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동긴 노
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1 이베로아메리카제 18 권 1 호 [ ] : 29~55 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 임수진 * (Lim, Su-Jin) 1) <Abstract> This study deals with political party coalition in Chile after the democratization. The interest in the coalition politics as a way to achieve the compromise in divided government is increasing in presidentialism countries. But, research on this field remains in the introductory level. The Chilean case is an appropriate model because Chile is the most stable country politically and economically in Latin America. And also Chile has a long history to constitute political party coalition. They show different types of coalition formation and its long-time maintenance. The main contents of this study are the analysis of specific factors to affect to political party coalition, and to illuminate what impacts the outcome of the Chilean case. Key Words: Party Coalition, Government Coalition, Electoral Coalition, Chile, Political Coalition * 대구가톨릭대학교중남미학부. sonialim7@cu.ac.kr

2 30 이베로아메리카제 18 권 1 호 Ⅰ. 서론 칠레의정당체계는다당제지만, 두개의정당연합을형성하여양당제처럼작동하고있다. 1989년민주화이후첫선거에서형성된중도좌파연합과우파연합이현재까지지속해오고있고, 군소정당의원내진출이드물기때문이다. 중도좌파연합은피노체트독재에반대하던세력이형성한 민주주의를위한정당연합, 콘세르타시온 (Concertación de Partidos por la Democracia) 이고, 우파연합은 칠레를위한연대, 알리안사 (Alianza por Chile) 로피노체트군사독재정부인사들이민주세력을견제하기위한목적으로형성한정당연합이다. 정당연합은의원내각제국가들이과반의석을확보를통한정부구성을목적으로형성하는것이일반적이다. 반면대통령제국가에서는대통령과의원의고정된임기를보장받기때문에여소야대상황이라도정당연합을형성할요인이없다. 그러나쉐붑 (2004) 의연구에따르면대통령제에서도정당연합은활발하게형성되며, 의원내각제보다도형성비율이높았다. 데에사 (1997) 와알트만 (2001) 은중남미대통령제국가정당연합형성을분석하여대부분국가에서정당연합을형성하고있음을보여줬다. 그중에서도칠레는다른중남미국가와비교하여정당연합의역사가깊을뿐만아니라연합형성이매우빈번하게발생한다. 또한다양한형태의정당연합이형성되고있고, 정치제도화의수준이높으며, 연합을한번형성하면오랜기간유지되므로대통령제정당연합연구에적합한사례이다. 반면한국은정당연합은거의형성되지않았고, 정당통합이빈번하게이루어졌으며, 정치문화의수준이낮아정당연합이원활히작동하기도어려울뿐만아니라정치권력획득을위한이합집산이라는부정적인인식이강하다. 이런이유로정당연합에대한논의는시론적연구에머물고있다. 그러나최근선거때마다정

3 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 31 당연합이중요이슈가되고, 다당제, 결선투표제, 연립정부가논의의대상으로떠오르면서같은대통령제국가에서형성되는정당연합에대한사례연구는우리정치에도중요한시사점을제시할것이다. 본연구는민주화이후레정당연합의형성과유지를살펴봄으로써그의미를분석하고함의를도출하는것을목적으로한다. 특히대통령제의속성상정당연합을유인하는인센티브가없음에도불구하고칠레에서정당연합이형성되고, 한번형성된정당연합이오랜기간유지될수있었던배경을분석함으로써정당연합의경험이적은한국에주는시사점을찾을수있을것이다. 구체적으로이논문이다룰문제는첫째, 칠레정당연합의형성요인및목표이다. 둘째, 정당연합의유형에따른형성과유지요인에대해살펴보고, 마지막으로형성된정당연합이여러변수에도불구하고붕괴하지않고오랜기간유지하는이유를분석할것이다. Ⅱ. 정당연합이론 1. 정당연합의개념과형성이론 정당연합은국가권력구조와연합의형태에따라선거연합, 정책연합, 정부연합, 연정연합, 연립정권, 연립내각, 공동정부, 연합정부등다양한명칭으로사용한다. 따라서정당연합의개념은정당연합의형태에따라달라질수밖에없으나, 광의의개념으로정의할때정당연합은정당통합과는다르고, 각각의개별정당이정당명과조직을유지한채동아리를형성하는것을말하며한시적인정책협력관계를추구하고, 궁극적으로는권력의공유및유지에더큰비중을두고있다 ( 김현우외 1999; 진영재, 박준식 2008, 임수진 2014).

