고용창출을위한독일의사회적연대 Buendnis fuer Arbeit in Deutschland 헤르베르트에렌베르그박사 Dr. Herbert Ehrenberg 1999 년 7 월 cverlag J.H.W. Dietz Nachf., Bonn. 1
책머리에 1999 년 9 월에들어선독일연방공화국새정부의중요프로그램중하나는 고용창출을위한사회적연대 라는기구의출범으로, 여기에는경제단체들, 노동조합및정부가경제와사회개혁을위해참여하고있다. 이기구는개혁의방향을제시하는 4 명의주요경제단체대표, 5 명의노조대표, 5 개정부부처대표들로구성된운영위원회외에 8 개의전문위원회로나뉘어있다. 이전문위원회에서다루는주제는 일반교육및지속교육, 조세정책, 평생근로시간의개정, 사회보험제도의개혁, 근로시간정책, 구동독의재건, 해고시보상조치, 벤치마킹 (Benchmarking) 등이다. 사회개혁에관해타협점을찾는다는것이우선어려운일이고, 지난몇개월간의경험에비추어볼때, 사회구성원들이용인할수있는개혁안의구상이단시일내에이루어지기는불가능하다. 독일의국내사정을감안해야할뿐아니라타유럽국가들의변천상을고려하고, 국내이해당사자들의입장도경청해야하며, 개혁의내용을일반에게널리알리는것또한중요한일이다. 다시말해, 개혁프로그램의일환으로서의 고용창출을위한사회적연대 의실천은쉽지않은일이다. 그러나심각한실업문제를해결하고, 다음세기를위한경제적역량을키우기위해개혁정책을펴나가야한다는데에는대다수의국민들이공감하고있다. 프리드리히에버트재단은독일의 고용창출을위한사회적연대 의출범준비과정에다양한형태로참여한바있다. 에버트재단은국외에서도이기구와비슷한성격을지닌기관들과의상호협력이나독일의경험을현지에소개하는형식으로이문제를다루고있다. 프리드리히에버트재단주한협력사무소는올초독일연방노동부장관을역임한헤르베르트에렌베르그박사를한국에초빙하여독일의 고용창출을위한사회적연대 의현황에대해들을기회를가졌다. 에렌베르그전장관은방한기간에노사정위원회를비롯해, 한국노동연구원, 한국노동조합총연맹등의노동문제관련기관들을방문해전문가들과이주제에대해활발한의견과경험을교환하는자리를가졌다. 여기에소개하는내용은그당시발표된것이다. 2
프리드리히에버트재단은이글을소책자로발간하게됨을기쁘게생각하며, 한국어출간을허락해준저자와독일의디쯔출판사 (Verlag J.H.W. Dietz Nachf., Bonn) 에게감사드린다. 이내용은지난 5 월독일에서발간된 위기극복 이라는책에서발표된바있다. 서울, 1999 년 7 월 프리드리히에버트재단 한국사무소 소장페터마이어 3
1. 고용창출을위한독일의사회적연대 - 고용창출협력방안 실업난해소를위한독일연방정부의경제 재정정책은주로 일자리창출을위한연대와교육훈련및기업의경쟁력향상 에그초점이맞추어져있다. 그중에서도특히경제정책적차원에서 사회적집단의상호연대 가필요하다는것이연방정부의견해다. 연방정부는이미 1998 년 12 월 경제계와노동조합 의정례적인 3 자대화자리를마련한바있고, 향후대화일정에관해서도합의하였다. 이와같은맥락에서연방정부는최근연례경제보고서를통해실업난해소를위한정책적과제를제시하였는데, 이는한마디로말해고용창출을위한연대와교육훈련및경쟁력제고를위해다음과같은방안을추진하는것이라고할수있다. 즉, - 기업이부담하고있는법정임금부대비용을지속적으로축소시키는동시에사회보험체제를구조적으로개혁, - 고용촉진을위한일자리나누기및탄력적인노동시간제를도입함으로써시간외연장근무를줄이는한편, 단시간근로의확대및촉진, - 중소기업의부담을덜어주기위한기업소득세제를 2000 년 1 월 1 일을기해개혁하고, - 기업혁신및경쟁력제고, - 현행법상의조기정년퇴직자에대해기타해당되는법률이나, 단체협약또는노사합의서를통해정년연령을탄력적으로적용, - 고용을창출할수있는단체협약정책을추진, - 사업기회를제공하는자본 (Chancenkapital) 에중소기업이용이하게접근할수있도록, - 근로자가재산형성및기업의이윤에참여할수있는가능성을확대, - 고용창출과기업혁신및경쟁력향상을위한주제별전문대화를추진, - 기업창설및성장을저해하고있는구조적요소를제거하고, - 새로운기계설비의시운전 투입을통해미숙련노동자를위한새로운고용분야를개척하고직업훈련기회를제공, - 청소년및장기실업자를구제하기위해노동시장에대한정책적수단을 4
개발함으로써이들이직업교육및지속교육을받을수있도록하며, 일자리에대한동기유발을촉진시키는한편, 노동시장정책이기업혁신을 적극적으로유도할수있게하는것등이다. 1) 이와같은정책방안들은이제처음으로구성된 고용창출을위한연대 가 그대로실천해내기에는부담이가는과제이기도하다. 하지만위의과제들이 한꺼번에모두달성해야하는양적목표로제시된것은아니다. 그러나위에서제시한 고용창출을위한연대 의과제는그내용면에서 아래에서제시하고있는 1995 년의경우와는사뭇다른것임을알수있다. 2. 금속산업노조 (IG Metall) 의고용창출을위한제안 1995 년 11 월 1 일개최된금속산업노조의제 18 차정기대의원대회에서클라우스츠빅켈 (Klaus Zwickel) 위원장은연방정부와금속 전자산업에속해있는기업들에대해금속산업노조와공동으로 고용창출을위한연대 에참여해줄것을제의하면서정부, 기업, 노조등세당사자에게각각다음과같은사항을제안하였다.: 먼저금속산업사용자에대해서는 1996 년부터 3 년간 - 경영상이유로노동자를해고하지않으며, - 매년 10 만개의일자리를추가로창출하고, - 매년 1 만명의장기실업자를채용하는동시에, - 매년직업훈련자리를 5% 씩늘여나갈것을요구했다. 그다음연방정부에대해서는 1996 년부터 - 실업부조및실업급여액을축소하지않으며, - 사회부조금수령대상자의기준을악화시키지말것이며, - 직업훈련자리에대한수요가있을경우, 이의공급을보장하며, - 사내직업훈련을실시하지않거나그규모가아주적은사업장에대해서는직업훈련기여금납부를의무화하도록조치할것을요구했다. 금속산업노조에대해서는 1997 년의단체협약시노조가 - 임금인상률을물가상승분으로제한하는데동의하고, 5
