NSI 정책연구보고서 2005-02 21 세기의도전, 일자리문제 : 전망과대책 일자리문제의실태와원인 금재호 한국노동연구원노동보험연구센터소장
금재호한국노동연구원노동보험연구센터소장미국 University of Minnesota at Twin Cities에서경제학박사학위를취득하고, 동대학교경제학과강사와대우경제연구소경영전략연구본부연구위원을역임했다. 현재한국노동연구원노동보험연구센터소장으로근무하고있다.
발간사 일자리문제는한국경제에대한 21세기최고의도전으로대두되고있다고해도과언이아닙니다. 외환위기이후하락하던실업률이다시상승세를보이고있을뿐만아니라고용의질도악화되고있습니다. 일자리문제가이처럼심각해진것은대내외여건의변화에따라경제성장의메커니즘이변하고있는데우리가이에적절히대응하지못하고있기때문입니다. 일자리의악화로인해분배와빈곤이급속히악화되었습니다. 이제일자리문제는국정최대, 최고의현안이라아니할수없습니다. 이에국가경영전략연구원에서는한국경제가직면한 21세기최대의현안인일자리문제를총체적으로진단하고그해결책을모색하기위해중앙일보사의후원하에 2004 년 3월부터 2005 년 2월까지 21세기의도전, 일자리문제 : 전망과대책 이라는주제로총 13개분야에걸쳐각분야별최고전문가들이연구를진행하고, 그연구결과를발표하고토론하는정책토론회를개최하였습니다. 동연구와정책토론회를통해각분야의최고전문가들이일자리문제의현황과원인, 일자리문제를야기한대내외경제상황, 일자리문제혁신과제, 재벌, 노사관계, 사회보장제도등일자리문제와관련된모든주제에대해종합적이고심도있는분석을시도할수있었습니다. 이런분석을통해, 우리는한국경제가당면한일자리문제의궁극적인원인은무엇인지, 그리고그러한문제를해결하기위한대책은어디에있는지를파악할수있었습니다. 국가경영전략연구원은이러한정책연구와토론을통해얻은통찰력을사회요로와공유하고향후올바른정책수립에기여하고자, 동연구사업수행을통해생산된연구자료를모아정책연구보고서시리즈를발간하게되었습니다. 아무쪼록이들보고서가향후의정책개혁에유용하게활용되기바라마지않습니다. 끝으로 21세기의도전, 일자리문제 : 전망과대책 주제의정책연구에참여하고기여해주신모는연구자여러분, 그리고동연구사업을후원하고토론회를보도해주신중앙일보사에깊은감사를드립니다. 2005 년 3 월 국가경영전략연구원원장양수길
2005 년 NSI 정책연구보고서 21 세기의도전, 일자리문제 : 전망과대책 시리즈 호수제목저자 2005-01 22010년으로부터의경종 : 실업자 160만의악몽 2005-02 일자리문제의실태와원인 2005-03 중국경제의도전, 한국의과제 2005-04 좋은일자리를위한혁신과제 : 서비스산업의개방 2005-05 중소기업, 패러다임전환의필요성과그방향 2005-06 우리나라투자환경 : 해외투자와외국인투자의동향과시사점 2005-07 투자의욕침체의원인과대책 2005-08 반재벌정서와재벌개혁의과제 2005-09 유럽경제의경직성 : 그배경과두갈래의대응 2005-10 포퓰리즘의유산과뒤늦은개혁의고통 : 중남미의경험 김기승국회예산정책처경제정책분석팀장금재호한국노동연구원노동보험연구센터소장남영숙대외경제정책연구원연구위원김종일동국대학교경제학과교수김준동대외경제정책연구원선임연구위원조영삼산업연구원연구위원이동기서울대학교경영학과교수조영곤동국대학교경영학과조교수김종석홍익대학교경영대학교수조성봉한국경제연구원선임연구위원권영준경희대국제경영대학교수황신준상지대학교경제학과부교수옥우석인천대학교무역학과전임강사허찬영한남대학교경영학부조교수김원호대외경제정책연구원선임연구위원 2005-11 파업의존적노사관계, 개혁의필요성과노조의새로운역할조준모 숭실대학교경제학과교수 2005-12 일자리창출을위한사회보장제도의개선방안 문형표 한국개발연구원선임연구위원 2005-13 부동산시장 : 문제의식과정책방향전환의필요성 손재영 건국대학교부동산학과교수
21 세기의도전, 일자리문제 : 전망과대책 일자리문제의실태와원인 금재호 한국노동연구원노동보험연구센터소장
목차 Ⅰ. 일자리문제의실태 9 1. 실업과고용 9 2. 노동시장의양극화 14 3. 청년실업 17 4. 중장년층의고용불안 21 5. 비정규직근로자 22 6. 자영업취업자 27 7. 여성 30 Ⅱ. 일자리문제의원인 37 1. 성장잠재력의약화 37 2. 미완의구조조정 39 3. 지식, 정보화와세계화 40 4. 제조업공동화와중국의부상 41 5. 경제의양극화 42 6. 인구의고령화 44 7. 고학력화와산업및직업구조의변화 48 Ⅲ. 일자리문제의사회경제적효과 52 Ⅳ. 일자리문제해결을위한선택 55 1. 정부대응현황의평가 55 2. 일자리창출정책의방향 58 [ 참고문헌 ] 71
Ⅰ. 일자리문제의실태 1. 실업과고용 실업률과거높은숫자를기록하였던실업률은 1980 년대의고도성장에힘입어 1988 년최초로 2% 대로하락하였다. 이러한실업률은외환위기직전인 1997 년까지의 10년동안 2% 대를계속유지하여우리나라는사실상완전고용에진입한것으로여겨져왔다. 그러나 1997 년 11월에터진외환위기로실업률은급격히상승하였고, 이에실업난해소는정부가우선적으로해결하여야할국가적문제로대두되었다. 이후외환위기가진정되면서실업률도더불어하락하였지만외환위기이전의 2% 대회복에는실패하고있다. 2004 년 OECD 기준으로우리나라의실업률은 3.7% 를기록하였다. 이는 OECD 국가의평균실업률 7.1% 의절반수준으로실업률자체만본다면외국에비해실업문제가심각하지않다고할수있다 1). 그러나외국에서는구직자들의대부분이실업자통계에포함되는반면, 우리나라에서는사회안전망의미비와경제구조의차이로인해구직자들의상당수는실업자로실업통계에잡히지않는다. 따라서실업률이외국에비해낮다고해서우리나라의실업문제가외국보다덜심각하다고결론내리기어렵다 2). 실업률에영향을미치는것이특히사회안전망이다. 사회안전망이잘갖 1) OECD, 'OECD Employment Outlook,' 2004. 2) 한국의사회안전망이선진국수준으로개선된다면실업률도현재보다는훨씬높아질것으로예상된다. 9
추어진국가에서는사회복지혜택을받기위해실직자의대부분이실업자로정부기관에등록을한다. 이들국가의실업률은일반적으로높게나타난다. 반면사회안전망이미비한국가에서실직자는가족의생계를자신이책임져야하기때문에장기간동안실업상태에있기가어렵고, 조속한시일내에취업을하여야한다. 그러나재취업한직장의소득이최저생계비에도못미치는저소득이거나일주일에 36시간미만의짧은시간동안만취업하는불완전고용이다수발견된다. 따라서사회안전망이미비한국가의경우실업률은외국에비해상대적으로낮더라도취업한일자리의질이나삶의수준은미흡한것이일반적이다. [ 그림 1] 실업률과고용률의추이 고용률 0.630 0.610 0.590 0.570 0.550 0.530 0.510 5.2 0.559 4.0 0.591 0.594 0.591 0.586 0.606 0.6080.609 0.601 2.9 0.543 2.4 2.4 2.5 2.5 2.6 2.1 2.0 7.0 6.3 0.585 0.590 0.564 0.567 4.1 3.8 0.6000.593 0.598 3.1 3.4 3.5 80 85 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 실업률 고용률 실업률 실업률 = 실업자 /( 취업자 + 실업자 ), 고용률 = 취업자 /15 세이상인구 10
용어해설 : 실업자 실업자에대한정의는한국통계청기준과 OECD 기준의두가지가있다. 통계청기준은 현재일자리가없고, 일할의사와능력이있으며, 지난 1주간구직활동을한자 를실업자로정의하고있다. OECD 기준은 현재일자리가없고, 일할의사와능력이있으며, 지난 4주간구직활동을한자 를실업자로간주한다. 정부의공식실업률통계로그동안통계청기준을사용하여왔으나 2005년부터는 OECD 기준을사용하기로하였다. 고용률과경제활동참가율실업률이고용사정을정확하게반영하지못하기때문에보완적으로사용되는것이고용률과경제활동참가율이다. 고용률은 15세이상의인구중에서얼마나취업하고있는가? 로측정되며, 노동력의활용정도를나타낸다. 고용률이높아진다는것은 15세이상의인구수에비해일자리숫자가늘어난다는것을의미한다. [ 그림 1] 에서외환위기전까지고용률은지속적으로상승하여 1997 년에는 0.61 을기록하였다. 그러나외환위기직후인 1998 년고용률은 0.56 으로크게하락하였고 7년이경과한 2004 년에도고용률은 0.598 로외환위기이전의수준을회복하고있지못하다. 우리경제가노동력을제대로활용하고있지못하고, 일자리가부족하다는것을고용률의추이를통해간접적으로알수있다. 경제활동참가율은 15 세이상의인구중에서취업자와실업자의비중 (%) 을나타내는지표로고용률과유사한개념이다 3). 고용률과같이경제활동 참가율도 1996 년의 62.1% 에비해 2004 년에는 62.0% 에그쳐고용이외환위 3) 15 세이상인구 를생산가능인구라고한다. 11
기이전의수준을회복하였다고보기어렵다. 우리나라는선진국에비해노동력을제대로활용하고있지못하다. [ 그림 2] 와같이분석대상을 15세이상의인구가아니라 15~64 세까지의인구로제한하였을때, 2003 년도한국의경제활동참가율은 65.3% 로캐나다의 78.1%, 미국의 75.8, 일본의 72.3% 등에비해크게낮은것을알수있다. [ 그림 2] 경제활동참가율 (15~64 세 ) 의국제비교 : 2003 년 80.0 75.0 70.0 68.2 71.3 72.3 78.1 76.6 75.8 69.8 65.0 65.3 60.0 55.0 한국프랑스독일일본캐나다영국미국 OECD 평균 경제활동참가율 (%) 주 : 경제활동참가율 = 15~64 세의취업자및실업자 /15~64 세인구. 자료 : OECD, 'OECD Employment Outlook,' 2004. 보다심각한문제는경제의선진화에따라경제활동참가율이높아져간다 는사실이다. OECD 내에서도경제수준에따라경제활동참가율은커다란 차이가있어캐나다, 미국, 스위스등의선진국들은경제활동참가율의평 12
균치가 76.0% 에달하지만터키, 멕시코등의후발국들은 63.0% 에불과하 다 4). 이는우리나라도경제선진화에따라국민들의취업욕구가점차확대 될것임을시사한다. 경제선진화는생산성의향상을전제로하지만모든분야의생산성이함께무한정으로증가할수는없다. 임금이나소득이생산성과연동되어움직인다고할때, 생산성이한계에부딪친경우가구소득과소비수준을향상시키려면가구의취업자수가증가하여야한다. 이때문에선진국에서는여성의취업이활성화되어있고, 부부가함께취업하는것이일반적현상이다. 선진국일수록부부가함께일하여만자녀양육, 노후대비, 내집마련과같은숙제를무리없이해결해나갈수있다. 우리나라에서도지속적인경제성장을통한선진국진입을위해서는일자리의창출이매우중요하며, 일자리창출을통한경제활동참가율과고용률의제고가피할수없는길이다. 이러한측면에서실업률보다는고용률또는경제활동참가율을일자리정책의기준지표로사용하는것이더욱바람직하다. 5) 4) 구체적으로 2003 년도캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국등 12 개국의 15~64 세경제활동참가율의단순산술평균치는 76.0% 이고, 체코, 그리스, 헝가리, 멕시코, 폴란드, 슬로바키아, 터키등 7 개국의 15~64 세경제활동참가율의단순 산술평균치는 63.0% 이다. 5) 공식적실업률이고용사정을정확하게나타내고있지못하기때문에미국등에서는유사실업률의개념을사용하고있다. 미국은 U-1 에서 U-6 까지의유사실업률을발표하고있는데미국의유사실업률을우리나라에적용하여계산하면 2004 년 1~10 월의 U-6 값은공식실업률 3.48% 의두배가넘는 7.78% 에달한다. U-6 에는공식적실업자이외에도현재에는직업이없지만취업을희망하고즉시취업이가능하며지난 1 년동안구직활동의경험이있었던 한계근로자 와비자발적으로주당 36 시간미만을근로하는 불완전취업자 가포함된다. U-6 는가장넓은의미의체감실업 률이다 ( 김용현, 2005). 13
