제 31 호 (2017. 4. 20.) 2017 년산쌀수급전망과파종기과제 김종진김종인조남욱 1. 쌀수급구조및정부대응 1 2. 2017 년산쌀수급전망 6 3. 남은과제는? 10
감수내용문의자료문의 지인배연구위원김종진연구위원성진석선임전문원 061-820-2132 061-820-2382 061-820-2212 jiinbae@krei.re.kr jkim@krei.re.kr jssaint@krei.re.kr KRE I 현안분석 은농업 농촌의주요동향및정책이슈를분석하여간략하게정리한것입니다. 이자료는우리연구원홈페이지 (www.krei.re.kr) 에서도보실수있습니다.
현안분석 _ 제 31 호 2017 년산쌀수급전망과파종기과제 국내쌀산업은생산량이소비량보다많은구조적인공급과잉상황에직면해있음. - 최근 10 년간 (2007~2016 양곡연도 ) 연도별초과공급량을추정한결과, 평균적으로약 28 만톤가량이과잉공급된것으로분석됨. - 정부의특별한대책이없다면, 향후에도 29 만톤가량의초과공급상황이지속될것으로전망됨. - 특히, 작년에는연이은풍작으로쌀값이크게하락하면서정부의변동직불금지출이크게증가하였을뿐만아니라농가소득도감소함. - 이에정부는생산 유통 소비 재고 제도등쌀산업의모든가치사슬을포괄하는전방위적인대책을수립함. 금년쌀생산량은신곡수요량에비해 10만톤이상많아공급과잉상황이지속될전망임. - 금년벼재배의향면적은 75 만 6 천 ha 로정부감축목표치인 74 만 4 천 ha 에비해 1 만 2 천 ha 많은수준임. - 4 월재배의향면적조사치 (75 만 6 천 ha) 를적용한 2017 년생산량전망치 ( 평년단수적용 ) 는 395 만톤으로신곡예상수요량 380 만 ~385 만톤에비해 10 만 ~15 만톤초과공급이예상됨. - 공급과잉에더하여시장참가자들의심리적불안감이높은상황으로금년에도쌀값하락에따른변동직불금발생가능성이매우높음. 육묘및모내기시기를고려할경우, 금년벼적정생산유도를위한시간적여유가많지않은만큼타작물전환및과다시비억제등의노력이필요함. - 공공비축미관련품종제외조치에대한농가대상설문조사결과, 비인지농가가 46% 에달해인지도제고를위한홍보가필요함. - 농가조사결과, 약 8천 ha 정도가타작물로전환되며, 사료작물과콩으로의전환이이중절반이상을차지함. 한편, 타작물전환으로인한대상품목의수급에는큰영향이없을것으로전망됨. - 질소질비료과다시비는품질저하및병충해에대한저항력약화를초래하고과잉생산을유발하는만큼, 적정수준의시비가이루어지도록유도할필요가있음.