- 소득재분배요소를포기하고, - 장기실업자의취업시업무적응기간동안임금이감액지급되는것에 동의해줄것을요구하였다. 2) 이와같은제안은큰공감대를형성함으로써이를구체화하기위한첫번째대화모임이이루어지기까지했다. 그러나대화를통한구체적인조치가마련되기도전에연방정부가병가중인근로자의임금지급률을기존의 100% 에서 80% 로삭감하는것을주내용으로하는법안제정을결정하였기때문에노동조합이정부로부터배신당했다는감정을가지게됨으로써 1996 년초실패로끝나고말았다. 3. 협조행동 (Konzertierte Aktion) 칼쉴러 (Karl Schiller) 3) 에의해제안된 협조행동 도 1970 년대 4 5 년동안성공적으로운영되었으나, 그후임자들에의해서는전혀진전을이루지못하고그위상과실효성을상실, 1977 년에유사한과정을거쳐종언을고한바있다. 이렇게된원인은무엇보다도사용자단체가 1976 년의공동결정법에대한헌법소원을연방헌법재판소에제기하였기때문에노동조합은참여를거부했던것이다. 협조행동 은일종의국민경제적공동결정이라고할수있다. 따라서, 노동조합이공동결정법에대해헌법소원을제기한사용자단체와 협조행동 에대해토론하지않겠다는것은어쩌면당연한것인지도모른다. 그러나연방헌법재판소는 1979 년 3 월 1 일판결을통해 1976 년의공동결정법을합헌으로선언함으로써공동결정이계속적으로발전할수있는길을열어주었다. 당시연방헌법재판소는 기본법에는 특정경제질서를직접확정하거나보장하는규정을두고있지않다. 또한, 바이마르헌법 ( 제 151 조이하 ) 에서와는달리기본법은경제활동을규율하는헌법상의어떤원칙도정해놓고있지도않다. 기본법은경제질서에대한사항을입법자에게일임하고있을뿐이다 4) 협조행동 은공동결정에대한법원의긍정적인판결에도불구하고재개되지는못했다. 그러나당시새연방정부로하여금 공동결정이사회적시장경제에있어생산적역할을하는요소 5) 라는견해와함께사업장공동결정법개정을위한합헌적토대를마련하였다는판단을가질수있게끔한것은사실이었다. 독일의경제안정 성장법제 3 조는동법제 1 조에명시하고있는목표의달성이 6
위험하게되었을경우, 지방자치단체, 노동조합, 기업들이동시에상호일치된행동 ( 협조행동 ) 을하는데필요한상황인식자료 (Orientierungsdaten) 를연방정부가제출해야할것을규정하고있다. 이상황인식자료에는 당면한경제상황에대한국민경제적연관성 이기술되어있어야한다. 1967 년 6 월 8 일제정된경제안정 성장법제 1 조에는연방정부와주정부가 거시경제균형을달성하는데요구되는사항 이규정되어있다. 즉, 연방정부와주정부가시장경제질서가허락하는범위내에서지속적이며적정한경제성장을추구하며, 가격안정과높은고용수준및국제수지균형을달성할수있도록경제및재정정책을이루어나가야할것을규정하고있다. 1982 년이후독일에는한번도 높은고용수준 이라는목표가달성된적이없다. 6.3% 에서 12.7% 에달하는실업률이고용의목표를달성한것으로는생각할수없다. 이와함께실질국내총생산 (GDP) 도 2% 미만으로 적정경제성장 을달성했다고보기도어렵다. 1982 년이후 6 년동안독일은 2% 미만의경제성장을이루었으며, 그중에서도 2 년은오히려각각 0.9% 와 1.2% 의마이너스성장을기록했다. 이런점에서독일정부는 경제안정및성장법 이규정하고있는경제활성화과제를추진하는데소홀했다고말할수있을것이다. 1995 년한스-위르겐크루프 (Hans-Juergen Krupp) 6) 는 새로운 협조행동의실천에대한자신의생각을글로서펴낸일이있는데이논문은오늘날에도읽을가치가있다. 그는조율된정책이성공을거둘가능성을시사했는데, 특히 80 년대초이래시행되어온엄격한 경제정책당사자간의역할분담 에비해그가능성이높다고하였다. 그러나그역시한계를인정하고지나친기대에대한경계를잊지않았다. 그는 독일에있어단체교섭의자율성은기본법에그기초를두고독일연방은행의자율성도연방은행법에규정되어있으며, 연방, 주, 지방자치단체와의회도헌법이부여한권한을갖고있다. 따라서, 어떤조정이필요하다면각정책단위의자율성을구태여제한하지않고도조정이이루어질수있다 라고말했다. 그럼에도불구하고그는 협조행동 재개의필요성을강조했다. 왜냐하면, 의회차원에서통제대상이되지않는독립적의사결정기관들이정책공조를위한대화에참여해야할것으로보았기때문이었다. 동시에이들기관들이 공동의관심을실현하기위한전략수립에합의하고그속에서설정된우선목표와관련하여보다나은결과를나타내려고하는것이 7
