되었다. 볼리비아의정책담당자들은 COMIBOL의낮은경제기여도가구조 조정의주요한이유중하나라는것에동의하고있다. 특히빠스엔 스뗀소로대통령은 COMIBOL 구조조정을둘러싼반대세력들의민 영화음모주장을거부하며, 구조조정의경제적이유를강조하였다. 나는노동자들이가장큰고통을받을수밖에없는극심한하이퍼인플레이션을동반한경제위기로인해달리방법이없는상황에서 COMIBOL의모든회사들이거대한적자를양산하는사실을무시하는것이가능한지이해할수가없다. COMIBOL의구조조정은노조지도자들과급진적정치가들이진실을비틀고있는것처럼역사적과정을뒤로돌리는행위인탈국유화를추구하는것이아니다. 오히려이는현재의상태로는스스로지탱할수없는광업부분에서그나마남아있는것들을구해내서유지하기위한영웅적인시도이다. COMIBOL 운영의지속성과수익성을달성하기위한계획에노조지도자들은비이성적반응을보이고있다 이( 구조조정노력이민영화를위한포석이라는주장) 보다더그릇되고거짓된이야기는없다. 누구도 COMIBOL이사라지는것을원치않는다. 반대로, 이계획은국영광업부문에서아직도남아있는긍정적인면들을구하는것이자, 주석으로부터은, 납, 그리고다른광물들로전환이이루어지고있는국제금속시장의현재상황에부합하여재조직화의기반을조성하는것이다 (El Diario, 1986년 8월 30 일). 결론적으로, COMIBOL 의부진한경영실적과이에따른낮은국민경
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 103 제기여도는 의구조조정없이 COMIBOL 의구조조정의중요한이유이다. 즉 COMIBOL COMIBOL은물론볼리비아의거시경제운영또 한불가능하였기때문에볼리비아국가는 라는불가피한선택을하였다. COMIBOL의구조조정이 Ⅳ.2. COMIBOL 구조조정의정치적결정요인 앞서살펴보았듯이, 양산하는 볼리비아국가는기존의체제로는적자만을 COMIBOL 을경제적으로유지할수가없었다. 그러나이러 한경제적측면에관한고찰만으로는전면적민영화도완전한국영 화도아닌독특한중간적또는복합적형태를보이는 COMIBOL 조조정의동인을밝혀내는데한계가있다. 따라서단지 COMIBOL 구조조정의유무가아닌형태를결정짓는역할을하는정치적동인 을고찰해보고자한다. 즉비록저조한경영실적과국민경제기여 도의하락으로인해 치적반대세력의힘과노력이 COMIBOL의구조조정자체가추진되었지만정 COMIBOL 구 구조조정을위하여가능했 던정책의하나인완전민영화를불가능하게하였다는것을입증하 도록하겠다. 특히본연구에서는노동조합과좌파정당으로대표되 는반민영화정치세력의 석하도록하겠다. COMIBOL 구조조정과정에서의역할을분 1) 노동조합 예상되는바와같이 COMIBOL 구조조정에대하여가장강력하게 저항한세력은노동부문이었다. 국영기업노동조합은가장예측가능 한반민영화정치세력의하나이다. 기존의연구에서도밝히고있듯 이, 국영기업노동조합의확고한반민영화입장은어떠한형태의구 조조정도노조원들이가장중시하는사안인고용의불안을야기하기 때문이다(Kikeri 1998). 그러나기존연구들은노동조합이가장예측 가능한반민영화정치세력이라는점에는합의하고있음에도불구하
104 이상현 고노동조합의반민영화투쟁의실효성에는합의점을찾지못하고 있다. 8) 이에본연구는 COMIBOL의노동조합이보여준 COMIBOL 반민영화노력을분석함으로써국영기업노동조합이효과적으로민 영화를저지할수조건들을살펴보겠다. 역사적으로볼리비아노동운동은고도로정치화된전국조직인 COB 를중심의오랜투쟁의역사를가지고있다. 특히 COMIBOL 구 조조정의직접적이해관계를가지고있는광산노동자들은 결성되기이전부터이미자신들의산별연맹인 볼리비아노동운동에서지도적역할을하여왔다. COB가 FSTMB를조직하여 1952 년혁명의주역중하나인볼리비아의노동운동세력은정치정 당으로부터분리된자율적이고독립적인이익추구라는특징을보여 준다. 혁명직후멕시코의제도혁명당과유사한국가조합주의적정 치체제의구축을모색한집권 운동세력의 MNR은혁명의주역중하나인노동 COB 결성을지원하였다. 