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 1. 쌀수급구조및정부대응 1.1. 쌀수급구조 국내쌀수급은생산량이소비량보다큰구조적인공급과잉상황이수년째이어짐. 1990년대까지만하더라도공급이수요보다부족하여정부는쌀수매정책, 이중곡가제등의다양한생산량증대노력을수행 그러나 2000년이후부터는소득증대에따라먹거리가다양해지면서소비량감소가생산량감소보다빨라공급과잉상황으로전환 - 최근 10년을기준으로벼재배면적은연평균약 2.2% 줄어드는반면, 쌀소비량은연평균약 2.6% 감소하여구조적으로생산이과잉될수밖에없는구조 ( 한국농촌경제연구원농업전망 2017) 쌀공급과잉구조수년째이어져 최근 10년간 (2007~2016양곡연도) 연도별초과공급량을추정한결과, 평균적으로약 28만톤가량이공급과잉된것으로분석됨. - 기상상황에따른생산량변동효과를제거하기위해평년단수를적용 그림 1. 연도별쌀공급및수요량추이 자료 : 농림축산식품부양정자료, 농업관측본부. www.krei.re.kr 1
현안분석 _ 제 31 호 특단의대책이없을경우, 쌀공급과잉구조는향후에도지속될것으로전망됨. 쌀공급과잉기조원인은다양하나농가수취액이시장가격을반영하지못하는것이주요원인중의하나임. 쌀값급락으로정부재정부담증가및농가소득감소 - 시장의가격기능이작동하는통상적인상품의경우, 초과공급발생시가격이하락하고생산량이감소하여수급균형이달성됨. - 쌀농가의수취액은시장가격에고정및변동직불금을더한것으로 2005년이후비교적안정적인수준을유지. 쌀가격은해당연도의수급에따라변동하나변동직불금이쌀가격하락분을보장해줌으로써농가수취액은목표가격대비최소 95% 이상보전됨. - 쌀시장의공급과잉구조가 15년이상지속됨에따라이를완화시킬수있는생산조정제등의정부개입이일정수준필요하고정당화될수있음. - 물론이외에도쌀시장의공급과잉구조의원인은 1 기계화율이높아농촌의일손부족에효과적으로대처할수있고, 2 가격및소득변동성이여타작물에비해낮으며, 3 소비감소율이빠른데비해생산측면의조정에는시간이걸릴수있다는것등임. 쌀공급과잉구조는정부의특별한대책없이는향후에도지속될것으로전망됨. - 초과공급량을분석한결과, 향후에도평균 29만톤가량이공급과잉될것으로전망됨. 특히, 작년에는연이은풍작으로쌀값이크게하락하면서정부의변동직불금부담이크게증가하였을뿐만아니라농가소득도감소 3년연속풍작으로 2016년산쌀생산량이신곡수요량보다많아수확기쌀가격이크게하락 - 생산량은평년대비 0.8% 감소에그치고수확기가격은평년과전년대비각각 23.2%, 14.7% 하락 - 특히, 정부가신곡수요초과물량전량 (29 만 9천톤 ) 을시장으로부터격리하였으나연이은풍작으로인한시장참가자들의불안심리로쌀값은하락 2
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 수확기가격이 129,711원 /80kg 으로확정됨에따라변동직불금지급총액이 AMS 지급한도인 1조 4,900억원에도달 - 2005년변동직불제시행이후가장큰규모로 2015년산지급액 (7,257 억원 ) 의두배가넘는금액 - 한편, 쌀값하락으로초유의우선지급금환불사태도발생표 1. 2016년산쌀생산량및가격 생산량 ( 천톤 ) 수확기가격 ( 원 /80kg) 평년 (A) 2015 년산 (B) 2016 년산 (C) 증감률 (%) C/A C/B 4,232 4,327 4,197-0.8-3.0 168,762 150,659 129,711-23.1-13.9 주 1) 수확기는 10 월부터이듬해 1 월까지를의미함. 2) 평년은최근 5 개년절단평균을의미함. 자료 : 통계청. 특별재고처리에도과잉생산으로재고는누증 쌀재고량은평균적으로 8~10 년주기로증감이반복되었으나 2010 양곡연도재고과잉이후부터는 5년만에재고누증문제가다시발생하여재고증감주기가짧아짐. 쌀과잉생산으로재고누증 고미의사료용이용등의특별재고처리에도연이은시장격리로재고는꾸준히늘어나고있음. - 최근 3년간 (2014~2016 년산 ) 정부의시장격리물량은약 90만톤이며, 지난해부터고미를사료용으로 9만 1천톤활용하였고, 올해도 46만 8천톤까지확대공급할계획임. 그림 2. 쌀재고추이 자료 : 농림축산식품부 ; 농업관측본부. www.krei.re.kr 3
