동향과분석 김영훈 한국농촌경제연구원선임연구위원 kyhoon@krei.re.kr Ⅰ. 머리말 북한은예년과같이 2018 년신년사 에서도농업부문에대한정책을강조하여언급하고있다. 그것은 농업과수산부문에서큰발전을추구하고, 우량종자와다수확농법과능률적인농기계들을적극적으로받아들이고, 과학기술적으로농업을영위하여알곡생산목표를반드시달성하며, 축산물, 과일, 온실채소, 버섯의생산을늘려야한다 는내용이다. 농업생산증대를목표로매년농정의주안점을다양하게강조해오고있으나북한은여전히식량부족을극복하지못하고있다. 2017 년식량생산에서도북한농정당국이이룩하려는목표는달성되지못하였다. 농촌진흥청에따르면 1) 2017년에는북한의기상조건이다소불리해곡물생산량이소폭감소한것으로추정된다고밝히고있다. 2017년농업생산이소폭감소함에따라 2018년농산물공급도감소할것이라고단언할수는없겠으나, 생산의감소로적어도 2018 년북한의식량과농산물공급사정이더좋아질것이라고전망할수는없게되었다. 한편단기적으로북한의농업을전망하는데중요한요소중하나로대북경제제재와그효과역시간과할수없다. 다른분야와달리농업생산과식량공급은인도적사안에해당되므로농업에대한직접적인제재조치는없다. 그러나제재의간접적영향은나타날수있다. 전반적인수출감퇴로외화가부족해지거나해외거래와운송에제약이가해진다면, 1) 2017 년북한식량생산에대한국제기구의조사와추정은 2018 년 2 월말현재까지이루어지지않고있다. 따라서본고에서는농촌진흥청의추정치를이용한다. 71
KDI 북한경제리뷰 2018 년 2 월호 그영향으로농산물과농자재수입에어려움이발생할수있다. 또한미미하지만국제사회가제공하는인도적차원의지원도다소위축될개연성이있다. 본고에서는최근북한농업동향을두방향에서살펴보고자한다. 우선 2017년북한의식량생산감소와정체를개략적으로살펴본후, 둘째로이용가능한몇몇자료를활용하여국제사회의대북제재가북한농업에어떤영향을끼치고있는지를살펴보기로한다. Ⅱ. 최근식량수급과전망 년북한의곡물생산 한국의농촌진흥청은매년말다양한농업생산여건을 2) 종합적으로분석해북한지역의곡물생산량을추정 발표하고있다. 2017년의북한곡물작황추정치는지난해 12월 21일발표되었는데그개요는다음과같다. 2017년북한의곡물생산량은정곡 ( 도정된곡물 ) 기준으로 471만톤으로추정된다. 이양은 2016년의 481만톤에서약 2% 가감소한양이다. 북한에서가장중요한곡물인쌀과옥수수는각각 219만톤과 167만톤이생산되었고, 서류, 맥류, 두류, 기타잡곡이 85만톤생산되었다 ( 표 1). < 표 1> 2017년북한의곡물생산량 구분계쌀옥수수서류맥류콩류잡곡 재배면적 ( 천ha) 1,869 571 711 343 85 131 28 수량 ( kg /10a) - 384 246 160 187 122 70 2017년생산량 ( 만톤 ) (A) 471 219 167 53 15 15 2 2016년생산량 ( 만톤 ) (B) 481 222 170 55 17 15 2 2016 년대비 증감량 ( 만톤 ) (A-B) 10 3 3 2 2 - - 증감비율 (%) 2 1 2 4 12 - - 자료 : 농촌진흥청, 보도자료, 2017. 12. 21. 2) 여기에는기상, 병충해발생, 비료수급상황, 국내외연구기관의작황자료, 위성영상을이용한원격탐사분석결과등이포함된다 ( 농촌진흥청, 2017. 12). 72