실업률과경제활동참가율에대한이러한논의는유휴인력의문제로확대된다. 무엇을유휴인력으로볼것인가의명확한기준을찾기는어렵다. 더구나상당수의중소기업들이인력난을호소하고있는상황에서유휴인력의규모에대한논의가부적절할수도있다. 그러나선진국에비해경제활동참가율이낮다는사실은기회만주어진다면취업하려는잠재인력이상당수있을것이라는시사점을제기한다. 6) 소득이최저생계비도안되는근로자나비자발적으로일주일에 36시간미만일하는단시간근로자도이들의노동력이제대로활용되고있지못하거나생계에필요한소득을얻을수없다는측면에서유휴인력의범주에포함시킬수있다. 나아가생산성을기준으로유휴인력의규모를파악하는것도의미가있다. 생산성이낮다고해서유휴인력이고높다고유휴인력이아니라고단정할수는없으며, 생산성을기준으로유휴인력의규모를판단하는것이정확한접근방법도아니다. 그렇지만예를들어우리나라서비스산업의생산성은제조업의 63.0% 수준이다. 이는일본의 96.0%, 독일 102.0%, 대만 117.2%, 미국 73.9% 에비해상당히낮다. 단순하게제조업과서비스업의생산성이동일한상황이정상적이라고할때, 한국의경우서비스업종사자들의약 1/3은유휴인력으로간주될수있다. 2. 노동시장의양극화 경제의양극화에따라노동시장의양극화가심화되고있다는주장이제기 되고있다. 이러한노동시장양극화의심화는고용형태에따라임시 일 6) 미국등에서는취업할의사가있지만취업이어려울것같아구직활동을포기하거나현재취업의사가있지만구직활동을하고있지않은사람들 도일자리정책의대상으로포함시키고있다. 14
용직근로자의비중이높아졌다는점에서알수있다. < 표 1> 에서 1997~ 2004 년의 6년사이에상용직근로자는 34만 2천명이증가한반면임시 일용직근로자는 114만 8천명이증가하여외환위기이후임금근로자증가의대부분이임시 일용직에서이루어진것을알수있다. < 표 1> 고용형태별일자리수의변화 ( 단위 : 천명 ) 구분 임금근로자 상용직 임시 일용직 1997년 13,404 7,282 6,122 2004년 14,894 7,624 7,270 증감 1,490 342 1,148 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 원자료. 또한, 주당 36시간미만일하는단시간근로자의비중이 1997 년의 7.2% 에서 2004 년에는 11.4% 로높아졌다. 임금근로자에서차지하는비정규직근로자의비중도 2004 년 8월 37.0% 에달하고있는데, 이는전년동기대비 80만명이나증가한규모이다. 비정규직근로자의비중은 2001 년 8월의 27.3% 에서 2004 년 8월 37.0% 로급격히증가하였다. 노동시장양극화의심화는기업규모에따른상대임금의변화를살펴볼때더욱명확하다. 외환위기이후근로자들사이의임금격차가확대되었다. 즉 [ 그림 3] 과같이 10~29 인을고용하는사업체의임금을 100이라고할때 500인이상대기업의임금은 1997 년에 138.3 을기록하였으나 2003 년에는그값이 168.3 으로크게높아졌다. 또한수출기업근로자의임금을 100 이라고할때내수기업근로자의임금은 2002 년의 84.6% 에서 2003 년 15
83.5% 로그격차가확대되었고, 상용직대비비상용직의임금비율도 2002 년의 49% 에서 2003 년에는 46% 로그차이가벌어졌다. 근로자에게지급하는복리비도기업규모가클수록많아지고있으며, 산재발생률도소규모사업체가높아소규모사업체에종사하는근로자들의상대적박탈감이크다. 용어해설 : 고용형태별취업자 우리나라에서는근로자를임금근로자와비임금근로자의둘로구분한다. 임금근로자는다시상용직, 임시직, 일용직으로나누어지며, 비임금근로자는자영업자와무급가족종사자로구분된다. ( 임금근로자 ) 상용직 1 근로계약기간이 1년이상인근로자이거나 2 정해진계약기간없이본인이원하면계속일할수있는경우 임시직 1 근로계약기간이 1개월이상 1년미만이거나 2 근로계약기간이없더라도 1년이내에이일이끝날것이라고예상되는경우 일용직 1 근로계약기간이 1개월미만이거나 2 매일매일고용되어일당제급여를받고일하거나 3 일정한장소없이돌아다니면서일한대가를받는경우 ( 비임금근로자 ) 자영업자 : 자기사업을하는근로자 무급가족종사자 : 가족 ( 친척 ) 의일을주당 18시간이상돈을받지않고돕는경우 16
[ 그림 3] 기업규모와임금의상대적크기 180.0 160.0 140.0 120.0 140.9 137.7 136.3 138.1 139.6 142.5 138.3 140.6 146.7 146.6 144.0 168.3 159.4 100.0 80.0 60.0 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 2001 2002 2003 500 인이상 /10-29 인사업체 이러한양극화는근로자간소득불평등을심화시킬뿐만아니라중산층의붕괴및계층간위화감을유도한다. 나아가내수기반을약화시키고기업의투자의욕을낮추어성장잠재력을훼손시키는부정적결과를초래한다. 3. 청년실업 우리나라가부딪치고있는일자리문제의가장커다란피해자가청년층이라는점에이의를달사람은많지않아보인다. 2004 년청년층 (15~29 세 ) 의실업률은 7.9% 로전체실업률 3.5% 의두배이상이며, 실업자수도 39 만 1천명으로전체실업자의절반에달하였다. 청년층의실업률이다른연령층보다높은것은한국만의특수한상황이아니라거의모든 OECD 국가들에서발견되는현상 7) 이다. 외환위기이전에도청년층의실업률은 7) 2003 년의경우 OECD 의전체실업률은 6.9% 이었으나청년 (15~24 세 ) 층의실업률은 13.3% 를기록하였다. 17
다른계층에비해높았다. 그러나 1996 년과 2003 년을상호비교하여보면연령대가낮을수록실업률격차가확대된현상을발견할수있다. 8) 이러한변화는그동안청년실업의문제가상대적으로더욱심각하여졌다는것을시사한다. 또한공식적인청년실업이외에도적극적인구직활동을하지않으면서취업을준비하거나유휴화되어있는인력의규모가상당한수준으로나타나고있다. 2004 년 6월현재공식적실업자는 38만 7천명이나 취업준비생 이 30만 6천명, 특별한활동없이쉬고있다는 유휴인력 이 24만 1천명에달하여취업에애로를겪고있는청년의규모가최대 93만 4천명에달할것으로추정된다.( 한국노동연구원, 2004) 이처럼청년실업의문제가심각한이유로먼저학교교육과산업수요와의괴리를들수있다. 산업구조가급속하게변화하고기술진보의속도도빨라지고있으나경직적인전공별정원제, 기술변화에뒤진교육내용등으로인해학교교육이산업계의인력수요변화에부응하고있지못하다. 두번째는높은대학진학률로인한학력별수급불일치이다. 즉대학정원의확대와고학력선호현상으로고등학교졸업생의대부분이대학에진학한결과 1995~2003 년간대졸자수가 56.0%(18 만명 ) 증가하였지만청년층이취업하기를희망하는일자리는정체또는감소하였다. 특히 300인이상대기업의신규채용이둔화되어대기업에서청년층이차지하는비중도크게낮아졌다. 9) 8) 1996 년과 2003 년사이의연령계층별실업률격차는 20~24 세 3.3%p, 2 5~29 세 2.7%p, 30~39 세 1.5%p, 40~49 세 1.0%p, 50~59 세 1.1%p, 60 세이상 0.5%p 로나타나 20~24 세와 25~29 세에서실업률절대치의값증가폭이가장컸다. 18
[ 그림 4] 청소년층의취업자수와실업률 : 15~29 세 8000 14 취업자수 ( 천명 ) 6000 4000 2000 5496 5420 5279 5349 5443 5420 5349 5022 6.8 5.4 5.4 5.8 5.7 5.7 4.6 4.6 12.2 10.9 4733 4691 4879 4815 4799 4606 4578 7.6 7.5 7.7 7.9 6.6 12 10 8 6 4 실업률 (%) 2 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 0 취업자수 실업률 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 원자료 세번째로눈높이조절의실패를들수있다. 청년들이취업하기를희망하는직장이나직장에서의임금수준이현실에비해높아취업에실패하고있는것으로판단된다. 청년들의올바른진로설정을도와줄수있는체계적인정보나진로교육의부재도청년실업을악화시키고있다. 9) 대기업에서청년층이차지하는비중은 1996 년의 36.7% 에서 2003 년 25.2% 로낮아졌다. 19
네번째는대안의부족이다. 청년들이취업을희망하는대기업, 금융기관, 공기업의채용규모는줄어들었지만이들기업에실패하였을경우대안으로선택할수있는중견기업 ( 중간규모기업 ) 의일자리가부족하다. 따라서대기업의취업에실패한청년들은임금이낮고발전가능성이낮은소규모의중소기업에취업하기보다취업재수나다른길을선택하는것이다. 특히중소기업과대기업사이의생산성과지불능력차이의확대로말미암아임금과근로조건의격차가확대된것이이러한현상을더욱부축이고있다. 또한가족간의밀접한유대관계도청년실업을증가시키는하나의원인으로파악된다. 심각한취업난으로인해학교졸업후취업까지의기간이평균 11개월이나소요되어엄청난인적자원이유휴화되고있음을알수있다. 청년실업의문제해결을위한핵심적과제는신성장산업, 지식기반산업의육성등으로고학력청년들이선호하는고임금 고기능 정규직의좋은 (decent) 일자리를창출하는것이다. 또한중소기업의육성과근무환경개선을통해고학력청년의중소기업기피현상을완화하는것도하나의방안이다. 이외에도지방대졸업생을위한지역단위의일자리창출노력을강화하고, 학교와노동시장사이의연계 (school to work transition) 강화로졸업후취업까지의기간을최소화할필요성이있다. 이를위해직업교육 훈련을강화하고학교교육을내실화하여산업계의수요에맞는인재를양성한다. 또한청년층의진로설정에실질적인도움을줄수있도록취업정보및상담서비스를개선하여야한다. 20
4. 중 장년층의고용불안 한국은 1990 년대중반이후근로자들의고용불안이증대되었고, 이에따라평균근속년수도하락하였다. 특히외환위기이후한국근로자들의고용불안은미국, 일본등선진국보다더욱심각한상황이다.( 금재호 조준모, 2001) 고용보험자료를분석하여보면근로자의이직률은 1999~2002 년간연평균 30% 를초과하고있으며, 기업규모가적을수록이직률이높은것으로나타나고있다 10). 특히 6.25 전후의베이비붐세대가 50대에접근함에따라중 장년층근로자의고용불안이더욱심각하여질가능성도제기된다. 40, 50대인구의비중은 2000 년의 24.1% 에서 2005 년에는 27.5% 로증가하고, 2010 년에는 30.4% 를기록할전망이다.( 통계청, 2001) 중 장년층근로자들의고용불안이나경력단절은인적자원의활용도를낮추어국가경쟁력을저해할뿐만아니라노후대책, 빈곤등의문제를일으킨다. 한국남성의상당수는 26~27 세에사회에첫발을내밀어직장생활을계속하다가 40 50 대에실직등으로직업을바꾸는반면, 선진국의남성들은 22~23 세에사회에진출하여은퇴할때까지는취업을계속하는것이일반적현상이다. 또한 40 50 대에실직하거나직업을바꾼한국남성의대부분은이전의직장보다임금도낮고근무조건도열악한것으로알려지고있다. 한국남성의상당수가고용불안에노출되고있음에따라선진국남성에비해짧은기간이내에주택마련, 자녀교육, 노후대비등을준비해야하는실정이다. 향후의급속한고령화사회에대비하고, 고령자의빈곤및복지문제를예 방하기위해서는중 장년층의안정적취업과고용불안의해소를위한사 10) 한국노동연구원, 노동시장경직성의실태와원인, 2004. 8. 21