현안분석 _ 제 31 호 1.2. 정부의대응 정부는생산 유통 소비 재고 제도등쌀산업의모든가치사슬을포괄하는전방위적인대책수행 2017 중장기쌀수급안정보완대책 은기존의 2015년대책에유통 해외원조 제도개선분야를추가 세분화하였으며, 최근여건변화를반영하여벼재배면적감축, 정부재고부문의기존목표치를수정 정부는전방위적인쌀수급안정대책발표 -생산측면에서는벼재배면적감축, 논활용다양화, 고품질쌀생산유도를통해쌀적정생산추진 -소포장(5kg 이하 ) 유통, 등급표시제 혼합금지제등개선, 소비권장기한표시제도입검토를통해소비자수요에맞는고품질쌀유통활성화 -쌀가공및쌀가루산업을육성하고복지용 가공용 사료용쌀공급확대 -APTERR 를통한원조 (1천톤내외 ) 를금년상반기내실시하고, FAC 가입연내추진마무리그림 3. 2017 중장기쌀수급안정보완대책내용 자료 : 농림축산식품부. 정부는금년도쌀수급안정을위해구체적인적정생산유도정책을추진 파종기적정생산과관련된구체적인정부정책은 공공비축미매입품종중다수확품종제한, 벼재배면적 3만 5천 ha 감축목표설정, 논타작물전환유도를위한국산두류수매확대 로정리됨. - 다수확품종재배지양과논타작물재배유도를통해쌀적정생산목표달성에집중 4
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 공공비축미곡의품질향상및쌀적정생산을위해 2017 년산공공비축미곡매입대상품종중소비자선호도가낮은다수확품종인황금누리, 호품을제외함. - 이는소비자의고품질쌀선호에도공공비축미중시장선호도가낮은다수확품종비중이매년높아지는추세를완화하기위함임. 정부는지난 2 월 쌀적정생산추진단 을발족하여벼재배면적 3 만 5천 ha 감축을위해지자체별목표면적을설정하였고, 감축실적을금년공공비축미매입및농산시책평가등과연계 3월에는논타작물재배에따른논콩생산량확대등을고려한콩수매계획을발표 - 논콩생산량증가에대비하기위해 1만톤을논콩으로별도배정하고콩수매량을총 3만톤으로증량 - 콩수매가격도전년보다 3.7% 인상한 kg 당 4,011 원에수매하기로결정 공공비축미매입품종제한, 콩수매계획등발표 그림 4. 정부의논콩수매계획 자료 : 농림축산식품부. www.krei.re.kr 5
현안분석 _ 제 31 호 2. 2017 년산쌀수급전망 2.1. 벼재배의향면적추정 농가는연초수립한영농계획에따라벼재배여부를결정하기때문에 3월에실시되는농가재배의향면적조사결과의신뢰성이높음. 대부분의농가는연초에구상했던영농계획을그대로유지하는것으로나타남. 3월농가벼재배의향면적조사결과신뢰성높아 - 과거쌀관측보의추정치와통계청확정치의오차 1) 추이를보면, 3 월상순농가벼재배의향면적조사결과가실제벼재배면적으로귀착되는것으로나타남. - 농가가연초에수립한영농계획에따라파종기이전에종자, 농자재및농지를확보하기때문인것으로보임. 이는재배의향면적조사결과를통한생산량예측의신뢰도가높다는것을뜻하는동시에, 파종이시작되는현시점에재배면적을감축하기가매우어렵다는것을의미함. 표 2. 과거농가재배의향조사와통계청확청치추이 3 월농가벼재배의향면적조사결과 ( 천 ha, A) 통계청확정치 ( 천 ha, B) 오차 (%, B/A) 2016년 781 779-0.3 2015년 800 799-0.1 2014 년 826 816-1.2 2013 년 843 833-1.2 2012 년 847 849 0.2 2011년 855 854-0.1 자료 : 농업관측본부해당연도쌀관측보 ; 통계청. 1) 농가재배의향면적과실제면적과의오차는 0.1%~1.2% 수준으로조사결과의신뢰성이높음. 6