4 32 이베로아메리카제 18 권 1 호 정당연합은국가권력구조에따라의원내각제에서나타나는정부연합과대통령제에서나타나는다양한형태의연합으로나눌수있다. 김영미 (Youngmi Kim 2006) 는대통령제의정당연합을행위주체와방식에따라선거연합, 정책연합, 정당연합으로나눈다. 여기서말하는정당연합은여당이형성하는정부연합과그정부연합을견제하기위해형성하는야당간의정당연합이다. 선거연합은대선과의회선거승리를위한연합을말하며, 정책연합은사안에따라일시적으로연합하는것을뜻한다. 정병기 (2014) 는정당연합을선거연합, 통치연합, 대항연합으로구분하고있다. 통치연합은선거승리후여당이형성하는정부연합을의미하며, 대항연합은야당이정부연합을견제하기위해형성한것을말한다. 의원내각제정당연합은정부구성을통한정책추구와공직추구를목적으로하기때문에정당연합을형성할때과반의석을넘는최소한의의석수, 이데올로기근접성을고려한다. 그러나대통령제에서는그제도적차이로다양한요인이영향을끼치게되는데, 네뚜 (Neto 1998) 와알트만 (Altman 2000), 임수진 (2014) 은여당의안정적인의석확보, 결선투표제, 정당파편화, 이데올로기파편화에서정당연합의형성요인을찾았다. 이들은여당이의회과반의석을확보하지못했거나, 결선투표제를시행하는국가, 분극화된정당체계를형성할수록정당연합은활발하게형성되었다고주장한다. 또한형성된정당연합은브라질처럼이념적으로거리가먼정당들이연합하는경우도있었지만, 대부분의경우이데올로기거리가가까운정당들이참여하였다. 2. 칠레정당연합형성과유지요인에관한선행연구 칠레에서형성되는정당연합의유형은선거연합과정부연합, 대항연합이다. 정당은선거에앞서선거연합을형성하고, 선거에서승리하면정부연합

5 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 33 을, 패배하면야당연합을형성했다. 정당연합을형성한후에는통합하지않고, 정당명과정당조직을그대로유지한채정당연합내에서정책경쟁을하고있다. 또한칠레정당연합은공동의목표를추구하며, 공동의후보를공천하는것을원칙으로하고있다. 칠레선거법에따르면정당뿐만아니라정당연합이하나의후보자명부를제출하는것을인정하고있으며개별정당보다는정당연합을형성하여선거를치르는경우가더많다. 네뚜, 알트만, 임수진의연구에의하면칠레는여당이과반의석을확보하지못했고, 결선투표제를시행하며, 분극화된정당체계를보인다. 분극화된다당체계에서의회과반을형성하지못한여당은정당연합을구성하여행정부를지원하게된다. 분극화된다당체계는결선투표제도에도영향을미치는데, 결선투표에서승리하기위해서도정당들은연합을형성하게된다. 형성된정당연합은이념적으로가까운중도및좌파정당들간의연합과우파정당들간의우파연합이다. 칠레정당연합은민주화이전에도있었다. 1925년비례대표제도입이후인민연합의 1970년대선승리까지대부분의선거에서선거연합을형성해왔다. 민주화이후치러진모든선거에서도선거에앞서선거연합을형성하였다. 민주화시기중도좌파세력은피노체트독재반대와민주주의공고화를목표로선거연합을형성하여승리하였으나여당인기독민주당의의석은원내 1/3에도미치지못했다. 2005년미첼바첼렛사회당정부는의회의 1/10을겨우넘기는의석만을확보하는데그쳤다. 때문에선거에서승리하였음에도불구하고안정적인국정운영을위해서다른정당과정부연합을형성했다. 연합의목표에따라선거연합의명칭을바꾸거나, 1차투표에는참여하지않았던정당을결선투표에앞서참여시키는경우도있었다. 또한정당파편화가크기때문에원내에진출한정당의수가많고, 그만큼여당이원내과반의석을확보하기어렵다. 뿐만아니라결선투표에서득표율을높이기

6 34 이베로아메리카제 18 권 1 호 위해서는정당연합을선택하는것이유리하다. 한편시아벨리스 (Siabelis 2004) 와나비아 (Navia 2004) 는정당연합형성요인을 2석선거구제도 (binominal) 에서찾는다. 2석선거구제도는세계에서유례를찾아볼수없는매우독특한방식의비례대표제로한선거구에서 2명의의원을선출하는것을말한다. 칠레선거법에따르면, 각정당과정당연합혹은무소속후보들은각선거구당최대 2명의후보자를명부에올려제출하고공개할수있다. 유권자들이지지하는후보자에게투표하면첫번째의석은각후보자들중에서가장많이득표한후보자에게돌아간다. 특이한점은두번째의석을차순위후보자가차지하지못할수도있다는점이다. 득표율에서 3위, 4위를했더라도 1위와같은정당혹은정당연합이고, 그두사람의득표율의합이 2위의두배이상이면 2위가낙선하고 3, 4위라도당선되는방식이다. 따라서지역구에후보자를한명도공천하기어려운군소정당이나무소속후보들은당선가능성을높이기위해정당연합을형성할수밖에없다는것이다. < 표 1> 칠레 2 석선거구제에따른당선사례 하원 상원 하원 상원 하원 상원 하원 상원 하원 상원 예 예 예 예 계 출처 : 칠레국회도서관 ( * 하원 120명중 1위당선자를제외한 60명과상원 38명중 1위당선자를제외한 19명과 9명 을분석하였음. 1993년부터상원의분석대상이 9명으로줄어든것은상원의임기가 8년 으로 4년에한번씩 18명만선출하기때문이다.