동향과분석 식량작물작황에대한추정에는여러가지지표를고려하였으나, 각각의작물작황에대한농촌진흥청의발표자료에서는다음과같이기상요인을중시하여생산량변동을개략적으로설명하고있다 ( 농촌진흥청, 2017. 12. 20). - 쌀생산량은 2016 년에비해 1% 가감소했다. 2016 년에는쌀재배기간동안기상여건이전반적으로좋았으나, 2017 년에는봄철이앙기에가뭄발생으로생산이소폭감소하였다. - 옥수수생산도 2% 감소하였다. 옥수수생산감소는주생육기간인 5~9월기간동안강우부족에주로기인한다. - 서류 ( 주로감자 ) 생산은 4% 감소했다. 이는봄철재배기간의가뭄과여름철재배기간의많은강수에따른것으로분석된다. - 맥류 ( 보리, 밀 ) 생산은비교적큰폭 (12%) 으로감소한것으로추정되었다. 그러나전체곡물에서차지하는맥류의비중이낮아전체물량감소에는그리큰영향을끼치지않았다. 맥류생산감소는주생육기간동안기온이높았고가뭄이지속된데따른것으로분석되었다. - 전체적으로볼때곡물생산의감소는주작물 ( 쌀, 옥수수 ) 생육기간 (5 9 월 ) 동안강수량이다소적었던것에기인한것으로평가되고있다. 식량수급전망 2017년하반기주요곡물의북한내시장가격은 2016년동기에비해약간상승하는양상을보이고있었다. 이는 2017년북한의곡물생산감소가시장가격으로즉각반영되고있는것으로이해될수있다. 그러나생산감소가즉각공급감소로귀결되고있다고판단하는것은다소섣부르다. 2% 의생산감소는추정에불과할뿐아니라, 북한의 2018년식량수급사정에도크게영향을끼칠것같지는않다. 그것은수입증대를통해메울수도있고공식적인통계에잡히지않는다른방법으로조달할수도있기때문이다. 2018년북한의식량사정은, 다른부정적요인이크게작용하지않는한, 부족한가운데에서도예년과큰차이가없을것이라고말할수있다. 다만, 주목해야할점은최근 5년간북한의곡물생산이정체되어있다는사실이다. 3) 이사실은 2012년부터북한협동농장에서농민의생산동기유발을위해도입되었다는 포전담당제 개혁조치의효과가거의현실화되지않고있음을말해주고있다. 이는향후북한의농업생산향상에대한전망도어둡게하고있다. 이는 2012년이래강조되어온 3) 2013 년과 2014 년북한의곡물생산이연간 480 만톤수준이었는데 ( 농촌진흥청, 2014. 12), 2016 년과 2017 년의생산량도연간 480 만톤수준이하에머물고있다 ( 농촌진흥청, 2017. 12). 73
KDI 북한경제리뷰 2018 년 2 월호 북한의농업개혁조치의한계를분석함으로써보다자세히살펴볼수있다. 2012년북한농업부문에서도입되었다고알려진협동농장의인센티브부여시스템은문건을통해확인할수있다. 따라서그것은 제도적으로 도입된것으로인정된다. 그러나다음과같은이유로 실질적으로는 적용되기어려울것으로평가된다. 기준식량소비수준 (1인당연간 260kg) 혹은그에근접한수준에서전국민이곡물을소비해야한다면북한에는매년 600만톤이상의곡물이필요하다. 연간 500만톤이하수준에서생산하여부족하게공급하고있는북한의곡물수급사정에비추어볼때일부농민들만인센티브몫을취한다는것은정책적으로용납하기어려울것이다. 실제로북한의협동농장에서는계획을초과하는생산물중일부만생산농민에게지급되고있다. 더욱이기준식량소비수준 (260kg) 이상에해당되는농장원배분몫에대해서는, 양곡전매방침 에따라 여유알곡 혹은 미소비알곡 이라는명목으로초과분배분을다시정부수매에응하도록농민에게협동농장이압력을행사할수있는길을열어두고있다. 요컨대, 개혁적조치가협동농장의분배현장에서부분적으로시행되더라도, 식량의절대부족상황에서추가적으로분배받은사람에게초과분배분을내놓도록사회적압력이가해진다면, 차등분배의효과가생산성증대로나타나기어려울것이다. 또한 1990년대이래북한농업은날로열악해지는농업생산기반, 필수농자재의공급부족현상을극복하지못하고있어, 제도개선만을통한농업생산성향상에명백한한계를노정하고있다. 실제로 2012 년이래지금까지북한의농업생산, 특히곡물생산의증가속도는매우느리게나타나고있다. 이러한이유로단기적으로볼때북한농업의획기적인생산증대와그것에연유한식량수급사정의획기적인호전도기대하기어렵다. 또한북한의농업개혁이국제사회의자본공급으로뒷받침되지않는다면, 중장기적으로도북한농업의전망은밝지않다. Ⅲ. 북한농업에대한제재효과와전망 대북제재와북한농업 농업에대한제재효과를확인하기위해서는우선적절한측정지표를선정하고활용할 필요가있다. 여기에서는그지표로주요농산물과농자재의대중수입액변화, 주요농식품의 시장가격변화, 국제사회의대북지원변화를선정해개략적으로살펴보기로한다. 4) 각지표의 74
