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현상 망절
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1 발간등록번호 정책보고서 복지환경변화에따른 사회보장제도중장기정책방향연구 김미곤 여유진 김태완 정해식 강병구김희삼 유근춘 홍장표 김성아 정희선

2 책임연구자 김미곤한국보건사회연구원선임연구위원 주요저서 사회보장제도장기정책방향보건복지부 한국보건사회연구원, 2016( 공저 ) 2016 년보건복지정책수요조사및분석보건복지부 한국보건사회연구원, 2016( 공저 ) 공동연구진 여유진한국보건사회연구원연구위원김태완한국보건사회연구원연구위원정해식한국보건사회연구원부연구위원강병구인하대학교경제학과교수김희삼광주과학기술원교수유근춘한국건강증진개발원정책통계실장홍장표부경대학교경제학과교수김성아한국보건사회연구원전문연구원정희선한국보건사회연구원연구원

3 제출문 보건복지부장관귀하 본보고서를귀부와용역계약 ( ) 한 복지환경변화에따른사회보장제 도중장기정책방향연구 의보고서로제출합니다 년 6 월 한국보건사회연구원원장 김상호

5 목차 요약 1 제 1 부보건복지환경변화 제 1 장서론 35 제 1 절연구의배경및목적 37 제 2 절연구의주요내용및방법 39 제2장보건복지환경변화및정책방향 41 제1절보건복지환경변화및전망 43 제2절빈곤 불평등으로살펴본복지국가유형과전망 53 제3절보건복지환경변화에따른정책과제 54 제 2 부복지와경제의선순환 제3장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 63 제1절서론 65 제2절이론적고찰 66 제3절시사점 83

6 제4장사회보장과경제의선순환 85 제1절사회보장과경제의선순환논의틀과본연구의범위 87 제2절사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘에관한이론 89 제3절성공적인선순환메커니즘채택및실현조건에대한단서 : 경제성장에관한논의에서의시사점 96 제4절제도를선택하는제도인집단선택 ( 정치과정 ) 에관한이론 : 사회적딜레마극복의관점에서 105 제5절사회적딜레마를극복하게하는문화에관한이론 122 제6절사회보장과경제선순환메커니즘채택및실현의설명모형 135 제5장포용과상생의성장패러다임모색 151 제1절머리말 153 제2절저성장과양극화속의한국경제 155 제3절포용과상생의신성장패러다임모색 : 소득주도성장과산업생태계혁신 171 제4절성장패러다임전환을위한정책과제 186 제6장기본소득과사회복지제도와의관계 197 제1절서론 199 제2절이론적논의 201 제3절연구분석틀 205 제4절기본소득도입전제시다른사회복지제도와의관계 211 제5절결론 222 제7장복지재정전망및복지정책과제 225 제1절문제의제기 227 제2절장기재정전망 228 제3절조세및재정체계의특징 238 제4절소득주도성장과복지국가 248 제5절재원조달방안 259

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 제 3 부사회이동 제8장사회이동성과교육불평등 273 제1절서론 275 제2절한국의사회이동성과교육불평등에관한 5가지문답 276 제3절사회이동성제고를위한교육영역의 4대정책방향 291 제4절결론 299 제9장사회이동현황과복지정책과제 303 제1절들어가며 305 제2절사회통합과사회이동성 306 제3절한국의사회이동성수준진단 : 선행연구 311 제4절한국인의사회이동성인식 319 제5절사회이동성수준의국제비교 323 제6절한국사회의현실과사회이동성제고를위한정책과제 327 제 10 장결론및정책적제언 331 참고문헌 337

8 표목차 표 2-1 근로형태별임금근로자의사회보험가입률 47 표 2-2 1~4차산업혁명과사회변화 49 표 2-3 OECD 국가의빈곤율개선효과 51 표 2-4 공적이전소득의불평등개선효과 51 표 3-1 성장과불평등의영향에관한회귀분석결과 72 표 3-2 사회지출과경제성장과의관계 79 표 4-1 문화의가치지향들 127 표 4-2 문화가치차원과사회경제적발전, 민주화그리고예산규모 133 표 4-3 OLS 회귀분석결과 : 2004 총국민소득과 2002 민주주의수준 133 표 5-1 한국의주요거시경제지표추이 156 표 5-2 최종수요항목별구성비추이 156 표 5-3 자본소득분배율 1% 포인트증가가총수요에미치는효과 174 표 5-4 소득분배개선이경제성장에미치는효과 : 1999~ 표 5-5 고용주도성장, 임금주도성장, 소득주도성장 186 표 6-1 기본소득시나리오 ( 안 ) 222 표 7-1 경제성장률추계 228 표 7-2 인구추계 228 표 7-3 총수입및총지출전망 229 표 7-4 공공사회복지지출의 GDP 대비비중 232 표 7-5 사회보험및일반재정지출의 GDP 대비비중및구성비 233 표 7-6 정책영역별공공사회복지지출현황 234 표 7-7 의무지출과재량지출의 GDP 대비비중및구성비 234 표 7-8 주요세목의 GDP 대비세수비중 (2014년) 240 표 7-9 OECD 회원국세목별최고세율 (2014년) 242 표 7-10 국세감면액추이 243 표 7-11 소득세공제및실효세율 (2013년) 244 표 7-12 법인세공제 감면 245 표 7-13 일반정부의기능별재정지출 (2014년) 247 표 7-14 공공사회복지지출의구성 (2013년) 247 표 7-15 가족및교육에대한재정지출 (2013년) 247

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 표 7-16 경제체제와분배정책의조합 248 표 7-17 노동소득분배율 1% 포인트하락에따른총수요변화 249 표 7-18 조세 이전지출의소득불평등완화및빈곤율감소효과 (2013년) 250 표 7-19 OECD 회원국의고용률 (15-64세)(2014년) 252 표 7-20 복지국가유형별경제성과비교 258 표 7-21 주요국가의조세수입갭과재정지출갭 261 표 7-22 국가별조세정보공개수준비교 266 표 7-23 주요국의회계검사원제도비교표 267 표 7-24 문재인정부주요공약및소요재원 268 표 7-25 재정개혁과세입개혁의연차별계획 268 표 9-1 베르거슈미트 (2000) 의두가지사회통합전략목표와측정내용 306 표 9-2 사회의질하위영역으로서사회적역능성분면의하위영역, 세부영역과지표 309 표 9-3 사회적역능성분야지표 309 표 9-4 Chan, To and Chan(2006) 의사회통합의측정방법 310 표 9-5 사회이동성분석의틀 311 표 9-6 도시근로자가구의소득분위변동비율변화 314 표 9-7 비정규직근로기간에따른생존율과탈출위험률 315 표 9-8 가구소득수준과계층인식 322 표 9-9 사회이동성분석의틀 2: 이동의실제와인식 324 표 9-10 직업계층의전체적인이동현황비교 325 표 9-11 직업계층의이동현황- 세대별 326 표 9-12 세대간직업계층이동의방향에대한인식 327 표 9-13 세대내계층이동인식과사회신뢰수준 327

10 그림목차 그림 2-1 인구구조변화에따른부양비변화추이 44 그림 2-2 주요국의 1850~2010년소득상위 5% 점유율변화 45 그림 2-3 경제성장률중 장기전망 46 그림 2-4 가계신용및월세비중 47 그림 2-5 빈곤 ( 우 ) 과불평등 ( 좌 ) 의장기추이 50 그림 2-6 사회보장지출전망 (GDP 대비 ) 52 그림 2-7 소득불평등과건강사회문제 ( 좌 ), 소득불평등과사회이동 ( 우 ) 53 그림 2-8 지니계수의국제비교 (2000년대말 ) 53 그림 2-9 욕구와자원간의동태적변화 55 그림 2-10 복지정책방향 58 그림 2-11 보건정책방향 60 그림 4-1 사회보장과경제선순환의두방향 89 그림 4-2 사회보장이경제결과와연결되는메커니즘의연구틀 91 그림 4-3 정치과정을통한사회적딜레마극복을설명하는개념틀 107 그림 4-4 이중순환으로서의현대화폐경제구조 111 그림 4-5 문화가치지향들의양립성관계 129 그림 4-6 문화가치지향과 8개의초국가적문화지역 131 그림 4-7 선진사회와후진사회의차이를가져오는정신적자본축적의차이 138 그림 4-8 인간행위의동기와제도및문화의관계그리고인간의사회적자유 145 그림 5-1 한국과일본의성장률추이 157 그림 5-2 상위 1% 소득집중도의국제비교 158 그림 5-3 노동소득분배율추이 160 그림 5-4 노동생산성과실질임금 161 그림 5-5 임금근로자와자영업자 1인당소득 161 그림 5-6 가계소득과기업소득비중추이 163 그림 5-7 제조업대-중소기업영업이익률추이 165 그림 5-8 중소기업유형별매출액대비기술개발투자지출액비중 167 그림 5-9 대기업과협력기업의매출액영업이익률 (2011년) 168 그림 5-10 대기업과중소기업월평균임금비교 : 전산업 169 그림 5-11 대기업과거래단계별중소협력기업의연평균임금비교 170

11 Korea Institute for Health and Social Affairs 그림 5-12 최종수요항목별부가가치유발계수, 수입유발계수, 취업유발계수 172 그림 5-13 노동소득분배율과소비의관계 176 그림 5-14 자본소득분배율과투자의관계 176 그림 5-15 실질단위노동비용과수출 176 그림 5-16 실질임금증가와노동생산성증가 176 그림 5-17 제조업대기업과중소기업의생산 부가가치 수입 취업유발계수 180 그림 5-18 대기업과중소기업의부가가치율과노동소득분배율 181 그림 5-19 제조업대기업, 중견기업, 중소기업의생산성 ( 소기업 =100) 183 그림 5-20 대기업협력중소기업과독립중소기업의산업별분포 184 그림 5-21 중소기업유형별총요소생산성비교 ( 비협업중소기업 =100) 185 그림 6-1 검토대상사회복지제도구성 4분면 ( 안 ) 220 그림 7-1 정책시나리오별국가부채비율전망 230 그림 7-2 국민연금장기재정전망 231 그림 7-3 건강보험장기재정전망 231 그림 7-4 조세부담률및국민부담률 (2013년) 239 그림 7-5 조세체계와재정체계의유형별분포 241 그림 7-6 한국법인기업의평균실효세율 245 그림 7-7 OECD 회원국의법인세최고세율과실효세율 (2017년) 246 그림 7-8 경제성장률 취업계수 노동소득분배율 내수비중 249 그림 7-9 국내총투자율추이 252 그림 7-10 OECD 회원국인적자본지수 (2016년) 253 그림 7-11 OECD 국가의사회자본지수 254 그림 7-12 인간개발지수와합계출산율의상관관계 255 그림 7-13 복지국가의좌표 257 그림 7-14 소득주도성장과재정개혁 259 그림 7-15 재정여력 (fiscal space) 260 그림 7-16 단계별증세방안 264 그림 8-1 1인당 GDP 증가율과소득불평등도, 1965~ 그림 8-2 국가별소득불평등도와세대간소득탄력성 278 그림 8-3 세대내계층상향이동가능성에대한인식의추이 279 그림 8-4 세대간계층상향이동가능성에대한인식의추이 280

12 그림 8-5 가구소득수준별계층상향이동가능성에대한긍정응답확률의차이, 그림 8-6 교육수준과사회경제적지위의세대간상관계수추이 283 그림 8-7 서울지역고1 학생의고교유형별가정배경 285 그림 8-8 교육단계별 학교유형별진학률 298 그림 9-1 OECD(2011) 의사회통합의세요소 308 그림 9-2 소득분위지속확률 312 그림 9-3 부동지수국제비교 313 그림 9-4 아버지의직업지위와본인의직업지위 317 그림 세무렵계층과현재계층 318 그림 9-6 본인세대계층이동가능성인식 320 그림 9-7 다음세대계층이동가능성인식 320 그림 9-8 다음세대계층이동가능성인식-연령집단별 321 그림 9-9 연령집단별사회경제적지위의세대간상관관계 322 그림 9-10 지난 10년간변화평가 323 그림 9-11 향후 10년의변화예측 323 그림 9-12 근로형태별사회보험가입률 328 그림 9-13 월평균임금별사회보험가입률 328

13 요약 << 제 1 장서론 연구의배경및목적 인구구조및가족구조의변화, 뉴노멀 (New Normal) 도래, 노동시장의변화, 기후변화, 기술의발전, 빈곤및불평등의심화등의보건복지여건및환경변화는우리에게이에걸맞는보건복지체계를요구하고있음. 본연구는이러한환경변화에대응하기위한보건복지중장기발전방향모색의기초자료를제공하고자함. 연구의주요내용및방법 주요연구내용 - 보건복지환경변화와정책방향검토 - 경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계에대한검토 - 포용과상생의성장패러다임검토 - 기본소득과사회복지제도와의관계에대한검토 - 사회이동과교육격차에대한검토 - 사회이동성제고를위한복지정책과제에대한검토 본연구에서는보건복지여건및환경변화에대한검토를바탕으로중장기발전방향관련검토과제를도출하고각계의전문가가발표하는형식으로진행. - 이러한형식을취함에따라본보고서는전체적인일관성보다는각장의완결성중심으로접근하였음. 이결과일부사안에대해서는보는관점에따라서로다른대안을제시하고있음. - 이는향후위기에대한준비차원으로검토될수있는다양한아이디어간의상충이라는점에유의할필요가있음.

14 2 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 1. 보건복지환경변화 인구구조의변화 저출산은학령인구감소, 병역자원감소, 노동력감소로이어지고, 고령화는노인인구증가, 인구역전현상, 노인의고령화로나타남. 우리나라의경우 2050년이되면고령화율이 38.2% 로급증하여일본 (39.6%) 다음으로 65세이상노인인구비율이높은나라가될것으로추정되고있음. 신자유주의와빈곤 불평등변화 제2차세계대전이후경제적황금기 (golden age) 에는대부분국가들의불평등수준은매우낮았음. 이는여러가지복합적요인이있었으나, 국가개입을강조하는케인즈주의, 높은율의조세체계, 경제성장의낙수효과 (trickle down effect) 등이주요요인이었음. 그러나 1970년후반부터시작된신자유주는거의모든영역에서빈곤및불평등을악화시킴. 경제성장과빈곤 불평등변화 경제성장의낙수효과 (trickle down effect) 에대해서는많은논란이있었으나, 우리나라의경우 1993년이후사라졌음. 경제성장의몫이빈곤층과비빈곤층간에어떻게분배되는가를살펴본김미곤의연구 (2005) 에의하면우리나라는낙수효과가없는것으로나타났음. 분배상태가악화되면경제성장률이저하됨. OECD 마이클포스터 (2016) 에의하면, 지니계수가 1포인트가증가하면, 경제성장률은 0.12% 포인트감소. 노동시장과빈곤 불평등변화 우리나라노동시장의읽는열쇠말은이중구조 ( 대기업 / 중소기업, 정규직 / 비정규

15 요약 3 직, 여성 / 남성, 원청 / 하청등 ), 높은자영업자비율, 증가하고있는청년실업등임. 일자리수급전망 - 인구구조라는측면만고려하면, 2020년대중반까지일자리부족, 2030년이후인력부족. - 4차산업혁명과통일이일자리수급에미치는영향 일자리부족 인공지능이인간지능을앞선다는특이점도달 ( 레이커즈와일에의하면 2045년에 특이점(singularity) 이온다 ) 일자리부족 통일은바람직한일이지만일자리라는측면에서는 일자리부족 기술진보와빈곤 불평등변화 1,2차산업혁명은삶의질제고, 노동권착취, 제국주의등장, 1,2차세계대전, 소득격차로인한공산주의등장, 복지제도발전등의명암을제공. - 오늘날의복지제도는제2차산업혁명의부작용을부분적으로치유하는데기여하였으나, 그한계가부각되고있음. Occupy the Wall Street, 트럼프현상, Brexit, 헬조선. 3차산업혁명은생산성향상과삶의질제고에기여한측면도있지만, 신자유주의와결합하여노동시장유연화, 글로벌아웃소싱, 금융자본주의심화, 경제위기및불확실성증가, 비정규직증가, 양극화심화, 청년실업과중장년층고용불안야기등의부작용노정. 2015년부터 4차산업혁명이시작되고있음. 4차산업혁명은초지능, 초연결사회로의연결이확대되어시간적 공간적유연성이확대되어인간삶전반에걸쳐혁명적인변화를예고하고있음. - 복지제도측면에서는마치봄옷 (2차산업혁명 ) 을입고겨울 (4차산업혁명 ) 에맞이하는상태로도볼수있음. 따라서 4차산업혁명에걸맞는복지체계에대한고민 ( 예, 기본소득등 ) 필요.

16 4 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 공적이전과빈곤 불평등변화 우리나라의경우조세및공적이전소득의빈곤율개선효과는약 14.1%(2012 년 ) 로나타나 OECD 주요국가들의빈곤율개선효과약 59.9% 보다매우낮은수준. 조세및공적이전소득의불평등개선효과는약 8.8% 이나, OECD 평균은약 31.1% 임. 이러한빈곤및불평등개선정도는향후공적이전지출이증가하면, 그개선도가높아질것으로추론되나, 그효과가크지않을것으로판단됨. 연금제도성숙이빈곤및불평등을완화하는방향으로작용하지만일정정도의한계를지니고있음. 그이유는우리나라의사회보험이위에서아래로 (top-down 방식 ) 적용대상을확대하였고, 저소득층들이받는급여수준이높지않기때문임. 2. 정책방향 국정목표를성장에서행복으로 우리나라의경제수준은세계 11위. 그러나삶의만족도 ( 행복수준 ) 는조사대상 157개국중 58위, OECD 35개회원국중 29위 (UN, 2016세계행복보고서 ). - 소득수준이일정수준에이르고나면행복수준은소득수준에비례하여늘어나지않음 ( 이스털린의역설 ). 그러므로경제성장이국민행복증진에기여하지못함. 2축모델 ( 부담-복지수준 ) 개념에서 3축모델 ( 부담-복지수준-비용 ) 개념으로전환하여 저비용-중고부담-고복지 를지향. 욕구수준이기하급수적으로증가하고, 자원의증가가산술급수적으로증가한다면, 2축모델로는늘어나는결핍을해결할수없음. 그러므로한사회의비용을야기하는시스템 ( 제도 ) 이매우중요. 예컨대, GDP 대비의료비 (2013) 의경우미국 16.4%, 영국 8.5%, 한국 6.9% 임. 하지만, 미국이영국이나우리나라보다의료만족도가높지않고, 평균수명도길지않음.

17 요약 5 따라서사회경제적인시스템을저비용구조로개편하여 병이많고의사가많 은사회 ( 고부담 - 고복지사회 ) 에서 병이적고적정의사가있는사회 를지향. 소득주도성장 (Income-led growth) 도입검토 노동시장의이중성과분절화에대한치유없이복지지출에만의존하는것은 사후약방문. 그리고막대한재정문제에봉착하게됨. - 노동시장의문제를해결하기위해서는경제정책기조변화가선행되어야가능. 따라서기존의 이윤주도성장 (Profit-led growth) 에서 소득주도성장 (Income-led growth) 으로전환필요. 불평등연계조세체계 (Inequality Indexation Tax) 도입검토 로버트실러가제안한소득불평등이악화되면자동적으로누진성이높아지고, 완화되면누진성을낮아지는불평등연계조세 (Inequality Indexation Tax) 도입검토. 보건복지정책의기본방향 보건정책 : 기대수명과건강수명간의격차축소 복지정책 : 기대수명과행복수명간의격차축소 체계적 포괄적 예방적사회복지시스템구축및사회안전망확충 소득계층별대응전략마련 생애주기별특성별 ( 근로계층, 노인, 아동등 ) 체계적이고포괄적인사회복지시스템구축 사회복지제도간, 사회복지와노동시장간의선순환적연계성제고 전달체계개선을통한사회복지제도의효율성및효과성제고

18 6 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 1. 서론 경제성장과불평등혹은경제성장과사회복지지출간어떠한관련성을가지고있는지는오랜기간논쟁의대상이되어왔음. 1960~1980년대우리나라성장위주의경제정책은발전주의혹은성장주의경제학이주도하였으며, 그이론적논거는 1955년쿠츠네츠 (Simon Smith Kuznets) 가주장한역 U자가설에둠. 사회복지제도가확대되어나가는과정에서성장과분배, 성장과복지확대등에대한논쟁이시작. 여기서는기존선행연구들에서제안하고있는이론적논거를중심으로경제성장과불평등, 경제성장과사회복지지출간에어떠한관계가있는지를살펴봄. 2. 이론적고찰 가. 경제성장과불평등에대한선행연구 쿠츠네츠역 U자가설 쿠츠네츠는성장과분배간의관계를처음으로설명. 경제성장의초기에불평등이심화되지만일정수준발전단계즉, 노동의초과공급이해소되면서부터불평등도는개선되다는가설. 쿠츠네츠가설은성장중심의경제발전을주장하는데있어이론적인근거가되었으며, 가설을설명하기위해시계열자료를통한분석으로는솔토우 (Soltow, 1968), 린더트와윌리엄슨 (Lindert & williamson, 1983), 크래비스 (Kravis, 1962) 의연구를들수있음. 학자들이쿠츠네츠의가설과관련해초기에는동가설을증명하는데중심을

19 요약 7 두고있었다면, 년대이후에는성장초기에심화되는불평등이향후장기적인성장에어떠한영향에관심을가짐. 횡단면자료를통한가설의입증에서는쿠츠네츠의역U자가설이성립하는것으로나타나고있으나, 시계열자료분석연구의경우대부분가설이기각되었음 (Deininger & Squire,1998). 불평등과성장과의관계 1990년대들어경제학자들은초기의높은불평등이경제성장을저해할것인지혹은아닌지? 그리고실제로초기의높은불평등이실제경제성장을낮추었다면그원인이무엇인지? 에대해관심을둠. Benabou(1996) 는초기불평등과성장에관한실증연구들을분석한결과초기불평등은성장에음의효과를보인다는결론. - Li & Zou(1998), Forbes(2000) 는초기불평등과성장간에양의관계를가지며통계적으로도유의미한관계가있음을보여주었으며, - Galor(2000) 와 Galor & Moav(2004) 는 Unified model을통해, 경제발전단계에따라성장과불평등간의관계는변하게된다는것을보여줌. 최근에발표된자료로서 OECD(2015) 와 Förster(2016) 는 1970~2010년동안 30년간 31개 OECD 가입국을대상으로구축한패널자료를활용해지니계수및최상위층과최하위층의소득불평등과경제성장의관계를 GMM(Generalized Method of Moments) 방법으로분석함. 5년레그된불평등을백분율형태로변환한지니계수로측정했을때, 불평등 1%p가증가할경우연경제성장률이 0.12%p 감소하는음의관계를밝힘. 또한, 소득불평등과극빈층뿐아니라하위 40% 의저소득층의낮은소득분배가경제성장을저해하며, 경제성장을도모하기위해소득세와현금급여를통한재분배를주장함.

20 8 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 국내자료로서박용정 (2017) 은선진국과신흥국 43개국을대상으로 2000~2009 년, 2010~2015년의두개기간시장소득지니계수와가처분소득지니계수의차이로정의한소득재분배와경제성장의관계를동태패널분석 (Dynamic Panel Model) 방식으로분석함. 전체국가를대상으로백분율로환산한시장소득지니계수와가처분소득지니계수차이가 1단위개선되었을때경제성장률은 0.1%p 상승가능하고, 분석기간동안성장과분배가동시에개선된국가에한정할경우소득재분배의경제성장률개선효과는 0.15%p로추정됨. 나. 경제성장과복지지출에대한선행연구 사회복지지출또는사회지출이경제성장에미치는요인은질적 양적측면에서영향을주는경로와총요소생산성에영향을미치는경로로구분. 인적자본, 노동력, 물적자본등생산요소에영향을주는사회지출은투자적성격의사회지출로분류되며, 사회적안정성등을통해총요소생산성에영향을미치는사회지출은보험적성격의사회지출로분류. 투자적성격의사회지출은자본시장및노동시장의실패를완화함으로써생산요소의질과양을향상시켜성장에기여함. 예를들어보육, 아동복지, 적극적노동시장정책등은인적자본에대한투자로, 인적자본투자를통해좋은인력과기술등이개발됨으로써장기적으로경제성장에긍정적영향을주게된다는것임. 두번째로보험적성격의사회지출이성장에미치는경로는일반적으로복지의존성을높이고경제성장에부정적영향을주는것으로설명. 이와반대로보험적성격의사회지출은불확실성을완화하고사회통합을유지 강화하며, 위험부담비용을축소하는등의효과를통해총요소생산성의향상과사회내투자환경을개선함으로써성장에긍정적영향을미친다고볼수도있음.

21 요약 9 도구변수법과구조방정식모델을사용한차병섭 이영 (2013) 의연구에서는복지지출의증가가경제성장에긍정적인영향을준다고보고 Barro(1990) 의연구에서도사회복지지출이표준편차인 5.9% 만큼증가시연간경제성장률도 0.8~1.1%p 증가하고있다고분석 제 4 장사회보장과경제의선순환 1. 연구목적 연구의동기 현실에서사회보장과경제의선순환이일어나는국가와아닌국가들이존재하며, 이를연구하는시각을두가지로구분할수있음. - 하나는현상적으로사회보장과경제사이에어떻게선순환이가능한지를연구하는것이고, - 다른하나는이렇게가능한선순환의현실이어떻게그사회에서선택되어실현되었는가를연구하는것임. - 전자를결정하는원인을직접적원인이라하고, 후자를결정하는원인을근본적인원인이라구별함. - 직접적인원인은선순환자체와관계되고, 근본적원인은선순환을창출하는능력과관계됨. 아무리현실에서가능한문제해결의방법 ( 선순환자체 ) 이있어도실제로그방법이그사회에서채택되어실현되지않는다면 ( 선순환창출 ) 아무의미가없다는의미에서후자가더근본적인방향의연구임.

22 10 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 연구목적 따라서본연구는가능한선순환의현실이어떻게채택되어실현될수있는가를이론을통해제시함으로써우리나라가사회보장과경제의선순환을확립하는데기여함을목적으로함. 2. 연구내용 직접적원인과관련하여사회보장과경제의선순환을가져오는메커니즘 선순환의두방향중경제가잘되는경우사회보장이잘되는것으로가정 - 즉, ( 경제적부의크기 ) ( 사회보장정책 : 포괄성 coverage, 충분성 adequacy, 지속가능성 sustainability) ( 사회보장결과 : 소득과자산분배, 인적자본, 사회적자본 ) 사회보장이경제에미치는메커니즘을저부담저복지와고부담고복지의두경우로나누어각각성공과실패의메커니즘을제시함. - 저부담저복지의경우 ( 성공적인저부담저복지 : 공급중시경제학 (supply-side economics)) 저부담저복지 민간저축과투자의증가로인한실물자본, 인적자본의증대와기술의혁신, 저복지비용에의한가격경쟁력 고성장과국가경쟁력제고 저부담저복지의기반인시장 ( 일자리증가와소득상승 ) 을통한사회문제의해결과세금인하여력 저부담저복지지속가능 ( 실패적인저부담저복지 : 남미사례 ) 저부담저복지 분배불평등으로인한사회문제의격화와유효수요부족, 저축과투자가촉진되지않고비생산적투기자본이형성되어생산적실물자본, 인적자본축적실패및기술혁신실패 저성장과국가경쟁력저하 저부담저복지의기반인시장을통한사회문제의해결실패와세금인하여력쇠퇴 저부담저복지의지속가능성에문제발생 ( 사회갈등증가와수입감소로인한재정적자등 ) 적절한대응에실패 저부담저복지유지불가능과관리불가능한난국의도래

23 요약 11 - 고부담고복지의경우 ( 성공적인고부담고복지 : 황금삼각형모델 ) 고부담고복지 혁신적기술의채택과노동시장유연화가능, 적극적노동시장정책과훈련으로인한인적자본개발과취업지원 ( 생산성향상과함께높은고용률가능 ) 고성장과국가경쟁력제고 고부담고복지의기반인부담능력 ( 잉여저축의존재 ) 의유지와발전그리고사회부담의감소 고부담고복지지속가능 ( 실패적인고부담고복지 ) 고부담고복지 복지의존과근로의욕저하, 도덕적해이, 자본유출과지하경제 저성장과국가경쟁력저하 고부담고복지의기반인부담능력의쇠퇴와사회부담의증가 고부담고복지의지속가능성에문제발생 ( 고지출과수입감소로인한재정적자등 ) 적절한대응에실패 고부담고복지유지불가능과관리불가능한난국의도래 근본적원인과관련하여가능한선순환메커니즘채택및실현조건 Acemoglu(2009) 는근본적원인으로운 ( 運 ), 지리, 제도, 문화의 4가지대표적요인을다루고, 제도와문화그리고정치를중심으로사회적결정이이루어지는공적세계를주요요인으로하는설명이론을제시함. - 기존이론에서는문화의계측곤란성과변화곤란성을근거로제도중심의설명을하는것이주이나, 이는행위의동기중개인이익을주로설명하고다른중요한동기인규범혹은가치를소홀히하는문제가있음. 사회보장과경제의선순환을가능하게하는조건의채택과실현을설명하는이론은결국사회주준에서의의식적인변화가능성을설명하는이론이고이를다음의그림과같이제시함.

24 12 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 1 사회수준에서의의식적인변화가능성 공적세계에서의의식적인집단행위 제도 문화 행위의동기 - 개인이익 - 규범혹은가치 행위 3. 정책제언 선순환의새로운경로를가기위해서는사회수준에서의의식적인변화가능성에대한이론의개발과홍보가필요함. 제도와문화가사회적행위의동기에미치는영향의중요성을인식하고이를의식적으로활용할수있는이론과정책적조건을조성하는것이필요함. 긍정적이고단절적인경로의변화를이루기위해서는외부에서강요된대규모위기를잘이용하는것과뛰어난공적리더십이존재하는것이중요함. 이를가능하게하는이론의개발과홍보가필요함. - 예를들어우리나라의기존의정치지형을분석하고새로운선순환을가능하게하는결정이내려질수있는가능한정치지형을제시하는것도필요함. - 또한뛰어난공적리더십이중요함을설득력있게제시하고, 이와관련된우리나라의현황을분석하고개선방향을제시하는것이필요함.

25 요약 13 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 1. 연구목적 성장과분배의선순환을추구하는소득주도성장과공생의산업생태계형성의필 요성을제시하고, 성장패러다임전환을위한정책과제도출. 2. 저성장과양극화속의한국경제 가. 성장둔화와분배악화의이중고 성장둔화 1997년외환금융위기이후 - GDP성장률둔화 : 9.7%( 81-86) 8.8%( 87-97) 6.1%( 99-07) 3.1%( 08-15) - 민간소비부진 : 7.6%( 81-86) 8.4%( 87-97) 5.5%( 99-07) 2.1%( 08-15) - 민간투자부진 : 10.4%( 81-86) 12.5%( 87-97) 5.8%( 99-07) 2.4%( 08-15) 2008년글로벌경제위기이후 - 수출증가세둔화 : 8.1%( 81-86) 14.1%( 87-97) 12.5%( 99-07) 4.6%( 08-15) 분배악화 1997년외환금융위기이후수정 OECD 방식의노동소득분배율하락추세지속 - 노동소득분배율이하락한주된원인은 1997년외환금융위기이후노동시장에서실질임금증가율이실질노동생산성증가율에미달한데에서찾을수있음.

26 14 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 나. 수출주도 부채주도성장함정 수출주도와부채주도성장 자본친화적분배정책 : 법인세인하와규제완화 기업의수익성증가 투자촉진, 노동시장의유연화 노동비용절감 수출촉진 수출주도성장과이윤주도성장 : 이윤몫증가와노동소득분배율하락 수출주도부채주도성장의함정 : 가계소득위축 소비지출둔화 투자부진 내수위축 낙수효과 (trickle down effect) 약화로가계소득위축 가계부채증가추세와 30대그룹상장사사내유보금증가추세 (2015년 30대그룹상장사사내유보금은 742조원인데비해, 가계부채는 1,200조원 ) 3. 포용과상생의신성장패러다임모색 : 소득주도성장과산업생태계혁신 가. 소득주도성장 국민경제에서가계소득과소비의중요성 가계소비의높은국민경제파급효과 : 가계소비의파급효과가수출, 투자보다큼 ( 한국은행 (2015), 산업연관표 ) - 최종수요항목별부가가치유발계수를보면, 소비가 0.785로가장높고다음으로투자가 0.733, 수출이 0.514로가장낮음. 이는민간소비 1단위증가하면국내부가가치를 0.785단위증가시키지만, 수출은 0.514단위밖에증가시키지못한다는것을의미. - 최종수요 10억원당취업유발인원을나타내는취업유발계수의경우소비가 15.5명으로가장많고수출이 7.8명으로가장작음. - 이는소비의국내부가가치유발효과와고용유발효과가수출보다훨씬크고내수시장확대가국내부가가치생산과일자리창출에크게기여할수있

27 요약 15 다는것을함의. 거시경제에서노동소득의역할 : 유효수요로서의임금 ( 수요측면 ) 과노동생산성향상과기술진보의촉매제로서의임금 ( 공급측면 ). - 임금상승은총수요와설비가동률증가를통해생산성을높일뿐만아니라 (Verdoon s law), 노동절약적인기술진보를유발하여노동생산성을높이는임금주도기술진보효과 (wage-led technological progress) 도나타날수있음. - 그밖에고임금이근로의욕을높이고협력적노사관계를촉진시킴으로써노동생산성을높이는효과도무시할수없음. - 이로부터임금주도수요체제에서임금상승으로노동소득분배율이상승하면총수요증가로투자가촉진되는한편생산성이증가하여경제성장이촉진될수있음. 한국경제의소득주도성장가능성 소득분배개선이큰폭의소비증가유발 ( 노동소득과자본소득의소비성향의차이 ) - 실제로노동소득분배율이 1% 포인트증가하면민간소비증가율이 0.52~0.71% 포인트증가하는것으로추정됨 ( 홍장표, 2014b). 소득분배개선에따른내수확대가기업의투자촉진 - 노동소득분배율의하락으로자본소득분배율이높아져기업의수익성이크게개선되었음에도불구하고기업투자는오히려감소. 우리나라기업들의투자는수익성보다는총수요에아주민감하게반응하기때문 - 실제로총수요증가율이 1% 포인트증가하면투자증가율이 1.65~1.69% 포인트증가할것으로추정되고있음 ( 홍장표, 2014b). 소득분배개선 ( 단위노동비용상승 ) 이수출을감소시키지않음 년이전에는노동비용상승이수출을감소시켰지만 1999년이후에는감소시키지않았음 ( 홍장표 2014a).

28 16 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 실질임금상승이성장율을높이고경제전체의고용을늘리는효과예상 : 유 효부족시임금인상이고용을늘린다 는케인스명제유효. 나. 중소기업의역할과산업생태계혁신 중소기업의역할 중소기업이대기업보다생산, 부가가치, 취업유발계수가높음. - 제조업부문중소기업의생산유발계수는 2.17이고부가가치유발계수는 반면대기업의생산유발계수는 2.08이고부가가치유발계수는 그리고중소기업매출 10억원당취업유발계수가 9.50인반면대기업은 5.30에불과함 ( 이진면, 2015). 중소기업의혁신역량 기업유형별총요소생산성 (KED, 2011): 중견기업 (106.9) 대기업 (101.7) 중 기업 (101.2) 소기업 (100.0) 두가지중소기업성장모델 대중소기업동반성장모델 : 협력중소기업의혁신역량강화 중소기업간협업모델 : 독립중소기업의협업역량강화 4. 성장패러다임전환을위한정책과제 가. 대안적성장전략 고용주도성장 (employ-led growth): 고용율증가를통한노동소득분배율개선 임금주도성장 (wage-led growth): 노동소득상승을통한노동소득분배율개선 소득주도성장 (income-led growth): 노동소득과자영업자소득증대를통한노

29 요약 17 동소득분배율개선 나. 한국경제의신성장전략 현실여건 : 높은자영업자비중, 낮은고용률, 낮은노동조합조직률 임금주도성장보다는소득주도성장과고용주도성장을결합한성장전략이바람직 다. 성장패러다임전환을위한정책과제 소득주도성장의정책과제 소득최저선의구성과사회보장 생산성과임금의연동성강화 좋은일자리창출과고용의질개선 산업생태계혁신을위한정책과제 대-중소기업간임금격차완화를통한이중적노동시장해소 동반성장을위한대중소기업간성과배분제도개선 네트워크계약법제정등으로중소기업간협업모델구축 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 1. 서론 미래사회변화에대응하는수단혹은대안중하나로최근기본소득이논의되고 있음. 기본소득은노동시장참여와상관없이전국민을대상으로급여가지급된다 는점에서저소득층은물론중산층까지로보호범위가확대되는파급력있는소득

30 18 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 보장제도임. 기본소득이도입되기위해서는대상, 급여, 재원, 지속가능성, 다른복지제도에미치는영향, 근로유인등다양한문제에대한검토가요구되고있지만, 현재까지의기본소득연구는도입필요성, 대상자, 급여및재원마련방안등을중심으로연구가진행되어왔으며, 제도의지속가능성과기본소득도입이다른사회복지제도에미칠수있는영향에대해서는아직충분한논의가진행되지못하고있음. 이글에서는기본소득도입시나타날수있는여러쟁점중하나인다른사회복지제도와의관계설정에대해분석해보고자함. 이를위해기본소득과다른사회복지제도와의비교를위해가능한객관적분석틀속에서기본소득이다른사회복지제도에미치는영향을분석해보고자함. 2. 연구분석틀 검토대상사회복지제도 이글에서는검토한사회복지제도로공공부조인국민기초생활보장제도 ( 이하기초보장제도 ), 기초연금, 사회보험제도와근로장려세제에대해분석. - 사회보험을제외한상기제도는취약계층을지원하기위한주요한소득보장제도로기본소득이소득보장의주요한수단으로서제안되고있다는점에서우선적으로고려. - 두번째는기초보장제도, 기초연금, 근로장려세제모두비기여를전제로급여가지급되고자산조사를포함하고있다는점임. 반면에사회보험제도는기여를전제로급여가지급되며, 급여대상자가한정 ( 질병, 실업, 노령, 산재등 ) 되어있다는점에서기본소득과는차이를보이지만, 기본소득도입시사회보험성격에따라제도의존치가능성이거론될수있다는점에서기본소득과의관계를함께논의.

31 요약 19 기본소득과기존사회복지제도의비교분석틀 새로운제도의도입에따른기존사회복지제도의위상을분석하기위해여기서는세가지분석틀을사용함. - 즉제도간상호배타성 (mutually exclusive), 지속가능성 (sustainability), 새로운사회적위험에대한대응 (response of new social risk) 의측면에서분석. 3. 기본소득도입전제시다른사회복지제도와의관계 국내선행연구를참고하여기본소득금액을월 30~40 만원으로가정하고상기 분석틀을적용한결과는다음과같음. 표 1 기본소득도입에따른시나리오 ( 안 ) 다른사회복지제도와의관계 ( 안 ) 구분대상자범위대상자구분 완전대체부분대체해당없음제도유지 소득보장 서비스 기본소득 Ⅰ 모두 기초연금근로장려금 고용보험 ( 실업급여 ) 주거급여 - 기본소득 Ⅱ 인구집단별 아동자녀장려금근로장려금 청년 - 중장년 근로장려금자녀장려금 근로장려금자녀장려금고용보험 ( 실업급여 ) 근로장려금고용보험 ( 실업급여 ) 기초연금고용보험국민연금 기초연금국민연금 기초연금국민연금 생계급여고용보험 ( 훈련 취업지원 ) C, D 노인 기초연금 국민연금 (A 값 ) 고용보험근로장려금자녀장려금 주 : 기본소득 Ⅰ: 대상자의인구학적특성이나경제적특성과무관하게, 기본소득자체의철학에따라모든개인을대상으로하는경우. 기본소득 Ⅱ 는아동과청년, 노인등생애주기별인구집단을대상으로우선도입하는경우

32 20 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 1. 문제의제기 국가의재정활동은복지국가의지속가능성이라는차원에서희소한자원을효율적으로배분하고, 사회구성원들에게소득을공평하게재분배하며, 거시경제의안정적성장을유인해야함. 저출산 고령화, 양극화, 불평등구조의고착화, 저성장시대로의진입등을고려할때소득주도성장의관점에서국가재정의개편이요구됨. 2. 장기재정전망 재정전망에따르면현행제도를유지하더라도저출산 고령화로인해재정지출은급격히증가하는반면, 재정수입은정체되어국가부채가증가할것으로전망. 기획재정부 (2015) 에따르면재량지출이경상성장률로증가할경우 2060년에국가채무비율이 GDP 대비 62.4% 로증가하고, 국민연금은 2060년에기금이고갈되며, 건강보험재정은 2025년에고갈될것으로전망. - 기획재정부는 Pay-go 제도와재정준칙의도입, 사회보험의적정부담-적정급여체계로의전환, 가족친화적재정지출의확대등을제안함. 사회보장위원회 (2016) 의복지재정추계에따르면공공사회복지지출의 GDP 대비비중은 2015년 10.6% 에서 2060년 25.8% 까지증가하고, 특히사회보험분야의증가속도가일반재정보다빠를것으로전망. - 사회보장위원회는신사회적위험에대한지출확대, 재정의지속가능성확보방안, 가족과적극적노동시장정책에대한지원확대, 사회보험료와급여체계의합리적개편등을제안. 민주정책연구원은기재부의장기재정전망에대해다음과같은검토의견제시 소득주도성장전략과사회투자성장전략을통한재정의지속가능성확보, 적

33 요약 21 극적이고도과감한사회투자, 양성평등의제고와노동시간단축. 국민연금제도운영의근본적재검토, 국민연금기금의공공투자확대 : 공공인프라투자를통해복지비용의합리화, 양질의고용창출, 재정운용의탄력성제고를기대. 적정부담-적정급여-적정국고지원 을통한건강보험재정의안정화, 포괄수가제 인두제 총액계약제등의도입, 고가의의료장비에대한통제, 건강보험의보장성강화에따른민간보험사의반사이익흡수. 3. 조세및재정체계의특징 우리나라재정은 저복지 저부담 의상태에있으며, 조세부담률이낮고과세공평성은취약하며, 지출의불균형으로재정의효율성이낮음. 2013년조세부담률은 17.9% 로 OECD 회원국평균 (25.1%) 에비해 7.2% 포인트낮고, 국민부담률은 24.3% 로 OECD 회원국평균 (34.2%) 에비해 9.9% 포인트낮음 : 조세부담률이낮은이유는세율이낮고, 비과세감면과지하경제의규모가크기때문임. 세수구조에서개인소득세, 소비세, 부동산보유세, 사회보장기여금의비중은 OECD 평균에비해낮은반면법인세와금융자본거래세의비중이높음. 상대적으로사회보장기여금의비중보다는조세수입의비중이크고, 조세수입의구성에있어서도직접세보다는간접세의비중이큼. 국방과경제사업에대한높은비중과사회지출에대한낮은비중으로공공자원의배분효율성과재분배기능이취약. 4. 소득주도성장과복지국가 한국경제는노동소득분배율의하락과불평등의심화, 그리고경제성장률의하락 이동시적으로진행되는소득주도경제체제의특성을보이고있기때문에국민경 제의안정적성장을유인하기위해노동소득분배율을높이고, 조세와재정의재

34 22 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 분배기능을강화해야함. 향후증대하는재정수요를충당하기위해서는공평과세와조세정의를실현하는방식으로세수를확충하고, 부문간재정지출의균형과재정민주주의, 공공부문개혁을통해재정지출의효율화를도모해야함. 재정개혁과제 재정지출의균형을회복하고사회투자의확대와기술개발에대한지원을효율화 재정분권, 참여예산제도, 주민소송제도의활성화, 국민소송제도의도입을통해재정민주주의확립 국책사업에대한예비타당성조사와총사업비관리제도, 재정사업평가제도등을강화하고, 통합적인공공투자관리체계구축 프로그램예산제도와재정지출의성과정보를결합하고, 국조보조사업의평가결과와예산안편성을연계하여예산사업의성과관리강화 재정정보의투명한공개로예산의낭비를방지하고, 세금의가치를높이며, 지역주민에대한공공서비스의책임성을증대 조세개혁과제 분배구조의개선과적극적인재분배정책을지원할수있는누진적인세제, 일자리창출및고용안정을지원하는세제구축이필요. 조세체계가복지국가의발전과소득주도성장에부응하기위해서는보편적이지만누진적으로, 조세부담의수평적공평과수직적공평을실현하는방식이어야함. 증세에대한국민적동의를얻기위해서는복지확대를통해국가에대한신뢰를구축하고, 소득과세 사회보장기여금 소비과세확대의단계적접근이필요. 법인세 : 대기업에대한법인세최고세율인상과비과세감면의축소. 소득세 : 금융소득에대한종합과세, 임대소득에대한과세정상화, 상장주식과

35 요약 23 파생상품양도차익과세강화. 종합부동산세 : 부동산세제는보유세-거래세-양도소득세-임대소득세등관련세제를종합적으로고려하여단계적으로개편하되, 그방향은 거래세인하와보유세인상, 민간임대시장투명화와공식화를통한임대소득과세정상화. 상속세및증여세 : 매출거래를통한일감몰아주기와회사기회유용을통한편법적인부의이전행위에대한과세를강화, 중소 중견기업에대한가업상속공제대상의제한. 고소득자, 고액자산가, 대기업에대한과세특례를축소하고, 고용투자세액공제와 R&D 세액공제에대한중소기업지원확대. 탈세는조세정의를훼손할뿐만아니라분배구조를악화시켜지속가능한경제성장을저해하는요인으로도작용하기때문에과세행정의개선으로탈세축소. 조세정보공개를통해납세자들의납세순응도 (tax compliance) 를높이고, 공평과세및조세정의에대한보다객관적인논의유도. 공공부문개혁과제 공공기관운영위원회를국무총리실산하로변경하고, 정부관계자와시민단체, 노동계를동일비율로구성하여민주적감시감독체계마련. 공기업의지배구조를개선하고, 공기업의공공성을강화하며, 정부, 시민사회, 노동조합등이함께의사결정에참여하는 공공이사회 제도를도입. 감사원의독립성을강화하여결산에대한국회의통제와정부와감사원의책임있는결산보고유도. 5. 재원조달방안 문재인정부재원조달방안 2018~2022 년 5 년간공약이행을위한소요재원은연평균 35.6 조원으로총 조원에달하며, 주요재원조달방안은다음과같음.

36 24 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 재정개혁을통한재원조달은재정지출절감 ( 연평균 18.4조원 ), 기금여유재원활용 ( 연평균 3.0조원 ), 정부융자사업의이차보전방식으로전환 ( 연평균 1.0조원 ) 등으로추진. 세입개혁을통한재원조달은세법개정 ( 연평균 6.3조원 ), 탈루세금에대한과세강화 (5.9조원), 세외수입확대 ( 연평균 1.0조원 ) 등으로구성 : 고소득자과세강화, 고액상속 증여에대한세부담인상, 자본이득에대한과세강화, 대기업의법인세비과세 감면정비, 법인세최저한세율인상, 법인세최고세율인상등이세법개정을통한세수확충의주된내용. 탈루세금에대한과세강화와부가가치세징수방식의개선, 불공정행위에대한과징금부과확대와국유재산의효율적활용및관리를통한임대수입증대. 제 8 장사회이동과교육격차 1. 서론 본고의목적은한국의사회이동성과관련된인식과실태를정리하고, 계층이동및고착의중요원인중하나인교육의역할을고찰하여정책방향을제시하는것임. 수저계급론 으로상징되는계층상향이동가능성에대한비관론의확산은교육이사회경제적지위상승의사다리역할을하지못하고계층대물림의통로가되고있다는인식을바탕으로하고있음. 2. 한국의사회이동성과교육불평등에관한 5 가지문답 한국의사회이동성과교육불평등에관한 5가지질문 1한국은사회이동성이높은나라였나? 2계층상향이동에대한희망이얼마나낮아졌나? 3사회이동성이실제로낮아진것인가? 4계층간교육격차는어떻게발생하는가? 5시험성적에대한사회경제적배경의영향이커졌나? 에

37 요약 25 관련해정형화된사실을정리함. 한국은 1960~80년대에경제성장과소득불평등완화를달성했고, 세대간계층대물림도남미나영미권보다심하지않았음. 그러나 2000년대이후세대내계층상향이동은물론세대간계층상향이동의가능성에대한비관론이지속적으로확대되고있으며, 저소득층일수록비관론이강함. 이러한인식변화는 2000년대이후저학력계층및저소득층을중심으로나타난세대내소득이동성의약화를반영하고있음. 장기적인세대간계층대물림의추이도 V자형궤적, 즉세대간학력및계층적지위의상관계수가현재기성세대와앞세대간에크게낮아졌다가, 현재기성세대와다음세대간에다시높아지는모습을보이고있음. 근간에심화되고있는계층간교육격차는사교육투자의계층간격차와공교육을통한보완의역부족, 부모의교육관여와양육관행및정보력의계층간격차등에의해나타나고있는것으로보임. 실제로 PISA 등국제학업성취도평가결과의시계열자료를보면지난 10년간시험성적에대한가정배경의영향력은 OECD 평균적으로는약화되었으나한국에서는강화된측면이발견됨. 한국의 V자형계층대물림추이의요인들 세대간계층이동성의상승요인 - 역사환경 : ( 일제하 ) 신분제해체, 미군정의능력주의인사관행, 농지개혁 ( 지주제해체, 농지소유 3정보상한으로농가의생산조건차이격감, 소유불평등개선 ), 전란파괴로인한기득자산의해체 ( 피케티의발견과부합 ). - 경제환경 : 산업화, 고도성장으로인한소득과기회의창출, 2차산업중심의일자리대량공급, 이중곡가제로뒷받침한재분배. - 사회환경 : 정부의교육우선투자로공교육기회확대, 계층을초월한교육열 ( 우골탑 ), 평등주의적교육정책 ( 중고교평준화, 사교육금지조치 ), 1980

38 26 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 년대후반노동운동의고양으로실질임금상승. 세대간계층이동성의저하요인 - 역사환경 : 1990년대초중반이후개방경제체제로의전면적이행, 금융화 ( 제조업쇠퇴 ), 노동절감적기술발전, 1990년대말외환위기로인한구조조정 - 경제환경 : 기업규모별격차심화 ( 경제적개방의이득이양질의중소기업일자리창출로연결되지못하고대기업과자산소유계층에집중 ), 노동시장의이중구조화및비정규화, 제조업근로자퇴출 ( 중국효과 ), 영세자영업의구조적몰락, 성장둔화, 성장의고용창출능력감소, 플랫폼기업의잉여흡수로산업재투자축소. - 사회환경 : 2000년대이후소득불평등심화, 대학교육공급증대, 대학교육투자수익저하 (2000년대들어전문대출신 50%, 4년제대학교출신20% 는고졸미만임금 ), 대졸자임금의양극화 ( 명문대프리미엄, 고액연봉증가등대졸자간격차확대 ), 사교육경쟁및교육격차심화 (2000년사교육금지위헌판결 ), 평준화약화 ( 특목고, 자사고 ), 대입전형의복잡화 ( 가정배경, 부모의정보력과연줄효과 ). 3. 사회이동성제고를위한교육영역의 4 대정책방향 사회이동성복원을위한교육영역의 4대정책방향 1조기개입을통한발달격차의방지, 2적극적발굴및지원을통한재능사장의방지, 3교육과정의개별화를통한성공경로의다양화, 4위기청소년보호를통한사회적배제의예방을제시함. 계층간격차해소의효과성과효율성면에서긍정적평가를받고있는영유아단계의조기개입정책에있어, 필요에비례한지원 ( 취약계층에더많이지원 ), 유아교육의질에대한고려 ( 우수교사확보를위한투자와부모교육 ), 비인지능력등미래역량의발달을돕는내용적측면의고려가필요. 학생부종합전형등교육적타당성이있는전형방식의복잡성이정보력과스펙

39 요약 27 준비능력의계층간격차로인해교육불평등을심화시키는측면을시정하기위한노력 ( 제도개선과대학의자성, 심사못지않게현장발굴에역점을둔선발 ) 과균형선발학생에대한입학후사후지원이필요 입시에초점이맞춰진획일적인교육과정은수많은학생들의자아탐색과미래준비기회를유예또는박탈하고있는바, 교육과정의개별화 ( 고교학점제등 ) 를추진하고이에맞게평가방식 ( 절대평가 ), 평가주체 ( 교사별평가 ), 환경 ( 교원확충및임용의개방성확대 ), 대입전형관련제도및인식 ( 변별력에대한집착 ) 등의변화를도모할필요. 계층상향이동성의하락을가장크게절감하고있는저소득층에게서인적자본과사회자본의결핍도두드러지게나타나고있는바, 사회적배제를예방하기위한선제적조치로서위기청소년보호와학교부적응학생포용을위한노력을배가할필요. 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 1. 들어가며 사회통합관점에서사회이동성을논의할필요가있음. 사회계층구조가서서히정착되어가는상황에서사회이동성을사회통합적관점에서접근할필요가있음. 사회이동성의현실을인식하고계층간상대적격차를줄이는방식과같이사회통합을증진하기위한복지정책의과제를모색할필요가있음. - 이에한국의사회이동현황을다양한수준에서진단해보고, 사회이동성과사회통합의관계를개략적으로살펴볼것임. - 이를통해서복지정책의과제를도출하고자함.

40 28 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 2. 사회통합과사회이동성 사회통합의전략목표에서사회이동성개념이등장한것은비교적최근의일임. 이전까지는사회적격차의고착화를줄이기위한방법등으로다뤄졌음. - 또는사회발전수준측정을위한지표개발에서는사회구성원의인적자본, 인적자본강화를위한제도적지원장치의작동수준으로다뤄졌음. 사회통합의의제로사회이동은다루기시작한것은사회이동의경험및사회이동에대한인식이사회신뢰수준, 또는제도공정성인식에미치는영향을확인하였기때문임. 3. 한국의사회이동성수준진단 : 선행연구 다양한수준에서진단한한국의사회이동성은점차감소하고있음이여러연구에서밝혀지고있음. 크게네가지이동유형, 세대내소득지위이동, 세대내사회적지위의이동, 세대간소득지위이동, 세대간사회적지위의이동의최근경향을제시함 ( 강신욱, 2010). 세대내소득지위이동은빈곤층은빈곤층으로, 고소득층은고소득층으로고착화되는경향이 2000년대들어점차늘어나고있음을확인함 ( 석상훈, 2009: 이건범, 2009: 강신욱, 2010). 그결과이전측정시기에소득지위를이후측정시기에도동일하게유지하는경향이늘어남. 세대내사회적지위는사회경력이늘어나면서사회적지위가순차적으로상승하는것이아니었으며, 초기입직시점의직업지위가유지될가능성이높아지고있음 ( 정원오외, 2015). 세대간소득지위측정에서부모가구의소득이자녀가구에미치는영향력이약 0.225~0.3 근방에있으며 ( 김봉근외, 2012), 최근들어그영향력이낮아지고있음 ( 김희삼, 2014).

41 요약 29 세대간사회적지위의이동경향에서는최근세대로올수록출신배경의영향 력이커지고있는것으로나타나며 ( 박병영외, 2011), 상위계층으로의진입로 가좁아지면서상대적으로사회적배경이미치는영향력이커지고있음. 4. 한국인의사회이동성인식 우리국민들은점차세대내, 세대간계층의가능성에대해부정적으로인식하는경향이커져가고있음 년기준으로세대내계층이동가능성에대해서는부정적인인식이 51.4%, 세대간계층이동가능성에대해서는부정적인인식이 55.7% 로나타났음 ( 통계청 ). 특히다음세대의계층이동가능성에대해서는 30대, 40대집단의부정적인식이 59.1%, 55.7% 로높았음. 계층이동의가능성에대한부정적인식이확산되는와중에, 계층인식자체의왜곡현상도발생하고있음. 소득외차원의문제가계층인식을결정짓는것으로이해할수있으며, 그대표적인원인으로 미래의불안 을지적할수있음. 5. 사회이동성수준의국제비교 한국인의낮아진사회이동성인식과실제이동성간의괴리를진단하기위해다른나라와비교연구를실시하였음. 한국은실제로직업계층이동이일어난바에비해서계층상승이동인식이높은편이아니었음. - 한국에서부모세대에비해서계층이상승했다고인식하기위해서는실제객관적계층상승이상의상승이있어야함을의미함. 이에비해덴마크, 핀란드의경우에는직업계층의실제상승과계층상승이동인식이비슷한수준을보였음.

42 30 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 6. 한국사회의현실과사회이동성제고를위한정책과제 사회이동에대한긍정적인식은한국사회에대한신뢰수준을높이는것으로나 타남. 그러므로계층이동인식의근거를새롭게설정할필요가있음. 한국사회에서사회이동에대한부정적인식의근원을한국사회전반의불안이하위계층에게집중되는현실에서찾을필요가있음. 그러므로공정한수준의이동성을확보하는것과더불어사회적격차를줄이는문제에도적극나서야할것임. - 사회보험료지원사업, 근로장려세제의지원범위와지원금액확대와같이가계의가처분소득을높이는방안을검토해야함. 한편사회이동에대한불신과기대없음에도대응해야할것임. 특히, 취약계층청소년에대한지원체계등을재점검할필요가있음. 마지막으로, 각종서비스지원체계의확립을통해가계의실질생활수준을높이는방안을검토해야함. 제 10 장결론및정책적제언 본보고서는보건복지를둘러싼환경의변화를파악하고이에발빠르게대응하기위하여, 주요현안들에대한관련전문가포럼을진행한결과물을담고있음. 본보고서의정책적시사점을몇가지로요약하고자함. 첫째, 4차산업혁명은일자리의양과질, 그리고성격에큰변화를가져올뿐만아니라, 사회복지의수요와공급, 재정에도큰영향을미칠것으로보임. - 4차산업혁명의진행에조응하는사회보장체계구축을위해산업, 노동시장, 복지를통합적으로바라보는시각과, 복지제도간의상호연관성속에서제도를개선해나가려는노력이필요. - 사회복지의현재와미래를진단하고, 다양한대안을제시하는협의와조정

43 요약 31 의장으로서사회보장위원회의역할이강조되고강화되어야할것임. 둘째, 성장과분배간의선순환관계를형성하기위해서는사회수준에서의의식적인변화노력과뛰어난공적리더십이강조됨. - 기존의정치지형을분석하고새로운선순환이가능한새로운정치지형을제시하는것이중요한과제임. -사회 경제 문화적변화에대한통찰력을가지고복지정치의역학구도를면밀히파악함으로써성장과분배의선순환구조형성에순기능적인복지체계를구축하는방안을마련하는것이중요. 셋째, 저성장과소득분배악화의이중고를겪고있는현단계에서한국경제에서분배와성장의선순환을추구하는소득주도성장전략이추구될필요가있음. - 이러한전략이유효하게작동하기위해서는강자독식의약탈적산업생태계를협동과공생의산업생태계로바꾸는산업구조개혁과지역중소기업을성장의새로운주역으로삼는정책패러다임의전환이요구됨. 넷째, 최근 금수저 흙수저 론에서도알수있듯이, 노력보다는부모의사회 경제적배경이본인의미래에더큰영향을미친다는 희망없음 이팽배해지고있고, 실제로도 1980년대전후세대보다최근세대로올수록계층의최상층과최하층을중심으로계층이동이줄어들고있는것으로나타남. - 사회이동성을제고하기위해특히교육영역에서조기개입을통한발달격차의방지, 적극적발굴과지원을통한재능사장의방지, 교육과정의개별화를통한성공경로의다양화, 위기청소년보호를통한사회적배제의예방을과제로제시하고있음. - 개인의불안을스스로내재화하는대신사회가공동으로이부담을공유하는연대적사회시스템을구축해나가는노력도병행되어야함. 특히, 청년의고용과주거문제를국가차원의아젠다로설정할필요가있음. 마지막으로, 급변하는사회 경제 문화적환경변화의흐름과관련정책현안을적시에적절하게포착하고, 이에조응할수있는정책대안을개발하는것이무엇보다중요한사회보장위원회의과제가되어야함.

44 32 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 - 사회보장위원회가사회보장전반의협치구조를형성하고, 우리나라복지 의미래청사진을제시하는데중심적역할을할수있기를기대함. * 주요용어 : 보건복지여건및환경변화, 보건복지중장기정책방향, 복지와경제의선순환, 사회이동과복지재정

45 제 1 부 보건복지환경변화 제 1 장서론 제 2 장보건복지환경변화및정책방향

47 제 1 장 서론 제 1 절연구의배경및목적 제 2 절연구의주요내용및방법

49 1 서론 << 제 1 절연구의배경및목적 보건복지여건및환경이급격하게변하고있다. 인구구조및가족구조의변화, 뉴노멀 (New Normal) 도래, 노동시장의변화, 기후변화, 기술의발전, 빈곤 / 불평등 / 사회갈등의심화등의보건복지여건및환경변화는우리에게이에걸맞는보건복지체계를요구하고있다. 저출산 고령화에대하여살펴보면, 2012년생산가능인구비중은 73.1% 로정점 ( 생산가능인구수는 2016년 3,704만명으로정점 ) 에달한이후 2026년초고령사회 ( 노인인구 20%) 에진입하는등인구고령화가노동력에미치는영향이급속히증가할것으로전망되고있다 ( 이삼식, 보사연내부발표자료 ). 인구고령화는노인의료비를증가를수반한다. 2050년노인건강보험진료비는 GDP대비 3.30~5.77% 로추계되고있다 ( 이수연외, 2015). 또한노인부양비가급등할것으로추정된다. 2012년기준으로노인 1인을부양해야할생산가능인구는 5.6명으로 OECD 국가중네번째로젊은국가에속하지만, 2050년이되면 1.4명으로일본다음으로노령화된국가가될것으로추정된다. 뉴노멀 (New Normal) 1) 시대가도래된다. 국회예산정책처의보고서 (2014) 에따르면, 한국의경제성장률은 2020년대 2% 대에서 2030년후반에는 1% 대로진입할것으로추정된다. 한국은행의보고서는더우울하다. 2026~2035년간은 1.9%, 2036~2045 년간은 0.0% 로추정하고있다. 2016년 2분기현재가계부채는민간사채등을제외하고도 1,250조원을넘어섰고, 국가채무는 2016년말 GDP의약 36%( 기획재정부, e- 나라지표 ) 이다. 저금리에도불구하고가계소비는가계부채, 전세의월세전환, 미래에대한불안등으로저조한상태이다. 1) 뉴노멀의특징은글로벌경제의모든나라에저성장, 저물가, 저금리, 고부채등의상태가정착되어있고, 이에대처할방향은어떤나라도아직확실하게잡지못하고있다. 이름은 New Normal 이지만사실 normal 한것이없다. 지난반세기동안 abnormal 한사태가만들어낸것이 New Normal 이다 ( 조순, 2016).

50 38 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 노동시장의경우최근 3년동안청년실업률이크게증가하여 2012년 7.5% 이었던청년실업률이 2015년 9.2% 로급등하였다. 2016년 2월에는 12.5% 에도달하였다. 2020년중반까지는소위 88만원 세대로표현되는청년층의일자리문제는해결되기어렵다는것이전문가들의일치된견해이다. 비정규직근로자의사회보험가입률은정규직근로자의약절반정도이다. 2015년 8월현재국민연금의가입률은정규직 82.0%, 비정규직 36.9%. 고용보험의가입률도정규직 82.4%, 비정규직 42.5% 이다. 2015년 8월현재정규직평균임금은 269.6만원, 비정규직평균임금은 146.7만원으로나타나 ( 통계청 ) 정규직임금의 54.4% 수준에머물고있다. 중위임금의 2/3보다적게받는저임금근로자의비율역시한국은 25.1% 로 OECD 국가에서미국다음으로높은수준이며, 1분위임금과 10분위임금의배율은 4.85배로미국과이스라엘에이어세번째로높은격차를보여주고있다. 2012년자영업자는 571.8만명으로취업자 4 명중 1명이자영업자 ( 취업자대비비중 23.2%) 이다. 이는 OECD 국가에서터키, 그리스, 멕시코에이어 4번째로자영업자비중이높다 ( 기획재정부, 2013). 4차산업혁명 (IoT, Big-data, AI) 이도래하고있다. 오늘날급격하게진행되고있는 4차산업혁명은노동시장뿐만아니라보건복지전반에지대한영향을미칠것으로예상된다. 2020년부터미래산업전쟁시작된다는최윤식의 2030 대담한도전, 2045년특이점 (singularity) 도달한다는레이커즈와일의 특이점(singularity) 이온다, 노동이상품이될수없는사회로이행할것이라는제르미리프킨의 노동의종말 에더하여최근에는기본소득의필요성이대두되고있다. 판더벤과판빠레이스의 A Capitalist Road to Communism 이기본소득에대한대표적인저서이다. 빈곤 불평등이악화되고사회병리현상이증가하고있다. 1993년이후경제성장이빈곤 불평등완화로이어지지않고있으며, 중위소득 50% 기준빈곤율은외환위기이후증가추세를유지하고있다. 우리나라의경우근로연령인구의빈곤과불평등도는낮은수준이나, 노인의빈곤과불평등도는 OECD 국가중예외적으로높은수준이다. 우리나라의빈곤과불평등전망에대해섣부른판단을하기는어려우나, 경기전망이밝지않고, 노동시장의불안정성이상존한다는측면에서단기간내에빈곤과불평등이개선되리라는낙관적기대만을할수는없는상황이다. 우리나라자살률은 1996년까지는 OECD 평균보다낮았고, 1998년 IMF 경제위기이후급격하게증가한후약간감소하는추세를보이다가, 국제금융위기이후다시급격하게증가하여 OECD 1위수

51 제 1 장서론 39 준이다. 이러한보건복지관련환경변화에따른정책과제는기존의패러다임으로해결할수있는과제와기존의패러다임으로는해결할수없는과제로구분된다. 기존의패러다임으로대응할수있는과제는합리적인개선책을마련함으로써해결이가능하다. 그러나기존의패러다임으로해결할수없는것은새로운패러다임으로대응하여야한다. 그러므로이에대한검토가필요하다. 예컨대, 뉴노멀에대응하기위해서는이윤주도성장에서소득주도성장으로경제성장패러다임이전환될필요성이있는지검토되어야한다. 제4차산업혁명으로인한노동의종말에대해서는먼훗날의이야기일수도있지만, AI( 인공지능 ) 에대한세금부과, 기본소득도입등이검토될수있다. 그리고복지재원마련을위해서는불평등연계조세체계에대한검토가필요하고, 기후및환경에대해서는탄소배출권등환경세부과등이검토되어야한다. 이러한문제인식을바탕으로한본연구의목적은다음과같다. 거시적인측면에서보건복지관련환경변화에따른정책과제를검토하여기존의패러다임으로해결가능한문제와기존의패러다임으로해결이불가능한문제를구분한다. 해결가능한문제에대해서는정책방향을제시하고, 해결이어려운문제는패러다임전환을검토한다. 이를바탕으로보건복지중장기발전방향모색의기초자료를제공하고자한다. 제 2 절연구의주요내용및방법 본연구는중장기보건복지방향설정이목적이므로먼저보건복지여건및환경변화에대하여살펴본다. 인구구조및가족구조의변화, 뉴노멀 (New Normal) 도래, 노동시장의변화, 기후변화, 기술의발전, 빈곤및불평등의심화등이주요핵심내용이다. 이러한변화를바탕으로거시적인정책방향제시와함께중장기방향모색을위하여심도있게검토되어야할과제들을선정하였다. 먼저, 경제적지속가능성과사회적지속가능성이조화를이루어야한다는관점에서복지와경제의선순환에대하여집중적으로검토하였다. 여기서는경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계를선행연구를중심으로검토하고, 사회보장과경제간의선순환메커니즘의채택및실현조건등에대하여탐구하였다. 아울러포용과상생의성장

52 40 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 패러다임을모색해보고, 최근논의되고있는기본소득에대하여검토하였다. 복지확대를위해서는재정이필요하므로이에대해서도검토하였다. 다음으로는사회이동에대하여교육차원과복지차원으로나누어검토하였다. 최근우리사회의사회이동은감소하고있다. 사회이동의감소는노력을해도상향이동의가능성이낮다는것이므로희망의상실과그리고우리사회의행복도가낮음과무관하지않다. 본연구는일반적인연구방식과다른방식으로연구를진행하였다. 대부분의연구들은선행연구검토, 조사, 전문가자문회의등을토대로진행하지만, 본연구는보건복지여건및환경변화에대한검토를바탕으로중장기발전방향관련검토과제를선정하고각계의최고전문가가기존의원고를수정 보완하여발표하는형식으로진행하였다. 발표과정에서드러난토론자의의견을발표자가수렴하여최종원고를작성하였다. 이러한형식을취함에따라본보고서는전제적인일관성보다는각장의완결성중심으로접근하였다. 이결과일부사안에대해서는관점에따라서로다른대안을제안하고있다. 이는향후위기에대한준비차원으로검토될수있는다양한아이디어간의상충이라는점에유의할필요가있다.

53 제 2 장 보건복지환경변화및정책방향 제 1 절보건복지환경변화및전망 제 2 절빈곤 불평등으로살펴본복지국가유형과전망 제 3 절보건복지환경변화에따른정책과제

55 2 보건복지환경변화및정책방향 << 제 1 절보건복지환경변화및전망 1. 인구구조의변화 인구구조변화중저출산은학령인구감소, 병역자원감소, 노동력감소로이어지고, 고령화는노인인구증가, 인구역전현상, 노인의고령화 (85세이상의후기노인의증가 ) 로나타난다. 이결과소비위축, 내수시장위축, 사회보장부담증가, 생산가능인구의감소, 만성질환자증가등으로국가차원에서는지속발전가능성을저해하고, 개인적으로는삶의질저하를초래한다. 부양비 2) 는 년까지는총부양비가감소 안정세를유지하였으나, 2012 년최저를기록한후증가하였다. 인구감소와고령화로총부양률이 2016년부터본격적으로증가하고, 노년부양비도 2010년 15.2% 에서 2050년 71.0% 수준으로급증 ( 통계청, KOSIS) 할것으로예측된다. 부양비증가는가구의생활수준저하및실질적빈곤증가로이어져, 복지수요를증가시킨다. 따라서우리나라의경우 년간의저부양비기간을활용한성장모멘텀확보및국민통합기반마련이긴요하다. 가족구조는 2005년까지는 4인가구가최빈가구였으나, 2010년에는 2인가구가, 그리고 2015년에는 1인가구가최빈가구 (27.2%) 로등장하였다. 2014년 1인가구의절대빈곤율 ( 경상소득기준, 전가구 ) 은 30.9%, 상대빈곤율 ( 중위 50% 가처분소득기준 ) 은 47.6% 수준이며, 이는동연도우리나라의절대빈곤율 7.7%, 상대빈곤율 13.3% 보다매우높은수준 ( 정은희외, pp ) 이다. 2) 부양비 (Dependency ratio) 는다음의정의에따른총부양비와유소년부양비, 노년부양비로구성된다. 총부양비 = 유소년부양비 + 노년부양비 유소년부양비 = 유소년인구 (0 14 세 ) 생산가능인구 (15 64 세 ) 100 노년부양비 = 고령인구 (65 세이상 ) 생산가능인구 (15 64 세 ) 100

44 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-1 인구구조변화에따른부양비변화추이 주 : 저부양비기간의 20K 는소득 2 만불을, 50M 은총인구수 5 천만명을의미함. 자료 : 통계청 (2010) 장래인구추계 인구문제는향후빈곤 불평등을증가시키는방향으로작용할것으로판단된다.

56 44 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-1 인구구조변화에따른부양비변화추이 주 : 저부양비기간의 20K 는소득 2 만불을, 50M 은총인구수 5 천만명을의미함. 자료 : 통계청 (2010) 장래인구추계 인구문제는향후빈곤 불평등을증가시키는방향으로작용할것으로판단된다. 우리나라의경우 2000년고령화사회 ( 노인인구 7%) 에진입한이후 65세이상노인인구비중은꾸준히증가하는추세이며 2050년이되면우리나라의고령화율은 38.2% 로급증하여일본 (39.6%) 다음으로 65세이상노인인구비율이높은나라가될것으로추정되고있다. 근로능력이미약하거나없는노인인구비율증가는시장소득기준빈곤및불평등을증가시킬것이고, 여기에국가의역할이미약하면, 가처분소득기준빈곤및불평등조차도높은상태로유지될것이다. 한국보건사회연구원의내부자료에의하면기초연금시행과국민연금성숙에따라노인빈곤율은 2046년에는현재대비 40% 감소하다가다시증가될것으로전망 ( 고제이, 2016) 된다. 2. 신자유주의지속 제2차세계대전이후경제적황금기 (golden age) 에는대부분국가들의불평등수준은매우낮았다. 이는여러가지복합적요인이있었으나, 국가개입을강조하는케인즈주의, 높은율의조세체계, 경제성장의낙수효과 (trickle-down effect) 등이주요요인이었다. 그러나 1970년후반부터시작된신자유주의는거의모든영역에서빈곤및불평등을악화시켜왔다. 승자독식, 국경없는무한경쟁으로표상되는신자유주의는승자와

57 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 45 패자간의불평등과패자의빈곤화로이어진것이다. 2008년국제금융위기는지성인에게신자유주의에대한성찰적기회를제공하였으나, 이후에도신자유주의는지속되고있다. 자본의속성은자본의이윤율을극대화하는방향으로움직이므로 신자유의모순의임계점 전에는대안이도입될가능성은낮다. 신자유주의체계가지속되는한적어도시장소득기준의빈곤및불평등은증가하는방향으로작용한다. 그림 2-2 주요국의 1850~2010 년소득상위 5% 점유율변화 Canada Germany Japan top Korea United States Year Graphs by Country 원자료 : The World Wealth and Income Database ( 인출 ) 3. 경제성장및가계부채 우리나라중장기경제성장율전망치는모든기관들공히감소추세를전망하고있다. 생산가능인구감소등의요인을반영하여 OECD(2012) 는한국의경제성장률을 년 2.7%, 년간 1.0% 수준으로전망하고있다. KDI(2010) 는우리나라의경제성장률을 년간 4.1%, 년간 2.1%, 년간 1.7% 로전망한다. 국회예산정책처 (2014) 도 그림 2-3 과같이하향할것으로전망하고있다.