각자가가지고있는고유의독립성을저해하는것으로보지않았다. 왜냐하면, 국가경제전체가어떤누구에게불이익을가져다주는제로섬게임이아니라고 7) 보았기때문이었다. 크루프는특히 협조행동 참가자의제한을강조했다. 그는 협조행동 이실패한이유가운데하나는참가자수가최초의 34 인에서 71 인으로, 9 개단체에서 24 개단체로증가한데에도있다고보았다. 연방정부는 고용을위한연대 의참여범위를축소함으로써현재올바른방향으로나가고있다. 따라서, 크루프가 1995 년에제기했던고용창출의낙관적인기대를실질적차원에서구체화할수있을것으로보인다. 다만, 여기에서전제가되는것은경제정책의대상이되는부문과부문, 또한부문내부적으로도상호동의와합의를이끌어내려는의지가있어야한다는점이다. 정책의효용은모든분야에서당면과제를보다쉽게해결할수있는데서얻을수있을것이다. 보다많은동의와합의를이끌어낼수있을때독일이처해있는입지조건을개선시킬수있을것으로판단된다. 4. 다른나라의모델을채택할것인가? 고용창출을위한연대 의첫번째대화에참여하는 새로운실무전문가그룹 은 먼저성장과고용창출에서성공을거두고있는다른유럽국가들의경험을 검토 분석하고이를독일에적용할수있는지를알아내야할것이다. 독일의입지론에기초하여볼때, 여기서는우선네덜란드와덴마크의경우를살펴볼수있다. 영국의경우에는이와상반된차원에서거론될수있을것으로판단된다. 먼저실질경제성장과실업률및소비자물가에대한변화를비교해보자. 아래의표는독일과가장가까운이웃및영국과비교하여볼때, 지난 16 년간독일이취한공급사이드의경제정책이어떠한비극적인결과를초래하였는지를잘보여주고있다. 제 2 차오일쇼크가이미전세계로영향을미치고있었던 1980 년에도독일은경제성장, 소비자물가및실업률에서각각가장훌륭한수치를기록하였다. 8
특히, 영국및덴마크와는현격한차이를나타냈다. 유럽 4 개국의경제성장, 물가, 실업률추이 실질국내총생산소비자물가실업률 (OECD 기준 %) 독일 1980 1.0 5.8 2.5 1990 5.7 2.7 6.4 1995 1.8 1.9 9.4 1997 2.2 1.9 11.4 영국 1980-1.7 16.2 6.1 1990 0.4 5.5 5.9 1995 2.7 2.6 8.6 1997 3.3 2.1 6.9 덴마크 1980-0.4 10.7 7.0 1990 1.2 2.7 9.4 1995 3.1 1.9 7.6 1997 3.4 1.7 7.6 네덜란드 1980 0.9 7.0 4.1 1990 4.1 2.2 6.0 1995 2.3 1.5 7.1 1997 3.3 2.1 5.6 출처 : 연방재정보고서 1993 년및 1999 년, 각연도총괄표 14 1990 년에도독일은경제성장면에서여전히최고치를기록했다. 소비자물가는영국만이독일보다높았고, 실업률에서는덴마크가독일보다높았다. 그러나 1995 년독일은가장낮은경제성장률을기록하였다. 소비자물가는영국이독일에비해높았고, 실업률은독일이덴마크를제치고가장높은수치를기록했다. 9
1997 년독일은다른나라들과거의비슷한수치를기록한소비자물가를제외하고는다른국가에비해상황이전반적으로크게나빠졌다. 상기 3 국이독일보다모두 1% 이상높은경제성장을기록하였다. 독일의실업률은네덜란드보다 2 배이상높았다. 심지어영국의실업률만하더라도독일보다 4.5% 포인트가낮았으며, 덴마크의경우에는 3.8% 포인트가낮았다. 1980 년부터 1997 년동안영국은지나치게소비자물가를안정시키는데크게성공했으나, 경제성장률과실업률감소에는그다지성공적이지못했다. 그러나독일보다는훨씬더좋은성과를보였음을알수있다. 한편, 덴마크와네덜란드는실질경제성장률과실업률에있어놀랄만한성과를거두었다. 1995 년부터 1997 년까지의변화를보면, 독일은이미 9.4% 라는높은실업률에서 11.4% 로증가했던반면, 덴마크는 10.1% 의실업률이 7.6% 로하락하였다. 네덜란드의경우, 7.1% 에서 5.6% 로감소했다. 이런점에서볼때, 독일에이웃하고있는작은국가들을돌아보고이들국가로부터배울점이있는지를알아볼필요가있다. 지난몇년동안독일에서는 북유럽국가의일자리기적 8) 에대해, 특히네덜란드의고용모델에대한많은논의가있었으나이에대한실질적자료의제시가부족했다. 다만, 덴마크나네덜란드에서의실업률감소가임금인상억제와사회보장급부의감소때문이었다는인상을심어주고있기는하다. 이와관련독일경제인연합회 (BDI) 헨켈회장은네덜란드의모델을칭송하는동시에독일의입지상의문제는독일의합의모델때문이라하였다. 여기에서사실확인을위해통계수치를한번살펴보자. OECD 의통계 9) 에의하면, 네덜란드국민이덴마크다음으로세계에서가장높은임금대체성급부 ( 예 : 의료보험, 실업보험등 ) 를받고있는것으로나타나고있다. 1992/93 년네덜란드가임금대체성급부의범위를부분적으로축소하는새로운규정을도입하여이를엄격하게시행하고있음에도불구하고, 네덜란드에서세금을공제후받는평균실질임금대체성급부의규모는 78% 에달한다. 고임금및저임금간의격차도그리크지않음을알수있다. 이와같은점들은 10
독일에서는항상좋게받아들여지고있지만실제네덜란드의고용상태를 긍정적으로발전시키는데아무런역할도하지못했음을알아야할것이다. 이 점은덴마크에서도마찬가지였다. 독일이당면하고있는입지적조건이독일의고용상황을불리하게만드는것이라고하는것은네덜란드와덴마크의사례에비추어볼때설득력이없는편이다. 또한, 흔히말하고있는고율의공과금부담이고용상황을악화시킨다는것도현실에부합되지않는주장이다. OECD 국가내에서덴마크는 51.9%, 네덜란드는 43.9% 의공과금률이적용되고있으나독일은 38.2% 다. 10) 네덜란드의고용문제성공을공급정책적측면을배제하고바라보았을때, 다음두가지요인이있음을발견할수있다. 첫째는정부와임금협상당사자간에임금, 노동시간및실업에대한 집중적인논의가이루어짐으로써조기퇴직을포함한파트타임 ( 단시간 ) 노동제에대한합의도출을성공적으로이끌어낼수있었기때문이었고, 둘째는 1984 년이후네덜란드의길드와독일마르크의환율이거의변화가없었음에도불구하고정부와임금협상당사자간에이루어진화합된경제정책및임금정책이길드화를지속적이며, 실질적인평가절하를하는형태가됨으로써수출증대를통한세계시장점유율확보가가능할수있었기때문이었다. 수출이증대됨으로써네덜란드는 1993 94 년자체금보유량의 5 분의 1 가량을매각할수있었으며, 11) 원금상환과이자지불부담이없으면서도고용창출의효력이큰공공투자를실시할수있었다 (1996 년실질투자증가율은 4.9% 였고, 12) 이에반해독일은같은해 -1.2% 를기록했다 ). 네덜란드에서는 바세나르 (Wassenaar) 협정 13) 을통해임금협상당사자와정부간합의제채택이성공했다. 이합의제는그내용면에서볼때, 독일경제안정및성장법상의 협조행동 과비슷한것이라고할수있다. 네덜란드는이미 1980 년대초부터이런모델을채택 실시하였던반면, 독일의 협조행동 은깊게잠들어있었다. 이로써네덜란드의합의제모델은 1990 년들어서긍정적인 11