동향과분석 구성은다음과같다. 북한의대중국농산물수입은곡물류, 과실류, 채소류, 유지류, 연초류, 기타농식품류수입액을합한것으로구성하였다. 대중국수입농자재는화학비료수입을대표치로활용하였다. 여기에는질소, 인, 칼리, 요소수입금액이이용되었다. 주요농식품시장가격으로는쌀가격을대표치로이용하였다. 국제사회의대북지원으로는유엔인도지원사무국 (UN OCHA) 이매월발표하는국제사회의대북지원실적자료를활용하였다. 유엔대북제재의실효성이높아진것은 2016 년 3월에의결된 유엔안보리결의안 2270 호 이후부터로볼수있다. 따라서이시기이전과그이후여러지표들의변화상황을살펴봄으로써북한농업부문에대한제재효과를살펴볼수있다. 여기에서는 2016 년 3월의 유엔안보리결의안 2270호 부터 2017년 9월에의결된 유엔안보리결의안 2375호 까지 5차례의유엔제재전후의지표변화를살펴봄으로써, 북한농업에대한경제제재의영향여부를살펴보고자한다. 국제사회의대북제재가강화될경우북한의상품수입은감소하고북한내시장의상품가격은상승할것으로기대할수있을것이다 ( 박스 1, 박스 2 참조 ). 또한국제사회의제재가무차별적으로이루어진다면, 국제사회의대북지원도감소할것으로기대할수있을것이다. < 박스 1> 농산물과화학비료수입에대한제재효과발생경로 ㅇ제재강화 북한의상품수출감소 외화부족 수입액감소ㅇ제재강화 북한의노동력수출감소 외화부족 수입액감소ㅇ제재강화 북한의국제교역활동위축 외화부족 수입액감소ㅇ제재강화 북한의국제운송위축 수입차질 수입액감소 < 박스 2> 북한쌀시장가격변화에대한제재효과발생경로 ㅇ제재강화 쌀수입감소 쌀공급감소 쌀가격상승 ㅇ제재강화 농자재수입 공급감소 쌀생산감소 쌀가격상승 4) 농업에대한제재효과를확인하기위한측정지표를선정해활용할경우다음과같은점에유의할필요가있다. 첫째, 단기분석에서는연도별자료보다분기별자료나월별자료가중요하다. 둘째, 분기별 월별통계자료의경우에도농업의특성에따라계절성을고려해야한다. 셋째, 교역의경우금액과물량자료를동시에고려해야하나품목류별통계자료를이용해야하므로물량자료는이용에는한계가있다. 75
KDI 북한경제리뷰 2018 년 2 월호 제재효과 2.1. 농산물수입의변화 2014년이후북한의대중농산물수입액은월별로는부침이심하게나타나고있으나, 추세적으로는큰변화를보이지않고있다 ( 그림 1). 2014년에비해 2015년과 2016년에는수입액이다소감소했지만 2017년들어서는오히려지속적으로상승하는추세를보이고있다. 2016 년과 2017 년에 5차례에걸친제재이후단기적변화를보더라도그효과는뚜렷하지않게나타나고있다. 유엔안보리결의안 2270 호, 2321 호, 2371 호직후에는수입액이감소하는모습을보이고있으나, 2356호와 2375호직후에는수입액이증가하는모습을보이고있다. 대중국식량수입액역시전체농산물과유사한양상을보이고있다 ( 그림 2). 추세적으로는 2015 년과 2016 년에식량수입액이감소하였다가 2017 년에는증가하는추세를보이고있다. 제재결의이후나타나는단기적인양상도, 수입액이감소하기보다는증가하는모습을보이고있다. 이러한지표의변화를볼때단기적으로는대북제재가북한의농산물수입에영향을끼치고있다고판단할수는없다. [ 그림 1] 대북제재와북한의대중국농림축산물수입액추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : 한국무역협회, 중국통계 (http://stat.kita.net/stat/istat/ctsmain.screen, 접속일 : 2018. 2. 12). 76