58 46 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-3 경제성장률중 장기전망 ( 단위 : 조원, %) 자료 : 국회예산정책처 (2014), 2014~2060 년장기전망, p.13. 경제성장의낙수효과 (trickle-down effect) 에대해서는많은논란이있었다. 경제성장의몫이빈곤층과비빈곤층간에어떻게분배되는가를살펴본김미곤의연구 (2005) 에의하면우리나라는낙수효과가없는것으로나타났다. 선도산업 부문 계층이잘되면그효과가후발산업 부문 계층으로확산된다는낙수효과 (trickle-down effect) 는 1990년대초반까지는지속되었으나, 1993년이후사라진것으로나타나고있다. 이는현재경제성장패러다임인이윤주도성장 ((Profit-led growth) 으로는경제성장이될지라도빈곤및불평등을개선할수없음을시사한다. 분배상태가악화되면경제성장률이저하되는데, OECD의최근보고서 (2015a, pp ) 에의하면, 백분율로표시된지니계수가 1포인트가증가하면, 경제성장률은연간 0.12% 포인트감소한다. 한편우리나라의잠재적경제폭탄인가계부채가매우가파르게증가하고, 전세에서월세로의전환이급격하게진행되고있다.

제 2 장보건복지환경변화및정책방향 47 그림 2-4 가계신용및월세비중 4. 노동시장변화 우리나라노동시장의읽는핵심어는이중구조 ( 대기업 / 중소기업, 정규직 / 비정규직, 여성 / 남성, 원청 / 하청등 ), 높은자영업자비율, 증가하고있는청년실업등이다. 저임금근로자비율은미국 24.9%, 한국 23.

59 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 47 그림 2-4 가계신용및월세비중 4. 노동시장변화 우리나라노동시장의읽는핵심어는이중구조 ( 대기업 / 중소기업, 정규직 / 비정규직, 여성 / 남성, 원청 / 하청등 ), 높은자영업자비율, 증가하고있는청년실업등이다. 저임금근로자비율은미국 24.9%, 한국 23.7% 로나타나 OECD국가중미국다음으로높다 (e-나라지표, 2016). 통계청 (2016) 에따르면대기업 (300인이상 ) 상시근로자의월평균임금은 501.7만원, 중소기업 (5~299인), 상시근로자의월평균임금은 311.3만원. 대기업과중소기업간의임금비율은외환외기이후 80% 수준에서 62.6% 로하락하였다. 근로형태별사회보험가입률은다음과같다. 표 2-1 근로형태별임금근로자의사회보험가입률 근로형태별 국민연금 ( 직장가입자 ) 국민연금건강보험건강보험고용보험 ( 직장 ( 직장 ( 직장가입자 ) 가입자 ) 가입자 ) 고용보험 임금근로자 정규직 비정규직 한시적 기간제 비기간제 시간제 비전형 자료 : 통계청. 경제활동인구조사 ( 다운로드 ) ( 단위 : %)

60 48 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 일자리수급전망에대해인구구조라는측면만고려하면, 2020년대중반까지일자리부족, 2030년이후인력부족이나타날것으로예측되고있다. 4차산업혁명, 특히인공지능의발달은일자리를감소시킬것으로판단된다. 레이커즈와일에의하면 2045년에인공지능이인간지능을앞선다는특이점도달 ( 특이점(singularity) 이온다 ) 한다고주장하고있다. 통일은바람직한일이지만일자리라는측면에서는부정적인영향을미칠수있다. 노동이본 ( 本 ) 이라면복지는말 ( 末 ) 의성격을지니고있으므로노동시장의분절화등노동문제가해결되지않으면, 빈곤 불평등은악화될가능성이높다. 2020년중반까지의일자리부족을해결하기위해서는시장에서의일자리창출은한계가있으므로공공부문의역할이중요하다. 5. 기술진보 1,2차산업혁명은삶의질제고, 노동권착취, 제국주의등장, 1,2차세계대전, 소득격차로인한공산주의등장, 복지제도발전등의명암을제공하였다. 오늘날의복지제도, 즉, 민주주의와자본주의라는서로다른작동원리간의모순을보완하는기제는제 2차산업혁명의부작용을부분적으로치유하는데기여하였으나, 그한계가부각되고있다. 그예로는 Occupy the Wall Street, 트럼프현상, Brexit, 헬조선등이있다. 3차산업혁명은생산성향상과삶의질제고에기여한측면도있지만, 신자유주의와결합하여노동시장유연화, 글로벌아웃소싱, 금융자본주의심화, 경제위기및불확실성증가, 비정규직증가, 양극화심화, 청년실업과중장년층고용불안야기등의부작용노정하였다. 자본주의의부작용이심화되면, 모순을완화하는기제 ( 복지등 ) 가강화되어야하나, 신자유주의와제3차산업혁명이후자본주의연명치료제인복지의역할은오히려감소하였다. 이는완전고용, one bread earner 등을전제로설계된기존복지체계의한계에기인한다고볼수있다. 일각에서는 2015년부터 4차산업혁명이시작되고있다고주장한다. 4차산업혁명은초지능, 초연결사회로의연결이확대되어시간적 공간적유연성이확대되어인간삶전반에걸쳐혁명적인변화를예고하고있다. 홀로세 (Holocene) 에서인간세 (Anthropocene) 로, 그리고인공지능세로변화될수도있다. 복지제도측면에서는마

61 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 49 치봄옷 (2차산업혁명 ) 을입고겨울 (4차산업혁명 ) 에맞이하는상태로도볼수있다. 따라서 4차산업혁명에걸맞는복지체계에대한고민 ( 예, 기본소득등 ) 이필요하다. 또한기술진보에따라숙련위주로분배되는경향이강하고, 규제개혁과제도변화는경쟁을중시하는방향으로설정되어있다. 이에따라성장잠재력은향상되겠지만저숙련자의취업기회감소, 영세자영업자의소득감소등에따라불평등이심화할것으로예상된다 (OECD, 2013). 표 2-2 1~4 차산업혁명과사회변화 구분 농업혁명 1 차산업혁명 ( 제조업혁명 ) 2 차산업혁명 ( 제조업혁명 ) 3 차산업혁명 ( 정보통신혁명 ) 4 차산업혁명 ( 인공지능혁명 ) 시기 ( 주도국가 ) B.C. 8,000 년 1784 년 ~ 19 세기 ( 영국 ) 1870 년 ~ 20 세기중반 ( 미국 ) 1969 년 ~ 21 세기초반 ( 미국 ) 2015 년 ~ ( 미국, 독일 ) 생산기술의변화 경작을위한농기구사용, 가축사육 증기기관을이용하여기계에의한생산방식 전력과컨베이어벨트시스템을활용한대량생산 디지털기술, 컴퓨터, 인터넷, 모바일, 전자통신기기, 자동화 인공지능 (AI), ICBM(IoT, Cloud, Big Data, Mobile), 로봇공학, 유전공학, 3D 프린터, 증강현실기술등의대융합 자료 : 유길상 (2016), 4 차산업혁명과사회보장, 워크샵발표자료집 주요사회변화 - 유목생활에서정착생활로전환 - 잉여생산물로인한계급사회와중앙집권체제 ( 왕국 ) 출현 - 초기산업사회진입에따라임금근로자출현과노동조합의등장 - 노동권보호제도와사회보험제도탄생 - 생산성및소득향상, 인구증가 - 인구이동과도시화 - 노동의분업화, 제품의규격화에의한대량생산체제등장과대량소비시대개막 - 노동권보호제도의강화, 자본주의발달, 중산층증가, 양극화 - 공산주의, 나찌즘, 파시즘, 제국주의등장과 1,2 차세계대전 - 수정자본주의의등장과사회보장제도의발전 복지국가의등장 - 정보저장 처리능력의획기적향상, 전자상거래도입 확산 - 생산공정의자동화 - 탈산업화, 서비스경제화, 지식기반경제 - 글로벌화, 무한경쟁, 신자유주의, 금융자본주의, 노동시장유연화 - 청년실업증가, 비정규직증가, 중산층감소, 양극화심화, 복지국가의위기 - 자동화, 무인화의가속화와공장 / 제품의지능화 - 제조업과 ICBM 의융합으로맞춤형생산 서비스활성화, 제조업의서비스화 - 초지능 초연결사회로의집입에따라근로의시간적 장소적유연성확대 - 고용없는성장, 양극화의가속화, 고용의질저하, 대량실업과빈곤의장기화로복지국가위기심화우려

50 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 6. 빈곤 불평등변화 1965년 40.9% 에이르던절대빈곤율 ( 서상목, 1981) 이경제성장과더불어감소하여 90년대초반에는선진국과비슷한수준으로유지하였으나 1997년 IMF 경제위기이후급증한바있다. 1993년이후우리나라는경제성장이되어도빈곤및불평등이오히려악화되고있다.

62 50 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 6. 빈곤 불평등변화 1965년 40.9% 에이르던절대빈곤율 ( 서상목, 1981) 이경제성장과더불어감소하여 90년대초반에는선진국과비슷한수준으로유지하였으나 1997년 IMF 경제위기이후급증한바있다. 1993년이후우리나라는경제성장이되어도빈곤및불평등이오히려악화되고있다. 즉낙수효과 (trickle-down effect) 가없는사회로전환되는것이다. 빈곤및불평등은거시적 / 미시적요인, 악화 / 완화요인, 사전발생원인 / 사후적완화요인등의다양한요인의중첩으로나타난다. 신자유주의, 기술의발전, 노동소득분배율의감소, 고용없는성장, 비정규직및저임금근로자의증가, 인구고령화, 낙수효과 (trickle-down effect) 없는경제체계, 낮은복지수준등의거시적인요인과건강의악화, 낮은교육수준, 빈곤문화등의미시적인다양한요인이중첩적으로작용한결과이다. 오늘날의신자유주의, 이윤주도형성장패러다임, 일자리부족, 노동시장의분절, 그리고향후인구구조의변화와기술의발전등은빈곤및불평등을심화시키는요인으로작용한다. 그림 2-5 빈곤 ( 우 ) 과불평등 ( 좌 ) 의장기추이 자료 : OECD(2013). 노동시장에서의 1 차소득분배가미흡할지라도 2 차재분배 ( 복지정책 ) 가잘될경우가 처분소득기준빈곤및불평등은완화될수있다. 하지만우리나라총사회복지지출수준 은 OECD 평균대비절반이하이고, 이결과조세및공적이전소득의빈곤율개선효과는

63 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 51 약 14.1%(2012 년 ) 로나타나 OECD 주요국가들의빈곤율개선효과약 59.9% 보다매 우낮은수준이다. 표 2-3 OECD 국가의빈곤율개선효과 ( 중위 50% 기준, mid-2000 년, 한국은 2012 년기준 ) ( 단위 : %) 구분한국스웨덴프랑스영국독일캐나다호주일본미국 OECD 평균 시장소득빈곤율 (A) 가처분소득빈곤율 (B) 빈곤개선율 ((A-B)/A*100) 자료 : 외국 : OECD 홈페이지 ( 한국 : 임완섭외 2012 년빈곤통계연보를바탕으로계산 조세및공적이전소득의불평등개선효과도빈곤율개선효과와마찬가지로우리나 라는매우낮은수준으로나타나고있다. 우리나라의경우조세및공적이전소득의불 평등개선효과는약 8.8% 이나, OECD 평균은약 31.1% 이다. 표 2-4 공적이전소득의불평등개선효과 ( 외국 mid-2000 년, 한국 2012 년기준 ) ( 단위 : 지수, %) 구분한국스웨덴프랑스영국독일캐나다호주일본미국 OECD 평균 시장지니 (A) 가처분지니 (B) 개선율 ((A-B)/A*100) 자료 : 외국 : OECD 홈페이지 ( 한국 : 임완섭외, 2012 년빈곤통계연보를바탕으로계산 이러한빈곤및불평등개선정도는향후공적이전지출이증가하면, 그개선도가높아질것으로추론되나, 그효과가크지않을것으로판단된다. 신화연의추계 (2013) 에의하면사회보험이사회보장지출에서차지하는비중은 2013년 64.6% 에서점차증가하여 2060년에는 80.2%( 기초노령연금포함시 89.9%) 에이른다. 사회보험을제외한일반재정지출의경우 2013년 GDP 대비 3.5% 에서 2060년 5.7% 로증가할뿐이다.

52 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-6 사회보장지출전망 (GDP 대비 ) 자료 : 신화연외 (2013) 향후복지예산 (2060년 GDP 대비 29% 3) ) 증가에큰기여를하는것이공적연금 4) 과보건이나, 공적연금의빈곤감소효과가높지않은것으로분석되고있다. 5) 연금제도성숙이빈곤및불평등을완화하는방향으로작용하지만일정정도의한계를지니고있다.

64 52 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-6 사회보장지출전망 (GDP 대비 ) 자료 : 신화연외 (2013) 향후복지예산 (2060년 GDP 대비 29% 3) ) 증가에큰기여를하는것이공적연금 4) 과보건이나, 공적연금의빈곤감소효과가높지않은것으로분석되고있다. 5) 연금제도성숙이빈곤및불평등을완화하는방향으로작용하지만일정정도의한계를지니고있다. 그이유는우리나라의사회보험이위에서아래로 (top-down 방식 ) 적용대상을확대하였고, 저소득층들이받는급여수준이높지않기때문이다. 또한, 빈곤및불평등이심화된사회는사회이동성이저해하고, 자살등건강 사회문제를증가시킨다. Wilkinson and Pickett(2009) 은이러한내용에대한경험적근거를다음의그림과같이제시한바있다. 3) 현재의사회보장제도가그대로유지된다는것을전제로하고있다. 4) 2015 년예산안에의하면공적연금비중은보건 복지 고용예산중가장큰 34% 이다. 5) 강성호의연구 (2011) 에의하면, 연금제도성숙에따른상대빈곤율 ( 중위 50% 기준 ) 완화는 50 대 3.6%p, 40 대 9.0%p, 30 대 3.9%p 로나타났다. 백화종 강성호의연구 (2011) 에의하면, 연금제도성숙에따른 65 세이상노인인구에대한빈곤율축소는 2008 년 1.8%p, 2018 년 3.3%p, 2028 년 2.8%p 로나타나고있다. 국민연금제도적용전후의지니계수개선효과는 2008 년 0.397%, 2018 년 0.398%, 2028 년 1.389%, 2038 년 1.773% 의개선효과 ( 개선율기준 ) 를보이는것으로분석되고있다.

A형은시장지니계수낮고, 소득재분배효과가높은국가 ( 노르웨이, 덴마크등 ) 이고, B형은시장지니계수높고, 소득재분배효과가높은국가 ( 독일, 이태리등 ) 이다.

65 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 53 그림 2-7 소득불평등과건강사회문제 ( 좌 ), 소득불평등과사회이동 ( 우 ) 자료 : Wilkinson and Pickett(2009). 제 2 절빈곤 불평등으로살펴본복지국가유형과전망 다음그림에서는빈곤과불평등을기준으로복지국가유형을제시하고있다. A형은시장지니계수낮고, 소득재분배효과가높은국가 ( 노르웨이, 덴마크등 ) 이고, B형은시장지니계수높고, 소득재분배효과가높은국가 ( 독일, 이태리등 ) 이다. C형은시장지니계수높고, 소득재분배효과가낮은국가 ( 칠레, 멕시코등 ) 이며, D형은시장지니계수낮고, 소득재분배효과가낮은국가 ( 한국 ) 이다. 우리나라의경우현재 D형으로분류되고있는데, 향후어떤형으로변화할것인지를살펴보자. 그림 2-8 지니계수의국제비교 (2000 년대말 ) 자료 : 김낙년 (2014). 한국의소득분배 : 장기추이와국제비교.

66 54 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 현상황즉, 낮은시장불평등과낮은재분배효과의유형 D에서미래유형을전망해보면, 앞에서의불평등전망대로시장소득불평등이더욱심화된상태에서소득재분배를크게강화한다면유형 B( 높은시장불평등 + 높은재분배효과 ) 에접근할것이다. 소득재분배는그대로인채앞에서의불평등전망대로시장소득불평등이더욱심화되면, 유형 C( 높은시장불평등 + 낮은재분배효과 ) 에접근하게될것으로생각된다. 현재의정책기조를감안하면이유형의가능성이가장높다. 반면에, 현재의인구구조변화, 신자유주의흐름, 노동시장의양극화및분절화등을감안하면, 유형A( 낮은시장불평등 + 높은재분배효과 ) 의가능성은매우낮다. 그러나 2030년중반이후예상되는노동력부족현상과함께정부정책기조가 소득주도성장 으로바뀌고, 노동시장에서노동소득분배율이높아지는등의패러다임전환이이루어질경우유형 A도가능할것으로판단된다. 제 3 절보건복지환경변화에따른정책과제 1. 기본방향 보건복지환경변화를고려한정책과제의기본방향은다음과같다. 첫째, 국가의정책목표를성장에서행복으로전환해야한다. 우리나라의경제수준은세계 11위. 그러나삶의만족도 ( 행복수준 ) 는조사대상 157개국중 58위, OECD 35개회원국중 29위 (UN, 2016 세계행복보고서 ) 에불과하다. 소득수준이일정수준에이르고나면행복수준은소득수준에비례하여늘어나지않는다 ( 이스털린의역설 ). 그러므로경제성장이국민행복증진에기여하지못한다. 또한우리나라의경우 1993년부터경제성장이더이상빈곤및불평등완화에도움을주지못하고있다. 즉낙수효과 (trickle-down effect) 가없는사회로전환된것이다. 둘째, 2축모델 ( 부담-복지수준 ) 개념에서 3축모델 ( 부담-복지수준-비용 ) 개념으로전환하여 저비용-중고부담-고복지 를지향해야한다. 욕구수준이기하급수적으로증가하고, 자원의증가가산술급수적으로증가한다면, 2축모델로는늘어나는결핍을해결할수없다. 욕구와자원간의결핍을복지, 사회적경제, 공유경제등으로해결하려

제 2 장보건복지환경변화및정책방향 55 고노력하고있으나, 북구형복지국가에서조차결핍을해결하지못하고있다. 그림 2-9 욕구와자원간의동태적변화 그러므로한사회의비용을야기하는시스템 ( 제도 ) 이매우중요하다. 예컨대, GDP 대비의료비 (2013) 의경우미국 16.4%, 영국 8.5%, 한국 6.9% 이다.

67 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 55 고노력하고있으나, 북구형복지국가에서조차결핍을해결하지못하고있다. 그림 2-9 욕구와자원간의동태적변화 그러므로한사회의비용을야기하는시스템 ( 제도 ) 이매우중요하다. 예컨대, GDP 대비의료비 (2013) 의경우미국 16.4%, 영국 8.5%, 한국 6.9% 이다. 하지만, 미국이영국이나우리나라보다의료만족도가높지않고, 평균수명도길지않다. 따라서사회경제적인시스템을저비용구조로개편하여 병이많고의사가많은사회 ( 고부담-고복지사회 ) 에서 병이적고적정의사가있는사회 를지향해야한다. 우리나라에서고비용을야기하는요인으로는사교육비, 주거비, 사보험, 통신비등을들수있다. 셋째, 소득주도성장 (Income-led growth) 도입을검토해야한다. 노동시장의이중성과분절화에대한치유없이복지지출에만의존하는것은 사후약방문. 그리고막대한재정문제에봉착하게된다. 노동시장의문제를해결하기위해서는경제정책기조변화가선행되어야가능하다. 따라서현재 이윤주도성장 (Profit-led growth) 에서 소득주도성장 (Income-led growth) 으로의전환에대한검토가필요하다. 이를위하여최저임금인상등연대주의적임금정책이요구된다. 넷째, 불평등연계조세체계 (Inequality Indexation Tax) 도입을검토해야한다. 로버트실러는소득불평등이악화되면자동적으로누진성이높아지는불평등연계조세 (Inequality Indexation Tax) 을제안한바있다. 불평등연계조세가도입되면, 기업은노동소득분배율이감소하여불평등이증가할경우세율이올라가므로임금인상등예방적조치를시행할가능성이높다. 반대로불평등이악화된상태에서세율등의

68 56 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 조치를취할경우부자들의저항은더욱증가한다. 불평등연계조세체계와성장친화적정책간에정치적교환도고려해볼필요성이있다. 다섯째, 한국형 3층노후소득보장체계구축 ( 변재관외, 2015) 해야한다. 그동안국민연금과관련한논쟁에서는제도의지속가능성에무게를둔기금고갈문제에대해서만주로논의하였으나연금의기본목적인 노후소득보장 역할에대해충실한지에대한논의는미미하였다. 그리고연금만으로는한계가있다. 따라서노후소득보장을위한 3층의한국형노후소득보장정책 을변재관외 (2015) 에서는제안하고있다. 이는 국민연금 + 기초연금 + 노인일자리사업 을연계하여기존어르신들에게중위소득의 50% ( 상대빈곤선 ) 이상의소득을향유할수있는한국형노후소득보장체계구축하자는것이다. 2016년의경우중위소득의 50% 가약 82만원이므로 ( 국민연금급여액 + 기초연금 + 노인일자리사업 ) 의소득이 82만원이상되도록설계하자는주장이다. 이를위해서는기초연금의확대, 노인일자리사업의확대가필요하다. 여섯째, 체계적 포괄적 예방적사회복지시스템구축및사회안전망확충이필요하다. 소득계층별대응전략이필요하다. 중산층붕괴방지를위한사회보험보완과긴급지원제도확충을필요하고, 빈곤층에대한최저보장을위한기초보장 ( 국민기초생활보장제도, 기초연금, 장애연금등 ) 을강화하여야한다. 그리고생애주기별특성별 ( 근로계층, 노인, 아동등 ) 체계적이고포괄적인사회복지시스템을구축해야한다. 근로계층에대해서는생계보장과일자리의연계를강화하고, 노인이삶의보람을느낄수있도록생계보장, 의료, 사회서비스를강화하여야한다. 건강한노인에게는노인적합일자리를제공하며, 아동에대해서는보육, 교육, 사회서비스를강화하고, 초등학생에대한아동수당등을통해생애주기별복지사각지대를축소해야한다. 일곱째, 사회복지제도간, 사회복지와노동시장간선순환의연계성을제고해야한다. 사회서비스를확충하여안정적인사회적일자리를창출하고, 주민지원센터 ( 동사무소 ) 와고용안정센터의연계성을강화하여근로빈곤층의탈빈곤을촉진하며, 근로장려세제 (EITC) 확대와사회보험료대납제도연계를통해사회보험사각지대를완화하고, 기초연금과국민연금제도간연계성을제고하여노인의소득을안정적으로보장해야한다. 여덟째, 전달체계개선을통한사회복지제도의효율성및효과성을제고해야한다. 이를통해예산효율성및복지체감도를증진하여야한다. 그리고사각지대축소와함께기초보장제도모니터링제도확충을통한부정 과잉급여를축소해야한다.

69 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 분야별정책과제 1) 복지정책방향 : 기대수명 행복수명 복지정책의방향은궁극적으로기대수명과행복수명의격차를줄이는데에두어야한다. 이를위해제도별개선방향을간략하게정리하면다음과같다. 우선국민연금은두루누리사업의확대와함께, 소득대체율 50% 회복을목표로현재 OECD의절반수준에불과한보험료 (9%) 를인상하여낮은급여때문에발생하는회색사각지대를해소를필요가있다. 이때퇴직연금의고용주부담분 ( 임금의 8.33%) 중일부를국민연금에납부토록하여보험료인상의충격을흡수하는것도한방법이다. 둘째, 기초연금의인상과함께빈곤노인에게추가차등연금제도입을검토할수있다. 예컨대, 기초연금 (20만원) + 소득수준별추가차등연금제 ( 예, 하위 10% 에게 30만원, 하위 20% 에게 20만원, 하위 30% 에게 10만원 ) 에대한검토도필요하다. 셋째, 기초보장제는비수급빈곤층에대한재산수준별욕구별지원으로사각지대를축소해야한다. 비수급빈곤층을재산이적은그룹 ( 이하 A그룹 ) 과재산이기초보장수급기준이상이나자신의재산만으로는살아가기가어려운그룹 ( 이하 B그룹 ), 자신의재산을활용하여살아갈수있는그룹 ( 이하 C그룹 ) 으로구분하고, A그룹에대해서는부양의무자기준을완화하고재산의소득환산율을인하하여기초보장수급자로편입하여야한다. B그룹에대해서는의료, 교육, 주거등필요한욕구만지급하는비수급빈곤층에대한욕구별급여제를도입할수있다. C그룹에대해서는자신의재산을활용하여최저생활을유지할수있도록 공공형역모기지제 ( 자산담보부대출 ) 를도입할수있다. 한편, 근로능력유무별로각기다른급여방식을검토해볼수도있다. 근로능력자에대한급여방식을현행보충급여에서노동장려형급여방식 6) 하는것도고려해볼수있다. 현행보충급여방식 ( 급여기준선에서개별가구의소득인정액을감 (-) 하여지급하는방식 ) 은근로소득이증가하면급여가감소하므로노동참가유인이감소하고, 소득의하향신고경향을증가시킨다. 따라서열심히일하는자가더많은급여를받는노동장 6) 자세한내용은김미곤, 공공부조의한계와대안 참조하기바란다.

58 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 려형공공부조급여제도를도입해야한다. 그리고근로무능력자에게는현행보충급여방식을유지한다. 넷째, 최저임금은사회적대타협으로최저임금수준목표제를시행할수있다. 예컨대, 2005년현재임금총액 (gross earnings) 의 25% 7) 인최저임금을 2020년에 40%, 2040년에 50% 달성을목표로하는것이다.

70 58 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 려형공공부조급여제도를도입해야한다. 그리고근로무능력자에게는현행보충급여방식을유지한다. 넷째, 최저임금은사회적대타협으로최저임금수준목표제를시행할수있다. 예컨대, 2005년현재임금총액 (gross earnings) 의 25% 7) 인최저임금을 2020년에 40%, 2040년에 50% 달성을목표로하는것이다. 사회적대타협이불가능하면, 연도별최저임금인상률을 경제성장률 + 물가상승률 +α( 노동소득분배악화율, 소득분배악화율등을감안한조정율 ) 로결정할수있다. 다섯째, 노인일자리사업의경우의료비절감효과를감안할때 1 국민의료비 ( 건강보험재정 ) 절감효과, 2 보충적노후소득보장효과 3 적극적사회참여동기화효과등을감안하였을때보다적극적으로확대될필요가있다. 참여대상은수요에도달할때까지매년 20만개확대하고, 급여수준은월 20만원에서연차적으로확대하여 1인가구중위소득의 30% 수준 (2016년약 48.6만원 ) 으로확대하도록노력하여야한다. 그림 2-10 복지정책방향 자료 : 한국보건사회연구원내부자료 7) OECD(2007). Minimum Wages, Minimum Labour Costs and Tax Treatment of Low-wage Employment. 에따르면우리나라의최저임금은멕시코 (24%) 다음으로낮은 25% 이다. 정진호 (2008) 는 32~37% 수준이라는연구결과를발표하였다.

71 제 2 장보건복지환경변화및정책방향 59 2) 보건정책방향 : 기대수명 건강수명 보건정책의방향은궁극적으로기대수명과건강수명의격차를줄이는데에두어야한다. 이를위해서우선보건의료체계의가치향상즉, 의료의질향상및비용감소를위한뉴 ( 新 ) 패러다임구축이필요하다. 기존의 치료중심, 공급자중심, 양적경쟁중심 등의전통적패러다임에서 사전예방중심, 환자중심, 질적경쟁중심 등으로방향을전환하는것이다. 이러한뉴패러다임을실질적으로구현하기위한중장기적정책방향설정이필요하다. 둘째, 글로벌경제위기이후저성장, 저금리기조하에서보건의료분야의지속가능성확보가필요하다. 보건의료분야의시스템적비효율을야기하는요인을파악하여효율적체계로개선하여야한다. 그리고저성장기조에대응한보건의료분야의새로운성장동력을발굴하고확산하기위한제도적정비및인프라를구축하여야한다. 셋째, 보건의료분야의지속가능성을위협하는요인으로서의고령화에대응하는정책과제를개발해야한다. 기대수명이연장되는속도보다건강수명이연장되는속도를빠르게하여건강한고령사회를구축하여야한다. 의료의질을향상시키면서환자당지출되는의료비는감소시키는 환자중심의통합적 연속적의료이용방식으로의개편 을통해노인성만성, 퇴행성질환에대응해야한다. 그리고 웰다잉 (well-dying) 을위한의료공급체계, 이용체계, 서비스모델을개발해야한다. 넷째, 경제적 지역적양극화심화에따른의료취약계층을위한의료접근성향상을도모해야한다. 경제적양극화는소득계층간 경제적이유로인한미충족의료발생률 의격차를, 지역적양극화는필수의료서비스에대한접근이제한된의료취약지발생을초래한다. 수혜자중심의보장성강화정책, 공공보건의료정책등관련정책간협력을도모하고, 정책효과성제고를위한의료취약계층대상모니터링을지속적으로실시하여더취약한계층을우선지원하는체계를구축해야한다. 구체적인정책과제로는건강보험보장성을현재 62% 에서더높이고, 건강보험료부과체계를개편하며, 의료의공공성을확대하고, 만성병및감염병대책을강화하는등의방법이있다.

72 60 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 2-11 보건정책방향 자료 : 한국보건사회연구원내부자료

73 제 2 부 복지와경제의선순환 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 제 4 장사회보장과경제의선순환 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 제 7 장복지재정전망및복지정책과제

75 제 3 장 경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 제 1 절서론 제 2 절이론적고찰 제 3 절시사점

77 3 경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 << 제 1 절서론 경제성장과불평등혹은경제성장과사회복지지출간어떠한관련성을가지고있을까? 오랜기간논의되어왔지만, 여전히하나의방향을설정하지못한뜨거운감자라볼수있다. 우리나라의경우 1960~1980년대아시아의네마리용중하나로불리며빠른경제성장을이룩하였다. 하지만동과정속에서불평등과사회복지제도발전은더디게개선되었으며, 일부측면에서는성장을위해희생된것으로여겨질수도있다 8). 1960~1980년대우리나라성장위주의경제정책은발전주의혹은성장주의경제학이주도하였으며, 그이론적논거는 1955년쿠츠네츠 (Simon smith Kuznets) 가주장한역 U자가설에두고있다. 역 U자가설은초기경제성장을위해서는불평등을감내할필요가있으며, 일정수준경제가성장하면자동적으로불평등이줄어들것이라는것이다 ( 이정우, 1995; 이준구, 2003). 가설 (Hypothesis) 이라는점에서발견할수있듯이쿠츠네츠의역U자가설은국가별, 시기별그리고관련분석자료와연구방법에따라다양한결론을도출해내고있다 ( 김태완, 2006). 하지만우리나라는초기국가발전을주도함에있어발전주의경제학자에의해동가설을그대로받아들이고경제성장중심의정책을시행하였으며, 일정부문성과를거둔바가있다. 그예가현재는 1960년대경험한절대빈곤, 보릿고개라는말은사라지고생활수준은과거에비해비약적으로발전했다. 그렇다면동가설이현재상황에도동일하게유효하게작동하는가? 이에대해서는많은논쟁이있었지만현재측면에서살펴보면우리나라의경제상황, 미래발전경로를예상할때더이상유효한이론적근거를제시하고있지못한것으로볼수있다. 빠른성장주도속에서사회복지혹은사회보장체제가충분히갖추어지지않은상태에서우 8) 대표적으로국민의노후소득보장을위한국민연금제도가처음논의된것은 1970 년대이며, 국민복지연금의형태로제도구성이논의되었지만, 그주요목적은노후소득보장보다는경제발전을위한재원마련방안중하나로검토되었다는점이다.

78 66 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 리는지난 1998년 IMF라는경제위기를경험했으며, 이속에서성장중심의경제발전은국민을보호해주지못하고, 불평등을심화시킨다는점을인지하기시작하였다. 2000~ 2010년에주기적으로발생하는국내의신용위기 (2003), 해외는미국금융위기 ( 리먼브라더스 ), 유럽재정위기 ( 남유럽국가 ) 등은경제성장이한국가의노력만으로가능한것은아니며언제든외부충격에의해큰영향을받을수있다는점을인식하게된것이다. 2000년대들어우리나라도성장위주의정책에서분배가가지는중요성을인식하기시작하였으며, 빠르게사회복지제도를확대해나갔다. 사회복지제도가확대되어나가는과정에서성장과분배, 성장과복지확대등에대한논쟁이시작되었으며, 일부논자는여전히성장이중심이되어야한다는점을, 반대논자는지속가능한성장과발전을위해서는분배및복지제도가확대되어야한다는점을강조하고있다. 여전히합리적대안은제시되고있지못하며, 연구자별연구결과도성장과분배, 성장과사회복지지출에대한결과도다르게도출되고있다 ( 김태완외, 2013). 여기서는기존선행연구들에서제안하고있는이론적논거를중심으로경제성장과불평등, 경제성장과사회복지지출간에어떠한관계가있는지를살펴보고자한다. 제 2 절이론적고찰 9) 1. 경제성장과불평등에대한선행연구 여기서는기존성장과불평등, 불평등과성장에대한선행연구들을살펴보고자한다. 즉, 성장과불평등에대한연구가대두되기시작한배경과실증분석, 이에대한문제제기및해법을제시하는연구의발전과정을살펴봄으로써이해의폭을넓히고자하는데목적이있다. 9) 이글은사회보장위원회발표를위해기존연구인김태완 (2006), 김태완외 (2013) 의선행연구를다시인용 재편집하여정리한것이라는점을밝힌다.

79 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 67 가. 쿠츠네츠역 U 자가설 쿠츠네츠는경제발전과정중에분배에대한관심이거의없던시기에한논문을통해성장과분배간의관계를처음으로설명하였다 (Kuznets, 1955). 쿠츠네츠의역U 자가설이라불리는동가설은이후성장과분배간의관계를설명하는데있어없어서는안될중요한분석틀을제공하였다. 쿠츠네츠는경제성장의초기단계에서는불평등도가높고심화되지만일정수준발전단계즉, 노동의초과공급이해소되면서부터불평등도는개선되는것으로결론지었으며, 또하나는발전초기단계에서는저소득층의소득배분율은적어지지만절대소득즉실질소득은높아지고있다고설명하였다. 그이유는경제발전의초기에저소득군의상대적빈곤화현상은인정되지만절대빈곤화현상은인정되는않는다는점이다. 위와같은쿠츠네츠의연구결과를쿠츠네츠가설혹은쿠츠네츠역U자가설이라부르고있다 ( 이준구, 2003). 쿠츠네츠가가설을통해설명한경제발전의시초에는분배상태가악화되는경향이있다는주장은성장과분배가필연적으로상충적인관계가있다는것으로해석되었으며이후성장중심의경제발전을주장하는데있어이론적인근거가되었다 ( 이준구, 2003). 쿠츠네츠가가설을발표한이후, 많은학자들에의해가설에대한증명이이루어졌다 10). 쿠츠네츠의가설은분석자료의특성에따라크게시계열자료와횡단면자료의두가지측면에서증명이시도되었으며, 1990년대들어와서는국가별 Panel 자료 (Deininger-Squire, 1996) 를이용한분석이주류를이루고있다. 분석모형은아래와같다. 위의회귀모델을분석하기위해초기에는자기회귀추정법 (OLS), 국가간패널자료 가구축되기시작한이후에는패널을활용한고정효과및확률효과 ( 패널분석 ) 분석을 10) 윤기중 (1986), 이정우 (1995), 이준구 (2003) 의자료를기초로정리한것이다.

80 68 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 기초로하였다. 쿠츠네츠가설을설명하기위해분석된선행연구를보면, 시계열자료를통한분석으로는솔토우 (Soltow, 1968), 린더트와윌리엄슨 (Lindert & williamson, 1983), 크래비스 (Kravis, 1962) 의연구를들수있다. 솔토우의분석결과 18~19세기영국의소득분배는상당히안정적인추세를보였으며, 1차세계대전에즈음해서현저히개선의추세가나타났다. 영국은미국 독일의경우처럼산업화처음단계에서는불평등심화가발생하지않았다는것으로, 쿠츠네츠의가설을지지하지는않았다. 린더트와윌리엄슨은미국의경우완전한 U자모양의경로를발견할수있음을보였으나, 발전도상국을대상으로연구한결과를살펴보면, 쿠츠네츠의 U자형태를찾기가어려운것으로나타났다 ( 이준구, 2003; 안종범, 2003). 횡단면자료를통한분석으로는크래비스 (Kravis, 1960) 와오시마 (Oshima, 1962), 파우커트 (Paukert, 1973), 알루왈리아 (Ahluwalia, 1976) 등의연구를들수있다. 크래비스는 11개국가를대상으로 1인당소득수준과불평등도의비교에서미국을기준으로볼때, 미국보다저소득소득수준국가인이탈리아, 푸에르토리코, 엘살바도르, 스리랑카는미국보다불평등하고, 일본, 영국과캐나다는비슷한수준, 덴마크, 네덜란드, 이스라엘은미국보다평등하게나타났으며, 이를통해그는쿠츠네츠의가설이성립하고있다고결론을내렸다. 파우커트는 56개국의 1인당 GNP와불평등자료 ( 지니집중율과분위별소득배분율 ) 를토대로연구한결과쿠츠네츠가설과일치하는결과를도출하였다. 즉조사대상 56개국의 1965년 1인당 GDP를몇개의그룹으로나누었으며, 분석결과 300달러수준에이르기까지는불평등이계속상승하여, 301~500달러수준에이르는그룹이가장높은불평등도를보이고, 그이상으로가면불평등도가줄어드는것을보여주었다. 알루왈리아는대상국을개발도상국 40개, 선진국 14개, 사회주의국가 6개로분류하였으며, 5분위별소득분배율을기준으로분석하였다. 그리고분위계층별국가간소득배분율의변동요인을살펴보고자소득수준이외경제성장에수반되는사회경제적요인을함께상정하고이들요소를대변하는변수와불평등간상관계수를분석하고유의적관계를갖는변수를기준으로회귀분석을통해불평등도에영향을주는요인이무엇인지찾고자했다. 또한 5분위별소득배분율을종속변수로 1인당 GNP를설명변수로하는 2차다항식을추정하였다 11). 추정한결과를보면 60개국을대상으로할경우와개발도상국 40개국을대상으로했을때다같이

81 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 69 1인당 GNP 증가에따라불평등이역U자형으로변동하는것으로나타났다. 즉상위계층의배분율곡선은역U자형으로, 하위계층은 U자형으로변하는것을발견했다. 알루왈리아에의하면인구성장율이높을수록불평등이증가하고, 교육이확대될수록불평등은감소하는경향이있으며, 선진자본주의국가와사회주의국가를비교시선진국의불평등이낮고, 사회주의의불평등은더욱낮은경향이있음을지적하였다 ( 이정우, 1995). 횡단면자료를통한가설의입증에서는쿠츠네츠의역U자가설이성립하는것으로나타나고있으나, 횡단면자료가지닌한계를인정할경우동분석들은가설의간접적인입증이며, 직접적인가설의입증이라할수없다는지적이있다 ( 이정우, 1995; 이준구, 2003). 즉시계열자료를기준으로볼경우, 대표적선진국경제 ( 미국, 영국, 독일 ) 에서는가설의성립을인정할수있지만, 다른선진국가나개발도상국가에는뚜렷한추세를발견하기가어렵다는점이지적되었다. 1990년중반들어과거에비해보다넓은범위의불평등에대한자료들의구축과분석기법들이발전됨에따라정교한방법에의해쿠츠네츠의역 U자가설을검증하게되었다. Deininger & Squire(1998) 은세계은행의자료를이용하여 108개국에대한 682개 ( 지니계수와 5분위분배율 ) 의 높은질 (high-quality) 의자료를확보하여역U 자가설에대한분석을시도하였으며분석결과, 불평등이나분배수준사이에서역U자가설이증명되는결과를도출하지못했으며, 국가별분석에있어서도분석국가중 90% 가역U자가설의존재를증명하지못한것으로보고했다 (Deininger & Squire, 1998). 경제발전을연구하는학자들이쿠츠네츠의가설과관련해초기에는동가설을증명하는데중심을두고있었다면, 1990년대이후에는경제가성장함에따라나타나는분배의개선이아니라, 성장초기에심화되는불평등이향후장기적인성장에어떠한영향을미치는가이다 ( 이준구, 2003). 성장위주정책을강조하는측면에서는쿠츠네츠가설에서나타나는성장초기의불평등과빈곤발생을인정하고, 우선적으로경제가성장한후차후에분배를통해불평등과빈곤축소에노력해야한다는점을강조하였다. 반 11) 만약에불평등도가소득수준에따라역 U 자형으로변한다면, 하위소득군의소득배분율을종속변수로하는다항식의곡선은일정소득수준까지하강하다변환점부터상승하는 U 자형으로변동할것이며, 상위군의배분율을종속변수로하는다항식의곡선은위와는반대방향으로변동할것이다 ( 윤기중, 1986).

82 70 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 면에성장과더불어분배적인개선에관심을두는관점에서는쿠츠네츠의가설은선진국에서의경험일뿐, 개발도상국의국가에서는적용되지않으며, 발전에있어분배적인개선이없이는오히려불평등이경제성장에악영향을줄수있다는점을지적하였다. 경제발전초기의불평등이장기적으로경제성장에正 ( 정 ) 의효과를주느냐, 負 ( 부 ) 의효과를주느냐의연구가 1990년대본격적으로논의되기시작한것이다 (Ferreira, 1999; 이준구, 2003). 국내에서는쿠츠네츠의가설이성장중심의경제정책을펼치는근거로활용되었다. 즉초기에불평등을감소하더라도경제성장을우선적으로지향함으로써, 장기적으로불평등을완화할수있다는지점에서많은학자나정부관료들이이를채택하여사용하었다 ( 이준구, 2003). 이를기준으로우리나라는 1960년대와 70년대를거치면서, 성장위주의국가정책을펼쳐왔다. 즉단기적으로분배의심화및빈곤의상승을경험하였지만, 국가적인역량증대즉, 파이를키움으로써향후분배및빈곤축소에충분히매진할수있다는점을강조하였다. 이와같은우리나라성장전략의특징을살펴보면첫째, 대외지향적성장으로내수위주보다는수출중심적성장을목표로두었으며, 둘째불균형성장으로모든산업을동일하게발전시키기보다는제한된자원을일부산업혹은기업에집중시키는전략을채택하였다. 이러한성장중심의경제정책은 1980년대와 90년대를거치면서문제점, 즉독점재벌의양성, 재산과소득분배의불균등, 빈곤및노사문제, 환경의파괴문제등을드러냄으로써 90년대중반이후정책적변화의필요성을가지게되었다. 1990년대들어나타나는성장위주의정책에서분배및삶의질을강조하는정책으로의변화는성장위주의학자와분배위주의학자들간에많은논쟁을유발하게되었으며, 1998 년 IMF 경제위기를겪으며, 성장과분배간의논쟁은더욱심화되어현재도계속적으로논쟁을벌이고있는실정이다 ( 김기원, 1995; 문진영, 2002; 김종일, 2004). 나. 불평등과성장과의관계 12) 쿠츠네츠이후의연구들이성장이불평등에미치는영향을분석한연구라면, 여기서 12) Ferreira(1999), 이건범 (2003) 의연구를기초로정리하였다.

83 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 71 설명하고자하는것은반대로불평등이성장에어떠한영향을미쳤는지를분석한연구이다. 1990년대들어경제학자들은초기의높은불평등이경제성장을낮게나타나게할것인지혹은아닌지? 그리고실제로초기의높은불평등이실제경제성장을낮추었다면그원인이무엇인가? 소득분배와경제성장혹은다른경제사회적인요소들간의관계에대해관심을두게되었다 (Ferreira, 1999). 동모델에대한분석모형은아래와같다. 는 i국가의 t년도 1인당실질경제성장율, 는 i국가의 t년도 1인당실질GDP, 는 i국가의 t년도독립변수, 는오차항분석방법은다양한회귀모형을활용하고있으며, 대표적으로자기회귀추정법 (OLS), 2SLS, 3SLS 및패널분석방법을이용하고있다. Benabou (1996) 는초기불평등과성장에관한실증연구들을정리 분석하였다. 그결과초기불평등은성장에음의효과를보인다는결론을보여주었다. 초기불평등과성장간의관계를실증분석한 13개의연구중 12개의연구에서초기불평등과성장간에음의상관관계를가지는것으로나타났으며, 그중 10개의연구는통계적으로유의한것으로나타났다. 반면에 1996년 Deininger & Squire에의해과거연구자들의분석자료에비해발전된자료들이개발되고, 발전된통계분석기법이소개되었으며, 이를이용하여 Li & Zou(1998), Forbes(2000) 는초기불평등과성장간에양의관계를가지며통계적으로도유의미한관계가있음을보여주었다. 이에대해 Galor(2000) 와 Galor & Moav(2004) 는기존성장과불평등간의관계를포괄하는 Unified model을주장하였는데, 경제발전단계에따라성장과불평등간의관계는변하게된다는것이다. 경제발전의초기에는성장과불평등간에양의관계가존재하지만, 경제가일정수준에도달하면성장과불평등은음의관계를가진다고설명하였다. 그러나여전히초기불평등과경제성장간의관계에대한실증적인분석이완전히정착되었다할수없으며, 여전히많은학자들에의해계속적으로연구되고있는분야이다.

84 72 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 3-1 성장과불평등의영향에관한회귀분석결과 INEQ on GR, INV HUMCAP on GR, INV INEQ on INSTAB INSTAB on GR, INV No. Reference 1 Alesina-Rodrik (94) 2 Alesina-Perotti (96) 3 Alesina et al. (96) 4 Barro (96) M= F= 5 Benhabib-Spiegel (96) ( ) ( ) 6 Bourguignon (94) 7 Brandolini-Rossi (95) 0 8 Clarke (92) 9 Deininger-Squire (95) + 10 Devarajan et al. (93) 11 Easterly-Rebello (93) (±) 12 Keefer-Knack (95) 13 Levine-Renelt (92) 14 Lindert (96) 15 McCallum-Biais (87) 16 Perotti (92) + 17 Perotti (94) 0 18 Perotti (96) M= F= 19 Persson-Tabellini (92) 20 Persson-Tabellini (94) 21 Sala-i-Martin (92) 22 Svensson (93) + 23 Venieris-Gupta (86) 주 : 1), 는동일한효과및일반적으로유의한것을표시한것이며, +, - 는동일한효과지만때때로비유적인것을표시한것이며, (+), (-) 는동일한효과지만비유의적인것을, (±) 일치하지않지만유의한것을, 0 은서로다른효과와비유의적인것을나타낸것임. 2) INEQ 불평등지수, GR 성장률, INV 투자, INSTAB 는사회정치적불안정지수를의미함. 자료 : Benabou, R.,(1996), Inequality and growth, NBER working paper 5658, 1996, July, 재인용 1) 불평등과경제성장간의음의상관관계 초기불평등과경제성장간의음의상관관계를설명하고있는이론들은첫째정치적 경제구조, 둘째자본시장불완전성, 셋째사회정치적불안정 ( 혹은대립 ), 넷째인구적

85 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 73 요인으로구분해살펴볼수있다. 1 정치경제학적경로 (Polictical Economy Channels) 정치경제학적경로를통해초기불평등과경제성장과의관계를설명하는이론으로내생적재정정책 (Endogenous fiscal policy) 이란용어로도설명되고있다. 정치경제학적경로이론혹은내생적재정정책이론을설명하는가장중요한근거는 중위투표자이론 (Median Voter Theorem) 이다. 중위투표자이론에의할경우불평등은세율을통해경제성장에영향을주는데, 정치적메커니즘에서는소득분배가투표과정에서중위투표자의분배세율선택에영향을준다는것이다. 즉, 소득분배가더불평등할수록중위투표자는평균소득투표자보다더소득수준이낮아지게되며이는균형세율을증가시키는데영향을주게된다. 이에따라정부는중위투표자를위한정부지출수요를증가시키게되고따라서세율도높아지게된다는것이다. 경제적메커니즘에서는정부지출은자본소득세에의해조달되며, 정부지출증가를위해세율을올리면자본의세후한계생산성이감소하게되며, 이러한자본의한계생산성의감소는자본축적률의감소를통해성장을둔화시키는결과를가져오게된다. 정치경제학적경로를설명하는모형들은다양한정부지출을다루고있지만, 모두세금증가가민간투자가가이용할수있는자본의세후한계생산을감소시킨다고가정하고있다 13). 결론적으로소득분배가불평등할수록더높은재분배적인세금 (redistributive taxation) 을요구하게되고이것은성장을지연시키게되는것이다. 반면에 Perotti(1996) 의연구에서는위의모형들이가정한관계들이유의하지않음을보여주었다. 즉불평등지수는한계세율또는재정정책변수들과양의관계를보이지않았으며, 한계세율및재정정책변수들은성장률과음의관계보다는양의관계를보인다고주장하였다. Persson & Tabellini(1991) 는세금은재분배목적으로만이용되기때문에세율상승은명백하게민간투자의세후수익을감소시킴으로성장을지연시킨다고주장하였는데, 그들은 1960~85년간 67개국의성장률을종속변수로, 하위 13) Alesina & Rodrik(1994) 은재분배정책을위한정부지출이자본세 - 여기서의자본은인적, 물적자본은물론모든자산적기술을의미함 - 를통해조달되는경우, 시장내의왜곡을발생시키고성장을지연시키게된다고주장하였다. 낮은세율에서는생산적인공적투자가세후자본수익률을증가시키지만, 높은세율수준에서는세후자본수익률을감소시키고이는결국경제성장을낮추는결과를초래하게된다. 즉자본에대한조세부과와경제성장과의관계는역 U 자관계를보인다고주장하였다.

86 74 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 40% 에대한상위 20% 의세전소득비율을설명변수로하여회귀분석을실시한결과소 득비율의계수는음이고, 5% 수준에서유의한것으로나타났다. 2 자본시장불완전성가난한사람들은부자인사람들에비해사회적인기회가작게주어지게된다. 이러한이유는부자들에비해가난한사람들은교육혹은사업을위한투자, 재원마련, 사회적위험에대비한보험에의접근등이쉽지않기때문이다. 저소득층이가지는낮은사회참여기회는정태적으로는자신들의충분한생산성을발휘할수있는능력이나기회를낮추게되며, 동태적으로는사회적인성장을낮추는요인이된다는것이다. 동모델이가진특징은자본시장이적어도불완전 (Imperfect) 하거나혹은잘못되어있다 (Missing) 는점을강조한다. 따라서가난한사람들은자본시장의불안전성에기인한불완전정보, 불완전한계약에의해자신들이가지고있는능력을충분히발휘할수있는기회가적게주어지게된다는것을지적하고있다. Galor & Zeira(1993) 는자본시장의불완전성으로인해교육투자에차입제약이존재하고교육투자에고정비용이드는경우불평등한소득분배는저소득층의교육투자를어렵게한다고설명하였다. 즉, 소득분배가불평등할수록총교육투자수준은더낮아지게되고낮은교육투자는성장을지연시키게되며, 따라서불평등한소득분배는성장을지연시키게된다는것이다. 3 사회정치적불안정성 (Sociopolitical Instability) Alesina & Perotti(1996) 는불평등이성장을지연시키는원인으로두가지를설명하였다. 첫째로불평등한소득분배는사회적, 정치적불안정을증가시키며, 둘째불안정한정치적, 사회적환경은경제성장에필요한투자를감소시키기때문에이러한불평등현상이경제성장을지연시키게된다고주장하였다. 이들은불평등한소득분배와사회정치적불안정지수 (Sociopolitical instability index) 14) 는강한양의상관관계를보이며사회정치적불안정지수와투자율은음의관계에있음을실증적으로제시하였다. 14) 사회정치적불안정지수는정치적암살, 인구당폭력에의한사망자수, 성공한쿠데타및실패한쿠데타, 민주주의지수등사회정치적불안정을측정하는다양한척도로구성되어있다.

87 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 75 4 인구학적요인 Galor & Zang(1997) 은기존연구들과다르게 1인당생산과경제성장의결정에가구규모와소득분배가중요한역할을하고있음을중심으로연구를진행하였다. 이론적으로평균가구규모와소득분배를제외하고모든부문에서동일한국가들간비교를할경우, 주어진소득분배하에서가구규모가클수록, 그리고주어진가구규모하에서소득이더평등하게분배될수록높은성장률과정상상태 (Steady-state) 의 1인당생산수준이높아짐을보여주었다. 신고전파에의해제안된경제성장과노동력 ( 혹은인구 ) 증가율간부의관계가비유의적인것으로나타났으며, 오히려가구규모증가율과의관계가유의적임을보여주었다. Crox & Doepke(2003) 의연구에의하면소득분위에따른출산율차이는가구에따른교육수준의차이를유발하고이는성장률을낮추게된다고분석하였다. 즉, 소득이낮은부모들은많은자녀를원하며, 자녀교육에대한투자를낮추게되어, 국가적인교육수준의저하를유발하게된다. 이는국가인적자본의저하로이어지게되어결국경제성장률을낮추게된다는것으로, 분석에있어출산율이불평등과성장에미치는영향을고려할필요성이있다는것이다. 이외에 Clarke(1995) 은논문에서성장과불평등에관한기존이론들에서다루고있는변수들에추가적으로변수를추가하여성장과불평등과의관계를분석해본결과, 성장과불평등간에음의관계가나타나고통계적으로유의하게나타나지만성장모형에크게의존하지않음을보여주었다. 특히정치체제-민주주의및비민주주의-를모델에포함해분석시역시음의관계와통계적으로유의한것으로분석되고있어기존의성장과불평등간의관계가음의관계라는사실을증명하였다. 2) 불평등과경제성장간의양의상관관계 Li & Zou(1998) 는 Alesina & Rodrik(1994) 의회귀모형을기초로최근에논의되었던변수들을추가후 ( 금융발전, 개방도, Black market premium, 도시화율, 인구증가율 ), Deininger & Squire(1998) 의자료를이용하여확장된패널분석을시도하였다. 연구자들은 Alesina & Rodrik(1994) 이정부지출중생산적서비스만에초점을두고있는것에비교해모형을확장하여정부지출을생산적서비스와소비적서비스로

88 76 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 구분하고이중생산적서비스는생산함수에소비적서비스는효용함수에포함하여분석을시도하였다. 연구자들은 5년레그된패널자료를이용하여분석시분배와성장간의동태적관련성이드러나고있으며, 연구자들의분석결과성장과불평등간에는양의관계가나타나는것으로분석하였다. 분석모델은아래와같다. 는 i 국가의 t 년도 1 인당실질경제성장율, 는 i 국가의 t-1 년도지니계수, 는 i 국가의 t-1 년도 1 인당실질 GDP, 는오차항 Forbes(2000) 는기존연구와는다르게불평등의증가는오히려지속적인경제성장과양의관계를가진다고주장하였다. Forbes는 45개국 (1960~1990: 5년간격 ) 의불평등및기타변수 (1인당실질GNP, 남녀교육수준, 국제물가 (PPPI)) 들간의패널데이터를이용하여, 소득과불평등간의관계를설명하였다. 기존연구들이횡단면자료나혹은 OLS, 도구변수 (Instrumental Variables) 추정법에기초한분석결과들인반면, Forbes는선행연구와달리계량경제학적인문제제기를통해성장과불평등간에양의관계가존재한다는것을보여주었다. 먼저불평등자료에대한측정오차의문제를제기, 예를들어, 매우불평등한국가들의경우불평등에대한자료를과소혹은축소하여보고하는경향이있다는것이다. 두번째는제외된변수에의한효과로예를들어, 자본주의정도가기업가정신에의해판정되고, 성장모형에서노동시장유연성변수가제외될경우-두변수모두성장과불평등과양의관계를지니고있음-이는불평등변수에의해측정된값은양의편의를유발한다는점이다. 또한부패-성장과는음의관계를불평등과는양의관계를가지는경향이있음-가성장방정식에서제외될경우, 이는측정된불평등계수값에음의편의를나타낼수있다는점을지적하고있다. 이와같은근거하에패널데이터를이용하여, 측정오차, 제외된변수에의한편의를교정한후, fixed effect, random effect 및 Arellano & Bond의추정법에의할경우, 기존이론들과는달리소득과불평등간에양의관계가있음을발견하였다.

89 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 77 3) 불평등과경제성장간의 Unified 모델 Li & Zou(1998) 와 Forbes(2000) 의연구에의해기존성장과불평등간에음의관계가존재한다는것에대해의문이제기된이후, Galor(2000) 와 Galor & Moav(2004) 는성장과불평등간의 Unified model한모델을가지고양자간의관계를설명하였다. 불평등과경제발전과의관계에있어산업발전단계에따라물적자본에서인적자본으로이동함에따라산업화초기에는물적자본즉노동력이성장의원동력이되며, 근로자들을통해경제성장을유도하게된다. 산업화초기에빈곤층이벌어들이는소득이작으므로가구생계를위해모두소비하게됨으로써, 저축, 자본축적혹은자식들을위한세대간이전을할수없는단계로, 부자들에의한투자에의존하는시기로불평등이성장을유도하게된다. 반면에산업화를벗어나인적자본축적이일어나는시기는다시세가지단계로나누고있다. 첫번째단계는인적자본축적이주로부유층에서발생하는시기이다. 이단계에서는여전히노동자나저소득층의투자는제한적으로이루어지게된다. 두번째단계는인적자본에대한투자가보편적으로이루어지는시기지만여전히자본시장에대한불완전성-정보의비대칭성, 금융시장의미완성기-이존재하는단계로빈곤층의인적자본축적에는한계가존재하는기간이다. 세번째단계는자본시장에대한불완전성이제거되고인적자본에대한투자가보편적으로이루어지는단계로동단계에서는불평등보다는평등성이경제발전을유도하는시기라고설명하고있다. 2. 경제성장과복지지출에대한선행연구 15) 사회복지지출또는사회지출이경제성장에미치는요인은다양하게설명할수있다. 사회지출이경제성장혹은경제발전에미치는영향은질적 양적측면에서영향을주는경로와총요소생산성에영향을미치는경로로구분하여살펴볼수있다. 인적자본, 노동력, 물적자본등생산요소에영향을주는사회지출은투자적성격의사회지출로분류되며, 사회적안정성등을통해총요소생산성에영향을미치는사회지출은보 15) 이하는박형수외 (2008), 강성진외 (2009) 의연구를참조하여정리하였다.

90 78 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 험적성격의사회지출로분류된다. OECD 사회지출분류기준으로보건 ( 영유아및보육포함 ), 적극적노동시장정책, 실업관련지출은투자적성격의사회지출로분류되며, 노령, 유족, 장애, 가족, 주거, 기타항목과공적연금, 고용보험, 산재보험, 공적부조등은보험적성격의사회적지출로구분할수있다. 투자적성격의사회지출이성장에미치는경로는투자적성격의지출은자본시장및노동시장의실패를완화함으로써생산요소의질과양을향상시켜성장에기여한다는점이다. 예를들어보육, 아동복지, 적극적노동시장정책등은인적자본에대한투자로, 인적자본투자를통해좋은인력과기술등이개발됨으로써장기적으로경제성장에긍정적영향을주게된다는것이다. 두번째로보험적성격의사회지출이성장에미치는경로는일반적으로복지의존성을높이고경제성장에부정적영향을주는것으로설명하고있다. 하지만이와반대로보험적성격의사회지출은불확실성을완화하고사회통합을유지 강화하며, 위험부담비용을축소하는등의효과를통해총요소생산성의향상과사회내투자환경을개선함으로써성장에긍정적영향을미친다고볼수있다. 대표적으로공적연금은성장에긍정적및부정적영향을동시에미치는것으로분석되고있다. 긍정적요인으로는노인계층의노후생활안정, 보험료와급여를통한소득재분배등을통해내수진작및사회통합에기여하고, 재정운영방식에따라국가내자본축적에도기여함으로써경제성장을촉진한다는점을강조하고있다. 반면에연금저축의증가는민간저축을구축 (= 감소 ) 시켜성장에부정적영향을준다고설명하고있다. 위와같이사회 ( 복지 ) 지출이경제성장에주는경로는다양한데, 이를긍정적경로와부정적경로로구분하여살펴볼수도있다. 먼저긍정적경로로는사회지출이자본시장실패를보완하고이를통해경제성장을촉진한다는것이다. 앞에서본것과설명한것과같이사회지출이자본시장실패를보완해주고중장기적으로사회통합에기여함으로써안정적경제성장을도모하게되는것이다. 예를들어, 저소득층의인적자본투자확대는경제의생산성향상및성장을촉진하고, 물적자본의확대는금융접근에대한신용제약이완화됨으로써소규모기업가들이최적의투자계획을실현하도록도움으로써자본축적을촉진하게된다. 두번째로복지지출의증가는사회통합에기여하게된다. 소득분배격차가커질경우사회불안과반목이심화됨으로써경제성장에부정적영향을미치게된다. 반면에사회 ( 복지 ) 지출강화를통한사회통합은부정적경제성장

91 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 79 을완화하는계기가될수있다. 사회지출은경제성장과긍정적관계에있으면서도부정적영향을함께미치기도한다. 즉, 사회지출의증가는저축률저하를가져오며결국경제성장에부정적영향을미치게된다. 또한소득재분배를위한한계세율의인상과관대한사회보장제도는근로의욕과투자의욕을저해하여성장과고용에부정적영향을주는것으로보고있다 16). 표 3-2 사회지출과경제성장과의관계 사회지출의경제성장에의영향자본시장불완전성완화 인적 물적자원투자촉진사회적보험기능강화를통한혁신활동제고성장및경쟁촉진적정책에대한사회적수용도제고사회통합및사회자본축적 안정적성장지지 선행연구 Aghion and Bolton(1997) Garcia-Penalosa and Wen(2004) OECD(2005) Rodrick(1998) Bourguignon(2004) Perotti(1996) Alesina and Perotti(1996) Arjona et al.(2002) 자료 : 강성진외 (2009), 재인용 이하에서는국내에서연구된선행연구를기초로하여사회복지지출이경제성장에미치는영향에대해살펴보고자한다 17). 고경환 (2012) 의연구는 OECD 국가들의복지지출에영향을미치는사회현상을분석하고, 선진국의사례를통해시사점을도출하기위해연구를하였으며, 복지지출에대한요인분석을위해 OECD국가 24개국에대한 9개변수에대한 Pooled 회귀분석을진행하였다. 9개변수로는복지지출, 인구사회적변수로서고령화율, 출산율, 외래방문횟수, 경제적변수로서는실업률, 여성고용률, GDP성장률, 국민부담률및재정수지를포함했으며, 종속변수로국민총생산에대한비율로서의사회보장지출이나 1인당사회보장지출을기준으로하였다. 분석결과고령화율, 출산율, 실업률, 국민부담률은공공사회복지지출과양의관계를가지며통계적 16) 사회지출과성장과의관계를논하는데있어선행연구의경우사회지출과성장간에양의관계또는음의관계를보이는등특정한방향성을찾아보기힘들다. 이에대해송호신 (2009) 은사회지출과성장과의관계를설명할수있는명확한이론적근거가부족하다는점 ( 경제성장모형에지출을추가하는정도의모형들이대부분 ) 과사회 ( 복지 ) 지출과경제성장이상호영향을주고받는동시성 (simultaneity) 과내생성 (endogeneity) 의문제가심각하다는점을지적하고있다 ( 송호신, 2009). 17) 이하는김태완외 (2013) 의연구내용을재인용하고있다.

92 80 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 으로유의한것으로분석되었다. 즉이들변수들은사회복지지출에영향을미치며, 결과적으로고령화율과실업률이높아질수록복지지출이증가하며, 국민부담률이증가하며복지지출도함께증가한다는점에서동부문은국가의복지지출증가는국민부담을함께높이는것으로해석하였다. GDP성장률과일반정부의재정수지는공공사회복지지출과부 (-) 적관계를가지는것으로분석되어, 복지지출증가는경제적으로는성장과는부의관계를가지고있는것으로보았다. 이외에복지레짐별로사회지출과각변수들간의관계를살펴본결과공공사회복지지출과사회현상의관계는일반적으로복지욕구요인과는정적관계를보여주고, 예산제약요인과는부적관계를보여주고있다. 그러나위와같은양상은국가별로상당한차이가있으며, 이는경제발전수준과공공사회복지지출의수준, 복지레짐에따른차이라고해석하였다. 강성진외 (2009) 연구는 OECD SOCX 자료를기반으로사회지출에대한개념을살펴보고이를토대로사회지출이거시적인경제성장에미치는영향을분석하였다. 동연구에서는고경환 (2012) 의연구와는다르게사회지출이경제성장에미치는효과는불명확하다고설명하였다. 그이유는사회지출이경제성장에미칠수있는영향은경로에따라서매우다양하며, 긍정적 부정적영향을모두줄수있기때문이라는점을지적하고있다. 박형수외 (2008) 연구에서도사회지출과경제성장과의관계를분석하고있지만, 그출발은사회지출증가가경제성장에부정적영향을줄것이라는논쟁에대한검증을목표로두었다. 동연구에서는 Mankiw, Romer 및 Well( 이하 MRW, 1992), MRW(1992) 의패널확장모델, Pooled Mean Group(PMG) 과기간별평균데이터를이용한패널효과모델의네가지모델을통해사회지출과경제성장과의관계를분석하였다. 첫번째모형인 MRW 방식을 OLS 회귀분석시인적자본을포함할경우물적자본의성장기여도는낮아지고, OECD국가의경우인구증가로인한성장하락도가다소높아지는모습을보여주었다. 동방식을패널분석으로확장시, 사회지출이다른변수들과상관관계를많이갖는것으로추정되었다. PMG모델경우에도앞의결과와유사하게분석되었으며, 사회지출은로그일인당 GDP에장기적으로부정적영향을미치는것으로나타났다. 즉 OECD국가평균적으로사회지출이 1%p 증가하는경우단기적으로경제성장률이약 0.1%p 하락하는것으로추정되었지만, 통계적유의성은낮았다. 기간별평균데이터를이용한결과는사회지출이경제성장에주는영향은유의하지않은양수의값으로분석되었다. 결론적으로사회지출이경제에미치는

93 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 81 영향을분석하는것은어렵고결론을내리는것은쉽지않은문제임을지적하고있다. 위의연구결과들과차병섭 이영 (2013) 의연구에서는사회복지지출과경제성장간의관계에서내생성의문제를지적하며이를치유하는방안으로도구변수법과구조방정식모델을통한분석을통해복지지출의증가가경제성장에긍정적인영향을준다고보고하였다. Barro(1990) 성장회귀식에도구변수로는 65세이상인구비율과인구규모, 실업률을사용하였으며, 사회복지지출은민간지출과공공복지지출로구분하여분석하였으며, 결론적으로기존연구들에서나타나고있는사회복지지출과경제성장간의음의관계가사라지며, 사회복지지출이표준편차인 5.9% 만큼증가시연간경제성장률도 0.8~1.1%p증가하고있다고분석하였다. 3. 사회투자이론 18) 사회투자이론은참여정부중반이후의복지담론으로서성장과분배의선순환, 저출산 고령화대비의필요성등노무현정부의주요의제를뒷받침하는핵심적논거로사용되었다. 특히 비전 2030 프로젝트를통해사회투자적지향의복지패러다임을제시한바가있다. 사회투자이론은기존복지이론이가지고있는한계를지적하면서신자유주의적정책에대응하기위한방안으로설명되었다. 지속적으로이루어지는경제사회구조의변화와신사회위험의출현으로인해전통적인복지국가와신자유주의적프로그램의한계극복을위한새로운성장전략이필요했으며, 이를위한논리적근거를제시한것이사회투자이론이다. 사회투자이론혹은사회투자전략 ( 기든스에의해주장 ) 은舊 ( 구 ) 사회적위험에대한대응구조로발달되었던고전적복지국가의사회정책으로는제대로관리하기어려운새로운사회적위험에대한대처전략을통칭하는의미로해석할수있다. 2000년대들어우리나라의경우, 고전적소득보장프로그램이완성되지못한상황에서신사회위험에도대응해야하는현실적문제가있었다. 사회투자전략은인적자본과교육에대한투자를강조함으로써중장기적으로는경제성장에도도움을줄수있다 18) 사회투자국가, 사회투자전략에대해서는김영순및양재진교수의논쟁을살펴볼수있다. 김영순 (2007), 사회투자국가가우리의대안인가?, 경제와사회 74 호, 여름호, 양재진 (2007), 사회투자국가가우리의대안이다, 경제와사회 75 호, 가을호 ).

94 82 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 는의미를내포하고있으며, 또한교육, 주거, 의료등의사회적인프라가잘갖추어진사회에서다가오고있는지식기반경제가원활하게작동한다는점이강조되었다. 사회투자전략은소득의재분배를통한결과의평등보다는인적자본축적을통한기회의평등을강조하고사회복지에대한시민의권리못지않게노동시장참여에대한시민의의무를강조하고있다. 사회투자이론의특징은크게세가지측면에서살펴볼수있다. 첫째는경제정책과사회정책의통합이다. 과거복지국가의경우에는소득보장제도가주요한역할을수행해왔다면, 사회투자이론에서는고전적인소득보장프로그램과더불어사회투자프로그램이상호보완을함으로써의미있는효과를창출해내고자하였다. 둘째는전통적인소득재분배를통한평등보다새로운사회적위험에능동적으로적응할수있는능력을길러주기위해기회재분배에대한투자, 특히인적자본에대한투자를강조하고있다. 이를위해서기본적으로인적자본형성을위한지역사회환경조성의중요성이대두되었다. 셋째는교육과훈련을통해많은사람들이경제활동에참여할수있도록지원하는것이다. 과거소득보장중심의복지제도에서는저소득층, 취약계층이빈곤의함정혹은빈곤대물림의문제가제기되었다면사회투자이론에서는보건복지, 교육, 노동정책을통해일반인과취약계층의인적자본을향상시킴으로써향후도래할지식기반사회, 양극화사회의노동시장에적절히혹은적극적으로적응할수있도록지원하고있다. 사회투자에게주요하게다루는프로그램은노동시장활성화정책, 여성및아동친화적복지서비스제공, 자산형성을통한탈빈곤정책을들수있다. 먼저근로연계복지와적극적노동시장정책등을포괄하는활성화정책 (Activation Policy) 은근로능력을보유한실업자나빈곤층을전통적인현금수당지급을통해보호하기보다는직업 교육훈련을통해노동시장안으로재진입시키고통합하고자하는정책이주요한방안으로활용되고있다. 아동과여성친화적정책등의사회복지서비스프로그램은 Esping-Anderson에의해대표적으로강조된것으로아동기에불리한성장조건을사회적개입 ( 아동의성장 발달을지원하는교육 보육 의료등의프로그램을종합적으로제공 ) 을통해해소하여노동시장에서의성공을촉진하고자하는것이다 ( 영국슈어스타트 ). 여성의경우에도여성고용이증가하는상황에서일-가정양립을통해아동양육시간을확보해주고여성의노동참여를적극적으로지원하는데목적을두고있다.

95 제 3 장경제성장, 불평등, 사회복지지출간의관계 83 마지막으로자산형성접근법 (Asst-Based Approach) 는미국에서처음시작된것으로탈빈곤을위해서는소득보장지원보다는빈곤층의자산이축적되도록돕는것이최선의방식이라는점에착안하고있다. 우리나라에서는아동을대상으로아동발달계좌를도입한바가있다. 저축으로상징되는물적자산형성을지원하여성인저소득층및아동이노동시장에적응할수있는기반마련과공공부조수혜자의근로의욕고취를그목적으로하고있다. 제 3 절시사점 경제성장과불평등, 경제성장과사회복지지출간의관계는오랜기간그답을찾을수없을정도로하나의방향을제시하고있지못하다. 연구자별, 분석자료별, 분석기간별, 분석국가군, 분석방법등에따라그결과는다른형태로나타나고있기때문이다. 하지만이속에서일정부문함의를도출한다면, 불평등이높아지면경제성장에는크게도움을주지못하고오히려사회적혼란과양극화를초래하여지속가능성장을방해할수있다는점이다. 또한사회복지지출역시성장과의관계를파악하기에는어렵지만, 단기는물론중장기적으로사회복지지출은사회적안정성, 저소득층의삶의질향상, 위기발생시위기극복의대안으로서충분한역할을수행하고있다는점이다. 현재의학문적흐름, 연구동향을살펴볼때단기간에어떠한결론을도출하는것은어려울것으로보인다. 어쩌면사회복지지출과성장간의선순환관계를분석하기이전에, 현재우리나라의사회복지지출이진정한국민의삶의질향상에기여하고있는가, 저소득층이탈빈곤할수있고, 삶의질을향상시키는데도움을주고있는가를분명하게평가하고, 부족한부문은사회복지제도와서비스로서이를보완해나가고자하는노력이필요하다. 중국고전에는군주민수 ( 君舟民水 ) 라는표현이있다. 그의미는바다는배를띄울수도있지만, 배를전복시킬수도있다는말이다. 배가바다에서안정적으로항해할수있도록돕는장치중하나가사회복지지출란점은분명하다고볼수있다.

