이논문은 2008 년노동부의 고령자고용촉진을위한노동시장법제개선방안연구 에관한학술연구용역사업의일환으로연구되었음 고령자고용촉진을위한 노동시장법제개선방안연구 2008.12. 연구책임자 : 박종희 ( 고려대학교법과대학교수 ) 공동연구자 : 김미영 ( 고려대학교노동대학원강사 ) 강선희 ( 광운대학교법과대학강사 ) 연구원 : 차동욱 ( 고려대학교법학연구원연구원 )
제출문 노동부장관귀하 본보고서를 2008 년도노동부의정책연구용역과제인 고령자고용촉 진을위한개선방안연구 의최종보고서로제출합니다. 2008.12. 연구책임자 : 박종희 ( 고려대학교법과대학교수 ) 공동연구자 : 김미영 ( 고려대학교노동대학원강사 ) 강선희 ( 광운대학교법과대학강사 ) 연구원 : 차동욱 ( 고려대학교법학연구원연구원 )
< 목차 > 제 1 장서론 /1 제1절연구의배경및목적 1 제2절연구의내용 범위및방법 2 Ⅰ. 고령자의정의 2 Ⅱ. 연구의내용 범위 3 Ⅲ. 연구방법 4 제 2 장고령사회와고령자고용정책의변천 /5 제1절인구고령화와고령노동시장의현황 5 Ⅰ. 인구고령화와인구구조의변화 5 Ⅱ. 고령노동시장의현황과특성 7 1. 고령자의경제활동현황과특성 7 2. 고령자고용의구조적특징과고용실태 ( 임금근로자 ) 9 3. 요약 13 Ⅲ. 고령사회가주는고용정책상의함의 14 제2절고령자고용정책의변천 16 제 3 장주요국의고령자고용촉진을위한입법현황과입법정책 /21 제1절서론 21 Ⅰ. 비교연구의목적 21 Ⅱ. 비교연구의범위 21 제2절고령자고용촉진을위한국제기구에서의논의 23 Ⅰ. 인구고령화와경제활동인구변화에대한논의 23 1. 적극적고령화 (activeageing) 의제기 23 2. 유럽연합의고령자고용정책의변화 24 Ⅱ. 고령인구증가와고용정책에대한논의 25 1. 인구고령화에따른고용정책제안 25 2. 고령자고용정책의내용과방향 26 제3절주요국의고령자고용촉진을위한정책내용과효과 27 Ⅰ. 미국의고령자고용정책과평가 27 - i -
1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 27 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 28 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 34 Ⅱ. 영국의고령자고용정책과평가 36 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 36 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 37 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 42 Ⅲ. 프랑스의고령자고용정책과평가 45 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 45 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 46 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 50 Ⅳ. 독일의고령자고용정책과평가 54 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 54 2. 고령자에관한고용정책및연금정책의내용과변화 55 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 63 Ⅴ. 고령자고용정책과미국, 영국, 프랑스, 독일의연령차별금지법의현황 65 1. 미국의연령차별금지법의내용과평가 65 2. 영국, 프랑스, 독일의연령차별금지법의내용과평가 67 Ⅵ. 일본의고령자고용정책과평가 68 1. 일본의고령자고용현황을둘러싼사회제반상황 68 2. 고령자고용촉진을위한법제의연혁및전개 72 3. 고령자고용과관련된제도분석 78 4. 일본의고령자고용정책의특징검토 87 제4절우리나라제도에주는시사점 88 Ⅰ. 고령자고용정책의내용과방향 88 1. 고령자의고용과실업의구체적인양상에기초한고용정책 88 2. 고령자고용정책과연금제도의조화 : 저임금고령자의은퇴이후소득의보장 90 Ⅱ. 고령자고용을촉진하는정책의내용과한계 91 1. 단시간 기간제근로와임금보조금정책 91 2. 고령자에특화된직업소개 직업훈련정책 91 3. 고용에서연령차별금지법률의함의 92 제 4 장고령자고용촉진을위한입법정책의기준및방향성 /94 제 1 절현행법체계내에서의고령자고용촉진관련규정의현황 94 Ⅰ. 헌법및실정법률상고령자고용촉진관련규정 94 - ii -
1. 헌법제규정검토 94 2. 현행실정법률제규정검토 96 Ⅱ. 현행법규정에기초한고령자고용촉진을위한입법정책의범위와한계 98 1. 사회국가원리와노동시장 98 2. 사회적시장경제질서체제와고용정책 99 3. 차별금지의법리와고용정책 102 4. 비례성의원칙과고용정책 105 제2절고령근로자고용촉진을위한입법정책적가능한수단에대한검토 109 Ⅰ. 고령근로자고용촉진방안의설정기준및방향 109 Ⅱ. 시기별구분에대한판단 110 Ⅲ. 직접 간접규율방식의입법정책적방안의도입조건및한계에관한검토 111 Ⅳ. 노동시장과고용정책의대상 112 Ⅴ. 국가주도고용정책의한계와노사정공동고용촉진정책 113 제 5 장고령자고용촉진을위한노동시장법제의현황 평가및개선방안 /115 제1절기준고용률및우선고용직종의선정과고용지도 115 Ⅰ. 기준고용률제도 115 1. 개요 115 2. 기준고용률제도의내용및실태 115 3. 현행제도의문제점및한계 118 4. 구체적개선방안 119 Ⅱ. 고령자우선고용직종의선정과고용지도 120 1. 개요 120 2. 내용및실태 121 3. 현행제도의문제및한계 124 4. 쟁점검토 : 우선고용직종에대한목표채용률도입 125 5. 구체적개선방안 127 제2절고령자고용에대한인센티브제도 ( 고용지원금 ) 128 Ⅰ. 개요 128 Ⅱ. 고령자고용촉진장려금 129 1. 내용및실태 129 2. 고령자고용촉진장려금평가에대한기존연구 131 3. 평가 133 4. 구체적개선방안 139 Ⅲ. 고령자고용유지관련지원금 140 - iii -
1. 내용 140 2. 실태및현황 142 3. 평가 146 4. 구체적개선방안 149 제3절고용형태및근무형태의다양화 150 Ⅰ. 개요 150 Ⅱ. 내용및실태 151 1. 비정규고용의고령자 151 2. 고령기간제근로 156 3. 고령파견근로 157 4. 고령단시간근로 158 Ⅲ. 검토및평가 159 1. 고령자에대한기간제 파견근로사용기간제한의예외의적정성여부검토 159 2. 쟁점검토 1: 준고령자기간제근로의사용기간제한의예외포함여부검토 160 3. 쟁점검토 2: 준고령자의파견기간제한예외포함과준 고령자의파견근로대상업무 165 4. 쟁점검토 3: 고령자에대한단시간근로전환청구권 ( 근로시간단축청구권 ) 과사용자의전환의무에대한검토 168 Ⅳ. 구체적개선방안 174 1. 준고령자에대한사용기간제한의예외허용 174 2. 고령자파견근로의구체적개선방안 176 3. 고령자의단시간근로의구체적인개선방안 178 제4절최저임금및임금제도 181 Ⅰ. 최저임금제 181 1. 문제제기 181 2. 고령자에대한최저임금제적용제외및감액적용검토 182 3. 고령자의고용과최저임금의관계및현황 189 4. 개선방안 191 Ⅱ. 임금제도 194 1. 개요 194 2. 임금피크제및임금체계의변경과연령차별 195 3. 임금체계변경의법리 198 4. 임금체계개선을위한정책지원방안 227 제5절정년제 228 Ⅰ. 정년제의의의, 법적성질및타당성 228 1. 정년제의의의와관련법제도 228 2. 정년의법적성격과타당성 230 - iv -