그러나멜로이와가마라의분 석에서도알수있듯이볼리비아노동운동은멕시코의국가조합주의 의길을전혀따르지않았다(Malloy and Gamarra 1987, 94). 즉볼리 비아노동운동은집권 MNR 내로실질적으로편입되기보다는국유 화된 COMIBOL 의공동정부(cogobierno) 와의공동운영을추구하며군 부마저해체된혁명이후의볼리비아정치에서노동자에기반을둔 독자적인정치세력을구축하였다. 독자성은 한편볼리비아노동운동세력의 MNR과잇따른군부정권하에서의국가자본주의발전모델 에대항하여추구한국가사회주의또는노동자계급주의이념을통해 한층강화되었다. 이러한상황에서 MNR과COB는제2기MNR 정권 8) Geddes(1995) 는이익집단특히도시조직노동자가 1980년대이후진행된라틴아메리카의신자유주의적구조조정을효과적으로저지하지못했다는점을지적하며경제위기와이에따른신자유주의경제개혁이노동조합의정치적능력의토대가되었던코포라티스트정치체제를해체시켜노동조합의정치적약화를가중시켰다고분석하고있다. 반면 Remmer(2002) 는수출주도발전전략을채택하고있는신자유주의경제체제하에서노동조합의정치능력의약화가산업부문별로동일하게나타나지않았다고분석하고있다. 또한다른연구에서 Remmer(1997) 는라틴아메리카의많은나라에서신자유주의구조조정과같은시기에확립된민주화를지적하며노동조합특히민주화된국가를상대하는국영기업노동조합은상대적으로정치적영향력을보존하고있다고분석하였다.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 105 의 IMF식안정화정책과노동운동견제를위한군대재창설을계기 로적대적및경쟁적관계로발전하게되었다. 결국 COB는노동자 의이익추구라는원칙하에서국가정책에지속적으로도전하며 MNR 을포함한국가와경쟁하는독자적정치세력으로자리매김을 하게되었다. 이러한 MNR과 COB의경쟁적관계는이후 NPE와 COMIBOL의구조조정이시작되는 1980 년대까지지속되었다. 한편군부정권의붕괴에이어집권한중도좌파실레스수아소정 권(1982-1985) 하에서 COB는정치적권력의절정과하락을경험하게 된다. 군부의권위주의통치에대한가장강력한저항세력이었던 COB는실레스수아소정권하에서오랜숙원이었던 COMIBOL의노 동자공동운영(Worker Comanagement) 을노조원의 COMIBOL 이사직 진출과의사결정권획득을통하여달성하였다. 사실 COB의정치적 능력은실레스수아소정권과의공동정부구성도가능할정도였으나 경제상황악화에따른국민의책임추궁을우려한 여를의도적으로회피하였다. COB는공동정부참 그러나경제위기에따른긴축정책이 COB 의비타협적저항에부딪혀경제위기를극복하기는커녕위기를 더욱심화시키게된실레스수아소정권은불명예스러운조기퇴진을 하게된다. 실레스수아소정권의실패는좌파전체는물론노동운 동세력에대한국민여론을악화시키는계기가되었는데, 이러한좌 파와노동운동의일시적침체는이어서등장한빠스에스뗀소로정 권이신자유주의적경제안정화정책인 NPE를추진할수있는우호 적환경의역할을하였다. 그러나파업, 단식투쟁, 거리행진, 도로봉 쇄, 그리고점거등의다양한방식을동원하여진행된 COB의반NPE 투쟁은결코무시할규모가아니었다. 결국빠스에스뗀소로정권은 계엄령선포와지도부구속등의강경한탄압정책으로실레스수아 소정권의실패와함께상대적으로약화된노동부문의저항을극복 하고 NPE 를진행시킬수있었다. 1985년이후 FSTMB를중심으로한광산노동자들은 COMIBOL의 구조조정을저지하기위한투쟁에집중하였다. 그런데국제주석가격 의붕괴와함께추진된대량해고와경제성이없는광산의폐쇄를목