97 제 4 장 사회보장과경제의선순환 제 1 절사회보장과경제의선순환논의틀과본연구의범위 제 2 절사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘에관한이론 제 3 절성공적인선순환메커니즘채택및실현조건에대한단서 : 경제성장에관한논의에서의시사점 제 4 절제도를선택하는제도인집단선택 ( 정치과정 ) 에관한이론 : 사회적딜레마극복의관점에서 제 5 절사회적딜레마를극복하게하는문화에관한이론 제 6 절사회보장과경제선순환메커니즘채택및실현의설명모형

99 4 사회보장과경제의선순환 << 제 1 절사회보장과경제의선순환논의틀과본연구의범위 본연구에서사회보장과경제의선순환이라는주제를다룸에있어사용하는기본적 인논의틀과연구의범위를먼저제시하고자한다. 1. 논의틀과근본적원인의우선성 가. 직접적원인과근본적원인의구별 사회보장과경제의선순환에관한논의는두가지차원이있다. 하나의차원은사회보장과경제가어떤과정을통해서로선순환할수있는지를밝히는것이고, 다른하나의차원은가능한선순환의과정의채택여부에관한것이다. 첫번째차원은직접적원인 (proximate causes) 에관한논의이고, 두번째차원은근본적원인 (fundamental causes) 에관한논의이다 19). 직접적원인은선순환의메커니즘이어떤것인가를설명하는것이고, 근본적원인은그러한가능한선순환메커니즘이왜어떤사회에서는채택이되어실현이되고어떤사회에서는채택이안되어실현이안되는가를설명하는것이다. 나. 근본적원인의우선성 본연구는현상적으로사회보장과경제사이에어떻게선순환이가능한가보다가능 한선순환이어떻게현실에서채택되어실현되는가를더근본적인연구라는관점에입 각하고있다. 부뚜막의소금도넣어야짜다는속담처럼아무리경제와사회보장의선 19) Acemoglu(2009, 22-23, ) 는경제성장에관하여이러한구분을적용하였다.

100 88 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 순환을가능하게하는방안이있어도이방안이사회에서채택되어실현되지않으면 그림의떡처럼소용이없다는입장이다. 2. 본연구의범위 본연구에서는지면제약상상기한두가지차원의연구를모두망라할수없다. 그러나연구의전체범위를염두에두는것이논의의질을높일수있다는관점에서먼저본연구가상정하는사회보장과경제의선순환연구의전범위를제시하고, 이를바탕으로본연구의범위를제시하겠다. 첫번째차원의직접적원인연구에서는두가지방향의연구가이루어져야한다. 한방향은경제가사회보장이잘되도록하는방향 (2) 이다. 통상적으로는사회보장을확대할수있는여력인물질적기반을경제가형성한다는점에서경제가잘되면사회보장도당연히잘되는것으로상정하고별도의논의를하지않고있다. 그러나이는가정에지나지않는다는점에선변함이없다. 즉아무리경제적자원이풍부해도이를잘사용해야사회보장이성공할수있다. 따라서이에대한구체적연구도필요하다. 이러한연구는경제적부가어떤사회보장정책의매개요인을통해어떤사회보장의결과를가져오는가에관한내용으로표현될수있다. 예를들면다음과같은논리의구체화가가능하다. ( 경제적부의크기 ) ( 사회보장정책 : 포괄성coverage, 충분성 adequacy, 지속가능성 sustainability) ( 사회보장결과 : 소득과자산분배, 인적자본, 사회적자본 ) 경제적부의크기가클수록사회보장제도를형성함에있어포괄성, 충분성, 지속가능성을모두높일수있다. 이는제도의특성에따라약간의정도차이는발생시킬수있지만사회보장이추구하는여러가지결과를더높은수준에서실현시키는것을가능하게한다. 본연구에서는이러한연구를후속연구로남겨두고자한다. 첫번째차원의직접적원인연구에서수행해야하는두가지연구중다른하나는사회보장이경제가잘되도록하는방향 (1) 이다. 이는사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘에관한연구이다. 본연구에서는실증적연구는수행하지않고메커니즘에대한이론적연구를제시하고자한다. 모형을사용하여실증적연구를하는것은

101 제 4 장사회보장과경제의선순환 89 후속의연구로남겨두고자한다 20). 그림 4-1 사회보장과경제선순환의두방향 1 사회보장 경제 2 두번째차원의근본적원인은현실에서선순환이일어나는메커니즘이알려져있어도왜어떤사회는이를채택하여선순환을현실에서성립시키고어떤사회는이에성공하지못하는가를설명하는것이다. 이에대한이론적설명이본연구의주연구대상이다. 이러한이론에대한실증적연구는후속연구로남겨두고자한다 21). 제 2 절사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘에관한이론 22) 1. 사회보장이경제적성공을가져오는메커니즘의구성 : 원인, 매개요인, 결과 사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘의설명은먼저원인의위치에있는사 회보장의조건이어떻게나타내질수있는가와경제의성공은무엇인가를제시할수 있어야한다. 그리고그과정에매개되는직접적원인이무엇인가를제시하여야한다. 가. 원인이되는사회보장의조건 먼저원인이되는사회보장의조건은사회보장의형태를구분하는것이다. 본연구 20) 유근춘 김태은 (2015, pp ) 에서주로평균과의비교를통한사전적통계분석이이루어졌고, 관련된일정한패턴도제시되었다. 이를구체적으로수리모형화하여본격적으로분석하는것이후속연구이다. 21) 유근춘 김태은 (2015, pp ) 에서스웨덴사례에대한연구가이루어졌다. 이러한연구를양적, 질적으로확대하는것이다음후속연구의방향이라생각된다. 22) 유근춘외 (2012a, pp.25-41) 에서이미연구된내용을보완요약하였다.

102 90 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 가경제와의관계를보는것으로이와가장관련이있는사회보장의형태는부담과복 지지출의고저라판단된다. 따라서사회보장의형태를 고부담고복지 와 저부담저복 지 의두가지로구분한다 ( 유근춘외, 2012a, pp.34-35) 23). 나. 결과인경제의성공을나타내는지표 다음으로경제의성공상태를나타낼수있는지표로성장 ( 실질GDP성장률, 명목 GDP성장률 ), 안정 ( 실업률, CPI상승률, 국가채무, 재정수지 ), 경쟁력 ( 경상수지, IMD 국가경쟁순위 ) 등을상정하였다. 이는일반적으로받아들여지는경제성공여부판단의지표라판단된다 ( 유근춘외, 2012a, pp.38-40). 다. 원인과결과를이어주는매개요인 : 직접적원인 마지막으로조건인사회보장의형태와그결과인경제의성공상태를이어주는과정을설명하는직접적원인이무엇인가이다. 일차적으로경제성장모델에서언급되는직접적원인은생산의물질적측면과관련된것으로서물적자본 (physical capital), 인적자본 (human capital), 그리고광의의기술 (technology in the broad sense) 이다 (Acemoglu, 2009, pp ). 광의의기술이란생산의효율성과관련된것으로서통상의물질관련기술과함께시장이나조직에의해효율성이결정되는측면도함께포함한다. 다음으로자본주의가화폐경제라는측면에서유도되는경제성공의직접적원인은세가지가언급되고있다 ( 유근춘외, 2012a, pp.25-32). 첫째로기업의경우에는수익성있는투자기회가계속적으로유지되고확장되어야한다. 둘째로국가의경우에는공공지출의재정충당이계속해서유지되어확장될수있어야한다. 셋째로가계의경우에는노동소득을위한일자리의창출이계속해서성공적으로이루어져야한다. 23) 중부담중복지 가언급되고있는데이는독자적인형태가되기어렵다 ( 유근춘외, 2012a, p.34). 또한이론적으로가능한 저부담고복지 와 고부담저복지 또한현실에서존재하기어렵다 ( 유근춘외, 2012a, p.34).

103 제 4 장사회보장과경제의선순환 91 라. 결과의요약 사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘은결국사회보장형태인 저부담저복 지 와 고부담고복지 가두가지종류의직접적매개요인을통해어떻게경제의성공 과연결되는가이다. 그림 4-2 사회보장이경제결과와연결되는메커니즘의연구틀 사회보장의형태 - 저부담저복지 - 고부담고복지 매개요인 - 물적생산요인 - 화폐경제요인 경제결과 - 성장, 안정, 경쟁과 관련된지표 2. 현실에존재하는예에기반한구체적설명메커니즘 상기한메커니즘에대해서구체적형태가부여된모형으로제시하지않고사회보장의형태가어떠한매개요인을통해경제의결과와어떻게연결되는지를제시하고자한다 24). 이러한연결관계를고려함에있어서는현실에서실제로존재하는성공과실패사례를염두에두는방법이현실적이라생각된다 25). 저부담저복지의경우에는민간부분에서저축과투자의여력이많음으로전통적인투자에의한물적자본과인적자본의축적, 그리고기술의발전이경제의성장을가져오는경우를상정할수있다고생각한다. 그리고고부담고복지의경우에는현실에서존재하는북구의황금삼각형모델을상정해볼수있다 ( 유근춘외, 2012b, pp.37-39). 이에따르면실업급여를중심으로한관대한사회보장급여를통해기술도입과노동시장의유연성에의한복지문제를해결하 24) 연결관계를상관관계나회귀분석등으로분석할수있으나본연구의중점이단순한계량적분석보다는모형을통한본격적인계량분석을염두에두고하는이론적분석에놓여있어이를하지않았다. 이는의미있는수량분석을하기에는아직이론적분석이충분하지못하다는판단에따른것이다. 25) 이는연구의제한점으로서아직설명이일반적인수준에이르지못했다는점을나타내고있다. 따라서현실적으로도다른메커니즘이존재할수있는가능성을제외하는것도아니고, 일반적인수준의설명이존재할수있다는점도제외하는것이아니다.

104 92 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 여혁신적기술채택을용이하게하고노동시장유연성을문제없이높임으로써경제적효율성을높이고, 적극적노동시장정책을통해인적자본의향상이나취업지원을하여노동의생산성과노동시장진입을높임으로써관대한사회보장급여의문제점을보완하도록하는선순환적상호작용이관대한사회보장, 노동시장유연성, 적극적노동시장이라는세가지요소간에존재한다. 이러한두가지성공메커니즘을중심으로저부담저복지와고부담고복지의각경우에성공과실패메커니즘을제시하면다음과같다 ( 유근춘외, 2012a, pp.35-38). 가. 저부담저복지의경우 다음의성공적인경우와실패적인경우를현실적으로상정할수있다. ( 성공적인경우 ) 저부담저복지 민간저축과투자의증가로인한실물자본, 인적자본의증대와기술의혁신, 저복지비용에의한가격경쟁력 고성장과국가경쟁력제고 저부담저복지의기반인시장 ( 일자리증가와소득상승 ) 을통한사회문제의해결과세금인하여력 저부담저복지지속가능... ( 실패적인경우 ) 저부담저복지 분배불평등으로인한사회문제의격화와유효수요부족, 저축과투자가촉진되지않고비생산적투기자본이형성되어생산적실물자본, 인적자본축적실패및기술혁신실패 저성장과국가경쟁력저하 저부담저복지의기반인시장을통한사회문제의해결실패와세금인하여력쇠퇴 저부담저복지의지속가능성에문제발생 ( 사회갈등증가와수입감소로인한재정적자등 ) 적절한대응에실패 저부담저복지유지불가능과관리불가능한난국의도래 저부담저복지의경우성공적인경우는생산력을중시하는공급중시경제학 (supply-side economics) 이적용되는경우이다. 이에따르면높은저축률과투자율 은물적자본과인적자본의축적, 그리고기술의발전을통해경제성장을가져오는중

105 제 4 장사회보장과경제의선순환 93 심요인이다. 또한저부담저복지는저비용을통하여가격경쟁력을높이고이는투자기회를높여고성장과국가경쟁력제고를가져온다. 현실에서이러한저부담저복지의성공메커니즘의실현은이차대전후전통적자본주의의전성기에서이루어졌다고생각된다. 현재는금융자본이우수한실물적투자를걸러내어이에투자하고그에서금융이윤을취하는전통적인역할보다는화폐에서직접화폐를파생시키는투기적활동에보다중점적인노력을기울이는경향이있어저축이실물분야의생산적인투자로이어지기보다는투기적인분야로몰려저부담저복지의성공메커니즘은잘작동하지않는것으로판단된다. 저부담저복지실패의경우에는저복지로인한불평등등의문제로인하여사회문제가악화되고유효수요도부족하게되며, 민간의저축도투기자본으로변하여생산적실물자본과인적자본축적에실패하고기술혁신에도실패한다. 이는저성장과국가경쟁력악화를초래하여기업투자의기회를낮추고결국저부담저복지도유지하지못하게된다. 역사적으로는사회갈등이주문제가되어선진국진입에실패한남미국가들이예가될수있다고생각된다. 그리고현재의저부담저복지국가대부분은상기한성공의경우보다는이러한실패의경우에더가깝다고판단된다. 나. 고부담고복지의경우 ( 성공적인경우 ) 고부담고복지 혁신적기술의채택과노동시장유연화가능, 적극적노동시장정책과훈련으로인한인적자본개발과취업지원 ( 생산성향상과함께높은고용률가능 ) 고성장과국가경쟁력제고 고부담고복지의기반인부담능력 ( 잉여저축의존재 ) 의유지와발전그리고사회부담의감소 고부담고복지지속가능... ( 실패적인경우 ) 고부담고복지 복지의존과근로의욕저하, 도덕적해이, 자본유출과지하경제 저성장과국가경쟁력저하 고부담고복지의기반인부담능력의쇠퇴와사회부담의증가 고부담고복지의지속가능성에문제발생 ( 고지출과수입감소로인한재정적자등 ) 적절한대응에실패 고부담고복지유지불가능과관리불가능한난국의도래

106 94 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 고부담고복지가성공을하는메커니즘은앞에서언급한바와같이현실의황금삼각형모델에서찾을수있다. 이에따르면실업급여를포함하는사회보장이충분하여 26) 혁신적기술채택및노동시장유연화 27) 가문제없이가능하게되어경제적효율성이높고, 적극적노동시장정책이인적자본개발과취업지원을가능하게하여노동생산성이높고노동시장진입이용이하게되어고성장과국가경쟁력제고가가능하게된다. 이는기업에게수익성있는투자기회를지속적으로유지확장시킬수있는기회를제공한다. 이는국가재정과가계의일자리에도긍정적으로작용하여고부담고복지를지속가능하게만든다. 고부담고복지가실패하는메커니즘은고부담고복지의부정적인측면, 즉복지의존과근로의욕저하, 도덕적해이, 자본유출과지하경제등이우세하게작용하여기업의투자기회축소와이에따른국가재정과가계의일자리에부정적영향이발생하여경제의효율성과경쟁력이저하되는경우이다. 이경우고부담고복지는유지불가능하게된다. 3. 논의의방향과성공적인복지국가의조건 가. 논의의방향 사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘을종합적으로고려하면사회보장의형태를 저부담저복지 과 고부담고복지 로나눈경우에각형태가반드시성공이나실패와이어지는것이아니고각각조건에따라성공과실패가있다는것이다. 따라서사회보장을높게할것인지낮게할것인지가문제의핵심이아니고, 각경우의성공적인메커니즘이실현되게하는것이문제의핵심이된다. 이는본연구가일차적으로성공적인선순환메커니즘이어떤것인지를밝히고, 이차적으로성공적선순환메커니즘이어떤사회에서는채택되어실현이되고어떤사회에서는그렇게되지않는이유를밝히고그에대한해결방향을제시하려는의도와도상응한다. 특히본연구는성공메 26) 충분한사회보장의내용이가족과고용 ( 적극적노동시장정책, 실업 ) 에관련된경우생산적이고투자적인사회지출이이루어졌다고할수있다 ( 유근춘외, 2011, pp.57-63; Lindert, 2004, pp ). 27) 고용보호입법지수 (EPL) 이작을수록노동시장유연성이높고, 통상노동시장유연성이높으면기업의효율성이증가하여경제의성장과경쟁력에긍정적인것으로판단한다. 특히황금삼각형모델에서는이러한전제가실제로작동하고있다고판단된다.

107 제 4 장사회보장과경제의선순환 95 커니즘자체보다그채택과실현의차원이보다핵심적이고중요하다는견해에입각 하고있다. 나. 성공적인복지국가의조건 상기한논의를종합하면사회보장과경제의선순환이라는측면에서성공적복지국가를복지형태, 사회적지속가능성, 경제적지속가능성, 변화대응능력을기준으로다음과같은기준을제시할수있다고생각된다 ( 유근춘외, 2012a, pp.33). 성공적복지국가란정치과정을통해저부담저복지이든고부담고복지이든그사회에적용될복지의형태에국민들이합의하고, 실제운용에서사회문제는그사회가용인하는수준이상으로해결하고 ( 사회적지속가능성 ), 복지의기반이되는경제는최소한저해하지않거나발전시키면서 ( 경제적지속가능성 ), 환경의변화로계속발생하는선택된복지형태의새로운문제를정치과정을통해선제적으로대응하여적절하게해결할능력이있는국가이다. 이러한성공적복지국가의복지수준이고수준이든저수준이든그국가의 적정복지수준 이된다. 그리고다시강조하면정치과정을통한합의능력, 실제운용에서사회적지속가능성과경제적지속가능성을가능하게하는메커니즘을인식하고채택실현하는능력, 환경변화시선제적으로적절한대응을할수있는능력이성공적복지국가의필요조건이다. 그리고이중본연구는특히성공적인메커니즘의채택및실현의조건의중요성을강조하고이를가능하게하는조건을연구제시하려고한다.

108 96 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 3 절성공적인선순환메커니즘채택및실현조건에대한단서 : 경제성장에관한논의 28) 에서의시사점 1. 논의의방향 우선성공적인사회보장과경제의선순환메커니즘의채택및실현의조건을따져볼수있는논의의틀을도출하기위하여기존경제성장에관한연구를살펴보고자한다. 특히가능한경제성장메커니즘자체와성공적인경제성장메커니즘의선택및실현을구분하여다루는 Acemoglu(2009) 의논의를중점적으로다루어본연구의논의에필요한결과를도출하도록하겠다. 성공적인경제성장메커니즘의채택및실현에관한논의는사회보장과경제의성공적인선순환메커니즘의채택및실현과공통점도있고차이점도있다. 사회보장과경제의성공적인선순환메커니즘의채택및실현과관련된확립된이론이없는상황에서어느정도확립된이론적성과가있는경제성장분야의논의를참조하는것은좋은출발점이된다고생각된다. 본연구의논의에필요한결과의도출은공통점을이용하면서차이점을반영하는방향이될것이다. 2. 국가간소득차이와경제성장률차이를가져오는직접적원인 Acemoglu(2009, pp.3-25) 는복지상태를나타낼수있는소득에서국가간의차이가큰현상을설명하려고노력하고있다. 이는일차적으로국가간의경제성장률차이로설명될수있다 (pp.9-11). 다음으로경제성장률의차이는실물자본 (physical capital), 인적자본 (human capital), 그리고넓은의미의기술 (technology in broad sense) 에의하여결정된다 (pp.18-19, pp.26-76, pp ). 넓은의미의기술이란생산의효율성 (efficiency of production) 과상관이있는것으로좁은의미의생산기술 (production technique) 은물론시장 (market) 혹은조직 (organization) 을운영하는기술도포함하는효율성혹은비효율성의요인들을포함한다 (p.19, pp ). 시장과조직을운영하는기술 28) Acemoglu(2009) 의논의를중심으로다루었다.

109 제 4 장사회보장과경제의선순환 97 이란시장이나기업조직등을조직하는방법, 그리고이러한조직방법을통해경제의상 이한참가자들에게동기를부여하는방법을말한다. 그리고물적자본이나인적자본에 대한투자보다기술이더중요한경제성장의요인임을언급하고있다 (pp.105). 3. 경제성장의직접적원인과근본적원인의구별 이상의논의를한후 Acemoglu(2009, pp.19-21, pp.106, pp ) 는경제성장의직접적원인 (proximate causes) 과근본적원인 (fundamental causes) 을구분한다. 전자는경제성장의메커니즘을설명하는데사용되어분석을위한수리적모형을구성할수있도록한다. 이러한직접적원인으로는물적자본, 인적자본, 광의의기술이제시된다. 이는바로앞에설명한경제성장률의차이를가져오는요인들이다. 그리고본연구의바로앞절에서 사회보장이경제의성공을가져오는메커니즘 이라는제목하에다룬내용중특히저부담저복지의성공요인에해당하는내용이다. 그러나이런메커니즘이알려져있고물적자본이나인적자본, 그리고기술의이전에있어커다란장벽이존재하지않는다고볼수있는현재의상황을전제로할때더근본적인문제는왜어떤나라는기술과물적및인적자원에충분한투자를하고어떤나라는못하는가이다. 즉경제성장의메커니즘에대한이해가아무리있어도그메커니즘이채택되어실현될수없다면전혀소용이없는것이다. 따라서이렇게경제성장메커니즘자체의실현을결정하는저변의추동적요인들을근본적인원인이라고부른다 (pp ). 만일어떤국가의경제성장에긍정적인변화를가져오는것이목적이라면직접적원인에의거한정책은마치질병에대한증상적치료와같고근본적원인에근거한정책은질병의원인에근거한근본적치료와같아후자가훨씬우수하다. 본연구도이러한판단에근거하고있다. 4. 경제성장의근본적원인 4 가지 Acemoglu(2009, pp.20-21, pp ) 는이러한경제성장의근본적원인이 될수있는 4 가지요인들에대한가설들을제시하고검토하고있다. 4 가지요인은각각 운 (luck), 지리 (geography), 문화 (culture), 그리고제도 (institution) 이다.

110 98 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 가. 경제성장의 4 가지근본적원인중운과지리 운이란다른조건은동일한데운과같은성격을갖는어떤작은불확실성이나이질성이커다란변화와관련된상이한선택을하게하거나혹은선택과관련하여특정할수있는근거가없어운적인성격을가지는다중균형 (multiple equilibria) 29) 중에다른선택을하게하여국가들사이에존재하는경제성과의상이한경로를발생시키는경우이다. 운적인요인의선택에의해직접적인원인들의상태가결정되는과정을통해경제성장이설명될수있다 (Acemoglu, 2009, pp ). 지리란개인이들어서살고있는물적, 지리적, 그리고생태계적환경에서그일부인개인에게제약요인으로부과되는모든요인들을말한다. 예들들면농업생산력에영향을미치는토양의질, 국부와산업화에영향을미치는자연자원, 수송에영향을미치는지형, 개인선호에영향을미치는기후, 개인의건강과생산성, 그리고인적 물적자본의축적동기에영향을미치는질병등이이에해당한다. 이러한요인들역시직접적요인으로설명하는경제성장메커니즘과잘연결될수있다 (Acemoglu, 2009, p.111). 나. 사회보장과경제선순환의근본적원인과운및지리의시사점 이상에서다룬두가지경제성장의근본적원인인운과지리는직접적요인으로설명하는경제성장메커니즘과잘연결될수있고그러한메커니즘중성공적인것의채택과실현을결정하는데도영향을미친다. 하지만성공적인사회보장과경제선순환메커니즘의채택과실현을설명하는데어떠한역할을할수있는지는차이가있을수있어별도로고려를하여야한다. 지리의경우경제성장과는직접적요인과근본적요인의양측면에서똑같이적용될수있지만사회보장과경제의선순환과관련된선택에있어서는기후가사람들의태도나선호에미치는영향이사회보장과경제성장의선순환메커니즘의선택과연결되는경우에한한다. 이러한관련성은매우제한적이고또한정책적으로개입할여지가적어본연구에서는명시적으로다루지않겠다. 29) 다중균형이란경제적으로동일한조건하에서귀결되는상이한균형상태들을말한다.

111 제 4 장사회보장과경제의선순환 99 반면에운이라는요인은직접적원인과근본적원인의양측면에서경제성장은물론사회보장과경제성장의선순환메커니즘의선택도잘설명할수있다. 그러나그약점도비슷하다고생각된다. 즉운이라는요인으로단기적인선택의차이는설명할수있지만장기적으로나타나는현상은설명이어렵다는점이다. 왜냐하면운에의한나쁜결과를장기간동안시정안하고둘이유가없기때문이다. 따라서현실에서마주하는의미있는현상들은쉽게바뀔수없는역사적경험의축적결과에의한것이대부분이어서운에의한설명은현실적으로별의미가없는경우가많다. 이러한약점을벗어날수있는운에관한이론이역사의존성을바탕으로한다중지속상태모델 (models of multiple steady states with history dependence) 이다 (Acemoglu, 2009, pp ). 이이론은기존의경로의존성 (path dependency) 이론과그논지가같다. 즉어떤특정한균형의경로가시작되면다른지속상태균형으로바꾸기는아주어렵거나혹은거의불가능하다는것이다. 그러나이러한이론에서필연적으로제기되는문제는어떻게지속균형이유지되는가를설명하는것이다. 지속균형유지를설명하는요인으로이해의충돌이나왜곡을들수있는데이는다른근본적원인인제도와문화의도움을필요로한다. 어떤상태의지속요인을설명하는이론은결국그변화도설명할수있다. 경제성장에서경로의존성을벗어나새로운경로로나아가는예로서한국과싱가포르같은경제기적을이룬국가들이거론될수있다. 이런점에서제도와문화는현상의지속과변화를동시에설명할수있는중요한근본적원인으로된다. 이는사회보장과경제의선순환채택과실현에도동일하게적용될수있다. 경제성장의성공적메커니즘채택과실현에있어운의요인을설득력있게제시하는이론이지도자의역할을강조하는이론이다 (Acemoglu, 2009, pp.117). 지도자가경제성장에미치는영향을실증적으로연구한 Jones와 Olken(2005, pp , p.861) 에의하면지도자는경제성장에중요한영향을미친다. 중국의예를들면모택동이중국을지배하고있을때중국의경제는지속적인저성장의경로 ( 평균연 1.7%) 에빠져있었다. 그러나그의사후등소평의새로운이념에입각한지도하에고성장의경로 ( 평균연 5.9%) 로바뀌었다 (Jones and Olken, 2005, pp ). 만일지도자의우연적죽음 ( random deaths) 을통해지도자가선택되었다는측면에서본다면운적인요소가강하지만 (Jones and Olken, 2005, p.844), 실제로지도자의죽음을통해경제성장의경로가달라진과정을자세히들여다보면새로운지도자가설정한정

112 100 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 책과발전시킨제도가새로운경제성장의경로를가능하게한것이다. 즉단순히새로운지도자가들어섰다는것보다그새로운지도자가경제성장을가능하게하는정책과제도를실현시킨다는것이중요하다. 이에대해다시새로운지도자로성장을조장하는지도자가뽑힐지아니면성장을저해하는지도자가뽑힐지는운이아니냐는반론이있을수있다. 그러나더욱중요한것은새로운지도자가경제성장을가능하게하는정책과제도를채택하고실행할권력이있어야한다는점에서보면제도가다시중요하게된다. 예를들면지도자에게제한이적은독재정치가그렇지않은민주정치에서보다지도자가경제성장에평균적으로더유의미한인과적영향을준다 (Jones and Olken, 2005, pp ). 이러한사실에의하면지도자가권력을행사할수있는제도적요인이중요한필요조건임을말할수있어도본연구와같이민주주의국가를전제로하는연구에서는또다시민주주의의지도자가필요한경제성장을위한조치를취할수있는권력을어떤경우에가질수있을가를제시해야할필요성을낳는다. 이에대해서는민주주의에서지도자가자신이추구하는정책이나제도를실현시킬힘을발휘하기위해서는이에필요한정치적세력관계를조성할수있어야한다는점만을이곳에서지적하고자세한점은정치과정을중시하는이론을설명하는다음의논의에서자세히다루겠다. 필요한때에올바른지도자가올바른정책을취할수있는힘을가지게되는정치적세력관계를조성할수있는가는또다시운이거나운이아닌다른요인일수있다. 본연구에서는정책적으로개입할수있는요인을다루는것이의미있다는판단을채택하고있으므로운이아닌요인을설명하는쪽을택하고자한다. 이러한측면에서다시제도와문화가중요해진다. 다. 경제성장의근본적원인중문화와제도 바로위의논의에서보았듯이사회보장과경제의선순환의성립조건을중점적으로다루는본연구를위해중요한사항은마지막남은두가지근본적원인인문화와제도이다. 먼저경제성장과관련된 Acemoglu(2009, pp , pp ) 의논의를살펴보고이에대한본연구의일치점과차이점을제시하여본연구의논의를발전시키도록하겠다. 먼저문화를개인의경제적행위에영향을미치는신념 (beliefs), 가치 (values), 그

113 제 4 장사회보장과경제의선순환 101 리고선호 (preferences) 라고정의했다. 그예로종교적신념, 다른신분관련행위와대비한재산관련행위에대한선호등을들었다. 그리고문화가영향을미치는주요한경로로다음의두가지를들었다. 하나는경제성장에영향을미치는행위에대한선호, 예를들면저축, 물적및인적자본축적등에대한선호를통하여경제에영향을미칠수있다. 다른하나는생산성을높일수있는협력과신뢰의정도에영향을미쳐서경제적성과에영향을미칠수있다. 협력과신뢰는사회적자본으로다루어지는중요한요인이다 (Acemoglu, 2009, p.111). 제도는인간의상호행위를형태짓는인간에의해고안된제약조건들이다. 그결과제도는인간의거래에서, 그것이정치적이든, 사회적이든, 아니면경제적이든, 유인을구조짓는다. (North, 1990, p.3) 경제제도를구성하는것은경제적유인에영향을미치는규칙 (rules), 규제 (regulations), 법 (laws), 그리고정책 (policies) 등이다. 개인들이자신에게이익이되는행위만을한다는것이경제분석의대표적인전제이다. 따라서제도가이익이어떻게나누어지는가에영향을미침으로당연히제도는경제성장의직접적원인에영향을미친다 (Acemoglu, 2009, p.111). 라. 사회보장과경제선순환의근본적원인과제도및문화의시사점 : 사회적딜레마극복의과제 Acemoglu가성공적인경제성장메커니즘채택및실현을결정하는근본적원인으로서다룬제도와문화를사회보장과경제선순환의채택및실현을결정하는근본적원인으로그대로사용할수없다. 따라서필요한수정을하기위한작업이필요하다. 성공적인경제성장메커니즘의채택및실현과사회보장과경제의선순환메커니즘의채택및실현과관련하여공통의관심사는왜사회들이다른선택을하는가이다. 즉어떤사회는성공적인메커니즘의채택및실현에성공하여번영하고, 어떤사회는실패하여쇠락하는가이다. 이는한사회에서행위를결정하는원동력이무엇인가와관련이있다. Acemoglu는경제성장과관련된사회에서의제도채택및실현을중심으로논의하기때문에개인이익추구를전제로하여선택과관련된이해관계의조정을중심으로다루고있다. 이는성공적인제도가채택및실현될수있는정치과정을이해관계를통

114 102 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 해분석하는정치경제학적접근으로나타나고있다. 그에의하면사회에서의집단선택은사회전체의선혹은이익 (the good of the society at large) 을위해서이루어지는것이아니라정치적균형의결과 (a result of political equilibrium) 라는것이다 (Acemoglu, 2009, p.140). 이러한전제에따르면성공적인메커니즘의채택및실현은정치과정에서이해관계가맞아떨어지는경우에이루어진다. 그러나한사회에서중요한것은이해관계가맞아떨어지는경우가극히드물고, 통상은합의를위해서이해관계를조정해야한다는것이고, 더욱문제가되는것은그합의가사회전체의이익을위한쪽으로이루어질수있어야한다는것이다. 사회전체의이익의채택및실현이라는관점에서중요하게고려해야하는것이사회적딜레마 (social dilemma) 현상이다. 즉개인이익 (self-interest) 을추구하는것을전제하는경우개인적으로는합리적이지만사회적으로바람직하지않은선택은단기적으로개인에게이익을주지만장기적으로모든구성원이그러한개인이익을추구하게되면결국에는전체적협력이붕괴되어사회전체적으로나쁜성과가나오고결국개인에게도손해가돌아가는현상이다 30) ( 유근춘외, 2011a, p.63; Zeng and Chen, 2003, p.587, p.589). 본연구는이러한사회적딜레마현상을성공적인메커니즘의선택및실현을성공적으로달성하기위하여한사회가풀어야하는공통의문제로보고자한다. 즉한사회가성공적인메커니즘을채택하고실현하기위해서풀어야하는모든문제를대표하지않을수는있으나거의모든중요한문제상황을포괄하고있다고가정하고자한다. 이는성공적메커니즘의선택에가장보편적이고중대한걸림돌이개인이익으로대표되는부분최적과사회이익으로대표되는전체최적사이의괴리이고, 풀어야하는문제는어떻게전체최적쪽으로선택이이루어지게하는가라는점을고려한다면타당한가정이라생각된다. 사회적딜레마문제해결은결국이를해결할수있는행위의동기가작동하도록만드는것이다. 이는결국사적인이익을추구하는개인이익이라는동기를극복하여, 공적인전체최적을선택할수있도록하는동기가무엇일수있는가이다. 이러한동기를 30) 대표적예가교통법규준수이다. 어떤개인이끼어들기를해서줄지어기다리는시간을줄일수있다. 그러나이를본다른모든개인들이이러한끼어들기를흉내내게되면법규를어겨이전과같은끼어들기의개인이익을향유하는것도불가능하게되고, 전체적으로도모두가교통법규를준수하여줄지어기다리는경우보다모든개인에게나쁜결과가나올수있다.

115 제 4 장사회보장과경제의선순환 103 이루는가장중요한특징은개인이익과같이행위가산출하는결과에의존하지않고, 행위가자체적으로옳은가아니면그릇된것인가에대한신념에만의존하는것이다. 이러한동기의특징은개인의이익과상관없이습관적으로옳다고생각하는행위를선택하도록하는것이다. 이러한사회적행위의동기를규범 (norms) 이라한다 31). 그리고규범을규정하는한사회에서좋고바람직한것 (what is good and desirable) 이라는개념과관련된것이가치 (values) 이고, 이는문화의가장중심적특징이다 (Schwartz, 2014, p.548). 따라서한사회의문화를규정짓는다고볼수있는규범혹은가치는개인이익등행위의결과와상관없이옳고그른것에대한신념에의해행위를결정하는동기가되며, 이는개인의이익에기반을둔행위동기가사회적딜레마를야기하는경우그문제를해결할수있는수단이될수있다. 그러나이러한문화는통상의식적정책수단으로사용되기에는어려운점이있다고지적되고있다. 따라서이러한문제를문화와제도의공통점과차이점을다루면서제시하고그극복방안의가능성에대해다루고자한다. 5. 문화와제도의공통점과차이점그리고이후의논의 다음으로이상의문화와제도에대한논의를공통점과차이점을통해정리하고, 이를통해이후에논의해야할사항을제시하고자한다. 문화와제도의중요한공통점은둘다인간의행위동기에영향을미쳐서행위를결정하는요인이된다는것이다. 그러나행위결정의구체적작동에서는차이가있다. 제도는주로개인이익에기반한처벌과보상이라는메커니즘을통해개인의행위에영향을주는반면, 문화는이전의역사적과정에서주로경험과교육을통해형성된옳고그름에대한신념에기반을두고개인이익과직접적상관없이거의습관적으로옳다고생각되는방향으로행위가이루어지도록한다 32). 31) 비 - 결과론자행동 (non-consequentialist behavior) 과관련된동기이다 (Rothstein(1998) 의 p.128 과주 48 참조 ). 32) 문화와제도의행위결정과정의차이를이렇게구분하는것은본연구에서결과론자와비 - 결과론자행동을구분하는것과밀접한관련이있다. 이러한관점에서보면문화는확실히비 - 결과론자행동이되는데제도에대해서는기존연구에서명확한설명을하지않고있는것같다. 본연구는결과론자와비 - 결과론

116 104 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그리고문화가역사적과정을통해진화한것이라는점에서통상은인간의단기적이고직접적인의식적개입을벗어난것으로보는반면에제도는어려운측면이있다고는해도기본적으로인간의직접적인의식적개입이가능한것으로보고있다. 또한문화가정책적개입수단으로사용하기어려운점은측정이어렵다는것이다. 따라서정책적개입을가능하게하는구체적인관계설정대신좋은문화는좋은결과를가지고오고, 나쁜문화는나쁜결과를가지고온다는식의순환적설명에빠지기쉽다. Acemoglu(2009, pp ) 는이러한이유로문화를제도의지속성등을설명하는보충적인역할을할뿐이며사회들이다른선택을하는주된차이를설명하는요인은제도라고한다. 그리고문화가상기한난점을극복할수있는것을설명하는이론이이론적으로가능하지만아직그러한이론이개발되지않았다고한다. 본연구는이러한 Acemoglu의주장이맞지않다고생각한다. 즉제도가 Acemoglu 가주장하는것처럼중요하긴하지만문화도사회사이의다른선택을설명하는데똑같이중요하다는것이다. 이를설명하는것이이후의논의방향이다. 어떤사회는성공적선택을하고다른사회는이에실패하는하는근본적원인을본연구는공통의문제인사회적딜레마극복의성패여부로보았다. 이러한관점에서제도와문화는각각고유한영역과기여를하는것으로보고자한다. 그리고이둘의고유한영역과기여는상호작용하고있는것으로보고자한다. 먼저제도의고유한영역과기여는사회의선택은결국제도를선택하는제도를통한특정제도의선택을통해이루어진다는것이다. 이러한측면에서한사회에서제도를선택하는제도인집단선택혹은정치과정이중요한의미를가진다. 이러한측면에서는어떤형식적요인을갖추게하여집단선택혹은정치과정이사회적딜레마를피하게하여성공적인선택을할수있게하는가가중요하다. 그러나제도는기본적으로개인의이익을바탕으로한유인구조를통해작동한다. 물론상기한대로제도의형식적요건을통해어느정도사회적딜레마문제를해결할수있으나집단선택과정의참여자들이기본적으로개인이익을바탕으로의사결정을한다면사회적딜레마를피하기에는역부족일수있다. 이러한측면에서개인이익과는상관없는비-결과론자행위의동기를형성하는규범혹은가치를결정하는문화가중 자행동을구분하는관점에서보아제도가결과론자행동에속한다는결론에이르렀다.

117 제 4 장사회보장과경제의선순환 105 요해진다. 이를위해서는규범혹은가치의어떤내용이사회적딜레마를극복하게하는데기여하는지를구체화할수있어야한다. 그리고 Acemoglu가언급한두가지측면, 즉문화의구체적내용측정과문화가급격하게변화할수있는조건에대한이론을제시하여야한다. 다음절에서는제도의선택에관한제도를다루고이어서문화에대해서다룬다. 마지막으로모든논의를종합하여사회보장과경제의선순환메커니즘채택및실현을설명할수있는모형을제시한다. 이는스웨덴사례를중심으로한국제비교연구에있어서이론적바탕을이루게된다. 제 4 절제도를선택하는제도인집단선택 ( 정치과정 ) 에관한이론 : 사회적딜레마극복의관점에서 1. 제도를선택하는제도인집단선택 : 사회적딜레마의관점 한사회에서사회보장과경제의선순환메커니즘을채택하고실현한다는것은결국그것을가능하게하는제도 ( 정책포함 ) 의선택을통해이루어진다. 그리고그러한제도의선택또한제도를선택하는제도를통해이루어진다. 따라서제도의선택에관한제도를연구하는것이필요하다. 제도의선택은집단선택 (collective choice) 을통해이루어진다 33). 이는넓게는공적선택이이루어지는공적분야를모두포함하는공적세계 (public world), 좀더좁게는공적선택이정치과정 (political process) 과결부되어이루어지는정치적세계 33) 관련용어로공공선택 (public choice), 사회선택 (social choice), 집단행위 (collective action) 등이있다. 공공선택은전통적인정치과학의문제를경제학의도구를사용해연구하는분야이다 (Tullock, p.1040) 사회선택은개인과사회의관계를다루는분야로서, 구체적으로는개인의이해혹은판단혹은복지를일종의집합개념인사회복지, 사회판단혹은사회선택으로전환하는집합과정을다루는분야이다 (Sen, 1987, p.382) 공공선택과사회선택은정치현상을경제학적으로다룬다는점 (the economics of politics) 에서공통점이있고전자는실증적이고후자는규범적이라는측면에서차이점이있다 (Rowley, 1993, ix). 집단행위는공동의이해관계를가지는집단에서개인들이자신들의행위를최적화하는논리를분석하는연구분야이다 (Olson, 1987, p.474). Ostrom (1990, pp.50-55) 은분석수준을헌법선택 (constitutional choice), 집단선택 (collective choice), 운영선택 (operational choice) 으로나눈다. 본연구의집단선택은이모두를포괄하면서주로제도를선택하는제도와관련된헌법선택과집단선택의수준에해당한다.

118 106 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 (political world) 에서이루어진다고볼수있다 (Rothstein, 1998, p.121, p.123). 집단선택을통해사회보장과경제의선순환을성공적으로가져올수있는규칙혹은정책들이제도의형태로결정된다. 이러한성공적규칙혹은정책들이채택될수있는지를결정하는가장근본적이고공통적인문제를본연구에서는사회적딜레마의극복이라고보았다. 이는이해관계가기본이되는상황에서개인이나부분집단의이익이전체이익과차이가나는경우어떻게개인이나부분집단의이익을추구하고자하는경향을극복하고전체이익쪽으로결정이날수있도록협조를할것인가라는질문에대한답도된다. 2. 정치과정을고려한사회적딜레마극복 : 개념틀 먼저정치과정을명시적으로고려한사회적딜레마극복을설명할수있는개념틀을제시하겠다 34). 가능한개념틀을모두조감해볼수있는이론적틀이아직없다고생각된다. 따라서본연구에서는현재연구자에게가능하다고생각되는것을제시한다. 본연구의중심문제는사회보장과경제의선순환채택및실현여부이다. 이러한선순환채택및실현의결과 (outcome) 는사회보장의성공과실패로볼수있는결과와경제의성공과실패로볼수있는결과로나타내질수있다. 이는개념틀의맨마지막에나와있다. 이러한연구현상과관련된구조적동인을개념틀의맨처음에놓을수있다. 사회보장과경제의선순환에관한구조적동인이란결국사회보장의성공과실패로볼수있는결과와경제의성공과실패로볼수있는결과에영향을미칠수있는것들이포함된다. 이러한영향을미칠수있는요인중중요성과지속성이큰순서대로구조적동인이라할수있다. 무엇을구조적동인으로볼수있는가에대해서는분명히공통적인부분이있겠지만또한세부에서는여러가지대답이가능하다. 이를정리하는데도여러가지방안이있을수있다. 본연구는직접적원인과근본적원인을구별했는데구조적동인에해당하는것은직접적원인에영향을미쳐마지막결과에영향을미칠수있는것이다 35). 34) Emmenegger et. al. (2012, pp.9-11) 의개념틀에기반을둔것이다. 유근춘외 (2012b, pp.26-27) 도비슷한응용시도이다.

119 제 4 장사회보장과경제의선순환 107 정치과정을따로다루는이유는구조적동인이발생시키는영향이결과에영향을미치는정책변화로직접연결되지않고, 정치과정을통하여과거정책, 제도그리고정치가구조적동인에서발생하는문제해결압력을정책으로변화시키는중재요인이되기때문이다 (Emmenegger et. al. 2012, p.10). 본연구에서중요시되는사회보장과경제선순환메커니즘의채택및실현여부도결국이러한정치과정을통해이루어진다. 본연구에서는사회적딜레마의극복이사회보장과경제선순환메커니즘의채택및실현여부를결정하는관건이었으므로결국정치과정에서이러한딜레마도극복이되어야한다는것이다. 사회적딜레마의극복은결국개혁이라는형태로등장하는사회보장과경제의선순환을가능하게하는정책이잃는자와얻는자라는이해관계를필연적으로만들어내는상황에서어떻게전체최적인선순환을가능하게하는정책조합이채택될수있는가라는문제로된다. 이를표현한것이정치과정의산출 (output) 로나오는정치적연합 (political coalition) 과정책조합 (policy output) 이다. 이해관계는주로정치적연합에의해파악되고전체최적여부는정책조합에의해판단된다. 그림 4-3 정치과정을통한사회적딜레마극복을설명하는개념틀 동인 구조적동인 딜레마극복 정치적연합 정치과정 정책조합 결과 사회보장과경제의선순환결과 자료 : 다음의그림들을종합한그림임 (Emmenegger et. al. 2012, p.11, Figure 1-5; 안재흥 2013, p.21. 그림 1-1). 35) 구조적동인을구체화하기위해서는사회보장과경제의양쪽에영향을미치는다음의현상과같은것들을종합하여다룰필요가있다. 이중화 (dualization) 에영향을미치는탈산업화 (deindustrialization) 와세계화 (globalization)(emmenegger et. al. 2012, pp.9-10). 자본주의의다양성과관련된자유화 (liberalization) 와사회적연대성 (social solidarity)(thelen 2012). 저출산과고령화. 저성장기조의정착, 지식기반경제등이다.

120 108 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 3. 이해관계와정치적연합을발생시키는기본구조 이해관계와정치적연합에대한구조적인측면을보겠다. 먼저서구정치체계의기본적인두이해관계자는시민과그조직, 그리고개인과거대산업, 상업, 금융기업들로이루어진자본의소유자들이다. Duverger(1974, pp.4-5) 에따르면다음과같다. 따라서양면신인야누스 (Janus) 와같이..., 서구체제 (the Western system) 는대립하면서동시에상보적인양상 (opposing yet complementary aspects) 을보인다. 그리고이러한이중성 (dualism) 이서구체계의본질적속성 (essential nature) 을이룬다. 한편으로는다원성 (pluralism), 자유 (freedoms), 그리고경쟁적선거 (competitive elections) 가시민들 (citizens) 에게다른어떤정치체제에서보다그들의지배자들 (governors) 에게영향을미칠수있는가능성을부여한다.... 이러한권리가상당한기간실질적이기보다는오히려형식적이었다. 그리고아직도어느정도는그렇다고할수있을지몰라도지난 50년동안이러한권리는더이상논의의여지가없을정도로현실성의지위를확보하였다. 서구체제는더이상 형식적 민주주의 ( formal democracy) 의사항이아니다.... 그것은이제진정한민주주의 (genuine democracy) 이다. 다른한편으로이러한민주주의가서구체제의모든면을대표하기에는부족하다. 서구국가들에서시민과그들의조직들 (the citizens and their organizations) 은정치적권력 (political powers) 의유일한소유자가아니다. 그들은정치적권력을주로자본의소유자 (the owners of capital) 와나누어가지고있다. 자본의소유자는개인 (individuals) 도되지만특히거대산업, 상업그리고금융기업들 (the great industrial, commercial, and financial firms) 로이루어져있다. 이들이양면신야누스의다른얼굴이다. 정치적결정은두가지기본적인힘들 (the two principal forces) 이투표자 (voters) 와부유한자본가 (rich capitalists) 인경기장에서이루어진다. 정치적권력이서구체제국가들에서는대중 (people, demos) 과부 (wealth, plutos) 의양쪽에기반을두고있다. 따라서서구의정치시스템 (political system) 을 금권-민주주의 ( 金權 - 民主主義, pluto-democracy) 라부른다.(Duverger 1974, pp.4-5) 본연구에서는좁은의미의정치과정 ( 정치적세계, political world) 외에학계, 여론등다른집단선택에영향을미치는힘들이작용하는공적인영역을통틀어공적세

121 제 4 장사회보장과경제의선순환 109 계 (public world) 라했다. 이런공적세계에서작용하는힘들도결국에는상기한두가지힘, 즉투표에근거한대중의힘과부에근거한경제적힘 (economic power) 의소유자인경제적과두제 (economic oligarchy) 36) 의이해관계에서자유로울수없다. 이두가지힘외에공적세계를구성하는매개집단들로는정치가 (politicians), 공무원 (civil servants), 그리고여론형성에영향력을미치는집단들 (manipulators of public opinion) 이있다 37). 형식논리적으로대중쪽은다수가힘을발휘하는상황에서더힘이세고, 경제적과두제는그렇지않은경우에더힘이세다. 대표적예를들면어떤사안이공개적이고투명하게전개되면서여론의관심을받으면대중쪽의의견과이익을반영하는쪽으로의사결정이이루어지기쉽고, 반대로비공개적이면서불투명하게전개되면서여론의관심을받지못하면로비 (lobby) 를통한경제적과두제의의견과이익을반영하는쪽으로의사결정이이루어지기쉽다. 이러한로비를위해서중요한것이압력집단 (pressure groups) 이다 38). 압력집단은특정집단의이해를증진하기위한공식적기관이다. 경제적과두제를위한압력집단이가장먼저발전했다. 다른집단들도이를따라하게되었는데경제적과두제와반대적인이해관계를주로가지는것으로서노동조합이있다. 압력집단이자신들의지배를확보하는방법은정치과정에직 간접적으로참여하기로되어있는매개집단에대한영향력을강화하는것이다. 이에는대표적으로두가지방법이있다 (Duverger 1974, pp.77-78). 첫째는연합 (coalition), 조정 (coordination), 그리고조직화 (organization) 를통하여압력집단의지배를위한위상을강화하는것이다. 둘째는정치가들이선거때문에종속적일수밖에없는여론에직접적인영향을미치는것이다. 이는여러방법을통해대중들사이에우호적인시각을조장함으로써달성된다. 경제적과두제의영향력이강하다는전제하에이에대항하여힘의균형을유지하는힘이필요하다. 이를길항력 (countervailing power) 이라부르고자한다. 39) 이러한 36) Duverger(1974, pp.70-90) 를참조하기바란다. 37) Duverger(1974, pp.73-77) 에서는이들을 매개계급 (intermediate class) 라하고있다. 그리고각집단에속하는구체적예들과경제적과두제에대한종속과독립의관계를다루고있다. 38) Duverger(1974, pp.77-80) 을참조하기바란다. 39) Galbraith(1952, pp ) 에서개인적인경제적권력이시장의경쟁 (competition) 처럼시장의같은쪽에의해서견제되는경우와구분해서, 그경제적권력의고객이나공급자에의해견제 (check) 가이루어지는경우길항력 (countervailing power) 이라는개념을사용하였다. 이후의저작에서시장의다른편의

122 110 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 개념은개인이나부분집단이사적이익 ( 부분최적 ) 을추구하는데서발생하는사회적딜 레마의문제를해결하여전체최적을달성하는데필요한개념이다. 4. 이해관계의새로운변화를반영한정책조합과전체최적여부 가. 전체최적의의미 통상전체최적은사회의대다수를구성하는대중의이익을가져오는경우를상정한다. 이는형식논리상문제없이받아들여지는것으로한다. 문제는대중의이익이실제로어떤경우에확보되는가에대한판단을둘러싸고일어난다. 예를들어복지를확대하는경우대중의이익이라는관점에서전혀상이한두가지주장이가능하다. 하나는대중에게복지의급여가돌아감으로대중의이익에부합하다는것이고, 다른하나는단기적으로는좋지만장기적으로는도덕적해이와경쟁력의쇠퇴를가져와경제전체의쇠퇴를가져옴으로대중의이익과부합하지않다는것이다. 이론상으로는두경우가모두가능하다. 문제는현실이어떤경우에해당하는지를판단하게할수있는사실에대한판단이자료의존재여부와정확성등여러가지문제로거의항상논쟁거리라는점이다. 이러한현실적제한을인정하고, 이문제는실용적으로가능한만큼씩해결해가는수밖에는없다는입장을전제하고본연구의다음논의가진행된다. 즉현실적판단문제는유보하고이론상의논의를진전시킨다. 나. 현대화폐경제의구조 : 정리를위한개념틀 정치적연합과정책조합사이의관계, 그리고전체최적에대한시사점을더자세히알아보기위해서는그기준이될수있는개념틀이필요하다. 본연구에서는현대의화폐경제의구조와그구성집단의활동을나타내는다음의그림을개념틀로사용하여정치적연합과정책조합사이의관계, 그리고전체최적에대한시사점을살펴보겠다. 40) 개념이, 교육자나과학자계층혹은새로운사회주의등에의한견제로확대되고있다 (Galbraith 1967, pp , Education and Emancipation; Galbraith 1973, pp , The Socialist Imperative). 이는본연구의매개집단전체가이러한길항력으로기능할수있음을시사한다고생각된다. 40) 이중순환으로서의현대화폐경제에대한자세한설명은유근춘외 (2012a, pp.26-32) 에나와있다. 본연

123 제 4 장사회보장과경제의선순환 111 그림 4-4 이중순환으로서의현대화폐경제구조 수익성 ( 기업 ; 대차대조표, 손익계산서 ) [... W G : 판매 ] < 지불불능의보전 = 지불불능의떠넘김 투자 [G W (Pm, A)... P...] 와세금 < 지불이유 = 지불능력의이전이유 > 조세혹은기타강제징수 ( 국가 : 예산 ) 집단욕구의충족 사전욕구의충족과세금 노동 ( 가계 : 예산 ) 자료 : Ryu 2003, 305 Abb. III-10 과유근춘외 2012a, 27 그림 2-1 을그대로사용함. 이는 Luhmann 1988, 137 Fig. 1 을참고함. 현대화폐경제란거의모든경제행위가화폐를매개로이루어지는경제이다. 이러한경제의가장근본적인요구사항은화폐가계속적으로순환할수있어야한다는것이고, 이를결정하는사항이이러한경제의근본구조가된다. 이를알아보기위해화폐경제의기본행위인지불행위를살펴보자. 화폐의지불은지불하는쪽에서는지불능력을이전하고자신은그액수만큼지불불능이된다. 화폐를수령하는쪽에서는그액수만큼지불능력이증가하는것이다. 수령하는쪽에서는수령한화폐를경제활동을하는한다시지불하지않을이유가없기때문에화폐의순환에특별한문제가발생하지않는다. 그러나지불하는쪽에지불액수만큼발생하는지불불능은특별한조치가없으면보전되지않는다. 화폐경제의존속이화폐의계속적인순환에있으므로이러한지불불능의보전을위한기전이화폐경제의구조가되는것이다. 화폐경제의구조를나타내는것이이중순환이다. 화폐의이중순환은그림의상부를이루는기업과하부의왼쪽인국가그리고하부의 구에서는필요한부분만선택하여본연구의목적에맞게사용한다.

124 112 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 오른쪽인가계의세구성집단사이에서이루어진다. 그리고이중순환의안쪽에는화폐를지불하는이유, 즉지불능력을이전하는이유가있다. 이중순환의바깥쪽에는지불불능을다른경제주체에게떠넘김으로써지불불능을보전하는방법이제시되있다. 이중순환은각구성집단마다다르게구성된다. 이중순환은크게두종류로나뉜다. 하나는안쪽의지불하는이유와바깥쪽의지불불능의보전이자체적으로연결되어있는경우와아닌경우이다. 전자는지불의수익성조건이라한다. 즉안쪽의지불이바깥쪽의보전이전제되지않으면일어나지않는경우이다. 이는기업에해당된다. 후자는지불의예산조건으로서안쪽의지불을기본적으로바깥쪽의예산범위에서하는것이다. 이에는국가와가계가해당된다. 다. 화폐경제의기본구조에입각한이해관계의재구성 이해관계의새로운변화를반영한정치적연합과정책조합사이의관계그리고전체최적에대한시사점을얻는것이상기한이중순환구조를언급한이유이다. 이러한시사점을얻기위하여앞에서언급된이해관계와정치적연합을발생시키는기본구조를이중순환구조의구성집단과결부시키는것으로부터시작하고자한다. 이해관계의기본구조는민주주의에근거한대중과자본주의에근거한경제적과두제의둘이었고, 매개집단으로서정치가, 공무원, 여론형성에영향력을미치는집단이존재하였다. 이중순환구조의기업은경제적과두제가탄생하는기본적토양이다. 그리고가계는대중에해당된다. 그리고집단선택이일어나는공적세계의중심은국가를중심으로하는정치과정이다. 이러한정치과정의핵심은국가의이중순환내부의지불하는이유인집단욕구의충족이다. 집단욕구의충족을둘러싼경제적과두제와대중의대립은화폐경제의이중순환구조로번역하면기업과가계의이중순환에있어서의입장차이로번역될수있다. 본연구의경우문제가되는집단욕구충족상의집단선택문제는사회보장과경제의선순환이다. 이를위해서는국가재정의지출이필요하며, 이는중장기적으로균형예산의원칙하에예산조건을충족시키는방향으로운영되는것이바람직한것으로되어있다. 그리고지출이초래한지불불능은조세혹은기타강제징수를통해보전이되어야한다. 사회보장이경제에미치는영향을중심으로국가의역할을볼때두가지정책조

125 제 4 장사회보장과경제의선순환 113 합이가능하였다. 하나는저부담저복지, 다른하나는고부담고복지, 저부담저복지를위해국가가재정을특별히신경써서마련해야하는것은없다고볼수있다. 따라서실제로재정상문제가되는것은고부담고복지의경우에높은세금등을통해고부담을가능하게하는것이문제가된다. 고부담을가능하게하는세금은기업과가계의이중순환에서안쪽의지불이유에해당한다. 이에대한입장은기업과가계, 즉경제적과두제와대중이다를수있다. 기본적으로대중은고부담에수반하는고급여의혜택을받음으로특별히고부담고복지에반대할이유가없다. 그러나기업의경우고부담에수반하는고급여의혜택에대한수혜의식이없고, 오히려생산비증가와수익의감소로의식이된다. 따라서기업은고급여에수반하는고부담에일반적으로찬성할이유가없다. 이러한상황에서가계의구성에변화가발생했다. 가계는자산소득이크지않은한일자리의노동을통해소득을창출해야계속적으로예산조건을충족시켜화폐경제에참여할수가있다. 최근탈산업화 ( 서비스산업의발달 ), 세계화, 지식기반경제의발달등으로인하여사회의전반적분야에서변화가발생하였다 41). 이러한변화가노동을해야만하는가계부문에이중화 (dualization) 를발생시켰다 (Emmenegger et al. 2012, pp.10-15). 이중화는서로다른범주의수급자에게부여되는권리, 수급권, 그리고서비스를정책을통해점점더차별화하는과정을의미한다. 이에따르면노동시장에서내부자 (insiders) 와외부자 (outsiders) 의구분이심화 (deepening), 확대 (widening), 혹은새로창조 (creation) 되는사건이발생하였다 42). 노동시장의분절화 (segmentation) 에의해차별되는내부자와외부자는각각다음과같이정의된다. 내부자는표준적인고용상태에있는사람을의미하고, 외부자는비정형적이고위태로운일자리혹은실업상태에있는사람을의미한다 ( 앞의책, pp.29-30, p.31). 이들사이에는부분적으로이해관계의갈등이발생한다. 내부자들이외부자들의일자리를희생해서라도높은임금을추구하려는유인을가지고있으며, 더나아가이를위해내부자와고용주사이에계급을넘어선연합 (cross-class coalition) 도가능하다 ( 앞의책, p.13). 41) 유근춘외 (2008, pp ) 는경제환경과사회환경에따른새로운보건복지정책방향에대한논의를제시하고있다. 42) 이중노동시장이론 (dual labor market theory) 의 1 차노동시장 (primary labor market) 과 2 차노동시장 (secondary labor market) 도이러한이중화의한예로생각할수있다.

126 114 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 라. 새로운이해관계에따른정책적조합의원형 이러한새로운추가된이해관계와관련한새로운정책조합의원형은정책이새로등장한차이를확대하는가아닌가의여부이다. 특히대중에속한약자에게관대한가의여부가중요하다 43). 이러한정책조합의원형을이전의기본적이해관계와새로추가된이해관계에관해실제에서발견되는형태를통해나타내면다음과같다. 먼저이전의기본적이해관계에서약자는대중 (= 가계 = 피고용노동자 ) 이었고이들에게관대한지의여부에따라고복지와저복지가나뉘고각각을가능하게하는고부담과저부담이각각에상응하였다. 각경우에성공과실패의경우가모두존재하였다. 전체최적은대중에게유익한경우이고, 각각의성공한경우이다. - 고부담고복지 : 성공 ( 많이걷어잘사용, 주된이해관계는경제적과두제의고부담회피 ), 실패 ( 많이걷어잘사용못함, 주된이해관계는대중의도적적해이 ) - 저부담저복지 : 성공 ( 적게걷고민간투자활성화 ), 실패 ( 적게걷었으나민간투자활성화안됨, 주된이해관계는경제적과두제의비생산적투자 ) 이전의상태에서사회적딜레마와관련이있는부분은다음과같다. 고부담고복지의성공의경우경제적과두제가고부담에반대하는것을극복하여야한다. 저부담저복지성공의경우가존재한다면고부담과관련된사회적딜레마가존재하지않으므로별도언급의필요가없다. 고부담고복지가실패하는경우는대중의도덕적해이를극복하는것이사회적딜레마의극복을통해성공으로가는길이다. 저부담저복지실패의경우경제적과두제의비생산적투자를극복하는것이사회적딜레마를극복하여성공으로가는길이다. 본연구에서는저부담저복지의경우현재상황에서성공이어렵다는전제와고부담고복지의실패보다성공이더적극적인의미가있다고보아고 43) 정치과정에서정치산물 (political output) 로서정책이나오는데정책이이중화와같이차이를가져오는경우에도그정책내용이외부자에게관대한가의여부에따라정책결과 (policy outcome) 인차이정도에있어차이가날수있다이러한측면에서과정 (process), 산출 (output), 결과 (outcome) 를구분하는것은의미가있다 (Emmenegger 2012, p.10).

127 제 4 장사회보장과경제의선순환 115 부담고복지에서고부담을둘러싼경제적과두제의사회적딜레마극복을주대상으로하겠다. 하지만형식적인사회적딜레마극복의조건은모든경우에적용된다. 새로운이해관계가근로자로서의대중내부에내부자-외부자차이로서등장하는경우의정책조합유형은실제에서발견되는두가지를예시하겠다. 하나는탈산업화 (deindustrialization) 혹은서비스산업의대두와관련된것이다. 이는생산성에서차이가구조적으로발생하는, 발전적인부문 (progressive sector) 과비발전적인부문 (nonprogressive sector) 사이에발생하는불균형성장 (unbalanced growth or expansion) 의결과에관한 Baumol(1967, pp ) 의설명을그근거로하고있다 44). 소득이증가하면서비스에대한수요가증가하는것으로되어있다. 그리고제조산업에서생산성이증가하면산업노동에대한수요가감소한다. 반면에서비스산업의생산성은제조산업에비해훨씬느리게증가한다. 이럼에도불구하고서비스의임금비용이제조업의임금비용을따라오게되면서비스노동은과도한가격을매긴것이된다. 이러한비용-병문제 (a cost-disease problem) 에대해세가지정책조합이있는것으로되어있다. 정책조합은최소한노동시장정책과사회정책을함께고려해야한다. 그리고본연구에서정치과정을고려하는것과같이이러한정책들이정치적세력관계에의해영향받는것을반드시고려해야한다 (Emmenegger 2012, pp.16-17). 첫째로사회정책적개입없이시장의법칙에그대로맡겨두는방법이다. 이경우저숙련서비스노동자의고용이증가하고, 임금은그생산성에상응하기때문에낮다. 따라서불평등문제도증가한다. 그리고노동시장에내부자와외부자의차별된두가지집단이존재한다. 이러한정책조합은이전의저부담저복지의정책조합에해당된다. 이중화가존재하고불평등문제가증가한다는점에서전체최적은아니다. 둘째로만일사회정책적으로이전편향 (transfer-biased) 된정책을사용하여높고경직된사회임금 (social wage) 이존재한다면생산성이낮은서비스부분의일자리는시장에서가격적으로견딜수없어사라진다. 이경우실업이높고, 고용은낮아진다. 이경우그래도사회임금을높게유지하는사회정책이있으므로첫째의경우보다불평등도가낮을수있다. 그러나가계가노동시장에서내부자와외부자의두형태로나뉘 44) 본연구에서는 Baumol 의설명에해당하는 Esping-Anderse(1993, pp.9-11, pp.26-29) 과 Emmenegger(2012, pp.15-16) 의내용을사용하였다.

128 116 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 는것은첫번째와같다. 이는고부담고복지의한형태로된다. 이중화가존재한다는점에서전체최적은아니다. 셋째로정부가개입을하여저숙련서비스부문을보조하는것이다. 그리고이경우저숙련서비스부문은주로공공분야에존재한다. 이경우고용도높고, 평등도도상대적으로높게유지될수있다. 그러나이를위해높은세금을부담하여야한다. 이경우노동시장에내부자와외부자의차이는상대적으로존재하지않게된다. 이는고부담고복지의한형태가된다. 높은세금을부담하는이해관계가해결된다면 3가지정책조합중가장전체최적에가깝다. 새로운이해관계와관련있는다른정책조합은자유화와관련이있다. 자유화의 3가지다른형태와관련된현실의정책조합이다 (Thelen 2012, pp ). 첫째로탈규제 (deregulation) 이다. 이는집단노동규제의영역을시장의영역으로대체하는정책방향이다. 따라서노동자인가계는시장의방치된상태에서내부자와외부자로차별된두가지집단으로그대로존재한다. 고용주인경제적과두제가노조를압박하여약화시키려한다. 사회보장도따로발전하지않아평등도가가장낮다. 이는저부담저복지로서영미형국가에서주로이루어지는정책조합이다. 이중화가존재하고평등도가낮다는점에서전체최적이아니다. 둘째로이중화 (dualization) 이다. 현재조정시장경제 (coordinated market economies, CMEs) 에게선택지로되어있는두가지정책조합중하나이다. 내부자인핵심적인제조업분야의정규노동자에게는전통적인강한고용보호가적용되는반면, 외부자인비전형적이고불규칙적인노동자들은열등한지위와보호를받는다. 이로인해대륙형의상대적으로높은사회보장이있어사회적임금이높아영미의탈규제경우보다는평등도가높으나이중화의진전에따라평등도가낮아진다. 고부담고복지이며조정적시장경제에속한다. 이중화가존재한다는점에서전체최적이아니다. 셋째로제도화된유연화 (embedded flexibilization) 이다. 현재조정시장경제에게선택지로되어있는두가지정책조합중다른하나이다. 개인을시장에서보호하기보다는시장에성공적으로통합하는것을돕는시장친화적노동정책을하면서 ( 노동시장유연성 ) 그문제점특히사회적약자의시장변화에대한적응을돕는사회정책을제도화한것이다 ( 특히관대한실업급여를중심으로한관대한사회보장과적극적노동시장정책 ) 45). 높은사회보장과함께저숙련과고숙련을포괄하는노동정책이이루어지고

129 제 4 장사회보장과경제의선순환 117 있어이중화가발생하지않아가장평등도가높고, 따라서전체최적에가장가까운정책조합이된다. 높은세금을부담하여야하는고부담고복지이며조정적시장경제에속한다. 가계가노동시장의새로운이해관계에의해내부자와외부자로나뉜새로운상황에대한위의두가지종류의정책조합은어떤측면을중심으로보는가, 즉탈산업화를중심으로보는가혹은자유화를중심으로보는가에서차이가날뿐결과적으로실제일어난전체현상은같다고볼수있다. 이는상기한정책조합및전체최적여부, 그리고그와관련된이해관계및정치적연합이현재의기본구조를나타낼수있음을의미한다고생각된다. 5. 정치과정의정치적연합과정책조합의선택 어떠한정책조합이채택되는가는그사회의정치적연합이어떠한가와밀접한관련이있다. 상기한세가지정책조합에대해실제사례를통해이를알아보겠다. 먼저유럽의대륙국가와북구국가에서앞의두가지정책적조합중각각두번째와세번째의조합이선택된정치적연합의성격을살펴보겠다 (Thelen 2012, pp ). 이는과거정책의영향이현재의정책적가능성을제약하는예도된다. 즉이차대전후자본주의의황금기인 1950년대와 1960년대에유럽에존재하던노동력부족에대한정책적대응의차이가이후의이해관계와정치적연합의구조에차이를가져왔고그결과상이한정책적조합이선택되었다. 그결과가사회보장과경제의선순환의채택및실현여부와직접적으로관련이있다. 북구의사회민주주의국가에서는기본적으로여성을동원함으로써노동력부족을극복하려고한대신에유럽대륙의기독교민주주의국가들은외국인노동자들을국가주도로유입함으로써문제를해결하려고하였다. 그결과북구에서는여성에게적합한공공부문의서비스분야가발달되었고, 역시여성고용을지원하기위한서비스도발달하여생산분야에서공공부문과서비스부문이 45) 소위황금삼각형 (golden triangle) 로불리는정책조합이다. 유근춘외 (2012b, pp.37-57) 참조바란다.