3. 정년제의역할과기능 ( 정년제의현황과문제점을중심으로 ) 233 Ⅱ. 정년제의개선방안 236 1. 정리해고법제의역할과기능에대한재고 237 2. 정년보장 정년연장을위한합리적인임금체계의개선의유도 240 3. 정년연장의한방안으로서의임금피크제의유용성과전제조건 241 4. 쟁점검토 : 정년의법적의무화 242 5. 정년의상향조정과법적의무화의구체적시행방안 245 제6절안전보건 249 Ⅰ. 고령자의재해현황및재해특성 249 Ⅱ. 고령자의안전 보건상시사점및방향 254 1. 고령자의재해특성을통해본시사점 254 2. 고령자의안전 보건의방향 256 제7절직업능력개발훈련 257 Ⅰ. 직업훈련관련법적기초에대한새로운해석론 257 Ⅱ. 새로운직업훈련제도모델제안과시장스스로의수요창출을통한고령자고용촉진방안 258 제8절고령자고용촉진을위한노동시장법제개선방안총괄 260 제 6 장요약및결론 /267 제1절요약 267 Ⅰ. 고령사회와고령자고용정책의변천 267 Ⅱ. 주요국의고령자고용촉진을위한입법현황과입법정책 268 Ⅲ. 고령자고용촉진을위한입법정책의기준및방향성 269 Ⅳ. 주요국의고령자고용촉진을위한노동시장법제의현황 평가및개선방안 270 제2절결론 271 참고문헌 /274 - v -
< 표목차 > < 표2-1-1> 연령계층별인구및구성비추이 5 < 표2-1-2> 연령별경제활동참가율 7 < 표2-1-3> 각국의고령자연령그룹별경제활동참가율비교 8 < 표2-1-4> 고령자 (55~64 세 ) 의종사상지위별취업자 8 < 표2-1-5>55 세이상고령자사업장규모별분포도 (2007) 11 < 표2-1-6> 고령자 (55 세이상 ) 산업별 직업별분포 (2007) 11 < 표3-1-1> 일본노동력인구의추이와전망률 69 < 표3-1-2> 고령자관련지급비의추이 70 < 표5-1-1>1991 년제정당시 ( 구 ) 고령자고용촉진법및시행령의고령자기준고용률 116 < 표5-1-2>2003 년개정 ( 구 ) 고령자고용촉진법및시행령의고령자기준고용률 117 < 표5-1-3>300 인이상사업장그밖의업종고령자고용률 119 < 표5-1-4> 공공기관의우선고용직종의준 고령자채용현황 123 < 표5-2-1> 연도별고용촉진 고용안정사업지원금현황 131 < 표5-2-2> 고령자고용촉진장려금현황 131 < 표5-2-3> 산업별임금근로자대비고령자고용률 135 < 표5-2-4> 산업별고령자다수고용촉진장려금지원현황 136 < 표5-2-5> 연도별고령자신규고용촉진장려금실적 137 < 표5-2-6> 산업별고령자신규고용촉진장려금지원현황 137 < 표5-2-7> 임금피크제보전수당제도내용 142 < 표5-2-8> 정년퇴직자계속고용장려금및임금피크제보전수당지원현황 143 < 표5-2-9> 산업별정년퇴직자계속고용장려금지원현황 144 < 표5-2-10> 규모별정년퇴직자계속고용장려금지원형황 (2007) 144 < 표5-2-11> 산업별임금피크제보전수당지원현황 145 < 표5-2-12> 규모별임금피크제보전수당지급현황 (2007) 146 < 표5-2-13> 성별임금피크제보전수당지급현황 146 < 표5-3-1> 전체 고령자의비정규와기간제규모추이 152 < 표5-3-2>55 세이상고령자연도별고용형태별분포 153 < 표5-3-3> 주된일자리선택이유 (2007) 154 < 표5-3-4> 주요고용형태별자발성정도 (2007) 154 < 표5-3-5> 산업별 직업별고령자의파견근로분포 (2007) 158 < 표5-3-6> 성별 연령별단시간근로자분포 (2007) 159 < 표5-3-7> 준고령자고령형태별규모추이 161 < 표5-4-1> 고용조정의종류 191 - vi -
< 표5-5-1> 피보험자격상실사유현황추이 234 < 표5-5-2> 연령별피보험자격상실사유 235 < 표5-5-3>300 인이상사업장정년연령추이 236 < 표5-5-4> 임금근로자의생애주된일자리로부터의평균퇴직연령 (2003) 236 < 표5-6-1> 전년대비산업재해현황비교표 250 < 표5-6-2> 연령별재해자수추이 250 < 표5-6-3> 연령별 업종별재해자수 (2007) 251 < 표5-6-4> 연령별 업종별사망재해자수 (2007) 252 < 표5-6-5> 연령별 세부질병종류별업무상질병자수 (2007) 253 < 표5-6-6> 연령별 성별뇌 혈관질환요양자현황 (2007) 254 < 표5-6-7> 뇌 혈관질환사망자현황 (2007) 254 < 표5-6-8> 규모별재해자수와재해율 (2007) 255 < 표5-6-9> 근속기간별재해자수 (2007) 255 < 부록 1> 273 < 그림목차 > < 그림2-1-1> 연령계층별생산가능인구 6 < 그림2-1-2>60 세이상고령취업자산업별분포도 (2005) 9 < 그림2-1-3> 고용형태별연령계층분포도 (2007) 10 < 그림2-1-4>OECD 국가의연령별 성별평균근속기간 (2000) 13 < 그림5-1-1>300 인이상사업장연도별고령자고용률추이 116 < 그림5-1-2>300 인이상사업장제조업고령자고용률 118 < 그림5-1-3>300 인이상사업장운수및부동산임대업고령자고용률 119 < 그림5-1-4> 우선고용직종준 고령자고용률추이 122 < 그림5-3-1> 고령자 (55-64 세 ) 의경제활동참가율과종사상지위의취업자추이 155 < 그림5-6-1> 재해자와재해율추이 249 < 그림5-6-2> 연령별재해발생률 (2007) 251 - vii -
제 1 장서론 제 1 절연구의배경및목적 우리나라뿐만아니라세계의고령화는현대의학과과학기술의발전, 저출산으로말미암아이미예견된것이다. 총인구중노인인구 (65 세이상 ) 비율은 2000 년 7.2% 로우리나라는고령화사회 (ageingsociety) 에진입하였으며, 불과 5년이지난 2005 년 9.3%,2007 년 7월현재 9.9% 로큰폭으로증가하였다. 향후 2018 년에 14.3% 로 고령사회 (aged society)' 에,2026 년에 20.8% 가되어 초고령사회 (super-agedsociety) 에도달할것으로예상하고있다. 이러한인구고령화는단순히노인인구비율이높아질뿐만아니라생산가능인구자체를고령화시킴으로써노동력의고령화를초래하여노동과사회보장을포함한사회전반에지대한영향을미치고더나아가잠재성장률의하락으로이어져국가경쟁력의약화로귀결될수있다. 이미고령화를경험한서구유럽국가에있어서가장직접적인영향은무엇보다도노후소득보장제도 -공적 사적연금제도 -의재정상의문제였으며때문에이들국가에서의사회정책적대응은노후소득보장제도의재정건전성문제와조기퇴직으로인한생산활동인구의감소문제로집약되고있으며이두문제를해결하기위한관련법제도의정비와개혁조치들로이루어지고있다. 그러나고령사회의추이는세계를막론하고동일한양상으로나타날수있으나그구체적인내용은동일하게나타나지않으며사회 경제적배경그리고노동시장현황및문화등에따라달리나타날수밖에없다. 따라서사회적 경제적 문화적배경및노동시장현황을분석하고이를반영하는고용정책을수립할필요성이제기되고있으며, 이러한점이일차적으로본연구의배경이라할수있다. 우리나라의경우는 2002 년중반출산율이세계최저수준이라는사실이발표되고같은해국민연금발전위원회에서연금재정의추이를예측한결과앞으로연금문제가심각하다는주장이제기되면서저출산 고령화를종합적으로포괄하는고령화대책이시급하다는인식에공감대를형성하게되었다. 사실이시기부터고령사회에대비한고용정책이논의되었다고할수있으나이도추상적이고일반적인정책논의수준이었으며구체적이며실천적인전략을위한논의는부족하다고볼수있다. 본연구는이러한배경아래고령자의고용촉진을위한노동시장법제개선방안을연구함에있어서고령사회를대비하는고용정책이라는측면에서접근하고자하며, 이러한고용정책은비단큰틀인장기적인관점에서뿐만아니라시기별 구체적인시장상황에따라세부적이고개별적인고용정책을수립하여접근해야할필요성이있다. 기존의연구는고령사회의도래로부터예상되는제반문제점을고민해야한다는당위적일반론에근거하여거시적측면에서문제를제기하는차원이었다면이제는구체적으로노동시장여건및현황등을고려하여좀더세분화된고용정책을고민해야한다. 또한고령자의고용정책을수립함에있어서국가가취할수있는정책의법적한계를먼저검토하고가용할수있는수단으로어떠한내용과 - 1 -