회적노력이중요하다. 고용조정에있어정리해고중심의양적구조조정보다는고용유지를중시하는질적구조조정을강조하여야한다. 즉인력재배치, 순환휴직, 일자리공유, 일시휴업등의방법으로기업의인건비부담을완화하고고용유지를도모한다. 정리해고가불가피한경우에는전직지원서비스와같은프로그램을통해실직자의원활한재취업을유도하는것도하나의방안이다. 임금유연성의강화도중 장년층의고용불안해소에긍정적역할을할것이다. 중 장년층의고용불안이발생하는핵심원인은연공서열형임금구조로인해근속기간이증가할수록생산성보다임금수준이높아지기때문이다. 따라서임금과생산성이일치하도록임금체계를전환할필요가있다. 임금피크제를도입하는것도임금과생산성의괴리를좁히는하나의길이될것이다. 또한국민연금의수급시기까지는계속취업할수있도록정년연장을추진할필요가있다. 5. 비정규직근로자 외환위기를기점으로임시 일용직근로자의비중이급증하고 ( 그림 5 참조 ), 근로자간소득격차가확대됨에따라비정규근로에대한관심이높아졌다. 그동안임시 일용직근로자는비정규직근로자와동의어로사용되어왔다. 그러나임시 일용직근로자라는개념은현재한국에서만사용되는개념으로선진국에서는사용하지않는개념이다. 따라서정부에서는선진국과비슷하게비정규직을정의하고, 2001 년부터매년 8월에실시되는경제활동인구조사의부가조사에서비정규직의규모를파악하고있다. 22
[ 그림 5] 임금근로자중임시 일용직의비중 (%) 55.0 50.0 51.6 52.1 50.8 51.6 49.5 45.0 45.8 44.5 45.7 46.9 48.8 40.0 42.6 41.1 42.1 41.9 43.2 35.0 30.0 25.0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 임시일용직비중 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 원자료. 새로정의된비정규직에는 한시적근로, 시간제근로 및 비전형근로 가포함되며, 비전형근로 는다시파견근로, 용역근로, 특수고용형태, 가정내근로, 일일 ( 단기 ) 근로등을포함한다. 11) 새로운비정규직의정의에의하면임시 일용직이라도정규직과동등한대우를받으면정규직으로간주한다. 2004 년 8 월의통계청경제활동인구부가조사에서비정규직은 539 만 4 천명 으로조사되었는데이는전년도에비해약 80 만명이증가한규모이다. 이와같은비정규직의급증에따라전체임금근로자에서비정규직이차지 11) 한시적근로 는계약기간이정하여진근로형태이며, 특수고용형태 는보험설계사, 학습지교사, 골프장캐디등과같이임금근로자와자영업의중간형태인근로자를말한다. 23
하는비중도 2003 년 8월의 32.6% 에서 37.0% 로늘어났다. 특히한시적근로자의비중이크게증가하였다. 한시적근로자가증가한것은경기적요인과함께채용관행의변화로인해기업들이정규직채용을줄이는대신고용조정이용이한계약직을선호한결과로파악된다. < 표 2> 비정규직의규모와임금근로자에서점유하는비중 ( 단위 : %, 천명 ) 조사시점 순계 한시적근로시간제근로비전형근로 2001. 8 27.3(3,602) 13.9 6.6 13.6 2002. 8 27.8(3,794) 14.8 5.9 13.5 2003. 8 32.6(4,606) 21.3 6.6 12.7 2004. 8 37.0(5,394) 24.7 7.3 14.2 주 : 괄호안의값은비정규직근로자의수. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 - 부가조사, 매년 8월. 일반적으로비정규직은임금수준이낮고고용이불안정할뿐만이아니라퇴직금이나사회보험과같은혜택을받지못한다. 노동계에서는비정규직을대표적인차별로간주하고이의남용방지와비정규직의정규화및비정규직의임금차별철폐를주장하고있다. 비정규직은정규직에비해낮은임금으로채용이가능하고필요할경우별다른어려움없이해고할수있다는이점이있다. 기업은비정규직의사용을통해생산량과경영환경의변화에신속하게대처할수있다. 따라서미래의사업전망에대한불확실성이커질수록기업은비정규직채용을늘이는경향이있다. 24
이러한장점에도불구하고비정규직은조직에대한충성도가떨어지고생산성이낮은단점을지닌다. 또한장기간근속하더라도교육또는훈련기회가제한되어근로자의생산성향상이어렵다. 이러한연유로무조건적인비정규근로자의확대가기업의입장에서도바람직한것만은아니다. 이러한측면을강조하는기업은비정규직사용이근로자를착취하기위한것이아니라경직적노동시장과글로벌경쟁속에서생존하기위한불가피한선택이며경제환경및기술의변화에기인하여비정규근로가활성화되는것이자연스러운추세임을주장한다. 비정규직의분포를사업체규모별로살펴보면사업체규모가작을수록비정규직근로자의비중이높아지고있다. < 표 3> 에서 300인이상사업체는정규직의비중이 83.4% 에달하고있으나 1~4 인사업체는정규직이 50.7% 롤낮아진다. 이러한사실은비정규직근로자가대기업의문제가아니라중소기업의문제이며, 비정규직근로문제를해결하기위해서는중소기업비정규직의근로조건과임금의개선이핵심적이라는것을시사한다. < 표 3> 사업체규모별정규 - 비정규근로자분포 : 2003 년 ( 단위 : %, 천명 ) 구분 1~4 인 5~9 인 10~29 인 30~299 인 300 인이상 정규근로자 비정규근로자 50.5 49.5 60.4 39.5 66.3 33.7 72.4 27.6 83.4 16.6 임금근로자 100.0(2,838) 100.0(2,318) 100.0(3,095) 100.0(2,741) 100.0(3,157) 자료 : 안주엽, 비정규근로문제해결을위한노사의역할, 2004. 25
대기업이노동유연성확보와임금비용절감을위해비정규직을사용하는것이라면중소기업은취약한경쟁력과낮은지불능력으로인해비정규직을고용하고있다. 비정규직의대부분은중소기업에근무하고있고기업규모가적을수록비정규직의비중이높은것이현실이다. 비정규근로에대한논의가대기업과공기업을중심으로이루어지고정책이결정된다면이는자칫중소기업의비정규직을소외시킬가능성이있다. 기업의특성을감안하지않은비정규근로의규제및근로감독강화가재무구조가취약한중소기업의인건비상승을유발하고기업경영과고용을위축시킬위험성을초래할수있다. 근로기준법과같은법규가비정규직에게실질적으로적용되도록하는노력이필요하다. 이는사회통합과노동시장의공정한질서확립에공헌할것이다. 그러나이러한노력만으로는불충분하며보완적정책들이수반되어야한다. 먼저직업훈련과진로상담서비스의강화등을통해비정규근로자가정규직으로전환될수있는기회를확대하여야한다. 경제의불확실성을줄이는정책도비정규직감소에기여할것이다. 경영환경이불확실할때기업은위험부담을최소화하기위해비정규직의채용을증가시키고정규직비중을줄인다. 따라서경제의불확실성이완화된다면비정규직비중도자연스럽게감소할것이다. 중소기업의경쟁력강화도비정규직문제해결에도움을준다. 경쟁력강화로인해재무구조가개선되고임금지불능력이향상되면노동관련법의준수가용이하게되고비정규직의정규직전환이자연스럽게이루어지게된다. 26
6. 자영업취업자 우리나라노동시장에서자영업주의비중은외국에비해매우높다. 2004 년현재자영업주의수는 611만명으로취업자의 27.1% 나된다. 이러한자영업주의비중은다른 OECD 국가나대만, 홍콩등의경쟁국에비해상당히높은값이다. [ 그림 6] 은주요국을대상으로취업자중비임금근로자 ( 자영업주 + 무급가족종사자 ) 가차지하는비중을보여주고있는데한국이 34.0% 로다른국가들에비해크게높다. 중소기업이잘발달된대만도비임금근로자의비중이 28.4% 에불과하다. [ 그림 6] 취업자중비임금근로자비중의국제비교 : 2002 년 40.0 35.0 34.0 30.0 28.4 25.0 20.0 15.0 10.0 15.9 13.8 10.0 9.5 11.4 7.2 5.0 0.0 한국일본대만호주독일스웨덴영국미국 주 : 한국은 2004 년, 대만은 2003 년수치. 자료 : ILO, "Yearbook of Labour Statistics", 2003. 27
1990 년중반이후자영업주의숫자와비중은전세계적으로증가하는현상을보이고있다. 그원인으로는먼저기술혁신과지식기반산업의확대로인한벤처기업등창업열기의확산을들수있다. 두번째로보험대리인, 프리랜서등과같이근로자와자영업주의중간에위치한새로운근로형태의증가하였다. 세번째로세계화와격심하여진기업간 국가간경쟁에대처하기위해기업의분사화, 소사장제및아웃소싱등이확산되었다. 네번째로는산업구조의변화로인해서비스업의비중이증대함에따라자영업창업이활성화되었다. 마지막으로기업의구조조정으로인해고용불안이심화되고이에창업열기가확산된점을들수있다. 우리나라에서자영업주들사이의소득불평등도는임금근로자에비해상대적으로심각하며, 이러한소득격차는외환위기를거치면서더욱확대되었다. 직업만족도도임금근로자보다자영업주의만족도가낮다. 이는 OECD 국가에서자영업주의만족도가임금근로자보다높다는사실과대비된다. 무엇보다우리나라의자영업주는상당수가영세한저소득층이며, 빈곤의위험에노출되어있다. 또한정규직임금근로자보다낮은학력수준을가지고있고대부분이서비스업에종사한다. 서비스업내에서도도 소매판매및음식 숙박업에가장많이집중되어있다. 특히자영업주는임금근로자로취업하기어렵기때문에어쩔수없이자영업을시작한이들이많으며최근지속된경제불황의직격탄을맞아상당수의자영업주들이경영난에허덕이고있다. 경제구조의변화로인해도 소매판매업이나음식 숙박업을중심으로대 형화추세와더불어경쟁이심화되고그결과영세자영업주의상당수가 도시빈민계층으로떨어질위험에처해있다. 또한과거한국의자영업은 28
실업률을낮추는완충기능을수행하였다. 그러나외환위기이후의경제변 화에따라잉여인력및실업자를흡수하여고용문제를완화시키는자영업 의완충기능이약화되었을가능성이높다. 자영업이노동시장에차지하고있는비중과사회경제적중요성에비해아쉽게도정부의관심은부족한실정이다. 외환위기이후의심각한실업대란에서정부의주요정책대상은임금근로자와실업자이었으며, 자영업주의고용및소득에대한관심은상대적으로취약하였다. 자영업에관련된실업대책도실업자의창업지원에국한되어있었다. 자영업과관련된정부정책은그선택의범위가넓지않다는한계가있다. 그러나자영업문제가고용정책의중심부에위치하도록수정되어야한다. 자영업주의노동시장활동에관련된정책기관을일원화할필요성도있다. 현재에는자영업주의직업훈련 교육, 고용안정, 직업전환및재취업에관련된정부의주관기관이누구인지명확하지않다. 여러부처에분산되어있고, 그내용과실적이미흡한자영업관련정부정책을일원화 체계화하여야할것이다. 자영업주가주로종사하고있는도소매및음식숙박업이고용에서차지하는비중은 2003 년 26.4% 로선진국에비해과다하다. 12) 반면사회서비스업이나보건의료부문의비중은선진국에비해과소하여향후도소매및음식숙박업에종사하는인력의업종전환이발생할전망이다. 이러한서비스산업의구조조정과정에서자영업주들이무리없이직업을전환할수있도록고용안정센터의역할을강화하고, 자영업주에대한고용안정과컨설 12) 2003 년의경우고용에서도소매및음식숙박업이차지하는비중은미국이 22.6%, 영국 19.9%, 스웨덴 14.8%, 네덜란드 19.9% 등이다. 29