효과를나타내었으나, 독일에서의 협조행동 은최고경제단체로부터일상적인 비난대상이되었으며, 독일정부로부터도외면당했다. 5. 사회적공감대형성을위한재시도 1960 년대와 1970 년대독일은광범위한사회적공감대를바탕으로사회복지와경제안정및안전을신장시킬수있었으며, 사회국가의신장이적극적생산요소라는것이입증되었다. 오늘날적극추천되고있는네덜란드의사회복지모델은사실과거독일에서아주성공적으로실천된모델이었다. 따라서, 현재이를다시활성화할수있다면, 늦은감은있지만고용상황을개선할수있을것으로판단된다. 그럼에도불구하고현재추진중인 고용창출과교육훈련및경쟁력제고를위한연대 가협조행동을단순히재개하는것으로받아들여져서는안될것이다. 단체교섭의자율권준수를기대하고있는노동조합은혹시라도정부가제공하는근거자료에 임금가이드라인 14) 을슬며시끼어넣지않을까우려하고있다. 물론, 고용창출을위한연대 와관련하여소득변화에대한사항이배제될수는없을것이다. 그러나임금협약이 고용창출을위한연대 가달성하려는목표가되어서는안될것이다. 지난 40 년이상동안성공적인역할을한오스트리아의 경제 사회파트너쉽제도 는소득정책에있어하나의훌륭한모델이될수있다. 왜냐하면, 이제도가임금억제정책이라는것이국가로부터의강제가아닌경제파트너 ( 사용자단체, 노동조합연맹, 농민단체 ) 간의자발적협력에기반을둔포괄적소득정책으로서기능할수있었기때문이었다. 이와같은협력형태는오스트리아국립은행의주식지분을가지고있는경제협력파트너가은행경영위원회에그들의대표를참석 15) 시켜영향력을행사하고있는데서도잘나타나고있다. 지난 20 년동안애석하게도독일에서추진되지못했던경제 재정 소득 화폐정책에관한협력이오스트리아에서는제도화되어있었던것이다. 지난 4 반세기동안독일과비교하여절반의실업률을자랑할수있었던오스트리아형케인즈주의의성공은다름아닌 경제 사회파트너쉽 에기인하는것이었다. 네덜란드와덴마크에서의고용정책적성공도따지고보면실용적인노사관계형성과밀접한관련을가지고있음을알수있다. 특히, 네덜란드에서노사간 12
고용연대 16) 의성공적인단시간 ( 파트타임 ) 근로제는괄목할만한것이었다. 1996 년의경우, 네덜란드에서는단시간근로자가전취업자의 38.1% 를차지했던반면, 독일은 16.3% 를차지했었다. 단시간근로자의노동시간도국가에따라큰차이를나타내고있다. 독일의경우와는달리네덜란드에서는전체파트타임근로자의약 30% 가주당 10 시간미만취업하고있으나이들전체는노동시간에상관없이사회보험가입의무를진다. 17) 독일에서는사회보험가입의무가있는단시간근로자에비해근로시간이현저히짧은근로자의수가 ( 백만명이상 ) 더많다. 덴마크의고용정책은고용창출의 적극화 와함께직업교육훈련에중점을두고있다. 1996 년덴마크정부는 청소년종합대책 이라는프로그램을개발하여 25 세미만의실업자에대해 18 개월동안직업교육훈련을무료로받을수있는기회를제공했다. 그리고이와같은자질향상교육기회를실업자가수용하지않을경우에는실업급여를반으로줄였다. 이에따라, 덴마크에는실제청소년실업자가존재하지않게되었다. 기업의사업장내향상훈련에있어서도 덴마크가유럽전국가를통틀어선두에서있다 18) 고언급되고있다. 이와같은근로자들의자질향상교육기회는중소기업에서도아주광범위하게제공되고있다. 독일의주변국가인네덜란드와덴마크를비롯하여오스트리아의 1980 년대하반기와 1990 년대고용상황을살펴보면, 1960 년대와 1970 년대고용정책에있어가장모범국가라고할수있었던독일에비해훨씬나은편이었다. 여기에는사회적파트너와정부의자발적협력이큰역할을하였음을알수있다. 이런점에서독일정부가주도적으로추진하고있는 고용창출을위한연대 도독일주변국들이거두었던성공과같은결과를가져올수있을것으로판단된다. 내각구성직후리스터 (Riester) 연방노동부장관과불만 (Bulmahn) 연방교육부장관이발의한 청소년실업해소를긴급대책 - 청소년의교육훈련, 자질향상과취업촉진 은덴마크에서실시한 청소년종합대책 과유사한조치라고할수있다. 200 억마르크 ( 여기에다 6 억마르크의추가현물조달비용 ) 를조성하여실시되고있는 10 만청소년일자리창출 프로그램은 1999 년 1 월이미긍정적인신호를보내오고있다. 19) 13
6. 연장근무시간의축소와합리적단시간노동제도입 지난수년동안계속되고있는독일의장기실업현상에도불구하고시간외근로는늘어나고있다. 연방노동공사의 노동시장및직업조사연구소 (IAB) 의조사에의하면, 1998 년서독지역에서는총 16 억 3 천만시간, 동독지역에서는총 2 억 2 천 3 백만시간의시간외근로가실시된것으로알려지고있다. 이와같은수치는총노동시간의 4.3%, 2.6% 에해당되는시간으로 1997 년에비해 4 천만시간정도가늘어난것이라고할수있다. 20) 이수치는단순계산상으로볼때 120 만개에해당되는상용근로자일자리수와같다. 이런점에서취업자의시간외근로를줄여실업자를구제하는것이 고용창출을위한연대 의주과제의하나가되어야할것이다. 연장근로는수주량이변하는상황에서완전히없앨수없는일이다. 그러나초과근무에대한보상은임금의추가지급이아닌휴가일의연장으로이루어져야할것으로판단된다. 종업원평의회가설치되어있는 5 개의사업체중 4 개사가현재근로시간계정을운영하기로합의되어있어이의충분한활용이이루어질수있도록하는것이바람직할것이다. 