7 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 35 한지역구에서두명의당선자를내는중대선거구의경우득표율에서 1위와 2위를차지한후보자가당선되는것이일반적인선거제도이다. 득표율에서 1위와 2위가당선된경우는위의네가지예시중예 1과 3에해당된다. 2 위가낙선하고 3위혹은 4위득표자가당선된경우는예 2와 4에해당된다. 1989년에는하원 60석중 15석이, 1993년에는 13석, 1997년에는 10석, 2001년과 2005년에는각각 9석과 11석이다. 상원의경우에는 1989년에 11석으로전체의반이넘고, 1993년 2석, 1997년 3석, 2005년에 2석이순위가뒤바뀌어당선되었다. 이는전체의석의 20% 안팎을차지한다. 이처럼 2석선거구제도는거대정당연합에참여하지않고서는무소속과군소정당이원내진출을할수없게만드는제도다. Ⅲ. 분석대상과방법 1. 분석대상 이논문에서분석할정당연합은정병기의정당연합으로선거연합, 통치연합, 대항연합으로구분한다. 따라서분석대상은선거에앞서형성하는선거연합, 선거에서승리한정당이형성하는통치연합, 여당세력을견제하기위해형성하는대항연합이다. 이러한형태의정당연합은정당의조직을유지하면서공동의목표하에형성한정당연합이며, 정당통합과는다르다. 분석시기는민주화이후첫선거인 1989년부터최근선거인 2013년선거까지를대상으로한다.

8 36 이베로아메리카제 18 권 1 호 2. 분석방법 중남미대통령제국가에서형성하는정당연합에관한연구는특정국가에대한사례를중심으로발전해왔다. 특정국가에서형성하는정당연합의형성현황을보여주는데그치고있고, 칠레의경우 2석선거구제도가정당연합에미치는영향과중도좌파연합집권에따른정치과정이주연구대상이었다. 따라서이논문에서는선행연구에서논의하였듯이대통령제정당연합형성요인을일반화한네뚜, 알트만, 임수진의분석에서제시된독립변수인결선투표제, 비례대표제, 여당의석수, 정당파편화, 이념적거리를수용하여분석하고자한다. < 그림 1> 연구의분석틀 선행연구는결선투표제, 비례대표제, 여당의석수, 정당파편화, 이념적거리가칠레에서형성되는정당연합에영향을준다고분석하였다. 그러나선행연구는정부연합만을분석하고있기때문에분석의시기와대상을확장하여정부연합, 즉통치연합뿐만아니라선거연합, 저항연합에도영향을주

9 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 37 는지분석할것이다. 이러한면밀한분석을통해칠레의정당연합이형성되고유지되는정치환경을고찰할수있을것이다. Ⅳ. 칠레의정당연합형성과유지 1. 민주화이후정당연합 ( ) 형성 집권여당인중도좌파연합콘세르타시온은민주화직후인 1989년부터 2009년까지 20년을집권하고, 2013년선거에서승리하였다. 중도좌파연합은피노체트군사정권시절형성한 17개정당들과시민단체들의선거연합으로출발했다. 이들은피노체트재신임을묻는국민투표를승리로이끌어독재정권을종식시키고민주정권을수립하고자이른바 No 운동 을주도하였던세력이다. 소속정당은중도성향의기독교민주당 (PDC) 과급진사회민주당 (PRSD), 좌파성향의사회당 (PS) 과민주당 (PPD) 이다. 당시중도좌파진영이선거연합을선택했던배경을보면여전히존재하는군부세력에맞설힘이매우약했기때문이다 (Bascuñan 2009, 23). 군부독재 18년동안야권은와해되어피노체트세력에맞설세력화가필요했고, 세를규합한민주화세력은반피노체트, 민주주의실현이라는공동의목표아래선거연합을형성하게된것이다. 현재는콘세르타시온소속정당에공산당등이새로참여하여누에바마요리아 (Nueva Mayoría para Chile) 라는정부연합을형성하고국정을운영하고있다. 우파연합인알리안사는피노체트추종세력과우파세력이 1989년에형성한정당연합이다. 1989년선거에서는민주주의와진보 (Democracia y Progreso) 라는이름으로정당연합을형성했고, 20년동안치러진대선과의회선거에서중도좌파연합에모두패했으나 2009년에한번집권한바있다. 소

10 38 이베로아메리카제 18 권 1 호 속정당으로는우파성향의독립민주연합 (UDI, Unión Demócrata Independiente) 과중도우파성향의국가혁신당 (RN, Renovación Nacional) 이있다. 우파연합의목표는시장경제와자유주의실현이다. 우파연합의형성은중도좌파연합을견제하려는목적도있었지만, 우파연합의구성원들이고안한 2석선거구제도가제도적으로정당연합을촉진하고의석수확보를위해개별정당보다는연합을유도하도록설계하였기때문이다 (Von Baer 2009, 19). < 표 2> 민주화이후칠레의대통령선거연합 ( ) 기간대통령후보선거연합 소속정당 참여정당 Hernán Buchi Democracia Progreso UDI UDI-RN 1989 Francisco Javier Errázuriz Talavera Unión de Centro UCC 자유당 - 칠레사회주의자당 - 중도연합 - 국민당 - 남부당 1993 Patricio Aylwin Concertación PDC PDC-PPD-PH-PV- 무소속 Arturo Alessandri Unión por el Progreso de Chile UDI UDI-RN José Piñera 무소속 Manfred Max Neef PV Eugenio Pízarro 아옌데주의민주좌파연합 Cristian Reitze La Nueva Izquierda PH PH-PV Eduardo Frei Concertación PDC PDC-PPD-PS-PRSD Joaquín Lavin Alianza UDI UDI-RN Gladys Marin Millie PC Tomas Hirsch PH 1999 Sara Larraín Ruiz-Tagle PV 녹색당 PV-IND Arturo Frei Bolivar 무소속 Ricardo Lagos Concertación PPD PDC-PPD-PS-PRSD 2005 Sebastian Piñera Alianza RN 연합붕괴 Joaquín Lavin Alianza UDI 연합붕괴 Tomas Hirsch Juntos podemos más PH PC-PH Michelle Bachellet Concertación PS PDC-PPD-PS-PRSD