성질의것이가능한지를검토하여야하고, 법적으로가능한고령자고용정책방안을설계하는경우라고하더라도구체적인정책의투입시점및투입내용과방법에관한검토도아울러필요하다. 본연구는가능한한이러한필요성을충족시키고자시도할것이다. 최근미국경제의붕괴로인한세계경제의위기는우리나라도비껴갈수없으며, 금융위기로시작된경제사정의악화의여파는이미실물경제에서나타나기시작했고노동시장에서의고용불안역시서서히가시화되고있는실정이다. 이는 2008 년 10 월실업급여수급자가 283,940 명으로전년동월인 2007 년 10 월 251,250 명에서 13.0% 가증가한것을통해서도확인할수있으며 1), 자동차산업은일제히가동률을낮추고있고, 심각한고용쇼크와실업대란을예상하는 2009 년고용전망을내놓고있으며, 심지어내년고용사정은상상하지못할정도로나쁠것이라는불안한전망을제시하고있다. 고용률은경제사정즉경기변동에가장직접적으로영향을받으며그중에서도계층별로청년층, 여성, 고령층이가장민감하게영향을받는다. 이는과거 IMF 구제금융의경험을통해서도이러한 1997 년의경제위기는청년과고령층의고용률에커다란영향을미쳤음을확인할수있다. 현재내지향후예견되는경제위축과이에따르는고용여건의악화는고령자의고용률에심각한훼손을초래할것이라는것은자명해보인다. 요컨대고령자의고용정책은고령사회를대비하는맥락도존재하지만노동시장상황에따라그중심축이변화해야한다는것을내포하며, 특히실업이예견되는노동시장상황에서는실업대책이라는단기적내지한시적측면에서고용정책을강구해야한다는것을시사한다. 본연구는단기적인측면에서고령자의실업대책이라는맥락을고려하여고령자의고용촉진을위한노동시장법제개선방안을모색을것을목적으로한다. 제 2 절연구의내용 범위및방법 Ⅰ. 고령자의정의 본연구에서주요정책대상이되는고령자를확정하기위해서우선적으로고령자의정의가필요하다. 고령자에대한기준내지대상으로삼는연령기준을의미한다. 현행우리나라의노인복지법에서는 65 세이상인자를노인으로규정하고있으며, 국민연금법에서는 60 세부터노령연금급여대상자 2) 로서노인을규정하고있다. 반면, 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률에서는 50 54 세를준고령자,55 세이상을고령자로정의하고있다.OECD 는고용정책의대상이라는측면에서 55~64 세를고령자로규정하고있다. 이는고령화 고령 초고령사회를판단하는기준으로서 65 세이상인자와는다른맥락에서접근하는것이다. 1) 한국고용정보원 2008 년 10 월고용보험통계현황참조. 2) 2013 년부터 61 세로상향조정되기시작하여 2033 년에 65 세로조정된다. - 2 -
본연구에서는노동시장의고용정책이라는맥락에서일차적으로 55~64 세의연령층을고령자로서고찰대상으로하며필요에따라서내지관련법에대한언급시 50~54 세로확대하여고찰하도록한다. 한편통념적으로은퇴 3) 시기인 65 세이상인자는특별한경우를제외하고고려하지않도록한다. Ⅱ. 연구의내용 범위 본연구는제2장에서고령자고용정책을위한노동시장법제개선방안을검토함에있어서먼저그토대가되는고령노동시장의현황과특성을파악하는것으로시작한다. 이러한현황과특성을기반으로고령사회가주는고용정책상의과제를도출함으로써향후개선방안의모색에있어기본방향을가늠하도록하고, 그다음으로우리나라의고령자고용정책의변천과정을살펴봄으로써현단계를평가하고향후고령자고용정책을수립함에있어실천적전략에대한시사점을도출하도록한다. 또한연구의배경에서도언급했듯이세계적으로인구고령화는하나의공통적현상으로드러나고있으며, 이미고령화의정도가상당히진전된미국 영국 프랑스 독일 일본의인구고령화에대응하는고용정책의내용과그평가를살펴본다. 여기서는비슷한양상으로진행되는인구고령화의문제에초점을맞추기보다는이에대응하는고령자고용촉진을위한정책들이어떠한배경위에서어떠한추진방향을가지고구체적으로어떠한내용으로시행되었는지를살펴봄으로써시사점을도출하도록한다 ( 제3장 ). 이를토대로우리가취할수있는고령자고용촉진을위한입법정책의기준및방향성을검토한다. 즉고령자고용정책의내용은헌법에서보장하고있는기본질서내지원칙에부합하고실정법률로뒷받침될수있어야하므로이의가능한범위에대한법적평가와이러한법적평가를기반으로구체적인정책의투입시점및투입내용과방법에관한검토가그주된내용을이룰것이다 ( 제4장 ). 우리나라의고령자고용정책의세부적인내용방향은주로적정정년연령까지의지속적이고안정적인일자리의유지, 비자발적조기퇴직의방지및그원인의해소책, 고령자들이적정소득을확보할수있는다양한일자리의제공, 취업에서은퇴로의연착륙을할수있는점진적퇴직제도로서의근로시간단축및근로시간의유연적선택, 고용가능성뿐만아니라근로가능성을제고하는활동적고령화전략으로서일자리에서요구되는숙련과능력을위한직업능력개발훈련프로그램, 고용질의개선, 연령차별적고용관행의해소등으로축약될수있다. 이러한정책내용을평면적 나열적으로모든것을검토하기보다는노동시장법제특히노동법의영역으로한정하여검토하며, 개별적 단계별 사안별로각각의현황을통해서기존에시행한정책에대한공과내지평가를통해서앞으로의입법정책을설계함에있어서적절한대안과방향성을제시하고자한다 ( 제5 장 ). 개선방안을모색함에연령차별금지제도를적극고려할필요가있으나본연구에서는이와관련된부분만을언급하도록한다. 특히연령차별의문제는연공급체계가주를이루는기업에 3) 한국노동연구원의고령자패널조사시은퇴는본격적인소득활동을그만두고지금은일을하지않거나, 소일거리정도의일을하고있는경우. 또한앞으로도특별한변화가없는한소일거리정도의일이외의일을할의사가없는상태로정의하고있다. - 3 -
서임금및해고 조기퇴직 정년제등비자발적이직을통해서현상화되는경우가많을것이다. 따라서연령차별금지를통해고령자의고용을유지하는것은고령자의고용능력을향상시키는것보다더큰순기능을갖는것으로평가될수있는측면이존재하고, 본연구에서는임금피크제등임금제도와해고 정년제에관련된부분에한정하여이를고려하도록한다. 마지막으로제6장에서는이상의연구를총괄적으로요약하고고령자고용촉진을위해역점을두어야할부분에대한정책방향을제언한다. Ⅲ. 연구방법 본연구는국 내외고령자의노동시장정책과관련된조사자료와문헌을기초로문제점및한계, 영향분석, 외국입법례의연구가실행될것이다. 필요에따라서는기존의실태자료 통계를가공하여본연구에활용하도록하며, 그주된통계자료는통계청의경제활동인구조사와경제활동인구부가조사 ( 고용형태별 ), 노동부의고용보험DB 와고용보험통계연보, 한국고용정보원의산업별 직업별고용구조조사등이다. 또한최근노동부등정부기관과그산하기관에서조사되고있는고령자의고용촉진과관련된실태자료 통계및문헌자료를추가로활용하기로한다. 본연구의주된대상이되는법제는헌법, 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률, 고용보험법, 근로기준법, 비정규관련법 ( 기간제및단시간근로자의보호등에관한법률 파견근로자보호등에관한법률 ), 근로자직업능력개발법과노동조합및노동관계조정법등이다. - 4 -