동향과분석 [ 그림 2] 대북제재와북한의대중국식량수입액추이 ( 단위 : 백만달러 ) 주 : 수입식량은쌀, 옥수수, 대두, 보리, 밀가루등이포함됨. 자료 : 한국무역협회, 중국통계 (http://stat.kita.net/stat/istat/ctsmain.screen, 접속일 : 2018. 2. 12). 2.2. 비료수입의변화 북한의비료수입액역시유엔의제재전후큰차이가없다. 2014년과 2015년에비교해다른점은 2016 년과 2017 년의비료수입에있어계절성이강하게나타나고있다는점뿐인데, 이는농업생산의계절성과북한의비료생산 공급사정에따른것으로평가된다. 단기적으로북한의화학비료수입에있어서제재효과는나타나지않고있는것으로판단된다. [ 그림 3] 북한의대중국비료수입액추이 ( 단위 : 백만달러 ) 주 : 비료에는질소, 인, 칼륨, 요소등이포함됨. 자료 : 한국무역협회, 중국통계 (http://stat.kita.net/stat/istat/ctsmain.screen, 접속일 : 2018. 2.1 2). 77
KDI 북한경제리뷰 2018 년 2 월호 2.3. 쌀시장가격의변화 쌀시장가격에서도, 종전과같이계절변화는크게나타나고있으나, 제재이후시장가격의특별한변화는관찰되지않고있다 ( 그림 3). 다만, 2017년중반의가격이 2016년에비해높게형성되고있는것을볼수있는데, 이는여름철수확곡물의시장공급감소에따른현상으로판단된다. 제재이후오히려식료품의시장가격하락현상이많이관찰되었다는사실을고려할때, 지금까지는대북제재가북한시장의농식품공급에영향을끼치지않았음을알수있다. [ 그림 4] 북한시장의쌀가격추이 ( 단위 : 달러 /kg) 주 : 북한시장내월별시장환율을활용하여쌀가격을달러로환산하였음. 자료 : 데일리 NK, 북장마당동향 (http://www.dailynk.com/korean/market.php, 접속일 : 2018. 1. 12). 2.4. 국제사회지원의변화 2014년까지는국제사회의대북지원이꾸준히감소해연간 3,300만달러로축소되었으나이후부터는다시증가하고있다. 특히 2016년과 2017년에실효성높은대북제재가연이어발효되었으나, 국제사회의대북지원액이 2016년에는 4,600 만달러, 2017 년에는 5,500 만달러로증가하였다. 이러한지원증가는북한의만성적인식량부족을보완해주기위한국제사회의 78
동향과분석 < 표 2> 국제사회의대북지원 ( 단위 : 만달러 ) 구분 실적 ( 이행약속 ) 2013 6,280 2014 3,322 2015 3,544 2016 2017 4,597 (219) 5,538 (122) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 유엔중앙긴급구호기금 1,510, 한국 1,208, 스위스 1,057, 스웨덴 529, WFP 466, 러시아 300, 노르웨이 262, 독일 214, 호주 150 등 한국 657, 유엔중앙긴급구호기금 650, 스위스 504, 스웨덴 489, 캐나다 360, 호주 219, 독일 156, 프랑스 104 등 스위스 1,027, 유엔중앙긴급구호기금 828, 스웨덴 419, 한국 400, 호주 229, 노르웨이 218, 캐나다 215, 독일 115 등 유엔중앙긴급구호기금 1,305, 스위스 1,038, 독일 365, 스웨덴 318, 러시아 300, 호주 219(219), 캐나다 202, EuropeAid 173 등 WFP 2,243, 유엔중앙긴급구호기금 1,235, 스위스 502, 러시아 300, 스웨덴 167(110), 캐나다 149, 미국 100, 프랑스 49(11) 등 주 : ( ) 안수치는이행약속 (Pledges) 금액임. 