기획연재 Serial Survey 유럽 노동시장의 새로운 대책 이행 노동시장 V - 적극적 노동시장정책 및 실업과 관련된 이행 정희정 (영국 에든버러대학교 사회정책학 박사과정) 본 글은 2004년 11월 25일 26일에 걸쳐 네덜란드 암스테르담에서 개최된 유럽 노동시장의 새 TLM(Transitional Labour Market) 네트워크 회의를 소개하는 기획연재의 다섯 번째 로운 대책 : 이행 노 글로 본 회의의 다섯 번째 세션인 적극적인 노동시장정책과 실업에서/실업으로의 동시장 V - 적극적 노 이행(Active labour market policies and escape routes to and from 동시장정책 및 실업 unemployment) 의 핵심 주제들과 발표된 주요 논문들을이행 내용과 결과들을 간략하 과 관련된 게 소개한다. TLM 네트워크의 다섯 번째 세션 에서는 유럽 국가들뿐만 아니라 선진 산 업국이 대면하는 가장 큰 문제인 실업문제를 TLM 이념과 접근방법을 통해, 그리고 그 중 적극적인 노동시장정책을 통해 어떻게 대응할 수 있는가를 살 펴보고 있다. 지난 30여 년간 유럽에서 나타난 실업은 지속적이고 구조적인 성격을 띄 고 있다. TLM에서는 이런 실업을 유발한 노동시장의 주요 변화들을 다음과 같이 정리하고 있다(De Lathouwer, 2004:1). - 저숙련 노동수요의 감소와 제조업의 일자리 상실 - 여성의 노동시장 참여 증가와 이에 비해 적절한 여성의 노동시장 통합 부족 >> _67
- 유연한노동시장의등장과이와관련된제반경제구조의변화 - 인구학적인변화, 즉인구노령화와출산율의저하 이런변화들에의해서나타나는실업문제는외부적인위험요소에서만기인하는것이아니라개인의선택, 즉내부적인요인 ( 인위적위험 : manufactured risk ) 등에의해서도나타날수있다고보고있다. 즉고용보호나사회정책과같은국가의제반제도나정책에대응하는개인, 가구, 기업의행동등에의해서도실업의위험이나타나는것으로보고있다 (De Lathouwer, 2004:1). 이뿐만아니라, 이네트워크에서는실업의성격자체도변화하였다고본다. 우선이전의실업이임시적이고주기적이었던것에비해구조적이며지속적으로변하였고, 보다선택적으로나타나게된것 ( 실업의위험이특정집단에보다크게나타나는것 ) 으로보고있다. 특히저숙련, 청년, 여성, 노령노동자와이주노동자들이이와같은실업위험에노출된주된취약계층이다 (De Lathouwer, 2005:5). 이와함께노동시장의변화는다양한분열을가지고왔다고보는데, 이분열은 일하는부유한 이중소득가족과 일하는빈민 인소득원이없는가족사이의분열, 안정적인전시근로남성노동자 들과 불안정한노동계층의여성노동자 들사이의분열, 마지막으로 정규노동시장 에고용되어있는사람들과 지하경제 (black economy) 에포함되어있는자들의분열등이그것이다 (De Lathouwer, 2005:6). TLM의핵심에는실업에서고용사이의이행을보다활성화시키기위하여, 그리고실업과관련된여러문제들을해결하기위하여적극적인제도의개발의내용을담고있다 (De Lathouwer, 2004:1). 적극적인정책들은두가지이행과연관이있는데, 하나는예방적인이행으로, 실업으로의이행을방지하는것과, 두번째는통합적인이행으로실업에서다시고용으로의이동을보다빠르게하는것을목적으로둔다. TLM에서는 적극적 인정책이나제도는, 노동시장에서성장하는발돋움하는계기로사용되는제반급여나프로그램등으로, 사람들이이동하는것에대한위험을선택하고, 구직활동을하도록선도하면 적극적 인성격을가졌다고본다 (De Lathouwer, 2004:1). TLM에서는유럽각지에서이런실업문제의대책으로개발된정책적인대안들은다음과같이발달되었다고정리하고있다 (De Lathouwer, 2005:14~18). - 일과이행이보상이되도록만들기 (Making work and transitions pay): 여러가지세금과급여제도들 68_ <<
Serial Survey 을보다활성화시켜수동적 (passive) 급여의덫을제거하고일자리창출을할수있게만들기. - 의무와권리를재분배시켜실업자와노동시장비참여자, 고용주의활성화 : 장기실업자나오랫동안노동시장에서벗어난자들을다시활성화시키기위해다양한제도들의축소와새로운제도들이등장하였다 - 적극적인노동시장정책의관리변화 : 이런제반노동시장정책들이보다효율성을높이기위해각국가에서전달체계의민영화가나타나고, 비영리부문의등장으로인하여보다경쟁적인체계가되었다. 뿐만아니라훈련, 구직, 급여제공등의제반서비스를일괄제공하는원스톱숍이나고용회사들이생기기시작하였다. 