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 금년벼재배의향면적은 75만 6천 ha로정부목표치인 74만 4천 ha에비해 1만 2천 ha 많은것으로나타남. 작년 12월, 금년 3월과 4월 3회에걸친농가벼재배의향면적조사결과, 금년벼재배면적은정부감축목표치에미치지못할것으로분석됨. - 12월과 3월재배의향면적은각각 76만 2천 ha, 76만 1천 ha로큰차이를보이지않았으나 4월조사에서는 3월조사치대비 5천 ha가추가로감소한 75만 6천 ha로나타남. 단, 정부가 쌀적정생산추진단 발대식 (2017. 2. 13.) 을계기로지자체등과협력하여논타작물전환을적극추진한결과, 4월벼재배의향면적조사에서는유의미한영향이감지됨. - 4월조사치에서 3월조사보다 5천 ha가추가로감소하였는데이는정부의적정생산유도정책이본격적으로수행된이후에나타난변화임. 그러나금년벼재배의향면적은정부목표면적 (74만 4천 ha) 보다여전히 1만 2천 ha 많은수준임. 금년벼재배의향면적정부감축목표치보다 1만 2천 ha 많아 그림 5. 2017 년산벼재배의향면적추정치 자료 : 한국농촌경제연구원논벼표본농가조사결과 (2016 년 12 월, 2017 년 3 월, 4 월 ). www.krei.re.kr 7
현안분석 _ 제 31 호 2.2. 2017 년산쌀수급전망 금년쌀생산량은신곡수요량에비해 10만톤이상많아초과공급상황이지속될전망 4월재배의향면적추정치에평년 (522kg/10a) 과전년단수 (539kg/10a) 를적용할경우, 2017 년산쌀생산량은전년과평년대비각각 6.0%, 2.9% 감소한 395만톤, 408 만톤으로예상 - 단, 기상상황에따라생산량변동가능성은존재 생산량전망치 ( 평년단수적용 ) 와신곡예상수요량을비교할경우, 약 10 만 ~15 만톤이초과공급될것으로추정 2) 금년에도쌀과잉생산으로변동직불금발생가능성높아 - 2018 양곡연도신곡수요량은 380 만 ~385 만톤으로예상 3) 현재상황이지속된다면, 금년에도쌀초과공급으로가격상승을기대하기어렵고, 변동직불금발생가능성이매우높음. 최근 3년연속 (2014~2016년산) 변동직불금이지급되었고, 지급총액도지속적으로늘어나고있는추세임. - 변동직불금지급총액은 2014 년산이 1,941 억원, 2015 년산 7,257 억원, 2016 년산은 AMS 한도 (1조 4,900 억원 ) 까지도달 초과공급발생전망에더하여현재쌀값하락으로인한시장참가자들의심리적불안이높은상황으로금년도에도쌀값상승을기대하기어려운상황 - 따라서변동직불금지급액도클것으로예상 2) 전년단수를적용할경우 23 만 ~28 만톤의초과공급이발생할것으로전망됨. 3) 농림축산식품부보도자료 (2017. 2. 9.). 8
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 그림 6. 연도별변동직불금지급총액추이 자료 : 농림축산식품부. 쌀값이현재수준에서추가적으로하락하면변동직불금이 AMS 한도를초과하여소득보전정도가약화되므로쌀적정생산유도정책에농가들의적극적인협조필요 쌀값은수급상황에더하여시장참가자들의심리적인요인도크게작용하는데연이은풍작으로현재가격수준이매우낮고또다시과잉공급이발생할경우, 투매현상도배제할수없는상황 추가적인쌀값하락은농가수익감소에직결되는만큼농가의적정생산협조필요 - 작년에도정부가과잉신곡수요량에해당하는 29만 9천톤을모두격리하였음에도쌀가격은심리적인요인으로크게하락 추가적인쌀값하락은정부의재정부담에더하여농가수익에도직접적인영향을줄수있는만큼농가도이를인지하고적극적으로정부의적정생산유도정책에동참필요 www.krei.re.kr 9