그리고일정한기준을정해놓고시간외근로가그기준을초과할경우에는신규인력을채용할수있도록해야할것이다. 이와같은방법으로시간외근로를반으로줄일수있다면, 이를통해 50 만에서 60 만의일자리를새로이창출할수있을것이다. 신규인력을채용할수있을만큼의시간외근로를줄이는일과동시에네덜란드에서실시되고있는형태와같은단시간근로제를도입할필요가있다. 이는고용정책적이유에서뿐만아니라일자리의질적향상을위해서도필요하다. 생산공정이날로복잡화하는상황에서신축적인근로시간제는생산성을향상시키고고용을보장하는기능을할수있다. 다만이것은사업장의종업원평의회측과인력관리자간에밀접한협력관계가유지되고단체협약의범위내에서제시되어야한다는전제가필요하다. 이와같은전제가충족될경우신축근로시간제는근로자들의개별적요구와함께경영상의필요를동시에만족시킬수있을것이다. 지금까지근로자및기업경영을위한합리적이며, 신축적인근로시간조정 14
형태가여럿이생겨났다. 이중폭스바겐 (VW) 사가마련한조치는전국적인 주목을받음으로써이회사의단체협약규정이금속산업과폭스바겐사에만 국한되지않고전국적으로적용되는훌륭한제도로인정을받는사례가되었다. 그동안금속산업과건설및화학산업을비롯하여커다란구조적난관에봉착해있는섬유및의류산업과같은소규모경제분야에는항상변동되는생산구조와영업구조에적합한단체협약규정이만들어져현재적용되고있다.: 이들산업분야에서는이미 1996 년 3 월 18 일 고용창출과직업훈련을위한연대 라는단체협약이체결되었는데, 이의주요내용은다음과같다. 첫째, 후진기술자양성교육을위해공동노력할것과 둘째, 총연간근로시간의 13.5% 범위내에서근로시간을탄력적으로적용할수있도록하되, 이는사회보험가입의무가있는단시간일자리의창출과연계될수있도록하는것이다. 급진적인기술발전과독일사회의불균형적인연령구조에폭넓은수용이가능한고령자단시간근무제의도입이필수적이라고본다. 바덴뷔르템베르크주의금속산업에종사하는사회보험가입의무가있는근로자 90 만명중 9 만 7 천명은 25 세미만이며, 9 만 1 천명은 55 세이상이다. 이와같은연령구조는향후젊은계층에속해있는근로자가점점적어지는구조로발전할것으로예상되며, 2010 년에가서는 50 세이상의근로자가 30% 이상을차지하게될것이다. 이와같은전망에대해지난독일연방정부는 첫째, 정년연장을통해평생노동시간을늘리고, 둘째, 6 5 세이전연금수령자에대해 0.3% 에해당되는연금액을축소시키고, 셋째, 연금수준의감액등으로대처하려고했다. 이와같은조치는순전히계산상으로는연금운영기관의재정상태를호전시킬수있겠지만, 실질적으로는길고, 때로는고통스러운평생노동후줄어든연금액을받아들여야함을의미하는것이기때문에수용되기어려울뿐만아니라전체사회보장을위한국가의재정상태를개선시키지못한다. 그이유는다음과 15
같다. 정년연장은중기적차원에서볼때연금지급부담을덜어줄수있지만, 고령근로자의계속적인근무로인해현재그렇지않아도두자리숫자의실업상태에있는젊은층의취업기회를악화시킬뿐만아니라연방노동공사의실업급여부담을증대시키는셈이된다. 표준연금액이평균실업급여액보다많지만, 연금생활자는의료보험료의 1/2 을연금총액에서지급하고있다. 그러나연방노동공사는실업자를위해총임금의 80% 를산정기준으로하여의료보험과연금보험의근로자부담분과사용자부담분모두납부한다. 수지상으로는실업급여의건당증가지급액이연금액의감소지급액보다수백마르크이상더들것으로판단된다. 결론적으로말해, 그와같은방법을통해서는절약효과를거둘수도없거니와사회보장의궁극적인후퇴를의미하는것이다. 위와같은방법을통해고령근로자의전일근무가이루어질수있도록하는것은나날이현대화하고업무에대한요구수준이점점높아지는현실과는부합되지않을뿐만아니라사회보장재정에도도움이되지않는다. 또한, 고령자단시간노동법도그리만족할만한해결책이못된다. 만약, 기존의고령자단시간근로제를통해근로자들에게일상직업생활로부터고소득의정년을보장하고수십년동안연금보험료를납입한대가로서편안한노후를가질수있도록할수만있다면, 이는사회정책적측면에서뿐만아니라당면한비극적인고용상황에서도가장합리적인방법이될것이다. 그러나여기에는정년퇴직하는근로자들이적절한수준의노후생활이보장되어야한다는조건이반드시충족되어야한다. 기민당소속전노동부장관이었던블륌 (Bluem) 이제안했던 1996 년 8 월 1 일자 고령자단시간노동법 은불행하게도그와같은조건을보장하지못하고있다. 오히려노후빈곤 ( 특히, 저임금노동자들에게는 ) 을안겨다줄뿐이다. 이런점에서볼때현재까지단지 3 천명정도의근로자만이이법에따른단시간근로제를신청하였다는것은그리놀랄만한일이아니다. 이보다다른방법적측면에서접근한것이폭스바겐사의사례다. 16
폭스바겐사는 1997 년 6 월기속력 ( 羈束力 ) 을갖는고령자단시간근로제 단체협약을체결한바있다. 이의핵심사항은다음과같다.: 첫째, 55 세부터 60 세까지의근로자는 고령자단시간근로제 로바꾸어일할수있도록한다. 이경우전반 55 세부터 2 년반동안은전일근무하되, 후반 60 세까지 2 년반동안은근무하지않고조기정년퇴직한다. 그러나연금은 60 세가되어서야신청할수있도록한다. 둘째, 위의전기간동안은세금공제후받는최종소득의 85% 를임금으로지급받되, 이중 50% 의단시간임금은연방노동공사의지원으로 70% 가된다. 폭스바겐사는여기에 15% 를가산한다 ( 기업부담 : 65%, 연방노동공사부담 : 20%). 연금갹출금은 100% 폭스바겐사가부담한다. 조기퇴직이후 60 세까지받지못하는연금손해분 18% 의절반은폭스바겐사가부담한다. 이 9% 는기업내연금지원금으로지급한다. 그리고사내종업원평의회와사업장경영자는공동으로어떤근로자가고령자파트타임근무를할것인지를정한다. 