106 이상현 적으로한 COMIBOL의제1단계구조조정과정속에서노동운동최 대의무기인파업은아무런효과가없었다. 오히려당시의빠스에 스뗀소로정권은 임으로부터자유로워지기때문에 파업을통해서국가는임금을지불할계약상의책 COMIBOL 경영진의의사에부합 된다. 고할정도였다(Crabtree et al. 1987, 81). 이러한상황에서 FSTMB의투쟁은거리행진9) 과정치투쟁을동반한협상으로집중되 었다. 특히효과적이었던것은 COMIBOL 의반민영화투쟁이었는데, COMIBOL 의구조조정, 특히제1단계구조조정이민영화와관계가 없는대량해고와부실광산들의폐쇄였음에도불구하고이러한조치 들이 1952년혁명의산물로중대한역사적상징성을지닌 COMIBOL 을민영화하는조치라는노조의주장은정부의정책선택의범위를 제한하였을뿐만아니라이후계획된구조조정의집행을지연시키는 역할을하였다. 결국노조의제1단계구조조정에대한반대투쟁은 COMIBOL의 국유화유지및노조조직의방어, 해고수당인상, 그리고잔류한노 동자의임금인상이라는성과를거두게되었다. 하지만 COMIBOL의 제1단계구조조정에따른광산노동자의대량해고는노조원의격감 을가져와 FSTMB 의조직능력을약화시켰다. 1991 년에시작된민간자본과의합작사업을주요내용으로하는 COMIBOL의제2단계구조조정또한노조의거센반발을불러일으 켰다. 제2단계구조조정에반대하는노동투쟁에서특히효과적이었 던것은합작사업의대상이었던광산의점거투쟁이었다. 정부의합 작사업추진에대응하여 1991 년뚜삐사(Tupiza) 광산노동자의회에서 채택한소위꼴끼리선언(Declaración Colquiri) 은광산점거를통한합 작사업의저지를천명하였다. 일례로 1992년10 월의민쁘록(Minproc) 9) 1986년 8월 FSTMB는약 5,000 명의광산노동자를조직하여오루로(Oruro) 부터수도라빠스(La Paz) 간의약 230 킬로미터의소위 생존과평화를위한행진(Marcha por la Vida y la Paz)' 투쟁을전개하였다. 노동자들의요구조건은구조조정과대량해고의취소였다. 진행됨에따라점점긴장감이높아져갔으나결국라빠스인근에서볼리비아사제협의회의중재로중단된행진은 COMIBOL의분화와경제성이희박한광산의협동조합화를내용으로하는법령 21,377의도입을연기하는합의를이끌어내기도하였다.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 107 과꼬미네사(Cominesa) 광산점거는합작회사의사업개시를막기도 하였다. 결국광산점거투쟁을통한합작사업저지투쟁은 1993년10 월정부로하여금합작사업추진을중단시키는결과를가져왔다. 또 한 FSTMB의법적투쟁과협동조합노조 FENCOMIN 및오루로와뽀 또시등구조조정의영향을받는광산지역시민위원회의파업투쟁 또한정부계획의집행을제한하는역할을하였다. 결국합작사업이 재개되어 2001년에이르러제2단계구조조정이일단락되기는하였으 나노조와다양한사회세력의반대투쟁은제2단계 COMIBOL 구조 조정을최대한지연시켰음은물론완전민영화와같은더욱급진적 정책의입안을방지하는역할을하였다. 요약하면, 광산노동자들은 COMIBOL의구조조정에저항하여수 없는파업, 광산점거, 단식투쟁그리고도로봉쇄등의투쟁을전 개하였다. 또한 FSTMB는끈질기게 COMIBOL의구조조정이볼리비 아국민의소중한천연자원을박탈하는민영화정책에다름아니라 고주장하여정부를방어적으로만들었다. 볼리비아역사상가장강 력한노조인 FSTMB의투쟁은큰사회적반향을불러일으켰음은 물론경제개혁의일환으로 들에게가장큰정치적걸림돌이되었다. COMIBOL의구조조정을추진했던정권 결국빠스사모라정권의경제계획부장관인사무엘도리아 (Samuel Doria) 의 ( 볼리비아) 헌법은공사(COMIBOL) 의완전민영화를위하 여 1 년이내에개정될것이다(The Financial Times, 1992년 9월 3 일). 라는호언장담에도불구하고볼리비아국가는 15년에걸친구조조정 기간동안헌법개정의시도도차하지못했다. FSTMB가COMIBOL 구조조정의형태를결정짓는가장중요한요인중하나라는것은 COMIBOL 의대표이사인호세삼브라나(Jose Zambrana) 도인정하는 점이다. 광산노동자들은그들이 1952년혁명에서무기를손에들었던주체라는점에서크게영향을끼쳐왔다. 그들은지난 40년간국가에의해운영되어온 COMIBOL 탄생의주역이다. 노동자들은운영에참가하고반대할권리를가지고있다. 그들이이러한특권을포기하는것은쉬운일이아니다 (The Financial Times 1992년10월23 일)