팅서비스를제공하여야한다. 그리고직업교육및훈련의대상을자영업주, 특히영세자영업주까지확대하는정책이중요하다. 현재의직업교육및훈련시스템에서영세자영업주들이참여할수있는프로그램은제한적이다. 영세자영업주들도적극적으로참여할수있는교육 훈련프로그램의마련이필요할것이다. 또한자영업분야의다양성과특수성이감안되도록자영업주특성별정책의개발도중요하다. 궁극적으로영세자영업주를여성, 고령자등의노동시장취약계층과동일시하여취업을지원하고사회안전망을확충하여빈곤에빠질위험성을최소화하며소득분배를개선하여야한다. 7. 여성 그동안여성의경제적지위향상을위해정부와여성단체들의지속적인노력이있었고특히여성자신들의인식전환과노력의결과여성의경제활동참여및지위는상당히개선되었다. 그러나아직도한국의여성노동시장은해결해야할여러가지의어려움을지니고있다. 먼저 1980 년이후의취업자수및경제활동참가율증가는여성이주도하여왔다. 출산율의저하및보육서비스확대, 남성의가사분담증가, 가전제품의발달등으로여성경제활동에대한기회비용이감소하였다. 반면, 정보통신산업과같은여성친화적산업의성장, 사회진출에대한인식의개선, 고학력화와자아실현의욕구증대와같은요인에따라여성의경제활동요구는지속적으로높아졌다. 이러한변화와더불어경제성장에따른인력수요의증가에따라남성취업자는 1980 년의 846만명에서 2004 년에는 1,319 만명으로 55.9% 가증가하였으나여성은같은기간동안 522만명에서 911만명으로 79.3% 나늘어났다 ( 표 4 참조 ). 30
< 표 4> 남 여성별고용동향 ( 단위 : 천명, %) 경제활동 실업 남성 여성 1980 1985 1990 1995 1997 1999 2001 2002 2003 2004 1980 1985 1990 1995 1997 1999 2001 2002 2003 2004 경제활동 인구 9,019 9,617 11,030 12,435 12,844 12,889 13,142 13,411 13,518 13,703 5,412 5,975 7,509 8,410 8,938 8,785 9,275 9,466 9,397 9,668 경제활동 참가율 76.4 72.3 74.0 76.4 76.1 74.4 74.2 74.8 74.6 74.8 42.8 41.9 47.0 48.4 49.8 47.6 49.2 49.7 48.9 49.8 취업자수실업자수실업률 8,462 9,137 10,709 12,147 12,483 11,954 12,581 12,944 13,031 13,193 5,222 5,833 7,376 8,267 8,731 8,337 8,991 9,225 9,108 9,364 558 480 321 287 361 926 561 467 488 509 190 141 133 143 207 448 284 241 289 304 6.2 5.0 2.9 2.3 2.8 7.2 4.3 3.5 3.6 3.7 3.5 2.4 1.8 1.7 2.3 5.1 3.1 2.5 3.1 3.1 자료 : 통계청, 경제활동인구년보, 각년도및매월보도자료. 31
경제활동참가율도남성은커다란변화가없으나여성은 1980 년의 42.8% 에서 2004 년에는 49.8% 로크게증가하였다. 그러나여성의경제활동참가율은외환위기를전후로정체된모습을보이고있을뿐만이아니라아직도선진국에비해상당히낮은수준에머무르고있다. 15~64 세인구를기준으로 2003 년한국의여성경제활동참가율은 52.8% 로 OECD 평균값 59.6% 에비해크게낮고, 특히미국, 캐나다등선진국과비교하여커다란차이를보이고있다. 이는남성의경우한국과 OECD 평균치와의차이가 2.3% 포인트에불과하다는점과대비되고있으며, 역설적으로선진국진입을위해여성의취업증가가중요하다는사실을시사한다.. < 표 5> 주요국의경제활동참가율 : 15~64 세인구 ( 단위 : %) 국가명 남성 경제활동참가율 여성 한일 국본 77.9 84.6 52.8 59.9 미국프랑스 82.2 73.8 69.7 62.5 독영 일국 78.0 83.9 64.5 69.2 캐나다 OECD 전체 83.2 80.2 73.0 59.6 자료 : OECD, Employment Outlook, 2004. 우리나라여성경제활동을연령별로살펴보면 20 대초반과 40 대후반에 경제활동참가율이가장높은쌍봉구조를가지고있다. 많은여성들이결 32
혼또는출산으로인해직장을포기하고전업주부를선택하였다가어느정도의시간이경과한후가사나육아부담이경감하였을때다시취업전선에뛰어들고있다. 그결과 20대후반에서 30대초반에걸쳐여성의경제활동참가율은급격히낮아진다. 이러한쌍봉구조또는 M자형구조가가지는문제점은여성의경력단절과인적자원의유휴화이다. 한창경력과능력을쌓아갈 20대후반과 30대초반전업주부로변신하게됨에따라여성은자신의값어치를높일기회를상실할뿐만이아니라국가적으로여성인적자원을제대로활용하고있지못하다는문제를제기한다. 도소매및음식숙박업에집중된여성취업자 1990 년대들어제조업취업자의비중및절대수는남녀모두감소하였으나특히여성의감소폭이컸었고줄어든여성근로자의대부분은서비스산업으로진출하여여성취업자의 서비스산업집중화현상 이발생하였다. 서비스산업에서도도소매및음식숙박업에여성들이집중되었다. 2003 년도남성은취업자의 20.5% 가도소매및음식숙박업에종사하고있으나여성은그비율이 34.9% 나된다. 도소매및음식숙박업은사업체규모가영세하고일자리의대부분이임시 일용직으로임금수준이낮고고용이불안한특징을보인다. 따라서이들업종에여성취업자가집중되어있다는점은여성이취업한일자리의질이낮을위험성을제기한다. 일자리의증가또는창출이남성은상용직을중심으로이루어진반면여성은임시 일용직을중심으로이루어졌다. 1990 년대중반이후임금근로자중임시 일용직이차지하는비중은급격히증가하였고그결과 2003 년여성임금근로자의 64.7% 가임시 일용직인것으로조사되었다. 외환위기를거치면서남성도임시 일용직의비중이증가하였지만아직도상용직의비중이높아 2003 년남성임시 일용직의비중은 38.8% 에불과하 33
다. [ 그림 7] 성별임금의추이 : 농림어업부문을제외한전산업 월평균임금 ( 천원 ) 3000 2500 2000 1500 1000 0.44 0.48 0.54 0.60 0.61 0.62 0.64 0.63 0.63 0.64 0.64 0.63 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 임금의성비 ( 여성 / 남성 ) 500 0.10 0 80 85 90 95 96 97 98 99 00 01 02 03 0.00 남성여성성비 자료 : 노동부, 매월노동통계조사보고서, 각호. 여성의경제적지위향상에따라남녀의성별임금격차는 1990 년대중반까지크게개선되었다. 그러나외환위기이후임금격차는더이상개선되지못하고정체된모습을보인다. 1997 년여성의임금은남성의 62% 이었으나 6년이경과한 2003 년에도남성과여성의임금비율은여전히 63% 에머무르고있다. 이러한현상은최근의사회각분야로의활발한진출에도불구하고대다수의여성들은저임금, 저생산성의직업에종사하고있으며향후에도이러한현상이계속될위험성을제기한다. 34
여성의고용불안도남성에비해심각하다. 고용불안정과경력단절은여성의낮은임금과경제적지위의주요원인으로간주되는데한국노동패널자료의분석은여성의고용불안정성이남성에비해매우심각한수준이며, 이러한고용불안정성은외환위기이후더욱심화되었다는점을보여준다. 또한여성은저임금, 저숙련의직종에취업을원할경우에는별다른어려움없이새로운일자리를발견할수있지만고임금, 고숙련의일자리취업에는많은제약을가진다. 이러한점은여성고용의문제가취업여부가아니라취업의질의문제이라는것을시사한다. 디지털경제, 세계화, 급속한기술혁신의 21세기에서지식을가진자와가지지못한자의격차는점점확대되고계층간소득격차및노동시장의양극화는더욱심화될가능성이높다. 이러한상황에서저임금 저생산성직종에임시 일용직의형태로고용된여성근로자들의사회 경제적지위가자연스럽게향상될것이라는전망은낙관에불과하다다. 따라서여성근로자의권익향상, 보육지원및모성보호비용의사회화, 여성유휴인력의활용등과같은정책과더불어여성취업의질을제고하려는정책이요구된다. 여성의경력단절을완화한다는측면에서여성근로자에대한보육지원, 모성보호비용의사회화, 결혼과출산에관련된부당노동행위의제재와같은노력은중요하다. 그러나이러한노력이여성근로자에대한기업의부담을증대시켜서는안된다. 여성근로자의지위향상을위한노력이기업의부담증가로귀결될경우이는채용, 승진, 보직, 훈련에서의여성성차별을고착화시키는역효과를초래한다. 기업은최소의비용으로최대의이윤을창출하려는효율성지향의유기체이며기업의성차별을남존여비사상이나남성우월주의의유산으로만간주하는것은잘못이다. 여성근로 35
자의고용에따른기업부담을감소시키고기업내부의성차별완화를위 한노력이동시에이루어져야한다. 법과규제를통해서여성고용의질을향상시키려는정책은한계가있으며여성고용정책에는노동시장의원리를강조하는경제학적접근이보다강조되어야한다. 성차별은규제나법으로사라지는것이아니다. 여성이남성에뒤지지않는능력을발휘할때성차별은없어질것이다. 따라서여성이남성과대등한위치에서경쟁을할수있는환경을조성하는것이무엇보다중요하다. 36
Ⅱ. 일자리문제의원인 1. 성장잠재력의약화 1997 년 11월외환위기가발생한지 7년이경과하였지만외환위기를전후하여우리나라경제에나타난여러가지문제들은아직도진행형이다. 대표적인것으로경제양극화와성장잠재력의약화등을들수있다. 이러한문제들은노동시장에서일자리부족이라는현상으로나타나고있다. 즉청년층실업문제나중장년층의고용불안, 빈부격차의확대, 그리고인구고령화에따른노후대책의문제문제에이르기까지우리나라노동시장에서화두가되고문제들은일자리의부족특히좋은 (decent) 일자리의부족으로귀착된다. 사람들이희망하는좋은일자리가충분히제공되며, 이들일자리에서은퇴할때까지계속일할수있다면청년실업의문제도빈곤의문제도모두사라질것이다. 그러나실상은시간의경과에도불구하고좋은 (decent) 일자리의부족문제가해결되지않고도리어고착화, 영구화되고있다는우려를불식할수없다. 이러한우려는우리경제가국내외의다양한도전을극복하지도, 위기를기회로전환시키지도못하고있다는현실적인식을반영하고있다. 일자리창출의측면에서한국경제의어려움은지지부진한경제성장에그핵심이있다. 경제성장이일자리창출의원동력임은명약관화하다. 우리나라가외환위기이전의고용과실업수준을회복할뿐만아니라선진국형노동시장으로발전하기위해서는고성장이필요하다. 그러나 2003 년의경제성장률은 3.1% 에그쳤고 2004 년에도성장률 5% 를달성하기어려울전망이다. 기대보다낮은경제성장률은필연적으로일자리창출의능력을 37