1998 년금속산업과전자산업분야에서광범위하게체결된단체협약은넓은의미에서폭스바겐사의모델을따른것으로가산금에의해최종순소득의최소 82% 가보장되었다. 화학 지물 요업산업노조는 1996 년 4 월에이미고령자단시간근로촉진을위한단체협약을체결했다.: 이로써화학산업근로자들은 5 년동안계속해서반나절근무하고세후임금의 85% 를받거나, 아니면 2 년반동안전일근로후조기퇴직하되, 나머지 2 년반동안의임금은기존순임금의 85% 를받을수있도록하였다. 화학산업노조 (IG Chemie) 에의하면이단체협약이체결된지 1 년만에이미 3,600 명의근로자가고령자단시간근로를하고있고이에 2,800 명이추가신청한것으로알려지고있다. 이것은블륌 (Bluem) 모델에따라전국적으로 3 천명만이신청한것과는크게다른결과를나타내고있다. 이와같은비교는기존법에따른고령자단시간근로제가실패하였음을극명하게보여주는것이라고하겠다. 그러나위에서 17
언급한화학산업노조단체협약은절대적으로유리한조건을제시하고있기 때문에고용정책전망을밝게하고있다. 7. 공공행정이선도역할을해야한다. 1990 년대공공서비스부문의인력은민간산업부문에서보다 2 배이상큰규모로감축되었으며, 인사정책적측면에서의창의성은매우낮았다. 연방정부, 주정부및지방자치단체는수년간현실과전혀부합되지않는채용중지를감행했다. 따라서, 단시간근로가가능한일자리가제공되는일은거의없었으며, 합리적인고령자단시간근로제도이루어지지않았다. 공공부문은사실보수구조나소득수준면에서타경제부문보다신규채용을확대하고, 노동생활의마지막 1/3 을개인적으로유익하게활용할수있는여건이훨씬유리한분야다. 공공서비스분야의급여인상은구조적으로제조업분야에비해훨씬쉽게이루어진다. 어느경제부문도공공부문과같이동일직무에서근무초기 2 년마다, 그후하위직근로자의경우 3 년마다 3 번, 상위직은추가로 4 년마다 3 번의급여인상이이루어지는곳은없다. 이와같이짜인급여체계는 55 세이후의노동시간을점진적으로축소시킬수있는여지를가지고있다. 여기에는노동시간을단축시키는데따른수입의감소가발생하지만직업생활전반기에견지했던생활수준의저하는일어나지않는다. 공공기관의최고위직급의 3/4 일에해당하는일자리의급여는 3 등급에있는 1 일노동급여와같다. 따라서, 그와같은일자리 4 개에서근로시간의단축이이루어진다면, 3 등급에해당하는신규인력한명을더채용할수있다는계산이된다. 그러나이경우실제로는국고가더절약될수있다. 왜냐하면, 신규채용자의급여는 3 등급정규급여보다훨씬낮기때문이다. 물론그와같은연대성에입각하여새로운노동조건을만드는데에는많은구체적인어려움이따르는것이사실이다. 이는금속및화학산업분야에서도예외가아니었다. 그러나노동조합과종업원평의회는상호교섭에있어신중한자세를견지함으로써이성적인해결책을강구하였다. 필자는공공서비스부문노동조합에대해타산별노동조합들에못지않은믿음을가지고있다. 공공노조는다만공무원을위해서도교섭할수있어야한다는것뿐이다. 그들의사용주인정부는공공서비스부문에보다신축적인 18
근무시간제가적용되고, 근로자가개별적인결정을내릴수있는범위를넓힐 수있는조치를만들어야할것이다. 55 세이후노동시간이줄어들경우, 공공부문근로자는자신의생활을보다개인적차원에서자신의생활을보다잘꾸려나갈수있는여유가많아지고정년도무난히맞을수있으며, 젊은층에도보다많은취업기회를제공할수있다. 노동시간단축으로인한급여감축은연령이높아짐에따라급여수준이상승하기때문에수용될수있는문제다. 그러나실제 3/4 일자리창출을통한신규인력의채용이이를통해필히이루어져야할일자리의연소화에는그다지큰기여를하지못하고있다는점에서는문제가있다고할것이다. 고용창출에긍정적으로작용할수있는직무의새로운배분과관련된논의에서는공공당국이사용자로서역할을하도록요구되고있다. 공공당국은그들스스로바람직한단시간 ( 파트타임 ) 근무제확산의선두에서고, 부업에대한허가제도도달라져야한다. 헤센주고등법원장힌리히스 (Hinrichs) 사건에서공공분야종사자의부업이라는주제는세간의이목을크게집중시킨바있다. 이사건에서문제가되었던점은사건그자체보다는 134 만마르크에달하는급여수준이었다. 현재 4 백만명이상의실업자가일자리를찾고있으며, 업무조정을통한일자리창출을위해고군분투하고있는상황에서평생동안신분이보장되는공공부문종사자가부업으로 추가벌이 를한다는자체가받아들여지기어렵다. 그들이그런일을하는동안수백만근로자들은종전소득의 60% 내지 53% 에서만족하고살아야만하는현실이다. 공직자가부업을하기위해서는당국의허가를받아야한다. 그러나그허가관행은실로관대하기짝이없다. 그리고어떤형태로얼마만큼의부업이행해지고있는지아무도모른다. 부업이그저많이이루어지고있다고만알려져있을뿐이다. 1998 년당시베를린주정부장관이었던한나-레나테라우리엔 (Hanna-Renate Laurien) 은한교사가방과후 부업 으로다른학교에서강의를할수있게해달라고신청한데대해이를불허한바있다. 고등행정법원은그와같은 19