제 2 장고령사회와고령자고용정책의변천 제 1 절인구고령화와고령노동시장의현황 Ⅰ. 인구고령화와인구구조의변화 한국의인구는급속하게고령화되어가고있는추세이다. 지난 2000 년에이미전체인구대비 65 세노인인구비율이 7.2% 를차지하게됨으로써 UN 이정하고있는 고령화사회 (ageing society) 에접어들었고이로부터불과 5년이지난 2005 년 9.3%,2007 년 7월현재 9.9% 로큰폭으로증가하였다. 이는출산율의저하및사망률의감소와더불어평균수명이높아지고한국전쟁이후에태어난베이비붐세대가고령인구로진입하면서고령화는가속도가붙게된다. 4) 향후 2018 년에 14.3% 로 고령사회 (aged society)' 에,2026 년에 20.8% 가되어 초고령사회 (super-aged society) 에도달할것으로예상하고있다. 5) < 표 2-1-1> 연령계층별인구및구성비추이 ( 단위 : 천명,%) 1980 1990 1997 2000 2007 2010 2020 2030 총인구 38,124 42,869 45,954 47,008 48,456 48,875 49,326 48,635 0-14 세 12,951 10,974 10,233 9,911 8,734 7,907 6,118 5,525 15-64 세 23,717 29,701 32,791 33,702 34,912 35,611 35,506 31,299 65 세이상 1,456 2,195 2,929 3,395 4,810 5,357 7,701 11,811 구성비 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 0-14 세 34.0 25.6 22.3 21.1 18.0 16.2 12.4 11.4 15-64 세 62.2 69.3 71.4 71.7 72.0 72.9 72.0 64.4 65 세이상 3.8 5.1 6.4 7.2 9.9 11.0 15.6 24.3 자료 : 통계청, 장래인구추계 (2006). 이러한인구고령화는생산가능인구 (15~64 세 ) 의고령화와평균근로연령 6) 의상승으로이어진다.2005 년현재경제활동이가장왕성한 25~49 세연령층은전체생산가능인구의 59.6%(20,587 천명 ) 으로큰비중을차지하고있으나 2050 년 44.9% 로점차감소할것으로전망하고있다. 이러한생산가능인구의감소내지고령화와평균근로연령의상승은노동력부족과노동생산성의저하를초래하게될뿐만아니라잠재성장률의감소로이어져결국국가경쟁력의약화를초래 4) 1950 년 ~60 년대의베이비붐세대가퇴직을하기시작하게되는 2015 년이후의시점부터본격적으로나타나게될것으로전망되고있다. 5) 전체인구대비 65 세이상인구가 7% 이상을고령화사회, 14% 이상을고령사회, 20% 이상을초고령사회로분류한다. 6) 2005 년현재생산가능인구의평균연령은 38.5 세이나 2010 년 39.7 세, 2030 년 43.6 세, 2040 년 44 세로증가할것으로전망하고있다 ( 통계청, KOSIS). - 5 -
하게된다. 국제통화기금 (IMF) 은국민 1인실질GDP 는생산가능인구가 1% 로증가할때 0.08% 늘어나는반면노인인구가 1% 증가할때 0.041% 감소한다는분석을제시하고있으며 7), 우리나라출산율을 1.19 명수준으로지속된다는가정하에잠재성장률은 4.56%(2003~10 년 ) 4.21%(2010 년대 ) 2.91%(2020 년대 ) 1.60%(2030 년대 ) 로낮아진다고예측하고있다. 8) < 그림 2-1-1> 연령계층별생산가능인구 ( 단위 :%) 100% 80% 50~64 세 60% 40% 25~49 세 20% 15~24 세 0% 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2020 2030 2050 자료 : 통계청, 장래인구추계 (2006). 인구고령화문제는그밖에도사회경제적인측면에서노령연금비용의증가, 보건의료및장기요양비용등의증가로공적재정에심각한부담을주고이러한공적지출의부담은고스란히생산가능인구의부양부담으로귀결되어세대간의갈등이첨예화되는것도우려되고있다. OECD( 경제협력개발기구 ) 도인구고령화는장래번영과성장에위협을줄수있다는인식하에고령사회에서번영을지속시키는근간을유지하기위하여광범위한경제적 재정적및사회적정책을제시하고있다. 이러한인구고령화의도전에직면하여 1998 년제출된 고령화사회에서의지속적인번영 (MaintainingProsperityinanAgeingSociety) 정책보고서는 OECD 국가에서발현되기시작하는인구압력에필요한고령화관련개혁방안을 7가지원칙으로제시하고있다. 9) 7) IMF, World Economic Outlook 2004, 2004. 8) 문형표 ( 편 ), 인구구조고령화와경제 사회적파급효과와대응과제, 한국개발연구원, 2006. 5, 95 쪽. 9) 1 퇴직유인 - 새로운과정에대한정책 : 조기퇴직을유인하고만년에퇴직하는것을제한하는금융재정체계를없애도록하기위해서공공연금제도 조세체계와사회적이전지출프로그램 (social transfer programmes) 이개혁되어야한다. 2 고령근로자의고용 - 모든연령의근로자의고용 : 고령근로자에게보다많은직업을가질수있는기회를주고이들이필요한기술과능력을갖출수있도록다양한개혁이필요하다. 3 재정강화 - 대부분국가에서명백한진전상황 : 재정강화는계속되어야하고공적채무부담은감소되어야한다. 4 퇴직후소득보장개혁 : 퇴직후소득은세금과이전지출제도의종합 사전준비금제도 개인저축과소득에의하여제공되어야한다. 이목표는위험분산, 세대간부담공유, 개인에게퇴직결정에대하여보다융통성을부여하는것이다. 5 보건과장기간보호 : 건강과장기간보호에서효율적비용의의료비지출에관심을가져야하고, 점차적으로신체적의존성을줄이는방식으로연구가진행되어야하며, 취약한노인에게부양을위한명백한정책이개발되어야한다. 6 사전준비연금제도 : 사전준비연금제도는재정적시장구조의발전과같이나아가야하며현대적이고효과적인규제제도를마련하여야한다. 7 전략체계 : 전략체계는이들고령화개혁의 - 6 -
Ⅱ. 고령노동시장의현황과특성 1. 고령자의경제활동현황과특성 우리나라의전체경제활동참가율은 2007 년현재작년대비 0.1% 하락 (61.9% 61.8%) 한반 면고령자 (50-64 세 ) 의경제활동참가율은무려 1.0% 상승한 67.4% 로서 2000 년대들어가장높은 참가율을보이고있다. 이는 50-54 세준고령자보다는 55-64 세인고령자의경제활동참가율의증 가에힘입은바가크다. 또한 2006 년부터 20 대를앞지르고있다 10). < 표2-1-2> 연령별경제활동참가율 ( 단위 :%) 연도 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 계 61.2 61.4 62 61.5 62.1 62 61.9 61.8 15-19 세 12 1.7 10.7 9.9 9.8 9.1 7.5 7.3 20-29 세 64.9 65 65.7 65.2 66.3 66.3 65.3 64.6 30-39 세 75.2 75.1 75.2 74.9 74.9 74.8 75.5 75.3 40-49 세 79.2 78.9 79 78.6 79.1 79.1 79.5 79.9 50-64 세 64.5 64.6 65.5 64.3 65.0 65.8 66.4 67.4 주 ) 구직기간 4주기준 자료 : 통계청,KOSIS( 경제활동인구조사 ). 