이와같은정책들을평가할때다음과같은기준들이사용된다 (De Lathouwer, 2005). - 적극적인리스크관리 : 이는노동자에게능력을부여하는것으로, 적극적인노동시장정책은사람들의능력, 기회와책임을향상시키고, 실업급여등으로사람들의이행에따른위험에대해두려워하지않고선택할수있게해야할것이다. - 자원의평등한분배 : 새로운자원의분배와책임의분배가필요하다. - 효과적인효율적인리스크관리 : 정부의역할이지배 (government) 에서관리 (governance) 로변화되어야한다. 주요논문소개 네덜란드노동시장정책의변화하는시각 - Gerald Nekkers, Wouter Roorda & J.H.L. van der Waart 이글은지난 30년간네덜란드의노동시장정책의핵심이어떻게변화하였는지를살펴보고있다. 70년대의노동시장정책은실업자를위한소득보장중심이었으나, 80년대경제적공황으로인하여이런급여수준은동결되었고제도의중심이보다유인책을제공하는방향으로움직이게되었다. 이후중심은또다시노동시장공급을재정적인유인과취업세금공제제도등을통하여자극시키며, 노동시장참여가정책의핵심요소가되었다. 이글은최근 10년간정책변화와그영향이어떻게나타났는지를네덜란드경제 >> _69
정책분석국의자료와, 가구조사를사용하여경험적으로도살펴보고있다. 특히이글은 OECD의정책구호인 근로연계복지 (making work pay) 가왜제대로실행되고있지않는가를중심으로정책들을살펴보았다. 그결과네덜란드의경우소득에연계된급여체계가문제의핵심인것으로보고있다. 이와함께노동공급의증가와, 적절한소득보장, 재정적자등 3가지문제를함께해결할수있는균형을찾아야한다고필자들은주장하고있는데이를위해 4가지방안을제시하고있다. 첫째, 사회보장체제의개혁은노동시장의수요를자극시키는정책과통합적으로이루어져야하며, 이둘사이의상호관계에보다집중해야한다. 둘째, 각제도적틀이나국가상황에맞는맞춤식정책들을개발시켜야한다. 셋째, 사회보장체제의개혁이이루어져야하는데, 사회적규범의변화가이런체제의자기규제능력을키운다. 넷째, 재직자급여 (in-work benefit) 는구체적인목표가무엇인가에따라도움이될수있다. 특히노동유인을제공하기위해서제공되는급여, 예를들어세금공제같은경우, 비용효과가높게나타날수있다. 노동시장활성화정책 : 벨기에, 영국, 미국의세금공제제도비교연구 - Gerlinde Verbist, Annelies Roggeman & Lieve De Lathouwer 벨기에의세금공제제도는영미권의제도들의영향을받아 2002년에도입되었고, 근로연계복지 (making work pay) 정책의대표적인정책이다. 그목적은첫째, 노동유인을제공하여특히특정인구층에집중되어있는높은급여의존성을제거하는것이다. 둘째, 노동빈민층에임금보조를하는것을그목적으로두었다. 이글은벨기에의세금공제제도 (Low Wage Tax Credit) 를영국 (Working Tax Credit) 과미국 (Earned Income Tax Credit) 의제도와경험적으로비교분석하여그영향을살펴보고있다. 여기에서는미시시뮬레이션모델 (STASIM) 을사용하여세국가의세금공제제도의공제수준, 순세입수준, 그리고각가구의순소득수준을가구형태와각취업형태 ( 실업에서전시고용으로, 실업에서파트타임고용으로, 그리고파트타임과전시고용의차이등 ) 별로구체적으로살펴보고있다. 그결과벨기에의세금공제제도는영미권의그것보다급여수준과급여를받는임금상한선이낮게나타났다. 이는벨기에의제도가도입된지얼마되지않았다는점과, 가구중심으로주어지는영미권의제도에비해개별적으로주어지는특징때문인것으로보고있다. 세금공제제도의한계점은세금이확실히계산된뒤에서야급여를제공받을수있다는것인데, 벨기에의경우 2년에한번씩계산되므로급여지급이지연될수있다. 이런한 70_ <<
Serial Survey 계를넘어서기위해서, 근로자사회보장기여금을공제하는방식으로변화하는논의가나타나고있다. 세금공제정책과기업의행동양식 : 이탈리아의무기노동계약 (open-end contract) 의보조금의사례- Piero Cipollone & Anita Guelfi 이글은최근증가하고있고중요한이슈로두각이되고있는유기고용계약 (fixed-term contracts) 을살펴보고있다. 정부에서이러한유기고용계약의폐해를제거하기위해여러가지노력을하고있는것으로보인다. 이런노력중에서이글에서는이런유기계약이노동자들에게정규직으로이동하는가교역할을할수있도록정부에서제공하는다양한제도나규제들이어떠한역할을갖는지에대해서살펴보고있다. 보다세부적으로이탈리아에서 2000년도 10월부터실시하고있는정규 / 무기계약으로노동자를고용할경우주어지는세금공제제도가유기계약노동을종신직계약으로전환하는데어떠한영향을미쳤는가를보고있다. 자료는이탈리아노동력조사를사용하였으며 2001년민영부문노동자들의취업양태를분석하였다. 분석결과, 이탈리아의이런세금공제는사중손실 (dead weight loss) 이큰것으로나타났다. 기업들은이공제제도가부재하더라도정규직으로고용했을노동자들을비정규직에서정규직으로계약할때이제도를이용하는것으로나타났다. 그래서이제도의혜택을받는사람들은보통교육수준이높은청년층노동자들로, 이들은정규직으로의이동이다른계층보다높게나타났다. 