108 이상현 그러나FSTMB의COMIBOL 구조조정에대한끈질긴반대투쟁이 FSTMB 가과거에지녔던강력한정치적 조직적힘을유지하였다는 것을의미하지는않는다. 오히려 COMIBOL의구조조정이진행되며 FSTMB 의정치적힘은현저히쇠퇴하였다. 그러나강조하건데, FSTMB 의 정치적 조직적능력이약화되었다할지라도, 정권들이 COMIBOL 의 민영화를정치적위험성없이진행시킬정도는아니었다. 즉 COMIBOL 광산노조는경제위기와약화된조직능력으로인해 COMIBOL의구 조조정자체를막을수는없었지만완전한민영화를막을정도의정 치적 조직적힘을가지고있었다. 2) 좌파정치세력 2005년 12 월치러진대통령선거에서당선된에보모랄레스(Evo Morales) 의사회주의운동당(Movimiento al Socialismo, 이하 MAS) 정권 의출현과더불어완성된볼리비아좌파정치의부활은역사적으로 볼때전혀예상밖의사건이아니다. 즉 2000년대의볼리비아좌파 정치의부활은 1985년민주화이후첫정권인중도좌파실레스수아 소정권의조기퇴출과함께상대적침체를겪었던볼리비아의좌파 정치가신자유주의경제개혁에대한반대를발판으로꾸준히영향력 회복을위해노력해왔기때문이다. 따라서신자유주의경제정책의 확대속에서사회운동세력의영역에서제도정치로확장된볼리비아 좌파정치의성공은기대에못미친신자유주의경제정책의한계와 밀접한관련이있다. 특히좌파세력의꾸준한자원산업의국유화지 지주장은자원의국가소유권이주요이슈로부각되며좌파정치세력 의정치주도권확보에큰기여를하였다. 10) COMIBOL의구조조정이진행된 1985년부터 2001년까지의기간은 10) 대부분의기존연구는좌파정치세력이국영기업의민영화를반대하는경향이있다는점에동의하고있다 (Bycho et al. 1996; Boix 1997; Boix 1998; Remmer 1998; Biais and Perotti 2002; Biglaiser 2003; 2004). 좌파정치세력이국영기업민영화를반대하는이유는자본주의경제체제의근본적모순들을극복하기위한대안으로국가의적극적경제영역개입을믿는이데올로기적측면과더불어잠재적지지층인노동자계급의이해를대변하여정치적기반을확장하려는실용적측면에기인한다.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 109 볼리비아의좌파정치가과거에비해상대적으로침체를겪던시기이 다. 1990년대들어활기를띠기시작한사회및민중부분에비하여 좌파정치는특히제도정치권에서약세를보였다. 이시기의볼리비아 제도정치는 MNR, 민족주의민주행동당(Acción Democrática Nacionalista, 이하 ADN), 그리고혁명좌파운동(Movimiento Izquierdista Revolucionario, 이하 MIR) 의 3 당중심으로운영되었다. 특히중도좌파로분류되던 MIR이 1989년우파정당인 ADN과연정을구성함으로서의회내의 좌파정치의힘은미약하였다. < 표 5> 볼리비아의회의구성, 1985-2001 ( 하원130 명/ 상원27 명) 정당/ 전선 1985 1989 1993 1997 2002 MNR 43/16 40/9 52/17 26/4 MNR-MBL 36/11 ADN 41/10 38/8 32/11 4/1 AP (MIR/ADN) 35/8 MIR 15/1 33/8 23/7 26/5 UCS 20/1 21/2 5/0 CONDEPA 9/1 13/1 19/3 NFR 25/2 ARBOL 1/0 MBL 7/0 5/0 MIP 6/0 MAS 27/8 IU 10/1 4/0 PS-1 5/0 PS 1/0 Eje 1/0 Others 26/0 1/0 좌파정당은진하게기울여서밑줄 *,,. 출처 : Corte Nacional Electoral