11 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 Sebastian Piñera Coalición por el Cambio RN RN-UDI-ChilePrimero Eduardo Frei Concertación PDC PDC-PPD-PS-PRSD Marco Ominami Nueva Mayoría para Chile 무소속 PV-PH Jorge Arrate Juntos Podemos Más PC PC-IC Michelle Bachellet Nueva Mayoría PS PDC-PPD-PS-PRSD-MAS-PC- IC Evelyn Matthei Alianza UDI UDI-RN Marco Ominami Si tú quieres, Chile cambia PRO PRO-PL Franco Parisi IND Marcel Claude Reyes PH Alfredo Sfeir ECOV PV PV-PVN Roxana Miranda IGUAL Ricardo Israel PRI Tomas Jocelyn-Holt IND 출처 : 칠레선거관리위원회 ( * PDC( 기독민주당 ), PPD( 민주당 ), PR( 지역당 ), PH( 인권당 ), PV( 녹색당 ), RN( 국가혁신당 ), UDI( 독립민주연합 ), PS( 사회당 ), PSD( 사회민주당 ), PRSD( 급진사회민주당 ), IND( 무소속 ), PC( 공산당 ), MAS( 확대사회운동 ), IC( 기독좌파당 ), PRO( 진보당 ), PVN( 북부녹색당 ), PRI( 무소속지역당 ) < 표 2> 는민주화이후형성된대통령선거연합을보여준다. 1989년부터 1999년선거까지는두정당연합외에도개별정당이대선에출마하였으나동시선거첫해인 2005년부터는군소정당도정당연합을만들어후보자를선출하는경향이나타난다. 중도좌파연합과우파연합은 1989년부터현재까지지속하고있는정당연합이다. 그러나우파연합은 2005년대선에서대통령선거연합을형성하지못했다. 단일후보를선출하였으나낙선한후보자가불복하여두명의후보자를낸것이다. 우파연합은의회선거에서는연합을유지하고, 대선에서는각정당후보자가정당의이름으로출마했다. 그러나이들은결선투표에앞서다시연합했다. 중도좌파연합도 2009년대선을앞두고탈당한마르코오미나미 (Marco Ominamí) 가무소속으로출마하였으나

12 40 이베로아메리카제 18 권 1 호 결선투표에오르지못했고, 2013년선거에서도 3위에머물렀다. 민주화이후대선에서결선투표에오른후보는 2005년선거를제외하고모두정당연합소속이었다. 중도좌파연합과우파연합이아닌정당혹은정당연합의후보는결선투표에이르지못했다. 요약하면, 두거대정당연합의후보가아닌제 3의후보는결선투표에오르지못했고, 개별정당들중에는 1차투표를위한선거연합을형성하지않았더라도결선투표직전에선거연합을형성했다. < 표 3> 민주화이후칠레의정부연합 ( ) 기간대통령결선투표여당참여정당 Patricio Aylwin 1차투표 PDC PDC-PH-PV-PPD-무소속등 Eduardo Frei 1차투표 PDC PDC-PRSD-PS-PPD- 무소속 Ricardo Lagos 결선투표 PPD PDC-PRSD-PS-PPD-무소속 Michelle Bachellet 결선투표 PS PDC-PRSD-PS-PPD-무소속 Sebastian Piñera 결선투표 UDI UDI-RN 2013-현재 Michelle Bachellet 결선투표 PS PDC-PRSD-PS-PPD-PCC-무소속 출처 : 칠레선거관리위원회 ( * 기독민주당 (PDC), 인권당 (PH), 녹색당 (PV), 민주당 (PPD), 사회당 (PS), 급진사회당 (PRSD), UDI( 독립민주연합 ), RN( 국가혁신당 ), PCC( 칠레공산당 ). 칠레의선거연합은선거승리후에는정부연합으로발전하여다음선거에서도붕괴하지않고같은정당들이다시선거연합을형성했다. < 표 3> 은민주화이후칠레의정부연합을보여준다. 중도좌파연합콘세르타시온은 2009년집권여당에서야당으로지위가바뀌었음에도불구하고붕괴하지않았다. 최근 2013년선거에서승리하면서칠레공산당등과확장된정부연합을형성한것을제외하고는 1989년에형성한정부연합의참여정당에는변화가없다 1). 2009년집권한우파연합도정부연합을형성하였을때와선거에서