55-64 세고령자의경제활동참가율을다른국가와비교해보자면일본보다는낮으나프랑스, 독일, 영국및 OECD 국가들평균보다는상당히높은수준을보여주고있다. 이를구체적으로세분화하여보면 55-59 세연령대에서는프랑스를제외하고일본 독일 영국보다월등히낮은수치임에도불구하고 60-64 세연령대에서일본을제외한여타국가에비해서현저히높은경제활동참가율을보여주고있다. 이런가운데특히주의해볼것은우리나라 50-54 세연령대에서는비교대상국가들에비하여현저히낮은경제활동참가율을보여주고있으며 OECD 국가들평균에도못미치고있다는사실이다. 균형을잡고공적이해와지원의이행과마련에대해적절한주의를하기위하여국내적차원의전략체계가준비되어야한다 { 장복희, 고령사회와관련한주요국제기구에서의논의, 고령사회의도래와각국의입법적대응및현황 (Ⅱ), 한국법제연구원, 2003. 9, 29~30 쪽 }. 10) 20 대의경제활동참가율이 2004 년 66.3% 2007 년 64.6% 로변화하였다는것은감소한부분이비경제활동인구로전환하였다는것인데이는비경제활동인구로활동하는사유중 취업및진학준비 가 2004 년 2.1% 2007 년 3.1%( 남성은 3.9% 5.7%) 로증가한것과무관하지않다고보인다 ( 통계청, KOSIS). - 7 -
< 표 2-1-3> 각국의고령자연령그룹별경제활동참가율비교 ( 단위 :%) 연령대 55-64 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세연도 02 05 06 07 02 05 06 07 02 05 06 07 02 05 06 07 한국 60.5 60.2 60.7 62.0 73.3 73.8 74.1 74.5 64.8 64.9 64.7 66.6 55.9 54.6 55.8 56.3 일본 65.4 66.6 67.3 68.4 82.0 82.2 83.1 83.3 75.6 76.6 76.6 76.8 54.6 54.7 55.1 57.9 프랑스 41.7 40.9 40.5 40.4 82.3 83.6 84.1 84.7 61.2 58.3 58.1 58.5 16.1 14.6 15.1 16.4 독일 43.3 52.1 54.9 57.2 82.1 84.7 85.0 85.5 67.8 73.3 73.9 74.8 24.5 31.7 33.3 36.2 영국 55.0 58.2 59.1 59.3 79.9 81.8 82.6 82.5 67.7 70.6 71.2 71.5 39.3 42.7 44.3 46.0 OECD 국가 51.9 55.4 55.2 55.9 76.0 76.8 77.3 77.8 63.6 65.1 65.6 66.2 38.7 41.0 41.8 43.2 자료 :OECD,LabourForceStatistic(htp://stats.oecd.org). 고령자 (55-64 세 ) 의경제활동참여의내용을살펴보면전체취업자중에서비임금근로자비중 ( 특히자영업자 ) 이 50% 를넘고있으며임금근로자중에서도상용근로보다임시 일용근로에주 로종사하고있다. 비임금근로자비중이 2000 년 57.0% 에서 2006 년현재 51.6% 로감소하였는데 이는무급가족종사자의감소로비롯된바임을확인할수있고, 상용근로자의비중도 2000 년에 비하여약 5% 상승하였다.2000 년이래고령자의경제활동참가의내용에는호전되는양상이 있었다고판단할수있다. 이러한호전은 65 세이상노인인구에서도나타난다. 즉 2000 년대비 2006 년비임금근로자는 76.4% 69.1%, 무급가족종사자 18.0% 13.9%, 상용근로자는 3.1% 5.2% 로고령자와비슷한양상을보여주고있다 11). < 표 2-1-4> 고령자 (55-64 세 ) 의종사상지위별취업자 ( 단위 : 천명,%) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 취업자 계 비임금 근로자 자영업자 고용주 무급가족 종사자 임금 근로자 상용임시일용 2,210 1,260 945 315 950 295 342 313 (100) (57.0) (42.8) (14.3) (43.0) (13.3) (15.5) (14.2) 2,256 1,274 965 309 982 325 361 296 (100) (56.5) (42.8) (13.7) (43.5) (14.4) (16.0) (13.1) 2,352 1,282 980 302 1,069 356 396 316 (100) (54.5) (41.7) (12.8) (45.5) (15.1) (16.8) (13.4) 2,340 1,225 957 268 1,116 349 446 322 (100) (52.4) (40.9) (11.5) (47.7) (14.9) (19.1) (13.8) 2,419 1,248 997 251 1,172 410 443 318 (100) (51.6) (41.2) (10.4) (48.4) (16.9) (18.3) (13.1) 2,499 1,304 1,045 259 1,193 429 455 310 (100) (52.2) (41.8) (10.4) (47.7) (17.2) (18.2) (12.4) 2,590 1,337 1,078 259 1,253 469 461 322 2006 (100) (51.6) (41.6) (10.0) (48.4) (18.1) (17.8) (12.4) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ). 11) 2000 년전체경제활동인구중실업자를제외한취업자는 1,000 천명으로이중비임금근로자가 764 천명 ( 자영업주 고용주가 584 천명, 무급가족종사자 180 천명 ) 이며, 상용근로자가 31 천명이었으나, 2006 년현재취업자 1,435 천명중비임금근로자가 991 천명 ( 자영업주 고용주 791 천명, 무급가족종사자 200 천명 ) 이며, 상용근로자 75 천명이다 ( 통계청, 경제활동인구조사 ). - 8 -
- 9 - 한편산업별로보았을때경제활동을하는 60 세이상고령자의 55.6% 가농업및임업에종사하고그다음으로도매및소매업 (9.3%), 제조업 (5.8%), 부동산및임대업 (5.4%) 순으로나타나경제활동에의참여가주로농업및임업분야에집중되어있다는것을알수있다 ( 광업, 전기 가스및수도사업, 국제및외국기관에 0.1%, 통신업에 0.2% 로분포하고있으나표현상으로는이를제외하였다 ). 이는비임금근로자가주로농업에종사하고자영업자가도매및소매업에종사하고있기때문이다. < 그림 2-1-2>60 세이상고령취업자산업별분포도 (2005) ( 단위 :%) 0 10 20 30 40 50 60 농업및임업어업제조업건설업도매및소매업숙박및음식점업운수업금융및보험업부동산및임대업사업서비스업공공행정 국방및사회보장행정교육서비스업보건및사회복지사업오락 문화및운동관련산업기타공공 수리및개인서비스업가사서비스업자료 : 통계청,KOSIS( 경제활동인구조사 ). 2. 고령자고용의구조적특징과고용실태 ( 임금근로자 ) (1) 고용형태임금근로자를고용형태별로연령계층분포를보면정규직이 40 대말에급속하게감소하고 50 대중반이후에는비정규직이더많은비중을차지하는양태를보여주고있으며전체비정규근로자중에서고령자가차지하는비중이다른연령에비하여가장높게나타나고있다 12). 고령자라는연령상의특성을감안하면정규직으로고용되어있기곤란하다는측면이존재하기때문에비정규근로라는고용형태는불가피할수있다. 때문에고령자에게있어고용의질을단선적 12) 2007 년임금근로자총 15,882,204 명중정규직이 10,179,586 명, 비정규직이 5,702,618 명이다.