가능성에대한투자를통한취약계층의지속가능한노동시장통합 : 벨기에 ( 플랑드르지역 ) 사회적기업의사례연구 - Ides Nicaise, Ilse Rubbrecht, Nick Matheus & Anna D Addio 이글은적극적인노동시장정책이취약계층의지속적인노동시장의통합에과연효과적인가를벨기에플랑드르지역의사회적고용프로젝트 (social employment project) 를중심으로분석하고있다. 플랑드르지역의사회적고용은사회적기업 (social enterprise) 방식으로 3가지제도를통해서이루어지고있다. 교육과일센터 (learn and work centre: leerwerkcentra) 는실업자들에게일년동안지도와훈련을취업경험과함께제공하는것으로장기실업자나사회부조수급자며교육수준이낮은노동자들을중심으로이루어지고있다. 사회적작업장 (social workshop: sociale werkplaatsen) 은최소 5년동안노동시장에참여하지않고교육수준이낮으며어떠한낙인 ( 노숙자, 정신장애자 ) 이찍힌개인들에게제공되는고용보조금이다. 마지 >> _71
막으로, 투입사업 (insertion enterprises: invoegbedrijven) 은저숙련장기실업자 (2년) 들에게보조금을제공하여준-평균 (quasi-regular) 기업에영구계약으로취업시킨후 4년간점차적으로보조금을줄이는방식으로이루어진다. 4년이후프로그램참여자의생산량이그기업의평균노동자와비슷한수준으로상승되면계속직장을유지할수있게된다. 여기에서는이 3제도의목표대상이어떻게다르고, 이들의고용효과와사회적비용-편익이어떻게나타나는지를확인하였다. 자료는이전프로젝트에서모은자료로이사회적프로그램참여자 440여명의종단자료중 1997~2001년사이의것을사용하였다. 그결과이사회적기업 (learn and work centers, insertion enterprises) 은취약계층의지속적인일자리창출에기여하는것으로나타났을뿐만아니라, 다양한사회적통합에도긍정적인기여를했으며거시복지효과도보는것으로나타났다. 그러나사회적작업장 (social workshop) 의경우취약계층의지속적인높은순고용효과를가지고오는반면에, 상대적으로비싸고기대보다낮은사회적통합을가지고오는것으로나타났다. 공공고용서비스의민영하청 (contracting-out) 과정부의관리기제 - Oliver Bruttel 본글은최근민영화나제3섹터로이양되고있는고용알선이나실업자관리의사례를호주, 네덜란드, 영국을중심으로살펴보고있다. 호주와네덜란드의경우주요이런공공서비스대부분을이미민영, 제 3섹터에전국적으로하청을주었고, 영국의경우이런하청이증가하고있으며대규모하청이주어지고있는추세이다. 이글은대리인이론 (agency theory) 을배경으로이국가들에서나타나는주인-대리인 (principal-agent) 의관계를보다자세하게분석하는것을목적으로삼고있다. 이런관계에서나타날수있는, 계약관리의역선택 (adverse selection) 이나도덕적해이 (moral hazard) 의문제를살펴보고있으며장기실업자의직업알선을주소재로삼고있다. 도덕적해이의경우유인 ( 성과급 ), 정보, 통제등의관리기제에의해영향을받을수있고유인 ( 성과급 ) 기제가가장많이사용된다고보고하고있다. 그러나유인기제는단순히성과에만집중하지않고고정된작업개시비 (commencement fee) 를주어리스크를공동부담하는방식으로사용되고있다. 정보의경우, 벤치마킹이나모니터링을통해서이루어지는데, 이둘모두고급정보기술구조가필수적인것으로나타났다. 통제기제의경우하청업의유연한서비스제공의이념과맞지않아광범위하게사용하지않는것이보다효과적으로나타났다. 72_ <<
Serial Survey 요약및논의 De Lathouwer (2005) 는실업과실업에서고용이라는측면에서이행기의노동시장 (TLM) 접근의한계를다음과같이보고있다. 첫째, TLM 접근은노동시장유연성과이행을긍정적으로평가하는반면에, 이의한계와제한점에대한이해와논의가부족하다. 또한이런노동시장유연화의결과로서나타날수있는이중노동시장의문제에대한고려가부족하다. 둘째, TLM 접근은내부노동시장의분해와, 보다특정계층에집중된급여제공과급여제공의다양화를주장하는데, 이것이유럽의연대정신에어떠한영향을미칠것인가의문제가논의되지않았다. 셋째, TLM은사회적인갈등보다조화된권력균형을전제조건으로두고있어, 보다분열된사회를어떻게조정할것인가의문제를고려하고있지않다 (De Lathouwer, 2005: 20~21). 유럽뿐만아니라세계각국에서실업의문제. 특히취약계층의실업문제가대두되면서다양한적극적인노동시장정책들이개발 / 도입되었다. 여기에서주목할만한변화는, 본세션의논문들에서볼수있듯이앵글로-색슨 ( 영국, 미국, 캐나다, 호주등 ) 국가들에서발달하였던근로연계복지정책 (making work pay, in-work benefits) 들이보다보편주의적인복지국가의전통을띠고있는국가들에서도도입되고있다는사실이다 (de Gier and van den Berg, 2005). 