현안분석 _ 제 31 호 3. 남은과제는? 3.1. 벼재배면적확정시기 육묘및모내기시기를고려할경우, 벼적정생산을위한재배면적감축의시간적여유는많지않음. 지역별로편차가존재하지만모내기시기는 5월상순 ~6월중순으로이때벼재배면적이결정됨. 벼재배면적감축시간적여유많지않아 - 통상적으로벼재배를위한영농계획은연초부터시작되며종자, 비료, 농자재확보가이루어짐. - 벼재배의농작업은지역별로상이하나대개 3월부터논갈이, 논물가두기, 토양개량작업이이루어지고, 빠른곳은 4월초부터육묘가시작됨. - 모내기는통상적으로 5월부터 6월까지이루어지는데모내기가끝나면금년벼재배면적이확정됨. 이모작논의모내기는 7월초까지계속되므로단작형태의논보다는이모작논의타작물유도에다소시간적여유존재 - 대표적인동계작물인양파와마늘의수확시기가 7월까지임을감안할때, 이모작논에대한타작물전환홍보를집중해야할것으로판단됨. 그림 7. 시기별벼주요농작업 자료 : 농촌진흥청농작업일정. 10
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 3.2. 다수확품종제한 현시점에서농가들은금년벼농사를위한종자를대부분확보한상태로소비자선호도가낮고다수확인품종을제외하는방식의생산량감축은다소한계가있을것으로판단됨. 벼종자는약 70% 가량이국립종자원에서보급하고나머지 30% 는농가들의자가채종형태로이루어지는것으로알려짐. - 국립종자원의벼종자신청은기본신청기간이전년 12월까지이며이후신청물량조정및추가신청이이루어지고, 종자공급시기는 1 월에서 3월까지임. 농가들의종자확보일정을고려하여정부는지난해 11월 2017년산공공비축미매입품종중소비자선호도가낮은다수확품종인 황금누리 ( 단수 : 574kg/10a) 와 호품 (600kg/10a) 을제외하기로결정 - 2018 년에는벼보급종단계부터다수성이면서시장선호도가낮은품종도제외 공공비축미에서품종제외사실을인지하고있는지에대해설문조사한결과, 인지하지못하는농가가 46% 에달해인지도제고를위한홍보가필요할것으로판단됨. 공공비축미매입품종제외홍보필요 - 아직상당수지역이파종전이므로홍보여하에따라자가채종종자등의전환에영향을줄수있음. 다수확품종을제외하는것만으로도논면적을유지하면서생산량을줄일수있는만큼중장기적측면에서재배면적감축노력과함께품종조정도필요 - 벼의품종별단수차이 ( 정부보급종평균 552kg/10a, 표준편차 37kg/10a( 평균대비 6.7%)) 가큰만큼다수확품종배제로쌀생산량크게감축가능 - 그러나고품질 다수확인품종으로육종이이루어지면서소비자선호도가높은다수확품종이존재함에따라시장에서품질차이에따른가격차별화로는다수확품종을모두제외시킬수없음. - 소비자선호도가높은다수확품종의조정은수급조정측면뿐만아니라생산효율성, 식량안보등의이슈를종합적으로고려하는사회적합의가필요 www.krei.re.kr 11
현안분석 _ 제 31 호 그림 8. 벼품종별단수와단백질함량 주 : 통상적으로단백질함량이낮을수록소비자선호도가높은것으로알려짐. 자료 : 국립종자원. 논타작물전환에도전환작물의수급에는큰영향없을듯 농가조사결과, 19.2% 의농가가금년벼품종을전환하였다고응답하여농가가품종전환을어려워하는것은아닌것으로보임. - 미변경이유로 RPC 수매품종이라고응답한비중이 36.2% 에달해 RPC 가농가의품종선택에상당한영향력을행사하고있다고판단됨. - 품종변경이유로는 정부및지자체정책등에의해 (57.0%), 소비자가원하는고품질쌀을생산하기위해 (20.1%) 라고응답한비중이 75% 를상회했는데이는정부의쌀고품질화정책영향이반영된것으로판단됨. 그림 9. 벼품종전환여부에대한요인 품종미변경 (80.8%) 품종변경 (19.2%) 자료 : 한국농촌경제연구원논벼표본농가조사결과 (2017. 4. 3.~ 4. 5.) 12