약화시키고특히청년실업과중장년층의고용불안을불러일으키는근본적 원인이되고있다. 성장잠재력의하락은어제오늘의문제가아니다. 1990 년대초반부터한국경제의구조적위기에대한경고는계속되어왔고, 그원인과해결책에대한분석도수없이논의되었다. 예를들어, 외환위기직전에출간되어커다란반향을불러일으킨부즈- 알렌 헤밀턴 (Booz-Allen & Hamilton, 1997) 의보고서에서는 한강의기적은이제막을내리고있다. 국민소득 1만달러시대에진입하기까지큰공헌을했던한국경제의제도와구조는오히려발전의장애요인이되고있다. 그러나행동은없이논의만무성하다. 이는사태의심각성과본질및특성에대한공감대가형성되어있지않고변화를유도해나갈비전과전략이없다는점에기인한다. 또한새로운체제로의이행에수반되는급격한변화에대한두려움과더불어변화를주도해나갈핵심주체가없다. 라고당시의한국경제를진단하고한국경제의재도약을위해 시장주도적경제로의개혁을확산하고, 지식에기초하여경쟁력을신장하며, 창조적기업가정신이주도하는사회로의이행을촉진하고, 동북아지역의신경중추로서인프라를구축하며, 범세계적연계를가속화한다 는 5가지과제를제시하였다. 외환위기가발생한지 7년이경과한현시점에서부즈- 알렌 헤밀턴보고서의정확성과타당성에대한판단은유보하더라도국민소득 2만불달성과동북아중심국가로의위상강화를위해필요한혁신과구조조정, 새로운성장동력의확충은아직도미흡하며지속적으로역량을집중해야할과제이다. 노동시장은경제와정치 사회적환경에민감하게반응한다. 특히경제적 38
환경변화는어떤형태로이든지노동시장에직 간접적영향을미친다. 따라서여기에서는외환위기전후우리나라가부딪치고있는과제를포괄적으로논의하는것보다일자리문제에결정적영향을준다고판단되는핵심적요인만을정리하도록한다. 2. 미완의구조조정 우리나라산업과기업의구조조정은 1990 년대초부터그필요성이지속적으로제기된문제였다. 외환위기이후 30대재벌중절반이상이사라지고수많은금융기관들이통 폐합되거나소유주가바뀌었다. 이들기업에근무하던직원의상당수가고용조정으로직장을떠났다. 외환위기로인한구조조정의주된대상은대기업, 금융기관, 공기업이었고지금은이들분야의구조조정은어느정도정리된것으로보인다. 그러나아직도서비스업과영세중소기업을중심으로심각한구조조정또는구조변화가진행되고있다. 그대표적인예가도소매판매업과음식숙박업으로이들산업에서는대형화와전문화가추세이다. 이마트와같은대형할인점의등장은필연적으로재래시장과동네구멍가게에치명적인타격을주고있으며, 최근의내수침체에만영세상인들의경영난을돌릴수없다. 문제는삶의근거를위협받고있는영세상인들의미래가불투명하다는점이다. 대형할인점에취업하고있는근로자는주로젊은청년이거나주부인데반해경영난을겪고있는영세상인들의대부분은 50대이상의중 고령자로학력이낮고다른기능이나기술이부족하여새로운직업을찾기어렵다. 따라서이들의상당수는적자를보면서도어쩔수없이현재의자영업을꾸려가고있으며, 도시빈민으로전락할위험에노출되어있다. 서비스업에서의구조조정은도소매판매업이나음식숙박업 39
분야에서만진행되고있는것이아니다. 보험업이나운송업, 부동산소개업등서비스업의대부분에서구조조정이진행되고있거나그가능성이농후하며, 이러한구조조정의가장큰피해자는자영업주나영세중소기업의근로자인것이일반적이다. 서비스산업에속한중소기업이나자영업의구조조정은현대나 LG과같은대기업이나노동조합이강력한기업의구조조정에비해사회적관심도낮고정부의정책적수단도뚜렷하지않다는특징이있다. 그러나서비스산업에전체취업자의 70% 이상이종사하고있고, 전체취업자의 2/3 정도가 300인미만의중소사업체에취업하고있다는현실에비추어이러한구조조정이노동시장특히일자리창출능력의저하와노동시장양극화에커다란영향을미치고있다는점에는의심의여지가없다. 3. 지식, 정보화와세계화 디지털경제로대표되는지식기반산업의대두와정보화는우리나라노동시장에심대한영향을미치고있다. 또한 WTO 의출범, 시장개방과국제시장의통합등세계화로인해기업간 국가간경쟁이심화되고기업환경은수시로변화하고있는것이현실이다. 이러한변화로인해모든분야에걸쳐지식근로자에대한수요가증대한반면, 상시적기업구조조정으로인한근로자의고용불안이증대되고있다. 경쟁의심화로인해생산비절감에대한압력이거세지고이에잉여인력의장기간유지가어렵게되었다. 그결과수시로필요한인력을채용하고잉여인력을해고하는인력관리의유연성이중요시된다. 또한핵심인력의양성에많은시간과비용이소요되기때문에기업은채용및승진 40
에있어보다개방적자세를취해경력직채용의비중을높이고승진과 보직등의인사관리에있어외부문호를확대하는등외부노동시장을강 화하는방향으로나가고있다. 이러한환경의변화로인해근로자, 특히중 고령자의고용불안이증대될뿐만아니라근로자간격차가확대되고있다. 핵심 (core) 기술 기능인력의경우기술혁신과정보화로요구되는기술 기능이높아지는효과가발생하였다. 이에따라이들에대한인적자원투자가증가하고보수수준도높다. 반면주변부 (boundary) 의단순기술 기능인력은업무를컴퓨터등새로운기술로대체할수있어이들에대한수요가감소하고보수수준도상대적으로낮아진다. 그결과근로자간지식격차 (knowledge gap) 가확대되고소득분포도악화되고있다. 4. 제조업공동화와중국의부상 국내의높은임금, 땅값, 규제등으로인한원가경쟁력상실로인해노동집약적산업을중심으로산업공동화가발생한것은주지의사실이다. 특히 세계의공장 으로성장하고있는중국의급속한부상으로공동화가급속하게진행되고있다. 기업은투자도국내보다는해외에집중되고있으며, 최근에는제조업뿐만아니라서비스업의해외이전도나타나기업의탈한국이어디까지갈것인가에대한의구심을발생시킨다. 제조업의공동화가급속히진행되고있지만국내에서는제조업의이전을대체할수있는새로운산업형성이늦고, 일본등선진국과는달리이전된산업과국내산업사이의연계구조가취약하여해외투자의국내파급효과가낮다는문제점이있다. 41
제조업의공동화는먼저제조업부문의취업자수감소를가져와첫출발을하는청년층이나새직장을구하는중장년층과여성의취업기회를축소시키는부정적영향이있다. 더욱큰문제는해외이전기업의일자리질 (quality) 이중간수준은된다는점이다. 해외이전기업은기업규모가일정수준이상인것이보통이고, 최소한빈곤선이상의임금과각종복지혜택을근로자에게제공한다. 또한근로기준법등노동관계법이대체로준수된다. 현재상당수의근로자들이최저생계비에도미달하는임금을받고취업하고있으며, 국가전체적으로방대한규모의잉여인력이존재한다. 빠르게진전된제조업공동화와중국의급부상은국내의취업기회를위축시켰을뿐만이아니라중간수준의일자리숫자를축소시켜일자리의양극화, 소득양극화를초래한원인이다. 5. 경제의양극화 일자리문제의현상을이해하기위해불균형성장정책이라는한국경제의역사적유산을들지않을수없다. 과거의경제발전및성장정책은제한된자원을소수의대기업에집중시키고수출을통해성장동력을얻는대기업중심, 수출중심의정책이었다. 그결과대기업과중소기업간, 수출산업과내수산업사이의불균형이발생하였다. 불균형성장의폐해에대해서는어느한부문이성장하면, 그과실이다른부문까지전파된다는적하 ( 滴下 ) 효과 (trickle-down effect) 로 13) 인해경제의모든부문이경제성장의혜택을입게됨에따라불균형성장의문제는점차자연스럽게사라 13) 또는우물물이넘치듯이다른부문에도혜택이돌아간다는의미에서일출 ( 溢出 ) 효과 (spill-over effect) 라고도한다. 42
질것으로기대되었다. 그러나최근들어적하효과 (tricke -down effect) 가 작동하지않는다는우려가제기되고있고, 이는경제및노동시장의양극 화로구체화되고있다. 최근한국경제는여러분야에서양극화가두드러지고있다. 먼저수출은 2003 년도에이어 2004 년 3/4분기에도전년동기대비 17.6% 가증가하여높은신장세를보이고있으며, GDP 대비수출비중도 2002 년의 40.5% 에서 2004 년 3/4분기에는 51.6% 로상승하였다. 14) 이에따라최종수요 ( 소비 + 투자 + 수출 ) 에대한수출의성장기여율이 2002 년의 42.7% 에서 2004 년 3/4분기에 81.9% 로높아진반면내수의양대축을이루고있는민간소비와설비투자는크게위축되었다. 수출과내수의양극화에따라수출기업 15) 과내수기업간의성장성및수익성격차도확대되고있다. 매출액에서수출기업의증가율이내수기업의증가율을앞서고있으며, 경상이익률도수출기업이내수기업의경상이익률을상회하고있다. 산업에서도중화학공업과경공업의양극화가나타나중화학공업의생산은 2002 년이래높은증가세를유지하고있는반면경공업의생산은정체또는감소되었다. 또한다른산업에비해정보통신산업의부가가치생산과수출증가폭이상대적으로높으며, 제조업과서비스업사이에도양극화가발생하여제조업은부가가치생산에서상대적으로높은신장세를기록하고있으나서비스업은부진을면치못하고있다. 기업도대기업과중소기업사이의격차가확대되고있다. 2003 년영업이 14) 한국은행금융경제연구원, 경제양극화의원인과정책과제, 금융경제연구제 184 호, 2004. 7. 15) 수출기업은매출액중수출비중이 50% 이상인기업이다. 43
익률과부채비율은대기업이 8.2%, 113.5% 인반면중소기업은 4.6%, 147.6% 로상당한차이가있었다. 기업의성장성과자금조달여건, 투자등의다양한측면에서도격차가확대되고있다. 우량기업과비우량기업사이의차별화도심화되어소수우량기업에수익이편중되는현상이두드러지는가운데기업간수익성, 재무구조에서의차별화가진행되고있다. 2003 년매출액기준상위 5대기업 ( 삼성전자, 현대자동차, 포스코, LG전자, SK( 주 )) 의경상이익은 12.7 조원으로제조업전체경상이익 31.0 조원의 41.1% 를점유하고있으며, 이러한집중현상은 2004 년도에도지속될것으로예상된다. 경제의양극화는노동시장의양극화를초래한다. 사실노동시장의양극화는최근의현상이아니라외환위기이전의과거에도관찰되었던노동시장의현상이다. 단지외환위기를통해양극화가심화되었으며, 최근의경제양극화는이러한현상을더욱악화시킬것이라는우려를낳고있다. 6. 인구의고령화 한국사회는유례가없을정도의빠른속도로인구고령화가진행되고있다. 통계청 (2001) 의인구추계에의하면 2000 년 65세이상고령자가인구의 7.2% 를차지하여고령화사회로진입한우리나라는 2019 년고령사회가되고 2026 년에는초고령사회가되어다른선진국에비해훨씬빠르게고령화가이루어질질것으로전망된다. 이처럼인구의고령화는신속하게진전되지만고령자의생계유지를위한 사회안전망은미흡한것이사실이다. 노후대비의핵심적사회안전망인국 민연금은잘못된제도설계로인해재정고갈의위험성이지적되며, 국민연 44
금만으로안정된노후생활을유지할수있을것인가의의문도제기되고 있다. 용어해설 고령화사회 : 65 세이상인구의비중이 7% 이상인사회 고령사회 : 65 세이상인구의비중이 14% 이상인사회 초고령사회 : 65 세이상인구의비중이 20% 이상인사회 앞으로현재상황의근본적변화가없다면노후대비의미흡과사회안전망의미비로인해고령자의취업욕구는높아질것으로기대되며, 노부모를자식이부양한다는전통적가치관의약화도이에한몫을할것이다. 특히보건및의료의발달은은퇴연령을늦추고고령자의노동시장참여를촉진시킬전망이다. [ 그림 8] 의인구피라미드는향후우리나라노동시장에급격한변화가발생할것임을잘보여주고있다. 6.25 전쟁이끝난후시작된베이비붐은 1960 년 (2000 년현재 40세 ) 을기점으로절정에달하였다. 16) 2005 년을기준으로 42~50 세가되는이들베이비붐세대가점차나이들어가면서이들의고용과노후생계유지의문제가국가적관심사로대두될것이다. 고령화된베이비붐세대의생계와의료, 기타복지서비스를국민연금이나국민기초생활보장제도와같은사회안전망만으로지탱하는방안은그에따른엄청난재정적부담을감안할때현실적으로무리가있어보인다. 고령화된베이비붐세대를위한가장확실한사회안전망은예방적조치로지속 16) 1955~1963 년까지의출생자를베이비붐세대로간주하고있다. 45
적고용안정과일자리창출이핵심이다. [ 그림 8] 인구피라미드 : 2000. 11. 1 기준. 85 세이상 80 세 75 세 70 세 65 세 60 세 55 세 남자 여자 50 세 45 세 40 세 35 세 30 세 25 세 20 세 15 세 10 세 5 세 0 세 -600000-500000 -400000-300000 -200000-100000 0 100000 200000 300000 400000 500000 자료 : 통계청, 2000 인구주택총조사전수집계결과 ( 인구부문 ), 2001. 46