13 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 41 패배하여야당연합으로남았을때모두참여정당은같았다. < 표 4> 민주화이후칠레하원선거결과 ( ) 정당 / 득표정당연합율의석득표 율의석득표 율의석득표 율의석득표 율의석득표 율의석득표 율의석 PDC( 기민당 ) PRSD ( 급진사민당 ) PS( 사회당 ) PPD( 민주당 ) 기타 Concertación ( 중도좌파연합 ) RN ( 국가혁신당 ) UDI ( 독립민주연합 ) 기타 Alianza ( 우파연합 ) 군소정당 / 군소정당간연합 출처 : 칠레내무부 ( < 표 4> 민주화이후칠레의의회선거를보면, 단일정당보다는정당연합을형성하여선거를치르는현상이뚜렷하고, 정당연합에참여하지않은정당의원내진출은매우드물다. 그러나정당연합을형성했더라도거대정당연합인중도좌파연합과우파연합에참여하지않으면의석확보가어려웠 1) 칠레사회는아옌데사회주의정부시절의혼란과피노체트군사정부의혼란을겪었기때문에, 극우파와극좌파를경계하는성향을보인다. 따라서중도좌파연합은같은좌파지만공산당과의연합을하지않다가당시대선에서가장큰이슈였던교육개혁문제에대한사회적요구가거세지자교육개혁운동을주도하며국민들의지지를받던공산당과연합하였다.

14 42 이베로아메리카제 18 권 1 호 다. 두정당연합에참여하지않은정당혹은정당연합의의석수는하원기준으로 2009년선거에서 5석이가장많았고, 1993년에는한석도확보하지못했다. 그러나군소정당과군소정당연합의득표율을보면, 2009년에 7.6% 로가장적은득표율을기록했다. 2013년에는 16% 나득표하였음에도불구하고낮은의석전환율을보인다. 1993년에는 7.9% 를득표하고도의석을한석도얻지못했다. 반면중도좌파연합과우파연합은득표율보다높은의석을배분받았는데, 이는 2석선거구제도때문에나타난결과로득표율과의석전환율이일치한다는비례대표제의취지에어긋난다. 따라서군소정당들이연합을형성해도두거대정당연합에참여하지않으면원내진출이어렵다는것을보여준다. 여당의의석수를보면, 어느정부도원내과반의석을확보하지못했다. 1989년선거에서기독민주당이 38석을얻은것이집권여당의의석수가가장많은때였고, 바첼렛사회당정부는 15석에불과하다. 입법활동과행정부지원을위해서는다른정당과연합할수밖에없는구조이다. 선거때마다선거공약, 즉정당연합의목표가달라지기때문에정당연합의명칭변화는있어왔지만, 1989년선거에앞서형성된두개의정당연합은현재까지지속되어오고있다. 선거에서연합의후보가대선에서승리하면정부연합을형성했고, 패배한연합은야당연합을유지하며행정부와여당을견제하는기능을유지해왔다. 2. 칠레정당연합형성과유지배경으로본특징 민주화이후칠레에서형성된정당연합은다음과같은특징을보인다. 첫째, 개별정당보다는정당연합을형성하는것이일반적이며, 형성된정당연합은선거연합, 정부연합, 야당연합이다. 2005년대통령선거를제외하고는모든의회및대통령선거에서선거연합을형성하였고, 선거에서승리한선

15 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 43 거연합은정부연합을, 패배한선거연합은야당연합을형성하였다. 이렇게형성된연합은유지기간이길고, 참여정당의변화는거의없었으며, 하나의정당처럼작동한다. 둘째, 중도좌파연합과우파연합이라는두개의거대정당연합이민주화이후모든대선에서승리하였고, 의회선거에서도다수의석을차지하고있다. 이두정당연합에소속되지않은군소정당이나군소정당연합의원내진출은드물었다. 셋째, 정당연합의목표가분명하다. 선거직전의회의원당선이나대선승리를위해형성한연합이아니라선거이후에추구할정책방향을정당연합의목표에분명히제시함으로써유권자들의판단을용이하게한다. 뿐만아니라선거승리후정부연합에대한구속력이없음에도불구하고선거연합형성전에합의한정당연합의목표가있기때문에정책추구를위한정부연합혹은야당연합형성이자연스럽다. 의원의정책추구는정당연합을유지하게하는큰인센티브이다. 넷째, 정당연합의목표를합의하고분명히할수있었던이유는정당간의이데올로기거리가가깝기때문이다. 정책은이데올로기가반영된것이다. 중도와좌파정당들간의이데올로기차이가크지않고, 우파정당들간의이데올로기거리도가깝다. 따라서정당연합의목표는물론정당연합내부의정책합의에이르는과정이수월하다. 정당연합의형성요인을보면, 독립변수인결선투표제, 여당의의석수, 이데올로기, 정당파편화, 비례대표제는선거연합, 정부연합, 야당연합형성에영향을주는것으로나타났다. 다만선거전에는선거승리가목표이고여야의지위가정해진상태가아니므로결선투표제와비례대표제가더강한영향을준다. 그러나선거후에는여당의의석수, 정당파편화가더강한영향을미쳤다. 의회선거연합에는비례대표제인 2석선거구제도가, 대통령선거연합에는결선투표제도가강한영향을주는것으로나타났다. 이데올로기는선거연합, 정부연합, 야당연합형성에영향을주었는데, 이데올로기가가