130 118 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 잘형성되었다. 그결과이분야들이전통적인제조업과함께조직된노동운동분야의중요한세력이되었다. 이는취약한집단인일반적근로여성, 그리고서비스부문근로자및재정위기하의공공부문근로자들이잘조직되고, 제도화된의사결정현장에자신들의목소리를잘반영시킬수있는위치를차지하고있음을의미한다. 특히전통적남성위주의제조업과는달리서비스분야에서는여성이노동조합에서다수를차지하게되고이러한여성세력이사회민주주의와복지국가를지지하는핵심세력이되었다. 이러한이해관계와정치연합의형성은정책조합의선택에반영되었다. 전통적으로강한제조업의이해도계속반영되지만서비스분야등다른이해도제도화된압력의형성을통해노동조합운동과당의경쟁에서잘반영되어좀더포괄적인개혁연합이형성되었고, 이를바탕으로공공정책에다른논리의반영이가능하였다. 즉내부자와외부자의구분이역할을못하는광범위한집단협상의효력범위에의해이중화가저지되었고, 정책입안자는노동시장유연화는하되이를보완할수있는사회정책적조치 ( 지속적인강한사회보호와공격적인직업훈련 ) 를제도적으로정착시켰다. 그결과가현재의상황에서가장평등적이면서도강한경제적성과를내는정책적조합이되었다. 반면유럽의기독교민주주의국가들에서는과거의외국인노동자유입정책결과로서비스부문종사자와여성근로자라는대중의대다수가제도화된압력집단을형성하지못함으로써전통적인제조업의조직화된이해관계가새로운상황에서도계속공공정책을지배하였다. 이들국가에서는 1980년대와 1990년대에대규모여성인력의노동시장유입이북구에비해늦게나마있었으나그주된동기는고실업과재정난이라는경제불안상황에서두번째수입원을통해가계소득을보충하려는것이었다. 따라서여성들은북구와같이좌파정당과연합하여복지국가정책을지지하는기반을이루지뭇하였다. 오히려기존연구 (Iversen & Rosenbluth 2010, p.142; Thelen 2012, p.154 재인용 ) 에따르면이러한상태의결혼여성은정치적으로보수주의를띠며가구의주수입원인노동시장남성내부자에부과되는세금을올리는정책에지지를보내지않는것으로알려져있다. 이러한이해관계하에서핵심적인기업과산업인제조업의고용주 (= 경제적과두제 ) 와고급기술자가계급간정치연합을하여제조업의노동시장내부자들에게는전통적인조정제도를유지하여강한고용보호가유지된다. 반면서비스업과주로서비스업에종사하는여성근로자등의비조직화되고주변부에머무는비전형, 불규칙노동자가증

131 제 4 장사회보장과경제의선순환 119 가하고, 이들은열등한지위와보호를받게되어이중화가발생한다. 따라서핵심기업과분야에서는지속적으로중요한조정이일어남에도불구하고상당한부분의노동력이이에서제외되어전체적으로이전에비해평등성이줄어드는결과가발생한다. 그럼에도불구하고이들국가는핵심기업과산업의경쟁력을통하여경제적성과가우수하다. 역사적으로는사회보험을중심으로한고복지를일찍시행하였기때문에더용이한저임금전략을사용하지못하고고임금고부가가치전략을사용할수밖에없었던것이현실적원인이다 ( 특히독일의경우 )(Thelen 2012, p.143). 이를통해북구국가들보다는낮지만상대적인고복지를유지할수있다. 마지막으로첫번째정책조합의경우를보면이는주로영미국가에서채택되었다. 이들국가에서는고용주와노조가투쟁하는관계에있고, 특히고용주는노조를압박하고약화시키려고한다. 이러한기본구도하에서신자유주의가힘을얻자고용주 (= 경제적과두제 ) 는전통적인집단노동규제에의해조정되던것들을시장의지배에맡기는탈규제정책을관철시킬수있었다. 이들국가는자유시장경제로서평등도가가장낮고, 시장의힘에의해이중화가그대로발생하여평등도가더낮아졌다. 또한이들은저부담저복지형태에속하는국가들로서유럽대륙이나북구의국가들의고부담고복지에비해기본적으로평등도가떨어진다. 이상을종합해보면이중화가발생하는상황에서정책조합의선택에있어정치연합에따라차이가발생하였다. 이중화가시장에의해그대로발생하는영미형에서는정치연합의변화가없어이중화와탈규제의자유화가발생하는정책조합이선택되었다. 반면제도적노동시장규제가있었던북구와유럽국가에서는이중화와평등과관련하여상이한정책조합이채택되었다. 유럽대륙국가의경우에는탈산업화에의해서비스업의고용이늘어나고, 여성의노동시장참여가늘어나는새로운변화에도불구하고전통적인제조업과남성중심의이해관계가반영되는고용주와고급기술자의정치연합이유지되어이중화가방치되는정책조합이채택되었다. 반면에북구에서는새로운변화에부응하는서비스업과여성근로자의세력화가진전되어정치연합에있어제조업과함께서비스업및여성근로자의이해관계가반영될수있는구도가형성되고이는이중화를방지하는정책조합의채택으로나타났다. 이상의현실분석에의하면북구에서황금삼각형이라불리는관대한사회보장급여- 노동시장유연화-적극적노동시장정책간의성공적인상보적관계에있는정책조합의

132 120 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 채택과실현은그를뒷받침할수있는현실의정치연합이존재하여가능하였다. 이는비슷한조정시장경제에속한대륙형국가의경우동일한환경의변화가있었음에도새로운정치연합이발생하지않고전통적정치연합이그대로유지되어이중화가진전되는것을막지못한것을보면알수있다. 이러한분석은성공적인정책조합을지식으로알아도이를채택하여실현시킬수있는정치과정에서의정치연합이존재하여야한다는사실을나타내고있다. 그렇다면다음문제는어떻게그러한정치연합이없는경우에그러한정치연합이있는것과같은동일한효과를가져오게할수있는가의문제이다. 북구의경우그러한정치연합이상황에따라우연히존재하게되었는지, 아니면어떠한의도하에인위적으로조성되었는지이곳에서는명백하게판단할수없다. 지금까지의논의에따르면상황에서우연히선택하게된결과라고보는편이더맞을것으로판단된다. 이러한우연적인경우를넘어서서의도적으로정치과정에서부분최적보다전체최적을가져오게할수있는제도의조건에관한논의를다음으로하겠다. 6. 정치과정에서전체최적을실현시킬수있는제도적조건 사회보장과경제의선순환을가져올수있는정책에대한지식이있다고해도그채택과실현은정치과정에서그것을뒷받침할수있는이해관계를반영하는정치연합이존재하는경우였다. 그러나현실에서그것은우연일경우가많다. 따라서의식적인정책의관점에서본다면그러한정치연합이없는경우에도그것이있는것과같은효과를낼수있는정책적가능성이필요하다. 특히의식적인정책효과를내는데가장중요한것은이해관계를조정하여마치필요한정치연합이있는경우와같은효과를내어사회적딜레마의문제를해결하는것이다. 이는제도를선택하는제도인정치과정의디자인과관련이있다. 이해관계와관련하여정치과정디자인의중요한점은의사결정상황의디자인이개인들로하여금그들의개인이익에대한생각을변화시키고따라서그들의행위를변화시키는데결정적인역할을한다는점이다 (Rothstein 1998, p.119) 46). 사회적딜레마의핵심적원인은개인이익의추구가전체최적을희생시켜가면서까지

133 제 4 장사회보장과경제의선순환 121 추구된다는것이다. 그러나의사결정상황이공개적으로자신들이선택한행위의방향에대해논증적으로근거를제시해야하는상황이되면사회규범이결정적으로중요해진다. 즉결과론자행위인개인이익에근거한결정은뒤로물러나고비결정론자행위인사회규범에입각한결정이전면에등장하게되는것이다. 이러한의사결정상황의예가민주주의다. 민주주의에서는의회에서실제로볼수있는바와같이공개적이고논증적인토론과정 ( 공개적토론제도 ) 을통해의사결정이이루어진다. 이러한상황에서는참가자들에게그들의입장을공개적으로방어하도록강제하는압력이존재한다. 이경우에정당성을획득하여지지를받기위해서중요한것이도덕적인규범들이다. 민주주의에서도덕적규범으로중요한역할을하는것에대해서다양한의견이있을수있지만개인이나집단의부분적인이익 ( 부분최적 ) 보다구성원전체의전체적인이익 ( 전체최적 ) 에부합한의사결정이이루어져야한다는것이중요한규범중에서도중요한쪽에들어간다는점에서는대체적인일치가있으리라판단된다. 이러한결과는우리나라를포함한서구정치체제에서이해관계를구성하는대표적두집단은대중과경제적과두제이고, 어떤사안이공개적이고투명하게전개되면서여론의관심을받게되면대중쪽의의견과이해를반영하는쪽으로의사결정이이루어지고, 반대로비공개적이면서불투명하게전개되면서여론의관심을받지못하면로비를통한경제적과두제의의견과이익을반영하는쪽으로의사결정이이루어지기쉽다는점을지적했던앞의주장과일치된다. 즉서구정치체제에서전체최적이유지되려면공개적토론에입각한민주주의과정이중시되어야한다는것이다. 7. 제도와문화의접점 : 사회적규범 이절에서는사회보장과경제의선순환을가능하게하는메커니즘의채택과실현에영향을미칠수있는제도의고유한영역과기여를제도를선택하는제도, 즉정치과정에서살펴보았다. 정치과정에서이해관계를반영하는정치적연합이전체최적여부와밀접한관련이있는정책조합의채택및실현에중요한영향을미침을실제역사적예를통해알아보았다. 그러나필요한정치적연합을우연에만맞길수없다는정책적관 46) Rothstein(1998, p.119) 은이러한주장을뒷받침할수있는실제예들이 Ostrom(1990) 에잘나와있음을지적하고있다.

134 122 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 점에서정치과정의디자인이전체최적을가능하게하는정치적연합과같은효과를낼수있도록조직될수있다는점이제시되었다. 즉정치과정에서공개적토론을통해의사결정이이루어지면익명의시장과같은다른제도에서와는다르게개인이익보다는특정한사회적규범이중요한역할을하게된다는것이다. 앞에서살펴본바와같이사회적규범은바로문화의중요한특성이었다. 따라서제도를결정하는제도인민주주의가공개적토론과정을통해투명하게운영되는것이개인적이익만을추구하는데서발생하는사회적딜레마를해결하는데중요한기여를하지만그과정에서또한똑같이중요한역할을하는것이어떠한사회적규범이어떤사회에서주도적역할을하는가이다. 이를결정하는것이앞에서살펴본문화이다. 문화는주로역사적경험이나교육에의해내용이결정된다 47). 이내용이그사회의사회규범의내용이되고이에의해행위의방향이결정되는것이다. 다음으로사회적딜레마를극복과관련된문화에관한이론을살펴보겠다. 제 5 절사회적딜레마를극복하게하는문화에관한이론 1. 사회적딜레마극복과제도및문화의관계 이전의논의에서사회보장과경제의선순환을가능하게하는메커니즘의채택및실현을결정하는근본적원인중제도와문화가중요하다는것이제시되었다. 이둘은공통의문제인사회적딜레마해결에똑같이중요한역할을한다고볼수있다. 사회적딜레마해결의핵심은전체최적을해치면서까지추구되는개인이나집단의부분적이익추구를제약하여전체최적을지향하게만드는것이다. 이러한측면에서이전의절에서다루었듯이제도를선택하는제도인정치과정의공개토론적인디자인을통해참가자들을개인이나집단의부분최적추구로부터도덕등 47) Rothstein(1998, pp ) 은정치적제도가사회규범의형성에영향을미치는과정을제시하고있다. 즉제도가정당성을인정받기위해서필요하다고제시되는 3 가지조건중두가지가역시제도의조직구성방식과관련이있는데이들이규범과관련이있다. 이는본장의 6 절에서다루고자한다. 다만본연구는사회규범의내용과관련하여교육과역사적경험에의해결정되는문화의영향이더직접적이고중요하다고생각한다는점만밝히고지나가고자한다.

135 제 4 장사회보장과경제의선순환 123 의사회적규범을중시하는쪽으로지향을바꾸도록할수있는것은커다란진전이었다. 다음으로중요한것은어떠한내용의사회적규범이한사회에서정치과정을지배할정도의중요한역할을하는가이다. 그내용에따라사회적딜레마를극복하여전체최적 ( 본연구에서는성공적인사회보장과경제선순환메커니즘의채택및실현 ) 을실현하는성공정도가사회에따라차이가날수있다. 앞에서언급한바와같이제도가어느정도한사회에서중요한역할을하는사회규범의내용을결정하는것이가능하다 (Rothstein 1998, pp ). 그러나본연구는교육이나역사적경험을통해축적된문화가더직접적이고중요하게사회규범의내용을규정한다는입장을채택하고자한다. 따라서이해관계의극복에있어문화가더중요한역할을하고있다는입장이다. 그러나이러한문화의역할에대해기존의연구에서몇가지난점이제시되고있다 (Acemoglu 2009, pp ; Rothstein 1998, pp ). 이를정리하면다음과같다. 첫째로문화는단기적이고의식적인개입을벗어남으로정책적인대상이되기어렵다. 둘째로문화가이해되고정책적개입수단으로사용되기에는측정이어렵다. 즉문화의내용을구체적으로제시하여사건의연관관계를설명하는데사용할수있어야한다. 그렇지않은경우좋은문화는좋은결과를가져오고, 나쁜문화는나쁜결과를가져온다거나혹은사람들이행위하는대로행위하기를원하기때문에행위하는대로행위한다는식의순환적설명 (circularity) 에빠지게된다. 셋째로탈현대사회 (postmodern society) 에서개인은전통적사회에서문화로불리는여러가지차이가나는문화에동시적으로참여하고있어문화를통해차이를설명하는데한계가있다. 본연구는이에대해먼저문화의개념을국가문화수준에서가치지향으로정의하는것으로제시한다. 다음으로문화의구체적내용을제시하는측정가능성에대해다룬다. 이곳에서는사회적딜레마의극복을쉽게할수있는사회적규범의내용도함께다룬다. 마지막으로일반적으로는단기적의식적개입을허용하지않는문화가그렇게될수있는특수한경우를제시하겠다.

136 124 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 2. 국가수준의가치지향으로서의문화 48) 가. 문화의규정 : 문화의표현물과가치중점 한국가사회의문화를가장기본적으로규정하는특징을지배적인가치중점들 (prevailing value emphases) 로규정한다. 가치중점들은문화적이상 (cultural ideals) 으로서무엇이좋고바람직한지를나타낸다 (Schwartz 2014, p.548). 이러한개념은본연구에서제시한규범이나가치로서의문화개념과일치한다고볼수있다. 문화는잠재적이고가정적인변수로서단지그것을밖으로들어내는다른표현물들에의해인식될수있다. 예를들면한사회의사람들에게일반적인의미, 신념, 관행, 상징, 규범, 그리고가치들이다. 이러한표현물들은한사회에보편적으로퍼져있는동화, 속담, 영화, 문학의주제들, 사회화관행, 법체계, 그리고경제교환제도의조직방식을분석하여얻을수있다. 더나아가특정한청중들을의식하거나엘리트들의협상결과로생긴한사회내의특정하위집단의산출물인경우도많다. 이러한표현물들을종합하고대표하는개념이상기한지배적인가치중점들인것으로보고자한다 (Schwartz 2014, pp ). 나. 문화는사회적현상 이는개인과독립적인사회차원의현상으로서개인에게가해지는사회의압력이라는공통적특성을가진것으로보고자한다. 이러한압력은기본가치, 기대, 제약, 여건, 그리고당연한관행의형태를가진다. 개인차원의상응하는특성은이러한사회차원의압력에의한결과 (consequences) 로보고자한다 (Schwartz 2014, pp ). 다. 문화의일관성과변화 문화적이상은문화의다양한측면에일관성을주지만그일관성은완벽한것이아니 48) 주로 Schwartz(2014) 의연구결과를사용하였다. 이는앞에서제시한규범및가치중심의문화개념과일치한다.

137 제 4 장사회보장과경제의선순환 125 어서변화의단초를제공한다. 예를들어사회의하위집단들이상이한가치를지지할수있다. 이경우하위집단사이의권력관계의변동이발생하면지배적인문화적지향이바뀔수있다. 문화적지향의변화를야기할수있는대표적인외적요인들로는대규모전염병의발생, 기술진보, 부의증가, 다른문화와의접촉, 전쟁등이있다. 통상문화중점의변화는점진적이며서서히일어나는것으로상정되고있다 (Schwartz 2014, p.550). 그러나본연구에서는특정한경우에문화도단기에의식적으로변할가능성이있어정책의대상이될수있음을보이고자한다. 라. 문화단위로서의국가 국가는대개이질적인요소를많이가지고있음에도불구하고통합된문화를가지고있는것으로되어있다. 상기한 7개의문화지향들을각국의상이한표본들을가지고점검한결과상대적인국가점수에일관성이있음을확인할수있어이러한주장을뒷받침하고있다. 즉국가는의미있는문화단위이다 (countries are meaningful cultural units)(schwartz 2014, p.557). 따라서본연구에서문화를국제비교에사용하는것은의미가있다. 3. 문화의구체적내용과측정 49) 가. 문화를규정하는가치중점의종류와유형의예 본연구에서는문화에대한내용을독자적으로연구하지않고기존의연구중본연구에가장적합하다고판단되는 Schwartz(2014) 의연구결과를예로제시하고자한다. 이연구에따르면선험적으로한사회가생존하기위해사회성원의행위를규제할필요가있으며, 이중가장중요한세가지를다음과같이보고있다. 첫째로, 개인과집단의경계와이들사이의최적관계를규정하는문제둘째로, 사회적생산조직을유지하는방식으로재화와서비스의생산이되도록사람 49) 주로 Schwartz(2014) 의연구결과를사용하였다.

138 126 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 사이의경제행위를조정하는문제셋째로, 인적자원과자연자원의사용을규제하는문제문화적가치중점들이란이러한문제를해결함에있어사회적으로선호되는것을반영하고동시에정당화하는역할을한다 (Schwartz 2014, p.550). 이러한세가지문제에대한문화의가치지향들에대해베버적인개념틀 (Weberian ideal-types) 을생각해볼수있다. 다음은대조되는양극의지향으로표시된중점가치에관한베버적인개념틀이다 (Schwartz 2014, pp ) 50). 1) 자율대구속 (autonomy vs embeddedness) 개인과집단간의최적관계와경계를규정하는문제와관련되어있는개념틀이다. 자율적문화는개인을자율적이고구분되는개체로다룬다. 자율성은두가지로구분한다. 하나는지성적자율성 (intellectual autonomy) 이고, 다른하나는감정적자율성 (affective autonomy) 이다. 구속문화는개인을집단에속한개체로다룬다. 2) 평등대위계 (egalitarianism vs hierarchy) 사회적생산조직을유지하는방식으로재화와서비스의생산이되도록사람사이의경제행위를조정하는문제와관련이있다. 평등적문화는사람들로하여금서로를인간으로서기본적인이해를공유하는도덕적으로대등한자로인정하기를촉구한다. 위계문화는책임있고생산적인행동을확보하기위하여위계적체계를갖는부여받은 50) Schwartz(2014, pp ) 는 Hofstede(2001) 과 Ingleharte and Baker(2000) 에제시된비슷한종류의 Hofstede 와 Inglehart 의문화차원과자신의가치지향및차원의특성을비교하고있다. 이에따르면 Schwartz 자신의문화차원이문화의규범적성격을좀더강조하고있다고한다 (Schwartz 2014, p.567). 그결과제도의조직된방식에암묵적으로들어있고또한사회나조직의정책을정당화시킬때사용되는가치에기반을둔규범적선호가좀더잘반영되어있다고한다. 이는본연구가인간행위에영향을미치는문화규범의역할에주목한다는점에서본연구의지향점과일치하는특성이다. 또한정치학에서사용되는문화이론으로서 Wildavsky(1991) 의예가있다. 그에따르면문화는 1. 집단의응집력이강한가혹은약한가, 2. 집단내의사회적통제가개인적차이를많이허용하는가아니면단지조금만허용하는가에따라위계 (hierarchy), 운명주의 (fatalism), 경쟁 (competition) 그리고평등주의 (egalitarianism) 의 4 가지기본인간규범 - 유형 (four basic human norm-patterns) 으로나뉜다. 관련문헌으로 Thompson, Ellis and Wildavsky(1990) 과 Wildavsky(1987) 이제시되고있다 (Rothstein (1998, pp ) 에서재인용 ).

139 제 4 장사회보장과경제의선순환 127 역할에의지한다. 3) 조화대지배 (harmony vs mastery) 인적자원과자연자원의사용을규제하는문제와관련이있다. 조화의문화에서는사회와자연의세계를착취하기보다는그것에적응하는것이강조되며, 있는그대로를수용하고, 보존하며존중하는것이변화하는것보다우위에있다. 지배의문화는자연과사회환경을지배하고규제하고변화하여집단혹은개인의목표를달성하기위하여개인이나집단이적극적으로자기주장하는것이권장된다. 이상의문화가치지향들은다음의표와같이나타내질수있다. 표 4-1 문화의가치지향들 사회의기본문제 가치의양극 지성적자율성 개인과집단경계 감정적자율성 구속 사회적생산조직 평등 위계 자원사용규제 조화 지배 나. 문화가치지향들간의일반적특징과관계 문화가치지향들간의일반적인특징과관계를아는것은본연구에서사회보장과경제의선순환을가능하게하는성공적메커니즘의채택및실현과관련된사회적규범의내용을알기위해서중요하다. 이를보면다음과같다 (Schwartz 2014, pp ). 첫째로각사회의기본문제에해당하는두쌍의양극적가치들은한쪽이강조되면그와반대되는성향을가진다른한쪽은강조되지않는다. 둘째로각문화가치지향들은그들사이의양립성에근거하는상호관련성을가지고있다. 즉전제를공유하는경우유사성이존재할수있다고기대할수있다. 그러한예를국가수준에서보면다음과같다.

140 128 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 - 구속과위계 : 집단에서의개인역할과집단에대한개인의의무가개인의독창적생각이나열망보다중요하다는전제를공유하고있다 ( 네팔 ). - 평등과지성적자율성 : 사람들은자신의행동에대한개인적책임을질수있고지어야하며, 결정은자신들의상황이해에근거하여이루어져야한다는전제를공유한다 ( 북구 ). - 조화와구속 : 극단적변화를피하는것이바람직하다는전제를공유한다 ( 에티오피아 ). - 지배와위계 : 자원분배에있어불평등이정당하다는전제를공유한다. 이러한예로는유교적문화권을들수있고, 이문화에서는집단적성향이권장된다. - 지배와감정적자율성 : 자기주장이권장되어야한다는전제를공유한다. 이러한예로는앵글로국가들이있으며, 이문화에서는개인적성향이권장된다. 상기한예에서본연구의국제적비교와상관있는것은북구국가, 앵글로국가그리고유교문화권의규범적특성이차이가난다는점이다. 셋째로문화가치에서일관성있게공유되거나반대되는전제들은이들사이에일관성있는순환적관계구조를생성시킨다. 이구조에따르면문화의가치지향들은양립적이거나비양립적이며, 다음의그림과같이원에표시할수있는데양립적인가치지향들은원에서인접하고비양립적인가치지향들은원주위에서떨어져있다. 이러한구조는 7개의가치지향에근거한문화적유형을고려함에있어보다가능한것과가능하지않은것을구별할수있게해준다. 예를들어인접한가치를상대적으로높이강조하고반대의가치를상대적으로낮게강조하는것은존재할가능성이높은유형이고, 반대의가치들을상대적으로높게강조하는유형은존재할가능성이낮은유형이다. 이러한관계를 [ 그림 4-5] 에표시하고있다.

141 제 4 장사회보장과경제의선순환 129 그림 4-5 문화가치지향들의양립성관계 조화 구속 평등 위계 지성적자율성 지배 감정적자율성 자료 : Schwartz(2014, p.552) 의 Figure 20.1 다. 문화가치지향의측정근거와측정방식의예 51) 문화가치지향은사회의규범, 관행, 그리고제도에나타난다. 이러한문화는개인에게는사회에서의위치에따라고유한방식으로영향을미치는 ( 일련의원칙과요구 ) 외부의압력이다. 따라서각개인은고유한경험을가지는것은물론고유한유전적소인과개성을가지고있음으로사회내부의개인의가치들에는개인적차이가발생한다. 그러나이러한개인적차이는집단구성원이상이한가치들에부여하는중요성에있어서의차이는발생시키지만평균적인중요성 (the average importance) 에서는그렇지않다. 이러한평균은동일한문화에노출된영향을반영한다. 따라서개인의반응들은동일한문화에노출된집단에걸쳐평균됨으로써한사회의잠재적인문화가치지향을나타낼수있는것이다. 이러한평균적사회적가치는바람직한목표에대한개인과제도간지속적인협상의산물로서사회제도에담겨있는가치의문화적맥락을표시하고있고, 따라서집단구성원사이의가치에대한정태적인합의정도와는무관하다. 51) Schwartz(2014, pp ) 의내용을요약정리한내용이다.

142 130 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 문화측정의예로서 Schwartz Value Survey(SVS) 를보면다음과같다 (Schwartz 2014, pp ). 이는개인의가치우선순위를다룰수있게만들어준다. 56 혹은 56개의가치항목을포함한다. 추상적가치항목에대한두종류의목록으로구성된다. 응답자는 나의삶에서지도원칙으로서 각가치항목이가지는중요성을등급으로매긴다 52). 국가간비교를위해서는국가간상응하는의미를가지는가치항목이사용되어야한다. 가치항목에대한상이한다차원척도분석을하여 47개의가치항목이국가간비교에사용할수있는것으로밝혀졌다. 이러한측도를이용한기존의연구결과를앞에서제시한이론과비교한결과이론과상응하는결과를얻었다 (Schwartz 2014, pp ). 따라서그결과를본연구의국제비교에사용할수있다. 또한우리나라에대한연구를하여다른결과와비교할수도있다. 라. 8 개의초국가적문화지역 또한 Schwartz(2014, pp ) 는자신의가치지향의분류와측정방식에따라 8개의초국가적문화지역이나뉠수있음을보여주고있다 53). 초국가적으로같이묶이더라도 7개의문화가치지향의상대적위치에따라서좀더자세한구분이가능하다 (cultural differences within regions are meaningful)( 위의책, p.561, 서구에서의개인주의차이 p.563). 더자세히볼지아니면초국가적수준에서볼지는연구의지향에따라달라질수있겠다. 국제비교에참고가될수있도록문화가치지향에따른 8 개의초국가적문화지역을나타내면다음그림과같다. 52) 9 점척도. 7( 궁극적중요성 ), 6( 아주중요 ), 5, 4( 설명없이사용 ), 3( 중요 ), 2. 1( 설명없이사용 ), 0( 중요하지않음 ), -1( 나의가치에상반됨 ) 53) 이는국가간의문화적거리에근거를둔 Schwartz(2014, p.558) 의 Figure 20.3 에근거를둔것이다.

143 제 4 장사회보장과경제의선순환 131 그림 4-6 문화가치지향과 8 개의초국가적문화지역 구속 조화 동 - 중앙그리고발틱유럽 : 신구교 평등 서유럽 라틴아메리카 동유럽 : 정교 남 - 남동아시아 모슬렘중동과사하라이남아프리카 지성적자율성 영어사용지역 유교 위계 감정적자율성 지배 자료 : Schwartz(2014, p.560) 의 Figure 20.4 마. 문화와몇가지변수간의상관관계 Schwartz(2014, pp ) 는문화와중요한변수간의상관관계를보여주고있다. 이는문화이론의약점으로제기되었던사항, 즉구체적문화특성과구체적사건간의연관관계를나타내는것이미비하다는지적에대한반대예로서의미가있다. 이러한예중에서본연구와관련있는경제와사회보장에관련된두가지예만을살펴보고자한다. 본연구에서문화는직접적원인보다는근본적원인즉성공적인메커니즘의채택및실현과관계있는요인으로다루었으나본예에서는직접적인원인수준에서의만을다룬다. 먼저문화가일인당국내총생산에미치는영향을보겠다. 7개의지표는양극성을이루는지표끼리뺀값으로일원화한다. 예를들면자율성과구속의경우자율성에지표

144 132 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 가두개가있음으로이를평균한값에서구속의값을빼서한값으로만든다. 아래표들에서 (Autonomy minus Embeddedness) 가이에해당한다. 표 4-2 를보면 3개연도의개인국내총생산은모두자율과평등과는강한양의상관관계를가지고있고 ( 이는구속과위계가강한음의상관관계를가짐을의미한다 ), 조화와지배는약한상관관계를가지고있다 (Schwartz 2014, pp ). 이러한상관관계를바탕으로 표 4-3 과같이독립변수를 2004년의일인당국민소득의로그를취한값 (log GNI) 으로하고, 독립변수로먼저 1995년의민주주의수준 (Level of democracy, 1995) 과 1993년의국가자원 (Country resources, 1993) 으로하여 OLS 회귀분석을하면두변수모두유의미한양의상관관계를나타낸다. 이에앞에서강한양의상관관계가있었던 ( 자율성-구속 ) 과 ( 평등-위계 ) 의문화가치변수를추가하면추가전의두변수와함께 ( 자율성-구속 ) 의변수가유의미한계수값을가진다 (Schwartz 2014, pp ). 다음으로사회안전망을보겠다. 각문화가치에대해다음과같은사회안전망과의관계를전제한다. 첫째로자율성과구속의경우를보겠다. 자율성가치에따르면개인이자신의이해와재능에맞는일자리를구하는것이옳은일이다. 이에따르면실업에대응하는안전망은이를가능하게함으로바람직하다. 이에반하여구속의문화가치에따르면확대된가족이일자리없는사람에대해책임을지는것이더옳은것으로생각한다. 따라서사회안전망을제공할유인이적다. 두번째로평등의경우는도덕적으로동등한인간으로서실업에대한보호를받을권리가있다고생각하지만, 위계의경우에는개인은위계상의위치에따라가치가달라진다고생각하고실업에대한책임은사회보다는개인에있다고생각한다. 셋째로조화와지배의문화가치쌍을보겠다. 조화의경우에는산업평화를중시하여사회안전망을지지하고, 지배의경우에는자신의노력에의한것에더가치를둠으로일한사람의세금으로실업자를지원하는제도에미온적이게된다. 이러한기존의문화가치에따른일반적기대를가지고 표 4-2 의 1990년대중반의사회안전망 (Social net mid-1990s) 을보면예상한대로자율, 평등, 그리고조화가사회안전망과양의상관관계를가진다. 소득의효과를통제하기위해 1985년의소득으로통제한상관관계가괄호안에표시되어있다. 여전히유의미한양의상관관계가유지되고있다 (Schwartz 2014, p.570).

145 제 4 장사회보장과경제의선순환 133 표 4-2 문화가치차원과사회경제적발전, 민주화그리고예산규모 (1985 년일인당국내총생산으로통제 ) N Autonomy minus Embeddedness Egalitarianism minus Hierarchy Harmony minus Mastery Socioeconomic development 1985 GDPpc ** 0.43** 0.29* 1995 GDPpc ** 0.49** GNIpc ** 0.59** 0.23* Corruption level ** (-0.59**) -0.49** (-0.33**) (-0.06) Social net mid-1990s ** (0.56**) 0.39** (0.30*) 0.32* (0.26*) Democratization 1985 Freedom House index ** (0.40**) 0.44** (0.30*) 0.01 (-0.13) 1995 Freedom House index ** (0.61**) 0.51** (0.40**) 0.33** (0.26*) 2002 Freedom House index ** (0.61**) 0.58** (0.48**) 0.38** (0.30**) Competitive type of capitalism -0.55* A (-0.55*) -0.52* (-0.57*) -0.79** (--0.79**) **p.01, *p.05, two-tailed. A Correlation with intellectual autonomy minus embeddedness only. See text for explanation. Notes: Correlations in parentheses are controlled for GDPpc GDPpc=gross domestic product per capita, from the World Bank; GNIpc=gross national income per capita, from the World Bank. Corruption level from Transparency International. Social net mid-1990s from Botero et al. (2004) 자료 : Schwartz(2014, 568) 의 Table 20.2 표 4-3 OLS 회귀분석결과 : 2004 총국민소득과 2002 민주주의수준 Independent Variable Level of democracy 1995 Country resources 1993 Autonomy-embeddedness Egalitarianism-hierarchy Log GNI 2004 Level of Democracy 2002 Coefficient t Coefficient t Coefficient t Coefficient t 0.157** (0.032) 0.053** (0.007) ** (0.033) ** (0.007) 0.673** (0.162) (0.150) ** (0.073) (0.015) ** (0.080) (0.018) (0.390) * (0.361) Number of countries p value Adjusted R **p.01, *p.05. 자료 : Schwartz(2014, 569) 의 Table

146 134 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 바. 사회적딜레마의해결에유리한사회규범의내용 54) 사회적딜레마의해결에유리한사회규범의내용을결정하는선험적인방법은없다고생각된다. 이곳에서는최소한의예를드는방법을사용하겠다. 먼저사회적딜레마에서개인적이익이추구되는상황은전체최적과부분최적, 그리고장기최적과단기최적이갈등을일으키는상황이라생각된다. 전체최적과부분최적이갈등을일으키는경우대개전체최적이공적이고개인이나집단의부분최적이사적인경우로보아선공후사 ( 先公後私 ) 라는사회규범이사회적딜레마를해결하는역할을할수있다. 또한장기최적과단기최적이갈등을일으키는경우는여러가지의상황이있을수있다. 대표적인경우로금방의손쉬운증여보다근본적인해결능력을갖도록하는경우이다. 즉 물고기보다물고기잡는방법을가리키는것이좋다 라는규범이다. 즉단기의손쉬운해결보다장기축적을통한근본적해결이우수하다는규범이다. 다음으로들수있는예는사회적딜레마가이해관계의대립을제대로해결못하는경우에발생한다는점이주요특성이므로대립을보는사고방식에대한사회규범이중요할수있다. 이는적대적이분법의사고방식과그렇지않은사고방식으로나눌수있다. 적대적이분법이란대립의상황에서자신의가치를스스로증명하지못하고, 상대방을악으로만듦으로써만자신의존재가치를제시하는사고방식이다. 이는상대방을무조건악으로만들기만하면됨으로손쉬운방법이다. 그러나그렇게한쪽이이기더라도사회전체적으로보면갈등이치솟고, 통합이깨진다. 더욱이사회의한부분이져서완전히배제되므로사회의능력이감소하고화합에서나오는생동성도없어진다. 따라서사회규범이아무리극단적인대립이있는경우라도상대방을인정하고소통하여크게하나가되는사고방식을권장하는내용이되어야한다. 4. 문화가단기적이고의식적인정책대상이될수있는경우 인간의통상적인사회적행위 (social action) 는통상적의미기대구조에의해이루 54) 유근춘외 (2014, pp.16-17, pp.42-43, pp.46-47, pp ) 를참조하였다.

147 제 4 장사회보장과경제의선순환 135 어짐으로의식적이지않다. 그러나사회행위중집단행위 (collective action) 는어떤행위가한상황의참가자들에게집단적으로구속적인경우를말한다. 따라서사회에서집단행위를통해의식적으로사회적행위를결정하는통상적의미기대구조를의식적으로변경할수있다 ( 유근춘외 2014, p.34). 따라서문화에속한사회규범이라는의미기대구조도집단행위를통해변경한다면단기적이고의식적인정책의대상이될수있다. 그러나통상사회규범이바뀔정도로, 즉지금까지의경로의존성 (path dependency) 을깨뜨리고새로운경로를취할정도로, 충분한수의개인의식을집단행위가구속적으로만들수있는경우는드물다. 그러나최소한다음의두가지경우에는이것이가능하다고생각된다 55). 첫째로, 강요된커다란내 외부의위기가있는경우이다. 둘째로, 사회의지도자중강력한카리스마를가진지도자가출현하여사회구성원의마음을움직일수있는경우이다. 위의두가지상황은서로관련이있을수도있다. 즉커다란내 외부의위기도유능한지도자가없으면새로운발전을위해이용될수없다. 반대로유능한지도자라하여도어느정도위기와같은상황이있어야사회구성원의마음을쉽게움직일수있다. 그외에사회의전반적조건이상기한두가지비상한상황을무력화시킬정도로나쁘지않아야한다는것도언급할필요가있겠다. 제 6 절사회보장과경제선순환메커니즘채택및실현의설명모형 1. 설명모형의출발점 : 해결과제로서의개혁 한사회에서사회보장과경제선순환메커니즘을채택하고실현하는것은통상개혁 (reforms) 을통해서이루어진다. 따라서성공적인사회보장과경제선순환메커니즘의채택및실현의설명모형도결국개혁의채택및실현을어떻게설명하는가와관련이있다. 그러나개혁은일반적으로쉽지않다. 쉽지않은이유는다음의두가지가대표 55) 유근춘외 (2014, pp.35-37) 의내용을참조하였다. 이러한상황을형성적순간 (formative moment) 라한다 (Rothstein 1998, p.29, p.135, p.138, p.222; 유근춘외 2014, p.36).

148 136 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 적이다 (Acemoglu, 2009, p.112). 첫째로통상개혁은강한반대에봉착하는경우가많다. 즉개혁은이해관계의갈등을해결할수있는방법을찾아야성공할수있다. 반대의이유는모든개혁에는잃는자와얻는자가동시에발생하게되는데잃는자가개혁을그대로두려고하지않기때문이다 (Acemoglu, 2009, p.121, p.141). 이는개혁이사회전체의이익, 예를들면사회전체의가용자원을늘리는것이어서, 비유적으로사회전체의파이 (pie) 크기를크게만드는것이어서, 모두를좋게만들수있는경우에도그개혁에의해손해를보는집단이있을수있으며, 이들의반대가충분히강하면개혁이이루어질수없다는것이다. 따라서이러한경우에는개인의이익을바탕으로한행위를통해서는해결이불가능하다. 이경우비-결과론자동기를이루는규범이나가치가의미를가지게된다. 그리고이규범과가치가저항하는집단의부분최적이아닌사회전체의전체최적에따라결정이이루어지는내용이되는경우사회적딜레마가해결될수있다. 둘째로개혁에반대가없는경우에도어떤개혁이실제로원하는효과를가져올지를정확히몰라개혁이쉽지않다. 즉개혁은지식의문제를해결해야성공할수있다. 개혁과관련된지식의문제는개혁사안자체에관한지식과개혁자체의어려움을극복할수있는지식의두종류이다. 본연구에서선순환메커니즘중사회보장이경제에미치는방향에관한연구는전자에해당하는연구이고, 성공적인선순환메커니즘의선택및실현에관한연구는후자에해당하는연구이다. 본연구는후자의지식이좀더중요한기여라는관점에서행해진연구이다. 이는바로위에서언급한첫번째개혁의어려움인이해관계의극복을위한지식이주가된다. 앞의논의에따르면이러한설명은근본적원인에관한문제였고, 이는좋은제도나좋은문화가무엇인가그리고이들이어떻게작용하는가라는지식의문제와연결되어있다. 본연구에서는이러한개혁에서부딪히는두가지난점인이해관계의충돌과지식부족문제의해결방법을제시하는것이사회보장과경제선순환메커니즘의채택및실현설명모형의과제라생각한다. 이를위해먼저거시적관점을통하여전체적인정책방향을설명하고, 다음으로행위의동기와제도및문화와의관계에입각하여어떻게제도를만드는제도인정치과정의집단행위를통해성공적인선순환메커니즘의채택및실현이가능할수있는지를제시하고자한다.

149 제 4 장사회보장과경제의선순환 거시적조건에입각한설명모형과정책방향 56) 앞에서제시한바와같이한사회가어떤문제를해결할때그문제의해결방법을아는것으로충분하지않다. 왜냐하면그방법을알았다해도당연히그방법이채택되고실현되는것이아니기때문이다. 즉문제해결방법을알았다해도그것이채택및실현으로이어지지위해서는극복하여야할난점, 즉이해관계의극복이있다. 이러한두가지문제를해결할수있는거시적정책방향을제시하는설명모형이여러가지로가능하겠다. 본연구에서는임원택 (1988; 1992) 이제시한선진사회와후진사회의구분에관한이론이라할수있는중심자본주의국과주변자본주의국의차이를설명하는이론을제시하겠다. 임원택에따르면선진사회인중심자본주의국은후진사회인주변자본주의국에비해정신적자본의축적이우수하여이를근거로필요한지식을생산하고동시에경제와정치에서나타날수있는이해관계에입각한갈등을해결한다는것이다. 이러한정신적자본의역할을그는지력 ( 智力, knowledge power) 과윤리력 ( 倫理力, moral power) 으로요약하였다. 즉지력의우수한축적은자연의문제를해결하는과학기술의지식과인간과사회의문제를해결하는인문사회적지식의우수성을가져왔다. 그리고윤리력의축적은사회에서, 특히경제와정치에서, 전체최적과부분최적, 그리고장기최적과단기최적이갈등을일으키는상황을충분히해결할수있게하였다. 이는특히경제에있어경제적과두제와노동자사이의갈등을줄이고, 정치에있어부정부패를줄이는방향으로작용하여경제의안정과발전에기여하는것으로되어있다 ( 임원택 1988, pp , p.496). 이렇게선진사회를가능하게하는정신적자본의주된내용은다름이아닌그사회의축적된문화이다. 따라서한사회가성공적인해결방법을알고, 더나아가이를채택하고실현하기위해서는그사회의정신적자본인문화의올바른축적을위한정책이장기적으로실행되어야한다. 이러한정책방향의기본이될수있는개념은부 ( 富, wealth) 자체와부를생산하는생산력 ( 生産力, productive power) 을구분하고생산력이더근본적임을주장한독일 56) 유근춘외 (2014, pp.41-43) 에제시된내용을기반으로하고있다.

150 138 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 경제학자리스트 (Friedrich List) 의관점을채택하는것이다 57). 특히리스트에따르면생산력의발전을위해서는이를구성하는물질적자본과정신적자본의상호작용이중요한데, 정신적자본의역할이더중요하다는것이다 ( 임원택 1992, pp , pp ). 예를들어리스트는 산업은학문과예술의소산이다 (manufactures are the offspring of science and the arts) (List 1885, p.140; 임원택 1992, p.662 재인용 ) 라는말을하고있다. 따라서학문과예술등으로대표되는정신적자본이물질적자본을생산하므로학문과예술등우수한정신적자본의유지및발전을통한축적이가능한정책을시행하는것이거시적조건에따른설명모형에입각한정책방향이된다. 이러한정책방향의한가지중요한예는장기적으로확실하고성공적인물질적발전을이루기위해서는아이러니하게도단기적이고괘락주의적인물질주의나황금만능주의에의해정책이주도되어서는안된다는것이다. 아래의그림은상기한내용을나타내고있다. 그림 4-7 선진사회 ( 중심자본주의국 ) 와후진사회 ( 주변자본주의국 ) 의차이를가져오는정신적자본축적의차이 자료 : 임원택 (1992, p.667) 의 도 2-3 (2) 57) 자세한논의는유근춘 (2008) 을참조하라.

151 제 4 장사회보장과경제의선순환 집단행위 ( 특히정치과정 ) 를통한설명모형과정책방향 58) 가. 정치과정을중심으로한집단행위의필요성 본연구에서는어떤문제의해결에관하여문제자체를해결하기위한직접적인지식과그문제해결방법을채택및실현하기위한근본적지식을구분하였다. 전자를문제해결을위한직접적원인, 후자를문제해결을위한근본적원인으로이름지었다. 본연구의문제는사회보장과경제의선순환을가능하게하는것이다. 이문제의해결을위해서도상기한두가지종류의문제를해결하여야한다. 이곳에서는후자인근본적원인, 특히제도와문화를중심으로, 성공적인사회보장과경제의선순환메커니즘이채택되고실현될수있게하는정책방안이어떻게가능한지를설명하도록하겠다. 본연구는이러한설명의출발점을사회적딜레마의극복에서찾았다. 사회적딜레마란개인이나집단이부분의이익을지나치게추구함으로써전체최적이상실되는문제를말한다. 사회수준에서단기적이고의식적인정책개입을통해사회적딜레마를해결하기위해서는앞에서문화적정책의가능성에서언급된사회적행위중집단행위를사용하여야한다. 따라서제시하여야하는설명은어떻게정치과정을중심으로한집단행위를통해서개인이익의과도한추구때문에발생하는사회적딜레마를해결할수있는가이다. 나. 인간행위의동기 이를위해먼저사회적행위, 특히집단행위까지포함된인간행위의동기를살펴보겠다. 기본적으로가장자연적이고성립을위해별도의고려가필요없는인간행위의동기로부터출발한다. 이는경제학의합리성이근거하는개인이익 (self-interest) 만을추구하는경우이다. 이를합리적행위 (rational action) 라부른다. 그러나이러한개인이익의동기에서출발하는경우경쟁적시장상황을제외하고는사회적딜레마는논리적그리고현실적으로피할수없다는문제가발생한다 59). 다음으로생각할수있는행 58) 유근춘외 (2014, pp.29-41, pp.44-47, pp ) 에제시된내용을기반으로하고있다. 59) Rothstein(1998, pp ) 을참조하라.

152 140 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 위의동기는개인이익과정반대인이타적동기와이에따른이타적행위 (altruistic action) 이다. 이타적행위는정의상사회적딜레마를피하게할수있다. 문제는이행위의동기가사회의문제를해결하기위한동기로서요구되기에는별도의고려가너무많아성공의확률이낮다는것이다. 따라서문제는비이타적이면서도개인이익의동기를충분히제어할수있는현실적인행위의동기를찾는것이다. 이러한예를 John Rawls의합당한동기에입각한합당한행위 (reasonable action) 에서찾을수있다. 60) Rawls는자신이 Rawls(1971) 에서합리적행위를정의의출발점으로삼을수있다고말한것을오류 (error) 라말하고있다 (Rawls 1985, p.401의주 20). 61) 이에입각하여 Rawls(1993; 1996) 은남들과상관없이자신의이익만을추구하는경제적합리성도아니고, 동시에현실적으로기대하기어려운이타적동기에의한행위도아닌, 공적혹은정치적상황에서행해지는합당한행위를제시하고있다. 이를 Rawls는다음과같이표현하고있다. Persons are reasonable in one basic aspect when, among equals say, they are ready to propose principles and standards as fair terms of cooperation and to abide by them willingly, given the assurance that others will likewise do so. Those norms they view as reasonable for everyone to accept and therefore as justifiable to them; and they are ready to discuss the fair terms that others propose. (Rawls 1993; 1996, p.49) 개인들이동등한권리를가진사람들사이에서다음과같이말할때하나의근본적관점에서합당하다고할수있다. 즉그들이협동의공정한조건으로서의원칙과기준을제시할준비가되어있고, 다른사람들이똑같이그원칙과기준들을준수한다는확신이있는경우에기꺼이자신도그원칙과기준들을준수할준비가되어있다고말할때이다. 그러한규범들을개인들이합당하다고보는이유는모두가받아들일수있고따라서그들에 60) Rothstein(1998, pp ) 과유근춘외 (2014, pp.38-40) 을참조하라. 61) Thus, it was an error in TJ(and a very misleading one) to describe a theory of justice as part of the theory of rational choice, as on pp. 16 and 583. (Rawls 1985, p.401 주 20) 역시 Rothstein(1998, p.121) 을참조하라. Rawls(1971) 는다음과같이말하고있다. The theory of justice is a part, perhaps the most significant part, of the theory of rational choice. (p.16) Not only does it enable us to base the theory upon a reasonably precise notion of rational choice,... (p.583)

153 제 4 장사회보장과경제의선순환 141 게도정당하다고인식되기때문이다. 그리고개인들은다른사람들이제안하는공정한조건에대해서도기꺼이토론할준비가되어있다. ( 위인용의번역 ) 이러한합당한행위가경쟁적시장상황과같은익명성 (anonymity of the market, anonymous contractual situation) 하에서의미가있는경제의합리적행위와차이가나는점은공개적인공공상황에서의자유로운토론이라는상황 (the type of collective and open institutions) 을전제하고있고 62), 따라서앞에서살펴보았던바와같이개인이익보다사회적규범이전면에등장하게되었다는점이다 63). 이렇게다른의견을대표하는사람들이모여토론, 숙고, 그리고협상을통해사회에적용될공동의원칙을찾으려는제도는현실에민주주의로서존재하고있다 64). 따라서합당한행위의동기는사회적딜레마해결을위해사용할수있는현실적인대안이될수있다. 다. 합당한행위의구체적모델 : 조건부동의 65) 합당한행위의구체적모델로서조건부동의 (contingent consent) 모델이사용될수있다 66). 조건부동의의기본적아이디어는공공선택에참여하는국민들이정부의집단적행위에대해특정한조건이충족되면자신의이익을추구함에도불구하고동의할것이라는것이다. 그출발점은국민들이공공선 (the common good) 에기여하는규범에따라행위하려는소망과자신의합리적인개인이익 (rational self-interest) 을조화시키려고노력한다는것이다. 즉효용함수가경제적합리성의경우에서처럼개인이익의극대화하나만이아니라, 도덕적으로좋다고생각하는집단적정책에기여하면서도동시에가능하면자신의이익도충족시키려는두가지의효용함수 (a dual utility func- 62) Rothstein(1998, p.121, p.122) 을참조하라. 63) Rawls(1993; 1996, p.51) 을참조하라. 역시 Rothstein(1998, p.121) 을참조하라. 64) 이렇게동등한다른사람들과의관계속에형성되는공적혹은정치적상황은우리나라와다른민주주의국가에서제도적으로존재하고있으며, 이제도는경제학적정치이론이전제하는바와같이단순한기존선호의합계를위한장치가아니며, 오히려숙려와공동선을발견해가는공동의장이다. 65) Rothstein(1998, pp ; 2001, pp ) 과유근춘외 (2014, p.40) 을참조하라. 66) Levi(1991) 에의한용어이다. Rothstein(1998, p.136) 에서재인용.

154 142 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 tion) 를동시에가진다는것이다. 이러한두가지효용함수의구성요소인공공선과개 인이익은 Rawls 가구분한행위동기인합당한 (reasonable) 동기와합리적 (rational) 동기에각각상응한다고볼수있다. 라. 조건부동의모델하에서의사회적딜레마해결조건 이경우에사회적딜레마가해결되고공공선을추구하는집단적정책이성립하기위해서는딜레마를해결할수있는조건이필요하다. 최소한다음의세가지조건이제도적으로충족될필요가있다 67). 첫째로, 사회구성원이집단적행위에의해생산되는결과자체, 즉목표를가치있게보아야한다 ( 실체적정의, substantive justice). 이를위해서는특히동등한관심과존중의원칙 (the principle of equal concern and respect) 과기본능력이라는이념 (the idea of basic capabilities) 이충족될필요가있다 (Rothstein 1998, pp ). 이러한대표적인정의가정책의목적에의해충족된다고생각되면개인들은직접적인개인이익이없어도도덕적이유로그러한집단적정책에협력하기를선호한다. 다음의두가지조건은그럼에도불구하고다른사람들의봉 (suckers) 이되고싶지않다는동기를반영한다. 둘째로, 사회구성원은상기한가치를실행하기위해필요한행정적과정이절차적정의 (procedural justice) 를충족시키도록조직되기를원한다. 즉집단행위의주체 ( 대표적으로정부 ) 는제공하기로약속한것을공정하고비편파적인방식으로제공하여야한다. 이는정부와의관계에서의신뢰상황을요구하는것이다. 셋째로, 사회구성원은다른사회구성원들도연대성의원칙에따라집단행위의형성에비용의분담을통해동참할것을믿을수있다. 이는다른사회구성원에대한신뢰상황을요구하며부담의공정한분담 (just distribution of burdens) 을의미한다. 상기한조건들을보면첫번째조건은보편적인정의를요구하지만, 둘째와셋째는개혁을위해제시된정책자체가제도적으로충족해야할정의이다. 따라서사회보장과경제의선순환을가능하게하는성공적인메커니즘이채택되어실현되려면관련정책 67) Rothstein(1998, p ; 2001, pp ) 과유근춘외 (2014, pp.40-41) 을참조하라.

155 제 4 장사회보장과경제의선순환 143 들을시행하는제도자체가절차적이고비용분담적인면에서정의의조건을만족시켜야한다. 그렇지않으면사회구성원의사회규범인식에부정적인영향을미치고결국에는조건부동의를얻지못해채택되어실현될수가없다. 이는앞에서제도가개인이익에관한행위자의인식도변화시키지만, 동시에행위자가도덕적혹은규범적으로옳고정의롭다고인식하는내용도변화시킬수있다는점을언급할때지적한내용이다 68). 이러한측면에서정책이채택되어실현되려면그정책을실현시키려는제도자체가정의로워야한다. 이러한측면에서 정의로운시스템은자신의존재기반을스스로만들어야한다 는언급이의미를가지게된다 69). 이러한의미에서 Rothstein(1998, pp.16-17, p.143, p.216) 은국가가해야만하는것을 (what the state should do) 국가가할수있는것 (what the state can do) 과조화시킴으로써정책의채택및실현을가능하게하는이론을당위적이론 (normative theory) 과실증적이론 (empirical theory) 의교집합으로서의구성적이론 (constructive theory) 이라부른다. 70) 결국사회보장과경제의선순환을가능하게하는개혁을성사시키기위해서는그개혁이현실적으로가능한합당한행위의동기를충족시킬수있어야하고, 이는조건부동의모델에서개인이익을극복할수있는두가지규범의지지를필요로하였다. 하나는제도와특별히관계없이보편적으로요구되는실체적정의였고, 다른하나는제도의구성방식에서발생하는절차와분담에관한정의였다. 전자는주로그사회의교육과경험을통해역사적으로형성된문화와더상관이있고, 후자는문화보다는제도를통해더직접적으로설명이가능한부분이다. 따라서개인이해관계를극복하여사회전체의최적에해당하는집단선택이이루어지는과정을설명하기위해서는근본적원인으로서의문화와제도를단기적이고의식적인사회행위인집단행위와연결시키는작업이필요하다. 68) Rothstein(1998), pp ) A just system must generate its own support. Rawls(1971, p.261). Rothstein (1998, p.116, p.143) 도참조바란다. 70) 유근춘외 (2011, p.72) 도참조바란다.

156 144 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 마. 집단행위와문화및제도, 그리고행위의동기 : 사회에서의자유 71) 1) 통상적인사회행위의부자유성 인간의움직임은행동 (behavior) 과행위 (action) 으로구분된다. 전자는관찰에서의미를전제할필요가없는것이고후자는의미를전제로해야만관찰이되는것이다 (Luhmann 1988, p.272; Ryu 2002, p.111 주 339; 유근춘외, 2014, p.29). 대다수의중요한인간의사회적움직임은의미를전제로하는행위라할수있다. 따라서인간의사회적행위가연구의대상이된다. 사회적행위는결국의미에의해발생하는데그의미는한사회에서기대되는의미구조에의해제한된다. 따라서이러한기대구조는한사회의사회구조가된다 (Luhmann 1984, p.135, p.139, p.383, p.392, pp ; Ryu 2002, p ; 유근춘외 2014, pp.29-31). 행위를결정하는지시구조로서의의미를행위동기라할때이는앞의논의에의해크게결과론자행위와관련있는개인이익과비-결과론자행위를대표하는규범혹은가치로나누어볼수있다. 앞의논의에서제시한바와같이규범과가치는주로문화에속하는것이고, 개인이익은제도에속하는것으로보았다. 하지만조건부동의모델에서본바와같이제도구성방식이규범혹은가치를형성하는데영향을미칠수있고, 반대로제도가정당성을획득하여현실적으로받아들여져실현될수있는데는제도의목적이규범및가치에부합하여야한다는것이필요하였다. 따라서다음의그림에서제도와문화는동시에두가지행위의동기인개인이익과규범혹은가치에영향을미치고받는다는점을고려하여같은위치에그려넣었다. 이는본연구의설명모델인조건부동의모델이이두가지행위동기에의해동시에영향을받는다는점에부합한다. 안정된사회에서는현존하는제도및문화가그에부합하는개인이익과규범혹은가치의조합을강화시키고, 반대로이러한행위동기의조합은이에부합하는제도및문화의결합상태를강화시킨다. 이러한관계는그림에서상하두개의화살표로나타내지는순환관계로나타내진다. 이러한순환관계가의미하는바는균형을이루어안정적상태로있는사회에서는사회적행위를이끄는의미기대구조로서의행위동기가고 71) 유근춘외 (2014, pp.29-37) 에기반하여작성되었다.

157 제 4 장사회보장과경제의선순환 145 정되어인간이무의식적으로이에따른다는것이다. 이는사회행위의부자유성을나타 내고있다. 그림 4-8 인간행위의동기와제도및문화의관계그리고인간의사회적자유 공적세계에서의의식적인집단행위 제도 문화 행위의동기 - 개인이익 - 규범혹은가치 행위 자료 : 유근춘외 (2011, p.10) 과유근춘외 (2014, 33) 의그림을수정한것임. 2) 집단행위를통한사회에서의인간행위의자유가능성 인간의사회적행위중인간이의식적으로형성할수있는자유를가진것이집단행위임을앞에서밝혔다. 따라서이러한고정적의미순환구조가나타내는경로의존성을탈피하여새로운경로로가는개혁이가능하기위해서는고정적기대의미구조가변화하여야한다. 이러한변화가능성은그림의왼쪽에나타낸정치과정으로대표되는공적세계에서의의식적인집단행위로표시되어있다. 집단행위를통한의식적인기대의미구조의변화는제도를선택하는제도에대한개입과규범혹은가치의직접적변경을가져오는문화에대한개입을통해이루어진다. 앞에서문화에대한단기적이고의식적인정책적개입이가능한경우를제시하였다. 제도의경우는통상단기적이고의식적인개입이가능한것으로되어있으나제도를결정하는제도를바꾸는상위수준의개혁에있어서는형성하는의미기대구조까지실제로바뀌기위해서는문화에대한단기적이고의식적인개입만큼어려움이있고, 따라서문화에서단기적이고의식적인정책적개입을가능하게했던조건이의미가있다고생각된다.

158 146 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 3) 과제로서의개혁에있어서의행위의자유 위와같이단기적으로의식적인개입을통해서경로가바뀔수있는상황을형성적순간이라한다고했다. 이러한형성적순간이온것은가능성이있다는것이지개혁이반드시성공적으로이루어진다는것을의미하지않는다. 오히려개혁을성공으로이끄는것은아직도과제로서남는다. 개혁을성공적으로이끈다는것은원하는결과를얻을수있는문제해결에필요한지식을갖추고, 이렇게얻어진문제해결방안을이해관계를극복하여원하는대로채택하고실현되게만든다는것이다. 이는개혁을위한의식적행위를함에있어성공을하기위해서는자연적제약과인위적제약을제대로인식하고극복하여자유를획득하여야한다는것을의미한다. 특히사회현상은단하나의자연법칙에종속되는자연현상과달리가능한해결책이단한가지로고정되어있어발견해야하는것이아니다. 사회현상의경우에는조건의선택에따라적용되는질서가달라질수있다. 따라서사회문제의해결은여러가지조건에따라달라질수있는가능성중에서판단에따라가장적합한조건을적극적으로선택하는측면이강하여발견보다는발명하는성격이강하다. 따라서발견보다자유획득의중요성이더적극적으로중요하다. 바. 사회상태창출에관한정치과정중심의설명 이러한발명적인적극적인사회상태창출에관한이론의예를제도를선택하는제도 의성격을가진공적세계에서의의식적인집단행위의중심을이루는정치과정을통해 설명하겠다. 1) 집단적기억 (collective memory) 에관한이론 72) 의식적이면서강제할수있는집단적의사결정이이루어지는정치과정을통해제도 와문화에정책적개입을할때그에유리한조건으로작용할수있는정신적자본혹 72) 이이론은 1940 년대후반에프랑스사회학자 Maurice Halbwachs 에의해확립되었다. Rothstein(2000, pp ) 또한 Halbwachs(1950) 에의해대표된다.

159 제 4 장사회보장과경제의선순환 147 은사회적자본이도움이되게형성되고유지및발전이이루어지도록사회적자유를구사하여조건을창출할수있는가능성을설명할수있는적극적이론이 집단적기억 (collective memory) 에관한이론이다 (Rothstein, 2000, pp ). 집단적기억에의해서결정되는것은한사회의정신적지도 (mental map) 이라고할수있다. 정신적지도는한사회의구성원이다른구성원들을어떻다고생각하는지, 혹은그들이무엇을하려고하는지에대한예상을할때채택되는생각이다. 이는신뢰등과같은사회적규범과실질적으로같은의미를가지고있다. 따라서앞의조건부동의에서개인이익과직접적관련이없어도도덕이나가치적측면에서동의를하는경우에도정신적지도는중요한역할을한다. 즉다른사회구성원에대한생각에는조건부동의의조건에속하는다른사회구성원에대한신뢰와정부에대한신뢰도속하기때문이다 (Rothstein 1998, p.127, p.137; Rothstein 2000, pp ). 따라서집단적기억이바뀌어다른사회구성원에대한신뢰를결정하는정신적지도가달라지면조건부동의의전제조건이달라질수있다. 따라서집단적기억에적극적으로개입하여사회적딜레마의해결을시도할수있는길이열린다. 이이론에따르면집단적기억은역사에의해주어진것도아니고, 혹은현사회가과거에대한특별한사회구성을기능론적으로필요로하여창조된것도아니다. 오히려전략적으로행위하는정치적혁신자에의해그들의정치적목적이나야망을달성하기위해사려깊게창조된것이다 ( 위의책, p.494). 이는아이디어나사회적규범의창조 (the creation of ideas and social norms) 를전략적인정치적과정 (a strategic political process) 로볼수있는장점을가지고있다 ( 위의책, p.493). 즉어떤그룹이나사회의집단기억은상이한행위자들이자신들의과거에대한독특한해석을특정그룹의집단적기억으로서확립하려고경쟁하는이데올로기적인영역 (contested ideological terrain) 이라는것이다 ( 위의책, p.494). 따라서이이론은기존의아이디어나사회적규범의역할에대한이론이가지는한계, 즉특정한아이디어나사회적규범들이다른아이디어나다른사회적규범들에대해어떻게우위를점하게됐는지를설명못하는약점을극복할수있는이론이다. 따라서집단기억에대한이론을통해선순환에관한사회적딜레마를해결하는사회간의능력차이를사회간의집단기억의차이로해석할수있으며, 집단기억의전략적

160 148 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 정치과정의특성을통해바람직한아이디어나사회적규범의창조도시도할수있는 길이열리는것이다. 사. 정책적시사점 성공적인사회보장과경제의선순환메커니즘을채택하고실현하는데성공하기위해서는근본적원인인제도와문화에대한정치과정에서의의식적인집단행위적개입을통해개인이익과사회적규범및가치의관계에의도적영향을미침으로써사회적딜레마를극복할수있는원하는집단선택을가져올수있어야한다. 이를위해서필요하거나우호적이었던조건을제시하면정책적시사점이될수있겠다. 첫째로, 현실적으로가능하면서사회적딜레마를극복할수있는행위의동기가합당한행위였다. 이는공개적이고논증적인의사결정과정에서그가능성이높아진다. 이는제도적조건이사회적딜레마를초래하는개인이익의한계를넘어사회적규범을의식하게하는조건이기도했다. 둘째로, 합당한행위의실제모델로기능할수있는조건부동의에서개인이익을넘어서공적인쪽으로의사결정을하면사회적딜레마를피할수있다. 이것을가능하게하는조건이실체적정의, 과정적정의, 그리고비용의정의로운분담조건이었다. 이러한조건이구비된사회는문제해결에서우위에있을수있다. 셋째로, 이러한구비조건이없는경우있도록환경을바꾸어새로운경로로나아갈수있는가능성은내 외부의강요된커다란위기가존재하거나강력한카리스마를가진지도가가존재하는경우높다. 이러한가능성이있는순간을형성적순간이라한다. 넷째로, 형성적순간을성공적으로이끌기위해서는발견보다는발명적인성격이강하기때문에지식과이해관계의제한에서자유로울수있는조건이더중요하다. 이는앞의정신적자본의축적에관한정책방향을필요로한다. 다섯째로, 정신적자본의축적을긍정적인방향으로이끌기위해서는사회의다른사람에대한판단과행위예측에기반이되는정신적지도에영향을미치는집단적기억을적극적으로창출할수있는유능한사회적지도자가필요하다. 따라서이들의자질을향상시킬수있고유능한지도자선택될수있는제도적조건이필요하다. 여섯째로, 문화의내용이부분최적보다는전체최적, 단기최적보다는장기최적, 대

161 제 4 장사회보장과경제의선순환 149 립상황에서비적대적이분법을조장하는내용을가지고있어야한다. 상기한정책적시사점은앞의거시적조건에서의정책적시사점과함께선순환채택 및실현의국제적비교를위한기준으로서의역할을할수있다.

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163 제 5 장 포용과상생의성장패러다임모색 제 1 절머리말 제 2 절저성장과양극화속의한국경제 제 3 절포용과상생의신성장패러다임모색 : 소득주도성장과 산업생태계혁신 제 4 절성장패러다임전환을위한정책과제

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165 5 포용과상생의성장패러다임모색 << 제 1 절머리말 널리알려져있듯이한국경제는 1997년외환금융위기이후급격한구조변동을겪었다. 위기이후실질임금증가는둔화되고국민소득대비가계소득이차지하는비중은급속하게감소한반면기업의이윤몫은증가하였다. 가계소득의위축으로소비여력이약화되었고부채를통해생계를유지하는가계가늘어났다. 반면기업들은투자를기피하고막대한사내유보금을쌓았다. 2008년글로벌금융위기로인해한국경제의불안정성은더심화되었다. 1997년외환금융위기이후소비감소와투자부진속에서그나마수출이한국경제를이끌어왔지만, 2008년글로벌경제위기이후에는수출마저급감하였다. 한국경제는대외적으로세계경제의불안정성에노출되어있고, 대내적으로저성장과소득불평등심화의이중고를겪고있다. 성장률이둔화되고소득불평등이심화된가운데한국사회에서는복지에대한사회적요구의증대와새로운성장전략의필요성대한인식이점차확산되고있다. 복지수요의증대는가계경제의위기를반영한다. 경제위기이후불안정한일자리확대와노동소득정체는가계부문의적자를확대시켰으며, 사회적불평등을심화시켰다. 소득과부의집중과경제적양극화가진행되는상황에대한사회적불만이소득불평등완화와복지에대한광범위한요구로나타나고있는것이다. 글로벌경제위기이후세계시장에서의전반적인수요부진으로불황이계속되자학계에서는세계각나라에서소득불균형을완화하고임금을높여내수를확대하는것이불황극복의타개책이라는목소리가커졌다. 국제노동기구 (ILO), 유엔무역개발회의 (UNCTAD) 와같은국제기구에서도글로벌금융위기이후불황국면을타개하기위해서는세계각국이가계소득을늘려내수를증진시키는임금주도성장 (wage-led growth) 을모색할것을권고하고있다 (UNCTAD, 2010; ILO, 2011; Onaran & Stockhammer, 2012). 실질임금을높이고가계소득을늘려유효수요를확장하면기업의투자가늘고노동생산성도높아지기때문에경제성장에기여한다. 세계경제의

166 154 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 불황국면이지속되면서각국의내수부진이심화되자이와같은임금주도성장전략을정책으로채택하는국가가늘고있다. 오바마미국대통령은 2015년신년국정연설에서 1년에 1만 5천불이안되는돈으로가족을부양할수있다고믿는다면그렇게한번살아보라 고하면서미국의최저임금을 7.25달러에서 10.10달러로인상하는방안을내놓았다. 일본과독일도성장패러다임이한계에부딪혔다고보고최저임금인상을통한 ' 임금주도성장 ' 으로정책기조를바꾸고있다. 임금주도성장은국내에서는취업자가운데자영업자의비중이높은현실여건을고려하고가계의부채가아니라소득을늘려내수시장을확충한다는의미를부각시킨다는차원에서소득주도성장 (income-led growth) 으로소개되고있다. 소득주도성장전략은있는파이를나누어쓰자는단순한분배전략과는달리소득불평등을완화시켜내수시장을늘림으로써저성장의늪에서탈출하자는성장전략의일종이다. 우리나라에서는성장률둔화와분배악화의심각성에비추어소득불평등완화로가계소득을늘려내수를살리자는소득주도성장론에공감하는경우가많지만, 그실효성에대해의문을품는비판적인견해도적지않다. 전경련을비롯한재계에서는한국과같이수출에크게의존하는소국개방경제에서임금상승은수출경쟁력을약화시키고기업투자를위축시킬것이라고우려한다. 물론이와같은우려는임금상승이소비지출은늘리지만수출과투자를위축시키는효과가있기때문에국민경제의총수요가증가한다는보장이없다는소득주도성장을둘러싼전통적논란의연장선위에있다. 따라서이와같은논란에답하기위해서는노동소득증가가소비, 투자, 수출을포함한거시경제전체의총수요에미치는영향이검토되어야한다. 한편중소기업과자영업자의비중이높은한국경제의구조적특성이소득주도성장전략의유효성을제약하는방향으로작용한다는점도유의할필요가있다. 2013년현재우리나라산업전체종사자수가운데대기업이차지하는비중은 12.5% 에불과하고중소기업과소상공인종사자가 87.5% 로커다란비중을차지하고있다 ( 중소기업중앙회, 2015). 그러므로중소기업의임금지불능력과자영업자의소득안정이뒷받침되지않는다면, 소득주도성장전략이의도하는효과가제대로나타나지않을수있다. 대기업위주성장과정에서불균등한산업구조에서대기업에비해현저히낮은중소기업의노동생산성이임금지불능력을제약하고있다. 이에더해수요독점적시장구조속에서대기업이우월적지위를행사하고중소기업의교섭력이취약하기때문에중소기업이

167 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 155 생산성을높이더라도수익성향상이나근로조건개선으로이어지지않는다 ( 홍장표, 2015). 최저임금인상이중소기업과자영업자의경영을압박하고일자리를줄이는부작용을낳는다는우려의목소리가나오는것도이와같은현실을반영한것으로볼수있다. 한국경제의현실여건을감안할때최저임금인상, 분배개선과같은소득정책을통해가계소비와내수가진작되더라도, 대다수중소기업노동자와자영업자들의소득증진을제약하는구조적요인들이존재하는한소득주도성장의지속성은담보될수없다. 가계의소득을지속적이고안정적으로증진시키기위해서는수요측면에서는내수확대를위한소득정책과함께중소기업의생산성-임금지불능력향상을추구하는공급측면에서의중장기구조개혁정책이뒷받침되어야하는것이다. 이글에서는이와같은문제의식에서저성장과소득분배악화의이중고를겪고있는현단계한국경제에서분배와성장의선순환을추구하는소득주도성장전략이유효하게작동하기위해서는강자독식의약탈적산업생태계를협동과공생의산업생태계로바꾸는산업구조개혁과지역중소기업을성장의새로운주역으로삼는정책패러다임의전환이요구된다는점을보이고패러다임전환을위한정책과제를제시하고자한다. 제 2 절저성장과양극화속의한국경제 1. 성장둔화와분배악화의이중고 1997년이전한국경제는높은성장률을보였다. 1981년부터 1997년까지한국의연평균 GDP 성장률은 9% 를초과하였다. 그러다가 1997년 IMF 외환금융위기이후 10년간연평균성장률은 6.1% 로하락했으며, 2008년글로벌경제위기이후에는 3.1% 대로크게하락하였다. 그리고 2015년에는성장률이 2.6% 로마감하였으며 2016년에도 3% 를하회할것으로전망되고있다. 표 5-1 에서보듯이 IMF 외환금융위기이후성장률이하락한원인은투자증가율이큰폭으로하락했기때문이다. 외환금융위기전후투자증가율은 12.5% 에서 5.8% 로크게하락하였으며, 2008년글로벌금융위기이후에는 2.4% 로하락하면서총수요증가를위축시켰다.

168 156 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 5-1 은 2008년글로벌경제위기이후수출이크게둔화되었음을보여준다. 1997년 IMF 외환금융위기이후한국경제의버팀목은수출이었는데, 수출이지속적으로증가하면서그나마총수요증가율을유지할수있었다. 그런데 2008년이후수출증가율마저평균 12.0% 에서 5.9% 로 6.1 % 포인트하락하였고 2015년에는수출증가율이 0.8% 로낮아졌다. 표 5-1 한국의주요거시경제지표추이 ( 단위 : %) 구분 1981~ ~ ~ ~2015 GDP 증가율 민간소비증가율 민간투자증가율 수출증가율 수입증가율 자료 : 한국은행, 경제통계시스템 표 5-2 최종수요항목별구성비추이 ( 단위 : %) 구분 민간소비 정부소비 투자 수출 1990년 년 년 년 년 년 일본 (2005년) 자료 : 한국은행, 산업연관표 1997년외환금융위기이후한국경제는제조업대기업들이선도하는수출경제로지탱해왔다. 표 5-2 에서보듯이 2000년이후총수요에서수출이차지하는비중은증가하였지만민간소비비중은지속적으로감소하였다. 2010년부터는급기야수출이민간소비를앞지르는상황이벌어졌다. 2000년대이후수출대기업은꾸준히성장하

169 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 157 였지만가계소득증가가둔화되어 GDP에서수출이차지하는비중이과도하게커졌다. 이는일본의경우총수요에서내수가 50.1% 를차지하고수출은 13.2% 에불과한것과대비되는데, 한국경제의수출의존도가지나치게높다는것을알수있다. 이런상황에서 2008년글로벌경제위기발발이후세계불황의장기화와세계수요의감소가한국경제에커다란위기요인으로작용하였다. 세계수요의감소로수출이급감하였고경제성장률이낮아졌다. 우리나라처럼경제의수출의존도가높을수록대외적불확실성과충격에더크게노출된다. 국민경제의높은대외의존도는경제정책의자율성을떨어뜨리고, 세계시장에서비용경쟁력을유지하도록실질임금의상승을억제하는압력이커진다. 그리고둔화된가계소득증가는결국내수시장을위축시키는결과를초래하게된다. 2008년글로벌경제위기이후세계경제의불황이장기화되는가운데한국경제가일본식장기불황의늪에빠지는것이아닌가하는우려의목소리가드높다. 그림 5-1 을보면, 1990년이래 20여년간저성장, 저물가의늪에서헤어나지못했던일본경제의양상과한국경제의최근양상이매우흡사하다. 일본의 잃어버린 20년 이한국경제의미래가될가능성을배제할수없는상황을맞고있다. 한국경제가장기불황의늪에빠질것이라는우려는우리경제가안고있는구조적문제점과결부되어있다. 세계경제불황으로수출이위축된가운데가계소득마저부진해내수침체가계속되고있으며과도하게늘어난가계가부채가민간소비여력을질식시키고있다. 그림 5-1 한국과일본의성장률추이 자료 : 기획재정부 (2014)

170 158 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-2 상위 1% 소득집중도의국제비교 자료 : 김낙년 (2014) 한편 IMF 외환금융위기이후소득분배가크게악화되었다. 그림 5-2 에서우리나라국세청소득세자료를이용해소득집중도를추계하고다른나라와비교한연구결과를보면, 우리나라소득상위 1% 의소득집중도는 1997년이후급격하게높아졌다. 200년대초반에는프랑스와일본을추월하였으며 2008년글로벌경제위기이후에는소득불평등이세계적으로가장극심하다고알려진영국과미국에근접하고있는중이다. 2016년국제통화기금 (IMF) 이발표한 성장과실의분배 : 아시아의불평등분석 보고서에따르면, 2013년현재한국의소득상위 10% 가전체소득에서차지하는비중이 45% 로아시아국가가운데최고를기록했다. 1997년외환금융위기이후소득분배의불평등이심화된것은노동소득분배율이크게하락한것과밀접한관련이있다. 노동소득분배율은국민소득가운데노동소득이차지하는비중을나타낸다. 물론한국은행이공식적으로발표하는자료에서는 1997년외환위기를겪은이후 2000년대들어와서도그다지하락하지않은것으로나타나지만, 이는자영업부문의특성을감안한소득분배변화를제대로반영하지못한데따른것이다 ( 주상영, 2013). 한은의노동소득분배율추계방식에서는영업잉여가모두자본소득으로간주되는데, 영업잉여에는자영업자의소득이포함되어있다. 그런데자영업자의소득은자본소득과노동소득이혼합된소득이기때문에한은의추계방식에서는

171 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 159 노동소득은과소추계, 자본소득은과대추계된다. IMF 이후일자리를잃은노동자들이나일자리를구하지못한이들이자영업으로생계를유지하고있다. 이로인해자영업부문은계속확대되었고, 자영업자의소득이정체되었다. 이런점에서공식통계에서는자본소득으로분류된자영업부문의영업잉여중상당부분이노동소득에가깝다. 노동소득분배율을추계할때에는자영업자의소득을자본소득으로봐서는안되고자영업자의소득에노동소득과자본소득이혼합되어있다는점을감안해야한다. OECD의노동소득분배율추계방식은이를반영하고있다. 한국은행방식에서는고정자본소모 ( 감가상각비 ) 가자본소득에서제외되고자영업자소득을자본소득에포함시키는반면, OECD 방식에서는자영업자소득을자본소득과노동소득으로분할하고고정자본소모를자본소득에포함시켜추계한다. 자영업자노동소득은임금근로자의노동소득과같다고보고, 이를임금근로자 1인당피용자보수와취업자수의곱으로측정하였다. 노동소득분배율 임금근로자 인당피용자보수 취업자수 순생산물세 (1) 그런데 OECD의노동소득분배율측정방법은한국현실을감안할때보완이필요하다. 한국의자영업자들의소득이피용자보수보다평균적으로더낮다는점을감안해야한다. 이를고려할때자영업자들의총소득에서고정자본소비액을제외한순소득이노동소득보다작을경우는노동소득으로포함시키고, 노동소득을초과할경우노동소득을뺀부분만을자본소득으로간주할필요가있다. 그림 5-3 에서수정노동소득분배율 ( 자영업자포함 ) 은이와같은방법으로노동소득분배율을추계한것이고, 수정노동소득분배율 ( 자영업자제외 ) 은자영업자의소득을분모와분자에서모두제외하고추계하였다. 그림에서보듯이한국의노동소득분배율은 IMF 외환금융위기이후크게하락하였다.