또한인구의고령화및인구구조의변화로인해전체인구중 20대가차지하는비중은 < 표 6> 과같이 2000 년의 17.5% 에서 2005 년 15.8%, 2010 년 13.9% 등으로점차감소할전망이다. 반면 50~64 세인구의비중은 2000 년의 13.2% 에서 2005 년 14.5%, 2010 년 18.1%, 2015 년 21.2% 로증가하게되고이와같은중 고령자의비중증가에따라취업자의평균연령은계속상승할것이다. < 표 6> 연령대별총인구의전망 : 2000-2020 년 ( 단위 : 천명, %) 2000 년 2005 년 2010 년 2015 년 2020 년 15~19 세 3842( 8.2) 3096( 6.4) 3456( 7.0) 3174( 6.3) 2719( 5.4) 20~24 세 3854( 8.2) 3822( 7.9) 3081( 6.2) 3440( 6.8) 3160( 6.2) 25~29 세 4353( 9.3) 3829( 7.9) 3799( 7.7) 3063( 6.1) 3420( 6.8) 30~34 세 4248( 9.0) 4340( 9.0) 3819( 7.7) 3790( 7.6) 3057( 6.0) 35~39 세 4273( 9.1) 4223( 8.7) 4317( 8.7) 3802( 7.6) 3774( 7.5) 40~44 세 4020( 8.6) 4223( 8.7) 4180( 8.4) 4277( 8.5) 3769( 7.4) 45~49 세 2921( 6.2) 3961( 8.2) 4170( 8.4) 4134( 8.2) 4233( 8.4) 50~54 세 2366( 5.0) 2868( 5.9) 3901( 7.9) 4112( 8.2) 4083( 8.1) 55~59 세 2006( 4.3) 2302( 4.7) 2805( 5.7) 3823( 7.6) 4034( 8.0) 60~64 세 1817( 3.9) 1913( 3.9) 2212( 4.5) 2710( 5.4) 3701( 7.3) 65 세이상 3395( 7.2) 4366( 9.0) 5302(11.0) 6337(12.6) 7667(15.0) 주 : 괄호안의값은전체인구에서해당연령층이차지하는비중. 자료 : 통계청, 장래인구추계보도자료, 2001. 11. 47
7. 고학력화와산업및직업구조의변화 17) 고학력화한국만큼고등학교졸업자의대학진학률 18) 이빠르게상승한국가도찾기어려워보인다. 1980 년 27.2% 에머물렀던대학진학률은 1990 년 33.2% 로높아졌고, 2003 년에는 79.7% 를기록하였다. 19) 2003 년의경우인문계졸업생의 90.1% 와실업계졸업생의 57.6% 가상급학교에진학하였다. 특히 [ 그림 8] 의인구피라미드와같이향후수년간은고등학교졸업연령대의인구가절대적으로적어대학진학률은 80% 대를유지할것으로기대된다. 이와같이높은대학진학률로인해 25~34 세인구중에서대학졸업자가점유하는비중은세계적인수준으로미국보다높은상황이다. 20) 대학진학률의상승에따라대졸자수도급격히증가하였다. 985년 21만 5천명이던대졸자 ( 전문대포함 ) 가 1995 년에는 32만4 천명, 2003 년에는 50만 5천명으로최근 8년동안 50% 이상증가하였다. 이처럼신규노동력중전문대졸이상의고학력자비중이증대함에따라 지금도심각한고학력자의취업난및하향취업의문제가향후에도지속될 것으로예견된다. 또한고학력화에따라취업의기대수준이높아지고, 이 17) 직업구조의변화가일자리문제의원인인가아니면결과인가의논란이있을수있다. 일자리구조의결과로인해직업구조가변화하였을개연성이높다. 그러나여기에서는직업구조의변화가노동력수급불일치와비정규직, 청년실업, 자영업등의문제에영향을끼치고있다는측면에서일자리문제의원인으로간주하기로한다. 18) 대학진학률은전문대및 4 년제대학진학을모두포괄하고있다. 19) 여기에서의대학진학률은고등학교졸업생의당해년도진학률로재수생까지포함하면진학률이훨씬높아진다. 20) 한국이 40% 인반면, 미국 39%, 독일 22%, OECD 평균 28% 이며단지일본만이 48% 로한국을앞서고있다. 48
는중소기업취업을기피하는하나의원인이되고있다. 고등학교졸업자의대부분이진학하고, 고학력자의하향취업이확산됨에따라고등학교만졸업한청소년의노동시장지위는상대적으로더욱취약하여졌다. 즉 모두들대학에진학하는데대학도못갔느냐 의부정적인인식의낙인효과 (stigma effect) 로인해이들은취업에있어상당한어려움을겪고있으며, 취업하더라도저임금과고용불안에시달리는상황이다. 더불어신규노동력의고학력화와서비스산업의상대적급성장에따라공업계고등학교교육의붕괴현상이현저한것도고학력화가가져온부작용의하나로인식되고있다. 산업구조의변화산업및직업구조의변화도일자리문제를악화시키는하나의요인으로간주된다. 지식집약화와경제의서비스화가진척되면서 GDP 에서농림수산업과제조업이차지하는비중은점차하락하는반면, 서비스업의비중은지속적으로높아지고취업자의비중도증가하고있다. GDP 에서서비스업이점유하는비중은 1990 년의 61.9% 에서 1995 년에는 64.0% 롤높아졌고, 2002 년에는다시 66.5% 로상승하였다. 또한서비스업에종사하는취업자의비중도 1990 년에는 54.5% 에지나지않았으나 1997 년에는 67.7% 로급격히상승하였고, 2004 년에는 72.8% 로취업자 10명중 7명이서비스업에종사하고있다. 이러한서비스업비중의증가는향후에도지속될전망으로서비스부문에서도산업전반의지식집약화와세계화, 소득수준의향상, 금융자산의축적, 정보통신인프라의발전등으로금융, 의료, 보건, 디지털컨텐츠, 사업서비스등의발전이현저하고, 이에따라일자리수요도사업서비스업과사회서비스업을중심으로증대하게된다.(KDI, 2001) 반면, 여성취업자 49
가집중되어있는도소매, 음식 숙박업이 GDP 에서차지하는비중은점 차감소하게되며, 이들분야에서의인력수요증가도크지않을것이다. 제조업분야만을살펴보면섬유 의복등경공업부문의일자리수요는국제경쟁력의상실로인한폐업과해외이전으로계속감소할것으로기대된다. 그러나중화학공업등의기간산업부문의일자리수요증가로인해저기술산업의인력비중이감소하고고기술산업의비중은증가하는구조적변화가예상된다. 직업구조의변화우리나라직업구조가지니는특징의하나는전문직인력의비율이외국에비해상당히낮아 OECD 국가의절반수준에그치고사실이다. 전체취업자에서전문직인력이차지하는비율은영국 37.0%(1999 년 ), 독일 39.4%(1999 년 ), 스웨덴 41.5%(2000 년 ) 인것에비해한국은 18.8%(2001 년 ) 에불과하며, 경쟁국인대만의 27.5%(2000 년 ) 이나싱가포르의 35.7%(2000) 에도미치지못한다. 우리나라의전문직인력비중이낮다는것은경제구조가아직선진국수준에미치지못하고있다는사실을반영한다. 경제구조의선진화에따라모든분야에걸쳐전문직일자리가증가하는것이일반적현상이다. 이처럼전문직일자리가증가하고있는것은 < 표 7> 에서명확하게드러나고있다. 외환위기이후관리자, 전문직, 사무직및서비스판매직의일자리는크게증가한반면, 농림어업직과, 기능직및단순노무직의일자리감소를알수있으며, 이러한추세는앞으로도계속될전망이다. 50
< 표 7> 직종대분류별취업자변화 ( 단위 : 천명 ) 직종 1997(A) 2000 2003(B) B-A 관리자 514 470 597 83 전문직사무직 3,208 2,643 3,520 2,461 3,842 3,172 634 529 서비스판매직농림어업직 4,904 2,177 5,035 2,113 5,570 1,834 666 343 기능직조작및조립직 3,206 2,339 2,732 2,248 2,407 2,387 799 48 단순노무직 2,334 2,577 2,329 5 전체취업자수 21,214 21,156 22,139 925 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각년도. 51
Ⅲ. 일자리문제의사회경제적효과 일자리문제의현황에서가장먼저떠오르는문제는우리경제에상당한규모의잉여인력이존재하고있을가능성이높다는점이다. 가용인적자원이제대로활용되고있지못하고있다. 또한신규로노동시장에진입한청년층의구직난과하향취업은고등교육부문에서과잉투자가이루어지고있음을시사한다. 특히일자리문제가지속되는상황에서도구직난과구인난이병행하는현상들은경제성장의핵심적요소인인적자원의효율적양성과활용이미흡하다는점을보여준다. 치열한국제경쟁과취약한한국경제의구조를감안할때, 인적자원의비효율적투자와합리적인력양성과운용의실패는결국성장잠재력의훼손으로이어진다. 두번째문제는노동시장의양극화로인한소득불평등의심화와빈곤문제이다. 대기업과중소기업, 정규직과비정규직등의노동시장양극화로인해근로자간소득불평등이심화되고중산층의붕괴현상이나타난다. 또한양극화가대기업의좋은일자리증가보다는중소기업의저임금, 비정규직일자리증가에의해주도되고있다는사실과더불어서비스업의자영업주들의경영악화는빈곤계층의증가로이어질것이다. 실제로도 [ 그림 9] 와같이외환위기이후소득분배가급격히악화되었다. 소득불평등의정도를나타내는지니계수 (Gini Index) 의값은 1997 년의 0.283 에서 1998 년 0.316 으로급격하게증가하였다. 이러한소득분배의악화에따라빈곤가구의비중도증가하였다. 도시근로자가구중에서소득이최저생계비이하인가구비중을나타내는절대빈곤율은 1997 년의 3.93% 에서 1999 년 9.35% 까지높아졌으며, 2003 년현재 6.13% 에달하고있다. 21) 한국노동패널조사 (KLIPS) 를사용하여측정한도시지역빈곤가구 22) 52
의비중은 2003 년의경우 21.1% 로나타났으며이러한빈곤가구의비중은다른선진국에비해높다. 23) 또한빈곤가구의절반이상은 24) 가구내에취업자가있음에도불구하고상대적빈곤상태에놓여있다. 이러한결과는일자리가있다고하여빈곤에서벗어나는것은아니며, 일자리자체보다는일자리의질이중요하다는점을시사한다. [ 그림 9] 지니계수의추이 : 1990~2003 0.5 0.45 0.444 0.423 0.436 0.439 0.44 0.4 0.35 0.3 0.316 0.32 0.317 0.319 0.312 0.25 0.295 0.287 0.284 0.281 0.285 0.284 0.291 0.283 0.2 90 92 94 96 98 00 02 도시가계조사 한국노동패널조사 자료 : 통계청, 도시가계조사 원자료. 21) 정부의공식적빈곤률인절대빈곤률은 1997 년 3.93%, 1998 년 8.16%, 1999 년 9.35%, 2000 년 7.61%, 2001 년 6.50%, 2002 년 5.21%, 2003 년 6.13% 를기록하였다. 22) 여기에서사용된빈곤의정의는상대적빈곤으로가구소득이중간소득의 50% 에미치지못하는가구이다. 23) 다른선진국의빈곤가구비중은프랑스 9.6%, 독일 12.1%, 미국 16.0%, 영국 12.1%, 이탈리아 13.5%, 스페인 12.0% 등이다. 24) 빈곤가구중취업자가있는비중은 2001 년 65.2%, 2002 년 64.4%, 2003 년 58.7% 로조사되었다. 정부도근로빈곤층이 130 만명에달하는것으로추산하고있다. 53