이와같이이런상반된성격을가진복지국가정책들을혼합할수있는여지가주목되고있다. 즉급여를고용과연계시키는다양한정책들이이행기의노동시장정책들이나, 보다관대한급여를제공하는제도들과어떻게혼합되어적용될수있을지와, 어떠한조건이필요한가에대해보다많은분석이이루어져야할것이다 (de Gier and van den Berg, 2005). 참고문헌 De Gier, Erik & van den Berg (2005) Making Transitions Pay! Towards an European Employment Insurance Strategy Paper presented at the TLM.net conference Managing Social Risks through Transitional Labour Markets 19-21 May 2005 Academy of Social Sciences Centre. Budapest De Lathouwer, L. (2005), From Passive to Active Management of the Unemployment Risk: What can we >> _73
learn from Transitional Labour Markets? Position paper workpackage 5 (TLM.NET 2005 Working Paper No. 2005-05). Amsterdam: SISWO/Social Policy Research http://www.siswo.uva.nl/tlm/root_files/lievedelathouwer.pdf De Lathouwer, Lieve (2004) Report on the preliminary results of TLM WP5 interim report prepared for the TLM.net conference Quality in Labour Market Transitions: A European Challenge 24th~26th November 2004, Amsterdam. 논문원문제목 Gerald Nekkers, Wouter Roorda & J.H.L. van der Waart Changing perspectives in Dutch labour market policy - http://www.siswo.uva.nl/tlm/confbuda/papers/papers_files/wp5%20nekkers%20roorda%20- %20Changing%20perspectives%20in%20Dutch%20labour%20market%20policy.PDF Gerlinde Verbist, Annelies Roggeman & Lieve De Lathouwer Labour market activation policies: A comparison of the use of tax credits in Belgium, the UK and the US - http://www.siswo.uva.nl/tlm/confbuda/papers/papers_files/wp5%20verbist%20roggeman%20delatho uwer%20-%20labour%20market%20activation%20policies.pdf Piero Cipollone & Anita Guelfi Tax Credit Policy and Firms Behaviour: The Case of Subsidies to Open-End Labour Contracts in Italy - http://www.siswo.uva.nl/tlm/confbuda/papers/papers_files/wp5%20cipollone%20- %20Tax%20Credit%20Policy%20and%20Firms%20Behaviour.pdf Ides Nicaise, Ilse Rubbrecht, Nick Matheus & Anna D Addio Sustainable labour market integration of vulnerable groups through investment in capabilities. The case of Flemish social enterprises Oliver Bruttel Contracting-out and Governance Mechanisms in the Public Employment Service - http://www.siswo.uva.nl/tlm/confbuda/papers/papers_files/wp5%20bruttel%20-%20contractingout.pdf 74_ <<