결정에대해전임교사의부업이실업상태에있는젊은교사들의취업가능성을줄인다는주정부장관의주장이설득력이없다는이유를들어소송을제기한교사의손을들어주는판결을내렸다. 그런데 1997 년 4 월베를린의회와주정부는쉘베르크 (Schellberg) 의원이공직자가주수입원을발생시키는이외의분야에서소득을발생시켰을때에는이를 주수입원 의소득에포함시켜야한다는법안을제출함으로써공직자의부업이다시문제가되었다. 주내무부장관인쉔봄 (Schoenbohm) 은부업에관한엄격한제한이 직업자유선택의기본권 을침해한다는이유로이러한법안의제정시도를저지하였다. 그렇다면현재일자리를얻지못하고있는수백만명의 직업자유선택의기본권 은어디에서찾을것인가? 8. 고용창출연대를위한대화는주정부차원에서도필요 고용창출을위해연방수준의합의도주정부와지방자치단체차원으로확대 이행되어야할것이다. 연방정부가사용자로서역할을할수있는범위는지방자치단체와비교해볼때현저히작다. 1996 년의경우, 공공분야에서의전일 ( 풀타임 ) 근무자는연방정부, 주정부, 지방자치단체가각각 10:55:35 의비율로나누어져있다. 연방정부는비록 연방및연방직속공법인의역무 ( 役務 ) 에종사하는자 ( 제 73 조제 8 호 ) 에대한배타적입법행위뿐만아니라, 공법상의역무 신탁관계에있는공공사업종사자의급여및복지 의 경합적입법 에관한권한을가지고있다 ( 제 74 조 a). 그러나연방 주 지방자치단체의공동단체협약에서는종사자의수에상응하여주정부와지방자치단체가훨씬더큰역할을한다. 공공행정부문에종사하는근로자의 60% 가단체협약을통해급여및근로조건이정해지고있다. 필자가단일복무법의재정을요구하는이유중하나가바로이와같은업무의불균형때문이다. 그러나이와같은법이제정되기까지는현재여러주정부의회가비중을두어받아들이고있는 기존의직업공무원법제 때문에많은시간이소요될것으로판단된다. 그럼에도불구하고업무의새로운배분문제는시급하고필수적인사안으로조속히해결되어야할것이다. 따라서, 연방총리가주재하고있는 고용창출을위한연대 를통해연방정부가지역협력을통해서경제, 재정, 화폐및사회분야에필수적인정책조정이이루어질수있도록주정부와지방자치단체를지원하고있다는신호를보내야할것이다. 이를추진할수있는바탕은현재마련되어있는상태다. 20
1995 년베크 (Beck) 주정부총리는주정부및경제발전에참여하는단체간고용창출과특히청소년직업훈련기회확대방안마련을위한 원탁회의 에노동조합과경제단체들을초청한바있다. 바이에른주에서는연방정부차원에서시행한 고용창출을위한연대 의첫번째시도가실패하고난후,1996 년 6 월 11 일주정부, 독일노동조합총연맹 (DGB) 바이에른지역본부, 바이에른사용자및경제단체간에고용창출협약이체결됐다. 이협약의핵심사항은무엇보다도 신규인력의창출에유리한방향으로의연장근로시간을축소하고, 직업훈련자리를현격하게늘리며, 새로운단시간일자리를창출하는것을비롯하여, 기존근로시간의모델을발전시키는데진력하는것이다. 여기에서마련된 바에른주고용창출프로그램 에서는주정부로하여금신규건설공사발주시수급인으로부터단체협약의준수와함께하도급이이루어지는경우라도용역의 70% 이상을자기사업장에서수행할것을약속하는서약을받도록의무화했다. 21) 건설노동자와건실한건설업자를부당경쟁과불법취업및부실시공으로부터보호하기위한규칙이여러주정부에서각각비슷한형태로채택되었다. 연방공정거래국 (Bundeskartellamt) 은베를린주정부에대해이와같은관행이공정거래법 (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen) 에위배된다고하여불허하였다. 그러나연방공정거래국의이와같은결정이관철되어서는안될것이다. 왜냐하면, 공정거래법은독점이이루어지는것을방지해야하기도하지만, 수주참여자를 불공정경쟁 (unlauterer Wettbewerb) 으로부터도보호해야하기때문이다. 독일의건설현장의사정을아는사람이라면여기에일반적으로 부정경쟁 이있다고보지는않는다. 그러나건설공사현장에저임금으로불법취업시키는것과같은부정경쟁을방지하기위해서는단체협약을준수하는것이다른어떤방법보다도더적절할것이다. 연방공정거래국공무원들이야말로경쟁을파괴하는기업합병에대해아무런결정도하지못하는무력감에대한두려움에서벗어나야할것이다. 베를린의 21
합의법원 (Kammergericht) 과연방최고법원 (Bundesgerichtshof) 은연방공정거래국이기업의합병에대해제한을가할수있는결정을눈여겨볼일이다. 그리고연방의회는이제라도반드시경쟁법을재검토해야하며, 분명하지못한경쟁법으로인해단체협약이제대로이행되지않는일이없어야할것이다. 건설산업과건설업종사자및정상적인작업을기대하는건축주의이익을위해법률적해결이신속히요구되는것이다. 기본법에기초를둔단체협약의자율권은독일경제인협회회장의독단이나어설프게만들어진경쟁법에의해손상되는일이없어야한다. 9. 고용정책적오류에관하여 : 결합임금 대량실업이표면상계속증가함으로써나타나는전반적당혹감으로인해노동시장과임금에대한수많은정책적제안이제시되었다. 그중에서는이미오래전부터저임금노동자에게국가보조금을보태주어생계를유지할수있도록하자는 결합임금 (Kombilohn) 의도입이크게주목받고있다. 결합임금은 저임금일자리 에종사하고있는근로자와사용자의부담을경감시킬수있는방안이될수있다는점에서추가적으로긍정적반향을불러일으켰다. 그러나단체협약에따라일하고있는근로자들에게는어떤형태의 결합임금 도 낙망스러울뿐이다. 결합임금과같은임금정책에대한의문점은 첫째, 누가임금보조의한계를설정하며, 만약결합임금이순식간에확산됨으로써단체협약에따라임금을받는일자리를없앨경우어떻게막을것인가? 둘째, 얼마나오래동안그와같은형태의보조금을지급할것이며, 더이상보조금을지불할수없을때에는어떻게할것인가? 셋째, 얼마나많은차이가결합임금과단체협약상최저임금사이에발생하고있으며, 새로이등장하는저임금그룹을지원하기위해늘어나는공공재정을어떻게막을것인가? 하는점 등이다. 22