세번째로경제의양극화로인한사회적통합의어려움도제기된다. 중산 층이감소하고빈부격차가확대됨에따라계층간갈등이높아지고, 이는 선진국사회를위한사회적통합을저해할것이다. 네번째는고령화로인한사회적부담과재정지출의증가가능성을들수있다. 현재와같은사회, 경제적상황이지속된다고할때, 급격히증가하는고령자들의상당수는자신의능력으로노후생계를유지하기어렵다. 국민연금으로는최소한의생계유지도어렵고, 자식이나친지들의지원도기대하기어려운상황에서생계에필요한재산을축적한고령자는많지않을것이다. 이에고령자의생계지원과의료등복지지원을위한재정적수요는고령화속도와더불어급속히증가할것으로예상된다. 다섯번째, 중 장년층의고용불안도부정적영향을초래한다. 고령화사회에대비하기위한최선의방책은예방적조치로최소국민연금수급때까지는안정적인일자리를제공하여스스로노후준비를하도록하는것이다. 그런데중 장년층의고용불안은이러한예방적조치를위태롭게하며, 또한실직으로인한이혼, 범죄등의사회적문제를야기한다. 54
Ⅳ. 일자리문제해결을위한선택 1. 정부대응현황의평가 외환위기이후정부의일자리정책을평가하면아무런사전준비도없었던상황에서외환위기로인해실업대란이발생하자정부에서는실업과일자리문제의해결을위해최선의노력을다하였다고높은점수를줄수있다. 그러나정부의일자리정책이중장기적관점에서추진이되기보다미시적이고단기적인성과에집착하였다는점에서아쉬움이있다. 두번째로는경제전체상황의종합적평가에근거하여일자리정책의수립과집행이이루어지지못하였다. 국민경제의전체적틀속에서노동시장문제를접근하지않았고, 특히거시경제와노동시장과의상호연관효과등이제대로고려되지못한점이지적된다. 경제성장의동력을확충하기위해서는재정, 조세, 외환, 금융등의거시경제정책이중요하다. 그러나정부의일자리창출은대부분미시적인산업정책으로일자리창출의관점에서이들거시정책의방향을어떻게설정할것인가의고민은취약하다. 예를들어, 재정확대정책과조세감면정책의둘중일자리창출을위해어떤정책이보다효과적인가에대한논의가부족하다. 세번째로노동정책과일자리문제가대기업과공기업을중심으로이루어졌다. 근로자들의대부분이종사하고있는중소기업과자영업자의입장과이들에게미치는영향이정책에제대로반영되지못하였다. 특히근로자보호및규제중심의노동정책은영세한중소기업의탈법 편법을조장하여기업주를범법자로만들고근로자를소외시키는부작용을초래하였다. 또한근로자간소득및근로조건의격차를확대하고, 노동시장의이중구 55
조를심화시켰을가능성이지적되고있다. 대기업 공기업중심의노사관 계와노동정책을벗어나노동시장전체를대상으로하는노사관계와노동 정책의정립이요망된다. 네번째, 정부는 2004~2008 년의 5년간일자리나누기와빈일자리채우기를통해 20만개의일자리를창출하겠다고계획하지만그실현가능성에대해의문이있다. 근로시간단축의일자리창출효과가크지않다는것이프랑스와같은외국의사례에서잘알려져있다. 또한한국사회에서부족한것은저임금 고용불안의수준낮은일자리가아니라고임금 고용안정의좋은일자리 (decent job) 이다. 근로시간단축으로인해근로자들이선호하는좋은일자리가얼마나새로생길것인지명확하지않다. 중소기업의근무환경개선을통해일자리를창출하겠다는계획도성과가회의적이다. 중소기업고용환경개선지원금과같은지원금의경우사하중효과 (deadweight effect) 가높아실질적인고용창출효과가낮고, 클린 (clean) 3D 사업과같은작업환경개선이인력난해소에미치는영향이불명확하다. 다섯번째, 정부는연 5% 대의성장을실현하여일자리를창출하겠다고하지만 5% 대의경제성장으로노동시장양극화나노동력수급불일치와같은구조적문제를해결할수있을것인지의문이제기된다. 일자리부족을해결하기위해서는고임금 고용안정의좋은일자리가필요하다. 가구에취업자가있음에도불구하고빈곤상태에놓여있는가구들이전체빈곤가구의절반이상을차지하는현실에서단순한일자리창출이아니라좋은일자리를만드는것이중요하다. 56
이러한측면에서성장잠재력의확충과더불어노동시장의구조개선을위한노력이동시에이루어져야한다. 특히영세중소기업과자영업부문, 도소매판매업이나음식숙박업과같은전통적인서비스산업에서심각한구조조정이진행되고있다. 구조조정의과정에서탈락하거나소외된계층들이빈민화하지않고새로운일자리를찾을수있도록정부가관심을기울이는것은경제성장동력의확충만큼중요한과제이다. 여섯번째, 정부의창업지원정책은조심스럽게다루어져야한다. 외환위기이후정부는실직자들의창업을격려하고지원하였다. 기업에서퇴출된많은실직자들이창업을하였으나대부분도소매판매업이나음식숙박업, 부동산서비스업과같이포화상태인업종으로진출하였고, 그결과수많은이들이사업에실패하였다. 2003 년도 3.1% 의경제성장률에도불구하고취업자수가감소한결정적원인도자영업자의수가전년대비 15만명이나줄어든것에기인한다. 현재에도창업실패율이매우높은것으로알려져있다. 창업에대한명확한방향제시나지원이없고창업실패에대한대책도없이정부가창업을유도하는것은무책임한자세이다. 일자리부족은낮은경제성장률에기인하고있을뿐만이아니라노동시장의양극화와인력수급의불일치와도밀접한관련성이있다. 따라서성장동력의확충만으로일자리문제를해결하기에는한계가있다. 일자리나누기, 빈일자리채우기등의 추가적일자리창출 도경제와노동시장의구조적변화가수반되지않는한정책효과는반감될것으로판단된다. 한국경제에대한보다종합적분석과대안제시가일자리부족문제의근본적해결을위해필요하다. 57
2. 일자리창출정책의방향 앞에서도지적한것처럼일자리창출정책은사실상경제성장정책과매우유사하다. 대부분의경우경제성장정책과일자리창출정책은분리될수없는것이현실이다. 또한일자리나누기, 빈일자리찾아주기등의정책은그효과가불명확한어려움이있다. 정부가직접국민경제에개입하여일자리창출을독려하는방안은실효성이낮으며, 경제선진화와성장동력의확충을위한환경조성이중요하다. 가. 성장잠재력의확충 일자리문제의근본적해결을위해서는우리경제의성장잠재력을확충하는것이가장중요할것이다. 앞에서언급한것처럼현재의경제활동참가율과고용률, 그리고미래의인력수급을감안할때당분간높은수준의경제성장이필요하다. 어떻게성장잠재력을확충할것인가의구체적문제는이장의범위를벗어나기때문에생략하도록한다. 그러나임철재 김영준 (2004) 의논의는음미할만하다. 경제성장이진전되어경제가성숙기에이르게되면출산기피와투자수익률하락, 고임금, 사회복지지출부담증대등으로성장환경이어렵게되는것이일반적현상이다. 주요선진국의경우대체로 1970 년대에국민소득 1 인당 1만달러를달성하였으며이시기를전후로전형적인경제성숙기의징후를나타내기시작하였고성장률도연 3% 대로낮아졌다. 선진국의경험과우리경제의현상에비추어우리경제가성숙기징후를 극복하고선진국으로도약하기위해서는먼저, 연구개발투자, 교육개혁, 규 58
제완화, 기업구조조정촉진등기술혁신과기업경쟁력강화를위한다각적 인정책을지속적으로추진해나가야한다. ( 임철재 김영준, 2004) 또한일본, 아르헨티나, 독일의사례를정리한홍승재 임철재 (2004) 의연구에서도풍부한노동력과후발국의모방이익을바탕으로한초기고도성장모형은어느단계에이르면한계에봉착하게됨을지적하고이단계를극복하기위해서는 효율과혁신, 개방과경쟁중심의선진국형성장모형으로의이행이필수적이며, 이를위해서는경제구조개혁의불가피성에대한사회적합의의도출과노사관계의안정및집단이기주의의극복이필요하다. 더불어구조개혁은구성원의고통분담을수반하며, 장기적인꾸준한노력이필요하기때문에개혁정책의일관성과지속적추진이요구된다. 라고성장잠재력의확충을위한기본방향을제시하고있다. 현재일자리창출에관련된정부정책의한계를극복하고모든국민에게일자리를제공하기위해서는먼저성장목표를상향조정하고, 이의달성에필요한환경을조성하여야한다. 일자리창출을위한중장기비전및대책 에서도나타난것처럼 4% 대이하의성장으로써는일자리부족의근본적해결이어렵다. 성장잠재력을확충하지않으면불완전고용과잉여인력의문제는지속적으로우리경제의발목을잡게된다. 성장동력의확충을위한출발점은정치 경제분야의불확실성제거이다. 미래에대한불확실성이높고현정부의정책에대한불신이심각한상황아래에서높은수준의경제성장을달성하기는요원하다. 수출과내수, 제조업과서비스업, 대기업과중소기업사이의경제양극화를완화하려는노력이필요하다. 특히국내수요와기업투자를활성화하기위한신용불량자의축소, 서비스업의구조조정촉진, 기술혁신과인재양성의노력들이 59
종합적이고체계적으로수행되어야한다. 나아가경제성장만으로일자리문제를해결할수없다는점이강조될필요성이있다. 원활한노동력의이동이나노동시장의유연성이보장되지않는상황에서경제성장만으로노동시장의일자리문제를모두해결할수없다. 일자리수요가정확하게파악되고수요에적합한노동력이적시에공급될때, 경제성장의일자리창출효과가극대화될것이다. 현재처럼노동시장의양극화, 학력불일치, 기능 기술불일치등이심각한상황에서경제성장이자칫한쪽에서는구인난을낳고다른한쪽에서는구직난을심화시키는결과를초래할가능성이있다. 따라서경제성장동력의확충과함께노동시장의구조적불균형을해소하려는노력이함께집행되어야한다. 나. 임금유연성의강화 외환위기이후우리나라노동시장의핵심적화두는노동시장의유연화이다. 기업은치열한경쟁속에서기업이살아남기위해서는노동시장의유연화가필수적이라는입장인반면, 노동조합은사회보장제도가미비한상황에서노동시장유연화는근로자의생존권을박탈하고빈곤과같은사회적불안을초래할것이라고주장한다. 이러한논쟁속에서노동시장유연화는통상적으로기업에의한해고의자유를의미하고있다. 해고의자유로설명되는노동시장유연화는몇가지의의문을제기한다. 먼저해고에관련된법체계와현실사이에상당한괴리가있다. 1998 년에개정된근로기준법에의하면기업은긴박한경영상의필요가있는경우정리해고를실시할수있다. 그렇지만기업은해고를피하기위한노력을 60
다하고, 합리적이고공정한기준에따라해고대상자를선정하여야하며, 노동조합또는근로자대표와성실한협의를하여야한다고하여정리해고의실행을제약하고있다. 이러한법의내용에따르면우리나라는노동시장유연성이미흡한국가로분류된다. 그러나노조가활성화되어있는대기업이나공기업의경우에는법이제대로지켜지지만대다수의중소기업에서는법과는상관없이불법적해고가수시로이루어지고있는것이현실이다. 둘째로해고의자유가항상노동시장의효율성을높이는가의의문이있다. 임금이생산성보다높은근로자들이다수포진해있는기업의경우정리해고는기업의경쟁력을향상시키는긍정적효과가있다. 그러나정리해고가남용된다면이는근로자의충성심을약화시키고직무능력의향상을저해하여기업경쟁력을약화시킬위험성이지적된다. 셋째로기업이익과사회이익이상충될가능성이다. 기업은정리해고를통해불필요한인력을덜어내고이윤및생산성의증대를도모할수있다. 그러나기업의이윤및생산성증대가새로운고용창출로연결되지않거나또는고용창출이되더라도해고된근로자들의재취업으로이어지지않는다면해고근로자들의생계와고용은고스란히사회적부담으로남게된다. 이러한문제들로인해정리해고는최후의수단으로활용되어야하며노동시장유연화의다른방법들이먼저사용되어야한다. 노동시장유연성은해고의자유와거의동의어로사용되고있지만실상노동시장유연성은보다폭넓은개념으로정리해고로대표되는수량적유연성이외에도질적유연성과임금유연성이있다. 질적유연성은근로자의다기능화, 직무재 61
배치등을통해고용조정이없이생산성을향상시키려는노력이고임금 유연성은임금조정을통해기업의경쟁력을유지하려는방법이다. 임금이생산성과언제나일치한다면기업은근로자를해고할이유가없다. 따라서생산성과임금이일치하도록임금체계를유연화하는방안이근로자의고용보호와기업의경쟁력확보라는두마리토끼를동시에잡는길이다. 그런데현실적으로임금과생산성이일치하지않는경우가다반사이다. 그이유로첫째, 성과급중심이아니라연공서열에따라임금이결정되는 기업의임금체계를들수있다. 이에따라근속기간이증가할수록임금과 생산성의괴리가확대되는것이일반적현상이다. 둘째, 임금체계의변화에대한기업내의반발이심하다. 연공서열중심의임금체계에서성과급중심으로의전환은손해를보는계층을필연적으로발생시키고그결과기업내부의갈등이심화되고생산성이하락할위험성이높다. 셋째, 임금과생산성이일치하는지를판단하기위해서는직무의내용과 자격요건등에관련된직무분석이필수적이나이러한직무분석이취약하 다는점도임금유연화를가로막는요인의하나이다. 임금유연화의어려움에도불구하고임금유연화가우선적으로추진되어야한다. 노동조합이강한기업에서노동조합이파업을위협하거나기업의약점을빌미로생산성이상의높은임금을요구하는경우가있다. 또한연공서열형임금체계로인해높은수준의임금을근로자에게지불하고 62