172 160 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-3 노동소득분배율추이 자료 : 홍장표 (2014a) 노동소득분배율이하락한주된원인은 1997년외환금융위기이후노동시장에서실질임금증가율이실질노동생산성증가율에미달한데에서찾을수있다. 노동소득분배율증가율은실질임금증가율에서노동생산성증가율을뻰값이기때문에노동생산성이증가하는것만큼실질임금이증가하지못하면노동소득분배율은하락한다. 그림 5-4 에서보듯이 1997년이전까지실질임금은생산성에비례하여증가하였다. 그런데 1997년외환금융위기이후실질임금증가율이노동생산성증가율을하회하면서노동소득분배율이하락하였다. 1997년이후자영업자의소득이정체된것도노동소득분배율이하락하는데영향을미쳤다. 그림 5-5 에서임금근로자와자영업자 1인당평균소득추이를보면, 1997년이전에는자영업자 1인당소득이임금근로자의임금과함께증가하였지만, 1997년이후자영업자의소득은거의정체되었다. 이처럼자영업자의소득이정체됨에따라임금근로자 1인당보수와자영업자 1인당소득사이의차이가크게벌어진것이다. 이처럼노동소득분배율이하락한것은외환위기이후한국경제의구조변화와밀접한관련이있다. 1987년이후대기업들은노동자들의임금인상요구에직면하여고용을줄이고설비투자를늘리는방식으로대응하였다. 대기업은직접고용은줄이고외주를늘림으로써인건비부담을줄였다. 외환위기이후에는노동시장의유연화가진행되면서정규직-비정규직노동자, 대기업-중소기업노동자간임금격차가확대되었다.

173 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 161 대기업들은외주를늘렸기때문에노동의몫이줄었고, 중소기업들은지불능력이취약 해임금을올려주기어려웠다. 고용증가율둔화와자영업자의증가는자영업부문에서 과당경쟁을초래했으며, 이로인해자영업자 1 인당소득이정체되었던것이다. 그림 5-4 노동생산성과실질임금 그림 5-5 임금근로자와자영업자 1 인당소득 주 : 1) 임금근로자 1 인당피용자보수 = 피용자보수 / 임금근로자수 2) 자영업자 1 인당총소득 =( 가계부문영업잉여 + 가계부문고정자본소모 )/ 자영업자수 3) 자영업자 1 인당순소득 =( 가계부문영업잉여 )/ 자영업자수자료 : 홍장표 (2014a) 2. 수출주도 부채주도성장의함정 한국경제는오랜기간동안대기업위주의수출주도성장 (export-led growth) 에의존해왔다. 이명박정부는대기업의수출을증가시키고투자를촉진하기위해규제를완화하고법인세를인하했다. 기업들은노동자들의임금상승을억제하여수출상품의가격경쟁력을유지하고자하였으며정부는다양한정책수단을동원해지원하였다. 이와같은기업규제완화와노동시장유연화를추구하는정책기조는박근혜정부에들어경제활성화를도모한다는명목으로재등장하였다. 규제완화와수출대기업지원정책을뒷받침해온논리가대기업의낙수효과 (trickle down effect) 이다. 수출이잘되면기업은투자를늘리고일자리도창출되고, 중소기업의일감이늘어나기때문에경제가순조롭게성장한다는것이다.

174 162 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그런데글로벌경제위기이후수출의낙수효과가약화되고있다는인식이확산되면서대기업지원정책의유효성에강한의문이제기되고있다. 1997년외환금융위기를계기로 2000년대이후대기업의고용이감소하고수출의부가가치유발효과와고용유발효과는감소하는추세로반전되었다. 한국은행 (2015) 에따르면, 2000년대이후수출수요의수입유발계수는증가한반면 ( 00년 년 년 0.448), 부가가치유발계수 ( 00년 년 년 0.541) 와취업유발계수 ( 00년 년 년 7.8) 는뚜렷한감소추세를보였다. 수출의낙수효과는 2008년글로벌금융위기이후한층약화되었다. 위기이후세계경제불황과중국의성장둔화가한국경제의수출주도성장모델을무력화시키고있다. 2008년글로벌경제위기이후한국의경제현실은수출대기업중심의성장이대외충격에얼마나취약한가를적나라하게보여주고있다. 이런배경속에서수출대기업의성장이경제양극화와일자리문제해결의대안이되기어렵다는인식이확산된것이다. 수출주도성장은부채주도성장 (debt-led growth) 과도밀접한관련이있다. 부채주도성장이란가계소득의정체로인한소비위축을가계대출과부채증가에의존하는소비지출로만회하는것을말한다. 수출주도성장은그혜택을누릴수있는대기업에게는유리한기회를제공하지만, 가계에는어두운그림자를드리운다. 그림 5-6 에국민소득에서차지하는기업소득비중과가계소득비중추이는수출주도성장의폐해를그대로보여준다. 1997년경제위기이후가계소득비중은줄어든반면기업소득의비중은큰폭으로상승하였다. 은행들은기업금융보다는가계를대상으로한소비자금융에집중하였으며, 소비지출은소득이아닌빚에의해지탱되고있는것이다. 2008년글로벌경제위기이후성장율은더욱낮아졌다. 대기업들은투자를기피하고사내유보금만늘렸으며, 이윤증가가투자를낳고투자가다시일자리를창출하는선순환은더이상나타나지않았다. 이런가운데수출주도와부채주도성장전략을고수한결과노동자의임금은정체되고가계부채가누적되었다. 2015년 30대그룹상장사사내유보금은 742조원인데비해, 가계부채는 1,200조를넘어섰다. 번돈으로빚을갚기도힘든한계가구는 158만가구에이르고있다.

175 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 163 그림 5-6 가계소득과기업소득비중추이 주 : 1) 기업소득 = 일반기업소득 + 금융기업소득 2) 가계소득 = 피용자보수 + 가계부문영업잉여 + 재산소득자료 : 한국은행, 경제통계시스템 수출주도성장과부채주도성장은신자유주의시대이윤주도성장 (profit-led growth) 모델이낳은쌍생아다. 이윤주도성장모델의핵심은규제완화로자본의이동성을높이고노동시장의유연성을증대시켜기업투자를유인하는데있다. 그리고이는노동조합의교섭력약화와낮은수준의최저임금으로노동의분배몫을낮추고법인세인하로자본의분배몫을높이는자본친화적소득분배정책에의해뒷받침되었다. 문제는기업의수익성을높여투자를유도하는이윤주도성장에는커다란함정이있다는점이다. 이윤주도성장전략에서는임금비용상승을억제해기업의수익성을높임으로써투자를유인한다는것이다. 그런데기업의수익성이개선되어도투자가늘지않는다면이윤주도성장은작동하지않는다. 기업투자는수익성에만좌우되는것은아니고시장수요로부터도영향을받는다. 세계경제의불황으로전반적인공급과잉상태에빠져있는경우기업의투자는수익성보다는시장수요와경기전망에크게좌우된다. 세계경제의불황으로인한수출부진과가계부채누적에따른내수부진속에서기업은수익성이좋아도투자는부진할수밖에없다. 이윤주도성장전략에따른자본친화적소득분배정책은노동의몫을감소시키고가계의가처분소득을줄여소비지출을위축시킨다. 이처

176 164 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 럼세계시장에서유효수요를위축시키고과잉공급을더욱심화시키는악순환을초래 하게된다. 3. 강자독식의산업생태계와이중적노동시장 기업이생성 성장 성숙 소멸하는산업생태계는흔히자연생태계에비유된다. 자연생태계에서는환경에적응하는과정에서유기체간의응집력과새로운질서가자생적으로형성되며, 유기체간상호작용과상호연관성속에서새로운패턴과특성이출현하고공진화 (co-evolution) 한다. 이때생태계는유기체간상호작용이약탈적인가호혜적공생인가에따라약탈적생태계와공생적생태계로구분된다 (Agiza et al, 1997). 시장경제는한편으로는자유, 공정, 호혜와다른한편으로는억압과불평등, 지배의양면성을지니고있다. 시장경제에서경제주체간권력이대등하면자유-공정-호혜의측면이지배적으로되면서공생적생태계가실현되지만, 권력이비대칭적일때는억압-불공정-통제의측면이지배적으로되고시장을지배하는대기업이외부경제를수탈하는약탈적생태계가나타난다 ( 이병천, 2016). 한국의산업생태계는시장을지배하는소수의대기업이수많은중소기업들을자신의공급사슬속에편입시켜위계적분업관계를형성하고있는것이특징이다. 1997년외환금융위기이후진행된구조조정은노동집약적산업의쇠퇴와기술및자본집약적산업의비중확대로나타났다. 이과정에서대기업의비중은확대되고중소기업은대기업과의수직적분업관계에더욱의존하게되었으며중소기업의독자적인성장역량이크게잠식되었다.

177 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 165 그림 5-7 제조업대 - 중소기업영업이익률추이 자료 : 한국은행, 기업경영분석 수직적분업관계에서수요독점적위치를차지하는대기업은중소기업과의거래에서우월적지위에있으며수직적분업과전문화로부터발생하는경제적지대를수취한다. 수직계열화된하도급관계에서중소기업은협상력이취약하고대기업의부담을떠안는역할을한다. 대기업들은사전에단가인하목표금액을설정하고이계획에따라단가를인하하고, 경기가나빠지거나손해가나면납품단가를내려중소기업에부담을전가한다. 납품단가를가능한낮게결정할수있는수요독점적시장구조속에서대기업과중소기업간수익성격차가발생할수밖에없다. 그림 5-7 에서보듯이대기업과중소기업의매출액영업이익률이경제상황에따라변동하지만상당한격차를보이고있음을알수있다. 한편 1997년외환금융위기이후대기업의시장지배력이강화되는속에서대기업이중소기업의시장을잠식하는강자독식의산업생태계가등장하였다. 대기업이전통적인중소기업사업영역으로침투하면서중소기업의사업영역이축소되었다. 2006년중소기업고유업종제도가폐지되면서대기업들은중소기업이영위해오던사업으로대거진출하였다. 중소기업고유업종제도는중소기업이영위하는소규모업종의경쟁력확보를위해대기업진입을규제한제도였는데, 이것이폐지되자대기업들은 IT 서비스업, 운송업, 유통업등서비스업종에서중소기업이영위하던업종에진입하여사업확장에나섰다. 대기업들은소모성자재구매대행업체를설치하여중소기업이설자리를

178 166 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 잃게만들었으며, 대형마트와기업형슈퍼마켓을앞세워골목상권까지잠식하였다. 대기업이생산물시장에서통제되지않는지배력을행사하고중소기업들이수직계열화된하도급관계에갇혀있는강자독식의산업생태계는국민경제의균형발전을저해하고산업의역동성을약화시키는부작용을낳는다. 첫째수직계열화된하도급관계에서중소기업의기술개발투자유인이위축된다. 대기업에납품하는협력기업들은특정용도로만사용될수있는전용자산 (specific asset) 에투자하는경우가많은데, 전용자산에투자한중소기업들은판매처를전환하기가어렵기때문에특정수요업체에대한매출의존도가매우높다. 이와같은수직계열화된하도급관계에서는중소기업의협상력이취약하고기술개발성과중많은부분이제품을구매하는수요업체에귀속된다 ( 홍장표, 2015). 납품단가결정에서원가연동가격제 (cost-plus pricing) 가관행으로자리잡고있다는점도중소기업의기술개발유인을약화시키는요인으로작용하고있다. 원가연동가격제란대기업이중소기업이납품하는중간생산물의생산비용에일정비율의이익마진을더해납품가격을결정하는방식을말한다 ( 대중소기업협력재단, 2011). 계약기간중비용이변동해도최초계약시정한가격으로거래가이루어지는고정가격제 (fixed pricing) 와달리, 이방식에서는거래기간중생산비용이달라지면납품가격도달라지게된다. 원가연동가격제에서는납품가격이비용에연동되어변동되기때문에중소기업이기술투자로원가를절감하면납품가격도하락한다. 이로인해중소기업이기술개발활동을통해비용을줄이면그이익이수요대기업에귀속되기때문에중소기업의기술개발투자유인이그만큼약해질수밖에없다 ( 홍장표 김종호, 2015). 그림 5-8 은하도급중소기업이시장판매중소기업보다기술개발투자에소극적임을보여준다. 중소기업유형별매출액대비기술개발투자지출액비중을보면, 경공업을제외한모든분야에서시장판매기업의기술개발투자지출비중이높다. 자체판매시장을보유한시장판매기업은기술개발의성과가모두자신에게귀속되기때문에기술개발투자유인이강하다. 이에비해중소협력업체들은기술개발활동노력이제대로보상되지않기때문에기술투자에소극적일수밖에없다.

179 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 167 그림 5-8 중소기업유형별매출액대비기술개발투자지출액비중 자료 : 중소기업중앙회, 중소기업청, 중소기업기술통계조사, 2013 수직계열화와원가연동가격제는중소기업의기술투자를위축시킬뿐더러중소기업금융지원정책의효과도왜곡시킨다. 홍장표 김종호 (2015) 는중소기업을거래관계를기준으로대기업의거래네트워크에편입된협력기업과그렇지않은독립기업으로구분하고두유형의중소기업간정책금융지원이영업이익률에미치는효과를비교분석하였다. 이에따르면대기업의협력기업들은금융지원의효과가독립중소기업의 1/3 에불과한것으로나타났다. 이처럼협력중소기업에서금융지원의효과가낮게나타난것은중소기업이금융지원으로달성한성과가낮은납품가격으로대기업에귀속된데따른것으로파악하였다. 이는중소기업에대한정부의금융지원정책이기대했던성과를제대로내지못한것도이와같은산업생태계의결함에서기인한측면이크다는것을말해주고있다.

180 168 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-9 대기업과협력기업의매출액영업이익률 (2011 년 ) ( 단위 : %) 자료 : 홍장표 (2015) 둘째대기업의시장지배와불균등한협상력은먹이사슬의연쇄작용을통해계층간격차구조를낳는다. 자동차, 전자, 기계, 조선등우리나라주요제조업에서와같이대기업과중소기업간거래가규칙적이고반복적으로이루어지는경우공급사슬의최상층에위치하는대기업이중소협력기업의비용정보를입수해이를단가협상에서활용하기때문에, 하위의협력기업이창출한성과가거래단계를거쳐상위의대기업으로이전된다. 하위단계의협력기업이창출한성과가공급사슬을따라상위로이전되면대기업과중소협력기업뿐아니라중소기업내에서도거래단계에따라수익성격차가발생한다 ( 홍장표, 2015). 그림 5-9 는대기업과 1차, 2차, 3차이하협력기업의매출액영업이익률을보여준다. 삼성전자, 현대자동차, 현대중공업등공급사슬의최상층에있는제조업대기업들의영업이익률은중소협력업체영업이익률과비교할때많게는두배이상차이를보이고협력기업내에서도거래단계별로이익률격차가나타난다. 셋째대기업의시장지배와강자독식의산업생태계의어두운그림자는노동시장에집약되어나타난다. 우리나라의주요산업에서는노동시장이대기업과중소기업노동시장으로이중화되어있으며, 대기업과중소기업간큰폭의임금격차가발생하고있다. 자동차, 전자, 조선, 기계를비롯한제조업은물론건설, 통신서비스, 소프트웨어등비제조업에서도대기업을정점으로 1차, 2차, 3차협력기업으로이어지는계층적

181 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 169 공급사슬이발달되어있다. 이와같은계층적공급사슬구조속에서 1차노동시장의대기업은아웃소싱을이용해 2차노동시장의저임금노동력을활용하고있다 ( 홍장표 김종호, 2016). 1997년외환금융위기이후기업구조조정에서대기업과중소기업간수직적분업관계가강화되는가운데대기업들이비용절감을위해아웃소싱을적극적으로활용하는가운데대기업과중소기업노동시장의이중성은한층심화되었다. 그림 5-10 에서보듯이 2015년산업전체중소기업상용노동자의월평균임금은대기업대비 62.0% 로, 관련통계가나오기시작한 2008년이후가장낮은수준을기록했다. 대기업노동자가한달에월급을 100만원받는다면중소기업노동자는 62만원을받는다는뜻이다. 제조업에서는기업규모간임금격차가더심해, 중소기업노동자의임금은대기업의 54.5% 에불과하다. 그리고 그림 5-11 에서보듯이계층화된공급사슬구조속에서하위에위치한중소기업일수록임금이작다. 그림 5-10 대기업과중소기업월평균임금비교 : 전산업 주 : 전산업상용근로자월평균임금기준자료 : 고용노동부, 고용노동통계

170 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-11 대기업과거래단계별중소협력기업의연평균임금비교 ( 단위 : 천원 ) 자료 : KED( 주 ), 2011 년도 DB 이중적노동시장은한편으로공공부문과같은안정된일자리로취직하기위해취업을준비하는취업준비생의과잉을낳고, 다른한편에서는중소기업으로하여금구인난에허덕이게한다.

182 170 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-11 대기업과거래단계별중소협력기업의연평균임금비교 ( 단위 : 천원 ) 자료 : KED( 주 ), 2011 년도 DB 이중적노동시장은한편으로공공부문과같은안정된일자리로취직하기위해취업을준비하는취업준비생의과잉을낳고, 다른한편에서는중소기업으로하여금구인난에허덕이게한다. 기업규모별큰폭의임금격차는청년들로하여금중소기업취업을기피하게만들고있다. 대학졸업을앞둔청년들이졸업을미루면서까지대기업정규직이나공무원과같은안정된일자리를찾는이유는중소기업의임금이그만큼낮기때문이다. 생애처음사회에진출하는청년들은첫출발이장래인생을좌우하기때문에취업시기를늦추더라도그들의삶의기대치를만족할수있는직업을찾으려한다. 안정된일자리를제공하는대기업이나공공부문과중소기업일자리의질적차이가계속벌어지는상황에서중소기업이필요한인재를노동시장에서구하기가사실상어려워진것이다. 중소기업이극심한구인난을겪고있는속에서청년들이겪는취업전쟁은우리나라노동시장의문제점을가장극명하게말해준다. 노동시장에서는상층부의좋은일자리에서하층부의나쁜일자리까지서열이매겨져있고, 위쪽좋은일자리수는적고아래쪽의나쁜일자리는많다. 이런구조에서는경제가성장해도좋은일자리는좀처럼늘어나기어렵고나쁜일자리만늘어날수밖에없다. 나쁜일자리 가대량으로만들어지는계층화된노동시장구조가자리잡고있는것이다. 격차가이상태로굳어지면 21세기새로운신분사회가만들어질수밖에없다는비관적인전망도나오고있다.

183 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 171 제 3 절포용과상생의신성장패러다임모색 : 소득주도성장과산업생태계혁신 국제노동기구 (ILO) 나유엔무역개발회의 (UNCTAD) 등국제기구들은신자유주의시대이윤주도성장전략의대안으로소득주도성장을제시하고경제정책의중심을 부채 에서 소득 으로전환할것을권장하고있다. 신자유주의시대이윤주도성장전략이노동시장의유연화와규제완화로기업투자를증가시켜경제성장을도모하는것이라면, 소득주도성장전략은노동소득과가계소득을늘려소비역량을높임으로써경제성장을추구하는것이다. 생산성향상이임금상승과가계소득증진으로이어지는선순환이발현되기위해서는강자독식의산업생태계를극복하는구조개혁과국민경제의균형발전과산업의역동성을높이는중소기업의새로운역할이요구된다. 1. 소득주도성장 가. 배경 우리나라에서수출주도 부채주도성장의대안적모델로소득주도성장이주목받게된배경에는거시경제에서수출둔화와수출의국민경제파급효과가감소하는가운데불황극복의동력을어디에서부터찾을것인가하는문제제기에서비롯된것이다. 거시경제에서최종수요를구성하는세요소인소비, 수출, 투자가경제전체에미치는파급효과를비교한 그림 5-12 를보자. 최종수요항목별부가가치유발계수를보면, 소비가 0.785로가장높고다음으로투자가 0.733, 수출이 0.514로가장낮다. 이는민간소비 1단위증가하면국내부가가치를 0.785단위증가시키지만, 수출은 0.514단위밖에증가시키지못한다는것을말한다.

172 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-12 최종수요항목별부가가치유발계수, 수입유발계수, 취업유발계수 주 : 취업유발계수는최종수요 10 억원당취업유발인원자료 : 한국은행 (2015) 최종수요 10억원당취업유발인원을나타내는취업유발계수도이와다르지않다. 10억원당취업유발인원은소비가 15.5명으로가장많고수출이 7.8명으로가장작다.

184 172 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-12 최종수요항목별부가가치유발계수, 수입유발계수, 취업유발계수 주 : 취업유발계수는최종수요 10 억원당취업유발인원자료 : 한국은행 (2015) 최종수요 10억원당취업유발인원을나타내는취업유발계수도이와다르지않다. 10억원당취업유발인원은소비가 15.5명으로가장많고수출이 7.8명으로가장작다. 이는소비의국내부가가치유발효과와고용유발효과가수출보다훨씬크고내수시장확대가국내부가가치생산과일자리창출에크게기여할수있다는것을뜻한다. 소득주도성장논의는이처럼수출의낙수효과가약화되고있는가운데국민경제에서가계소비의중요성에대한재인식이필요하다는것이다. 소득주도성장은실질임금상승으로소득분배가개선되면총수요가증가하고, 이것이투자와고용증가를유발시키고노동생산성을증가시킴으로써성장을촉진시키는분배와성장의선순환을추구한다. 노동소득증가는비단소비지출을늘릴뿐아니라기업투자를자극하고생산성을증가시키는효과가있다. 소득분배변화가경제성장에미치는영향을종합적으로파악하기위해서는총수요뿐아니라생산성과같은공급측면에어떤영향을미치는지검토해야한다. 수요체제 (demand regime) 에서는소득분배가소비, 투자, 수출등총수요에미치는영향을다룬다면, 생산성체제 (productivity regime) 에서는소득분배가생산성과같은공급측면에미치는영향을다루고있다 ( 홍장표, 2014b). 먼저수요체제를보자. 거시경제에서총수요 (Y) 는정부부문을제외하면가계부문의소비 (C), 민간부문의투자 (I) 와순수출 (NX) 로구성된다. 일반적으로노동소득계층은

185 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 173 자본소득계층보다소비성향이높다. 인구전체가운데자본소득이노동소득을초과하는계층은상위 1% 의계층이며, 이들계층의가구들은이미충분히소비하고있기때문에추가소득이있어도소비로잘이어지지않는다. 증가된소득은저축이나자산투자로흘러들어간다. 현재와같이경제불황기에는사내유보금역시투자로이어지지않는다. 경기전망이불확실할때기업의투자는보수적이다. 반면임금소득계층으로부가이전되면소비가활발하게이루어진다. 특히실질임금상승이정체되고가계부문의처분가능소득중부채상환부담이있어소비를줄이고있는계층은한계소비성향이매우높게나타난다. 이계층들의경우소득증가는소비증가를낳고, 소비증가가총수요를증가시킴으로써경제성장을유발할수있다. 그런데노동소득분배율증가가총수요를항상증가시킨다는보장은없다. 노동소득분배율상승은소비를증가시키지만투자와순수출을감소시킬수도있기때문이다. 노동소득분배율이상승하면이윤이감소하기때문에기업은신규투자를줄이고자하는유인이있다. 그런가하면노동소득분배율이상승하면수출에부정적인영향을미칠수도있다. 수출이주로비용경쟁력에의존할경우노동비용상승은세계시장에서의국제경쟁력을약화시켜시장점유율을낮춘다. 노동소득분배율상승이투자와수출에미치는부정적인영향이크다면, 총수요가감소한다. 노동소득분배율상승시소비증가가투자나순수출감소보다크면총수요는증가한다. 그렇지않고소비증가가투자나순수출감소보다작다면총수요는감소한다. 이때문에현실경제에서는노동의몫이증가하면총수요가증가하는임금주도수요체제와자본의몫이증가하면총수요가증가하는이윤주도수요체제가나타나며, 수요체제는국가별로다르고시대에따라다르다.

186 174 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 5-3 자본소득분배율 1% 포인트증가가총수요에미치는효과 구분 C/Y (A) I/Y (B) NX/Y (C) (C+I+NX)/Y (D=A+B+C) 수요체제 미국 터키 이탈리아 한국 독일 영국 프랑스 일본 인도 아르헨티나 멕시코 캐나다 호주 남아공 중국 임금주도 이윤주도 자료 : Onaran & Galanis(2012) 표 5-3 은 Onaran & Galinas(2012) 이자본소득분배율이 1% 포인트증가가총수요에미치는영향을국가별로계산한결과이다. 이에따르면한국은미국, 터키, 이탈리아, 독일과함께자본소득분배율이상승하면총수요가감소하는임금주도수요체제임을보여준다. 반면중국, 남아공, 호주등은자본소득분배율상승이총수요가증가하는이윤주도수요체제로나타났다. 생산성체제에서는소득분배변화가생산성에미치는영향을다룬다. 포스트케인스주의경제학자에따르면거시경제에서노동생산성은총수요와실질임금에좌우된다고한다 (Storm & Naastepad, 2011; 홍장표, 2014b). 총수요증가는두경로를통해생산성을증가시킨다. 하나는총수요가증가하면설비가동율이높아지고기존의생산설비를신규설비로교체하면서생산성이증가하는경로이다. 다른하나는가동율이상승하면규모의경제효과를통해생산성이높아지는경로이다. 다음으로거시경제에서실질임금은노동생산성과기술진보를촉진시키는촉매제역할을한다. 임금이상승하

187 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 175 면기업은노동을자본으로노동생산성이증가한다. 또임금이상승하면중장기적으로는노동절약적기술진보가촉진되어노동생산성이증가한다. 임금상승은총수요와설비가동률증가를통해생산성을높일뿐만아니라 (Verdoon s law), 노동절약적인기술진보를유발하여노동생산성을높이는임금주도기술진보효과 (wage-led technological progress) 도나타날수있는것이다. 그밖에고임금이근로의욕을높이고협력적노사관계를촉진시킴으로써노동생산성을높이는효과도무시할수없다. 이로부터임금주도수요체제에서임금상승으로노동소득분배율이상승하면총수요증가로투자가촉진되는한편생산성이증가하여경제성장을촉진된다는것이다. 나. 한국경제의소득주도성장가능성 우리나라에서이와같은수요주도성장모델이적용될수있는지여부는거시통계자료를이용해알아볼수있다. 수요주도성장모델이적용가능한지여부는한국경제가임금주도수요제체인가그렇지않은가, 또소득분배가생산성에어떤영향을미치는지에달려있다. 그림 5-13 은한국경제에서노동소득분배율과소비는 1997년외환위기이후뚜렷하게같은방향으로움직였음을보여준다. 외환위기이후노동소득분배율하락으로소비가크게위축되었음을나타낸다. 그리고이는만약하락한노동소득분배율이회복된다면, 민간소비도함께회복될것임을시사해주고있다. 실제로노동소득분배율이 1% 포인트증가하면민간소비증가율이 0.52~0.71% 포인트증가하는것으로추정되고있다 ( 홍장표, 2014b). 다음으로 그림 5-14 에서자본소득분배율과투자의관계를보면, 자본소득분배율과투자는역의방향으로움직였음을알수있다. 즉총소득중노동의몫이줄고기업의몫이늘면투자가감소한다는것이다. 이는그동안노동소득분배율의하락으로자본소득분배율이높아져기업의수익성이크게개선되었음에도불구하고기업투자는오히려위축된현실을반영하고있다. 우리나라기업들의투자는수익성보다는총수요에아주민감하게반응하고있는것이다. 이로부터노동소득이늘어총수요가증가하면기업의투자도늘어난다는것을알수있다. 실제로총수요증가율이 1% 포인트증가하면투자증가율이 1.65~1.69% 포인트증가할것으로추정되고있다 ( 홍장표, 2014b).

188 176 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 5-13 노동소득분배율과소비의관계 그림 5-14 자본소득분배율과투자의관계 그림 5-15 실질단위노동비용과수출 그림 5-16 실질임금증가와노동생산성증가 자료 : 한국은행, 경제통계시스템

189 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 177 노동비용상승이수출에어떤영향을미치는지도커다란관심사항이다. 그림 에서실질단위노동비용 (= 노동비용 / 총부가가치액 ) 과수출과의관계를보면, 둘사이에명확한관계를찾기어렵다. 수출은기업의노동비용뿐아니라환율, 세계수요, 유가변동등다른여러변수들로부터영향을받는다. 수출에영향을미치는다른중요한변수까지고려해엄밀하게분석해보면, 1997년이전에는노동비용상승이수출을감소시켰지만 1999년이후에는감소시키지않았다 ( 홍장표, 2014a). 이는 1997년외환위기이전에는임금비용상승이한국의수출상품의비용경쟁력을약화시켜수출에부정적인영향을미쳤지만, 외환위기이후노동비용상승이수출에부정적인영향을미치지않았다는것을말한다. 이와같은변화는외환위기이후한국주력제품의수출이비용경쟁력보다는품질, 디자인, 브랜드등비가격경쟁력에좌우되는방향으로수출구조가고도화된데에서그이유를찾을수있다. 다음으로 그림 5-16 에서실질임금증가와노동생산성증가의관계는실질임금과노동생산성이같은방향으로움직였음을알수있다. 이는실질임금이상승하면노동생산성이증가하고, 노동생산성이증가하면실질임금도상승한다는것을나타낸다. 이상으로부터노동소득분배율과소비, 투자, 수출의관계는 1997년외환위기이후현단계한국경제의수요체제가노동소득분배율이상승하면소비가증가하는임금주도수요체제임을알수있다. 그리고생산성체제에서총수요가증가하면노동생산성이증가하며, 소득분배개선이총수요뿐아니라생산성에도긍정적인영향을미친다는것을확인할수있다. 이두결과는실질임금상승이성장을높이는소득주도성장이실현가능하다는것을시사한다. 한국의거시경제자료를이용해소득분배개선이경제성장, 노동생산성, 고용에미치는효과를추정한 표 5-4 가상세히보여주고있다. 표 5-4 에서보듯이, 한국경제에서실질임금증가율 1% 포인트상승시 GDP( 총산출 ) 증가율은 0.68~1.09% 포인트상승한다. 실질임금증가율 1% 포인트상승시실질노동생산성증가율역시 0.45~0.50% 포인트상승한다. 경제성장률은고용증가율과노동생산성증가율의합이므로경제성장률에서노동생산성증가율을제하면고용증가율을구할수있다. 실질임금증가가중장기적으로고용에미치는효과는긍정적일것으로예상된다. 노동소득증가율이 1% 포인트상승하면, 장기적으로고용증가율은 0.22~0.58% 포인트상승한다.

190 178 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 5-4 소득분배개선이경제성장에미치는효과 : 1999~2012 구분 (1) (2) GDP 증가효과 노동생산성증가효과 고용증가효과 주 : (1) 은수정노동소득분배율 ( 자영업자소득제외 ), (2) 는수정노동소득분배율 ( 자영업자소득포함 ) 사용자료 : 홍장표 (2014b) 이와같은결과로부터얻는함의를정리하면다음과같다. 첫째한국의거시경제에서기업의투자는기업의수익성개선에거의반응하지않으며, 총수요로부터크게영향을받는다는점이다. 기업소득이증가해도투자는증가하지않았을뿐더러오히려감소했다. 반면총수요가늘어나면투자가크게늘었다. 이로부터한국경제에서실질임금상승이기업투자를위축시킨다는주장은근거가부족하며, 실질임금상승과노동소득분배율개선이내수시장회복과설비가동률상승으로투자를촉진시킨다고볼수있다. 둘째소득분배개선이수출경쟁력을그다지약화시키지않는다는점이다. 한나라의수출경쟁력은산업화초기에는임금비용경쟁력에의존하지만이후경제가발전하면서품질경쟁력으로바뀌는것이일반적이다. OECD, EU 등주요선진국에서는세계 2 차대전이후노동비용이상승해도수출은감소하지않는현상이나타났는데, 이를칼도의역설 (Kaldor s parardox) 이라한다. 그동안한국의수출대기업들은제품개발과품질관리를통해세계시장에서품질경쟁력을높여왔는데, 최근의연구들은우리나라의수출이임금비용경쟁력에의존하지않는다는것을보여주고있다 ( 박정일 장병기, 2009; 홍장표, 2014a). 임금이상승하면노동비용상승으로단기적으로는비용경쟁력이약화될가능성은있지만, 시간이경과하면노동생산성향상이뒤따라약화된비용경쟁력이회복된다 ( 홍장표, 2014a). 이로부터노동비용상승이수출경쟁력을약화시킨다는주장은일부노동집약적수출업종의경우에타당할지모르지만, 한국경제전반의수출에대해서는근거가부족한것으로볼수있다. 셋째임금이올라가면고용이감소할것이라는일부의우려와달리, 임금이상승하면중장기적으로고용이늘어날가능성이크다는점이다. 노동소득이증가하면, 자본소득보다노동소득의소비성향이크기때문에소비지출이크게증가하여, 기업의설비가동률을높이고투자를유발함으로써고용이늘어난다. 유효부족시임금상승이고

191 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 179 용을늘린다 는케인스의견해가수출부진으로심각한공급과잉문제에시달리고있는현한국경제상황에서설득력을갖고있는것으로보인다. 이로부터현단계한국경제에서노동소득을줄여야할비용으로만이해하는것은일면적이고노동소득이유효수요와생산성을증진시키는경제적이득이크다는것을알수있다. 그리고 1997년외환금융위기이후노동시장의유연화와기업규제완화등자본의몫을늘리는자본친화적소득분배정책이내수위축과생산성증가에부정적인영향을미쳤으며, 노동의몫을늘리는노동친화적분배정책이내수증진과생산성향상에기여할수있다는함의를얻을수있다. 2. 중소기업의역할과산업생태계혁신 세계경제의여건변화와생산의세계화속에서수출대기업의낙수효과가지속적으로약화되었으며, 대기업위주의수출주도성장전략이한계를보이고있다. 재벌을위시한수출대기업은글로벌대기업으로성장했지만, 중소기업과내수시장이위축되면서수출대기업위주성장전략의유효성에의문이제기되고있다. 수출대기업들은해외생산을확대하고글로벌아웃소싱체제를구축하여해외에서중간재와최종재를조달함으로써대기업성장의국민경제에대한낙수효과가약화되고있다 ( 홍장표 장지상, 2015). 대기업위주수출주도성장이한계를극복하고대기업과중소기업, 수출과내수간균형성장을도모하기위해서는국민경제와지역경제에착근성이강한중소기업의혁신역량과소득창출능력이뒷받침되어야한다. 중소기업의임금지불능력강화를필요로하는소득주도성장에서는중소기업의혁신역량강화와건강한중소기업의성장을저해하는산업생태계의개혁이요구된다. 다음에서는새로운경제패러다임에서중소기업의역할이중요한이유와국민경제의역동성회복을위한산업생태계혁신의필요성을검토해보자. 가. 중소기업의역할 글로벌화와해외생산의급속한진전으로글로벌대기업들은제품개발, 디자인, 제 조, 마케팅활동이국경을초월하여이루어지고있다. 전자, 자동차, 의류산업의글로

180 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 벌가치사슬 (global value chain) 에관한연구들은생산의글로벌화가총무역과부가가치무역사이의괴리를유발하고있음을밝히고있다. 일례로미국시장에판매되는애플아이폰 4의가격은 600달러인데, 이를 194달러를받고미국에수출한중국조립공장에귀속되는부가가치는 6.

192 180 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 벌가치사슬 (global value chain) 에관한연구들은생산의글로벌화가총무역과부가가치무역사이의괴리를유발하고있음을밝히고있다. 일례로미국시장에판매되는애플아이폰 4의가격은 600달러인데, 이를 194달러를받고미국에수출한중국조립공장에귀속되는부가가치는 6.54달러에불과한반면애플에귀속된부가가치는 360 달러에달했다 (Kooperman et al., 2010). 이는한나라에서산업과기업의성과는국민경제의부가가치와고용에대한기여도측면에서평가되어야한다는것을잘보여주고있다. 널리알려져있듯이중소기업은국민경제의일자리창출에서매우중요한역할을한다. 2012년현재우리나라대기업의고용자수는 181만명, 중소기업의고용자수는 1,300만명으로중소기업의고용비중은 87% 에이른다. 그런데고용의절대적규모보다더주목해야할사실은생산의글로벌화속에대기업과중소기업간국민경제기여도차이가크게벌어지고있다는점이다. 그림 5-17 제조업대기업과중소기업의생산 부가가치 수입 취업유발계수 주 : 취업유발계수는십억원당취업자수자료 : 이진면외 (2015) 그림 5-17 에서보듯이, 중소기업성장의국내생산및고용유발효과가대기업성 장보다더크다. 제조업부문중소기업의생산유발계수는 2.17 이고부가가치유발계수 는 0.57 이다. 반면대기업의생산유발계수는 2.08 이고부가가치유발계수는 0.45 이

제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 181 다. 그리고중소기업매출 10억원당취업유발계수가 9.50인반면대기업은 5.30에불과하다. 생산유발효과와고용유발효과에서중소기업이대기업보다국민경제에더많이기여한다. 이는대기업성장의파급과가운데점점더많은부분이해외로빠져나가고있지만, 지역경제에뿌리내리고있는중소기업은국내에여전히큰부가가치와일자리창출을유발하고있음을말한다.

193 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 181 다. 그리고중소기업매출 10억원당취업유발계수가 9.50인반면대기업은 5.30에불과하다. 생산유발효과와고용유발효과에서중소기업이대기업보다국민경제에더많이기여한다. 이는대기업성장의파급과가운데점점더많은부분이해외로빠져나가고있지만, 지역경제에뿌리내리고있는중소기업은국내에여전히큰부가가치와일자리창출을유발하고있음을말한다. 중소기업과대기업의고용유발효과의차이는생산유발효과나부가가치유발효과보다더크다. 대기업의경우설비투자와외주확대를통해고용을줄여온반면중소기업은상대적으로자본집약도가낮기때문에더높은고용유발효과를보인다. 중소기업고용비율이대기업고용비율보다월등히높을뿐만아니라잠재적인고용창출능력에서도대기업을능가한다. 중소기업의성장은더많은일자리를만들어내고더높은산출효과를낳는다. 건실한중소기업을육성하는것이국내부가가치와일자리창출에크게기여할수있는것이다. 그림 5-18 은국민경제에서대기업과중소기업의기여도를비교한것이다. 매출액대비부가가치비율에서중소기업이대기업보다월등히높다. 이는대기업의경우설비자본, 중간투입물, 원료등의요소투입이많은반면새롭게창출하는부가가치액이상대적으로적다는것을보여준다. 대기업의최종생산물가운데중간투입물이차지하는비중이큰반면중소기업은중간투입물이차지하는비중이작아부가가치율이높다. 그림 5-18 대기업과중소기업의부가가치율과노동소득분배율 ( 단위 : %) 자료 : 한국은행, 기업경영분석

194 182 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 중소기업육성은하락한노동소득분배율을회복에도기여한다. 그림 5-18 에서중소기업의노동소득분배율이대기업보다높다. 이는중소기업이창출한부가가치중노동의몫이대기업보다높다는것을말한다. 대기업의경우자본집약도가높기때문에부가가치에서자본이차지하는몫이크다. 이에비해중소기업은자본집약도가낮으며노동투입의존도가높기때문에부가가치생산액가운데노동의몫이크다. 중소기업의성장이국내부가가치와고용창출면에서대기업을앞설뿐아니라부가가치가운데노동의몫이크기때문에노동소득분배율을높이는데에도적합하다고볼수있다. 나. 중소기업의혁신역량 중소기업의국민경제기여도가높음에도불구하고중소기업의생산성은낮은수준에머물고있는것이현실이다. 1997년 IMF 외환금융위기이후노동과자본등요소투입의증대를통한성장이한계에다다르자, 수출대기업들은외주확대와기술투자를통해요소투입위주의양적성장에서기술진보위주의질적성장으로전환하였다. 이에비해내부자원이부족한중소기업은혁신투자에적극적으로대응하기어려웠으며, 대기업의강화된비용절감요구와시장개방및저임금국가로부터의수입확대에따른글로벌경쟁이라는이중의압력에노출되었다. 한국은행 (2014) 은광공업통계조사자료를이용하여기술진보와자본심화가실질부가가치증가에미친기여도를추계하였는데, 2000년대이후대기업과중소기업간생산성격차가확대되었다고한다. 이는제조업대기업, 중견기업, 중소기업의생산성을비교한 그림 5-19 에서도확인할수있다. 종업원 1인당부가가치생산액으로측정한노동생산성은중견기업과대기업에비해중기업과소기업이낮다. 이는대기업과중견기업은노동절약적기술진보와외주확대로노동생산성을높였지만, 중소기업은그렇지못했다는것을보여준다. 중소기업의노동생산성이대기업보다낮지만그렇다고중소기업의잠재역량까지취약한것은아니다. 총요소생산성은기업이창출한부가가치가운데노동과자본과같은요소투입의기여분을제외한잔여로측정되며, 흔히경제적의미에서기술진보의효과를반영하는것으로알려져있다. 그림 5-19 에서기업유형별총요소생산성을보면, 대규모기업집단에소속되지않는중견기업이가장높으며중소기업가운데에는중기업의총요소생산성이높음을알수있다. 이처럼중견기업이나중기업의총요소생

제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 183 산성이높다는것은세계시장에서경쟁력을지닌강소기업으로성장할잠재역량을갖 춘중소기업들이적지않음을말해주고있다. 그림 5-19 제조업대기업, 중견기업, 중소기업의생산성 ( 소기업 =100) 주 : 대기업은상호출자제한기업집단에속하는대기업, 중견기업은이에속하지않은대기업을말함자료 : KED( 주 ) 2011 년도 DB 다.

195 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 183 산성이높다는것은세계시장에서경쟁력을지닌강소기업으로성장할잠재역량을갖 춘중소기업들이적지않음을말해주고있다. 그림 5-19 제조업대기업, 중견기업, 중소기업의생산성 ( 소기업 =100) 주 : 대기업은상호출자제한기업집단에속하는대기업, 중견기업은이에속하지않은대기업을말함자료 : KED( 주 ) 2011 년도 DB 다. 중소기업의성장모델 : 동반성장모델과중소기업협업모델 수출대기업의낙수효과가지속적으로약화될것이라는전망이우세한가운데국민경제와지역경제에대한착근성이강한중소기업을키워일자리를늘리고가계소득을증진시키는전략이대안이될수있다. 대기업위주수출주도성장의한계를극복하는대안적산업전략으로대-중소기업동반성장모델과중소기업간수평적협업모델의두가지를고려해볼수있다. 전자가기존대기업위주성장전략에서대기업과의협력으로성장한중소협력기업의역량강화를겨냥한다면, 후자는대기업과관계없이독자적으로경영활동을영위하는독립중소기업을육성한다는점에서기존전략과는구분되는성장모델이다. 중소기업의성장모델과관련하여홍장표 송영조 (2016) 는한국기업데이터 ( 주 ) 의 2011년도 DB를활용하여 54,114사의기업간거래관계를분석하여중소기업의존립형태와경영성과를비교분석하였다. 이에따르면, 대기업 400사의공급네트워크에편입된협력기업이 20,884사 (45.5%), 편입되지않은독립계중소기업은이보다많은

196 184 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 29,088사 (54.5%) 로나타났다. 또한 그림 5-20 에서대기업공급네트워크에편입된협력중소기업과이에편입되지않은독립중소기업의분포를산업별로보면, 기초소재형과조립가공형제조업, SOC/ 건설업종에서는대기업의협력중소기업이독립중소기업보다많고소비재형제조업과생산자서비스업종에서는독립중소기업이대기업의협력기업보다많다. 이는중소기업의존립형태는산업별로차이가있으며, 조립가공형제조업과 SOC/ 건설분야에서는대기업과중소기업간협력관계가큰역할을하는반면, 소비재형제조업, 유통서비스, 생산자서비스분야는대-중소기업간협력관계의역할이크지않다는것을말하고있다. 그림 5-20 대기업협력중소기업과독립중소기업의산업별분포 ( 단위 : 개사 ) 자료 : 홍장표 송영조 (2016) 다음으로 그림 5-21 은독립중소기업을중소기업간협업기업과비협업중소기업으로세분하고, 세유형의중소기업 ( 협력기업, 중소기업간협업기업, 비협업기업 ) 간총요소생산성을분석한결과이다. 비협업중소기업의총요소생산성을 100일때다른두유형의상대적총요소생산성을비교하고있다. 이를보면, 대기업의협력중소기업과중소기업간협업기업이비협업기업보다생산성이우수하다는것을알수있는데, 이는기업간수직적, 수평적협력관계로부터생산성이득이발생한다는것을보여준다. 산업별로는기초소재형, 조립가공형제조업, SOC/ 건설, 생산자서비스업에서는대기업협력기업이중소기업간협업기업보다생산성이높고, 소비재형제조업과유통서비

제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 185 스업에서는대기업협력기업과중소기업협업기업의생산성이비슷하다. 그림 5-21 중소기업유형별총요소생산성비교 ( 비협업중소기업 =100) 자료 : 홍장표 송영조 (2016) 이와같은분석결과는중소기업성장모델이산업에따라다르다는것을시사하고있다.

197 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 185 스업에서는대기업협력기업과중소기업협업기업의생산성이비슷하다. 그림 5-21 중소기업유형별총요소생산성비교 ( 비협업중소기업 =100) 자료 : 홍장표 송영조 (2016) 이와같은분석결과는중소기업성장모델이산업에따라다르다는것을시사하고있다. 기초소재형과조립가공형제조업, SOC/ 건설등생산물시장이소수의대기업에의해지배되고있는산업에서는대기업의수직적협력중소기업의생산성이중소기업간수평적협업기업보다우수하기때문에대기업과의동반성장모델이중소기업간협업모델보다우위에있다고볼수있다. 그런데소비재형제조업과유통서비스에서는대기업의협력기업과중소기업간협업기업사이에생산성이차이가거의없는것으로나타났는데, 이는이들산업분야에서동반성장모델뿐아니라중소기업간협업모델이효과적으로작동될수있음을시사해주고있다. 이로부터동반성장모델이생산성우위를보이는산업에서는대기업과중소기업간협상력격차와이익배분의불균등성을완화시키는상생협력방안이모색되어야한다면, 중소기업들사이의협업을통해생산성이득이크게발생하는산업분야에서는지역내중소기업간수평적협력을촉진함으로써아래로부터의분수효과 (fountain effect) 창출이가능한것으로판단된다.

198 186 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 4 절성장패러다임전환을위한정책과제 1. 대안적성장전략 : 고용주도성장, 임금주도성장, 소득주도성장 국제노동기구 (ILO) 나유엔무역개발회의 (UNCTAD) 등국제기구들은세계적인불황을극복하기위해신자유주의적이윤주도성장전략의대안으로고용주도 (employ-led), 임금주도 (wage-led), 소득주도 (income-led) 성장을제시하고있다. 신자유주의시대이윤주도성장전략이노동시장의유연화와규제완화로기업투자를증가시켜경제성장을도모하는것이라면, 대안적성장전략은노동소득과가계소득을늘려소비역량을높임으로서경제성장을추구한다. 대안적성장전략은노동소득과가계소득을증대시킴으로써분배와성장의선순환을지향한다. 표 5-5 고용주도성장, 임금주도성장, 소득주도성장 구분 고용주도성장 (1) 임금주도성장 (2) 소득주도성장 (3)=(1)+(2)+A 기본방향 고용률증가 노동소득증대 노동분배율개선 노동소득과자영업소득증대 노동분배율개선 주요정책 일자리창출 고용의질개선 최저임금제강화 생산성임금협약 ( 생산성과임금상승의연계 ) 최저임금제강화 생산성임금협약 ( 생산성과임금상승의연계 ) 자영업자소득안정 근로빈곤층생활소득보장등사회보장제도 수요 내수증가 ( 소비증가 ) 수출증가 내수증가 ( 소비증가 ) 내수증가 ( 소비증가 ) 수출증가 공급 노동투입증가에따른생산성향상 투자증가에따른생산성향상 임금상승의생산성향상효과 고부가가치부문으로의산업구조개선효과 노동투입증가에따른생산성향상 투자증가에따른생산성향상 비고 실업률이높고고용률이낮은국가 중앙집중적노사단체교섭제도가발달된국가 자영업등비공식부문취업자비중이큰국가 자료 : UNCTAD(2010), Stockhammer & Onaran(2012)

199 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 187 표 5-5 는고용주도, 임금주도, 소득주도성장의특징을정리한것이다. 세전략은모두노동소득분배율의개선을통해내수를증진시킨다는점에서는다르지않지만, 노동소득분배율을어떻게높일것인가에서대해일정한차이가있다. 임금주도성장과소득주도성장은총수요증가를통해투자증가를유발하고이것이노동생산성을증가시킴으로써경제성장을도모한다는점에수요주도성장전략에속한다. 그런가하면고용주도성장은일자리창출을정책목표로한다는점에서공급주도성장전략과친화성이있다. 다음에서는세가지성장전략을비교해보자. 가. 임금주도성장 (wage-led growth) 이전략은피용자의임금상승을통해노동소득분배율을개선시키는것이다. 노동조합의임금협상이다수의노동자들의임금에영향을미쳐국민소득에서노동소득이차지하는몫을늘린다. 단체교섭으로임금을올리고노동소득분배율을높이려면노동조합의대표성과단체교섭의적용범위가넓어야한다. 이때문에임금주도성장전략은중앙집권화된노사단체교섭이제도화된국가들에적합하다. 임금주도성장전략은모든국가에서통용될수있는것은아니다. 중앙교섭이제도화되어있지않거나노조의협상력이개별기업이나특정산업에만영향력이있는경우단체협상을통해임금인상이임금노동자계층전체의소득을늘리는데한계가있다. 특히저발전국가들에서처럼경제에서비공식부문이차지하는비중이크고자영업자들이전체고용에서차지하는비중이높은국가들에서는임금주도성장전략을채택하기용이하지않다. 나. 소득주도성장 (income-led growth) 소득주도성장은경제전체에서임금소득자비중이상대적으로낮거나중앙집권적인단체교섭제도가발달되지못한경우임금주도성장의대안으로권고되고있다. 이전략은중앙교섭이취약하거나자영업자등비공식부문취업자가많은국가들에서채택가능하다. 최저임금인상을통한근로빈곤층의가계소득증대와영세자영업자의생활소득보장에초점을맞춘다. 저임금근로자층과비임금근로자의기본생활소득

200 188 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 보장을확대하는것이다. 최저임금인상과함께비공식부문에종사하는근로가구들의신용접근성을높이고, 교육및건강에대한접근성을높이는사회복지정책으로근로빈곤층의소득을높여총수요를증가시킨다. 소득주도성장은유효수요증진으로내수시장확대를지향한다는점에서임금주도성장과다르지않다. 다만이전략은내수확대의성장촉진효과가중장기적으로나타나기때문에단기적으로는임금비용증가에고용주가반발할가능성이있으며, 빈곤계층의최저생활소득보장에따르는비용을그누군가가부담해야한다는문제가따른다. 다. 고용주도성장 (employment-led growth) 노동소득분배율의증가는근로자의임금상승이외에임금노동자수의증가를통해서도가능하다. 따라서고용률을높여노동소득분배율을개선할수있다. 불황기에노동자들의일자리나누기, 새로운일자리창출은고용률을높이고노동소득분배율을높인다. 고용주도성장은실업률이높거나공식부분의고용률이낮은국가에서채택가능하다. 비공식부문의일자리는공식부문의일자리로대체되고, 새로운고용이창출됨으로써유효수요를확장한다. 국제노동기구에서는정부나공공기관이주도하는사회인프라투자에서노동집약적인기술을선택함으로써노동소득분배율을개선할수있다고한다. 공공인프라사업발주에서고용을고려한업체선정등을통해새로운일자리를창출할수있다는것이다. 고용주도성장전략은임금비용상승에대한고용주의반발을유발하지않으면서가계소득을늘린다는장점이있다. 또임금주도성장은단기적으로는일자리를감소시키는부작용이따르지만, 고용주도성장은그러한부작용없이일자리를늘린다. 다만고용주도성장은그자체로유효수요를창출하기어려우며, 국민경제나세계경제차원에서지속적인유효수요증가를필요로한다는제약이따른다. 따라서고용주도성장은유효수요를창출하는다른성장전략과결합되지않으면안된다.

201 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 한국경제의신성장전략 앞서한국경제는소득분배가개선되면총수요가늘어나는임금주도수요체제임을보았다. 비정규직저임금노동자, 자영업자의소득증가는총수요를확대시킨다는것이강건하게뒷받침하고있다. 그리고실질임금상승은총수요를증가시킬뿐만아니라노동생산성을향상시키고, 고용을창출하는효과도기대할수있다. 현재와같이낮은고용률, 상대적으로과잉된자영업자의비율, 비정규직확대로가계소득이정체된상황에서임금상승이경제성장을유발할가능성이크다. 다만한국의현실경제여건을고려한다면, 임금주도성장전략보다는자영업자의경영안정과고용주도성장이결합된소득주도성장전략이더효과적인것으로보인다. 그이유로는첫째한국에서노동조합의교섭력회복에의존한임금상승은전체피고용자의소득분배율을개선시키는데한계가있다는점이다. 노동조합조직률이 10% 에불과한현실에서노동조합교섭력회복에의한임금상승은일부조직노동자의임금은상승시킬수있지만미조직노동자의임금은개선시키기어렵다. 둘째비임금근로자에해당하는자영업자의비중이큰현실여건이감안되어야한다. 현재소상공인, 영세소기업종사자는 800만명에이른다. 자영업자의소득정체는 1997년이후한국노동소득분배율이악화된주된이유중의하나다. 임금소득의증가나일자리를창출한다고해서자영업자들의소득이증가하는것은아니다. 이와같은상황에서임금노동자의임금인상의소비증대효과는제한적일수밖에없다. 영세자영업자의경영안정과소득증진이뒷받침되어야가계의소비여력이높아질수있으며, 이를토대로지속적인성장이가능하다. 주거, 의료, 교육공적서비스의확충은저소득가구의실질소득을증가시킴으로써이들가구의소비력을증진시킬수있다. 가계소득의증가는임금인상과일자리창출을통해실현되어야하고사회복지제도의확충을통해보완될필요가있다. 영세자영업자들의소득을증가시키기위해서는시민들의최저생활수준을보장하는복지제도의강화가필요하다. 셋째한국경제의낮은고용율현실을감안할때임금주도성장과더불어좋은일자리를창출하는고용주도성장이함께모색될필요가있다. 한국경제는현재낮은수준의고용률을보이고있는데, 고용률을높이는것이실업률을낮출뿐더러경제성장에커다란도움이된다. 임금주도성장과고용주도성장은노동수요증가메커니즘에서차이가

202 190 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 있다. 임금주도성장은노동소득과가계소득증가에따른총수요증가가설비가동률을높이고이로인해유발되는신규투자가일자리를창출한다. 이에비해고용주도성장은양질의새로운일자리수요를확대시켜고용량을늘리고임금을증가시킨다. 대기업의일자리나누기, 공공부문의고용증대는좋은일자리창출효과는물론실질임금을증가시키는효과도기대된다. 고용률을높이기위해서는대기업과공공부문에서일자리를확대하는한편, 중소기업이양질의일자리를창출할수있도록해야한다. 그리고이는양질의일자리창출, 고용의질을악화시키는차별과격차의노동시장구조를바꾸는일자리혁명을동반해야한다. 정규직을비정규직으로만들거나해고조건을완화하는것보다는정규직의초과노동시간을줄여일자리를나누고, 소비를증가시켜내수를확장할필요가있다. 공공부문과대기업은청년고용할당제나일자리창출같은고용율향상을위해노력해야하며, 중소기업취업임금보조금지급으로청년층고용률을향상시켜야할것이다. 임금주도성장, 고용주도성장, 자영업자의경영안정을포괄하는소득주도성장전략은가계소득증진을통해노동소득분배율을회복하고, 이를토대로내수확대와공급측면에서노동생산성의증가를촉진함으로써경제성장을도모한다. 소득주도성장. 은대내적으로는양극화성장, 부채주도성장을대-중소기업동반성장과포용적성장으로전환하는한편, 대외적으로는수출의존도를낮추고수출과내수사이의균형성장을지향한다고볼수있다. 3. 성장패러다임전환을위한정책과제 소득주도성장은실질임금과가계소득증대를통해내수를증진하고생산성을높여경제성장을도모하는전략이다. 한국경제의수요체제와생산성체제를분석한연구들은한국에서분배와성장의선순환이가능하다는점을밝히고있다. 실질임금증가, 가계소득증진은총수요를증가시킬뿐만아니라노동생산성을향상시킴으로써경제성장율을높일수있다. 이는최저임금인상과근로조건격차해소등소득분배개선이내수시장을늘리고생산성을높임으로써저성장의늪에서빠져나오는발판이된다는것을말한다. 2014년최경환경제부총리가기업소득이가계소득으로흘러들어가도록한다는

203 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 191 가계소득증대 3대패키지 를제시하였으며, 특히배당소득을늘리는 기업소득환류세제 에강조점을두었다. 그런데이는소득상위 1% 에집중되어있어서중산층과서민가계의소득과는전혀무관한배당소득을늘려가계소득을늘린다는발상은처음부터표적을잘못겨냥하고있어서실패가예견된정책이었다. 소득주도성장전략에서는과도하게하락한노동소득분배율을회복해가계소득을증진시킴으로써성장률하락을막는한편, 지나치게높은수출의존도를낮추고수출과내수의균형성장을도모한다. 소득주도성장은지금까지채택해온수출주도성장, 부채주도성장의한계를넘어수출과내수의균형, 일자리의격차해소등형평성과효율성을동시에추구하는전략이다. 생산의글로벌화속에서국민경제에대한기여도가지속적으로약화되고있는대기업을대신할성장의새로운주역으로지역중소기업이주목받고있다. 87% 이상의일자리를책임지고있는중소기업의역량을강화하고고용의질을개선하지않고서는소득주도성장은실현되기어렵다. 창업기업 중소기업 중견기업 대기업으로이어지는기업의상향이동경로가열려있는역동적산업생태계에서중소기업의임금지불능력도개선될수있다. 하지만대기업의독과점적시장지배와수요독점적시장구조속에서중소기업의상향이동경로는막혀있으며, 대기업의사업영역침투, 납품단가인하, 기술탈취등으로중소기업의혁신유인이취약한가운데산업생태계의역동성이소진되고있다. 이와같은강자독식의약탈적생태계에서는최저임금인상이나실질임금상승은영세중소기업에게커다란비용압박요인으로작용할수밖에없다. 소득주도성장이제대로작동하기위해서중소기업의기술개발투자와인력개발투자등혁신역량강화대책과함께중소기업의상향이동을가로막는강자독식의산업생태계가달라져야한다. 대중소기업동반성장과중소기업간협업의활성화로강자독식의산업생태계를공생과혁신의산업생태계로변화시키는중장기구조개혁정책이필수불가결하다. 소득분배와성장의선순환을지향하는소득주도성장, 산업생태계의역동성을회복하기위한주요정책과제는다음과같다. 가. 소득주도성장의정책과제 소득주도성장은가계소득증진을통해노동소득분배율을회복하고, 이를토대로내

204 192 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 수확대와공급측면에서노동생산성의증가를촉진함으로써경제성장을추구하는전략이다. 지금과같이낮은고용률, 상대적으로과잉된자영업자의비율, 비정규직확대로가계소득이정체된상황에서임금상승이분배악화와저성장을완화시키는촉매제가될수있다. 저임금근로자의소득보장, 자영업자의경영안정을추구하는소득주도성장과양질의일자리창출은가계소득증진을통해노동소득분배율을회복하고, 이를토대로한내수시장의확대가기업의투자를촉진시킬수있다. 소득주도성장전략의핵심정책수단은최저임금인상, 저임금계층의생활임금보장, 생산성증가율과실질임금증가율의연계성회복을통한가계소득증대이다. 첫째소득최저선의구성과사회보장이다. 저소득가구들의최저생계비를보장하기위해선최저임금현실화와사회보장확대가필요하다. 최저임금인상이고용에미치는영향에관한많은연구들은최저임금인상이반드시고용감소를초래하는것은아니라는결과를보고하고있다. 최저임금인상은서비스산업에종사하는저임금노동자들의실질임금을향상시키고노동소득분배율을높인다. 지방자치단체차원에서는공공조달에서생활임금지급을권장하는조례제정으로근로빈곤층의실질임금인상을유도할수있다. 더불어청년구직자, 장기실업자및폐업자영업자에대해서는구직촉진급여를제공하고저임금노동자사회보험료지원도강화할필요가있다. 기업들이지급해야할최저임금을현실화하고, 여기에정부가사회보장제도로보충해줌으로써 소득최저선 (income floor) 이만들어져야가계소득뿐아니라전체거시경제의안정성이높아질수있다. 둘째생산성과임금의연동성강화이다. 생산성증가와실질임금증가의연계성이강화되어야노동소득분배율이안정적으로유지될수있다. 앞서보았듯이 1997년외환위기를기점으로국민소득가운데자본의몫이늘고노동의몫이줄어드는현상이두드러지게나타났다. 임금상승률은노동생산성증가율을따라가지못했으며, 노동생산성증가율과실질임금증가율간의괴리가확대되었다. 실질임금이생산성증가분만큼상승하지않으면노동소득분배율은하락할수밖에없다. 소득주도성장전략은생산성증가에상응하는만큼실질임금을증가시키는것을핵심으로한다. 노동소득분배율이더이상하락하지않도록하기위해서는노동생산성증가율과실질임금상승율이연동되어야하며, 생산성과임금사이의연계성을강화하는노사정사회적합의가요구된다. 생산성과임금의연계성강화로노동소득분배율을높이기위해서는단체교섭

205 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 193 의적용범위확대, 산별교섭의실질화등공급사슬내기업들을아우르는초기업단위교섭으로의전환이뒷받침되어야한다. 셋째좋은일자리창출과고용의질개선이다. 국제노동기구 (ILO) 와유엔무역개발회의 (UNCTAD) 같은국제기구에서권고하는좋은일자리창출정책은근로빈곤층의임금소득을보전하고노동시장을개혁하는데에초점을두고있다. 유럽국가들이불황을타개하려면역내시장을확대시켜야하는데, 그러기위해서는최저임금의상향조정, 근로시간단축과일자리나누기, 노동조합의교섭력을높이는임금소득증진대책을 EU회원국들이공통적으로채택해야한다는것이다. 좋은일자리를창출하기위해서는무엇보다도비정규직근로조건개선과실근로시간단축이시급하다. 소득주도성장을위한좋은일자리창출은비정규직과정규직간차별완화와비정규직근로조건의실질적개선, 그리고법정노동시간준수와연장근로와휴일근로를줄이는실근로시간단축이가장적합하다. 그리고공공부문뿐아니라민간대기업에대해서도청년고용할당제를확대적용함으로써민간대기업에대해매년일정비율로청년고용을늘리도록고용책임을부과하는방안도유용할것이다. 나. 산업생태계혁신을위한정책과제 한국경제는수출주도형대기업위주성장속에서대기업과중소기업간격차가확대되었고중견기업군이취약한쌍봉형산업구조를취하고있다. 대기업의시장잠식, 납품단가후려치기, 기술탈취등강자독식의산업생태계속에서중소기업의혁신역량이약화된가운데창업기업 중소기업 중견기업 대기업으로이어지는상향이동경로확립과국면경제의균형발전을도모하는건강한산업생태계조성이주요한과제로부각되고있다. 첫째대-중소기업임금격차완화를통한이중적노동시장구조해소이다. 대기업에한정된조직부문노동자의교섭력강화를통한임금상승은전체노동자들의임금상승을이끌기어려우며하락한노동소득분배율을높이는데한계가있다. 생산성을초과하는대기업의과도한임금인상은노동시장의이중구조와임금불평등을고착시킬가능성이크다. 이런현실을감안할때, 대기업사측은청년고용확대와비정규직의근로조건을개선하고중소기업의임금인상중일정부분을납품단가에반영하고, 대기업노동

206 194 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 자측은생산성증가분내에서만임금인상을요구하는것으로화답할필요가있다. 대기업-중소기업근로조건격차완화를위한대기업노사합의의연대임금제나상생협력기금조성하는방안이권장될필요가있다. 대기업노동자의임금상승률을일정범위내로조정하고이를중소협력업체노동자의임금보조에활용하는일종의연대임금체계를구축하는방안이바람직한데, SK하이닉스노사가채택한임금공유제 (wage sharing) 가대표적이다. 임금공유제는대기업노사가임금인상분의 20% 를협력기업노동자들의처우개선과근로환경개선에지원하는프로그램으로대기업노동자가임금인상분의 10% 를내면회사가 10% 를추가로내는방식으로임금격차완화에사용된다. 둘째동반성장생태계조성을위한대-중소기업간성과배분제도개혁이다. 대-중소기업동반성장으로부터생산성이득이창출되는산업분야에서는하도급거래공정화와이익배분의불균등성을해결하는데역점을두어약화된낙수효과를복원하는방안이요구된다. 건설이나서비스업처럼기업간거래가불규칙적이고간헐적으로이루어지는경우, 우월적지위를이용한대기업의불공정행위전반에대한포괄적인규제는불가피하다. 구매기업의계약위반이나계약내용의일방적인변경행위가협력중소기업의수익성을악화시키고기술투자를저해하는만큼불공정행위에대한엄격한규제가요구된다. 그런가하면자동차, 전자, 조선, 기계산업처럼거래관계가장기간에걸쳐반복되는경우, 대기업이중소협력기업의기술정보와원가정보를활용해납품가격을지속적으로낮추기때문에계약위반행위나일방적계약변경행위에대한규제만으로는거래의공정성이유지되지않는다. 이경우중소기업의기술정보나원가정보를요구하는행위가규제되어야하며, 중소기업의협상력을높이는제도개선방안이함께요구된다. 중소협력기업이창출한이익을배분할때에는대기업이참가하지만대기업의이익배분시중소기업이배제되는현실을감안할때, 대기업에서실현된이익중일부를기여도에따라협력중소기업에도배분하는이익공유제의시행등협력이익배분의공정성을확보하는방안이모색될필요가있다 ( 대중소기업협력재단, 2011). 셋째소비재형제조업과유통서비스등중소기업간협업모델이유효하게작동될수있는분야에서는중소기업간수평적협력을촉진하여협동과공생의산업생태계를조성해야할것이다. 중소기업간협업모델로는수평적협력이발달된이태리사례를참고할수있다. 이태리에서는중소기업간유연한협력을촉진할목적으로 2009년유럽최초로네트워크계약법 (network contract act) 을제정하였다. 이법에따라네트워

207 제 5 장포용과상생의성장패러다임모색 195 크에참가하는중소기업들이기술, 서비스, 정보등협력사항에관한계약서를작성하여협동화사업을추진하는경우정부에서금융세제지원혜택을제공하고있다. 소상공인협동화사업의대표적인모범사례로는버거킹, KFC, 선키스트등의가맹점구매협동조합이있다. 프랜차이즈본사에대한교섭력이취약한가맹점들이협력하여구매협동조합을설립하고식자재, 인테리어등을공동구매함으로써구매비용을절감하고자영업자의소득을증진시키고있다. 이와같은중소기업과소상공인들의수평적협동화사업을지원함으로써지역내아래로부터의분수효과창출로국민경제와지역경제의불균형완화를도모하는방안을모색해야할것이다.

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209 제 6 장 기본소득과사회복지제도와의관계 제 1 절서론 제 2 절이론적논의 제 3 절연구분석틀 제 4 절기본소득도입전제시다른사회복지제도와의관계 제 5 절결론

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211 6 기본소득과사회복지제도와의관계 73) << 제 1 절서론 신자유주의이후나타난고용불안정확대, 미래사회에대한불안정성 (4차산업혁명, 인공지능사회도래등 ) 의증대로지금과같은임금노동중심의사회구조에대한변화가예측되고있다 (Cornelia, 박명준, 2016). 이속에서저숙련, 저기술을가진노동자, 사회취약계층등은사회변화에적응이어려울것으로예상되며, 이들계층을돕고보호하는것은미래사회의사회통합을달성하느냐를판가름하는중요한지표가될수있다. 미래사회변화에대응하는수단혹은대안중하나로최근기본소득이논의되고있다. 기본소득은이론적논의에서다시살펴보겠지만, 노동시장참여와상관없이전국민을대상으로급여가지급된다는점에서저소득층은물론중산층까지로보호범위가확대되는파급력있는소득보장제도라할수있다 74). 기본소득이가진장점이부각되면서우리나라에서도학자, 연구기관을넘어정치권에서도기본소득에관심을보이고도입가능성을살펴보고있는상황이다 75). 기본소득은제도자체가가지고있는파급력이매우크다는점에서, 제도도입과정에서많은사회적논쟁을유발할가능성이높다. 국가차원에서기본소득을도입한국가는아직세계적으로유례가없으며, 2016년스위스와핀란드가처음으로국가차원 73) 이원고는 2017 년사회보장학회춘계학술대회발표원고의초안이다. 74) 4 차산업혁명에대응하기위한수단으로기본소득을주장하는것과관련하여윤홍식 (2016) 은기본소득이탈상품화 (decomodification: 노동시장에서일시적으로벗어나더라도적절한생활을보장받을수있는권리 ) 이냐아니면탈노동화 (delaborization: 노동혹은임금노동과전혀상관이없는상태 ) 이냐에대한논쟁이있음을지적하고있다. 연구자는기본소득이무조건성에근간을두고있다는점에서탈노동화성격이강함을주장하고있다. 하지만실제기본소득을주장하는연구자의대부분이탈노동화보다는탈상품화관점에서기본소득을주장하고있다는것이문제임을지적하고있다 ( 윤홍식, 2016: 24). 75) 2016 년국회의원선거이후원내 1 당이된더불어민주당은국회대표 ( ) 에서 소득격차, 소득불평등과사회정치적불안정으로인한성장문제 를지적하며, 기본소득을언급 ( 핀란드, 스위스사례지적 ) 한바가있다. 또한같은당에서는동년 8 월기본소득도입을위한토론회가개최되기도하였다 년 7 월에는우리나라기본소득한국네트워크를중심으로격년마다개최되는기본소득에대한학술대회 (16th BIEN congress) 가서강대에서개최 (7 월 7~9 일 ) 되었다. 더불어민주당이재명시장은소득 재산에상관없이노인, 농어민, 장애인에게연간 100 만원씩의기본소득지급을공약하였으며, 박원순서울시장은한국형기본소득제도 ( 월 30 만원 ) 도입을공약한바가있다 ( 조선일보 일자 )

212 200 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 에서논의를시작한사례라할수있다 (Wager, 2016; 윤홍식, 2016: 28). 기본소득이도입되기위해서는대상, 급여, 재원, 지속가능성, 다른복지제도에미치는영향, 근로유인등다양한문제에대한검토가요구되고있지만현재까지의기본소득연구는도입필요성, 대상자, 급여및재원마련방안등을중심으로연구가진행되어왔으며, 제도의지속가능성과기본소득도입이다른사회복지제도에미칠수있는영향에대해서는아직충분한논의가진행되지못하고있다. 일부연구자와연구에서기본소득이도입되어도교육과의료복지는그대로유지될필요가있다는언급만이있으며 ( 강남훈 곽노완, 2009; Parijs, 2016), 구체적으로다른복지제도와는어떠한관련성을가지는것이, 바람직한것인지에대해서는검토가충분하지못하다. 핀란드만이기본소득도입에대한 pilot test 과정속에서기본소득의한형태로다른사회복지제도와의관계를파악할수있는실험을계획하고있을뿐이다 ( 최준영, 2015). 이글에서는기본소득도입시나타날수있는여러쟁점중하나인다른사회복지제도와의관계설정에대해분석해보고자한다. 현재우리나라에도입된사회복지제도는다양하며, 여러사회계층과대상을포괄하고있다. 따라서모든사회복지제도를분석하는것은불가능하다는점에서본연구에서는국내에서운영되고있는대표적인무기여복지제도인국민기초생활보장제도, 기초연금및근로장려세제와기여에기반한사회보험을중심으로연구를진행하고자한다 76). 아직도입이되지않은제도와현재운영중인제도를비교한다는점에서비교분석과정속에연구팀의자의적판단이개입될개연성이높다는점을인정하고자한다. 하지만새로운제도가우리사회에미칠수있는영향을사전에검토해본다는점에서본분석의의미가있다. 본연구는다른연구와다르게기본소득과다른사회복지제도와의비교를위해가능한객관적분석틀속에서기본소득이다른사회복지제도에미치는영향을분석해보고자한다. 76) 김연명 (2016) 은기본소득토론회발제문에서현재운영중인보육지원제도 ( 보편적보육서비스와양육수당 ) 와국민연금과기초연금과의관계를통해기본소득과타사회복지제도와의관계를간단히분석한바가있다 ( 김연명, 2016: 62, 65).