16 44 이베로아메리카제 18 권 1 호 까운정당들이연합하는경향을보였다. 이러한배경에는칠레의분극적다당체계가있다. 분극화된다당제국가에서의회권력을확보하고, 대선에서승리하기위해서선택할수있는대안은정당연합이다. 의회선거의경우 2 석선거구제도는정당의수를줄일목적으로설계되었기때문에그제도적속성상다른정당과연합하지않으면당선될확률이줄어들게된다. < 표 4> 에서알수있듯이 2석선거구제도방식이아니었다면두정당연합의의석수는줄어들고, 군소정당과군소정당연합의원내진출은늘어났을것이다. 또한결선투표에앞서선거연합을재형성하는등결선투표에진출한후보자가세력을확산하는데중요한역할을하고있다. 정부연합을형성한요인은정당파편화로인한여소야대상황에서여당의과반의석확보를통한행정부지원이다. 칠레는민주화이후모든선거에서어느정당도 1/3 이상의의석을확보한경험이없다. 여당이원내과반에훨씬못미치는의석으로입법활동을하는것은어려운일이다. 입법을위해서는원내과반의석이, 쟁점법안과개헌을위해서는전체 3/5 이상의찬성이필요하기때문이다. 또한야당이연합을형성하기때문에여당은야당견제를위해서라도과반의석확보를위한정부연합을형성할수밖에없다. 한편패배한선거연합은야당연합을형성했는데, 민주화이후여섯번의대통령선거를치르면서우파가승리한것은 2009년한번뿐이다. 정부연합참여에따른인센티브가없음에도불구하고우파는야당연합으로남았다. 칠레는풀뿌리사회까지이데올로기가강한국가로이념성향이다른우파가좌파와연합한다는것은민의에어긋나는일이다. 또한모든의원은정책추구라는목표가있기때문에우파정당들끼리연합하여입법을통한정책추구가가능하다. 결선투표제도, 2석선거구제도, 여당의과반의석확보를통한행정부지원, 야당의여당견제와정책추구등정당연합형성과유지요인에도불구

17 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 45 하고, 정당연합은구속력이없기때문에민주화이후 20년이넘는오랜기간동안정당연합을유지한다는것은어려운일이다. 또한대통령의임기말에레임덕이나타나면여당의차기대권주자들은대통령과거리를두기위해서라도정부연합에서탈퇴할수있다. 야당의경우집권여당인센티브를누리기위해서야당연합을탈퇴하고정부연합에참여할수도있다. 그럼에도불구하고칠레정당들이선거연합을형성한이후로도오랜기간연합을유지하는이유는무엇일까? 실제로중도좌파연합이처음으로우파에권력을이양한 2009년대선직후급진사민당은중도좌파연합을탈퇴하고여당지위를얻은우파연합가입협상을시도하다여론에부딪혀포기한적이있다. 이런시도는여당지위가주는인센티브를우선고려했기때문이다. 급진사민당은중도정당이므로좌파와우파정당모두이데올로기차이가크지않아어느정당연합과도연합할수있다. 기독민주당역시중도정당으로우파와연합할수있고, 정책적측면에서도동성혼이나낙태문제같은보수적인이슈에서는중도좌파연합의다른정당들과차이를보이기도한다. 대통령후보가정당연합내제 1당소속이아닌경우가많았고, 내각구성을보더라도정부연합에참여하는정당들의의석수와입각한각료의수는비례하지않았다. 미첼바첼렛 2기정부구성을보면정부연합제 1당인기민당의각료수는 24명중 4명에불과하다. 반면기민당보다의석이여섯석더적은민주당은내각서열 1위인내무부장관겸부통령을비롯하여 2, 3, 5 위를모두차지한다. 내각배분을놓고보면의석수에비례한권력배분으로보기어렵다는뜻이다. 이에대해알트만은관성의법칙으로설명한다. 한번형성한연합에대해정치인들은물론일반국민들은하나의정당으로인식하고있고, 연합에대한신뢰가높기때문에굳이정당연합을해체할이유가없다는것이다. 2017

18 46 이베로아메리카제 18 권 1 호 년선거부터는 2석선거구제도가폐지되고인구비례에따른비례대표제를시행하기때문에정당연합의붕괴가예상됐지만 2016년 10월지방선거에서도두정당연합은하나의선거인명부를제출하기로했다. 그러나정당연합내부의석수변화에따른권력이동, 중도좌파에서우파로, 우파에서다시중도좌파로의정부권력이동, 중도좌파연합내부의여당변화, 제 3의후보출현등정당연합형성과유지, 붕괴에영향을주는다양한요인의등장했다. 그럼에도불구하고관성에따라유지하는것은어려운일이다. 위에서논의한내용에서추론해보면이러한정치환경의변화에도불구하고현재의정당연합구도를유지하는가장큰이유는정당파편화에따른분극적다당체계이다. 어느정당도원내다수당이되지못할때선택할수있는대안이정당연합이기때문이다. 권력을획득하지않고는정책을추구할수없다. 둘째, 아직도피노체트대반피노체트구도가깨지지않았기때문이다. 민주화이후첫정당연합은반피노체트세력구축과민주주의공고화를목표로하여형성된것이다. 이후민주주의는지속적으로발전해왔으나우파연합내부의친피노체트세력은여전히건재하다. 2013년대선에서우파연합의후보는피노체트를지지하는신자유주의자였다. 유권자들은본인이이념적으로우파라도피노체트주의자를대통령으로선출할수없다며대거투표를포기했다. 그결과우파연합후보의 1차투표득표율은 25.01%, 결선투표득표율은 37.38% 에그쳤다. 친피노체트와반피노체트세력간균열이여전히표심으로나타나고있기때문에이구도가깨지지않는이상지금과같은형태의정당연합은유지될것으로보인다. 셋째, 20년이상정당연합이지속되어오면서정당연합은선거때마다반복되는일시적인세력간의이합집산이아니라시스템에의한하나의정당으로작동하고있다. 형성된정당연합의소속정당이바뀌는일은매우드물