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 3.3. 타작물로의전환 농가조사결과, 약 8천 ha 정도타작물로전환되며, 사료작물과콩으로의전환이절반이상을차지 타작물전환이전환작물의수급에큰영향을미칠정도로특정작물에집중되지는않는것으로나타남. - 총전환면적 8천ha 중 30.3%(2.5 천ha) 가사료작물, 25.8%(2 천ha) 가콩, 19.9% 가무, 대파등의채소류로전환되는것으로나타남. 그외전환작물로는대파, 참깨, 옥수수, 고추, 파프리카, 애호박등이있음. 그림 10. 논타작물전환면적 정부의콩수매확대로금년콩수급다소여유있어 자료 : 한국농촌경제연구원논벼표본농가조사결과 (2017. 4. 3.~ 4. 5.). 정부의콩수매가격인상및수매물량확대로금년콩수급에큰문제가없을듯 정부는논타작물재배유도를위해콩수매물량확대및가격인상정책발표 - 농가조사결과, 아직논콩관련정부수매계획을인지하는농가가 54.9% 에불과하여정부및지자체등의적극적인홍보필요 www.krei.re.kr 13
현안분석 _ 제 31 호 농가조사결과, 금년논콩전환면적은약 2천 ha로총논콩재배면적은 6.4천 ha 수준으로예상됨. - 전년 (154kg/10a) 과평년 (175kg/10a) 단수적용시, 논콩생산량은전년대비각각 3천, 3.5 천톤증가하여총논콩생산량은 1만 ~1.1 만톤으로전망 논콩면적증가에도금년국산콩가격급락가능성은낮을것으로예상됨. 질소질비료과다시비는품질저하및과잉생산을유발하는만큼적정시비유도필요 - 금년전체콩재배의향면적 ( 콩관측 4월호 ) 은전년대비 4.4% 증가할것으로예상되나평년보다는 27.4% 적은수준 - 현재콩가격은전년과평년대비각각 17%, 8% 높은수준으로정부수매가격이시장가격보다낮아 2016 년산정부수매계획목표량을채우지못함. - 정부콩수매계획량 3만톤은전체생산량의 40% 수준 (2016 년산기준 ) 농가조사결과에나타난현재의논콩전환의향면적수준에서는금년콩수급에다소여유가있는만큼콩으로의추가적인전환도고려할필요가있음. - 금년벼에서콩으로의전환의향면적은금년콩재배예상면적의 4% (2천 ha) 수준 - 정부수매계획물량 (3만톤 ) 에평년단수를적용하면약 1만 7천 ha로금년콩재배예상면적의 34% 수준임 3.4. 파종기적정시비 질소질과잉시비를통한생산량증가는부작용이큰만큼파종기의밑거름, 새끼칠거름에질소비료의적정시비가이루어질수있도록유도필요 질소질비료는벼가자라는데필요한성분이지만적정량이상으로사용할경우쌀품질을하락시키는요인으로작용 - 질소질비료를과다시비할경우생산량은증가하나도복이쉽고도열병등의병충해에취약해지며단백질함량증가로밥맛도나빠짐. - 또한질소질비료과다투입은생산량증가로이어져현공급과잉기조가유지될가능성을높임. 14
2017 년산쌀수급전망과파종기과제 쌀등급제가금년부터본격시행되고고품질쌀을선호하는소비자가늘어남에따라농가의질소질비료과다투입자제필요 - 파종기밑거름, 새끼칠거름에질소질비료의적정시비가이루어질수있도록유도할필요 - 일부지역에서는고품질쌀생산을위해질소질비료시비량을줄이는캠페인을시행하고있음. www.krei.re.kr 15
KREI 현안분석제 31 호 2017 년산쌀수급전망과파종기과제 등 록 제6-0007호 (1979. 5. 25.) 발 행 2017. 4. 20. 발행인 김창길 편집위원 김수석, 마상진, 황윤재, 이대섭, 지인배, 심재헌, 구자춘 발행처 한국농촌경제연구원 우 ) 58217 전라남도나주시빛가람로 601 대표전화 1833-5500 http://www.krei.re.kr 인 쇄 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 02-2269-9917 admin@han-d.co.kr 이책에실린내용은한국농촌경제연구원의공식견해와반드시일치하는것은아닙니다. 이책에실린내용은출처를명시하면자유롭게인용할수있습니다. 무단전재하거나복사하면법에저촉됩니다.