213 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 201 제 2 절이론적논의 기본소득에대한정의를보면기본소득이란 모든국민을대상으로소득및자산, 노동시장참여여부와관계없이일정한금액을정기적으로소득의형태로지급되는것 ( 김은표, 2016) 혹은 자산조사 (means test) 와근로에대한조건없이모든사회구성원들에게지급되는소득 ( 기본소득지구네트워크홈페이지, main에서 인출 ) 으로설명될수있다. 기본소득에대한개념을잘정립하고설명한학자로는필립반파레이스 (Philippe Van Parijs) 로기본소득지구네트워크에서그의기본소득에대한정의를볼수있다. Callan 등은 모든개인에게노동시장참여여부, 소득수준에상관없이일정수준 ( 세금없이 ) 금액을지급하는것 으로설명하였다 (Callan et al., 1999). 이와같이기본소득에대한개념은일부학자와기관에따라차이를보이기는하지만, 거의유사한방식으로정의를내리고있으며, 이속에는다섯가지의주요한개념을포함하고있다. 1모든국민을대상으로급여가지급되는것으로가구가아닌개인 (Individual) 에게지급된다는점이며, 2소득및자산수준, 노동시장참여를전제조건으로하지않는무조건성 (Unconditional), 3정기적으로일정금액을지급한다는주기성 (Periodic) 을포함하고있다. 4현물보다는현금으로급여가지급되어야한다는점 (Cash payment), 5자산조사 (means test) 없이모든사람에게지급된다는보편성 (Universal) 을특징으로하고있다 ( 기본소득지구네트워크, 홈폐이지, what is Basic income? 에서 인출 ). 정의와다섯가지주요개념에서제기하고있는모든개인에게급여가지급되는것은무조건이고완전한기본소득 (unconditional basic income) 을의미하며그운영형태에따라서는여러형태의기본소득을고려해볼수있다 ( 이명현, 2006). 무조건성을강조하고있다는점에서기본소득은기존복지국가제도가운영하고있던탈상품화의범주를뛰어넘어탈노동화의개념을강하게주장하는것으로받아들일수있다 ( 윤홍식, 2016). 무조건적이고완전한기본소득형태는아니지만기본소득의정의에충실하면서기본소득정의의일부조건을완화한형태로기본소득을적용하는방식을수정형기본소득으로부를수있다 77). 기본소득과유사하지만, 그지원형태와조건이다른제도로앳킨슨 (A. B. Atkinson) 은참가소득혹은참여소득이란형태의기본소득모형

214 202 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 을제안하고있다. 기본소득을제공시사회에도움이되는형태의근로를제공할경우급여를제공하는것이다. 사회에도움이되는근로의형태는교육 보육 돌봄 자원봉사등의사회서비스를제공할경우를의미하며 ( 이명현, 2006), 동방식역시핀란드기본소득실험의하나로포함되었다 ( 최준영, 2015). 기본소득급여가정기성을가지고제공되는급여라면 Ackerman과 Alstott은사회적지분급여 (Stakeholder grants) 의형태로청년기에자산을지급하는방안을제안하고있다 ( 너른복지모임, 2010). 즉청년들이사회에진출시초기자본혹은자산이필요하다는점에서청년기에일회성으로자산을지급하고이를기초로사회정착이가능하도록급여를지원하는방식이다 78). 기본소득과관련된논의가진행되면서일부연구자들은기본소득의한형태로서특정대상을기준으로기본소득의도입을주장하고있다. 이를부분기본소득으로표현하며, 부분기본소득은대상자 ( 아동, 노인, 청년등 ) 를특정하거나, 제도형태에서기존사회복지제도의일부대체를주장하는방식이다. 본래부분기본소득은 개인의기본필요충족선보다급여를낮추어지급하는방식 을의미한다 ( 성은미, 2003, p.294). 따라서기본소득연구자들이주장한부분기본소득과는다소다른방향으로볼수있다. 선행연구로대상자를특정하는방식으로이승윤외 (2016) 은청년층만을대상으로약 30만원을무조건적으로지급하는청년기본소득의필요성을강조하고있다. 청년을대상으로우선지급한다는점에서현재우리나라에서운영하고있는기초연금을 65세이상모든노인에게만제공하게된다면노인을위한부분기본소득을볼수있다. 이는언뜻보기에대상자를특정한다는점에서기본수당혹은데모그란트적성격의급여형태와유사한것으로보인다 ( 노대명외, 2009; 윤홍식, 2016). 이외에기존사회복지제도를대체하는형태의기본소득이도입된다면, 빈곤층을대상으로하는공공부조, 사회보험제도 ( 연금보험, 실업보험, 건강보험등 ), 기타사회복지서비스와의관계를고 77) 완전기본소득혹은무조건적기본소득과다르게부분기본소득을바라보는시각은학자혹은연구자별로큰차이를보이고있다. 이명현 (2006) 은부분기본소득이란표현보다는수정형기본소득, 스테이크홀더형기본소득으로구분하고있으며, 김교성 (2009) 은수정형기본소득을다시참여소득, 일시적기본소득, 부분기본소득으로나누고있다 ( 김교성, 2009: 41). 일시적기본소득은전생애를기준으로일정기간만기본소득수급이가능하도록기간을설정하는방안이며, 부분기본소득은기본소득의재정부담을고려하여급여수준을개인의필요수준보다조금낮게설정하여급여를제공하는형태를의미한다 ( 백승호, 2010). 78) 사회적지분급여와유사한형태로자산기본 (asset-based) 복지제도로서자산형성제도가국내에서운영중에있다. 사회적지분급여가청년을대상으로평생일회성으로자산을지원하고있다면, 자산형성제도는청년이전 ( 아동기 ), 혹은청년이된이후국가와시민단체가청년이벌어들인소득에추가적으로재원을매칭해줌으로써자산축적을지원하는것이다. 두제도간의차이점은자산을지원받게되는지원대상자의기여유무와자산을축적하기위해소요되는기간에서차이를볼수있다.

215 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 203 려한부분기본소득방식도검토될수있다. 이미핀란드의기본소득도입설계에서도기존사회복지제도의일부를대체하는방식의부분기본소득모델이검토된바가있다 ( 최준영, 2015). 국내선거와맞물려벌어지고있는기본소득논쟁이주로전국민을대상으로하기보다는특정대상에게무조건적기본소득도입을주장하고있는것과관련해, 이는기본소득이본래지향하고있는탈노동화가아니라는점에서진정한의미의기본소득으로볼수없다는주장도있다. 즉일부연구자와정치권에서제기하고있는기본소득은우리나라에부족한복지상태를감안하여현금중심, 수당중심의복지제도도입을주장하는것으로탈상품화의성격이강하고복지국가강화를목표로한다는점에서, 새로운사회로의이행을바라는기본소득의개념과는다소다르다는점을강조하고있다 ( 윤홍식, 2016, p.44). 모든사람에게일정금액을현금으로지급한다는점에서기본소득은이상적인사회복지제도로볼수있지만, 실현여부에따라서는기본소득도입이미치는사회적여파는크다. 기본소득이현물보다현금을강조하는이유는국민개개인의자유로운활동및권리를보장하기위함이다 79). 경제학적으로도현금은현물보다개인의선호를잘반영하다는점에서현물보다는현금이좀더우월한급여제도임을강조하고있다 ( 김태완외, 2013). 하지만최근의사회복지제도확대는주로현금보다는현물중심으로이루어지고있으며, 특정지급방식이과도하게점유하는것에대해부정적으로보는견해가있다. 복지국가유형과관련되어북구유럽국가들이현금과현물서비스의비중이적정하게유지되고있는반면에남유럽국가는과도한현금중심의복지국가유형을고수하고있다는점에서우리나라가기본소득을도입할경우복지제도를현금중심으로재편하는효과를가져오기때문에이것이바람직한방향인것인가에대한근본적질문을제기하고있는것이다 ( 윤홍식, 2016, pp.41-43). 지금까지기본소득도입에따른여러가지쟁점등이발생하고있으며, 제기되는쟁점을어떻게해결하고극복해나가느냐에기본소득의성패가달려있다. 기본소득이도입되기위해서는여러가지고려되어야할점이있으며, 이를살펴보면가장큰쟁점으로재정의지속가능성을들수있다. 기본소득급여는조세를통해재원이마련된다는점에서재원이재분배성격을강하게가지고있다. 하지만반대로재원마련의문제는 79) Van Parijs, 2016 년 BIEN 국제학술대회기조강연일부 ( 서강대학교 ) 내용이다.

216 204 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 기본소득운영과관련해다른어느쟁점보다도첨예하게대립되는부문이다. 연구자에의하면부분기본소득형태로청년만을대상으로한약 13조원이며 ( 이승윤외, 2016), 많게는 291조원에이르고있다 ( 강남훈, 2010). 2017년우리나라정부예산이약 400 조원 (2015년명목GDP 약 1,559조원 ) 이란점을생각하면기본소득에들어가는재원이상당하다는것을알수있다. 이와같은기본소득에소요되는재원마련을위해기존조세의누진성강화, 신규조세도입 ( 부가가치세인상, 토지세 부유세 사회보장세 금융소득과세등 ) 등이제안되고있다 ( 강남훈, 2010; 김교성, 2009). 재원에많은영향을미치는것이기본소득급여수준이다. 기본소득급여수준에따라필요한재원이다르다는점에서급여수준을어느선에서결정할지는사회적합의가필요하다. 현재국내학자들이제시하고있는기본소득의급여수준은대체로월 30~40 만원 ( 연 360만원 ~480만원 ) 을주장하고있다 ( 강신욱외, 2016). 현재는주로최저생계비수준을근거로급여수준을제시하고있다는점에서향후에는급여기준을설정할명확한근거도함께마련되어야한다. 다음으로는기본소득지급대상으로서기본소득정의에서는 한국가에속한모든사람들에게급여가지급된다 고하고있다. 모든사람이란점에서해당국가에서태어나살고있는시민권자와영주권을가지고있는경우논쟁이되지않지만, 일정기간체류권을가지고있는사람과유학생, 최근에유럽사회에서나타나고있는난민의포함여부등이쟁점화될수있다. 기본소득도입으로청년, 중장년층이일을하지않을것이라는근로의욕저하의문제가지적되고있다. 전통적으로노동자의소득은자신의노동력에기초하여노동시장에참여하고이를전제로임금이지급되지만, 기본소득은노동시장참여와상관없이급여가지급됨으로써기본소득급여대상자가구지일을할필요성을느끼지못하게된다는것이다. 즉일을하지않으려는욕구가일부계층에서나타날수있다는점을지적하고있다. 이에대해기본소득도입을주장하는학자들의경우기본소득급여가 ( 월 30~40만원 ) 높지않다는점에서근로의욕이줄어들지않을것이라고주장을하고있다. 기본소득도입에따른쟁점중하나로기존사회복지제도들과관계를어떻게정립하는것이바람직한것인가를지적할수있다. 기본소득도입시다른사회복지제도를그대로유지할것인지아니면축소할것인지의논쟁이다. 기본소득연구자들은무상의료와무상교육은기본소득과함께운영될필요성이있다는점을강조하고있다 ( 강남훈 곽노완, 2009; Parijs, 2016). 반면에핀란드기본소득실험에서는사회보험급여를

217 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 205 제외한다른사회복지급여를기본소득으로전환하는방안이함께검토된바가있다는점에서다른사회복지제도와의관계정립은기본소득도입을위해풀어야하는주요한쟁점중하나이다. 진보주의자들이주로기본소득도입을주장하고있지만, 일부우려를표하는것은기본소득이새로운사회복지제도도입을방해할것이라는점이다. 반면에보수적입장에서는새로운복지제도도입을억제하는효과가있다는점에서기본소득도입을주장하고있다. 지금까지살펴본것이기본소득도입에따른주요쟁점이라고볼수있으며, 이외에도고려되어야할점이일부제기되고있다. 간단히살펴보면, 기본소득도입전제시행정관리비용이절감되지만, 자산조사가없어짐에따라발생하는기존복지인력활용문제와신규채용감소로인한일자리감소문제가있다. 기본소득에서급여는개인단위로지급되는데이는개인의자유를최대한보장하기위함이지만반대로개인단위로급여가지급되면서가구원수증가에따른형평성문제가동시에제기될수있다. 마지막으로기본소득도입에따른인플레이션발생의문제다. 막대한재원이시장에유입됨에따라통화량증가에따른인플레이션발생을우려할수있다. 이에대해기본소득학자들은국가화폐혹은지역화폐를사용함으로통화량증가없이기본소득도입이가능하다는점을강조하고있다 ( 강남훈, 2010). 제 3 절연구분석틀 1. 검토대상사회복지제도 본연구에서는기본소득도입시영향을많이받으며, 우선적으로관계와위상정립이요구되는사회복지제도를기초로관계성을살펴보고자한다. 이글에서는검토가필요한사회복지제도로공공부조인국민기초생활보장제도 ( 이하기초보장제도 ), 기초연금, 사회보험제도와근로장려세제에대해분석해보고자한다. 이들복지제도는우선사회보험을제외하고는취약계층을지원하기위한주요한소득보장제도로기본소득이소득보장의주요한수단으로서제안되고있다는점에서우선적으로고려되었다. 두번째는기초보장제도, 기초연금, 근로장려세제모두비기여를전제로급여가지급

218 206 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 되고자산조사를포함하고있다는점에서기본소득도입에따른장점 ( 무기여, 자산조사배제 ) 을부각시킬수있다는점에서그관계성을우선적으로살펴볼필요가있다. 반면에사회보험제도는기여를전제로급여가지급되며, 급여대상자가한정 ( 질병, 실업, 노령, 산재등 ) 되어있다는점에서기본소득과는차이를보이지만, 현대사회복지제도중에서가장중요한위치를점유하고있으며, 기본소득도입에따라서는사회보험의성격에따라제도의존치가능성이거론될수있다는점에서기본소득과의관계를함께논의해보고자한다. 여기서간단히각제도별특징을살펴보면, 우선기초보장제도는소득과자산이기초생계를유지하기에미흡한가구를대상으로, 최저생활이가능한수준의소득을보장하기위하여차액을소득으로지원하는공공부조제도이다. 저소득층중에서도노인등취약인구집단을대상으로제한적인지원에국한된 1961년생활보호법제정이후, 1999년급여대상자의수급및기초생활보장에의권리를보장하는국민기초생활보장법으로개편되어모든국민의인간다운생활을보장할수있는최후의사회안전망역할을수행하였다. 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여, 장제급여, 해산급여동의통합급여제도가가지는 전부아니면전무 (All or Nothing) 의문제점을해소하기위해 2015년이후생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여중수급자의가구여건과상황에적합한급여를제공하는맞춤형급여체계로개편되었다 ( 보건복지부, 2016a). 기초보장제도는가구의소득평가액과재산을소득으로환산한금액을합한소득인정액으로표현되는경제수준이사회적합의기구를통해결정하는연간정책빈곤선에미치지못하는저소득층가구에대해부족한소득을보전하는정책기제로, 통합급여제도당시에는전물량방식을활용한절대적인마켓바스켓방식을사용한반면, 개별급여제도도입이후기준중위소득의일정비율을설정하는상대적방식으로개편하였다. 구체적으로생계급여는기준중위소득의 30%, 의료급여는 40%, 주거급여는 43%, 교육급여는 50% 로, 2017년 4인가구기준으로각각 134만원, 178.7만원, 192만원, 223만원수준이고, 2015년말기준수급자는 165만명, 수급가구는 111만가구, 전국수급자율은 3.2% 수준이다. 기초연금은 2008년 1월부터시행된기초노령연금 80) 에서 2014년 7월확대시행된 80) 도입당시에는만 70 세이상노인중하위 60% 에게만지급하였으나, 지속적인대상자확대로 2009 년 1 월부터지급범위를추가적으로확대하였다.

219 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 207 제도이다. 65세이상전체노인인구중소득인정액기준으로하위 70% 에해당하는노인에대해매월일정금액을지급하도록하여안정적소득기반을제공함으로써노인의생활안정을지원하고복지를증진하기위한노후소득보장을지원하는제도이다. 즉, 기초연금의대상자는국민연금을포함한공적연금, 개인연금, 퇴직연금, 근로소득, 개인저축, 그리고금융자산, 일반재산등을고려한소득인정액기준의 70% 이하인자가된다. 기초연금의경우기존기초노령연금과달리국민연금과연계 81) 하여급여가지급되며, 보장수준도최대급여액이기초노령연금의경우월 10만원에조금못미치는수준이었지만기초연금의경우최대월 20만원수준으로상향되는등보장수준이기초노령연금보다높게책정되었다. 국민연금가입자의경우국민연금에서기초연금과유사한역할을수행하는부분이기준연금액에서차감되는대신부가연금액을지급받도록설계되었으며 ( 윤성주, 2014), 국민연금을받지않는무연금자, 국민연금유족연금또는장애연금수급자, 장애인연금수급자, 국민연금급여액수가 30만원이하인자등 기준연금액산정대상 에해당되는경우기초연금액은 20만원으로산정 82) 되어, 산정된기초연금액은가구별유형과소득인정액수준에따라감액되어지급된다. 2008년기초노령연금최초도입시 65세이상노인인구약 507만명의 57.2% 인약 290만명이수급하였으며, 2015년 12월기준 65세이상노인인구약 677만명의 66.4%( 약 450만명 ) 수준까지크게늘어난상태이다 ( 보건복지부, 2016b). 근로장려세제 83) 는 일은하지만소득이적어생활이어려운근로자또는사업자가구에대하여가구원구성과총급여액등에따라산정된근로장려금을지급함으로써근로를장려하고실질소득을지원하는근로연계형소득지원제도 로, 공공부조제도인국민기초생활보장제도와자립에의한사회보험제도를연결하는역할을한다. 특히근로장려금은 거주자를포함한 1세대의가구원구성에따라정한부부합산 근로소득및사업소득의 총급여액등을기준으로연간단독가구 70만원에서홑벌이가족가구 170 만원, 맞벌이가족가구 210만원까지지급 된다. 2014년근로장려금지원가구는 ) 기초연금제도도입과정에서기초연금급여수준이국민연금가입기간에역비례하여연계됨으로써국민연금가입자가불리할수있다는점이가장큰쟁점이었으며, 이러한인식이장기적으로국민연금가입유인을약화시킬수있다는점에서기초연금제도만의문제가아니라는점을지적하였다 ( 강성호, 2013). 82) 본인및배우자가모두연금을지급받는경우 ( 부부 2 인수급가구 ) 에는각각의연금액에대하여 20% 를감액하여지급된다. 83) 국세청, item.myasada.com/nts/guide/index.htm 인출

220 208 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 만가구 ( 약1조21억원 ) 이다 ( 국세청, 2015). 2015년이후, 특히자녀가있는저소득가구의자녀양육비지원을위해자녀장려세제가도입되었다. 이제도에따르면, 총소득 4,000만원미만이면서 18세미만의부양자녀가있는경우부양자녀 1명당최대 50만원을지원하며, 나머지수급요건은근로장려금과동일하다. 자녀장려금의지원현황은 2017년 1월현재미발표상태이다. 사회보험제도는질병, 장애, 노령, 실업, 사망등의사회적위험발생시국민의건강과소득을보장하는제도로국민연금, 건강보험 ( 노인장기요양보험포함 ), 고용보험, 산재보험이있으며, 1인이상의근로자를사용하는모든사업장이의무가입하도록되어있다. 즉, 개인의자유의사에의해가입하는것은아니며, 보험료또한개인 기업 국가가서로분담하는것을원칙으로, 소득에비례하여분담함으로써소득의재분배기능을가진다고볼수있다. 사회보험의보장내용은의료보장 ( 건강증진 ) 과소득보장으로구분할수있는데, 국민연금과고용보험의경우소득보장을, 건강보험의경우의료보장의기능을, 산재보험의경우의료보장과소득보장의기능을한다고할수있겠다. 국민연금은 1988년노령에대비한소득보장을목적으로시행되었고, 건강보험 (1977년) 은질병발생시, 고용보험 (1995년) 은실업, 산재보험 (1964년) 은산업재해발생시를대비해시행되었다. 이중국민연금은노후소득보장제도의가장대표적인제도로가입자의노화및장애발생그리고사망등으로소득능력이상실되거나감퇴된경우에본인또는유족에게기본적인생활을할수있도록연금형태의급여를제공하는소득보장제도이다. 1988년최초 10인이상사업장근로자를가입대상으로실시된국민연금은 1995년농어민, 1999년도시지역거주자, 2006년전사업장으로확대되면서가입자가꾸준히증가하여 2015년 12월말현재전체가입자는약 2,157만명이다 ( 국민연금연구원, 2016). 2. 기본소득과기존사회복지제도의비교분석틀 사회복지제도간비교평가를위해서는비교분석을위한분석틀이요구된다. 사회복지제도에대한평가는제도내평가와제도간평가로구분될수있다. 일상적으로사회복지제도의평가는제도내평가로서주로사회복지제도가포괄하고있는대상자, 급여 ( 수준혹은종류 ), 전달체계, 재정혹은제도의지속가능성을기준으로평가할수

221 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 209 있다 84) ( 노대명외, 2015). 기존사회복지제도를비교분석한많은연구들이앞에서설명한것에기초하여평가되고그문제점과개선방안을도출해내고있다. 하지만서로다른사회복지제도의상호비교를위한분석틀은제안되고있지못하다. 대부분의제도및연구가단일제도를중심으로연구가되고있지, 서로다른복지제도간을비교분석하는것은복지제도가서로다른목적, 대상자및전달체계등을가지고있다는점에서쉽게접근할수없는문제이기때문이다. 사회복지제도가서로다르다는점에서지원대상자가차별되며, 급여종류와지원체계가다르며, 전달체계역시동일할수도있지만서로다른전달체계를활용할수있다는점에서차별될수있다 85). 따라서제도간비교분석은동일한사회복지제도를비교분석하는것과는다른분석틀이필요하다. 이글에서는기본소득도입에따라다른사회복지제도가어떠한역할혹은위치를가지는것인지를파악하는데목적이있다. 기본소득도입을주장하는연구에의하면기본소득이도입될경우기존사회복지제도의일부를흡수하거나, 혹은필수적인사회복지제도 ( 무상교육, 무상의료 ) 만을제외하고는폐지될것으로보고있다. 과연그럴것인가. 새로운제도의도입에따른기존사회복지제도의위상을분석하기위해여기서는세가지분석틀을제시하고자한다. 즉제도간상호배타성 (mutually exclusive), 지속가능성 (sustainability), 새로운사회적위험에대한대응 (response of new social risk) 의측면에서분석해보고자한다. 상호배타성은기존사회복지제도와기본소득이서로영향을주지않으며상호독립적으로운영될수있느냐를평가하는것이다. 유사한의미로서제도간중복여부를판정한다는점에서중복성으로표현할수있다. 만약기본소득과비교대상의사회복지제도가상호배타적이지않고상호간영향을주고받을수있다면기존사회복지제도는기본소득으로편입되어운영될수있다는점에서폐지될가능성이높은제도로볼수있다. 반면에양제도가상호배타적으로운영이가능하고서로영향을주고받지않는다면기본소득이도입되어도기존제도는유지될필요가있다. 84) 길버트와테렐은사회복지정책의분석틀구성요소에서거의유사하게할당 (who), 급여 (eligibility, benefit type), 전달 (how), 재정 (the source of funds) 으로구분하는방안을제시하고있다 (Gilbert, Terrell, 2007) 85) 사회복지제도가동일한전달체계를활용하는측면은국민기초생활보장제도, 기초연금등과같이시군구 - 읍면동을거쳐지원하는제도들이있다는의미이다. 반면에서로다른전달체계는국민연금, 건강보험등사회보험제도는서로다른국가기관과조직을통해대상자와급여가전달된다는점에서서로다른전달체계를가지고있다고할수있다.

222 210 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 지속가능성은비교대상이되는사회복지제도가기본소득과상호배타적성격을가지고있어도기본소득에대한재원이많이소요된다는점에서제도의유지가능성이있느냐없느냐를판단하게된다. 엄밀한의미에서재정적지속가능성을의미한다. 기본소득의재원이조세방식을선호하고있다는점에서기존조세방식을통해지원되는제도들이주로영향을받을것으로보인다. 경우에따라서는기본소득도입으로기존전달체계가단순화됨에따라기존사회복지조직에서일을하는노동자, 향후일을해야하는청년들의입장에서기본소득도입이향후노동시장에미치는영향을함께고려할필요가있다. 새로운사회적위험에대한대응은기본소득이도입되어도기본소득이모든사회적위험에대비할수는없으며, 질병혹은전염병위기, 신빈곤, 주기적으로발생하는세계경제위기에대해쉽게대응할수없는문제가있다. 즉기본소득의급여수준을조금만조정해도많은재정이투여된다는점에서오히려위기국면을악화시킬수있는문제도있다 86). 따라서기본소득제도가도입되어도발생할수있는새로운사회적위험에대비하기위해서도기존제도의유지필요성이높다고판단된다. 이글에서제안하고있는분석틀은아직정형화되지못했으며, 논의가많이필요하다는점에서현재의비교분석틀은논쟁의대상이될수있다. 하지만여기서는향후지속적연구를위한대안으로서세가지평가틀을제안해보고자한다. 86) 기본소득을바라보는견해에따라서는경제위기발생하면, 기본소득의대상자와급여를확대하고이로인해재정지출이늘어남에따라위기국면을빠르게탈피할수있을것으로예상할수있다. 하지만기본소득의급여수준을볼때, 기본소득의급여를위기라는이유로한번에두배, 세배이상을인상하는것은쉬운결정은아니다. 오히려급격한급여인상은조세를더많이걷게됨으로써국민적저항이발생할수이다. 또한기본소득이급여가모든사람의욕구에부합될정도로높지않고, 모든기본소득급여가소비로전환되는것 ( 저축, 다른목적사용 ( 투기등 )) 은아니라는점에서기본소득급여인상은오히려국민경제에부정적영향을미칠수있다.

223 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 211 제 4 절기본소득도입전제시다른사회복지제도와의관계 1. 검토대상사회복지제도사전분석 가. 국민기초생활보장제도 국민기초생활보장제도는앞에서설명한것과같이우리나라의대표적공공부조제도이며최후의사회안전망역할을담당하고있다. 빈곤층을대상으로한다는점에서기본소득도입시기본소득과관계설정이우선적으로고려되어야할제도이다. 2015년 7월이후기초생활보장제도가맞춤형급여로변경되면서과거와달리급여별로기본소득과의관계를살펴볼필요가있다. 기초생활보장제도와기본소득간의관계를보기이전에우선고려되어야할점은기본소득은대안적소득보장제도로서기본소득을통해제공되는급여는소득으로볼수있다. 혹은소득으로간주할수있다. 기초생활보장혹은공공부조의주요한원칙중하나로보충성의원칙이있다. 동원칙은생계급여에적용되는것으로보충성의원칙은기초생활보장제도생계급여를받고자하는수급자의경우생계급여최고급여액에서자신이벌어들인소득을제외한나머지금액을보충적으로지원받게되는것이다. 이를기준으로보면기본소득급여를어떻게판단하느냐에따라기초보장제도의지속가능성판단이가능하다. 1기본소득에서제공되는급여를소득으로간주할경우, 기본소득의급여는생계급여지급액에서삭감하게되며, 이경우기본소득과기초생활보장제도의생계급여는상호배타적이고서로영향을주지않는다는점에서지속가능성을지니게된다. 즉기본소득이도입이되어도생계급여수급자가받게되는자격과급여수준에는전혀영향을미치지않는다는점에서제도가유지될수있다. 실제사례로, 현재노인에게지급되는기초연금역시소득으로산정되고노인에게지급되는생계급여액에서공제함으로써수급노인에게는기초연금이지급되어도소득증가의현상이발생하지않고있다. 동일한기준하에서기본소득이소득으로인정혹은간주될경우기초연금과동일한형태로제도가유지될수있다. 2반면에기본소득의급여가소득이아니고소비를위해필수적으로필요한비용으

224 212 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 로서지원되는금액으로간주될경우에는생계급여를받는수급자와차상위간에소득역진의문제가발생하게된다. 즉기본소득급여가추가적으로생계급여에포함되어지급됨으로써생계급여수급자는기본소득급여만큼의급여상승효과를가져오게되며, 생계급여와같은현금급여를전혀받지않고있는차상위계층, 즉현재로는생계급여선정기준초과이면서교육급여선정기준선이하의차상위계층과는소득역전의문제가발생하게된다. 이때두제도는상호배타성을가지지못하게되며, 국민의판단여부에따라서는두제도중하나는지속가능성을상실하는문제가발생할수있다. 따라서기본소득과기초생활보장제도생계급여의관계설정은기본소득의급여를어떻게바라보고판단하느냐에따라큰차이를보일것으로예상된다. 새로운사회적위험에대한대처측면에서는기본소득과생계급여가상호배타성을인정하고제도가현상태를그대로유지하게된다면, 1차적으로는외부에서충격이발생시생계급여가우선대응할수있다는점에서신위험에능동적으로대처할수있다 87). 하지만서로간제도유지에대한지속성문제가발생시신사회적위험에대한대처가즉각적으로이루어지기어려울것으로보인다. 주거급여와의관계는어떨것인가. 현재주거급여의성격은임차가구의주거비부담을완화하기위해제공되고있으며, 생계급여와는별도로운영되고있다. 여기서주거급여가생계급여와별도로운영된다는점을고려시생계급여와연동되어주거급여와기본소득의관계를가늠해볼수있다. 1 기본소득이소득으로간주되어생계급여와배타적으로지속성을가지고운영된다면주거급여는그대로유지될수있다. 즉생계급여수급자로임차가구인경우기본소득이수급자의소득에영향을주지않게됨으로써, 주거안정측면에서생계급여수급자로임차가구에게는주거급여를그대로유지할필요가있다. 하지만생계급여선정기준을넘어서고주거급여수급자격을가진임차가구의경우에는다음에살펴볼기본소득의급여수준에따라서로다른영향을받을수있을것이다. 기본소득급여가정부가정한지역별기준임대료를상회할경우, 임차가구에대해주거급여와기본소득이함께제공시주거급여사각지대대상자와의형평성문제등이발생할수있다는점에서기준임대료이상의기본소득급여는공제될개연성이높다. 이경우에는지역별, 가 87) 공공부조제도의외부충격에대한대응사례로는 1998 년경제위기시한시적생활보호제도, 2008 년과 2010 년금융위기, 유럽재정위기시한시적지원제도가만들어져한계위기계층을긴급히대응한바있다.

225 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 213 구가처한상황에따라대처방안이다르다는점에서심도있는연구가필요하다. 2 하지만기본소득급여가필수적비용으로간주되어, 차상위계층과의소득역진, 형평성문제가발생시, 임차가구에게주어지는기본소득급여는생계급여수급자에게는추가적급여로인정시, 동급여액을임차가구는주거급여로전환되어사용될수있다는점에서별도의주거급여를제공할필요성이낮아지게된다. 3 다음으로고려되어야할점은기본소득급여수준이주거급여에영향을미칠수있다. 기본소득의급여수준이기준임대료수준보다높게지급될경우, 임차가구의경우기본소득급여로임차비용을지불할수있다는점에서주거급여의필요성이낮아지게된다 ( 앞에서설명 ). 이때발생할문제는역시임차가구와자가가구의형평성문제이다. 기본소득급여가주거비로그대로사용될경우, 자가가구에비해지출에활용될기본소득급여액이줄어든다는점에서임차가구가불리한상황에직면하게된다. 반면에임차가구를위해주거급여를그대로유지할경우기본소득을지원하는데드는재원에추가적으로임차가구를위한재원이소요된다는점에서제도의지속가능성에문제를유발할수있다. 간단히분석한것만으로도기본소득도입시주거급여의유지는매우복잡한문제를야기할수있을것으로보이며, 궁극적으로는기본소득의급여수준에따라주거급여가기본소득과상호배타성을지니고지소가능하게유지될것인지, 아니면폐지혹은기본소득에통합될지가결정될것으로보인다. 생계및주거급여와다르게의료및교육급여는현금으로급여가주어지지않는현물성급여 (in-kind benefit) 이다. 특히의료급여는질환을가진수급자및그가구에게는필수적으로제공될필요가있는서비스라는점에서기본소득과상호배타성을지닌다는점에서제도의지속가능성에대한필요성이있다. 새로운사회적위험에대한대비측면에서도고가의신규질환에대한치료를저소득층이부담하는것이어렵다는점에서의료급여가유지될필요성이있다. 반면교육급여는학자금지원을제외시지원되는비용 ( 학용품비, 보충교재비등 ) 이기본소득급여에비해현저히낮을수있으며, 기본소득급여로서충분히활용가능하다는점에서폐지혹은기본소득급여와통합될가능성이가장높은급여라볼수있다.

226 214 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 나. 기초연금및근로장려세제 기초연금제도는이글에서살펴보고있는네가지사회보장제도중기본소득과가장유사한형태의수당제도이다. 즉기본소득의도입을위한조건중하나인 모든사람혹은모든국민 의가정을일부완화하여노인을대상으로만급여를제공한다는점에서기초연금은 부분기본소득 혹은 완화된기본소득 의형태로볼수있다. 현재국내에서운영하고있는기초연금은노인의 70% 를대상으로급여가지급되고있다. 기본소득이도입되어그대상이노인전체에게로확대될경우모든노인에게지급된다는첫번째요소와기본소득의급여가현재기초연금급여 20만원과동일하거나보다높은수준으로제공된다면기초연금은기본소득과상호배타성측면에서차별성을지니지못하게된다는두가지측면에서기초연금은지속가능성을위한필요성을상실하게된다. 이미기초연금은노후소득보장수단의하나로제공되고있다는점에서기본소득급여가기초연금의급여를충분히보장한다는점에서새로운사회적위험이발생에대응력이낮다는점에서기본소득도입시기본소득의급여와통합될개연성이가장높은수당이라할수있다 88). 근로장려세제는소득이낮은저소득가구에게조세방식을통해소득을지원하는소득보장제도의하나이다. 미국클린턴행정부에서그중요성이부각되면서주요한소득보장제도의하나로자리매김하고있다. 근로장려세제와기본소득을비교시대상자에서는저소득근로자와모든국민이라는점에서차이를두고있지만, 근로장려세제는제도운영의목적상저숙련, 저기술로인해높은임금소득을가지지못하는노동자를지원하고있다는점에서기본소득과같이노동시장변화 (4차산업혁명, 인공지능발달로인한소외계층 ) 로인해발생할위기에대한대처라는점에서유사한성격을지니고있다. 무엇보다저소득근로자를위한소득보전차원의제도라는점에서기본소득과는상호배타적성격을지니고있지못하다. 특히기본소득및근로장려세제의급여가모 88) 기초연금과함께고려될수있는소득보장제도로장애인연금을고려할수있다. 장애인연금은기존장애인에게제공되던장애 ( 아동 ) 수당이장애로인한추가비용을보전하기위해제공되는수당이라면, 장애인연금은소득보전차원의장애인수당이라고볼수있다. 따라서기본소득도입시장애 ( 아동 ) 수당은유지될필요가있지만장애인연금중부가급여를제외한소득보전차원의급여는기본소득과통합의필요성이제기될수있다.

227 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 215 두지급되는결혼한노동자의경우에는근로장려세제를받지못하는미혼노동자, 청년층과는급여에서차이가발생하게되는형평성문제가동시에제기될수있다. 기본소득이도입시기본소득의급여가현재전문가들이예상하고있는 30~40만원수준으로설정될경우현재근로장려세제최대지원금 210만원과비교해도기본소득의급여가근로장려세제의급여보다높다. 따라서비슷한목적의제도에추가적급여의형태로근로장려세제를운영하고재원을투입할근거가취약하다고볼수있다. 또한현재근로장려세제는근로및사업소득이있는가구를기준으로급여가지급되고있어기본소득의개인당지급범위에비해서도협소하다는점에서근로장려세제는기본소득도입시통폐합될개연성이높은제도로보인다. 새로운사회적위험에대한대응에서도근로장려세제를통한급여지급과기본소득을통한급여지급간큰차이가없다는점에서제도의유지가능성은높지않은것으로판단된다. 근로장려세제와기본소득모두향후평가가필요한항목은두급여를통해근로유인이실제어떻게영향을받느냐의문제다. 근로장려세제의근로유인문제는오랜기간논쟁이지속되고있지만아직명확히밝혀지지않고있으며, 기본소득또한비슷한문제점 ( 근로의욕저하 ) 이지적되고있다. 따라서향후실험과시뮬레이션등을통해근로장려세제와기본소득이노동자의노동시장참여에미칠수있는영향에대해서는세부적으로분석할필요가있다. 근로장려세제와다르게최근에추가적으로도입된제도가자녀장려세제이다. 부부가미성년자녀를양육하고있을경우자녀한명당최대 50만원을지급하는제도이다. 동제도의경우 18세미만미성년자녀를대상으로하고있다는점에서, 기본소득이성인을대상으로제도가도입될경우우선제도간상호배타적인성격을지니게된다. 만약기본소득이아동까지제도가확대될경우자녀장려세제와지원대상자가중복될가능성이높지만, 현재제안되고있는기본소득의우선대상자가성인이라는점에서자녀장려세제와의중복가능성은높지않다. 또한 18세미만미성년아동이안정적으로생활하고미래를준비할수있도록지원하는제도라는점, 그대상자가저소득근로자자녀만으로한정되어있어기본소득에비해많은재원이소요되지않는다는점에서지속가능성도지니고있다 89). 더구나우리나라가초저출산국가라는점을고려시아동 89) 18 세미만아동전체를대상으로아동수당방식이도입되면많은재원이소요될수있다. 하지만아동수당이도입될경우 18 세미만전체아동보다는단계적으로지원할수있다는점에서초기에는많은재

228 216 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 의안정적성숙은생산가능인구의확대와저출산문제를해결하는데기여할수있다는점에서현재와미래사회에대한사회적위험을사전에대비할수있는제도라는점에서기본소득과상호배타적으로운영될필요가있다. 하지만제도간중복가능성이높다는점이강하게부각될경우자녀장려금은노인에게지원되는기초연금과같이기본소득에포함되어통합될가능성이높다. 다. 사회보험 우리나라에서운영되고있는사회보험은다섯가지로 ( 국민 ) 연금, 건강및장기요양보험, 고용및산재보험이다. 이중기본소득과함께현금성사회보장제도로주요한역할을수행하고있는국민연금을중심으로살펴보고자한다. 국민연금이전다른사회보험제도로서현물성급여인건강및장기요양보험, 산재보험의경우제도의도입목적과운영에있어기본소득과는다른역할을수행하고있다. 먼저건강및장기요양보험은기초생활보장제도의료급여에서살펴본것과같이, 질병, 질환등을지원하기위한제도로그질환의성격에따라급여내용이매우큰차이를보이는제도다. 또한국민들이질병및질환등에대해부담없이안정적으로생활을유지하기위해서는필수적제도라는점에서기본소득이도입되어도유지필요성이매우높은제도이다. 상호배타성, 지속가능성및새로운사회적위험에대한대비라는측면에서도건강보험및장기요양보험이운영될필요성은높다. 이미기본소득을오랜기간연구해온다수의학자들과 BIEN 등에서도기본소득이도입되어도보건의료부문은필수적으로유지될사회보장제도로설명하고있다. 건강및장기요양보험과같이산재보험역시노동시장참여로인해발생한위험에대비하고, 위기발생시해당대상자의치료와생계유지를위해필요하다는점에서건강및장기요양보험과동일한특성을지니고있다. 산재보험의경우급여형태는현금및현물급여등으로구성되어있지만현금및현물급여모두산업재해로부터당사자를보호하기위한제도적수단이라는점에서기본소득이도입되어도상호배타성, 지속가능성및새로운사회적위험에대한대비라는점에서유지되어야할필요성이높다. 원이소요되지않을수있다는점을의미한다.

229 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 217 고용보험제도는노동시장에참여한노동자가실업에처할경우해당노동자의생계유지를위해지원하는실업급여제도와노동자의실업예방과근로시간변동등을통해일자리를만들어내는고용안정사업과노동자의근로능력함양을지원하기위한직업능력개발사업등의세가지큰기능을수행하고있다. 기본소득과의관계에서우선적으로실업급여제도를제외한고용안정및직업능력개발사업은실직노동자및기존노동자를보호하고지원하는제도라는점에서제도유지의필요성있으며, 소득보장과다르게현물지원의성격을가지고있다는점에서기본소득과상호배타성을지닌다. 또한실업자지원조직의역할이실효적이라는점, 고용보험이보험료에기반하여운영된다는점에서지속가능성의특징도가지고있다. 다양한직업교육과훈련등을통해실업자, 청년층이새로운산업변화에적응할수있도록돕는다는점에서도고용보험의고용안정및직업능력개발사업은새로운사회적위험에의대비를위한중요한기능을수행하고있다고할수있다. 반면에실업급여의경우에는목적상실직자의생계유지를지원하기위한제도라는점에서기본소득과유사하며, 그대상자가실직자이지만기본소득이모든국민을포괄할경우실직자역시지원대상에포함된다는측면에서기본소득과상호배타성을지니고있지못하다. 지속가능성측면에서도고용보험의성격을직업교육및훈련, 취업알선등에집중할경우실업급여부문은지속가능성도낮다는점 ( 두제도간급여차이가크지않다는전제 ) 에서기본소득이도입될경우고용보험의실업급여부문은통폐합될개연성이높은것으로보인다 90). 국민연금제도는다른사회보험제도와다르게기본소득과는유사한제도중하나로볼수있다. 우선두제도모두소득보장을위한제도라는점, 대상에서는노인을대상으로하고있다는점에서유사성을찾아볼수있다. 하지만큰차이점은국민연금제도는가입자가납부한보험료에기반하여운영되는제도이지만기본소득은보험료가아닌조세방식으로운영된다는점에서는차이가있다. 국민연금제도의주요한특징중하나가소득분배기능을가지고있다는점이다. 비록국민연금이보험료를통해운영되지만노령연금을지급할때는가입자전체의평균소득을고려한부문 ( 통칭 A 값 ) 과자신이납부한보험료의소득금액수준을고려해지급하는부문 ( 통칭 B 값 ) 으로구성되 90) 실업급여의급여수준은 2016 년기준하루당최대 43, 416 원으로 10 년이상 50 세이상에서퇴사시최장 240 일을지원받을수있다. 하지만 1 인당실업급여평균수급액은 2015 년연간약 5 백만원수준으로본연구에서설정하고있는기본소득월평균급여수준인 30~40 만원보다높거나거의비슷한수준이다.

230 218 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 어있다. B값에해당되는부문은본인이납부한보험료에기초하여연금급여를수급받게된다는점에서기본소득의급여와차별성을지닌다. 기본소득이도입시그급여수준이높지않다는점에서소득비례연금부문은노인빈곤율완화와노후소득보장측면에서유지될필요가있다. 즉상호배타성, 사회적필요에의한지속가능성측면에서유지될것으로보인다. 반면에 A값은모든가입자의평균소득을통해지급받게되고소득재분배기능을가지고있다는점에서동급여의성격을어떻게규정하느냐에따라기본소득과연계성을고려할수있다. 이미지난정부 ( 이명박정부 ) 에서소득재분배기능에해당되는급여부문을기초연금으로재조정하여국민연금에서분리하는방안이논의된바가있으며, 현정부에서도노인의 70% 에게지급되는기초연금을국민연금과연계하여급여를지급하고있다는점에서기본소득과의관계를볼수있다. 앞에서기본소득이도입되어 65 세이상노인전체에게급여가지급될경우현재의기초연금은기본소득에통합될가능성이높은것으로보았다. 동일하게기본소득이도입될경우국민연금중소득재분배기능에해당되는급여부문 ( A 값 ) 은기본소득과상호배타성을지니고있지못하다는점에서기본소득의급여와통합될가능성이높다. 새로운사회적위험에대한대응역시자신의납부한소득비례연금을통해지원받을수있다 ( 연금급여액, 소비자물가적용방식등의조정등 ) 는점에서소득재분배기능을담당하는부문은그유지필요성은높지않은것으로보인다 91). 국민연금제도는아니지만노후소득보장의주요한역할을수행하는제도로특수직역연금을들수있다. 여기에는공무원, 군인, 사립학교연금등이포함된다. 동제도들역시공무원, 군인등의신분으로장기간국가에봉사한노인층을대상으로하고있다는점에서대상자에서만차이가있을뿐소득보장제도라는측면에서는기본소득과동일한성격을지니고있다. 따라서기본소득과상호배타적성격을지니고있지못하다. 현재공무원및군인연금모두지속가능성의문제가제기되고있다는점에서기본소득에많은국가재정이투입될경우동연금제도에대한지속가능성문제가함께나타날수있다. 기본소득을통해새로운사회적위험에대비할수있다는점에서도기본소득 91) 김연명은본연구와다르게기초연금과국민연금간의소득대체율을기준으로하여노인을대상으로한기본소득도입의가능성을비교하고있다. 현재국민연금소득대체율 40%, 기초연금 10%(20 만원 ) 에서기본소득의입장에서기초연금의대체율이상향될경우 ( 연구자는 15%, 20%), 국민연금소득대체율을 40~60% 내에서어떻게조정하는것이바람직한지를보여주었다 ( 김연명, 2016, pp.64-65).

231 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 219 이도입시특수직역연금역시국민연금과같이분리해대응할필요가있다. 단계적접근으로우선국민연금과의통합이검토될수있다. 하지만특수직역연금은소득재분배기능을가지고있지않은소득비례연금이라는점에서국민연금의소득비례부문과의연계를고려할수있다. 향후다양한사회복지제도가만들어지고새로운사회적위험이대두되고있다는점에서역시중장기적측면에서국민연금과특수직역연금과의통합을위한노력이필요하며, 이과정속에서기본소득이도입될경우기본소득과의관계정립도함께논의될수있을것으로보인다. 2. 다른사회복지제도와의관계시나리오 새로운정책을도입할때실제정책결과의불확실성및예산과행정력제약등으로인하여도입이후발생가능한다양한시나리오를상상하고각각의비용과편익을예측한후비용을최소화하고편익을최대화할수있는안의정책경로를선택해야한다. 기본소득은애초모든개인에게소득및자산기준과무관하게일정금액의현금을수당으로지원하는방식으로제안되어, 실제도입될때기존의여타현금수당성정책과중복된다는비판이있다. 따라서기본소득도입시나리오를설계할때다른사회복지제도와의관계를우선탐색해야한다. 분석의기본전제는완전기본소득의도입을상정하고있으며, 생애주기별로기본소득이도입되어도해당대상그룹에게는무조건적으로전체에게급여가제공된다는점을기초로하고있다. 다음그림은제도대상자및지원방식에따라수요자특성과공급특성으로구분하여, 4분면에배치한것이다. 수요자특성은생계, 혹은생존부터제도대상자자신의노력에의한기여로구분하였으며, 제도의공급특성은현물서비스를지원하는제도와소득보전을지원하는제도로나누어분석하였다. 단, 주거급여와교육급여, 산재보험은특정욕구에대한지출부담완화를지원하는제도이나대상자욕구및특성에따른개별서비스영역에대한목적성현금급여의특성을가지기때문에서비스의영역으로분류하였다. 이에따른관련제도구성 4분면 ( 안 ) 에따르면, 제도대상자의생존을위한소득보장정책 (A) 은국민기초생활보장제도의생계급여와기초연금을포함하며, 제도대상자의기여에의한소득보장정책 (B) 는고용보험과국민연금을포함한다. 단, 공공부조제도와사회보험제도를연결하는근로장려금및자녀장려금은 A분면과 B분면

232 220 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 의경계에배치하였다. 제도대상자의생존을위한서비스정책 (C) 는국민기초생활보 장제도의의료급여, 주거급여, 교육급여를포함하고, 제도대상자의기여에의한서비 스정책 (D) 은건강보험과산재보험을포함한다. 그림 6-1 검토대상사회복지제도구성 4 분면 ( 안 ) 주 : 가로축은수요자특성, 세로축은공급특성임. 국내선행연구를참고하여기본소득금액을월 30~40만원으로가정하였을때, 기본소득시나리오별타제도와의관계는다음표와같다. 우선 C분면과 D분면의서비스정책은특정욕구에따른지출을보전하여생활여건을마련하는제도로, 현금을지원하여소득을증가시키는앞의기본방향에서논의한것과같이기본소득과무관하게유지될것으로보았다. 기본소득에의해서비스정책이대체될경우, 오히려인플레이션이심화되어새로운제도도입의의도에부합하지못하는결과를초래할가능성이높아지기때문이다. 또한공공부조제도인생계급여의경우기본소득급여가소득으로간주될경우빈곤층의생활안정을지원하기위해서제도가유지될필요성이높다.

233 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 221 시나리오별기본소득과타제도의관게를설정하면, 첫째, 기본소득Ⅰ 은대상자의인구학적특성이나경제적특성과무관하게, 기본소득자체의철학에따라모든개인을대상으로하는경우로, 신규로도입된기본소득제도가 A분면과 B분면의소득보장제도를대체할수있다. 제도별성격에따라기초연금및근로장려금은완전대체가고용보험의실업급여와주거급여는부분대체가될수있다. 둘째, 기본소득Ⅱ 는아동과청년, 노인등생애주기별인구집단을대상으로우선도입하는경우이다 92). 인구집단별로아동을대상으로하는기본소득을먼저도입하는경우, 자녀장려금은완전대체, 근로장려금은부분대체하고, 노후소득보장을목적으로하는기초연금과국민연금, 청장년층을고용보험은포함되지않을수있다. 청년을대상으로하는기본소득을먼저도입하는경우, 근로장려금, 자녀장려금, 고용보험 ( 실업급여 ) 는부분대체하고, 아동을대상으로하는기본소득과동일한이유로기초연금과국민연금은영향을받지않음으로포함하지않게된다. 중장년을대상으로기본소득이도입되기에는한계가있다. 즉중장년세대는우리나라에서가장중심적역할을수행하고있는대상이란점에서기본소득이완전체로도입되기이전에는가장늦게기본소득의적용대상이될수있다. 하지만중장년을대상으로도입된다면, 동세대가결혼하고가정을꾸리는비중이높다는점에서자녀장려금은완전대체, 저소득노동자를대상으로한근로장려금도역시전체중장년층에게기본소득이제공된다는점에서완전대체될수있다. 고용보험의실업급여는기본소득의급여수준에따라영향을받을수있다는점에서부분대체를가정할수있다. 노인을대상으로기본소득을먼저도입하는경우, 기초연금은완전대체하고, 본인의기여를포함하는국민연금의소득재분배부문은부분대체, 고용보험과근로장려금, 자녀장려금은포함하지않을수있다. 그외집단 ( 중장년 ) 까지포괄한경우에는 기본소득Ⅰ 로환원될수있다. 92) 여기에서는논의의용이성을제고하기위하여우선장애인이나여성등의여타인구집단을고려하지않았다.

234 222 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 6-1 기본소득시나리오 ( 안 ) 다른사회복지제도와의관계 ( 안 ) 구분대상자범위대상자구분 완전대체부분대체해당없음제도유지 소득보장 서비스 기본소득 Ⅰ 모두 기초연금근로장려금 고용보험 ( 실업급여 ) 주거급여 - 기본소득 Ⅱ 인구집단별 아동자녀장려금근로장려금 청년 - 중장년 근로장려금자녀장려금 근로장려금자녀장려금고용보험 ( 실업급여 ) 근로장려금고용보험 ( 실업급여 ) 기초연금고용보험국민연금 기초연금국민연금 기초연금국민연금 생계급여고용보험 ( 훈련 취업지원 ) C, D 노인 기초연금 국민연금 (A 값 ) 고용보험근로장려금자녀장려금 제 5 절결론 지금까지기본소득에대한간단한이론과쟁점을살펴보고, 기본소득이도입될경우고려되어야할여러쟁점중하나인다른사회복지제도와의관계를고찰하였다. 분석대상은공공부조인국민기초생활보장제도, 노인을대상으로한기초연금제도, 사회보험 ( 국민연금, 고용보험, 건강보험, 산재보험 ), 근로장려세제 자녀장려세제등을토대로분석하였다. 비교분석을위해제도간분석틀을선행연구를통해도출하고자했지만, 제도내평가틀은많이제시되고있지만제도간평가틀이많이제안되고있지않아, 제도내평가틀인대상, 급여등을조건으로새롭게상호배타성, 지속가능성및새로운사회적위험에대한대처측면에서기본소득도입에따른다른사회복지제도에미치는영향혹은위상을간단히살펴보았다. 기본소득이사회에미치는파급력이매우높다는점에서역시분석결과를보면다른사회복지제도를포괄함으로써기존사회복지제도에미치는영향이큰것으로나타나

235 제 6 장기본소득과사회복지제도와의관계 223 고있다. 반면에기존사회복지제도가가진특징을그대로유지할경우기본소득에는전혀영향을미치지않을수도있다는점에서일부연구자가제시하고있는기본소득도입으로다른사회복지제도가사라질것이라는우려도발생하지않을수있다는점을발견할수있었다. 이때는기존제도를그대로유지하겠다는사회적합의가전제되어야할것이다. 이글에서담고있는사회복지제도는수많은복지제도중일부만을다루고있다. 주요한제도만을기준으로기본소득도입에따른영향을분석시기본소득의대상과급여수준이어디에서결정되느냐에따라기존제도에미칠수있는영향과파급력이클수있다는점을예측할수있다. 현실적으로지금당장전국민을대상으로기본소득이도입될것으로보는것은쉽지않지만, 장기적으로우리나라성장동력, 발생할사회적혁명과위험등을고려시미래세대를위해서는기본소득도입은의미있는복지제도로받아들일수있다. 하지만도입이전에충분한논의와연구, 논쟁속에서도입가능성을점진적으로타진해보는것이바람직할것으로보인다.

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237 제 7 장 복지재정전망및복지정책과제 제 1 절문제의제기 제 2 절장기재정전망 제 3 절조세및재정체계의특징 제 4 절소득주도성장과복지국가 제 5 절재원조달방안

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239 7 복지재정전망및복지정책과제 << 제 1 절문제의제기 국가의재정활동은사회구성원전체의복리증진을궁극적인목표로한다. 국민의복리를증대시키기위해서재정활동은복지국가의지속가능성이라는차원에서희소한자원을효율적으로배분하고, 사회구성원들에게소득을공평하게재분배하며, 거시경제의안정적성장을유인해야한다. 첫째, 불안정하고불균형상태가일반적인시장경제에서조세및재정정책은공정성의원칙하에비생산적이고낭비적인경제활동을규제하거나, 반대로생산적인경제활동을지원하여사회자원의효율적이용을유도해야한다. 둘째, 자본주의시장경제는분배구조를악화시키는경향이있기때문에사회구성원의집합적욕구와사회권 (social right) 을보장할수있도록정부재정이충분히확보되어야하고, 그부담은사회구성원들의능력에따라공평하게분담되어야한다. 셋째, 자본주의시장경제는호황과불황을주기적으로반복하기때문에재정의안정화기능은단기적인경기조절뿐만아니라지속가능한경제성장을위해서도매우중요하다. 누진적인조세체계와촘촘한사회안전망을근간으로재정의자동안정화장치를강화하는것은분배구조의개선뿐만아니라거시경제의안정적성장을위해서도바람직하다. 한편, 재정수지의균형을엄격하게유지하는것은효율성과공평성의측면에서바람직하지않기때문에복지국가의지속가능성이라는관점에서재정을다소탄력적으로운용해야한다. 우리사회가직면하고있는저출산 고령화, 양극화, 불평등구조의고착화, 저성장시대로의진입등을고려할때소득주도성장의관점에서국가재정의개편이요구된다. 이와같은재정의역할에주목하면서제2절에서는기획재정부의장기재정전망과사회보장위원회의복지재정전망을검토하고, 제3절에서는우리나라조세및재정체계의특징을살펴본다. 제4절에서는소득주도성장의관점에서재정의역할을조망하고, 제5절에서는재원조달방안을모색한다.

240 228 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 2 절장기재정전망 1. 기획재정부의 2060 장기재정전망 기획재정부 (2015) 는 현행제도가유지된다는가정 하에통계청의 2011년 장래인구추계 중위기준과 장기재정전망협의회 의중립가정을이용하여 2016년부터 2060년까지의장기재정을전망하였다. 표 7-1 에서보듯이 2016년이후경제성장률은지속적으로하락하여 년의기간에는연평균성장률이 1.1% 로떨어질것으로전망된다. 또한 표 7-2 에서보듯이저출산으로 2016년이후생산가능인구와학령인구는지속적으로하락하는반면, 고령화로인해노인인구는계속감소하는것으로전망된다. 합계출산률은 2010년 1.23에서 2040년이후 1.42로상승하고, 고령화율은 2016년 13.3% 에서 2060년 40.1% 로증가할것으로전망된다. 표 7-1 경제성장률추계 ( 단위 : %) 구분 16~ 20 20~ 30 30~ 40 40~ 50 50~ 60 성장률 자료 : 기획재정부, 2060년장기재정전망, 표 7-2 인구추계 ( 단위 : 천명 ) 구분 2016년 2020년 2030년 2040년 2050년 2060년 총인구 50,801 51,435 52,160 51,091 48,121 43,959 생산가능인구 37,039 36,563 32,893 28,873 25,347 21,865 노인인구 6,864 8,084 12,691 16,501 17,991 17,622 학령인구 (6~17세) 5,946 5,448 5,320 4,947 4,023 3,621 자료 : 기획재정부, 2060년장기재정전망, 기획재정부 (2015) 의장기재정전망에따르면복지제도를현수준으로유지하더라도저출산 고령화로인해복지비지출이급격히증가하는것과달리총수입은정체될것으로전망된다. 표 7-3 에서보듯이현재의조세제도와사회보장제도를유지하더라도고령화와경제성장률의하락으로총수입은 2016년 GDP 대비 25.6% 에서 2040년

241 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 229 초까지 GDP 대비 28% 수준으로소폭상승한후, 사회보험수입이감소하면서 2060년에는 25.7% 로하락할것으로전망된다. 반면에총지출은 2016년에 GDP 대비 25.3% 에서 2060년 32.2% 로상승할것으로전망된다. 고령화관련지출의증가로인해총지출중의무지출과재량지출의비중은 2016년 47:53에서 2060년에는 66:34로의무지출의비중이크게증가할것으로전망된다. 복지지출의경우 2016년 GDP 대비 8.1% ( 총지출대비 31.8%) 에서 2060년 GDP 대비 15.5%( 총지출대비 48.3%) 로빠르게상승할것으로전망된다. 표 7-3 총수입및총지출전망 ( 단위 : GDP 대비 %) 구분 2016 년 2030 년 2040 년 2060 년연평균증가율 총수입국세수입사회보험수입기타수입총지출의무지출재량지출 ( 복지지출 ) 주 : 복지지출은 4 대공적연금, 기초연금, 건강보험, 노인장기요양보험국고지원, 기초생활보장급여, 구직급여, 산재보험급여, 영유아보육료지원등예산상사회복지분야및보건분야에해당. 자료 : 기획재정부, 2060 년장기재정전망, 일반재정부문을대상으로국가채무를추계할경우재량지출의증가정도에따라규모는크게달라진다. 그림 7-1 에서보듯이매년재량지출의 10% 를의무적으로감축할경우 2060년에국가채무는 GDP 대비 38.1% 를유지할수있지만, 재량지출이경상성장률로증가할경우 GDP 대비 62.4% 로증가할전망된다. 만약현행기초연금액의산정기준이되는기준연금액을 5년마다국민연금가입자의평균소득에연계하여인상할경우 2060년에국가채무비율은 88.8% 로증가할것으로전망된다. 더욱이경제구조개혁과성장잠재력확충이미약하여 년의연평균실질성장률이 1.6% 로하락할경우 2060년에국가채무비율은 94.6% 로증가될것으로전망된다. 이와같은기재부의장기재정전망치는 현행제도가유지된다는가정 하에적극적인세수증대를시도하지않은상태에서의전망치로, OECD 회원국중최하위수준의조세부담률과국민부담률을전제로하고있다. 표 7-3 에서보듯이 GDP 대비총수

242 230 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 입은 2016년 25.6% 에서 2060년 25.7% 로전망되고, 국세수입은 14.6% 에서 15.6% 로 1%p 증가를가정하고있다. 사회보험수입은오히려 6.2% 에서 5.8% 로감소하는것으로전망된다. 고령화가급속히진행됨에따라공적연금과건강보험을중심으로복지지출이급속히증가하지만, 국세수입과사회보험수입의증가율이미약하기때문에국가부채는증가하는것으로전망된다. 그림 7-1 정책시나리오별국가부채비율전망 ( 단위 :GDP 대비 %) 자료 : 기획재정부, 2060 년장기재정전망, 한편국민연금은 그림 7-2 에서보듯이 2019년최대의흑자가발생한이후 2044 년적자로전환되며, 적립금은 2035년최대치를기록한이후점차감소하여 2060년에기금이고갈되는것으로전망된다. 사학연금과산재보험의기금고갈시점은각각 2042년과 2030년이지만, 고용보험은적립금이계속증가하는것으로전망된다.

243 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 231 그림 7-2 국민연금장기재정전망 자료 : 기획재정부, 2060 년장기재정전망, 건강보험재정은 2022년부터적자가발생하여누적수지가 2025년에고갈되기때문에재정지원이증가할것으로전망된다. 노인장기요양보험또한 2024년부터적자가발생하여 2028년에누적수지가고갈될것으로전망된다. 공무원연금의경우지속적으로적자가발생하여적자보전액이 2016년 GDP 대비 0.05% 에서 2060년 0.14% 로증가하고, 군인연금의적자보전액은 0.1% 수준을유지하는것으로전망된다. 그림 7-3 건강보험장기재정전망 자료 : 기획재정부, 2060 년장기재정전망,

244 232 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 기획재정부 (2015) 는이와같은장기재정전망을근거로다음과같은개혁과제를제안했다. 첫째, 일반재정부문의재정건전성을유지하기위해서는재원확보가전제되지않는신규의무지출의도입을금지하는 Pay-go 제도의도입, 재량지출증가율을경상성장률이내로억제하는재정준칙의도입및세출구조조정, 재정수요가감소하는분야에대한지속적인재정개혁등이필요하다. 둘째, 사회보험기금고갈의문제를보험요율인상으로대응할경우국민부담률이 2016년의 28.4% 에서 2060년 39.8% 로상승하며, 급여지출축소로대응할경우국민혜택이 GDP 대비 21.1% 에서 9.7% 로 11.4%p 감소하기때문에사회보험분야의지속가능성을확보하기위해서는현행의저부담-고급여체계를적정부담-적정급여체계로전환해야한다. 셋째, 인구감소와성장률저하에대비하여결혼 보육 교육등가족친화적재정지출의확대를통한출산율제고, 청년 여성 노인의경제활동참가유도, 인적자본에대한투자와연구개발지원등이필요하다. 2. 사회보장위원회의복지재정추계 사회보장위원회 (2016) 의복지재정추계결과에따르면공공사회복지지출의 GDP 대비비중은 2015년 10.6% 에서 2040년중반에 OECD 평균 (21.4%) 로증가하고, 2060년 25.8% 에달할것으로추정된다. 표 7-4 에서보듯이 2001~2011년의기간에연평균증가율은 12.6% 로 OECD 평균 (6.2%) 보다높은수준을기록했지만, 2015~2060년까지의기간에는 5.9% 로둔화될것으로전망된다. 표 7-4 공공사회복지지출의 GDP 대비비중 ( 단위 : %) 구분 2015년 2020년 2030년 2040년 2050년 2060년 증가율 합계 공공부조 사회보상 사회보험 사회서비스 자료 : 사회보장위원회, 중장기사회보장재정추계,

245 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 233 특히공공사회복지지출중사회보험분야의증가속도가일반재정보다빠를것으로전망된다. 표 7-5 에서보듯이사회보험분야의 GDP 대비비중은 2015년 6.5% 에서 2060년 21.6% 로증가하여전체공공사회복지지출의 84.0% 를차지하지만, 일반재정분야의 GDP 대비비중은 2060년에도 2015년과같은 4.1% 를기록할것으로추정된다. 현행제도를유지할경우저출산 고령화로인해사회보험분야의증가속도가크고, 특히보육분야는저출산으로 2027년부터 GDP 대비비중이감소하고, 2060년에는 2015년보다더낮아질것으로전망된다. 표 7-5 사회보험및일반재정지출의 GDP 대비비중및구성비 구분 2015 년 2020 년 2030 년 2040 년 2050 년 2060 년 사회보험 일반재정 6.5 (61.3) 4.1 (38.7) 8.3 (65.9) 4.3 (34.1) 11.8 (72.0) 4.6 (28.0) 주 : ( ) 안의수치는구성비자료 : 사회보장위원회, 중장기사회보장재정추계, (78.1) 4.4 (21.9) 19.5 (81.9) 4.3 (18.1) ( 단위 : %) 21.6 (84.0) 4.1 (16.0) 한편공공사회복지지출의정책영역별변화를보면고령화의추이를반영하여노령정책과보건정책의 GDP 대비지출규모는크게증가하지만, 근로무능력, 가족, 실업, 주거등의지출은 OECD 평균보다낮아지고, 구사회적위험에대한소득보장정책 ( 노령, 유족, 근로무능력, 보건, 실업, 주거, 기타 ) 의비중이증가할것으로전망된다. 표 7-6 에서보듯이노령과보건정책영역지출의 GDP 대비비중은 2011년에각각 2.1% 와 4.0% 에서 2060년 8.6% 와 13.0% 로증가하고, 구사회적위험에대한소득보장정책의비중은 2060년에 24.0% 로증가하여전체공공사회복지지출의 94.1% 에달할것으로전망된다. 반면에저출산, 근로빈곤, 가족해체등신사회적위험과관련된지출 (ALMP와가족 ) 비중은 2015년 1.9% 에서 2060년에는 1.5% 로감소할것으로전망된다.

246 234 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 7-6 정책영역별공공사회복지지출현황 ( 단위 : GDP 대비비중 ) 구분 OECD 한국평균 ( 11) 2011년 2015년 2030년 2040년 2060년 전체 노령 유족 근로무능력 보건 가족 ALMP 실업 주거 기타 주 : 1) 한국은지방자체사업비 (2015년예산기준 3.2조원 ) 의경우정책영역별구분이곤란하여정책영역별분류시 에는제외. 2) 공공임대주택건축 매입비는기타로분류. 자료 : 사회보장위원회, 중장기사회보장재정추계, 저출산 고령화로인해공공사회복지지출중의무지출의비중이지속적으로증가하는가운데재량지출의비중은감소할것으로전망된다. 의무지출은국민연금과건강보험등사회보험급여지출및기초연금과보육료지원등정부지원금을포함하고있기때문에인구구조의변화에민감하게반응한다. 표 7-7 에서보듯이의무지출의 GDP 대비비중은 2015년 8.9% 에서 2060년 24.0% 로증가하면서전체공공사회복지지출에서차지하는비중도 85.6% 에서 94.1% 로증가할것으로전망된다. 반면에재량지출의 GDP 대비비중은 2015년 1.5% 에서 2030년 1.7% 로증가한이후 2060년에다시 1.5% 로감소되어비중이감소하는것으로전망된다. 표 7-7 의무지출과재량지출의 GDP 대비비중및구성비 ( 단위 : %) 구분 2015 년 2020 년 2030 년 2040 년 2050 년 2060 년증가율 의무지출 재량지출 8.9 (85.6) 1.5 (14.4) 10.7 ( (13.0) 14.4 (89.4) 1.7 (10.6) 18.3 (92.0) 1.6 (8.0) 21.9 (93.6) 1.5 (6.4) 24.0 (94.1) 1.5 (5.9) 주 : ( ) 안의수치는구성비. 지방자체사업비는의무재량구분이곤란하여의무재량지출분류에서제외. 자료 : 사회보장위원회, 중장기사회보장재정추계,

247 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 235 공공사회복지지출의추계결과를바탕으로사회보장위원회에서제시한정책시사점은다음과같다. 첫째, 신사회적위험에대한지출확대를통해미래세대에대한사회적투자와생산성향상을도모하고, 사회보험지출의증가에대비하여재정의지속가능성을확보할수있는방안의모색이필요하다. 둘째, 노후소득보장, 빈곤, 질병등과같은구사회적위험지출에편중된복지재정을통해서는저출산 고령화, 저성장, 양극화시대의사회경제적문제에선제적으로대응하기어렵다. 특히저출산과저성장의문제를여성의경제활동참가확대와사회적생산성의증대로극복하기위해서는가족과적극적노동시장정책에대한지원의확대가요구된다. 셋째, 고령화시대에불가피한사회보험지출증대에능동적으로대비하기위해서는사회보험료와급여체계를합리적으로개편하여사회보험재정을확충해야한다. 3. 민주정책연구원 (2017) 의기재부 2060 장기재정전망 검토 민주정책연구원 (2017년) 은기재부의 2060년장기재정전망 에대해서다음과같은검토의견을제시하고있다. 첫째, 지속가능한성장과재정구조를유지하기위해서는 2011년통계청인구추계의중위가정보다높은수준의출산율을목표로육아, 교육, 의료, 주거등의영역에서적극적이고도과감한사회투자, 양성평등의제고, 노동시간단축등이필요하며, 국민연금기금을활용한공공투자를비롯하여즉각적인지출계획이필요하다. 한국의저출산예산은출산율이높은국가들에비해크게낮을뿐만아니라지출도효과적이지못한것으로평가된다. 스웨덴과영국, 프랑스등과같이상대적으로출산율이높은국가들은 GDP 대비 3~4% 정도를가족정책에투입하는반면한국의저출산대응지출은 1% 에도미치지못하고있다. 더욱이 2015년저출산대응지출 14.7조원중보육료지원에만 8조원이상투입되고, 국공립어린이집확충과신혼부부주택마련등에는적절한투자를하지못하고있는실정이며, 결혼및출산연령층의고용및소득불안정해소방안이저출산대책으로구체화되지못하고있다. 둘째, 소득주도성장전략과사회투자성장전략을통해복지정책의경제적성과가가시화될경우재정의지속가능성을담보할수있다. 분배가악화되는저성장구조하에서는복지지출의확대가거시경제의자동안정화기능을강화할뿐만아니라여러산업

248 236 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 분야에서생산을유발하고, 고용을창출함으로써경제성장과재정건전성에기여할수있다. 정부의사회복지지출은보건및사회복지서비스업, 부동산및임대업, 사업지원서비스등최종수요뿐만아니라중간수요에도투입되어다양한생산유발및고용효과를창출하고성장에기여할수있다. 특히복지지출중현금수당과사회서비스지출은가구의가처분소득을높여소비의부가가치유발효과에크게기여할수있다. 복지지출의자동안정화기능은거시경제의변동폭을축소시켜경제성장에긍정적으로작용하기도한다. 셋째, 장기적으로재정건전성을유지하기위해서증세를통한복지확대와노동소득분배율의상승을통한소득주도성장이필요하다. 노동시장에서의분배구조개선과적극적인재분배정책을통해성장을유인하고, 세수를확충하여국가채무의급격한팽창을방지할수있다. 재정건전성이악화된것은복지지출의확대보다는작동하지않는감세정책의성장효과와그에기댄낙관적인예산편성에있다. 인프라 교육 복지 의료보험 기후대책등에대한재정지출확대, 조세체계의누진성강화, 노동규제강화를통한임금인상등으로성장과고용을유인하고빈곤과불평등을줄이면서재정건전성을높일수있다. 넷째, 국민연금기금이소진되면후세대가매년보험료를거두어노인을부양하는일반적인부과방식 (pay-as-you-go) 으로전환되는연금제도의특성에기반을두어국민연금제도운영을근본적으로재검토할필요가있다. 국민연금제도의재정안정화방안은단지기금수익률을통해기금고갈시점을연장하는방식이아니라미래의특정시점에기금으로든조세로든국민경제가감당할수있는연금지출의총규모를합의하고, 이범위내에서세대간의공평한부담이이루어지도록제도를설계하는방향으로이루어져야한다. 특히국민연금기금의사회투자차원에서정부가공공시설확충에만사용되는 특별채권 을발행하고, 국민연금기금이이를인수하는방식의공공인프라투자를적극제안하고있다. 연기금의공공인프라투자를통해다음과같은효과를기대할수있다. 1복지비용합리화 : 공공복지시설이일정비중을차지하면민간복지공급자의과도한이윤추구행위를통제할수있어저출산 고령화로인한복지비용의낭비적팽창을억제할수있고, 민간의료시설의비급여팽창도억제할수있는기반이마련된다. 2양질의고용창출 : 공공의료 복지시설에근무하는인력이대폭늘어남으로써의료와사회서비스부분에

249 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 237 서양질의일자리가늘어나고용의질개선에기여할수있다. 특히청년층의안정된일자리제공에기여할가능성이높다. 3정부재정운용의탄력성 : 막대한예산이들어가는공공복지시설확충비용을장기간에분담할수있으므로적은예산으로단기간에공공시설확충이가능하다. 또한공공시설이용자의임대료, 보육료, 진료비등의수입이발생하므로재정적추가부담이없다. 다섯째, 적정부담-적정급여-적정국고지원 을통해건강보험재정의안정화를위한조치가요구된다. 건강보험보장성을현재의 60% 에서 2055년까지 70% 로확대한다고가정한상태에서비용압박모형과비용절감모형에근거한건강보험지출은 2060년에 GDP 대비약 11% 와 6% 에달하고, 중위치는 GDP 대비약 8.5% 일것으로추정된다. 위수준의지출을감당하기위해서는보험료율을현재 6.1% 에서 2022년까지 8%, 년까지 9%, 년까지 10%, 년까지 11% 로인상한후 2060년까지 11% 를유지해야하는것으로추정된다. 다만, 이경우에도보험료수입의 20% 에해당하는건보재정에대한국고지원이필요하다. 또한직장가입자의종합소득에대한보험료적용개선, 대안적지불제도로서포괄수가제, 인두제, 총액계약제등의도입, 고가의의료장비에대한통제, 건강보험의보장성강화에따른민간보험사의반사이익에대한흡수등을제안하고있다. 먼저직장가입자의경우근로소득이외의종합소득이연 7,200만원을초과하는부분에대해서만추가보험료를부과하고있으며, 이는종합소득이있는근로소득자의약 2% 에불과하다. 반면에저소득층지역가입자의경우추정소득, 재산 (48%), 자동차 (11%) 를기준으로보험료를책정하는것이현실적이지않다. 특히직장에서지역가입자로전환될시실제소득은줄어드는데도불구하고주택과자동차보유로인해상당수의지역가입자전환자가보험료의급격한인상을경험하고있다. 다음으로현재의부과체계를개편함으로써건보재정의확충을기할수있다. 의료서비스영역에서는 정보의비대칭 으로인해, 공급자의유인수요가크게발생할수있으며, 행위별수가제 (fee for service) 지불제도하에서는이로인한의료비의지속적상승을막을수없다. 대안적지불제도로서포괄수가제, 인두제, 총액계약제등을검토해볼수있다. 다만, 우리나라의경우낮은보장성으로인해보험진료비의총액을제한할경우오히려비급여가늘어나는풍선효과가나타날우려가있기때문에지불제도의개편은건강보험의급여를확대하는것과병행되어야한다.