19 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 47 었고, 각정당의조직은유지한채분명한정당연합의목표하에서정책경쟁을한다. 정당통합으로계파경쟁을하는것이아니라각정당의정책을존중하고대화와타협을통해국민들을위한정책을추진하는것이다. 또한정당연합초기단계에서는하향식공천을했지만현재는대통령후보, 상하원의원, 지방정부선출직까지오픈프라이머리를통해후보를선출한다. 내용을보면, 모든정당연합은선관위감독하에같은날오픈프라이머리를시행한다. 일반국민, 5년거주이상외국인도참여가가능하지만당원이다른정당경선에투표할수는없다. 예를들면급진사민당은군소정당이지만다른정당들과같은조건에서경선을치를수있고, 대통령후보도낼수있다. 정당연합내부의상하원의석수에비례하여더많은후보를공천받을수있는것이아니다. 또한의석수가많은정당이대통령후보를선출할자격이있는것도아니다. 미첼바첼렛대통령이속한사회당은후보자선출당시정당연합내제 3당이었다. 이처럼제도화된정치시스템이작동하기때문에경선불복이나탈당을하는일이매우드물고, 인물과정책이중요하게작용한다. 넷째, 의회의원은강제당론제가아닌대화와협력을통한교차투표를한다. 칠레정당은정당기율이약하기때문이다. 정당연합으로이데올로기가분명한양당체계를형성하였더라도의원자유투표를하므로투표행위가이념논쟁이나정쟁으로나아가지않는다. 또한여야모두지도부에의한하향식공천을하지않고오픈프라이머리를통해후보를선출하며, 기업의개인의원후원이가능하기때문에중앙당으로부터자유로운개인의원은정책선호와정치적이념에따라자유롭게투표한다. 따라서정책합의에대한불만혹은정당연합공동의목표에대한이견으로정당연합에서탈퇴하거나붕괴할가능성이적다. 다섯째, 칠레정당연합은이념성이분명하다. 칠레정치는정당의이데올

20 48 이베로아메리카제 18 권 1 호 로기적정체성이선명하고, 이데올로기에따른정책실현을추구한다. 때문에이데올로기가가까운정당과의연합은정책추구성을강화시켜주는효과가있다. 이런특징과함께지난 28년동안정당연합을형성하고유지해오면서정당보다는정당연합의이데올로기가더중요해졌다. 유권자들은후보를선택할때정당보다정당연합을먼저선택하고, 그다음으로정당을, 마지막으로후보자를선택한다. 따라서두거대정당연합에소속되지않은정당과후보자들은유권자들의관심밖으로밀려나게되는것이다. Ⅴ. 칠레정당연합의함의와결론 칠레는개별정당보다는정당연합을형성하는것이일반적이다. 중도좌파연합과우파연합이의회다수를구성하며, 군소정당이나군소정당연합의의회진출은드물게나타났다. 대통령선거에서도군소정당이나군소정당연합의결선투표진출은없었으며, 중도좌파연합과우파연합이집권해왔다. 형성된정당연합은선거연합, 정부연합, 야당연합의형태를보이고, 한번형성되면오랜기간유지되는것이특징이다. 또한정당연합은연합의목표와이데올로기가분명하다. 정당연합의형성요인을보면, 다수의학자들이분석한것처럼칠레의정당연합형성요인도다른대통령제국가들처럼분극적다당체계, 선거제도, 이데올로기, 여당의규모이다. 그러나선거와연합의형태에따라요인의차이를보이는데, 의회선거연합은 2석선거구제도가, 대통령선거연합은결선투표제가강한영향을주는것으로나타났다. 칠레는정치제도화수준이높은국가로정당연합형성에대한국민들의인식이긍정적이다. 정책을실현하기위해서는권력을필요하므로다당제국가에서정당연합을통해권력을획득하고정책을실현하는것은당연한