있는기업들도자주발견된다. 기업은정규직근로자에게지불되는높은 임금부담을완화하기위해비정규직근로자의채용을확대하고사내하청 과하도급의비중을높이게된다. 이러한문제를완화하기위해서는임금이근로자의생산성과일치하도록임금체계를혁신하여야하며, 이를위한노사간의협력이중요하다. 생산성과임금의일치를위한전제조건은기업내각종직무들을평가하고그가치를판단하는작업이다. 이러한작업을통해해당직무의생산성에적합한임금수준을결정할수있다. 임금체계의혁신은정규직근로자와비정규직근로자, 노동조합가입자와비가입자의임금격차완화에기여할뿐만아니라인사관리의합리화를통한생산성의향상으로일자리창출의잠재력을강화시킨다. 임금유연화는기업이경쟁력을유지하면서도고용안정을확보할수있는핵심적인수단이다. 우리가원하던원하지않던우리는임금과고용의둘중하나를선택하여야할시점에왔다. 다. 시장기능의강화 시장기능의제대로작동하게되면근로자의임금은언제나생산성과일치하도록결정되고이에따라근로자는언제어디에서일하던지자신의능력에따라대우를받으면서일을하게된다. 이러한형태의노동시장유연화는기업의투자의욕고취를통한성장잠재력확충에기여하고비정규직, 중 고령자, 여성과같은일자리문제및노동시장이중구조의해소에기여한다. 또한 21 세기지식정보화시대에서우리나라가선진국으로도약하기위해 인적자원의육성과기술혁신이중요하다는것은명백한사실이다. 이에 63
따라교육등인적자원의개발에막대한정부예산이투입되고있으며개인적으로도자녀교육에엄청난지출을하고있다. 그러나막대한비용을들여키운인재들이일자리를찾지못하고방황한다면이는개인뿐만이아니라국가적으로도커다란손실이다. 따라서인력양성못지않게양성된인력들을어떻게배치하고활용할것인가가중요하다. 지금까지인적자원개발의필요성은중요하게다루어져왔지만양성된인력을어떻게활용할것인가의과제에대해서는관심이부족한상황이다. 인력배치와활용을위한가장효율적방법은시장기능을통하는것이며, 시장기능이제대로작동하기위해서는정보가가장중요하다. 교육 훈련, 취업에관련된정보들이국민들에게제대로제공될때인적자원의효율적개발과활용이가능하다. 인적자원의개발과활용에관련된정보와서비스를국민들에게제공하여시장기능을활성화하는기능이고용서비스이다. 고용서비스는취업알선과여타상담서비스를제공하는역할도포함하며, 노동시장기능의활성화를위한핵심적토대 (infrastructure) 이다. 기업은구직자에대해보다많은정보를가지고있을때가장필요한인재를채용할수있다. 반대로구직자는기업에대한풍부한정보가있을때자신의능력과적성에적합한기업을선택할수있다. 기업과근로자에정보를제공하는고용서비스는일자리의궁합 (job-matching) 을좋게하여근로자들이최적의일자리에배치되도록공헌한다. 일자리궁합이좋으면이직이나해고의위험성이줄어들어실업이사전적으로예방된다. 또한일자리궁합이좋으면근로자의생산성이높아져기업이윤이증대된다. 그결과기업은투자를확대하고새로운일자리가만들어진다. 고용서비스는크게민간고용서비스와정부의공공고용서비스의둘로나누 어지는데, 민간과공공부문모두고용서비스의내용과질이매우취약하 64
다. 청년층취업자를대상으로한통계청의경제활동인구부가조사에서이들의 2% 정도만이민간또는공공고용서비스제공기관을통해서취업한것으로조사되었다. 직업소개소와같은민간고용서비스기관들은대부분영세할뿐만이아니라전문성이낮다. 민간고용서비스의한축을이루고있는대학등각급학교의취업상담실이나진로상담실도그역할을충분히다하지못하여학생들이취업이나진로결정에어려움을겪고있다. 실력과배경을갖춘구직자들은별다른지원없이도쉽게취업하지만그렇지못한대부분의구직자들, 특히장기실업자, 여성, 고령자와같은취업애로계층은취업에관련된체계적정보나상담서비스를제공받지못하고있다. 따라서이들의취업을위해정부가적극적인역할을담당하여야할필요가있다. OECD 에서도정부의고용서비스강화가인적자원의개발과실업난해소를위해가장효과적인정책인것으로판단하고있다. 그러나우리나라의공공서비스기능은상당히취약하여전체구직자의 10% 정도만이이용하고있는실정이다. 결론적으로한국경제의선진화를위해인적자원의효율적양성과배분이매우중요하며, 이를위해서는고용서비스의강화를통한시장기능의활성화가필요하다. 선진국수준에훨씬못미치는현실에서고용서비스의강화를위한대대적인투자가요구되며, 이러한투자는민간과공공고용서비스의균형적발전을도모하는방향으로추진되어야한다. 나아가고용안정센터를중심축으로하는공공고용서비스의인력과조직을강화하고, 노동시장정보시스템의개선과확충, 진로지도기능의강화, 상담인력의전문화등을통해서비스내용과질을향상시켜야할것이다. 65
라. 서비스산업의구조조정 서비스산업의일자리창출과생산성향상을조화시킬필요가있다. 일자리창출을위하여서비스산업의육성이흔히거론되고있으나서비스산업의생산성이낮고구조조정이필요하다는점이지적되어야한다. 서비스산업과제조업의생산성이비슷한외국과는달리한국은서비스산업의생산성이제조업의 2/3수준에불과하다. 따라서서비스산업의생산성제고가시급한형편이나산업의특성상생산성향상이일자리감소로이어지는분야가많다 25). 도 소매업이나음식숙박업등을중심으로현재심각한구조조정이서비스업에서진행중으로많은자영업자들과어려움을겪고있다. 이러한상황에서서비스산업의무차별적인일자리창출은근로자의생산성을낮추어제조업과의생산성및소득격차를확대시킬위험성이있다. 따라서생산성향상과일자리창출이조화되도록유도하여야하며, 이를위해서는세부적인각각의직업및산업별로그특성에적합한정책을개발하여야한다. 마. 지역의일자리창출 지역일자리창출의노력을강화하여야한다. 인력수급불균형의상당한부분은지역적불균형에서비롯되고있으며, 지역균형발전의측면에서도지역적일자리창출이요구된다. 이를위해서는지방자치단체의역량과자율성을강화하고지역단위의고용계획을수립하도록유도할필요가있다. 또한지역에위치한대학을중심으로지역혁신클러스터 (cluster) 를형성하여기업의경쟁력을강화하고새로운산업을육성하는노력이요구된다. 25) 대표적으로도소매및음식숙박업, 부동산중개업등을들수있다. 66
바. 경제의허리강화 - 중견기업의육성 노동시장양극화를해소하기위한이상적방법은모든기업을삼성전자와같이세계적경쟁력을지닌대기업으로발전시키는것이다. 그러나이는실현가능성이극히희박하고중견기업의육성이현실적대안이다. 영세중소기업과자영업자들이집중되어있는분야의지속적구조조정과생산성향상을위한투자로근로자들이자부심을가지고일할수있는중견기업을키워야한다. 기존의대기업과공기업부문은경영투명성을강화하되, 시장원리에따라자유롭게활동할수있도록규제를완화시켜, 세계시장에서외국의다국적기업과경쟁하도록유도한다. 중견기업육성정책은선진국에비해소규모사업체의비중이매우높은한국경제의구조적취약성을개선시킬수있다. 우리나라는선진국에비해중소기업근로자의비중이높다. [ 그림 10] 에서임금근로자의절반가까이가 30인미만의소기업에취업하고있는반면, 30~299 인의중견기업취업자비중은 27.0% 에그치고있다. [ 그림 10] 임금근로자의기업규모별분포 : 2003 년한국노동패널조사 1.0 0 0 1.0 0 0 2 0.0 1 5.0 1 0.0 1 7.6 1 4.4 0.3 2 0 1 6.5 0.4 8 5 0.5 6 1 7.6 0.6 1 6 0.6 5 1 0.7 5 5 1 0.4 0.7 9 4 0.8 2 6 1 7.4 0.8 0 0 0.6 0 0 0.4 0 0 5.0 0.1 7 6 5.5 3.5 4.0 3.2 0.2 0 0 0.0 1-4 5-9 1 0-2 9 3 0-4 9 5 0-6 9 7 0-9 9 1 0 0-2 9 9 3 0 0-4 9 9 5 0 0-9 9 9 1 0 0 0 이상 0.0 0 0 기업규모별취업비중 ( % ) 취업자의누적비 67
< 표 8> 주요국임금근로자의기업규모별분포 (%) 근로자수캐나다프랑스미국영국독일호주일본한국 1~19 20~99 100~499 500인이상 27.2 22.3 15.9 34.6 29.1 21.0 16.2 33.7 24.6 18.8 13.5 43.1 33.0 16.1 17.2 33.8 25.9 18.7 18.2 37.2 36.6 22.6 40.8-36.4 17.7 18.3 27.6 주 : 한국과일본은 1~29 인, 30~99 인이고호주는 100 인이상만보고됨. 자료 : OECD, "Employment Outlook, 1994. 53.2 17.2 11.9 17.8 지불능력이취약하고파산위험성이높은영세사업체에근로자의대다수가취업하고있음에따라근로기준법과같은각종노동관련법과사회보험의적용이제대로되고있지못하다. 또한사업체의규모가영세할수록비정규직근로자의비중도높아진다. 2003 년 300인이상사업체의비정규직근로자비중은 16.6% 였으나 1~4 인의영세사업체는그비중이 49.5% 에달하고있다. 따라서중견기업의육성을통해근로기준법과같은노동관련법의실질적적용확대를도모할수있으며고용보험, 국민연금, 의료보험과같은사회보험의가입률도크게제고할수있다. 근로자의고용안정, 비정규직근로자의감소, 청년실업의축소와같은노동시장의현안에도중견기업의확대는긍정적인기여를할것이다. 특정한산업이나중소기업을사전적으로선정하고직접적지원을제공하는방식으로는중견기업의육성이라는목표가제대로달성되기어렵다. 영세기업과자영업이집중되어있는산업및직업에대한지속적인구조조정을추진하고경쟁을통해생산성이높은기업이자연스럽게중견기업 68
으로성장할수있는환경을마련하는것이무엇보다중요하다. 이러한과정에는오랜시간이소요되며경쟁에서탈락한기업과근로자들은고통을겪게될것이다. 따라서일관된정책추진과더불어탈락한근로자들을위한사회안전망의확보도강조되어야한다. 사. 노동조합의적극적참여 한국은과거개발시대에노동조합의활동을억제하였던결과노사관계가상당히취약하다는약점을지니고있다. 노사간신뢰형성이부족하고협력적상생의노력이미비하여노사관계에있어합리적대화를통한해결보다는힘의논리가우선시된측면이있다. 특히일부대기업과공기업노조의과격한활동은대외신인도를악화시키고경기회복에부정적영향을준것이사실이다. 그러나상호신뢰구축과합리적노사관행의정착을위한노사정의꾸준한노력으로기업단위의노사관계는상당히개선되었다. 향후노동조합의활동은기업의학습조직화를통한생산성의향상과임금직무의혁신, 그리고기업내차별의해소에중점을두어야할것이다. 경제성장의주체는기업이고기업이국제적경쟁력을확보하였을때, 근로자의생활수준도높아지고새로운일자리도창출되는것이다. 기업의생산성제고를위한노력에노동조합도적극동참하여노조원의인적자원개발에주도적역할을하여야한다. 두번째로는임금직무의혁신이다. 과거연공서열형의인사및임금제도로는선진국형경제로이동할수없다. 이를타파하고근로자의능력과생산성에부응하는인사및임금체계의수립이필수적이며, 이를위해노동조합은기업과공동의노력을기울여야한다. 세번째는연령, 성, 학벌, 지역등에관련된기업내차별의해소에 69
노동조합이적극적역할을하여야한다. 생산성과상관없이나이가많거 나특정지역, 학교출신이라는이유로차별받는일이없도록노동조합과 기업이함께노력할필요가있다. 70
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