250 238 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 우리나라는 OECD 국가중에서고가의료장비의보유율이높아과잉공급의문제를일으키고있다. 고가의료장비의무분별한도입과사용은공급과잉의원인일뿐아니라의료비를증가시키는요인으로작용하기때문에이에대한정책적규제를통해의료비의과잉지출을방지할수있다. 우리나라국민 10명중 8명이민간의료보험에가입해있으며, 가구당민간의료보험료로한달평균 34만 3천원을지출하고있다. 2015년기준가구당건강보험평균보험료가 9만 4천원인것과비교하여 3배이상을민간의료보험에지출하고있는상황이다. 건강보험의보장성강화는민간의료보험의보장범위를축소시킴으로써반사이익을발생시킬여지가있다. 최근정부의보장성강화정책에따라 2013년부터 2017년까지실손보험의경우총 1조 5,44억원의반사이익이발생했다는연구가있기때문에민간의료보험에서발생하는반사이익에대한적절한정책적개입이필요하다. 제 3 절조세및재정체계의특징 1. 조세체계의특징 한국의조세체계는낮은조세부담률과취약한과세공평성을특징으로하고있다. 그림 7-4 에서보듯이 2013년조세부담률은 17.9% 로 OECD 회원국평균 (25.1%) 에비해 7.2% 포인트낮고, 국민부담률은 24.3% 로 OECD 회원국평균 (34.2%) 에비해 9.9% 포인트낮다.

251 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 239 그림 7-4 조세부담률및국민부담률 (2013 년 ) ( 단위 : GDP 대비 %) 자료 : OECD.Stat.

252 240 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 한편세수구조에서개인소득세, 소비세, 부동산보유세, 사회보장기여금의비중은 OECD 평균에비해낮은반면법인세와금융자본거래세의비중이높다. 특히 OECD 회원국평균의절반에도미치지못하는개인소득세와고용주의사회보장기여금, 대기업의낮은실효세율등은국가재정을취약하게만드는요인이다. 다만, 법인세수의비중이높은이유는낮은노동소득분배율, 재벌대기업으로의경제력집중, 법인세율과소득세율의차이로인한법인의선호등으로법인세과세대상이크기때문이지개별기업의조세부담이높기때문은아니다. 표 7-8 주요세목의 GDP 대비세수비중 (2014 년 ) 구분 개인소득세 ( 단위 : %) 소득과세소비과세재산과세사회보장기여금 법인세 일반소비세 개별소비세 부동산보유세 금융자본거래세 종업원 고용주 스칸디나비아 앵글로색슨 서유럽 남유럽 ( 한국 ) OECD 주 1: 재산과세는부동산보유세 ( 재산세, 종합부동산세, 각종부가세 ), 부유세, 상속세, 금융 자본거래세등으로구성되며, 일반소비세에는부가가치세와판매세가포함.2: 스칸디나비아 ( 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 ), 앵글로색슨 ( 호주, 캐나다, 아일랜드, 뉴질랜드, 영국, 미국 ), 서유럽 ( 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 네덜란드 ), 남유럽 ( 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 스페인 ). 자료 : OECD.Stat( 한국의조세체계와재정체계의특징을보면, 상대적으로사회보장기여금의비중보다는조세수입의비중이크고, 조세수입의구성에있어서도직접세보다는간접세의비중이크다. 또한총조세부담률과복지지출의비중이작아저복지 저부담의재정구조를보이고있다. 그림 7-5 에서굵은수직선은총조세수입에서조세수입이차지하는비중이며, 위로올라갈수록조세수입의비중이커지는반면, 사회보장기여금의비중은작아진다. 굵은수평선은조세수입에서직접세가차지하는비중을나타내며, 오른쪽으로갈수록간접세의비중이커진다.

253 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 241 그림 7-5 조세체계와재정체계의유형별분포 조세수입비중 총조세부담률 직접세 비중 복지지출 덴마크스웨덴 영국 오스트리아벨기에프랑스룩셈부르크 아이슬란드노르웨이 호주캐나다아일랜드뉴질랜드스위스미국 포르투갈 핀란드독일그리스슬로베니아네덜란드 칠레이스라엘한국멕시코 간접세 비중 일본 스페인 에스토니아폴란드슬로바키아 사회보장기여금비중 자료 : 강병구 (2016). 조세부담률이낮은이유는무엇보다도세율이낮기때문이다. 표 7-9 에서보듯이 2014년개인소득세최고세율 ( 지방세포함 ) 은 41.8퍼센트로 OECD 회원국의평균 (43.6%) 에근접하지만, 93) 앵글로색슨형복지국가를제외한여타유형의복지국가평균수준에비해낮은수준이다. 법인세최고세율 ( 지방세포함 ) 또한 24.2% 로 OECD 회원국평균보다다소낮은수준이지만, 고용주사회보장기여금을포함한기업의총조세비용은크게낮은수준이다. 부가가치세표준세율은 10퍼센트로 OECD 회원국평 93) 2017 년부터는과세표준 5 억원을초과하는부분에대해적용하는소득세최고세율이 40% 로인상되었기때문에지방세를포함한최고세율은 44.0% 이다.

254 242 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 균에비해낮지만, 부가가치세율이높은국가들은대부분복수세율을적용하기때문에이들국가와직접적으로비교하는것은적절하지않다. 사회보험요율은 OECD 회원국평균보다낮고, 그차이의대부분은고용주부담의사회보험요율차이에서발생하고있다. OECD 회원국의고용주부담사회보험요율은평균 19.6퍼센트이지만, 우리나라는 10.3퍼센트에불과하다. 표 7-9 OECD 회원국세목별최고세율 (2014 년 ) ( 단위 : %) 구분 개인소득세 법인세 부가가치세사회보장기여금 ( 표준세율 ) 합계종업원고용주 스칸디나비아 앵글로색슨 서유럽 남유럽 ( 한국 ) OECD 주 : 법인세국세는지방소득세공제제도를적용한수치이며, OECD 회원국중 8 개국가에서법인세에지방소득세를부과함. 2) 사회보장기여금의경우단일요율을적용하는국가는단일요율을최고요율로간주하되사회보장기여금을부과하지않거나정액으로부과하는호주, 칠레, 덴마크, 뉴질랜드등은제외자료 : OECD Tax Database( 한국의조세체계는다양한비과세감면제도와지하경제로인해과세기반이상당히취약한상태에있다. 94) 소득탈루율이높은자영업자와의과세형평성을고려하기위해근로소득공제를도입하고, 개발시대이후저임금체제를다양한소득공제를통해지원했다. 자본축적과취약한공적연금제도를보완하기위해자본소득에관대한세제혜택을제공했다. 간이과세제도는직접적으로부가가치세의과세기반을침식할뿐만아니라거래당사자의매출액을누락시켜과세투명성을약화시켰다. 그결과국세감면액은큰폭으로증가했다. 표 7-10 에서보듯이 2007년이후국세감면액은증가추세에있으며, 2015년말현재국세감면율은 14.1%, 35조 9천억원에달했다. 하지만 조세지출예산서 에서는과세체계상정상적인감면과특별한정책적감면을구분하여특별한정책적감면만을조세감면규모에포함시키기때문에상당부분정상적감면에해 94) Schneider, Buehn and Montenegro(2010) 에따르면우리나라의지하경제규모는 1999 년부터 2007 년의기간에평균 GDP 대비 26.8% 를기록하여 34 개 OECD 회원국중 7 번째로높은수준이다.

255 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 243 당하는본법의조항들은조세감면에서누락되어있다. 예를들면, 소득세법 상근로 소득공제와근로소득세액공제는 조세지출예산서 의조세감면에포함되지않는다. 세 법상의소득공제및세액공제를모두포함시키면조세감면액은큰폭으로증가한다. 표 7-10 국세감면액추이 ( 단위 : 조원, %) 구분 국세감면액 국세수입액 국세감면율 주 : 조세지출예산서는 조세특례제한법 및개별세법상의비과세 감면, 소득공제, 세액공제등의조세지원실적을 3 개연도에걸쳐작성한보고서임. 자료 : 기획재정부, 조세지출보고서, 조세지출예산서 각년도. 표 7-11 에서보듯이 2013년에전체근로소득자의근로소득공제와소득공제를합한총액은 300.8조원으로 60.4% 의소득공제율을기록했고, 근로세액공제를포함한감세규모는 50.1조원으로추정된다. 근로소득자의감세규모를보면, 소득수준이높을수록소득공제율은낮아지지만, 전체소득공제에서차지하는비중과감세규모는커짐을알수있다. 다만, 저소득근로자의경우근로소득세부담이없더라도사회보험료와소비단계에서소비세는부담해야한다는사실을고려해야한다. 2014년에근로자가납부해야하는사회보험료는월급여의약 8.3퍼센트에달한다. 2013년종합소득자에게제공된소득공제액은 32.9조원으로 24.5% 의소득공제율을기록했고, 감세규모는 7.8조원으로추정된다. 소득공제의상위소득자에대한집중도는종합소득에서더크게나타났다. 종합소득의경우 2천만원을초과하는금융소득 ( 이자및배당 ), 사업소득, 연금소득, 기타소득등이과세대상이기때문에소득구성에서자본소득이차지하는비중이높다. 따라서자본소득의소득집중도와상위소득계층에대한세제혜택이근로소득에비해더크다고할수있다. 종합소득자의경우소득구성에서자본소득이차지하는비중이높다. 자본소득의소득집중도와상위소득계층에대한세제혜택이근로소득에비해더크다고할수있다.

256 244 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 7-11 소득세공제및실효세율 (2013 년 ) 근로소득 종합소득 ( 단위 : 조원, %) 구분 ( 근로 ) 소득공제 감세액 실효 소득공제 감세액 실효 금액 공제율 금액 비중 세율 금액 공제율 금액 비중 세율 1분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 분위 상위 1% 전체 주 : 과세미달자포함한근로소득자 16,359,770 명과종합소득자 4,564,682 명을대상으로함. ( 근로 ) 소득공제액 = 총급여액 - 과세표준액. ( 근로 ) 소득공제율 =( 근로 ) 소득공제액 / 총급여액. 종합소득공제액 = 종합소득금액 - 과세표준액. 종합소득공제율 = 종합소득공제액 / 종합소득금액. 자료 : 홍종학의원실 (2015) 의자료를이용해직접계산함. 법인세공제 감면혜택이대기업에집중되어있고, 대기업의실질적인세부담은매우낮은수준이다. 표 7-12 에서보듯이법인세공제 감면혜택은대기업에집중되어있고, 대기업이차지하는비중은 2008년 66.7퍼센트에서 2014년 74.5퍼센트로증가했다 년의기간에법인세공제 감면액 58조 1천억원중 73% 가대기업에집중되었다. 더욱이법인세공제 감면혜택이최상위대기업에집중되어이들의실효세율은크게낮았다. 그림 7-6 에서보듯이외국납부세액공제를포함할경우 2015년매출액상위10대기업의법인세평균실효세율은 17.7% 이지만, 외국납부세액공제를포함하지않을경우에는 12.1% 로떨어져국세기여율이크게낮아진다.

257 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 245 표 7-12 법인세공제 감면 ( 단위 : 조원, %) 구분 2008년 2015년 년누계금액비중금액비중금액비중 일반법인 중소기업법인 합계 주 : 중소기업은조세특례제한법시행령제 2 조에의한중소기업이며, 일반법인은그외의법인자료 : 국세청, 국세통계연보 년. 그림 7-6 한국법인기업의평균실효세율 ( 단위 : %) 주 : 평균실효세율 =( 법인세액 / 과세표준 )* 대기업은매출액기준. 자료 : 국세청. 한겨레신문. 10 대기업, 세금 32% 외국에낸다 한편영국옥스퍼드대학의 Center for Business Taxation 에따르면 2017 년한 국의법인세최고세율 ( 지방세포함 ) 은 24.2% 로 OECD 평균수준이지만, 평균실효세 율은 18.0%, 한계실효세율은 7.19% 로크게낮다.

258 246 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 7-7 OECD 회원국의법인세최고세율과실효세율 (2017 년 ) ( 단위 : %) 자료 : Oxford University Center for Business Taxation. 2. 재정체계의특징 한국의재정지출구조는국방과경제사업에대한높은비중과사회지출에대한낮은비중으로공공자원의배분효율성과재분배기능이취약하다. 표 7-13 에서보듯이 GDP 대비비중을기준으로비교할때우리나라의국방, 경제사업, 주택관련재정지출은 OECD 회원국평균에비해높지만, 일반행정, 공공질서, 보건, 오락문화, 교육, 사회보호등은평균이하이고, 사회보호관련재정지출은 OECD 회원국평균의 3분의 1정도에불과하다. 표 7-14 에서보듯이 GDP 대비항목별복지지출비중은모든부문에서 OECD 회원국평균이하를기록하고있으며, 특히취약한공적연금구조로인해소득대체형지출이크게낮은수준이다.

259 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 247 표 7-13 일반정부의기능별재정지출 (2014 년 ) GDP 대비 총지출대비 구분 일반행정 국방 공공질서안전 경제업무 환경보호 주택지역개발 보건 오락문화종교 교육 ( 단위 : %) 사회보호 한국 OECD 한국 OECD 주 : OECD 34 개회원국중캐나다, 칠레, 멕시코, 터키는자료의누락으로포함되지않음. 자료 : OECD.Stat( 표 7-14 공공사회복지지출의구성 (2013년 ) ( 단위 : %) 구분 합계 노령 유족 장애 보건 가족 ALMP 실업 주택 기타 한국 OECD 자료 : OECD.Stat( 가족및교육에대한재정지출은중장기적으로노동소득분배율을높일수있는사회적투자임에도불구하고한국의가족 아동 교육에대한재정지출은여전히낮은수준이다. 표 7-15 에서보듯이 2013년가족급여와교육에대한재정지출은 GDP 대비 5.38% 로 OECD 회원국평균을밑돌고있으며, 특히가족급여중현금급여와대학교육에대한재정지출이취약한상태에있다. 표 7-15 가족및교육에대한재정지출 (2013 년 ) ( 단위 : %) 가족급여 교육 구분합계조세소계현금서비스감면 소계 초중등 대학 스칸디나비아 앵글로색슨 서유럽 남유럽 한국 OECD 자료 : OECD Family Database(

260 248 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 4 절소득주도성장과복지국가 1. 한국경제의특성 한국경제는노동소득분배율의하락과불평등의심화, 그리고경제성장률의하락이동시적으로진행되는임금주도경제체제의특성을보이고있다. 노동소득분배율과경제성장률이플러스의상관관계를가질경우그경제는 임금주도경제체제 (wage-led economic regime) 로분류되며, 마이너스의상관관계를가질경우에는 이윤주도경제체제 (profit-led economic regime) 로분류된다. 만약임금주도경제체제에서자본친화적분배정책을취할경우경제는안정성을유지하지못하고끊임없이외부의성장동인에의존하게되며, 그결과경제구조는부채주도또는수출주도로고착화된다. 표 7-16 경제체제와분배정책의조합 경제체제 구분 이윤주도 임금주도 자료 : Lavoie and Stockhammer(2013). 분배정책및전략자본친화적이윤주도성장이론적신자유주의 / 낙수효과현실적신자유주의불안정 / 외적성장동인에의존 ( 부채주도 수출주도성장 ) 노동친화적불운한사회개혁 TINA ( 임금주도성장 ) 사회적케인스주의전후황금시대 노동소득분배율의하락과소득불평등의확대, 그리고내수부진과경제성장률의하락은한국경제가임금주도경제체제에속할수있다는경제지표들이며, 실증연구들에의해뒷받침되고있다. G20 국가를대상으로연구한 Onaran and Galanis(2013) 에따르면한국은영국, 미국, 일본등과함께임금주도경제체제로분류된다. 표 7-17 에서보듯이한국의경우노동소득분배율이 1% 포인트하락할때, 소비는 0.422% 감소하고, 투자에미치는영향은없지만, 순수출은 0.359% 증가하는것으로나타났다. 국내승수효과만을고려할때총수요는 0.115% 감소하지만, 글로벌승수효과를고려할때감소폭은 0.864% 로크게증가하여한국경제의수출의존적특성을반영하고있다. 결국노동소득분배율증가의내수증대효과가순수출에미치는마이너스효과를압도하기때문에한국경제는임금주도성장에부합하는것으로판단된다. 95)

261 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 249 그림 7-8 경제성장률 취업계수 노동소득분배율 내수비중 ( 단위 : %) 주 : 취업계수 = 취업자수 / 실질 GDP(10 억원 ). 노동소득분배율 = 노동소득 / 국민소득. 내수비중 =( 최종소비지출 + 총고정자본형성 )/( 최종소비지출 + 총고정자본형성 + 수출 ). 자료 : 한국은행경제통계시스템. 통계청 KOSIS. OECD Statistics Database. 표 7-17 노동소득분배율 1% 포인트하락에따른총수요변화 구분소비 /GDP 투자 /GDP 순수출 /GDP 단순합계 총수요 ( 개별국가승수효과 ) ( 단위 : %) 총수요 ( 글로벌승수효과 ) 유럽 12국 독일 프랑스 영국 미국 일본 한국 자료 : Onaran and Galanis(2013) 95) 한국경제에서총수요의임금주도성은홍장표 (2014) 에의해서도확인된다. 그에따르면외환위기이전에는노동몫의증가가소비와투자증가를유발했지만, 노동소득의소비성향이높지않아총수요의임금주도성은강하지않았다. 반면에외환위기이후에는노동몫의감소가소비를크게위축시켰지만자본몫증가에따른투자와순수출증가효과는나타나지않아총수요의임금주도성이강화되었다.

262 250 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 임금주도성장론은개인적소득분배의변화가소비와저축에독립적인영향을미칠수있다는점과재정정책의영향을명시적으로고려하지않는다. 하지만소비가가처분소득의함수이기때문에성장모형에서조세나이전소득등과같은재분배차원을적극적으로고려할필요가있다. 이윤몫의감소로노동소득분배율이증가하고소득분배의불평등도가개선된다면총수요는보다큰폭으로증가할수있다. 따라서기존의임금주도성장은노동소득분배율뿐만아니라소득재분배를포함하는방향으로모델을확장할필요가있으며, 그것은곧소득주도성장 (income-led growth) 을의미한다. 96) 소득주도성장체제에서는국민경제의안정적성장을유인하기위해노동소득분배율을높이고, 조세와재정의재분배기능을강화해야한다. 그럼에도불구하고한국의조세및이전지출의재분배기능을매우취약한상태에있다. 표 7-18 에서보듯이 2011년조세및이전지출을통한빈곤율감소및소득불평등완화효과는각각 12.1% 와 9.1% 로 OECD 회원국평균은물론앵글로색슨형복지국가에비해서도크게떨어진다. 조세및이전지출의빈곤율감소효과는 OECD 회원국중최하위이며, 소득불평등완화효과는칠레에이어두번째로낮은수준이다. 표 7-18 조세 이전지출의소득불평등완화및빈곤율감소효과 (2013 년 ) 구분 시장소득 지니계수 가처분소득 감소비율 (%) 시장소득 빈곤율 가처분소득 감소비율 (%) 스칸디나비아 앵글로색슨 서유럽 남유럽 ( 한국 ) OECD 주 : 호주, 헝가리, 일본, 멕시코, 뉴질랜드는 2012 년수치임. 자료 : OECD.Stat( 재정의재분배기능을개선하기위해서는재정운영의투명성을높여재정지출을효 율화하고과세기반의확충과조세체계의누진성을강화하여재정여력 (fiscal space) 96) 소득주도성장에대해서는이상헌 (2014) 과강병구 (2015) 참조. 홍장표 (2015) 에따르면소득주도성장이란임금노동자가구만이아니라자영업자, 비공식부문취업자등모든근로계층의소득을증진시킴으로써총수요를증진시키는성장전략이다.

263 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 251 을확대해야한다. 재정지출규모가큰국가일수록가처분소득의불평등도가작기때 문에재정규모는소득주도성장과밀접한관련을가진다. 2. 저성장의요인별분석 성장함수에의하면경제성장은물적자본 (K), 인적자본 (H), 노동 (L), 경제적효율성 (A) 등에의해서영향을받으며, 경제적효율성은제도와공공정책에그리고기술수준의효과로분해할수있다. 특히분배및재분배와관련된제도와공공정책은사회자본 (social capital) 의형성을통해사회적생산성에영향을미칠수있다. 첫째, 최근선진국의기술을모방하고개량하는한국산업의성장전략이한계에봉착했음을경고하는지적들이제기되고있다. 그림 7-9 에서보듯이 1990년대이후국내총투자율이하락하고있다. 국내총투자율은 1953년 14.7% 에서 1991년 41.4% 로증가한이후 2015년 28.5% 로하락했으며, 이는내수기반을위축시키는요인이기도하다. 우리산업이처한핵심적인경쟁력의위기는고부가가치핵심기술, 창의적개념설계역량의부재에있기때문에모방과추격중심의성장전략에서첨단고부가가치산업으로의도약이필요하고, 이를위한국가차원의지원이필요하다 ( 서울대학교공과대학, 2015).

264 252 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 7-9 국내총투자율추이 ( 단위 : %) 주 : 국내총투자율 = 총투자 / 총처분가능소득. 자료 : 한국은행경제통계시스템 둘째, 낮은여성고용율로인해전체생산가능인구의고용율이낮다 년한국 남자의고용률은 75.7% 로 OECD 회원국평균을초과하지만, 여자의고용률은 54.9% 로평균보다크게낮다. 표 7-19 OECD 회원국의고용률 (15-64세 )(2014년 ) ( 단위 : %) 구분 전체 여자 남자 한국 OECD 평균 사민주의복지국가 보수주의복지국가 자유주의복지국가 자료 : OECD 셋째, 한국의인적자본과사회자본은취약한상태에있다. 그림 7-10 에서보듯이 2016년한국의인적자본지수 (Human Capital Index) 는 76.89로 OECD 회원국평균보다낮은수준이고, 34개회원국중밑에서 10위를기록하고있다. 또한 그림 7-11 에서보듯이 2014년한국의사회자본지수 (Social Capital Index) 는 5.07로

265 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 개 OECD 회원국중 4 번째로낮은수준이다. 그림 7-10 OECD 회원국인적자본지수 (2016 년 ) 자료 : World Economic Forum

재정운용의방향과과제 현재우리사회가직면하고있는저출산 고령화, 양극화, 저성장의문제를극복하기위해서는첫째, 창의적인기술의개발촉진과투자지원, 출산율제고와여성의경제활동참여지원,

266 254 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 7-11 OECD 국가의사회자본지수 자료 : 현대경제연구원 (2014) 결국한국경제는고부가가치핵심기술및창의적개념설계역량의부재, 국내총투자율의하락, 여성의낮은고용률, 낮은수준의인적자본과사회자본등이성장을제약하고있으며, 노동소득분배율의하락과불평등한분배구조가내수기반을위축시켜저성장기조를고착화시키고있는것으로판단된다. 3. 재정운용의방향과과제 현재우리사회가직면하고있는저출산 고령화, 양극화, 저성장의문제를극복하기위해서는첫째, 창의적인기술의개발촉진과투자지원, 출산율제고와여성의경제활동참여지원, 인적자본에대한투자등을통해성장잠재력을확충하고, 분배구조의개선을통해사회자본을강화하는방향으로재정을운용해야한다. 그림 7-12 에서보듯이 1975년과달리 2005년에는인간개발지수 (Human Development Index) 가

제 7 장복지재정전망및복지정책과제 255 0.9를넘으면출산율이다시상승하는것으로나타났다. HDI에는여성들의교육이나사회참여등여성의처우에관한항목이다수포함되어있기때문에여성의전반적인처우를개선하면출산율이올라갈수있음을시사한다 ( 조영태, 2016). 출산율의제고를위해서는일과가정을양립할수있는환경을조성하고, 자녀보육과교육에대한지원, 고용및소득안정, 주거지원등이요구된다.

267 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 를넘으면출산율이다시상승하는것으로나타났다. HDI에는여성들의교육이나사회참여등여성의처우에관한항목이다수포함되어있기때문에여성의전반적인처우를개선하면출산율이올라갈수있음을시사한다 ( 조영태, 2016). 출산율의제고를위해서는일과가정을양립할수있는환경을조성하고, 자녀보육과교육에대한지원, 고용및소득안정, 주거지원등이요구된다. 그림 7-12 인간개발지수와합계출산율의상관관계 ( 합계출산율 ) ( 인간개발지수 ) 둘째, 인적자본에대한투자를강화해야한다. 민간부문의과도한교육비부담은인적자본에대한투자를저해하고출산율을낮추는요인이기도하다. 직업훈련등적극적노동시장정책지출도 OECD 평균에비해서낮은수준이고, 상당부분은공공부문일자리창출사업예산이차지하고있다. 2011년한국의 ALMP 지출은 GDP 대비 0.3% 로보수주의복지국가 (0.9%) 는물론자유주의복지국가 (0.4%) 에비해서도낮다. 인적자본의형성과개선을위해서는고등교육에대한예산을확대하고, 적극적노동시장정책프로그램을위한재정지원을확대해야한다. 여성의인적자본향상을위한프로그램은여성들에게안정적인일자리로의진입기회를높여출산율저하를방지하는데기여할수있다.

268 256 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 셋째, 재정의재분배기능을통해사회자본을강화해야한다. 사회자본의확충을위해서는국가시스템에대한전반적인개조를통한공적신뢰의향상, 지속적인관리와사회전반의원활한소통, 사회자본확충을위한추진체제구축등이필요하다 ( 현대경제연구원, 2014). 불평등의증가는공동체의사회자본을위축시켜경제성장률을낮추기때문에적극적인재정정책을통해불평등한분배구조를개선해야한다 (Josten, 2004). 특히디지털혁명을기반으로한제4차산업혁명시대에필요한것은좀더회복력있는체제를생산할수있는규제와법제정의생태계조성과그로인해심화되는노동자와자본가간불평등을완화하는재분배정책이다 (Klaus Schwab, 2016). 넷째, R&D예산에대한지원체계를개선하여재정지출의효율성을높여야한다. 2013년우리나라의총연구개발비는약 60조원으로세계 6위이고, GDP 대비 4.15% 로세계 1위를기록하고있다. 더욱이기업의연구개발비지출에대해서는연구인력개발비세액공제, 연구인력개발설비투자세액공제, 기술취득에대한세액공제, 고도기술수반사업세액감면등의명목으로세제혜택을부여하고있지만, 성과측면에서는그다지좋은성적표를받지못하고있다. 다섯째, 재정의자동안정화기능을강화해야한다. 누진적인조세체계와촘촘한사회안전망을특징으로하는재정의자동안정화장치는경제성장과분배구조의개선에긍정적으로기여한다. Stiglitz and Greenwald(2016) 에따르면 창조적파괴 과정에서혁신과관련된가치가발생할수는있지만, 경기변동과정에서발생하는 파괴 는 창조 로상쇄되지않으며미래의잠재적경기변동성으로인해연구개발과학습에대한투자가약화되기때문에재정의자동안정화기능을강화시켜야한다. 여섯째, 소득주도성장의측면에서재정의역할을재정립해야한다. 한국경제는노동소득분배율의하락과불평등의심화, 그리고경제성장률의하락이동시적으로진행되는소득주도성장체제의특성을보이고있다. 노동소득분배율의하락과분배구조의악화는한국경제의대외의존도와부채의존도를심화시키고있다. 추세적인성장의하락을되돌리기위해서는노동소득분배율을높이고, 조세와재정의재분배기능을강화해야한다.

269 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 미래한국복지국가의발전방향 그림 7-13 에서보듯이한국의복지제도는 Boyer(2000) 의복지삼각형에서일본의좌측아래부분에위치하는것으로평가된다. 국가복지가매우취약한상태에서상대적으로가족과기업복지에대한의존도가높지만대기업과중소기업, 그리고정규직과비정규직간임금및기업복지의차이가매우크다는특성을보이고있다. 한국은사회경제정책에있어서복지보다는고용과재정건전성을강조하는신자유주의국가의특성을보이고있다. 그림 7-13 복지국가의좌표 자료 : 윤영진 강병구 김은경 윤종훈 최병호 (2006), Iversen and Wren(1998). 강병구 (2016) 에서재인용 한편 Iversen and Wren(1998) 은서비스부문의비중이커지면서재정건전성, 공평한소득분배, 고용증대는동시에달성하기어려운트릴레마 (trilemma) 의관계에있으며, 개별국가가어떠한조합을선택할것인가는해당국가의정치연합, 제도, 정치경제적제약조건등에따라달라진다고주장했다. 97) 그러나복지국가의발전과정을돌이켜볼때이러한진단과처방은현실의변화를올바르게반영한다고할수없 97) 이하자세한내용은강병구 (2014) 참조.

270 258 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 다. 사민주의복지국가의경우소득수준과고용률이높고국가채무와소득불평등도는낮은수준을기록하고있다. 복지를통한빈곤과소득불평등의축소, 인적자본에대한투자는사회전체의생산성향상과고용증대를초래하고, 이는다시세수기반을확충해국가의재정건전성에기여할수있음을보여주는것이다. 98) 표 7-20 복지국가유형별경제성과비교 구분 1 인당 GDP (2014 년 ) 고용률 (2014 년 ) 경제지표 빈곤율 (2012 년 ) 지니계수 (2012 년 ) 일반정부총부채 (2012 년 ) ( 단위 : USD 달러 PPP, %, 명 ) 출산율 (2013 년 ) 사회지표 자살률 (2012 년 ) 사민주의 45, (71.1) 보수주의 41, (64.7) 자유주의 42, (65.3) 남유럽형 28, (50.0) 일본 34, (63.6) 한국 33, (54.9) 자료 : 미래한국의복지국가발전을위해서는무엇보다도노동소득분배율을높이고소득불평등을개선하는데경제정책의중점이두어져야하며, 재정정책은경제의성장잠재력을확충하면서성장의결실이사회구성원들에게골고루배분될수있도록기능해야한다. 최근국제노동기구 (ILO), 국제통화기금 (IMF), 경제협력개발기구 (OECD), 세계은행 (World Bank) 은공동보고서 (2015) 를발표하여노동소득분배율의하락과소득불평등의증가가사회정치적통합은물론지속가능한성장을저해할수있음을시사했다. 특히모든국가들이동시적으로노동소득분배율을낮출경우에는글로벌총수요의축소로경기침체가장기화될수있음을경고했다. 또한보고서는재정정책을통한소득재분배정책의성장효과에주목하고있다. 즉, 분배구조개선의긍정적효과가재분배자체의부정적효과보다클경우에는재정체계를이용한재분배정책이성장친화적일수있음을제시하고있다. 99) 98) 복지, 고용, 재전건전성의선순환관계에대해서는 Huber and Stephens(2002), Obinger et al.(2010) 등참조. 99) 이와관련해서는 Ostry, Berg and Tsangarides(2014) 와 OECD(2015c) 등도참조.

271 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 259 제 5 절재원조달방안 국민이행복한복지국가를만들기위해서는조세및재정개혁을통해국가재정을확충하고, 사회안전망을촘촘하게구축하여성장과분배의선순환구조를구축해야한다. 향후증대하는재정수요를충당하기위해서는공평과세와조세정의를실현하는방식으로세수를확충하고, 부문간재정지출의균형과재정민주주의, 공공부문개혁을통해재정지출의효율화를도모해야한다. 그림 7-14 소득주도성장과재정개혁

272 260 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 한국의재정여력 (fiscal space) 은양호한것으로평가되기때문에미래복지재정의급격한증대에대비하여국가재정을확충해나아가야한다. 무디스의평가에따르면한국의재정여력은노르웨이다음으로높은수준을기록하고있으며, 조세수입갭 (revenue gap) 과재정지출갭 (expenditure gap) 을추정한기존의실증연구에서도한국은 GDP 대비 2.4~3.5% 의증세여력과 5.5~9.5% 의추가적인재정지출여력이있는것으로평가된다. 다만, 발생주의회계기준을적용하여공공부문부채를산출할경우 2014년 957.3조원 (GDP 대비 64.5%) 에달하기때문에공공부문을포함하여포괄적으로재정지출을효율화할수있는제도개편이요구된다. 그림 7-15 재정여력 (fiscal space) ( 단위 : %p) 주 : 재정여력은특단의조치를취하지않으면채무불이행을선언하게될수준의국가채무와현재규모의차이로 124%p 를초과하면안전한것으로평가된다. 자료 : Moody s Analytics(2014 년 5 월기준 ).

273 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 261 표 7-21 주요국가의조세수입갭과재정지출갭 ( 단위 : GDP 대비 %) 구분 조세수입갭재정지출갭 Torres(2013) 강병구 (2016a) Torres(2013) 강병구 (2016a) 한국 일본 미국 영국 스웨덴 덴마크 독일 프랑스 주 : 조세수입갭과재정지출갭은실제치에서추정치를뺀것임. 자료 : Torres(2013). 강병구 (2016). 1. 재정개혁 1 재정지출의생산성제고국가재정을확충하기위해서는경제사업비의비중을낮추고국방비의지출효율성을높이는방식으로재정지출의균형을회복하며, 사회투자의확대와기술개발에대한지원을효율화하여재정의사회적생산성을높여야한다. 사회투자 (social investment) 는기본적으로 일을통한복지 (workfare) 를중시하며, 인적자본에대한투자, 여성과아동에대한지원, 적극적인노동시장정책등을주된내용으로하고있다. 총수요에서수출부문의비중이큰우리나라에서순수출감소효과를완화하면서노동소득분배율을높이고분배구조를개선할수있는방법은인적자본과여성및아동에대한사회투자를확대하여노동생산성을증대시키는것이다. 다만사회투자전략이효과적이기위해서는적절한소득보장제도를통해빈곤과소득불안정의문제를해소해야한다는점에주목할필요가있다. 2 재정민주주의의정착재정지출의효율화를위해서는재정분권, 참여예산제도, 주민소송제도의활성화와함께국민소송제도의도입이필요하다. 재정분권화와참여예산제도가실질적으로작동하기위해서는불합리하거나불법적인예산집행에대해납세자들이소송을제기할

274 262 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 수있는제도적장치가필요하다. 미국의허위청구방지소송 (Qui Tam Action 또는 False Claims Action) 은악의적인사기를통해연방정부로하여금예산을과잉지출하게한기업이나개인에대하여과잉수령한금전을연방정부에반납하게하는소송으로서 1990년대이후연방정부의예산낭비를방지하는유용한수단으로인정되고있으며, 특히의료보험기관에대한과잉청구의방지에큰역할을하고있다. 3 공공투자사업의평가강화재정지출의생산성을높이기위해서는국책사업에대한예비타당성조사와총사업비관리제도, 재정사업평가제도등을강화해야한다. 예비타당성조사는 국가재정법 제 38조제1항에따라 1999년부터대형투자사업에대해사업추진이전에경제적, 기술적타당성을면밀히검토하는제도로서총사업비가 500억원이상이고국가의재정지원규모가 300억원이상인신규사업을대상으로하고있다. 2009년 3월 17일이명박정부는예비타당성조사의면제대상을대폭확대하는대통령시행령제13조개정안을전격통과시킨후 4대강사업을비롯하여대규모토건사업을밀어붙였고, 그결과재정의막대한낭비를초래했다. 모법의취지에배치되는시행령개정을철회하여대규모국책사업에대한예비타당성조사를강화하고, 공공투자사업의모든단계를체계적으로관리하는통합적인공공투자관리체계를구축해야한다. 4 지방자치단체의재정운용과연계된프로그램예산제도정착프로그램예산제도가재정지출의성과정보와결합되면, 예산사업이성과관리가강화될수있다. 즉, 특정정책목표달성을위해추진된사업이실제로어느정도정책목표를달성하고있는지에대한모니터링과평가가가능하게된다. 특히프로그램예산구조는성과관리를체계적이고포괄적으로할수있는하부구조를제공한다는점에서, 성과관리의비용을줄이고실효성을높이는데기여할수있다. 우리나라는이미 2003 년에디지털예산회계기획단을설립후, 2007년에프로그램예산구조의개발을완료하여재정관리정보시스템 (dbrain) 의운영을시작했고, 2011년부터전광역단체에서성과예산서가작성되었지만, 지방자치단체에서프로그램예산제도가아직구체적으로의사결정에활용될정도로성과관리와연계되어운영되지는못하는것으로평가되며, 중앙예산당국의재정관리정보시스템과도유기적으로통합되어있지않다.

275 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 부담금제도와국고보조사업의개선공공기관경영평가제도와부담금운용평가를연계하여부담금의부과취지와그부담금이귀속되는기금의사용목적을일치시킬필요있다. 국고보조금예산은 2007년 31.8조원에서 2016년 60.3조원으로증가하였고, 같은기간중정부총지출증가율보다높았다. 국조보조사업의평가결과와예산안편성의연계를강화할필요가있다. 6 재정정보의공개재정정보의공개는예산집행의자기규제를강화하여관료주의적폐단으로초래될수있는낭비성 부패성지출을차단하는데기여할수있다. 특히원가정보공개는정보의비대칭으로인해발생하는재정지출의비효율을개선하기위해중요한조치이다. 기재부는주요공공요금 6종 ( 전기료, 열차료, 도로통행료, 광역상수도요금, 우편료, 도시가스요금 ) 에대해적정원가와적정투자보수의세수내역을공개하고있다. 재정정보의투명한공개는예산의낭비를방지하여세금의가치를높이고, 지역주민에대한공공서비스의책임성증대는물론, 건전한공직사회의발전을위해서필요하다. 2. 조세개혁 세제개편의방향은분배구조의개선과적극적인재분배정책을지원할수있는누진적인세제, 일자리창출및고용안정을지원하는세제구축에두어야한다. 조세체계가복지국가의발전과소득주도성장에부응하기위해서는보편적이지만누진적으로, 조세부담의수평적공평과수직적공평을실현하는방식이어야한다. 누진적보편세제는보편주의와선별주의복지제도가합리적으로결합되는복지체제에조응하는조세체계이다. 증세에대한국민적동의를얻기위해서는복지확대를통해국가에대한신뢰를구축하고, 소득과세 사회보장기여금 소비과세확대의단계적접근이필요하다.

276 264 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 7-16 단계별증세방안 1 법인세대기업의낮은법인세실효세율, 대기업과중소기업간격차의확대, 내수기반의위축, 고용없는성장 등을고려할때대기업에대한법인세인상은사회적투자와공공부문의고용증대를통해국민경제의안정적성장에기여할수있다. 대기업에대한법인세최고세율인상과비과세감면의축소가필요하다. 2 소득세금융소득에대한종합과세, 임대소득에대한과세정상화, 상장주식과파생상품양도차익과세강화등이요구된다. 특히상장주식및파생상품양도차익에대한과세는개인과법인간의과세형평과근로소득자와금융소득자간의불합리한조세차별을시정함으로써과세형평성을제고할뿐만아니라자원의효율적배분에도기여할수있다. 최저임금인상과비정규직의정규직화등으로고용안정과임금수준이상승함에따라근로소득자과세미달자비율은축소될수있다.

277 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 종합부동산세부동산세제는보유세-거래세-양도소득세-임대소득세등관련세제를종합적으로고려하여단계적으로개편하되, 그방향은 거래세인하와보유세인상, 민간임대시장투명화와공식화를통한임대소득과세정상화 이다. 주택분종부세, 종합합산토지분 ( 나대지, 잡종지 ), 별도합산토지분 ( 상가빌딩부속토지 ) 종부세의과세기준금액을낮추고, 과세표준및세율을재조정해야한다. 4 상속세및증여세매출거래를통한일감몰아주기와회사기회유용을통한편법적인부의이전행위에대한과세를강화해야한다. 중소 중견기업에대한가업상속공제대상의확대는 소득있는곳에세금있다 는조세정책의대원칙에위배되고, 상속을통한부의세습과집중을완화하여국민의경제적균등을도모한다는상속및증여세본연의기능에도부합하지않는다. 5 비과세감면의축소고소득자, 고액자산가, 대기업에대한과세특례를축소하고, 고용투자세액공제와 R&D세액공제에대한중소기업지원을확대해야한다. 다만, 중소기업에대한세제지원의효과성을제고는노력이필요하다. 6 ( 역외 ) 탈세방지조세도피처를이용한역외탈세는조세정의를훼손할뿐만아니라분배구조를악화시켜지속가능한경제성장을저해하는요인으로도작용한다. 역외거래로조성된비자금은차명계좌를통해자사주또는계열사의주식매입에이용됨으로써기업의지배구조를비정상적으로강화하는수단이되어경제민주화에도역행한다. 7 조세정보의공개조세정보공개는납세자의조세정보를일반인에게공개하는것으로이를통해납세자들의납세순응도 (tax compliance) 를높이고, 공평과세및조세정의에대한보다객관적인논의를기대할수있다. 노르웨이는 2001년부터납세자들의조세정보를온

278 266 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 라인을통해누구든지쉽게파악할수있게되었고, 이로인해납세자들의납세순응도 가증가한것으로평가된다 ( 김일중 현진권, 2013). 표 7-22 국가별조세정보공개수준비교 국가 집단별조세정보 개별납세자조세정보 노르웨이 공개 공개 미국 공개 무작위추출익명납세자 일본 공개 상위소득자 몽골 비공개 비공개 한국 고소득층한정, 비주기적공개 비공개 자료 : 김일중 현진권 (2013) 3. 공공부문개혁 첫째, 공공기관운영위원회를국무총리실산하로변경하고, 정부관계자와시민단체, 노동계를동일비율로구성하여민주적감시감독체계마련해야한다. 공공기관의평가는경영의효율성과서비스의공공성이라는두측면이균형있게고려되어야하며, 이를위해국무총리실산하로변경하고, 이해당사자들의견해가종합적으로반영될수있어야한다. 둘째, 공기업의지배구조를개선하고, 공기업의공공성을강화해야한다. 공기업의공공성을훼손하지않으면서만성적인부채를해소하기위해서는공공기관지배구조를기존의정부 권력형 에서이해관계자 참여형 으로바꾸어야한다. 외국의경우공공기관에서정부, 시민사회, 노동조합등이함께의사결정에참여하는 공공이사회 제도를활용하여공공성과효율성을제고하고있다. 예를들면, 프랑스는공기업이사회에정부대표, 민간대표, 종업원대표가 1:1:1의비율로참여한다. 셋째, 감사원의독립성을강화해야한다. 헌법 97조에따르면 국가의세입 세출결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위해대통령소속하에감사원을둔다. 국회법을개정하여국회에회계검사원 ( 가칭 ) 을둘경우결산에대한국회의통제와정부와감사원의책임있는결산보고유도, 결산내용의타당성심사를한층용이하게할수있다 ( 조규상, 2009).

279 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 267 표 7-23 주요국의회계검사원제도비교표 구분미국영국일본메이지헌법한국 결산심사 주요정책성과평가분석감사 주요정책성과평가분석감사 정부부처별예산집행계수승인 정부부처별예산집행계수승인 정부부처별예산집행계수승인 회계검사원 GAO NAO 회계검사원 회계검사원 감사원 소속 입법부 입법부 독립기관 행정부 행정부 역할 비교적강함 매우강함 상대적취약 매우취약 매우취약 국회와회계검사원연계성 자료 : 조규상 (2009) 의회소속강함 매우강함상대적취약매우취약매우취약 4. 문재인정부재원조달방안 더불어민주당의 19대대선공약집, 나라를나라답게 에따르면 년 5 년간공약이행을위한소요재원은연평균 35.6조원으로총 178.0조원에달한다. 공약집에서제시된재원조달의원칙은다음과같다. 첫째, 세출면에서재정지출의강력한구조조정과투자우선순위재조정등 재정전반에대한개혁 을통해재원을마련하고, 부족한재원은부자감세정책으로왜곡된세제를정상화하고, 비과세 감면축소, 음성탈루소득에대한과세강화등 세입개혁 을통해조달한다. 둘째, 세입기반확대에따라박근혜정부 2016~2020 년국가재정운용계획 상국세수입전망치보다추가적으로발생하게될세수의자연증가분 ( 연 10조원내외전망 ) 을공약이행재원으로활용하지만, 공약이행재원에는포함하지않고, 공약이행에따라늘어나는지방비매칭부담재원으로우선사용한다. 셋째, 연기금을저출산극복을위한공공인프라확충에활용하지만, 공약이행재원에는포함하지않는다.

280 268 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 7-24 문재인정부주요공약및소요재원 ( 단위 : 조원, %) 공약 소요예산 구성비 1. 공공일자리 81만개창출 - 공무원 17.4만명 / 공공부문서비스일자리 34만명공공부문간접고용직접고용으로전환및근로시간단축 30만명 저출산 고령화극복, 주거복지, 사회안전망강화등복지지원 - 아동수당 / 육아휴직확대 / 국공립어린이집이용아동 40% 확충기초연금 30 만원지급 / 노인일자리수및수당 2 배청년 신혼부부우선배정등공공인대확대공급도시재생뉴딜 / 청년구직촉진수당 /65 세이상실업급여등 3. 교육비지원 - 누리과정국고지원 / 고교무상교육실현 / 등록금부담경감초등돌봄교실전학년확대등 소상공인 중소기업지원 - 중소기업청년 3번째추가고용지원 / 삼세번재기지원펀드등 국방 기타 - 국방예산증액 / 쌀생산조정제 / 발전차액지원제도 / 기후예측시스템 합계 자료 : 더불어민주당, 나라를나라답게, 년간 178 조원에달하는소요재원은재정개혁 112 조원 (63%) 과세입개혁 66 조원 (37%) 을통해조달할계획이다. 표 7-25 에서보듯이재정개혁과세입개혁을통한 재원조달규모는각각연평균 22.4 조원과 13.2 조원이다. 표 7-25 재정개혁과세입개혁의연차별계획 재정개혁재정지출절감기금여유재원이차보전전환세입개혁세법개정탈루세금과세세외수입확대 ( 단위 : 조원 ) 구분연평균합계 2018 년 2019 년 2020 년 2021 년 2022 년 합계 자료 : 더불어민주당, 나라를나라답게,

281 제 7 장복지재정전망및복지정책과제 269 재정개혁을통한재원조달은재정지출절감 ( 연평균 18.4조원 ), 기금여유재원활용 ( 연평균 3.0조원 ), 정부융자사업의이차보전방식으로전환 ( 연평균 1.0조원 ) 등으로구성되어있다. 재정지출절감방안으로는방산비리 최순실예산 실패한해외자원개발예산등권력 비리예산근절, 고용영향평가제 도입으로일자리중심의예산편성, 우선순위가떨어지는사업예산, 목표달성률이낮거나성과지표에비해과도하게편성된예산, 연례적불용예산, 소비성 중복성, 선심성예산등의삭감, 사회보장정보시스템의고도화와복지전달체계등을통한의무지출의합리적조정, SOC등과도한물적자본에대한지출비중의축소와인적자본에대한투자비중의확대등이있다. 사업성기금, 특히주택도시기금의여유재원을공공임대주택확충재원으로활용하고, 2017년기준 29.3조원규모의융자예산을이차보전방식으로전환하여연평균 1조원이상재원조달한다. 세입개혁을통한재원조달은세법개정 ( 연평균 6.3조원 ), 탈루세금에대한과세강화 (5.9조원), 세외수입확대 ( 연평균 1.0조원 ) 등으로구성되어있다. 고소득자과세강화, 고액상속 증여에대한세부담인상, 자본이득에대한과세강화, 대기업의법인세비과세 감면정비, 법인세최저한세율인상, 법인세최고세율인상등이세법개정을통한세수확충의주된내용이다. 정부는이미국세청의세원빅데이터분석과 ICT 첨단세정으로 2013년이후연평균 4.5조원에달하는탈루세금을추징하였으며, 향후탈루세금에대한과세강화와부가가치세징수방식의개선이탈세방지를통한세수확충의주된내용이다. 불공정행위에대한과징금부과확대와국유재산의효율적활용및관리를통한임대수입증대는세외수입확대의주된내용이다.

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283 제 3 부 사회이동 제 8 장사회이동과교육격차 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 제 10 장결론및정책적제언

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285 제 8 장 사회이동성과교육불평등 제 1 절서론 제 2 절한국의사회이동성과교육불평등에관한 5 가지문답 제 3 절사회이동성제고를위한교육영역의 4 대정책방향 제 4 절결론

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287 8 사회이동성과교육불평등 100) << 제 1 절서론 1. 연구의필요성 당신은금수저인가, 흙수저인가? 광복 70주년무렵한국사회에 수저계급론 이등장했다. 전근대적신분사회가아님에도아기입에물려진수저의종류, 즉태어난배경대로계급이고정되고그계급이다음세대에도대물림될것이라는우려가나타난것이다. 현실은이런인식에얼마나가까우며어떤방향으로가고있을까? 수저계급론이현실에가까울경우, 또는이런인식이확산될경우, 우리에게는어떤미래가기다리고있을까? 계층상승의사다리도될수있고계층대물림의통로도될수있는교육의역할은어떻게변화해왔으며, 앞으로무엇을할수있을까? 사회과학자는사회의중요한이슈를연구한결과를공유하여대중, 언론인, 정치인등사회구성원들이보다잘제기된문제를놓고근거에바탕을둔생산적인토론을통해해결점을찾아나갈수있도록돕는역할을할수있다. 수저계급론에대해서도계층간, 세대간에공유된정보와합의된인식을바탕으로해결방안을모색해가려면, 관련된질문들에대해실증적근거가있는답변들이필요하다. 2. 연구의목적 본고의목적은한국의사회이동성 ( 세대내및세대간계층이동성 ) 의인식과실태 를정리하고, 계층이동및고착의중요원인중하나로지목되고있는교육의역할을 고찰하는것이다. 특히그동안의실증연구들에의해밝혀진정형화된사실 (stylized 100) 본고는한국경제연구원세미나 ( ) 에서처음발표되고, 서울대학교경제학부및경제연구소주최故김태성교수 20 주기워크숍 ( ) 에서도발표되었던원고를일부보완한것이며, 초고는한국경제연구원의보고서에수록될예정이다.

288 276 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 facts) 을정리함으로써사회적토론과해결방안모색의공통기반을제시하고자한다. 또한문제해결을위해서는종합적인대응이필요하겠지만, 사회이동성제고를위해교육영역에서는어떤방향의접근이필요한지를제시하고자한다. 이하본고의 2절에서는한국의사회이동성과교육불평등에관한 5가지질문 - (1) 한국은사회이동성이높은나라였나? (2) 계층상향이동에대한희망이얼마나낮아졌나? (3) 사회이동성이실제로낮아진것인가? (4) 계층간교육격차는어떻게발생하는가? (5) 시험성적에대한사회경제적배경의영향이커졌나? - 에관해선행연구와각종자료로부터얻은답을제시한다. 이상의논의를바탕으로 3절에서는사회이동성복원을위한교육영역의 4대정책방향 - (1) 조기개입을통한발달격차의방지, (2) 적극적발굴및지원을통한재능사장의방지, (3) 교육과정의개별화를통한성공경로의다양화, (4) 위기청소년보호를통한사회적배제의예방 - 을제시한다. 4절은간단한결론이다. 제 2 절한국의사회이동성과교육불평등에관한 5 가지문답 1. 한국은사회이동성이높은나라였나? 성장과분배라는두마리토끼를동시에잡는것이가능할까? 한국은 그림 8-1 에서처럼 1960년대중반부터 4반세기동안연평균 7% 대의고도성장을달성하면서도소득불평등은심하지않았다. 모두가가난한평등이아니라약 10년마다소득이 2배씩상승하는성장가도를달리는동안에도성장의과실이국민들의전반적인생활수준을높이는데기여한것이다. 그주된비결은산업화와교육및고용의선순환에있었던것으로보인다 ( 본고의 2절과 3절사이에개괄적으로제시된 참고 한국의 V자형계층대물림추이의요인들에서후술 ). 101) 101) 그런데동태적인궤적을보면한국은 1960 년대부터 1980 년대까지는경제성장률이상승하고소득불평등도완화되는동반성장 (shared growth) 또는포용적성장 (inclusive growth) 의모습 ( 그림 8-1 에서좌상방이동 ) 을보였으나 2000 년대이후성장이둔화되고소득불평등이심화되는모습 ( 그림 8-1 에서우하방이동 ) 을보이고있다.

289 제 8 장사회이동성과교육불평등 277 그림 인당 GDP 증가율과소득불평등도, 1965~89 자료 : World Bank, World Development Report, 1991 세대간계층대물림도높은편이아니었다. 신문팔이고학생이명문대나사법시험에합격한일은개천에서용이난사례로신문기사를장식하곤했다. 이러한과거의일화가아니더라도세대간소득탄력성, 즉아버지소득이아버지세대의평균보다 1% 높을때아들의소득은아들세대의평균보다몇 % 높은지를나타내는지표역시한국은양호한편이었다. 그림 8-2 는국가별소득불평등도가세대간소득탄력성과어떤관계를갖고있는지를나타낸그래프 ( 이른바 The Great Gatsby Curve') 인데, 대체로소득불평등이심할수록소득대물림도강한경향을보여준다. 102) 한국은지니계수 102) Jerrim and Macmillan(2015) 은 The Great Gatsby Curve 에서소득불평등과세대간소득탄력성의비례관계가나타나는이유를 PIAAC (Programme for International Assessment of Adult Competencies) 자료의분석을통해규명하고있다. 역시주된경로는교육이었는데, 부모세대의소득격차가자녀에대한교육투자및교육수준의격차를낳고이것이자녀세대의소득격차로

290 278 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 ( 소득불평등도 ) 와세대간소득탄력성이모두높지않은편으로남미나영 미보다는북구및캐나다등에가까웠다. 그런데주의할점은 그림 8-2 에서분석된한국자료의아들표본대부분이소득불평등이나사교육경쟁이지금만큼심하지않았던외환위기이전에초 중등교육을받았고대학을졸업한시기도지금과같이대졸취업난이심해진시대가아니었다는것이다. 즉, 지금과같은시대에교육을받고장차노동시장에나갈세대에가서도세대간소득상관성이높지않을것이라는보장은없다는점이다. 그림 8-2 국가별소득불평등도와세대간소득탄력성 주 : 아버지와아들의소득탄력성은 Corak(2012) 을참고한것이며한국의경우는한국노동패널 (1998~2012) 데이터를이용해계산한것임. 시장소득지니계수는 UNU-WIDER's World Income Inequality Database 를사용하여계산한 1990~2000 년의평균치임. 자료 : 김희삼 (2014). 2. 계층상향이동에대한희망이얼마나낮아졌나? 한국인들이생각하는계층상향이동의가능성은어떻게변해왔을까? 통계청의사회 연결된다는것이다.

제 8 장사회이동성과교육불평등 279 조사는 1994년부터관련질문을 3년가량의주기로반복조사해왔다. 먼저세대내계층이동가능성으로서 우리사회에서일생동안노력을한다면개인의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 라는질문에대한가구주의응답을보자.

291 제 8 장사회이동성과교육불평등 279 조사는 1994년부터관련질문을 3년가량의주기로반복조사해왔다. 먼저세대내계층이동가능성으로서 우리사회에서일생동안노력을한다면개인의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 라는질문에대한가구주의응답을보자. 그림 8-3 에서처럼 매우높다 와 비교적높다 를더한긍정응답비율은 1994년에 45% 였으나외환위기직후인 1999년에 21.7% 로급락했다가 10년만인 2009년에야 35.7% 까지회복했다. 그러나이후긍정응답비율이다시낮아져 2015년에는 1999년수준인 21.8% 까지떨어졌다. 반면, 매우낮다 와 비교적낮다 를더한부정응답비율은 1994년 11.4% 에서 2015년 62.2% 로지난 20년간 50%p 남짓높아졌으며, 설문응답구조가통일된 2006년이후만봐도약 10년만에 15.5%p 상승했다. 그림 8-3 세대내계층상향이동가능성에대한인식의추이 주 : 1) 설문문항은 우리사회에서일생동안노력을한다면개인의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 라고질문되었음. 2) 년조사에는응답범주에 보통이다 가포함되어있었으며, 1994 년조사에는응답범주에 모르겠다 가포함되어있지않았음. 자료 : 통계청, 사회조사, 원자료, 각연도. 다음으로세대간계층이동가능성으로서 우리사회에서현재의본인세대에비해다음세대인자식세대의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 라는질문에대한가구자의응답을 그림 8-4 에서보자. 이문항이처음도입된 1999년에는 매우높다 와 비교적높다 를더한긍정응답비율이 41.2% 였고, 보통이다 가 36.6% 였으며, 매우낮다 와 비교적낮다 를더한부정응답비율은 11.1%

292 280 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 에그쳤다. 그런데설문구조가통일된 2006년이후만보더라도부정응답비율이 2006년 29.0%, 2009년 30.8%, 2011년 43.0%, 2013년 43.8%, 2015년 50.5% 로꾸준히높아졌다. 그결과 2015년현재세대간계층상향이동에대해가구주 10명중 5명이비관적이며, 2명은유보적이고, 3명만낙관적이다. 그림 8-4 세대간계층상향이동가능성에대한인식의추이 주 : 1) 설문문항은 우리사회에서현재의본인세대에비해다음세대인자식세대의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 라고질문되었음. 2) 년조사에는응답범주에 보통이다 가포함되어있었음. 자료 : 통계청, 사회조사, 원자료, 각연도. 이처럼계층상향이동의가능성에대한기대감이약화되고있는추세는아직까지반전의기회가마련되지않고일관된경향성을보이고있다. 일생동안노력해서계층이동을할가능성에대해가구주 10명중 1994년에는낙관론자가 6명이었지만, 2015년에는비관론자가 6명 ( 핵심근로연령대인 30~40대는 7명 ) 이라는점은가볍게볼수있는변화가아니다. 자녀세대의계층적상향이동가능성에대해서도결혼및출산결정연령대인 30대가구주 10명중 2006년에 3명이비관적이었으나 2015년에는약 6명이비관적인견해를갖고있었다 ( 김희삼, 2016).

293 제 8 장사회이동성과교육불평등 281 그림 8-5 가구소득수준별계층상향이동가능성에대한긍정응답확률의차이, 2015 주 : 비교대상은월 600 만원이상의고소득가구응답자이며, 성별, 가구주여부, 연령대, 혼인상태, 종사상지위, 주거점유형태, 가구원수, 거주지를통제한결과임. 자료 : 통계청, 사회조사, 원자료, 2015 를사용한김희삼 (2016) 에서재인용. 여기서또한가지지적할사실은하위계층일수록계층상향이동가능성에대해비관적이라는것이다. 그림 8-5 에서보듯이, 월평균가구소득 600만원이상의상위계층을비교대상으로했을때, 세대내상향이동뿐아니라세대간상향이동의가능성에대해서도가구소득대가낮아질수록긍정인식비율이낮아지는것으로나타났다. 이는응답자의다른특성을통제한결과로서, 절망감의골이하위계층으로갈수록깊다는것을의미하는주목할만한결과이다. 3. 사회이동성이실제로낮아진것인가? 위와같은사회이동성에대한한국인의인식, 즉세대내및세대간계층상향이동에대한비관론의증대와하위계층일수록두드러진절망감은실제현실을반영한것이었을까? 동일가구의경제상태에대한추적이가능한패널자료를이용한다음몇가지연구는사람들의인식변화가현실과부합한것임을보여준다. 먼저한국노동패널자료를이용하여 2000년대이후세대내소득이동성의추이를분석한김용성 (2014) 의연구는다음과같은발견들을제시하고있다. 첫째, 소득이동성은 2000년대이후전반적으로낮아졌다. 둘째, 소득이동성약화는고학력계층보다저학력계층에서두드러졌

294 282 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 다. 예컨대고졸이하학력계층의소득이동성이 2001~05년에는대졸이상학력계층보다높았으나, 2007~11년에는양자가역전됐다. 셋째, 2005년이후전반적으로소득이하향이동하는경향이있었는데, 이는저학력계층의소득저하에주로기인했다. 2000년대후반에도고학력계층의소득은소폭으로상향이동했지만, 저학력계층의소득은뚜렷하게하향이동했다는것이다. 같은한국노동패널자료를이용하여세대내소득이동성을측정한김성태 전영준 임병인 (2012) 도저소득층 ( 중위소득 50% 이하 ) 의상향이동성약화를발견했다. 근로소득기준으로저소득층가구중 1년후저소득층에머문가구가 1999~2000년 65.5% 에서 2007~2008년 84.1% 로증가한반면, 같은기간중산층 ( 중위 50%~150% 이하 ) 으로상향이동한가구는 29.7% 에서 14.3% 로, 고소득층 ( 중위 150% 초과 ) 으로상향이동한가구는 4.7% 에서 1.7% 로감소했다는것이다. 근로소득에사업소득, 재산소득, 사적이전소득까지합친시장소득기준으로도저소득층에머문가구는같은기간 55.2% 에서 75.4% 로늘어난반면, 중산층으로상향이동한가구는 40.4% 에서 22.6% 로, 고소득층으로상향이동한가구는 4.4% 에서 2.0% 로줄었다. 한편, 고소득층은같은기간고소득층잔류확률이높아지고중산층이나저소득층으로의하향이동확률은낮아져, 계층양극화가계층고착화를동반하고있음을드러냈다. 또한한국복지패널자료를사용한이태진외 (2014) 의보고서에서도 2000년대후반이후저소득층의계층상향이동성이하락한것이발견된다. 저소득층가구중 1년후저소득층에머문가구가 2005~2006년 67.6% 에서 2012~2013년 77.4% 로증가한반면, 같은기간중산층으로상향이동한가구는 29.9% 에서 22.3% 로, 고소득층으로상향이동한가구는 2.5% 에서 0.3% 로감소했다는것이다. 이처럼자료와표본에따른다소의정량적차이는있지만, 패널자료가용시점이후를볼때세대내소득이동성은 2000년대후반이후하락하여계층고착화경향을보이며, 특히저소득층의계층상향이동성이크게제약된것으로보인다. 통계청사회조사에나타난세대내계층상향이동에대한비관론확대추세가현실을반영하고있는것이다. 한편, 세대간계층이동성의추이는훨씬더장기간에걸친관찰을통해파악할수있기에자료의확보가용이하지않다. 대안적방법으로김희삼 (2014) 은전국남녀성인 3,000명에대한설문조사에서응답자의조부모와부모, 자신과맏아들또는맏딸의

295 제 8 장사회이동성과교육불평등 283 교육수준 ( 학업을마친경우에한정 ) 과각세대내에서의사회경제적지위 ( 주관적 10점척도 ) 에관한질문을통해최장 4대에걸친계층적지위정보를수집했다. 다만과거세대의남녀차별을고려하여남성을기준으로교육수준및사회경제적지위의세대간상관성이어떻게변해왔는지를살펴보았다. 그림 8-6 교육수준과사회경제적지위의세대간상관계수추이 주 : 교육수준은학력별교육년수이며, 사회경제적지위는해당가족이중년 (40~50 대 ) 인시기를기준으로해당세대의전체한국인과비교했을때의상대적인위치로서응답자가 10 점척도로평가한수치를나타냄. 자료 : KDI 행복연구 2013 자료 ( 남성응답자 1,525 명표본 ) 를이용해필자가계산함. 김희삼 (2014) 에서재인용. 공교육의보편화는교육수준의세대간상관성을급격하게낮추었다. 그림 6 에서처럼세대간학력상관계수가성인남성응답자 (20~69세 1,525명 ) 의할아버지와아버지간에는무려 0.656이었으나, 아버지와본인간에는 0.165로급락한것이다. 사회경제적지위의세대간상관계수도 0.599에서 0.449로낮아졌다. 그런데본인과아들의세대간학력 ( 학업을마친성인장남 229명기준 ) 상관계수는 0.398로반등했고, 사회경제적지위 ( 가상적아들포함 1,525명 ) 의상관계수도 0.6으로다시높아졌다. 본인의조부에서아들에이르는 4대에걸친세대간계층대물림이본인세대까지는낮아졌다가다음세대에도로높아지는 V자형추이로나타난것이다. 참고로여유진외 (2015) 의연구에서는출생코호트별로배경의영향력이차이가있는지비교하고있다. 그결과 1975년이후출생자들은이전세대에비해부모의사회경제적지위에더크게영향을받고있으며, 특히중상층이상과하층에서부모-자식

296 284 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 간의지위고착화가두드러지고있다는것이다. 4. 계층간교육격차는어떻게발생하는가? 교육은계층상향이동의사다리역할을할수있지만, 그반대로계층대물림의통로역할도할수있는양날의검이다. 우선어느쪽이든교육투자수익률이충분히높아야하는데, 이때개인이보유한인적자본의양과질에대한출신배경의영향이작다면계층이동의사다리가될수있지만, 만약크다면계층고착화의수단이될수있다 ( 김희삼, 2009). 특히세대간계층이전의경로를분석한결과, 아버지의사회경제적지위가자녀의소득에미치는직접적인영향보다는자녀의학력을통해사회경제적지위에영향을미치는간접적인영향이높았을만큼, 한국에서는계층의대물림과관련하여교육의역할이핵심적이다 ( 여유진, 2008). 계층간교육격차는소득계층별사교육비지출액등교육투입의격차, 학업성취도의격차, 명문대입학률이높은고교진학률의격차, 대입결과의격차등다양한형태로연일각종매체를통해소개되고있다. 따라서본고에서는각종교육격차지표를정리하는대신, 최고명문대라는상징성이있고국회요청으로자료가공개되어온서울대학교의입학생통계를통해교육격차의단면을살펴보기로한다. 누가서울대에많이가게되었는지를정리한김희삼 (2015) 은 2000년대이후서울대진학률에서타지역과서울간의격차가벌어지고, 서울내에서도특목고출신의서울대입학생비중이높아진것 (2002년 22.8% 에서 2011년 40.5% 로상승 ) 을지적한바있다. 특목고와자율고는고교평준화로인한교육과정의획일화를보완한다는취지로도입했지만, 대다수의교육수요자에게는명문대진학의교두보로인식되어온것이사실이다. 2014년기준으로도고교유형별전체졸업자수대비서울대진학률은일반고 (1,522개교) 가 0.35%(453,046명중 1,580명 ) 에불과한데비해자율고 ( 자율형사립고 49개교, 자율형공립고 112개교 ) 는 1.34%(49,574명중 665명 ), 외국어고 (31개교) 및국제고 (7개교) 는 4.95%(8,506명중 421명 ), 과학고 (20개교) 및영재고 (6 개교 ) 는 9.73%(2,702명중 236명 ) 에달했다. 이러한고교유형별명문대진학률차이는고교유형별가정배경의차이를볼때계층대물림과관계가있음을알수있다. 예컨대 그림 8-7 에서처럼서울지역고 1 학

297 제 8 장사회이동성과교육불평등 285 생들의가정배경을학교유형별로봤을때, 아버지의학력과직업군, 가구소득면에서 특목고, 자율고, 일반고, 특성화고순으로뚜렷한위계가형성되어있다. 그림 8-7 서울지역고 1 학생의고교유형별가정배경 자료 : 서울교육종단연구 2010 년자료를이용하여계산함. 김희삼 (2014) 에서재인용.

298 286 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 이에따라명문대진학을위한대표전략은특목고와자사고입학을위한과감한사교육투자로인식되고있는데, 사회경제적배경이투자능력을결정한다. 통계청의사교육실태조사자료 (2007~2015) 를분석한김준엽 (2016) 은일반고기피및자율고선호현상이지방보다서울에서두드러지고있다는것을발견했다. 특히서울의월소득 600만원이상가구학생은읍면지역의월소득 300만원이하가구학생보다자율고진학희망비율이 4.7배 (27.5% 대 5.8%) 높고, 사교육참여비율도 2배 (89.7% 대 44.3%) 높은것으로드러났다. 그런데계층간교육격차를만들어내는주범이사교육투자와같은물적투입의차이일지에대해서는단정할수없다. 사실사교육의실제효과는김희삼 (2010) 등의실증연구에서밝혀낸바와같이엄밀한분석방법을사용할수록겉으로보이는것보다는크지않으며, 학년이올라갈수록감소하는경향이있다. 한국에서사교육투자는학습부진학생을위한보완전략의성격보다는명문대사정권에들어온학생일수록과감해지는강화전략의성격을갖기때문에지능, 학업적성, 성취동기등성적상승과관련된다른요인들로인한차이도사교육투자의차이에의한결과로보일수있는것이다. 기실학년이올라갈수록자기주도학습이사교육보다성적향상에평균적으로더효과적이며, 대학학점및취업후실질임금등장기적인성과면에서도혼자공부한경험이많을수록유리한것으로밝혀졌다 ( 김희삼, 2011). 자기의지로혼자공부하기어려운초등학교에서는사교육을받는시간의효율이혼자공부하는시간보다높지만, 중학교에서는비슷하며, 고등학교에서는혼자공부하는시간의효율이훨씬높게나타난것이다 ( 김희삼, 2012). 그렇다면우리는계층간사교육투자의차이이면에있는다른요인들에도주목할필요가있다. 설령 1980년대와같이사교육을금지할수있다고하더라도사교육과열경쟁으로인한사회적낭비와건강훼손은줄일수있겠지만계층간교육격차가해소되지는않을것이기때문이다. 이런맥락에서공부머리와끈기, 즉학습과관련된다중인지능력및보상지연능력등비인지능력이형성되는아동기의환경적차이에 1차적으로주목할필요가있다. 흔히초등학교 4학년때이미공부를잘하는아이와못하는아이의차이가역전이어려울정도로뚜렷하다고하는데, 여기에는공부머리와성취동기에대한가정환경의영향이크게작용한다. 특히인지적발달이집중적으로이루어지는 5세이전의가정환경은

299 제 8 장사회이동성과교육불평등 287 결정적인영향을준다. 가령 Hart and Risley(1995) 의연구는아이의언어능력발달에큰영향을주는부모와의상호작용이계층별로뚜렷한차이를보인다는것을발견했다. 생후 36개월까지전문직부모는압도적으로많은말, 특히꾸지람보다칭찬을담은말을아이에게들려준반면, 복지수급자부모는훨씬적은말을해준데다해준말도꾸지람이많았으며, 노동계급부모는그중간이면서복지수급자부모에상대적으로가까웠다. 한국에서왜잘사는집아이들이공부를더잘하는가를연구한신명호 (2011) 역시사교육비부담능력으로환원되지않는부모의교육관여와양육관행의계층별차이에주목하고있다. 고학력중산층부모는강한학벌주의가치관을갖고자녀의학업열의를높이기위해일상적인의식화작업을한다. 실천적으로는자녀에게조기에공부습관을들이게하고학업몰입을위해각종생활을통제하며학업전술과진로선택전략을체계적으로수립해나간다는것이다. 103) 이들은저학력노동자층부모와달리교육투자의고수익을체험했으며, 교육관련정보를주고받는커뮤니티또한다르게형성되어있다. 이처럼부모의교육관여와양육관행의체계적인계층간차이는자녀의지능발달과공부습관및학습량의차이를가져와결국학업성취도의차이로귀결된다. 또한요즘과같이대입전형이수시위주로바뀌고복잡해져정보의습득및정리와체계적인준비가중요해진상황에서는부모가속한커뮤니티도대입결과에상당한영향을미칠수있게된다. 103) 이와관련된실증적근거로서, 2014 년통계청의생활시간조사자료를이용한은기수외 (2015) 의연구는부모의사회경제적지위가높을수록자녀의학습시간 ( 특히학교외학습시간 ) 이길다는것을보여준다. 부부와자녀로구성된가족의초등학생총학습시간 (= 학교학습시간 + 학교외학습시간 ) 은가구소득 200 만원미만인경우 279.5(= ) 분, 200~400 만원미만인경우 308.6(= ) 분, 400~600 만원미만인경우 336.4(= ) 분, 600 만원이상인경우 345.4(= ) 분이었다. 부모학력에따른학습시간차이도발견됐는데, 아버지학력이중학이하인초등학생의총학습시간은하루 275 분, 대학이상학력의아버지를둔초등학생의학습시간은 347 분이었다. 고등학생은아버지학력이중학이하일경우 380 분, 대학이상일경우 538 분으로더큰차이가났다.