으로고용형태를기준으로판단하기곤란하며, 이는청장년층의비정규근로가갖는고용불안이 라는맥락과는그의미를달리한다고볼수있다. < 그림 2-1-3> 고용형태별연령계층분포도 (2007) ( 단위 :%) 14 12 10 8 6 4 2 0 비정규 15-19 세 20-24 세 25-29 세 30-34 세 35-39 세 40-44 세 45-49 세 50-54 세 55-59 세 60-64 세 65 세이상 정규 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사 (2007). (2) 고령자종사자규모 사업체규모별로보았을때 2007 년현재고령자 (55 세이상 ) 의 30.3% 가 5인미만사업체에가장많이종사하고있는것으로나타났으며, 그다음으로 10-29 인사업체에 23.8%,5-9 인사업체에 19.2%,30-99 인사업체에 15.7% 순으로나타난반면,300 인이상사업체에는 4.6% 에불과한것으로나타났다 (< 표2-1-5> 참조 ). 고령자의 89.0% 가 100 인이하중소사업체에종사하고있음을알수있다. 비고령자층이사업장규모별로고르게분포하는것과는다른특징이있다 13). < 고용형태별연령계층분포 (2007)> ( 단위 : 천명 ) 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65 세 ~ 비정규근로자 157,420 465,690 678,724 637,667 745,010 733,824 663,211 527,935 432,430 311,573 349,133 정규근로자 64,389 74,676 1,78,646 1,613,762 1,640,646 1,437,37 1,265,367 83,357 408,12 190,720 150,475 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사 (2007). 13)< 비고령층 (19-54) 의사업장규모별분포도 > ( 단위 : 명,%) 사업규모 1-4 인 5-9 인 10-29 인 30-99 인 100-299 인 300 인이상 전체 종사자수 2,615,465 2,343,971 3,092,370 2,822,351 1,417,234 1,748,370 14,039,761 비중 18.6 16.7 22.0 20.1 10.1 12.5 100.0 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사 (2007). - 10 -
< 표 2-1-5>55 세이상고령자사업장규모별분포도 (2007) ( 단위 : 명,%) 사업규모 1-4 인 5-9 인 10-29 인 30-99 인 100-299 인 300 인이상 전체 종사자수 556,241 354,310 438,642 290,031 118,206 85,015 1,842,445 비중 30.2 19.2 23.8 15.7 6.4 4.6 100.0 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사 (2007). (3) 고령자의산업별 직종별근로특성 앞서경제활동인구중고령취업자는농업및임업분야집중되어있으나고령임금근로자는사업서비스에 18.9%, 제조업에 13.9%, 건설업에 11.0% 의순으로종사하고있는것으로나타났고, 직업별로는고령자의절반정도 (49.8%) 가단순노무에종사하고있다 (< 표2-1-6> 참조 ). 사업서비스업에단순노무에종사하고있는비중이 15.5% 로가장높게나타나고령자는주로저숙련산업분야에종사하고있는것으로기능수준이매우낮거나단순노무직의성격이강하다는것을보여준다. 이러한직업의성격은언제든지취업하고자하는다른고령자로대체가가능하다는것을의미하며이는한편으로근로조건등에있어서고령자에게불리하게작용한다는것을의미한다. < 표2-1-6> 고령자 (55 세이상 ) 산업별 직업별분포 (2007) ( 단위 : 명,%) 농 임 어 광업제조업전기 가스 수도사업건설업도소매업숙박 음식점업운수업통신업금융및보험업 의회 의원 임원 * 전문가 기술공 및준전 문가 사무종 사자 서비스 종사자 판매종 사자 농 임 어업종 사자 * 기능원 등 * 장치 기계 조작및조 립종사자 단순노무 종사자 124-270 649 1,311-27,155 2,569 1,616 48,048 81,742 (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.1) (0.0) (1.5) (0.1) (0.1) (2.6) (4.4) 14,782 4,162 9,814 12,568 4,140-229 39,769 77,636 93,467 256,567 (0.8) (0.2) (0.5) (0.7) (0.2) (0.0) (0.0) (2.2) (4.2) (5.1) (13.9) 260-940 1,033 379 - - 392 2,156 906 6,066 (0.0) (0.0) (0.1) (0.1) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.1) (0.0) (0.3) 7,006 880 5,403 3,649 - - - 106,383 4,338 74,186 201,845 (0.4) (0.0) (0.3) (0.2) (0.0) (0.0) (0.0) (5.8) (0.2) (4.0) (11.0) 4,473 1,125 3,348 7,290 3,879 29,687 223 1,320 3,011 72,271 126,627 (0.2) (0.1) (0.2) (0.4) (0.2) (1.6) (0.0) (0.1) (0.2) (3.9) (6.9) 481-359 - 64,079 947-1,168-41,545 108,579 (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (3.5) (0.1) (0.0) (0.1) (0.0) (2.3) (5.9) 3,231-4,982 9,205 898 - - 3,846 49,859 16,583 88,604 (0.2) (0.0) (0.3) (0.5) (0.0) (0.0) (0.0) (0.2) (2.7) (0.9) (4.8) 633-260 1,229 - - - 2,614 1,210 2,792 8,738 (0.0) (0.0) (0.0) (0.1) (0.0) (0.0) (0.0) (0.1) (0.1) (0.2) (0.5) 5,363 941 1,980 4,323 1,255 19,209 - - - 434 33,505 (0.3) (0.1) (0.1) (0.2) (0.1) (1.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (1.8) 계 - 11 -