110 이상현 < 표5> 에서도확인할수있듯이, 좌파정당들은 1985년부터2002 년이전까지지속적으로약화되었다. 특히제2단계 COMIBOL 구조 조정이진행된기간(1989-2001) 동안, 의회내의좌파정당들의존재는 미약하였다. 그러나의회에서의좌파정당의약화된힘이 COMIBOL 구조조정과정에서의좌파정치의부재를의미하지는않았다. 그이 유들은다음과같다. 우선은MIR 의존재였다. 특히 MIR가ADN과연정을구성하며사 회주의이데올로기를포기한 1989년이전까지 MIR는다른좌파정당 들과연합하여 COMIBOL의전면적민영화를저지하기위한주요한 반대자의역할을하였다 (El Diario 1986년 8월 28 일). 한편 MIR의사회주의포기와이에따른의회에서의좌파정당의 부재속에추진된제2단계 COMIBOL 구조조정과정에서도좌파정 치가완전히사라진것은아니었다. 이시기의좌파정치는산체스 데로사다정권의지방분권화정책과함께활기를띠기시작한지방 선거에서두각을나타내기시작하였다. 특히점증하던신자유주의와 기존정치권에대한불만이확장되어가는상황에서좌파정당들은 코카재배농민, 원주민운동조직그리고풀뿌리도시조직들을기반 으로그영향력을확대시켜나아갔다 11). 한편볼리비아유권자들의좌파성향또한좌파정당의침체에도 불구하고볼리비아국가가 COMIBOL의구조조정을심화시켜완전 민영화를추진하지못한이유이다. 통계에따르면볼리비아는좌파 유권자의비율이가장높은라틴아메리카국가중하나이다. 1999년 실시된 Wall Street Journal 의한여론조사 12) 에따르면볼리비아유권 자의 35.1 퍼센트가자신의정치적성향을좌파로분류하였는데이 는브라질다음으로라틴아메리카에서높은비율이다. 또한동일한 여론조사에서볼리비아의정치성향은 0이좌파를의미하고 10이우 파를의미하는정치적이념지표로계산했을때 4.83을기록하며라 11) 예를들어좌파정당들은지방선거득표율을년퍼센트에서년퍼센트 1993 5 1995 11 로크게증가시켰다 (Domingo 2001, 147). 12) The Mirror on the Americas Survey
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 111 틴아메리카에서가장좌파적인정치이념을가지고있는것으로조사 되었다. 따라서좌파정당의침체에도불구하고좌파적정치아젠다 는볼리비아유권자사이에서큰영향을발휘하였다. 결국이러한 볼리비아정치의좌파적경향은기존정당및새로운포퓰리스트정 당들이앞다투어좌파유권자들을흡수하려는노력을기울이게하 였다. 말할것도없이이러한볼리비아정치의특징은 COMIBOL의 완전민영화를불가능하게만들었음은물론 MAS의출현에서도증 명되듯이새롭고강력한좌파정당의출현을이끌어냈다. 덧붙여볼리비아정치의몇가지특징들또한광업정책에영향을 끼쳤는데, 첫번째특징은네오포퓰리스트13) 정당의약진이었다. 즉 중산층이하의유권자를지지세력으로약진한네오포퓰리스트정당 들은좌파정당부진의공백을메우며민영화반대세력의우군의역 할을하였다. 예를들어, 1991년광업법개정과관련한논쟁에서네 오포퓰리스트정당 CONDEPA는좌파정당중심의반대블록에참가 하기도하였다 (Presencia 1991년 4월 5 일). < 표 6> 볼리비아대통령당선자와연정, 1982-2002 Year President Elected Coalition 1982 Hernán Siles Zuazo (MNRI) MNRI/PCB/MIR 1985 Víctor Paz Estenssoro (MNR) MNR/ADN 1989 Jaime Paz Zamora (MIR) MIR/ADN 1993 Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) MNR/MBL/UCS 1997 Hugo Bánzer Suárez (ADN) ADN/CONDEPA/MIR/UCS 2002 Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) MNR/MIR/UCS 출처: Dunkerley, 2000; Singer and Morrison, 2004 를바탕으로재구성. 13) CONDEPA(Conciencia de Patria), UCS(Unión CIvica Solidaridad) 그리고 NFR(Nueva Fuerza Republicana) 로대표되는볼리비아의네오포퓰리스트정당들은뚜렷한이념적지향점없이개인적지도자의카리스마에의존한인기영합적정치행동을특징으로한다. 기존정치권또는정책에대한불만층을유권자로하는볼리비아의네오포퓰리스트정당들은지도자의사망또는연정의하위파트너가되며사라졌다.