300 288 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 5. 시험성적에대한사회경제적배경의영향이커졌나? 이제학업성취도에대한가정배경의영향력이어떻게변화해왔는지그추이를점검해보자. 한국은만 15세 ( 중 3~ 고 1) 학생을대상으로한 PISA (Programme for International Student Assessment) 등국제학업성취도평가에서최상위권의평균성적을나타내온동시에교육형평성면에서도양호한편이었던것으로평가된다. 예컨대 2009년 PISA 읽기성적을기준으로측정한한국의교육형평성지표들은 OECD 회원국중상위권이었다 (OECD 2010). 그런데추세적으로는한국에서시험성적에대한사회경제적배경의영향력이 2000 년대이후확대된것으로보이는근거들이있다. OECD는 3년주기의 PISA 테스트를이용하여각과목영역의국가별평균성적과형평성지표가 9년만에어떻게변화했는지를분석하고있다. 먼저 PISA 수학영역의경우, 2003년과 2012년을비교한 OECD(2013) 보고서에의하면, 한국학생들의계층간수학성적형평성변화는어떤척도로보느냐에따라다르게평가할수있다. 2003~2012년간한국학생의경제 사회 문화적지위지표로설명되는수학점수의변동률은감소했지만, 경제 사회 문화적지위지표의한단위증가에따른수학점수의상승분은증가했기때문이다. 이것은가정배경이외의성적영향요인들이늘어나가정배경위력의확실성은줄었지만, 가정배경이좋을경우더큰폭의성적상승을기대해볼수있게됐다는것을의미한다. 한국과같이소수의명문대학과소수의좋은일자리를차지하기위한상위권경쟁이치열한상황에서는가정배경의위력이확실하지는않더라도얼마나높은위치로올려줄수있는지가중요할것이다. 명문대학입학이사정권안에들어온고소득층자녀에대한사교육투자가얼마나막대한지를입소문과언론기사로알고있다면, 이해가빠를것이다. PISA 과학영역의경우, 2006년과 2015년을비교한 OECD(2016) 의결과를보면, 과학성적에학생의경제 사회 문화적배경이미친영향은 2006년에비해 OECD 평균은감소한반면, 한국은증가했다. PISA 2006과 PISA 2015를비교했을때, 학생의사회경제적지위로설명되는과학점수의변동률이 OECD 평균은 1.4%p 감소했으나한국은 3.1%p 증가했다. 경제 사회 문화적지위지표의한단위상승에따른과학점수의상승분도 OECD 평균은변화가없었으나한국은 13점증가했다. 또한역경극복

301 제 8 장사회이동성과교육불평등 289 학생 ( 경제 사회 문화적지위지표가자국학생중하위 25% 에속했지만, 성적은전체평가국학생중상위 25% 를기록한학생 ) 의비율도 OECD 평균은 1.5%p 증가했지만한국은 3.2%p 감소했다 (OECD, 2016, pp. 8~9). 한편 PISA 읽기영역의경우, Byun and An(2016) 의연구를참고할수있다. 그들은 2000~2012년간형평성지표의변화추이를한국과미국간에비교한결과, 읽기성적에학생배경이미친영향, 그리고읽기성적과사회경제적지위의상관관계가미국에서는감소한반면, 한국에서는증가한사실을발견했다. 앞서 PISA 2009 읽기영역에서한국의형평성지표가양호하다고소개했지만, 추세적으로는악화조짐이있는것이다. 참고로중 2를대상으로 4년주기로실시되는 TIMMS (Trends in International Mathematics and Science Study) 자료를이용한수학성적의형평성추이도함께언급하고자한다. 1999년, 2003년, 2007년자료를분석한결과, 미국은동기간동안한국보다평균점수는낮았지만사회경제적배경과무관하게고루상승한반면, 한국은배경이좋을수록더많이상승한것으로나타난바있다 (Byun and Kim, 2010). 참고 한국의 V 자형계층대물림추이의요인들 한국의사회이동성, 특히세대간계층이동성이높았던것은역사 경제 사회환경의복합적인요인에기인하고있다. 신분제철폐, 농지개혁과전란등을통해사회적위계의변화공간이열린가운데계층을초월한교육열과공교육확대, 고속성장에따른일자리공급, 그리고평준화와사교육억제등의정책효과가복합적으로작용한결과로보인다. 계층대물림이다시높아지고있는요인역시이들환경이반대방향으로작용하고있는현실이배경을이루고있는것으로판단된다. (1) 세대간계층이동성의상승요인 역사환경 : ( 일제하 ) 신분제해체, 미군정의능력주의인사관행, 농지개혁 ( 지 주제해체, 농지소유 3 정보상한으로농가의생산조건차이격감, 소유불평

302 290 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 등개선 ), 전란파괴로인한기득자산의해체 ( 피케티의발견과부합 ) 경제환경 : 산업화, 고도성장으로인한소득과기회의창출, 2 차산업중심의 일자리대량공급, 이중곡가제로뒷받침한재분배 사회환경 : 정부의교육우선투자로공교육기회확대, 계층을초월한교육열 ( 우골탑 ), 평등주의적교육정책 ( 중고교평준화, 사교육금지조치 ), 1980 년대 후반노동운동의고양으로실질임금상승 (2) 세대간계층이동성의저하요인 역사환경 : 1990 년대초중반이후개방경제체제로의전면적이행, 금융화 ( 제 조업쇠퇴 ), 노동절감적기술발전, 1990 년대말외환위기로인한구조조정 경제환경 : 기업규모별격차심화 ( 경제적개방의이득이양질의중소기업일자리창출로연결되지못하고대기업과자산소유계층에집중 ), 노동시장의이중구조화및비정규화, 제조업근로자퇴출 ( 중국효과 ), 영세자영업의구조적몰락, 성장둔화, 성장의고용창출능력감소, 플랫폼기업의잉여흡수로산업재투자축소 사회환경 : 2000년대이후소득불평등심화, 대학교육공급증대, 대학교육투자수익저하 (2000년대들어전문대출신 50%, 4년제대학교출신20% 는고졸미만임금 ), 대졸자임금의양극화 ( 명문대프리미엄, 고액연봉증가등대졸자간격차확대 ), 사교육경쟁및교육격차심화 (2000년사교육금지위헌판결 ), 평준화약화 ( 특목고, 자사고 ), 대입전형의복잡화 ( 가정배경, 부모의정보력과연줄효과 )

303 제 8 장사회이동성과교육불평등 291 제 3 절사회이동성제고를위한교육영역의 4 대정책방향 한국사회의계층이동성이약화된원인이복합적인만큼종합적인대응이필요하지만사회이동성제고를위해교육영역에서는어떤방향의접근이필요한지를제시하고자한다. 특히 수저계급론 을극복하고세대간계층상향이동을위해서는교육만큼중요한것도없기때문에본고에서는이부분에집중하려고한다. 교육영역에서다음세대, 특히배경적기득권을갖지못한아이들을위한정책방향 ( 예 : 학업잠재력면에서상위권을위한균형선발, 하위권을위한배제예방, 중위권을위한성공경로다양화등 ) 을제시하고이를위한교육개혁과제를언급할것이다. 1. 조기개입을통한발달격차의방지 아동기성장환경의계층간차이를완화하면계층간학습능력의격차를줄일수있을까? Fryer and Levitt(2013) 은생후한살이전 (8~12개월) 유아를대상으로정신기능종합지수를측정한결과, 한달이무섭게월령에따른지능발달의차이는컸지만부모의소득등사회경제적지위에따른유의한차이는없었다고보고한바있다. 그러나이에앞서 Feinstein(2003) 은생후 22개월부터 118개월까지사회경제적배경에따른아동인지능력의성장궤적을추적한결과, 상위 10% 였던저소득가구아동이하위 10% 였던고소득가구아동에게인지능력의상대적지위를역전당하는것을발견했다. 두연구를종합하면, 출생배경에따른인지능력의체계적인차이는없기에금수저를문아둔한아이나흙수저를문총명한아이가나올수있지만, 환경적불리함, 예컨대불충분한영양공급이나능력계발을촉진하는부모와의상호작용및견문확장기회의결여, 심지어가정의결손이나아동방치및학대등에의해학령기에이르러서는계층간학습능력의격차가체계적으로나타날수있다는것이다. 생애소득의불평등완화를위한조기개입의중요성은취약계층자녀에대한인적자본투자의수익률이아동기, 학령기, 성인기로갈수록현격하게줄어든다는것에바탕을두고있고, 취약아동에대해양질의교육투입을제공했을때고무적인결과가나타난 Perry Preschool 실험등을통해서도입증된바있다 (Carneiro and Heckman, 2003). 그렇다면한국적상황에서바람직한조기개입은어떤방향일까?

304 292 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 영유아교육의형평성제고노력은물론내용적적절성과질에대한검토가필요하다. 주지하듯이한국에서사교육경쟁은이미영유아단계부터과열되어있고, 일찍부터대입을염두에두고국 영 수등교과선행사교육을시키는경우도매우흔하다. 국공립유치원은극심한초과수요상태이고어린이집은보육교사가장시간노동에시달리며양질의교육을제공하지못하는경우가많다. 이가운데정부가전격도입했던무상보육누리과정은안정적인예산확보가되지않아매년교육청과줄다리기를하고있다. 그런데 4차산업혁명시대에접어들면서기계로쉽게대체하기어려운인간의비인지적능력, 특히의사소통능력, 협업능력, 인간관계등사회성 (social skills 또는 soft skill) 의중요성이부각되고있으며, 영유아단계에서도부모와의애착관계형성과또래친구들과의놀이를통한인격형성의중요성이주목받고있다. 104) 이에영유아단계의조기개입정책에도몇가지방향성을견지할필요가있다. 첫째, 이른바 정의로운차등 이필요하다. 현행누리과정의예산위기를보더라도완벽한보편무상유아교육을제공하는것은당장어렵다. 영유아사교육등부모의배경에따른교육투입격차가상당한현실을고려하면, 취약계층영유아의상대적발달지체가생기지않도록차등적인추가지원을해야한다. 즉, 기존보육지원정책의개선방향이일 가정양립을주목표로맞벌이가정에대한추가지원에초점을맞췄다면, 여기에취약계층에대한집중지원이라는축을더해야할것이다. 취약계층아동에대해서는가정의유형 ( 일반저소득가정, 농어촌가정, 한부모가정, 조손가정, 다문화가정등 ) 에따라필요한지원을제공해야하며, 부모가없는시설보호아동에대한관심도배가되어야한다. 초저출산급고령화시대의한국에서아동한명한명이가장소중한국가자원이라는경제적관점을들이밀지않더라도사회정의와관점에서당연한방향이다. 둘째, 유아교육의질에대한고려가필요하다. 우수한교사를확보하려면근무환경과처우개선이필요하다. 기실양질의유아교육은양질의고등교육못지않게중요하기에보다전향적인투자가요구된다. 또한아동의지능및인성발달과정에서가정교육의중요성을고려할때좋은부모가되기위한교육을법제화수준까지체계화하여 104) 1962~67 년미국디트로이트시외곽의빈곤흑인아동을대상으로실시된 Perry Preschool 실험에서도비인지적능력의중요성이밝혀졌다. 2 년동안이들취약계층아동중 60 명에게는주로인지적교육을제공하고, 다른 60 명에게는성실성, 자제력, 사회성을중심으로한비인지적교육을제공한결과, 40 년후어른이되었을때후자그룹의사회적성취도, 행복감, 소득이더높게나타난것이다 (Deming, 2015).

305 제 8 장사회이동성과교육불평등 293 시행하는것이필요하다. 셋째, 4차산업혁명과같은세상의빠른변화흐름보다는입시경쟁의구태에매몰되어있는영유아단계의교육, 특히사교육시장에대해올바른정보의유입과단속및자정이필요하다. 가령영유아사교육의인기상품인영재교육은많은부분선행학습의성격이강하며, 무리한인지학습중심의사교육으로아동의쉴권리, 놀권리가보장받지못하는경우가흔하다. 일찍부터과도한주입식사교육에지쳐학습에대한흥미를잃거나자기주도적학습능력을키우지못한다면급변하는기술과직업세계에서주체적인평생학습을통해생존해가야할아이의미래가밝지않을것이다. 이것은계층과무관하게동일하게적용되는사항이다. 2. 적극적발굴과지원을통한재능사장의방지 근간에수시전형중심으로급격하게전환된대학입시에서도고교유형과거주지역 ( 학군 ) 으로반영되는계층간격차가심화되어입시형평성논란이확대되고있다. 복잡해진입시에서명문대입학생의특목고와자사고편중이심해졌고, 지역균형선발에서도내신등급뿐아니라다양한스펙이도움이되는다면평가와수능최저등급기준강화등으로취약계층 취약지역학생들의명문대입학문턱이높아졌다는것이다. 현재우리나라의입학사정관전형 ( 학생부종합전형 ) 은학생이처했던역경에대한보상, 소외계층및낙후지역으로부터의미래지도자발굴, 기회형평성제고에대한문제의식이빈약하여, 입학사정관전형이부유층에게유리할것이라는인식이존재한다. 특히체험활동과같은비교과영역요소는부모의사회경제적지위및네트워크의영향을많이받기때문에대학의역할이 ' 발굴 (outreach)' 이아닌 ' 심사 (screen)' 에그칠경우계층대물림을강화할수있다는비판에직면할수있다. 대학은전형의철학과원칙, 구현방안을명확히하여선발하고, 사회적배려대상자의선발에그치지않고학교적응을돕기위해입학후맞춤형지원프로그램을제공해야한다. 만약대학이국가와사회에공헌할태세가되어있는학생들이더큰힘으로기여할수있도록역량을키워주는것을선발철학으로삼는다면, 지금과는다른학생들을선발할것이다. 중상위계층에서일찍부터학원과특목고등에서선행교육을받아대학입학후에가르치기수월하고부모의인맥으로취업도알아서잘할것같은

306 294 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 학생들을골라서받는것은좁은관점에서는대학과교수에게이로울수있지만, 대학의가치와존재이유를생각하면자성의여지가있다. 또한대학에서장학금을성적우수자에게주는것은학점경쟁에서도등록금과생활비마련을위해일해야하는취약계층학생이불리하다는점을고려할때재고의소지가있다. 최근고려대학교에서성적장학금을없애고학자금지원이절실한학생에게혜택을주는이른바 정의장학금 을도입한것은바람직한정책으로사료된다. 3. 교육과정의개별화를통한성공경로의다양화 대졸실업의증가속에서도대학진학중심의교육시스템에서청년들이학비부담만지고직업적준비를하지못하는경우가다수이다. 한국은청년 4명중 3명이대학에진학하고, 나머지 1명은직업세계에대한제대로된준비없이노동시장에진입하는현실이다. 반면독일, 스웨덴, 네덜란드등 OECD 주요국은대체로청년 4명중학문에적성이있는 1명만 4년제일반대학에다니고, 나머지 3명은직업전문학교및기업에서교육훈련을받아 25세무렵에준전문가로성장하는사례가많다. 즉, 한국처럼소수의좋은대학과매우제한된선호직장에관심과열망이집중되어거의모두가극렬하게경쟁하다결국대다수가좌절하는상황이일반적이지는않다는것이다. 그렇다면어떻게해야관심과열망이분산되어저마다의다양한길에서성공하기위한노력을펼칠수있을까? 우선고교체제부터정비할필요가있다. 현재한국의고교체제는특목고-자사고-일반고-특성화고 (-일반고) 순으로학생들의학업능력수준이위계화되어있다. 105) 학생과학부모의관심과열망이여전히명문대학과소수전문자격사 ( 의사, 약사, 교사등 ) 관련학과에집중된상태에서특목고는설립의특수목적을살리지못하고있다는지적을받아왔다. 또한자사고는교육과정의실질적다양화를이루지못하고기술 가정등의수업을빼고국 영 수중심의수업을늘리는등입시중심으로운영되는경우가많다. 106) 고교교육전반의쇄신을전제로자사고는정리해 105) 일반고의경우, 특목고, 자사고뿐아니라전기모집인특성화고에불합격한학생들도오게되어학생들간편차가매우큰편이다. 이러한상황에서학생들의다양한적성과이질적인수준이고려되지않은채주로입시에맞춰진획일적인수업을하게되는현실은수업중에자는학생들과교실붕괴현상으로이어진다. 106) 자사고의경우, 김희삼외 (2015) 의실증연구에의하면, 자사고학생들은일반고학생들보다학업성취도

307 제 8 장사회이동성과교육불평등 295 나가고, 특목고중외국어고와국제고는일반고의중점학교형태로전환하며, 과학고와영재고는통합하여국가과학기술인재육성기관 ( 재능이발견된학생들의위탁교육기관형태운영도가능 ) 으로재편하는방안도검토할필요가있다. 고교교육전반의바람직한쇄신방향은중등교육단계부터학생들이각자의적성과소질에따라미래사회를살아갈저마다의역량을기를수있도록교육과정을개별화하는것이다. 이런점에서홍콩의중등교육개혁사례를참고할수있다. 홍콩은 2000년이후교육과정의다양화로다양한성공경로를준비할수있도록하는것을목표로중고교교과과정에서필수과목을최소화하고다양한선택과목을개설했다. 107) 또한주입식암기교육의유용성이급격히줄어들고창의력과비판적사고력의중요성이커지는지식정보화시대에맞춰수업과평가의혁신을단행했다. 홍콩의대입수능시험 (HKDSE) 은고교수강과목 ( 필수 + 선택 ) 5등급평가 (2012년총 1,129개의선택과목조합발생 ), 직업교육 3등급평가, 기타외국어 5등급평가로구성된역량중심평가로서점수가아닌등급제이며, 선다형을지양하고논술형으로전환했다. 이에맞춰학교수업에서도토론과실습의비중이높아졌고, 학교시험도논술과수행평가중심으로변화했다. 대입전형에서는수능등급과학교수행평가 ( 논문및실험실습평가 ), 자기소개서를제출하고, 대학은지필고사를제외한면접등으로선발하고있었다. 한국의중등교육이학교에서실질적인배움이일어날수있도록변화하려면넘어야하는과제들이있다. 특목고, 자율고등으로학교를다양화하는대신, 학교내에서개별학생들의교육과정을다양화하는방향으로진행하기위해서는특히교원수급의경직성이해소될필요가있다. 더욱이 4차산업혁명시대에는교원의복수전공을장려하는것만으로해소되기어려운새로운과목들의교육수요가분출될것이다. 이에맞춰교원양성체제를기존의목적형사범대학중심에서다양한전공의대학졸업자가교 와학교만족도가높은것으로나타났는데, 이는학교의교육역량의차이보다는입학당시의학생특성차이에서비롯된 선발효과 에서주로기인하는것으로분석되었다. 구체적으로는자사고와일반고의학업성취도차이의 70% 가량을선발효과에의한것으로파악할수있었고, 자사고학생의학교만족도가높게나타난것도학생들의상대적동질성에기인하는수업분위기에주로힘입은것으로파악되어이역시선발효과와관련이있었다. 그런데자사고는중학교에서의사교육을유발하고, 입학후성적이양호한학생간의치열한내신경쟁으로인해교우관계에도일부부정적인영향을미치는것으로관찰되었다. 107) 가령필자가견학한홍콩푸이토중등학교 (Pooi To Middle School) 의경우, 오전에는중국어, 영어, 수학, 교양등 4 대필수과목을공통수강하고, 오후에는 20 여개선택과목, 직업교육 ( 외부위탁가능 ), 외국어중 2~3 개과목을선택하여자유수강하며, 금요일오후는인성 체험 봉사 진로교육에할애하고있었다.

308 296 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 육학을이수하고교수법을실습하는개방형교육전문대학원으로전환해가는것도검토할수있을것이다. 또한대학입시의개혁이이루어져야학교현장의수업방식과평가방식의실질적인변화가가능할것이다. 최근문재인정부의교육공약에포함되어공론화를앞두고있는고교학점제 ( 수강신청제 ) 는기존고교교육과정의획일성을극복하고학생들의교육과정을수평적으로다양화하여적성과진로계획에따른학습을도모할수있는장점을가진제도이다. 그러나고교학점제역시평가방식의전환 ( 절대평가제도입 ), 평가주체의변화 ( 교사별평가도입 ), 수강신청가능환경의조성 ( 교원확충및임용의개방성확대 ), 대입전형관련제도및인식의변화 ( 변별력에대한집착완화 ) 등이없으면성공하기어렵다. 지금의한국중등교육, 특히고교교육은일부특성화고와마이스터고등을제외하면전체가대학진학에맞춰져있다. 이러한획일성은그것이최선이기때문이아니라그외의대안을찾지못했거나대안을찾으려면넘어야할산이높아보이기때문에계속유지되고있는것이다. 그과정에서한국학생들은미래를준비하는곳으로서학교의유용성에대해다른 OECD 선진국보다훨씬낮게평가하고있다. 교육의사다리가극소수를위해하늘 (SKY) 에닿는높은사다리만있다면, 그리고그사다리에누가오를것인지가일찍부터정해지고있다면, 수저계급론 의불식이어려울수있다. 108) 좀짧은사다리라도다양한모양, 다양한목적지로많은이들을위해준비될수있는교육이될수있는개혁이필요하다. 온라인강의등다양한대안적배움의경로가존재하게된시대에학생들을학교에불러모았다면, 학교는그에맞게변화해야한다. 학생중심, 역량중심으로의교수학습법의질적혁신은물론이다. 4. 위기청소년보호를통한사회적배제의예방 전술했듯이한국은저소득층을중심으로계층상향이동가능성에대한절망감이깊 어지고있다. 앞서살펴보았듯이, 2000 년대이후세대내계층상향이동성이실제로 108) 2016 년 1 학기국가장학금신청자소득분위현황자료를분석한결과, 서울대, 고려대, 연세대재학생 56,392 명중국가장학금을주지않는상위 20% 소득층, 즉 9, 10 분위고소득층 ( 월소득약 983 만원이상 ) 학생과미신청 ( 소득과재산노출을꺼리거나국가장학금이필요하지않은경우로추정 ) 학생을합친비율이서울대 74.73%, 고려대 72.27%, 연세대 72.56% 였다 ( 국민일보, ). 즉, SKY 로일컬어지는이들명문대재학생 10 명중 7 명이여유있는집안의자녀로추정된다는것이다.

309 제 8 장사회이동성과교육불평등 297 저소득층및저학력계층에게서특히저하되었다. 최근통계청 (2017) 이발표한각종소득불평등도 ( 지니계수, 소득 5분위배율, 상대적빈곤율 ) 의추이는 2011년이후완화되다가 ( 처분가능소득기준 ) 2016년에급격히재반등하는모습을보이는데, 이역시주로저소득층의소득감소에기인한것으로분석되고있다. 이러한소득불평등은경제자본의격차만을의미하지않고, 인적자본과사회자본의격차와도연결된다. 통계청사회조사원자료를사용하여물적자본 ( 가구소득으로측정 ), 인적자본 ( 교육수준으로측정 ), 사회자본 ( 아플때, 돈이필요할때, 대화상대가필요할때도와줄사람이있는지로측정 ) 의관련성을분석한김희삼 (2017) 은다른변인들을통제했을때세가지유형의자본이매우큰동조성을갖는다는것을발견했다. 즉, 소득이낮을수록인적자본은물론사회자본의결핍이심하다는것이다. 오욱환 (2013) 의지적처럼, 우리사회는학교의사회자본형성기능과지역의공동체문화를통한연계형사회자본이크게약화되고, 좁아진노동시장기회와격화된교육경쟁속에서자기자녀만의성공을위한결속형가족사회자본 ( 가족이기주의 ) 만남은것같은모습이다. 이런상황에서저소득층, 취약계층자녀는경제적으로뿐만아니라사회적, 문화적으로도배제될위험이있다. 인간관계와자기계발등비인지적능력뿐아니라고급문화의향유와건강한생활방식의채택등에있어서도계층적격차가나타날수있다. 109) 실업계고 ( 전문계고, 현특성화고 ) 학생의대학진학률은 그림 8-8 처럼 2000년대후반에정점을찍어 10명중 7명이대학에진학하다가 2010년대중반에 10명중 4명꼴로급격히떨어졌다. 이에따라여전히 10명중 8명꼴로대학에진학하고있는일반계고학생과의대학진학률격차가크게벌어졌다. 이러한현상이고교직업교육트랙의부흥, 고졸취업의활성화, 선취업 후진학행태의확산을반영하는것이라면반가운일이다. 그러나아직은한국사회에서학력에따른차별이건재하여저학력자의사회적고립감이매우크다는점, 특성화고교육의질이직업세계진입에충분하지않은경우가많다는점등에서우려스러운부분이있다. 한국사회에서학생도취업자도아니 109) 스칸디나비아반도의북구복지국가에서도최상위층부모의적극적인자녀양육관여및상류층문화전수등을통한높은지위의세대간재생산은평등주의적개입정책으로도무화되지않는다는점이지적되었다 (Esping-Andersen, G. 2015). 그러나북구에서는보편무상교육, 적극적노동시장정책, 포용적복지등적극적인사회정책의시행이하위계층의상향이동성을높였다는점에서하위계층의상향이동성이저하되어온한국과큰대조를이룬다.

310 298 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 고직업훈련도받지않는 20~30 대 NEET 가늘어나고있고, 고교졸업후에진학도취 업도입대도하지않은비율이늘어나고있는현상 ( 김희삼, 2016) 에주목할필요가있 다. 그림 8-8 교육단계별 학교유형별진학률 자료 : 한국교육개발원, 교육통계연보, 각년도, 김경근 (2016) 에서재인용. 더욱심각한것은고등학교도마치지못하고학업을중단하는학생들이다. 한국에서도 2000년대중반이후학업중단비율이조금씩증가하고있는데, 고교생은전문계 ( 현특성화고 ) 에서학업중단이두드러진다. 그림 8-7 에서확인한고교유형별가정배경의차이를감안하면역시취약계층학생의학업중단위험이높다는것을알수있다. 또한탈북자와다문화가정의증가에따라해당가구청소년의학교부적응문제도빈번해질것이다. 탈북청소년은무연고, 학령초과등으로인해정규학교미취학이많고, 학교부적응에따른중도탈락이적지않다. 다문화가정자녀, 특히재혼외국여성과함께중도입국한아동 청소년의학교부적응또는학업중단위험은매우높을것이다. 젊은세대의전반적인고학력화로인해이들중학업중단자에대한낙인효과는그만큼클것이다. 그런데학업중단자를받아줄대안교육기관이나지역사회커뮤니티가부족하여장차이들이사회적으로배제될위험이있다. 서구에서이민 2~3세대등을중심으로학업을중단하고노동시장과커뮤니티에서배제된이른바 외로운늑대 (a

311 제 8 장사회이동성과교육불평등 299 lone wolf)' 에의한사회혐오범죄가발생하는것을먼나라이야기로만넘겨봐서는안된다. 약 2만명가량으로추정되는가출청소년, 28만명에달할것으로보이는학교밖청소년중에는열악한가정환경의문제가개선되거나학교가다양한꿈을준비할수있는곳으로바뀐다면집으로, 학교로돌아올아이들도있을것이다. 그러나위기청소년이처한문제에대해서는사회전체적인관심과포용이필요하다. 위기청소년구제시스템을체계화하고연계성을높이고, 이들을위한대안교육에대한지원을확대하고미인가대안학교를가급적제도권내로수용하여학력을인정하며, 자립을위한직업능력개발을지원하는노력이배가되어야한다. 제 4 절결론 경제적고속성장과민주화 정보화등빠른사회발전으로 Dynamic Korea 를자칭하던한국에서최근성장 고용둔화와함께계층고착화우려가높아지면서 수저계급론 이등장했다. 수저계급론은사회전체구성원의열망이명문대학-좋은일자리에집중된한국사회의단선적지위경쟁의근원적한계에서비롯된것이다. 다수가선망하는대기업일자리가오히려줄어들고직업의안정성이약화되는상황에서제로섬성격의순위싸움이갈수록치열해지고여기에배경의영향력이더욱강하게발휘되는모습에서상대적박탈감이커지고있다. 물론최하층에서계층고착화현상이두드러지는등절대적결핍의문제도심각하다. 근원적인해결책은괜찮은일자리를늘리고저마다행복을추구할수있는다양한경로를개척할수있게하며, 최약자를보호하는것이다. 이를위해교육영역에서노력해야할부분은앞서간략히논의했다. 이에더해기회균등의헌법적가치를보다적극적으로구현해야할필요성을강조해두고자한다. 협력적문제해결과집단창의성등협동을통한경쟁력이강조되는시대이지만, 경쟁은경제적효율과사회발전을위해필요하다. 그러나경쟁은외견상이아니라실질적으로공정해야한다. 수능성적이몇점높다는이유로정시모집학생이수시모집학생, 특히기회균형이나지역균형선발로입학한학생을비하하는것이반드시정당할까? ( 수능성적은배경의도움을받지않는가?) 김세직 (2014), 김세직외

312 300 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 (2015) 의연구가문제제기하고있듯이, 강남구학생들의잠재력이강북구학생의잠재력보다 20배높기때문에서울대입학확률이 20배차이가나는가? ( 저자들은합리적인가정들로추정할경우입학확률차이는 2배를넘어서는안되며, 부모의경제력이제공하는치장법, 즉외견상수재로보이게하는스펙이이러한차이의상당부분을만들어낸다고주장한다.) 불공정한경쟁을가리키는 기울어진운동장 이라는표현이있다. 전체인생에서한시기의한곳, 대학입시에집중된열망과그에따른극한경쟁을극복할필요가있다고강조했지만, 만약그경쟁이완전히사라질수는없다면경쟁의운동장은어떻게만들어져야하는가? 400미터트랙에서직선주로에나란히선주자들이얼마후곡선주로를만난다. 처음부터부모의경제력이안쪽주로에설수있도록해주었다면, 그자녀들은짧은거리를훨씬수월하게달려목표점에먼저도달할수있다. 배경의뒷받침이되지않아먼거리를달려야하는주자들을직선주로의출발선앞쪽에세우는것은육상경기에서는당연하다. 그러나오직경쟁에서내가, 우리아이가이겨야한다는강퍅한마음에서보면, 역차별로보일수있다. 자신이몇번째주로에서있는지확인하고바깥쪽주로로밀려난주자들이보다앞쪽에서출발할수있도록허용하고지지하는것은아량이아니라페어플레이정신일것이다. 흙수저로버석거리는부실한아침식사를퍼먹고나온주자들에게적어도공정한경쟁의운동장을제공할필요가있다. 더구나그들은신발도낡지않았는가. 한가지더지적하자면, 수저계급론은공동체의식이약화된격차사회의산물이라는점이다. 사회경제적양극화는집값과학군등을기준으로거주지역의계층간분리를심화시켰고, 고교유형에따라학생들의가정배경도나뉘었고, 명문대학은부유층자녀들중심으로채워지고있다. 로버트퍼트넘은미국에서아메리칸드림이사라지고부유한가정과가난한가정이주거, 생활, 교육의모든공간에서분리되어모두가이웃이고모두가우리아이들이라는공동체의식이사라진현실이국가의미래를파괴하고있다고일갈했다 (Putnum, 2015). 한국의부모들도교육개혁의대의에는수긍하지만그보다는내아이에게유리한제도를지지하고, 내아이만좋은학교에보내려하고다른학교들은어떻게되더라도상관하지않는다면교육불평등해소를위한정책에대해사회적합의를이룰수있을까? 일본에서는 1990년대말에 격차사회 라는단어가등장하고동명의책 ( 橘木俊詔,

313 제 8 장사회이동성과교육불평등 ) 도나왔는데, 최근에는더이상계층상승은없다고주장하는 격차고정 ( 三浦展, 2015) 이라는책까지등장했다. 한국은일본의인구구조와명목성장률궤적을 20년차이를두고놀라울만큼유사하게따라오고있는데 ( 조동철편, 2014), 근간에니트족증가, 청년의욕구포기등사회현상도비슷하게나타나고있다. 일본의 잃어버린 20년 을답습하지않고경제와사회가역동성을회복하기위해서는지금의수저계급론을한때의부정적담론으로넘겨서는안될것이다.

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315 제 9 장 사회이동현황과복지정책과제 제 1 절들어가며 제 2 절사회통합과사회이동성 제 3 절한국의사회이동성수준진단 : 선행연구 제 4 절한국인의사회이동성인식 제 5 절사회이동성수준의국제비교 제 6 절한국사회의현실과사회이동성제고를위한정책과제

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317 9 사회이동현황과복지정책과제 << 제 1 절들어가며 한국사회에서사회이동성에대한문제제기는 교육불평등 의관점에서부터시작하였다. 1990년대중반이후소득불평등이점차심화되는상황에서자녀세대의계층을결정짓는주요요인으로서부모세대의소득의영향력이늘어나고있다는것이밝혀지면서, 여러연구에서사회이동성제고가필요함을강조하였다 ( 김종엽, 2003; 여유진외, 2007; 박병영외, 2008; 강신욱외, 2010; 여유진외, 2011). 교육불평등의관점에서는과거한국사회에서성공의지름길로여겨졌던교육의기회를부모의소득수준과무관하게공평하게제공함으로써, 사회이동의기회가공정하게주어져야한다고보았다. 교육기회의제공은성공을위한밑거름이되기는하지만, 사회구조가고착되기시작하면서교육을통한사회이동의가능성은낮아지고있다. 과거전문직, 관리직일자리가폭발적으로증가하던시기에교육은성공으로가는사다리역할을수행하였다. 그러나지금에와서는이공식은매우제한적으로만유효하다. 그러므로계층상향이동의사회이동만에주로관심을가지고, 이를가능하게하는사회적여건조성을강조하는것은사회구조적변화경향을충분히고려하지않는대안이라할수있다. 이에따라최근들어서는사회통합관점에서사회이동성을논의하기시작하였다. 한개인이생애주기전체과정에서다양한수준의사회적계층지위를가질수있지만, 그렇지않더라도적절한수준의생활을할수있는사회를그리기시작하였다. 예를들어서, 직업지취계층은유지되더라도소득지위계층은변화할수있다거나, 아니면소득지위계층의상대적격차를줄이는사회를만드는것이다. 이것이사회통합개념에서사회이동성을바라보는주요한관점이다. 이장에서는사회통합관점에서사회이동성을바라보는일반적논의를전개한후에, 한국의사회이동현황을다양한수준에서진단해보고, 사회이동성에대한관점을새롭게설정할필요를진단해보도록한다. 마지막으로사회이동성의경향변화에대응하는복지정책의과제를설정한다.

318 306 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 제 2 절사회통합과사회이동성 사회통합 (social cohesion) 에대해서는다양한정의가존재한다. 통합 (cohesion) 의어원적기원을살펴보면 해당전체하위부분이긴밀하게통합된집단특성 을의미한다 (Council of Europe, 2005, p.24). 사회통합에관한일련의연구들은통합된사회의모습을설정하기위해다양한유사개념들을활용하였는데, 대표적인것이사회적포용 (social inclusion) 과사회적자본 (social capital) 이다. 사회통합의하위개념으로서사회적포용역시다양한정의가가능할것이나, 정해식등 (2016, p.79) 은이를 사회구성원이사회제도를통해권리를실현하고, 삶의질향상에필요한자원을향유할수있게하는제도역량 이라고규정하였다. 한사회의다양한사회제도가각개인이자기의삶을실현할수있도록돕는제도적기능을얼마나수행하는지, 그리고그러한제도에대한접근성을강조한것이다. 다음으로사회적자본에대해서는 사회구성원의타인 사회제도에대한신뢰, 이해및관용의정도, 참여로표출되는시민역량 으로정의하였다 ( 정해식등 2016, p.79). 이것은사회구성원들이서로믿고, 함께살아가는것을의미한다. 유럽연합 (European Union) 의사회통합증진을위한전략목표로써 격차및사회적배제축소, 사회적자본강화 가제시될정도로, 그동안사회통합의핵심의제는사회적포용성의제고와사회적자본영역의질적수준제고였다. 표 9-1 은유럽연합의두가지사회통합전략목표하에서세부목표를제시하고있다. 표 9-1 베르거슈미트 (2000) 의두가지사회통합전략목표와측정내용 1. 격차, 불평등과사회적배제축소 전략목표 측정차원 Ⅰ. 사회정치적참여와통합 측정차원 Ⅱ. 사회정치적참여와통합 - 지역적격차고용기회와위험의지역적격차 - 동등한기회 / 불평등 ( 여성과남성, 세대, 사회계층, 장애인, 국적 ) - 사회적배제 - 사회적관계의가능성과비공식네트워크를통한지원의세대간불평등 - 남성과여성의정치참여에서불평등 - 사회적고립 - 사회적차별 남성과여성의동등한기회 / 불평등 장기실업

319 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 307 전략목표 측정차원 Ⅰ. 사회정치적참여와통합 측정차원 Ⅱ. 사회정치적참여와통합 - 사회적관계의이용가능성 사적관계의존재조직멤버쉽 - 사회 정치활동과소속 개인적만남의빈도비공식네트워크를통한지원공적영역내에서의공공참여 근로생애영역에서의참여 (ex. 노조가입률 ) - 사회관계의질 가족바깥의사회적관계에대한주관적만족도 작업장에서의사회적관계의질 2. 사회적자본강화 - 전체사회제도의질 인식된정치제도의질인식된사회제도의질인식된교회, 종교단체의질 인식된노동조합의질 (ex. 노조에대한신뢰 ) 인식된노동관련기구의질인식된노동관련법정의질 - 유럽특수적인내용으로서유럽국가간의사회통합 유럽정체성다른유럽인에대한사회적관계, 태도 ( 자유, 관용 ) 등기본가치 / 태도에대한유사성유럽수준에서의사회적, 정치적행동 자료 : Berger-Schmitt(2000), pp , 를재정리함. 근로생애영역에서유럽국가간의관계 (ex. 외국인노동자고용률등 ) 사회이동성의제고는사회통합을위한전략목표상에명확하게설정되지않는다. 그래서사회이동성은사회적격차의고착화를줄이기위한한방편으로서강조되거나, 사회적배제를극복하기위한방안으로다뤄지는데그쳤다. 사회통합의한하위영역으로서사회이동성개념이등장한것은 OECD(2011) 의보고서이후이다. 이보고서는사회통합의요소를크게세가지로제시하였는데, 앞서사회적포용과사회적자본에덧붙여서사회이동성 (social mobility) 을제시하였다.

308 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 9-1 OECD(2011) 의사회통합의세요소 자료 : OECD(2011), Perspectives on Global Development 2012. p.54 한편, OECD(2011) 의보고서이전에도사회의발전수준을진단함에있어서 사회이동성 과유사한개념이등장한바있다.

320 308 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 9-1 OECD(2011) 의사회통합의세요소 자료 : OECD(2011), Perspectives on Global Development p.54 한편, OECD(2011) 의보고서이전에도사회의발전수준을진단함에있어서 사회이동성 과유사한개념이등장한바있다. 사회의질 (Social Quality) 논의에서는한사회의구성원이가지는인적자본, 그리고이를제도적으로지원해주는수준을 사회적역능성 (social empowerment) 개념으로다뤘다 (Hermann 2003; Hermann 2005). 사회의질이론논의에서사회적역능성개념은사회구성원의역량에관심을가지고있었기때문에사회구성원의직업능력정도, 사회제도적인직업훈련지원수준을다뤘다. 표 9-2 는사회의질이론논의에서사회적역능성분면의주요한개념지표들이다. 문해율, 인터넷에의접속가능성등은사회구성원이새로운정보를주도적으로이해할수있는역량을갖추었는가를, 노조조직률, 단체협약의적용범위등은사회구성원이한사회의제도적강제를적극적으로통제할수있는능력을갖추었는가와관련된다. 또한근로기반직업훈련의비율, 공공직업훈련의비율등은각종직업훈련을받음으로써현재직무가아닌새로운직무를받아들일수있는제도적지원을수행하고있는가와관련된다.

321 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 309 표 9-2 사회의질하위영역으로서사회적역능성분면의하위영역, 세부영역과지표 하위영역세부영역개념적지표 지식기반 (Knowledg e base) 노동시장 (Labour market) 에서의통제와역능 지식의응용 정보의이용가능성 고용계약의통제 직업이동의가능성 72. 지식에기반을둔사회이동의정도 73. 문해율 74. 미디어의자유로운이용가능성 75. 인터넷에의접속 78. 노조조직률 79. 단체협약의적용범위 80. 피용자중에서근로기반직업훈련을받는사람의비율 81. 노동인구중에서공공직업훈련을받는사람의비율 82. 노동인구중에서재취업훈련에참여하고있는사람의비율 ( 이하생략 ) 자료 : van der Maesen, et al. (2005), Social Quality The Final Report. p.56 재인용: 정해식 2012, p.28. 이러한사회역능성의개념은한국의사회발전지표를논하기위한이태진외 (2008) 의연구에서도다뤄진바있다. 이들은 표 9-3 에서볼수있는바와같이사회적역능성분야를교육성취도, 교육기관의수, 공교육비비율과같은인적자원개발의영역, 직업능력개발훈련현황, 보육사업예산등의노동역능성지표로다룬바있다. 표 9-3 사회적역능성분야지표 영역 사회적역능성 관심영역 인적자원개발 노동역능성 ( 이하생략 ) 사회현황지표 - 학업성취도 ( 국내, PISA) - 평생교육기관 - 학교형태의학력인정평생교육시설학교현황 - 직업능력개발훈련현황 - 근로자직무관련훈련참여율 - 가족친화지수 (FFI) 사회정책지표 - GDP 대비공부담공교육비비율 - 교원 1 인당학생수 - 아동발달지원계좌 (CDA) 예산 - GDP 대비노동시장공공지출 - 보육사업에산 주 : 이태진외 (2008), 사회현황및사회정책지표체계개발에관한연구. p.69 이렇듯사회이동성은한사회의수준을진단함에있어서 공정한기회 의제공개념으로서, 실제활용되는지표를중심으로는직업이동을위한제도적지원의수준으로해석되는것이일반적이었다. 즉, 사회이동성은자원의최적화된효율적배분의토대로이해되거나, 경제적불평등을개선하고사회정의증진을위한도구로간주되어왔던것이다.

322 310 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그렇지만사회통합에서인식적측면을강조하게되면서, 사회이동성이새롭게부각되었다. 사회이동의경험및사회이동에대한인식이사회신뢰수준, 또는제도공정성인식에미치는영향을확인하기시작하면서, 이동성저하에대해경고하기시작하였다. 또한사회이동에대한기대및확신은한사회의자원분배과정에대한정당성을부여하기도한다. 즉, 누구나공정한기회를가지고있다고판단할때는불평등한분배의결과도보다쉽게받아들일수있다. 사회이동성에대한믿음은사회적자원의분배, 재배치를위한사회적협조를이끌어낼수있다. 이렇게사회적자본수준은경제성장과밀접한관련을가지게된다 (Woolcock 1998; Woolcock 2000). 특히, 표 9-4 에서보는바와같이사회통합을사회구성원의신뢰, 호혜의식으로다루는일련의연구에서는 정치및사회제도에대한신뢰 를강조한다. 그러므로한사회가얼마만큼자유로운이동의기회를제공하는가, 그리고그결과로서실제높은이동성을보이는가의문제는단지교육투자의내용뿐아니라, 그사회구성원의인식적차원에서사회의건전성과도관련된문제로해석될수있다. 표 9-4 Chan, To and Chan(2006) 의사회통합의측정방법 구분 수평적차원 ( 시민사회내에서의통합 ) 수직적차원 ( 국가 - 시민의통합 ) 주관적요소 ( 사람들의마음의상태 ) 동료시민에대한일반신뢰 동료시민 ( 다른사회적집단을포함하여 ) 에협조하고도움을줄의지 소속감또는정체성 공인에대한신뢰 정치및사회제도에대한신뢰 객관적요소 ( 행동적으로나타나는표상 ) 사회적참여및시민사회의공명 자원봉사와기부 주요집단간의동맹과분열의존재 / 부재 정치참여 ( 투표, 정당등 ) 자료 : Chan, To and Chan(2006). Reconsidering Social Cohesion. p.294

323 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 311 제 3 절한국의사회이동성수준진단 : 선행연구 110) 사회이동은사회학적관점에서는계층이동을지칭한다. 사회계층은인간사회에서개인및집단사이에존재하는불평등을말하는데, 이러한계층은재산의정도, 소유의유무, 성별, 나이, 종교등에의해서도구분될수있다 ( 기든스, 2009, p.401). 계층을구분짓는방식은가장일반적으로는사회적지위가있으며, 자본주의사회에서는소득지위를이용하기도한다. 사회적지위는위계적차원에서활용가능한각종자원중에서도특히인적자원의규모를결정지으며, 소득지위는활용가능한물질적자원의정도를결정짓기때문에중요하게다뤄진다. 사회이동은세대내이동과세대간이동으로구분할수있다 ( 기든스, 2009, p.428). 한사람의경력을추적해서일정한기간동안직업지위나소득계층이상승했는지하강했는지를살펴볼수있는데, 이를세대내이동 (intragenerational mobility) 이라고한다. 이와는반대로자녀들이자신의부모 ( 또는조부모 ) 와같은종류의직업에종사하는경우가얼마나되는지, 또는자녀의상대적인소득수준이부모 ( 또는조부모 ) 의소득수준과얼마나관련성이있는지를추적하여살펴볼수있는데, 이를세대간이동 (intergenerational mobility) 이라고한다. 소득지위및기타사회적지위의두종류, 세대내이동과세대간이동의두유형을구분하면, 다음 표 9-5 와같이구분할수있다. 표 9-5 사회이동성분석의틀 구분소득지위의이동기타사회적지위의이동 세대내이동 세대간이동 1. 소득분위, 소득계층의이동 3. 부모소득 자녀소득지위의영향 2. 직업, 취업상태, 종사상지위, 일자리의이동등 4. 부모학력 자녀학력, 부모학력 자녀의직업, 부모취업상태 자녀취업상태 자료 : 강신욱외 (2010). 고용 복지 교육연계를통한사회적이동성제고방안연구. p ) 제 3 절은정해식 (2016), 계층갈등해소를위한복지정책의과제, 2016 국가발전정책토론회종합보고서 (pp ) 의내용에기반하여재작성하였음을미리밝힌다.

324 312 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 위 표 9-5 의구분에따라서한국의사회이동성수준과변화경향에대한선행연 구들을정리하면다음과같다. 1. 세대내소득지위의이동 먼저, 세대내소득지위이동에관한연구를살펴보도록한다. 석상훈 (2009) 은소득분위로측정한상대적소득계층이동이낮아지고있다고분석하였다. 특히, 빈곤층으로의진입이탈출보다높고, 빈곤층에서계층이동의가능성이약화되고있다고분석하였다. 그렇지만낮은소득계층이동경향은고소득분위에서도나타나기때문에, 소득분위의양극단에서동일계층에잔류할가능성이높아지고있다고분석하고있다. 그림 9-2 는소득 1분위와 5분위에서같은분위에지속할확률, 그리고전체평균적으로같은소득분위에있을확률을제시하고있다. 2000년대들어와서전체적으로같은소득분위에머무는경우가 49.6% 에서점차늘어나서 2000년대중반에는그비율이 56.7% 까지늘어났다. 그리고같은시기에소득 1분위의지속확률은 72.7%, 소득 5분위의지속확률은 70.7% 로나타난다. 그림 9-2 소득분위지속확률 자료 : 석상훈 (2009, p.32)

325 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 313 이건범 (2009) 은한국의소득이동현황을이행행렬을이용한부동지수 (immobility index) 를계산하여제시하였다. 분석결과, 과거우리나라의소득이동성은다른나라와비교하여양호한편이었으나, 빠른속도로낮아져서미국과비슷한수준의소득이동경향을나타내고있다. 예를들어, 소득 10분위의 2년간부동지수는 년기간 0.271에서 년기간 0.344로증가하였다. 그림 9-3 부동지수국제비교 자료 : 이건범 (2009, p.63) 강신욱외 (2010) 는앞서석상훈 (2009) 과유사한방식으로소득분위의이동비율을제시하였다. 소득 10분위를이용한소득분위이동비율은 90-97년기간동안평균 64.3% 를보였지만, 98-02년기간동안평균 62.9% 로낮아졌으며, 03-08년기간동안평균 57.7% 로점차하락하고있다. 한편, 같은소득분위를유지하는비율도 35.7% 에서 37.1%, 42.3% 로점차늘어나고있다.

326 314 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 9-6 도시근로자가구의소득분위변동비율변화 기간상승유지하락 변동 = 상승 + 하락 2 분위이상상승 2 분위이상하락 2 분위이상변동 평균 평균 평균 평균 자료 : 강신욱외 (2010, p.24). 2. 세대내사회적지위의이동 사회초년생은낮은사회적지위로부터점차직무능력을향상시켜가면서사회적지위가상승한다고기대하고있다. 비정규직으로일자리탐색을시작하고정규직으로전환한다거나, 생애주기별로각각의노동시장지위를이동해간다는이행노동시장의논리가대표적이다. 그렇다면한국사회에서이러한전환, 또는이동의가능성이어느정도인지를진단할필요가있다. 문혜진 (2012) 은과거의노동시장이동경향이 1997년외환위기를경험한이후변화하였다고주장하고있다. 외환위기이후코호트는이전코호트에비해서노동경력의불안정성이증가하는경향이확인된다. 또한편외환위기이후코호트의첫일자리직업분포에서전문직과준전문직의증가가나타났는데, 이는 10년의기간동안발생한직업구조변동과고학력화, 직업에대한선호의변화가종합적으로반영된것이라고보고있다. 즉, 첫일자리를안정적인일자리로얻으려는경향이크게늘어났다는것이다. 이러한안정적첫일자리선호의원인을정원오 김연아 (2015: 91) 의연구가설명하고있다. 이들은한국사회에서비정규직으로근무하는기간이길어질수록정규직으로전환하는확률이낮아진다는것을보여주고있다. 즉, 비정규직으로근로하는기간이 1년일때정규직으로전환하는확률은 13.5% 에서그기간이늘어나면 5.45% 에그치는것으로나타난다. 즉, 비정규직이정규직으로의전환을위한사다리일수있는것은초기단기간에그친다는것이다.

327 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 315 표 9-7 비정규직근로기간에따른생존율과탈출위험률 근로기간 탈출위험률비정규직구간내우측절단생존율비정규직비정규직비정규직근로자수탈출수 정규직 실업 자영업 1년 년 년 년 년 주 : 1) 실업은미취업, 무급가족종사자, 비경제활동인구를포함함. 2) 자영업은고용주와자영업을포함함. 자료 : 정원오, 김연아 (2015), p 세대간소득지위의이동 부모세대와자녀세대간소득지위의전승은주로교육을통해서이뤄진다. 부모의경제적능력에따라서자녀에게보다많은교육기회를제공함에따라서자녀가보다높은소득을얻을가능성이높아진다. 안종범 전승훈 (2008) 은이러한부모세대의교육격차가소득격차로나타났으며, 이것이다시자녀세대의교육격차와소득격차로나타난다고분석하였다. 자녀가구의소득함수에서부모가구의경상소득 ( 로그소득 ) 의영향력은 25.35% 로나타나고있다는것이다. 김봉근 석재은 현은주 (2012) 는세대간장기임금소득의탄력성을 0.3 근방으로추정하였다. 부모소득과자녀소득의상관관계가.3으로나타난다는것으로, 아버지의소득이 10% 높을때자녀의소득이 3% 높다는것이다. 그리고이러한탄력성이점차낮아지고있음을보여주고있다 (p.36) 김희삼 (2014, p.592) 은父子의임금소득의세대간경제력탄력성은 0.225로추정되며, 이중에서 40.9% 는교육으로설명되는부분이라고분석하였다. 아버지의임금이아들의교육 ( 정확히는교육연수 ) 에영향을주고, 이것이다시아들의임금상승이라는노동시장성과로나타나는관계가있다고분석하였다.

328 316 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 4. 세대간사회적지위의이동 박병영외 (2008~2011) 는교육과사회계층이동조사연구를총네차례에걸쳐진행하였다. 이들의연구는출신배경의영향력이최근세대로올수록증가하고있음을보여준다. 한국사회는산업구조의변동에따라사무직, 관리직이폭발적으로증가하던시기를지났고, 좁은경쟁상황에서종사상지위결정에가정형편등사회적배경의영향력이커지고있다. 즉, 최근세대로올수록노동시장의지위결정에상대적으로사회적배경이영향을미칠가능성이높아지고있다 ( 박병영외, 2011, p.182). 그림 9-4 는여유진 정해식등 (2015) 의 사회이동과사회통합실태조사 자료를이용하여, 아버지의직업지위와아들의직업지위간대응분석 (correspondence analysis) 을실시하였다. 대응분석의결과에서부의직업과본인의직업이서로가깝게있으면밀착도, 상관관계가높은것이라고해석할수있다. 그리고원점으로부터크게이탈한경우에는다른직업지위가부의직업과본인의직업간에섞일가능성이낮은것으로해석할수있다. 그림 9-4 는산업화세대에서는부의직업으로서단순노무직과사무직이라는두직업지위가매우독특한위치를차지하고있음을보여주는데, 하나는대단히흔하다는특징을다른하나는대단히희소하였다는것을보여준다. 현재본인이산업화세대 (1940년 ~1959년생 ) 인경우에는아버지의직업과본인의직업이크게밀착되는경향이나타나지않는다. 아버지의직업이단순노무직이었더라도본인의직업이숙련기능직, 관리전문직일수있는것이다. 민주화세대 (1960년 ~1974년생 ) 에와서는관리전문직아버지와관리전문직아들의경향이확인되기시작한다. 정보화세대 (1975년생 ~1995년생 ) 에와서는관리전문직아버지와관리전문직아들의밀착도는더욱높아진다. 다만, 이경우에는아직직업지위가충분히확정되지않을가능성이있는결과로평균과의이탈을크게두드러지지않는다.

329 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 317 그림 9-4 아버지의직업지위와본인의직업지위 dimension 2 (22.1%) 관관관관단 사단단 관관관관단 사단단 서서서서서단 관전 서서서서서단 단단단단단 단단단단단숙숙숙숙단 숙숙숙숙단 dimension 2 (35.9%) 단단단단단 서서서서서단 서서서서서단숙숙숙숙단숙숙숙숙단관관관관단 단단단단단 관관관관단사단단 산부산산산 사단단 dimension 1 (65.5%) dimension 1 (52.2%) 부단부 본본단부 부단부 본본단부 dimension 2 (18.2%) 관관관관단 관관관관단 사단단서서서서서단 숙숙숙숙단 단단단단단숙숙숙숙단 사단단 서서서서서단 dimension 1 (70.4%) 부단부 민민산산산 본본단부 단단단단단 dimension 2 (20.1%) 정정산산산 관관관관단관관관관단 사단단 사단단 단단단단단 단단단단단 서서서서서단서서서서서단숙숙숙숙단숙숙숙숙단 dimension 1 (57.8%) 부단부 본본단부 자료 : 여유진 정해식등 (2015, p.57).

330 318 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 한편, 주관적인식수준에서사회이동의경향을살펴보면, 정보화세대 (1975 년 ~1995년 ) 의경우에 15세무렵하층인경우, 현재도하층이라고인식할가능성이매우두드러지고있다. 물론이때는정보화세대의경우계층이동이완성되지않았을가능성을말하기도하지만, 이세대에와서인식적차원에서계층이동이원활하지않음을말해주고있다. 그림 세무렵계층과현재계층 dimension 2 (30.0%) 관전 중중하중중하중하 중하 중중하중하하중하하 하하 하하 dimension 2 (30.7%) 산부산산산 중하 중중하 중중하 중하 하하하하 중중하 중중하 중하하중하하 dimension 1 (59.9%) dimension 1 (65.9%) 15 산단세세하현현세하 15 산단세세하현현세하 dimension 2 (19.1%) 중중하중중하 중중하중중하 중하하중하하 중하중하 민민산산산 하하 dimension 1 (66.5%) 15 산단세세하현현세하 하하 dimension 2 (37.1%) 정정산산산 중중하 중중하 중하 중하 중중하 중중하 중하하 중하하 하하하하 dimension 1 (58.5%) 15 산단세세하현현세하 자료 : 여유진 정해식등 (2015, p.59).

331 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 319 제 4 절한국인의사회이동성인식 111) 우리국민내에서계층이동가능성에대한부정적인식이늘어나고있다. 그림 9-6 은본인세대에서계층이동가능성에대한질문의결과를제시하고있다. 통계청의사회조사에서이질문은 우리사회에서일생동안노력을한다면개인의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도된다고생각합니까? 로되어있다. 이질문에대해서높은편이라는응답은 2009년 37.6% 에서, 2011년 32.3%, 2013년 31.2% 으로낮아지는경향을보였으며, 2015년에는 22.8% 로크게하락한다. 낮은편이라는부정적응답은 2009년 45.6% 였지만, 2011년 54.9%, 2013년 54.2% 로늘어났으며, 2015년에는 61.3% 로크게증가한다. 마찬가지로 그림 9-7 에서보는바와같이다음세대의계층이동가능성에대한부정적인식도확산되고있다. 이질문은 우리사회에서현재의본인세대에비해다음세대인자식세대의사회경제적지위가높아질가능성은어느정도라고생각하십니까? 로되어있다. 이에대해서높은편이라는긍정적응답은 2009년 48.3% 에서, 2011년 41.4%, 2013년 39.6% 으로낮아지는경향을보였으며, 2015년에는 30.1% 로크게하락한다. 낮은편이라는부정적응답은 2009년 29.8% 였지만, 2011년 42.7%, 2013년 42.8% 로늘어났으며, 2015년에는 51.4% 로크게증가한다. 한편, 다음세대이동에대한부정적인식이특히 30-39세, 40-49세집단에서높게나타남을확인할수있다. 이세대는자녀를교육시켜야하는세대임에도, 부정적인식이명확하다는것은상당한문제라판단된다. 그림 9-8 에서보는바와같이이들세대의다음세대이동에대한부정적인식은각각 59.1%, 55.7% 로나타난다. 111) 제 4 절의주요내용은여유진 정해식등 (2015, pp ) 의보고서내용을기반으로하여작성하였음을밝힌다.

332 320 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 9-6 본인세대계층이동가능성인식 자료 : 통계청사회조사 ( 각년도 ) 원자료분석. 그림 9-7 다음세대계층이동가능성인식 자료 : 통계청사회조사 ( 각년도 ) 원자료분석.

333 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 321 그림 9-8 다음세대계층이동가능성인식 - 연령집단별 자료 : 통계청사회조사 (2015) 원자료분석. 한편, 김희삼 (2014) 의연구에서도연령집단별로살펴볼때, 최근세대에올수록본인과아들의사회경제적지위가일치할것이라고보고있다는조사결과가나타난다. 젊은세대는할아버지와아버지가같은계층에속하였다는응답이 47.3% 에그쳤다. 그리고아버지와본인이같은계층에속한다는응답은 49% 였고, 본인과아들이같은계층일것이라는응답은 67.1% 까지높아진다. 즉, 젊은세대로올수록아버지가할아버지의사회경제적지위와무관하게성공할수있었다고보는반면에자기가속한계층과다른삶을자기다음세대가누릴가능성은낮다고보고있는것이다. 이것은주관적으로인식하는한국의사회이동수준이낮아지고있음을의미한다.

322 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 9-9 연령집단별사회경제적지위의세대간상관관계 자료 : 김희삼 (2014, p.603) 한편, 한국인의부정적인계층이동인식이확산되고있는와중에계층인식자체의왜곡현상도발생하고있다. 앞서사회이동성수준을논할때주관적계층인식의변화를제시하였다. 그런데이때한국인의계층인식이객관적현실과불일치하는경향이있음을고려해야한다.

334 322 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 그림 9-9 연령집단별사회경제적지위의세대간상관관계 자료 : 김희삼 (2014, p.603) 한편, 한국인의부정적인계층이동인식이확산되고있는와중에계층인식자체의왜곡현상도발생하고있다. 앞서사회이동성수준을논할때주관적계층인식의변화를제시하였다. 그런데이때한국인의계층인식이객관적현실과불일치하는경향이있음을고려해야한다. 주관적계층은소득, 자산및사회적으로누리는혜택등다차원적속성이반영된결과라고할수있다. 그러므로한국인의주관적계층인식에서소득의설명력이낮아진다는것은소득외차원이크게영향을미치고있음을의미한다. 일반적으로중위소득의 50~150% 를중산층으로보고있다. 그런데중위소득 200% 에이상에해당하는집단에서도상당수가본인의사회계층을낮은것으로보고있다. 표 9-8 가구소득수준과계층인식 구분 1그룹 (1,2) 2그룹 (3,4) 3그룹 (5) 4그룹 (6-7) 5그룹 (8-10) 중위소득 50% 미만 ~ 중위소득 100% ~ 중위소득 150% ~ 중위소득 200% 중위소득 200% 초과 전체평균 주 : 중위소득은 185 만원으로측정되었음. 자료 : 한국보건사회연구원 (2015), 사회이동과사회통합실태조사, 원자료.

제 9 장사회이동현황과복지정책과제 323 이렇게주관적계층을낮게인식하는집단은과거의변화에대한부정적평가와미래의불안을내재화하고있는특징을가지고있다. 즉, 미래의불안요소가현재상황에대한긍정적평가를억제하는경향이나타나고있다는것이다. 그림 9-10 은계층인식집단에따라서지난 10년간의상황을평가하도록하였다.

그림 9-10 지난 10 년간변화평가 그림 9-11 향후 10 년의변화예측 주 : 주관적계층인식을집단별로구분하였음. 1 그룹 (1, 2), 2 그룹 (3, 4), 3 그룹 (5), 4 그룹 (6,7), 5 그룹 (8-10) 임. 자료 : 한국보건사회연구원 (2015). 사회이동과사회통합실태조사.

335 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 323 이렇게주관적계층을낮게인식하는집단은과거의변화에대한부정적평가와미래의불안을내재화하고있는특징을가지고있다. 즉, 미래의불안요소가현재상황에대한긍정적평가를억제하는경향이나타나고있다는것이다. 그림 9-10 은계층인식집단에따라서지난 10년간의상황을평가하도록하였다. 소득하위그룹으로갈수록과거의상황에대해서긍정적평가는줄어들고, 부정적평가는늘어나고있다. 보다분명한것은 그림 9-11 에서확인할수있다. 소득하위그룹의경우에는장래에도현상황이크게개선되지않으며, 오히려악화될것이라고보고있다. 그러므로주관적계층인식의상당수는미래의불안정에따른것이라볼수있다. 그림 9-10 지난 10 년간변화평가 그림 9-11 향후 10 년의변화예측 주 : 주관적계층인식을집단별로구분하였음. 1 그룹 (1, 2), 2 그룹 (3, 4), 3 그룹 (5), 4 그룹 (6,7), 5 그룹 (8-10) 임. 자료 : 한국보건사회연구원 (2015). 사회이동과사회통합실태조사. 제 5 절사회이동성수준의국제비교 112) 한국인의사회이동성에대한불신이어느정도수준인지를분석할필요가있다. 이와관련해서우리나라가어느정도의사회이동성을보이는지, 그리고그에비해서인식적차원의괴리는얼마정도인지를확인할수있다. 특히, 우리나라는급격한산업화, 고도성장의과정을거친결과상당히특징적인사회이동의경향을보일가능성이 112) 제 5 절은정해식 백승호 (2016), 사회이동수준의국제비교와정책적함의 한국정책학회발표자료를인용한것임을밝힌다.

336 324 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 있다. 사회이동수준에대한객관적현상과국민의주관적인식의결과를생각해보면, 현상과인식의관계를다음 표 9-9 와같이설정할수있다. 첫째, 사회이동의실제수준도낮으며, 구성원들역시사회적이동성이낮다고인식하는경우이다. 봉건사회, 카스트제도와같은경우를생각해볼수있다. 둘째, 사회이동의실제수준은낮은데, 구성원들은사회적이동성이높다고인식하는경우이다. 미국의아메리칸드림의경우를생각할수있을것이다. 셋째, 사회이동의실제수준은높은데, 구성원들은사회적이동성이낮다고인식하는경우이다. 이는계층적상향이동의가능성에대한부정적인식이높은사회라할수있으며, 계층이동의사다리가점차취약해지고있는경우라할수있다. 한국이여기에해당한다고추정해볼수있다. 마지막으로넷째, 사회이동의실제수준도높고, 구성원들도사회적이동성이높다고인식하는경우이다. 이런사회는열심히노력하면성공할수있다는희망이넘치는사회이며, 구성원의노력에대한적절한보상이이뤄지는사회로서, 통합된사회의궁극적인모습일것이다. 표 9-9 사회이동성분석의틀 2: 이동의실제와인식 구분 사회이동의실제 이동에대한인식 낮은이동 낮은이동성인식 낮은이동 높은이동성인식 높은이동 낮은이동성인식 높은이동 높은이동성인식 자료 : 여유진 정해식외 (2015, p.147). 우리사회가높은이동성경험에도불구하고낮은이동성인식을보일것이라는추론이가능하다. 한국이정확히어떠한경향에있는지를국제사회조사 (International Social Survey Program, ISSP) 의 2009년사회불평등 (Social Inequality) 모듈자료를이용하여분석하였다. 이를통해서산업화가진행된대부분의국가에서사회이동의경험이줄어들고있는상황임을고려할때, 다른국가에서는사회이동에대한인식이어떤수준으로나타나는지를함께확인할수있다 113). 113) 이와관련한세부적인분석과정및내용은여유진 정해식등 (2015) 의보고서및정해식 백승호 (2016) 자료를참고할수있다.

337 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 325 먼저직업계층이동의전반적인현황을살펴보면, 우리나라는자녀세대중약 50% 정도가아버지보다직업계층이상승이동한것으로나타난다. 반대로자녀세대중 21.6% 정도는아버지직업계층보다낮아진것으로나타난다. 동일한수준은 28.4% 에그친다. 현재한국사회는매우높은계층상향이동을경험하였던나라인것이다. 이에비해서어느정도산업화를이룬이후인다른국가들은상향이동의경향이약 40% 수준에그치고있다. 표 9-10 직업계층의전체적인이동현황비교 ( 단위 : %) 직업계층이동 덴마크 핀란드 프랑스 독일 일본 한국 미국 평균 상승이동 전체 동일 하강이동 상승이동 남성 동일 하강이동 상승이동 여성 동일 자료 : ISSP 하강이동 표 9-11 은이러한세대간직업지위의이동을연령집단에따라서구분한것이다. 각나라별로교육기간등에서차이가있기때문에현재의직업지위가정착되었다고볼연령도조금씩다르다. 그럼에도개괄적인경향은확인할수있다. 먼저, 우리나라는어느세대나상승이동의경향이높았음을확인할수있다. 특히 61세이상집단에서상향이동의경험은 64.8% 로높게나타난다. 그렇지만이러한상향이동의경험은최근세대로올수록조금씩낮아지고있다. 그결과이제막사회활동을시작하는집단에서는이전에확인되지않았던하강이동의비율도확인되고있다 114). 114) 이들의경우에는정상적인직업궤도에진입하지못하였기때문에나타나는현상일가능성이있다.

338 326 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 표 9-11 직업계층의이동현황 - 세대별 ( 단위 : %) 직업계층이동덴마크핀란드프랑스독일일본한국미국평균 61 세이상집단 41~6 0 세집단 25~4 0세이하집단 25~3 0세이하집단 자료 : ISSP 상승이동 동일 하강이동 상승이동 동일 하강이동 상승이동 동일 하강이동 상승이동 동일 하강이동 국제사회조사자료는부모와자녀의직업에대한정보도제공하지만, 또한계층이동의인식에대한정보도제공한다. 이러한내용을분석해보면한국은실제로직업계층이동이일어난바에비해서이동성인식이높은편은아님을알수있다. 앞서살펴본바와같이계층상승이동의경험은 50% 에이르지만, 실제로계층이상승했다고응답하는이들은 37.7% 에그치고있다. 이것은한국사회에서부모세대에비해서계층이상승했다고인식하기위해서는실제객관적계층의상승이상이어야한다는것을암시한다. 달리말하면, 한국사회에서는상당히높은수준의계층을염두에두고, 이것에이르렀을경우에만계층이상승했다는판단을하는경향이있다. 이러한경향은우리나라에서만유독도드라진다. 다른나라의경우에는다른경향이확인된다. 덴마크, 핀란드의경우에는직업계층이상승이동했다는응답은높고, 실제로상승이동의경향성도약 44~45% 수준을보이고있다.

339 제 9 장사회이동현황과복지정책과제 327 표 9-12 세대간직업계층이동의방향에대한인식 ( 단위 : %) 연도이동방향미국독일프랑스한국일본덴마크핀란드 상승이동 하강이동 합계 주 : 본인의직업계층이아버지의직업계층보다 매우높다, 높다 인경우상승이동, 반대의경우는하강이동으로계산하였음. 자료 : ISSP 제 6 절한국사회의현실과사회이동성제고를위한정책과제 앞서사회통합의관점에서사회이동성을다루기시작하였다고밝힌바있다. 사회이동성을사회통합의한요소로다루는이유는긍정적인사회이동성인식이사회통합에기여하기때문이다. 표 9-13 은세대내계층이동가능성이높다고생각하는집단에서일반신뢰수준이높게나타나고있음을보여준다. 표 9-13 세대내계층이동인식과사회신뢰수준 세대내계층이동가능성에대한인식 구분 사회신뢰수준 신뢰하기힘들다보통신뢰할수있다합계 매우높다 약간높다 약간낮다 매우낮다 모르겠다 평균 ( 단위 : %) 주 1) 우리사회에서일생동안노력을한다면개인의사회경제적지위가높아질가능성이얼마나된다고생각하십니까? 로물었음. 2) 사회신뢰수준의측정은 신뢰하기힘들다 는 0-3 점으로응답한경우, 보통 은 4-6 점으로응답한경우, 신뢰할수있다 는 7-10 점으로응답한경우로구분하였음. 자료 : 한국보건사회연구원 (2015), 사회이동과사회통합실태조사.

328 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 과거한국이경험한높은사회이동경험이사회계층구조가어느정도완성된현재에와서도지속될것으로기대하기는어렵다. 문제는과도한계층이동의기대가스스로의계층이동인식을부정적으로평가하게하고, 또장래의계층이동가능성에대해서도부정적으로평가하는것이다.

한국사회이동성에대한부정적인식의근원에는사회최상단을향한사다리가거둬졌다는현실보다는한국사회전반의불안이, 특히하위계층에게집중되는현실이존재한다고보아야할것이다. 특히, 이러한불안의근저에는한국사회의다차원적인불평등이위치한다. 우리나라의불평등의특징은사회적위험에대한대응에서도사회계층별차이가난다는것이다.

340 328 복지환경변화에따른사회보장제도중장기정책방향연구 과거한국이경험한높은사회이동경험이사회계층구조가어느정도완성된현재에와서도지속될것으로기대하기는어렵다. 문제는과도한계층이동의기대가스스로의계층이동인식을부정적으로평가하게하고, 또장래의계층이동가능성에대해서도부정적으로평가하는것이다. 특히, 사회의최상층으로진입해야만사회이동이이뤄진다고보는일련의신화들 ( 소위 개천에서용나는 ) 을강조하는분위기도경계해야한다. 현재의사회계층구조가정착화되기시작한이후에는사회최상단이각종자원을독점하는현상을통제할필요가있으며, 그렇게해서중산층수준에서라도적정한수준의자원을가지게하는것이필요하다. 한국사회이동성에대한부정적인식의근원에는사회최상단을향한사다리가거둬졌다는현실보다는한국사회전반의불안이, 특히하위계층에게집중되는현실이존재한다고보아야할것이다. 특히, 이러한불안의근저에는한국사회의다차원적인불평등이위치한다. 우리나라의불평등의특징은사회적위험에대한대응에서도사회계층별차이가난다는것이다. 정규직, 비정규직간사회보험가입률의차이가명확하며, 소득수준에따라서도사회보험가입률에상당한차이가있다. 그림 9-12 근로형태별사회보험가입률 그림 9-13 월평균임금별사회보험가입률 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사. 자료 : 통계청, 지역별고용조사 객관적수준에서과거와같은형태의사회이동수준을확보하는것은더이상어렵다. 그러므로현시점에서한국의사회이동성수준의문제는 누구나공정한수준의이동성 을확보할수있게하는것과더불어, 상층과중 하층간의사회적격차를줄이는것을시작해야한다. 과거한국사회가 성공한자 에대한상당한보상을하였던것은

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ePapyrus PDF Document - 1 - - 2 - - 3 - - 4 - 지난 년간의경제성장과사회지표변화 지난 년간의경제성장 - 5 - (%) 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0-5.0-10.0 1954 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010-6 - 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 1953 1960