21 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 49 일이라고생각한다. 정당정치의주요행위자인의원개인의이익에따라이합집산하지않고, 이데올로기가가까운정당들이분명한목표하에연합하여민주적인방식으로정책을실현하고있기때문이다. 또한선거법에정당연합에대한규정이명확하고, 대통령선거는물론지방선거까지오픈프라이머리를시행하는등정당연합이하나의정당처럼작동하는데제도적으로도뒷받침하고있다. 칠레의오래된풀뿌리정치문화와가톨릭문화도정당정치에영향을미치고있다. 연합에참여하는의원들은당론투표가아닌개인의신념에의한자유투표를보장받는다. 이념정당이기때문에의원들의이데올로기차이가크지않고, 개별정당과정당연합내에서민주적인방식으로대화와타협의과정을거치기때문이다. 행정부지원을위하여중도좌파연합은매주월요일각정당의대표들이모여정책회의를한다. 정당연합의위기가있을때는교황선출방식인콘클라베 (conclave) 를열어며칠이걸리더라도숙의함으로써의원들의합의를구한다. 정당연합은연합에참여하는정당간의대화와타협이전제되지않으면유지될수없다. 칠레정당연합을촉진하는여러요인이있지만, 2017년 2석선거구제폐지는정당연합에어느정도영향을줄것으로보인다. 새선거법에의하면인구비례에따라한지역구에서한명부터많게는일곱명까지선출하게된다. 이와같은중대선거구체제에서는녹색당이나인권당같은군소정당의진출이늘어날가능성이크기때문에정계개편은있을것이나결선투표제승리를위해서라도정당연합은계속유지될것이다. 칠레는분극화된다당체계를보이지만, 정당연합을형성함으로써정당연합내부의대화와타협을강조해왔다. 즉원심력보다는구심력이작용하여중도에서경쟁하게함으로써정치적양극화를극복해왔다. 한국의정당체계는그동안잦은분당과창당, 합당으로인하여정당연합

22 50 이베로아메리카제 18 권 1 호 에대한인식이부정적이다. 또한정당기율이강하기때문에대화와타협의정치가아닌대립의정치를하고, 중도없는정치적양극화가심각하다. DJP 연합정부가집권하고, 노무현정부가대연정을주장한이후선거때마다정당연합형성을위한논의가있었다. 그러나정당연합형태에대한논의만하다합의에이르지못하거나정당차원이아닌개인간의후보단일화가드물게있었을뿐이다. 칠레의정당연합은숙의민주주의, 대화와타협이라는성숙한정치문화가정착한가운데분명한목표하에형성되었다. 개인이익에따라정당연합을탈퇴하거나새로형성하지않기때문에이합집산이라는비판에서도자유롭다. 또한오픈프라이머리를제도화하여정당연합참여정당간의후보자공천합의가쉽고, 소수정당도다수정당과같은조건에서오픈프라이머리에참여할수있기때문에정당연합은의석수에따른권력배분이아니다. 현대사회가다원화됨에따라다당제국가는늘어나고있다. 정당연합은다당체계에서선거승리뿐만아니라의회내대화와협력을통한정책추구, 의회의행정부지원, 야당의행정부및여당견제라는측면에서대통령제도가원활히작동하기위한기제이다. 칠레의정당연합은그기능이긍정적으로작동하므로같은대통령제다당제국가에적합한본보기가될것이다. 참고문헌 Adrian, Albala(2009), Coaliciónes gubernamentales y régimen presidencial: incidencia sobre la estabilidad política, el caso del Cono Sur( ), Santiago: CIDOB ediciónes. Alcántara, Sáez M.(2001a), Partidos política de América Latina Cono Sur, Salamanca: Ediciones Universidad Salamanca. (2001b), Los partidos políticos en América Latina. América Latina Hoy

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26 54 이베로아메리카제 18 권 1 호 América Latina, No. 25. Ruíz, Valerio J.(2010), Coaliciónes de gobierno bajo regimenes presidenciales: una aproximación a la experiencia latinoamericana, Espacios públicos, Vol.11, No.1, pp Santos, Fabiano(2002), Partidos e Comissões no Presidencialismo de Coalizão, Revista de Ciencias socialais, Vol.45, No.2, pp Siavelis, P. M.(2004), Sistema electoral, desintegración de coaliciónes y democracia en Chile: el fin de la concertación?, Revista de ciencia política, Vol.18, No.1, pp Scott Morgenstern(2008), Candidate Recruitment and Selection in Latin America: A Framework for Analysis, Latin American Politics and Society,Vol.50, Issue 4, Winter, pp Valenzuela, Arturo(1996), Orígenes y características del sistema de partidos en chile: proposción para un gobierno parlamentario, Estudios Públicos, No.64. Von Baer, Ena(2009), Sistema binominal: consensos y disensos, Cieplan, Chile, pp

27 민주화이후칠레정당연합의특징과시사점 55 < 국문요약 > 본논문은민주화이후형성된칠레정당연합에관한연구이다. 대통령제정당연합연구는시론적수준에머물고있으나칠레는정당연합의역사가깊고, 다양한형태의정당연합이형성되며, 한번형성되면오랜기간유지되는것이특징이다. 또한선거때만나타나는이합집산이아니라이념적으로가까운정당들이정당연합을형성하여정당연합과의회안에서정책경쟁을함으로써협의의정치를실현하고있다. 먼저정당연합의형성과유지배경을살펴보고, 그과정에서나타나는정치제도적, 정치문화적의미를분석한다. 또한칠레사례가주는특징과함의를도출해냄으로써대통령제정당연합연구, 나아가서는같은대통령제국가이면서정당연합에대한논의초기단계에있는한국사회에모범적인정당연합방식을제시할수있을것이다. 주제어 : 정당연합, 연정, 선거연합, 칠레, 연합정치 논문투고일자 : 2016 년 4 월 30 일 심사완료일자 : 2016 년 6 월 15 일 게재확정일자 : 2016 년 6 월 20 일

대학생연수용교재 선거로본대한민국정치사

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