112 이상현 광업정책에영향을끼친두번째의볼리비아정치의특징은연정 정치이다. 즉볼리비아특유의 혼합적대통령제체제(hybrid presidential system) 하에서정당연합은대통령당선을위해서뿐만아니라안정 적인정국운영을위해필수적인요소이다. 그러나볼리비아의연정 정치는 NPE와같은일반정책의입안을용이하게하는반면 COMIBOL 의완전민영화와같은헌법개정이필요한정책은의결을 어렵게하는경향이있다. 14) 즉삼당중심의정치에서연정에서소 외된야당은이념에상관없이집권연정의정책을반대하는경향을 보이는데, 이는헌법개정과같이다수의지지가필요한정책의실 행을어렵게한다. 예를들어, MIR의경우자신들이연정을이끌던 1991년도입되었던광업법의주요내용을연정에서소외된 1997년에 는반대하기도하였다. 요약하면제도정치내에서의침체에도불구하고, 좌파정치세력은 COMIBOL 의구조조정자체를막을수는없었지만국유화된광산의 완전민영화와같은급진적인제안을좌절시킬만한정치적능력이 있었다. 특히 (1) 좌파유권자의높은비율, (2) 때때로좌파와연합 하는네오포퓰리스트의약진, (3) 볼리비아특유의연정정치의본질 등의볼리비아정치의특징적요소는노동조합과좌파정치세력을 중심으로전개된 COMIBOL 의반민영화투쟁에큰도움을주었다. Ⅴ. 결론 지금까지살펴본 COMIBOL 구조조정의사례는광업부문국영기 업구조조정의원인과이유그리고다양한구조조정의형태를결정 짓는동인을이해하기위한중요한단서를제공하고있다. COMIBOL 구조조정의사례로볼때, 국영기업의경제적실적과기여도는구조 조정의실시여부를결정짓는변수임을알수있다. COMIBOL의저 조한경영실적과현저하게낮아진국민경제에대한기여도는구조 14) 헌법개정을위해서는상하양원각각 2/3 의지지를필요로한다.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 113 조정의필요성을정당화시키는원인이되었다. 즉볼리비아국가가 적자를양산하는국영기업인 COMIBOL을더이상경제적으로지탱 할수가없었던것이구조조정을시작한이유였다. 또한이러한구 조조정의경제적이유는제1단계구조조정의기대에못미치는결과 를극복하기위하여합작사업을주요내용으로하는심화된형태의 제2 단계구조조정이추진되는원인이었다. COMIBOL 의구조조정사례는또한정치적변수들이국영기업구 조조정의성격과형태를결정한다는것을보여주고있다. 특히볼리 비아의경우노동조합과좌파정치세력이 COMIBOL의구조조정의 성격과형태를결정하는정치적변수의역할을하였다. 우선, 노동운 동특히광산노조인 FSTMB는일반적인구조조정은물론국유화된 COMIBOL 광산의민영화를반대하는가장강력한정치세력이었다. 이러한광산노조의반대와저항은볼리비아국가의구조조정정책 의선택권을제한하였을뿐만아니라구조조정과정을지연시키는 역할을하였다. 결국, 광산노조는비록경제위기와약화된조직력으 로인해 COMIBOL의구조조정자체를저지할수는없었지만국유화 된광산의완전민영화를저지할정치적능력이있다는것을입증하 였다. 한편볼리비아의사례는시민위원회와협동조합노조등다양 한성격의시민및민중운동세력이국영기업구조조정과관련하여 영향을끼칠수있다는것을보여주었다. 좌파정치세력역시 COMIBOL의구조조정의성격과내용을결정 짓는과정에큰역할을하였다. 볼리비아의사례를통하여, 제도정치 에서영향력있는좌파정당의존재는국영기업의민영화를어렵게 한다는것을확인할수있다. 또한볼리비아의정치적특징들( 높은 좌파유권자비율, 연정정치, 그리고네오포퓰리스트정당의약진) 이 COMIBOL 의반민영화투쟁에도움을주었음을알수있다. 한편 COMIBOL의사례는 COMIBOL을탄생시킨혁명과같은역사적사 건과국유화된광산에부여된헌법적지위와같은정치제도또한국 영기업구조조정의성격과형태를결정짓는역할을한다는점을보 여주고있다.