이와같은물음은필자가답할수없는많은의문중불과세가지에불과하나, 단체협약정책상의딜레마를나타내고있는것들이기도하다. 1979 년독일은 4.2% 의실질경제성장률을달성했고, 실업자 87 만 6 천명을기록했었는데, 그후독일경제전반을통틀어현재까지단순노동을통해받는임금이생계를유지할수없을만큼적었던사례는찾아보기힘들다. 1979 년부터 1998 년까지 국민총생산은 167.4% 상승하여 3 조 7,270 억마르크 ( 실질성장률은 58% 상승 ), 순임금및급료는 111% 상승, 9,970 억마르크, 순사업및재산소득은 261% 증가하여 8,810 억마르크, 민간금융자산은 286% 상승하여 5 조 6 천억마르크에달했다. 사업및재산소득은임금및급료상승에비해 2 배이상증가하였으며, 민간금융재산은노동소득의증가보다 2 배반이상증가하였음에도불구하고, 오늘날더이상단순생계를보장할수있는임금이지급될수없는상황이라것은단지이데올로기적인계산에서나온추론일뿐, 경제학적산출에근거한것이아니다. 결합임금의도입은고용정책적측면에서볼때잘못된길이며, 그것이비록부 ( 負 ) 의소득세도입과같은변화된형태가된다고하더라도옳지않은방법이다. 22) 또한, 생활보호급여및실업부조수령자가일자리를갖겠다는의욕이크지않을것이라는점이문제로남는다. 왜냐하면, 보조금이포함된하위그룹의임금수준은그들이받는사회부조수준과그리큰차이가나지않기때문이다. 따라서, 임금산출제도의개선과함께취업거부시의강력한제재조치가요구되기는하지만정부가보조하는일반적저임금의범주에머무르는일은없어야할것이다. 10. 결론 독일의이웃국가인덴마크, 오스트리아, 네덜란드에서이루어지고있는실업에대한효과적대처는정부와사회적파트너간의사회적합의를통해중장기적인차원에서고용상태를개선시킬수있다는점을보여주는것이다. 독일에서 고용창출을위한연대 를출범시키는데있어무엇보다중요한것은고용창출연대에 23
동참하는모든당사자와일반국민들이 협조행동 은제로섬게임이아니라 공조와합의를이루려는의지 를통해스스로의문제가쉽게해결될수있다는것을깊이인식하는일이다. 보다많은합의가독일이처한상황을개선시킬것이다 (Hans-Jurgen Krupp). < 주석 > 1) 1999년연례경제보고서, 제50항 2) DGB Bayern, "Politische Handlungsspielraeume durch Kooperation erweitern", Muenchen 1996, S. 2 3) 역주 : 슈미트총리당시의연방경제장관 4) 연방헌법재판소의 1979년 3월 1일판결, in: Neue Juristische Wochenschrift. Heft 14/1979, S 699 ff. 공동결정소송에있어서의변론 (Herbert Ehrenberg, Gerhard-Rudolf Baum, Hans-Jochen Vogel, Anke Fuchs) 참조, in: Bundesarbeitsblatt, Heft 1/1979, S. 47 ff. 5) 1999년연례경제보고서, 제77항 6) 함부르크주정부재무부장관역임, 현재함부르크주정부중앙은행총재 ( 역자주 ) 7) Hans-Juergen Krupp, Eine neue konzertierte Aktion ist wuenschenswert und machbar, in: Wirtschaftsdienst 1995/Ⅱ, Seiten 65~67 8) Wolfgang Zank, DIE ZEIT 1997. 2. 21. 9) OECD, Economic Survey Netherlands 1996 10) 연방재정보고서 1999년, 표 17 11) European Monetary Institute, International Financial Statistics, June 1997, S. 67 12) IAB-Kurzbericht Nr. 12/12. 12. 1997. S. 7 13) 독일주재네덜란드대사관, Wirtschafts- und Sozialreformen in den Niederlanden, Bonn Maerz 1997, S, 2 참조 14) Herbert Ehrenberg, Leit-Linie fuer Arbeiter, DIE ZEIT 1967. 12. 21. 15) Ewald Nowotny, 전개논문 71~72쪽 16) Wassenaar 협약에따라네덜란드의사용자와근로자가구성한단체 17) IAB-Kurzbericht Nr. 12/12. 12. 1997, S. 7 18) Flemming Ipsen, arbeitsmarktpolitischer Berater des Premierministers Rasmussen, DIE 24
ZEIT vom 21. Februar 1997, S. 24 19) Presseinformation der Bundesanstalt fuer Arbeit Nr. 4 vom 15. 01. 1999 20) Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt und Berufsforschung, 31. Jahrgang, 1998, Nr. 1 별책 21) DGB Bayern, 위의글, 26쪽. 22) 경제학적분석으로 Was bringt ein Kombilohn, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Nr. 4/1998, S. 705 ff. 참조 < 저자약력 > 헤르베르트에렌베르크박사 ( 前독일연방노동사회부장관 ) - 동프로이센출생 (1926) - 빌헬름스하펜대학과괴팅겐대학에서경제학및사회학전공 ( 경제학박사 ) - 건설 석재 토양산별노조경제국국장 - 연방경제부구조정책전담반 (1968) - 연방총리실경제 재정 복지정책실실장 (1969) - 연방노동사회복지부차관 (1971~1972) - 연방의회의원, 사민당 (SPD)(1972~1990) - 연방노동사회복지부장관 (1976~1982) - 현사민당 (SPD) 자문단부총재 25