자료 : UNOCHA. Financial Tracking Database(https://fts.unocha.org, 접속일 : 2017. 12. 30). 노력이여전히지속되고있음을보여주는것이다. 실제로인도적지원은유엔의제재사안에 해당되지않으며, 국제사회의대북지원은강한제재국면에서도위축되지않고있다 ( 표 2). Ⅳ. 맺음말 2017년북한의식량생산결과를볼때, 2018년식량수급에긍정적인전망을할수는없다. 식량부족을극복하기위해농업부문의가용자원을최대한식량생산에배분하는북한농정을고려할때, 식량을제외한다른농산물의공급사정도결코긍정적인방향으로전망할수없다. 또한농업개혁의효과가농업생산증대로이어지지않고있다는점을감안하면북한농업에관한중장기적인전망도밝지않다. 2012 년이래북한의농업생산부문에서몇차례의생산인센티브를부여하는개혁조치가있었다고전해지고있으나, 2017년까지북한의식량생산은오히려소폭감소하고있다. 이는농업개혁의물적토대가여전히취약함을증명하는것이며, 북한농업부문의생산증대여건이성숙되지않았음을말해주고있다. 한편국제사회의제재도북한농업부문에부정적인영향을끼칠수있을것으로우려되었다. 79
KDI 북한경제리뷰 2018 년 2 월호 다행히제재효과를살펴볼수있는여러측정지표의변화를비교 검토한결과, 적어도단기적으로는 2017년말현재까지농업부문에서제재의부정적효과가뚜렷이관찰되지않고있다. 제재이후중국으로부터의농축산물및비료수입액은감소하지않고있다. 북한내농식품의시장가격도대부분안정적이거나오히려일부품목에서하락하고있다. 제재이후국제사회의대북지원도위축되지않고있으며 2016 년이후에는재해에대한긴급구호사업의영향으로지원액이오히려증가하고있다. 다만, 이들분석결과는모두단기적인자료에의존하고있음에유의할필요가있다. 북한농업부문에대한제재의효과는간접적이거나우회적인경로를통해나타날가능성이있으며, 경제전반에대한부정적효과가축적되어장기적으로농업부문에나타날개연성도있다. 따라서시간이지난후더욱다양한자료를토대로제재효과를다시살펴볼필요가있다. 참고문헌 농촌진흥청, 북한내년도식량수급상황금년과유사할듯, 보도자료, 2014. 12. 23. 농촌진흥청, 북한올해곡물 471만톤생산... 전년대비소폭감소, 보도자료, 2017. 12. 20. 데일리NK, 북한장마당동향 (http://www.dailynk.com/korean/market.php, 접속일 : 2018. 1. 12). 외교부, 유엔안보리대북제재결의채택에관한보도자료, 각호 (2270호, 2016. 3. 3; 2321호, 2016. 11. 30; 2356호, 2017. 6. 3; 2371호, 2017. 8. 5; 2375호, 2017. 9. 12). 한국농촌경제연구원, KREI북한농업동향, 각호. 한국무역협회, 중국통계 (http://stat.kita.net/stat/istat/ctsmain.screen, 접속일 : 2018. 2. 12). FAO, GIEWS Country Briefs, Democratic People's Republic of Korea, 2016. 6. 16. FAO, GIEWS Country Brief Democratic People s Republic of Korea, 2016. 12. 16. UNOCHA. Financial Tracking Database(https://fts.unocha.org, 접속일 : 2017. 12. 30). 80