114 이상현 결론적으로볼리비아의 COMIBOL 사례는강력한반민영화정치세력과저조한경영실적및낮은경제기여도의조합이완전한민영화를동반하지않는국영기업의구조조정을결정하였다는것을증명하여준다. Abstract The main purpose of this article is to identify causal reasons of public enterprise reform, particularly determinants of various forms of public enterprise reform. The case for this study is COMIBOL of Bolivia. Since it was nationalized in 1952, COMIBOL has been one of the most important public enterprises in Bolivia both politically and economically. In 1985, however, a severe economic crisis and the collapse of the world tin market forced the Bolivian state to restructure COMIBOL. The Bolivian state's option for restructuring COMIBOL was neither full-privatization nor no-privatization. The restructuring program of COMIBOL mainly contains laying off workers, closing unprofitable mines and contracting joint ventures with private capital. However, as one of the most important legacies of the 1952 Bolivian revolution, COMIBOL's nationalized mines were never fully privatized. According to the evidences presented in the study, economic benefits are the most important variable that determines whether some type of restructuring should be implemented or not. Also, the COMIBOL case shows that political variables were important to determine the type of public enterprise reform. Particularly, the Bolivian case verifies that both the labor union and the left show strong opposition to the privatization of COMIBOL. Therefore, the COMIBOL case confirms that the combination of high political opposition and low economic benefits led to the COMIBOL's restructuring without total privatization of mines.
볼리비아국영광업공사구조조정의결정요인에관한연구, 1985-2001 115 Key Words: Bolivia, COMIBOL, Mining, Public Enterprise, Restructuring/ 볼리비아, 볼리비아국영광업공사, 광업, 국영기업, 구조조정 논문투고일자 : 2007. 07. 15 심사완료일자 : 2007. 07. 31 게재확정일자 : 2007. 08. 12
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