부동산업 임대업사업서비스업공공행정 국방 사회보장행정교육서비스업보건 사회복지사업오락 문화및운동관련산업기타공공 수리 개인서비스업가사서비스업국제 외국기관 4,243-6,724 2,842 355 2,613-3,458 1,361 93,803 115,399 (0.2) (0.0) (0.4) (0.2) (0.0) (0.1) (0.0) (0.2) (0.1) (5.1) (6.3) 5,330 5,962 14,438 8,216 7,661-1,218 11,356 7,255 285,915 347,351 (0.3) (0.3) (0.8) (0.4) (0.4) (0.0) (0.1) (0.6) (0.4) (15.5) (18.9) 2,169 5,249 11,896 24,176 8,061-989 770 1,873 64,389 119,572 (0.1) (0.3) (0.6) (1.3) (0.4) (0.0) (0.1) (0.0) (0.1) (3.5) (6.5) 10,911 42,672 6,537 1,756 6,611 - - 1,002 6,479 11,669 87,637 (0.6) (2.3) (0.4) (0.1) (0.4) (0.0) (0.0) (0.1) (0.4) (0.6) (4.8) 1,571 4,279 5,959 1,781 16,659 - - 1,022 1,488 23,318 56,077 (0.1) (0.2) (0.3) (0.1) (0.9) (0.0) (0.0) (0.1) (0.1) (1.3) (3.0) 1,686 704 940 1,118 2,554-696 941 811 11,449 20,899 (0.1) (0.0) (0.1) (0.1) (0.1) (0.0) (0.0) (0.1) (0.0) (0.6) (1.1) 2,725 17,293 4,103 6,852 15,388 2,551-4,880 6,453 32,408 92,653 (0.1) (0.9) (0.2) (0.4) (0.8) (0.1) (0.0) (0.3) (0.4) (1.8) (5.0) - - - - 39,821 - - - - 43,527 83,348 (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (2.2) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (2.4) (4.5) - - - 4,439 1,860 - - - - 941 7,240 (0.0) (0.0) (0.0) (0.2) (0.1) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.1) (0.4) 계 64,988 83,267 77,953 91,126 174,911 55,007 30,510 181,490 165,546 917,651 1,842,449 (3.5) (4.5) (4.2) (4.9) (9.5) (3.0) (1.7) (9.9) (9.0) (49.8) (100.0) 주 )( ) 는전체고령자대비해당산업과직업종사자비중. * 의회의원 위임직원및관리자, 농업 임업및어업숙련종사자, 기능원및관련기능종사자. 자료 : 통계청, 경제활동인구부가조사 (2007). (4) 고용불안정성 OECD 의보고서 14) 에따르면 2000 년한국남성의평균근속기간을보면 45-54 세사이에근로연수가최고점을찍고떨어지는역U자형을보이고있는반면다른 OECD 회원국은이보다늦은시기인 55-59 세또는 60-64 세에근속기간이최고에도달하고있어크게대조를이루고있으며, 연령별근속기간분포도를보면일본, 프랑스, 독일과는달리한국에서는평생직장이라는제도가없다는것을알수있다고한다. 한편 50-54 세일본, 프랑스, 독일남성은평균 18-22 년간현사용자와일을하고있는반면한국은겨우 11 년반정도를현사용자와일을하고있는것으로나타나한국은오히려매우유동적인노동시장을갖고있는미국이나영국에더가깝다고할수있으나한국근로자는미국이나영국보다는불안정한직업경로를갖고있다는점은 45-49 세이후이들의평균근속기간은영국이나미국보다매우빠른속도로감소하는사실에서확인할수있다고한다. 14) OECD 엮음, 한국의고령화와고용정책, 한국노동연구원, 2005. 11, 19~21 쪽. - 12 -
한편외환위기이후구조조정이상시화되면서강제조기퇴직제도가확산되어주된일자리에서평균퇴직연령이낮아지는반면에은퇴연령을높아져그기간동안임시적이고불안정한일자리에서소득활동을할수밖에없는상황이라는점이다. 한국노동연구원 KLIPS 중고령부가조사 (2003) 에따르면생애주된일자리로부터의평균퇴직연령은임금근로자의경우 52.3 세 ( 비임금 56.5 세 ) 인반면에 OECD 보고서에의하면한국평균은퇴연령은남성이약 68 세, 여성이 67 세정도이다. 주된일자리에서의퇴직한이후약 15 년동안새로운일자리에서근로생활을한후에완전은퇴하는것이다. < 그림 2-1-4>OECD 국가의연령별 성별평균근속기간 (2000) 24 22 20 18 16 14 Korea France Germany Japan UK US Men 24 22 20 18 16 14 Women Years 12 Years 12 10 10 8 8 6 6 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 자료 :OECD,EmploymentOutlook,2005 년. 3. 요약 4 2 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65+ 현재의저출산과고령화추세로인해생산가능인구 (15-64 세 ) 가 2010 년대부터감소할것으로예측되고 2020 년대부터는급격히줄어들것으로예측되어실제로이시기부터노동력부족현상이가시화될수있기때문에생산가능인구의경제활동참가율을높일필요와더불어 65 세이상노인인구의경제활동참가율을제고할필요성도제기되고있다. 이러한인구의고령화는생산가 - 13 -
능인구자체를고령화시킴으로서노동력의고령화를초래하여잠재성장률의하락으로이어지고국가경쟁력의약화로귀결될수있으므로노동생산성을향상시키는대책이필요하다. 현재고령자의경제활동현황을보자면,55 세이상고령자의경제활동참가율은 2003 년이래꾸준히증가하는추세에있으며일본을제외한다른 OECD 국가들보다높은수준을유지하고있어한계수준이아닌가라는문제제기가가능할수있다. 경제활동의구체적내용을살펴보면 50 대초반의경제활동참가율은다른국가에비하여현저히떨어지는반면연령이높아짐에따라다른국가에비하여높아지는점을보이고있어 50 대초반의준고령자에대한경제활동참가율의제고가필요함을시사하며 60 대후반의고령자에대한노후소득보장체계의미비점으로인해사실상근로생활을할고령자는근로생활을다하고있음을간접적으로보여주고있다. 또한고령자의높은경제활동참가율의이면에는비임금근로자의비중 ( 농업등 1차산업에집중, 자영업자 고용주및무급가족종사자 ) 이 50% 를초과하고있어임금근로자보다높은비중을차지하고있다. 임금근로를제공하고있는고령자는비정규고용형태로주로중소영세사업장에서저숙련의단순노무직에종사하고있음을고령자의노동시장의현황을통하여알수있다. 한편임금근로자의경우평균근속기간이 11 년반정도인점을비추어보면여타국가와비교하였을때매우유동적인노동시장을갖고있으며평생직장의관행은부재한것으로드러나중고령층이되면서고용불안정이심각한것으로나타나고있다. Ⅲ. 고령사회가주는고용정책상의함의 우리나라는통계학적으로볼때 2010 년대 (2015 년 ) 에고령사회에,2026 년에초고령사회에도달하는것으로나타나고있어향후고령사회에서예상되는제반문제점을고민하여야한다는일반론은타당하다. 그러나우리나라인구의추계를살펴볼때이와같은일반론과그에따른고용정책은반드시일치하는관점으로진행되어야하는것은아니라는점을알수있다. 즉우리나라전체인구가감소하는시점은 2020 년이후이며,2007 년대비 2020 년에예상되는생산가능인구의비율은동일한수준으로나타난다.( 이는다른나라와는달리우리나라의고령화가급속하게진행되기때문에나타나는현상일수도있다.) 물론같은기간생산가능인구의분포비중을 15-24 세의그것이낮아지고상대적으로 24-49 세및 50-64 세의비중이높아짐은사실이다. 이점에서고령사회대비고용정책은비단큰틀인장기적인큰틀의관점에서뿐만아니라, 시기별 구체적인시장상황별로세부적이고개별적인고용정책을수립하여접근해야할필요성이있다는점을확인할수있다. 또한우리나라인구분포현황을다른 OECD 국가들의그것과비교해볼때,50-54 세그리고 55-59 세인구의경제활동참가율은서구 ( 일본포함 ) 의그것에비해낮게나타나고있음에반하여,60-64 세의인구대에서는월등히높은비율을나타내고있다는점이또한특징적이다. 이러한지표에서생각할수있는점은서구의경우고령사회대비고용정책은주로 60 세이상의연 - 14 -
령층에대하여경제활동참가율을제고하는전략적방안으로접근하는것이주된내용을이루겠으나 ( 부분적으로는 55-59 세연령대에대해서도적용,EU 2002 선언참조 ), 우리의경우지표상으로는 60 세이상의인구에대해서가아니라 50-59 세연령층에대한경제활동참가율제고가상대적으로필요한부분으로드러나고있다. 서구에서 60 세이전과 60 세이후의경제활동참가율이확연하게차이를보여주는바는사회보장제도로서의연금제도와관련된부분이크다할것이다. 이들은경제활동 의무 에상응하는안식내지 휴식권 의개념으로은퇴를생각하고따라서연금제도가비록 65 세사회적정년제에맞추어설계되어있지만, 실업률감소등의일환으로조기은퇴제도등을통한빠른휴식권행사에기인하는바가크게작용하는바가있을것이다. 그러나우리나라의경우국민연금과연관된조기은퇴라는것에크게좌우되어나타나는바는아직없다. 올해부터시행되는완전노령연금제도시행과더불어장차에는다른양상을보여줄가능성도배제하지는못하지만연금수급액이가지는현실적의미와전반적인경제사정등을감안한다면완전노령연금대신조기노령연금을택할가능성은낮다고평가할수있다. 그렇다면우리나라에서는왜상대적으로 50-59 세연령대의경제활동참가율은낮은반면, 60-64 세연령대의참가율은높게나타나는것인가? 이는우리나라정년, 특히기업정년제와밀접한관련성이있는것으로볼수있다. 대부분기업의정년은서구의경우와달리 65 세가아니라 60 세미만인 57 세전후이다. 정상적으로근로관계를유지한근로자라할지라도 50 년대후반에이루면정년을하게되고경제활동인구에서비경제활동인구로빠지게된다. 이에반하여 50-54 세연령대의경우는정년제와는일단무관하나기업의구조조정의일환에서연유하는바를생각해볼수있다. 오늘날우리나라대기업은상시구조조정체계로나아가고경기가계속적으로부진한상황하에서기업이인적구조조정의필요성을느끼고행할때에는노동생산성이떨어지면서상대적으로고임금을받는장기근속자를우선적으로조정하려는경향이강하다. 그래서조기은퇴의결과가 50-54 세연령대의경제활동참가율의저조원인을이룬다면이들에대한참가율제고방안은이러한점에중점을둘필요가있다. 이처럼 50-64 세연령대가가지는현재의현상에서경제활동참가율을제고하기위한방안은각연령대가갖는현실적상황및그에적절한대응방안을모색함으로써문제해결의실마리를풀수있을것으로본다. 특히 50-59 세연령대의저조한경제활동참가율에대해서는엄격히말한다면고령사회진행현상과는직접적으로관련성이없다고도할수있다. 그만큼장래의문제가아닌이미현재의제도적 실태적문제라고평가할수있을것이다. 다만이들이준고령자이상에해당하므로전체고령사회대비고용정책이란큰틀내에서는함께다루고접근할수있는대상으로판단될수있을것이다. 60-64 세연령대의경제활동참가율은서구의나라와비교할때월등히높게나타나고있으며그수치는유럽연합이추구하는비율을능가하고있음을볼때우리나라에서는이들연령대의고용양은이미한계점 ( 내지포화상태 ) 에도달한것으로도볼여지가많다. 그러나이들연령대가취업하고있는실태를살펴볼경우비정규직으로활동하는비율이정규직으로활동하는비율보다월등히높다. 이러한현상은 55-59 세연령대에서도동일하게나타난다. 즉정년이후의 - 15 -
취업이주로정규직보다는비정규직으로이루어짐을의미하는것으로볼수있다. 그리고 55-64 세연령대가취업종사하는분야도단순노무종사직에거의반수를나타내며, 그중에서도사회서비스분야가 15.5% 로가장높게나타나고있다. 이러한점에서전문직정규직으로종사하다정년 ( 혹은퇴직 ) 한이후재취업으로나아가는비율이어느정도인지는통계적으로확인할수있는바는없고,55 세이전의연령대에서비숙련공내지단순노무직에종사하던자가 55 세이후에도여전히단순노무직에종사하는자로이어지는비율이어느정도인지확인할수있는방법이없어일반적평가는가능하지않지만, 전반적으로 55-64 세연령대의취업이종래자신이가지고있던전문성내지업무의노하우를살리는재취업의길보다는전문성내지숙련성을포기하고그와다른단순노무직으로전락하는현상이나타나고있는것으로전제한다면향후이들연령대에대한고용정책적주요관점의하나는이들로하여금어떻게하면양질의일자리를확보, 종사케할수있느냐하는점으로연결될수있을것이다. 이처럼고령사회진전에따른고용정책적접근은그시기, 그대상연령대, 경제활동참가의질 적인측면등에서획일적인정책방안이아닌단계적개별적특성을고려한구분된고용정책방 안의모색이필요함을알수있다. 제 2 절고령자고용정책의변천 고령사회에대응하기위한그간의정책은주로노인을대상으로한노인보건 복지정책에초점이두어졌다고할수있으며 15), 주로그내용은노인의 빈곤, 질병, 역할상실, 소외 라는문제를해결하기위한보건복지정책이다. 이는사회보장내지사회복지적측면에서노동시장을이탈하여노후를보낼노인 (65 세이상 ) 을대상으로함으로써엄밀한의미에서노동시장을주요영역으로하는고용정책이라고볼수없다. 1987 년부터 90 년중반까지높은경제성장에힘입어고령자의노동시장은문제시되지않았다고볼수있다. 농업중심의경제구조에서 2 3 차산업중심의경제구조로의이행과정에서고령자의경제활동기회가축소되는것이아니라오히려농업부문에서비농업부문으로많은노동력의이동이있었고임노동화되었다.90 년중반까지평균 7.8% 의경제성장률을유지하면서사실상완전고용에가까운상태 ( 실업률 2.4%) 였기때문에고령자에대한적극적인고용확대정책의필요성을느끼지못했으며정책으로도반영되지않았다. 또한이시기에는출산율이현재인구수준유지에필요한 2.1 명이상이었기때문에고령사회라는명제가낯선시기였다.1997 년 IMF 의 15) 노인보건복지정책의변천에대해서는정경희, 고령화시대노인보건 복지정책, 고령화시대의사회정책방향설정 을위한토론회자료집, 새천년민주당 한국보건사회연구원 한국노동연구원주최토론회, 2003. 5. 27. 참조. - 16 -
구제금융이라는경제위기로인한기업의구조조정과정에서실업률이 7.0% 로급등하였으며, 이러한경제위기는노동시장에서의취약계층인청년층과고령층에가장많은상흔을남기게되었다. 이러한경제위기상황으로인하여고용정책은실업의해소에중점을둔실업대책이그주를이루었다고볼수있다. 2000 년대초반에통계청의장래인구추계에근거하여한국사회의고령화는세계에서가장빠른속도로진행될것이라고예측됨에따라노인들의소득보장및일자리보장, 건강보장, 평생교육증진등을중심으로노인보건복지정책의중요성이대두되었다. 이에정부차원에서 2001 년 9 월노인보건복지대책위원회가국무조정실에설치되고 2002 년 7월 노인복지종합대책안 을발표하고, 같은해 10 월에고령사회대책기본법제정과고령사회대책위원회의설치를주요과제로제기한 노인보건복지종합대책실행계획 16) 을발표하였다. 이러한노인보건복지종합대책에도고령화문제에대한정부의본격적인대응이시작되었다고보기에는미흡한측면이있으며, 이종합대책역시기존의정책들과마찬가지로취약계층인노인들의소득과의료보장등복지사업위주로시행되었다는점에서고령사회에대응하는고용정책으로서는크게미흡하다고할수있다. 2002 년중반우리나라의출산율이세계최저수준 17) 이라는사실이발표되고같은해국민연금발전위원회에서연금재정의추이를예측한결과앞으로연금문제가심각하다는주장이제기되면서저출산 고령화를종합적으로포괄하는고령화대책이시급하다는인식에공감대를형성하게되었다. 이에낮은출산율과급속한고령화로인한미래의사회적 경제적변화를예측 대비하여국민의삶의질을개선하고, 국가경쟁력을확보할목적으로 2003 년 9월부터시행된고령사회대책및사회통합기획단규정에따라같은해 10 월대통령정책실고령사회대책및사회통합기획단이출범하고, 이듬해인 2004 년 2월동기획단은 고령화및미래사회위원회 로승격 개편되었으며, 관련대책팀및위원회는 2004 년 1월과 10 월에걸쳐기본적인내용과수정로드맵으로 저출산 고령사회대응을위한국가실천전략 18) 을제시하였다. 이실천전략에서는인구 가족정책, 고용 인력정책, 보건 복지정책을 3대정책분야로하여 5대기본전략으로육아지원등 16) 노인보건복지종합대책실행계획의주요내용을보면, 1 노인의소득보장및고용촉진 ( 국민연금과경로연금제도를내실화하여노인소득보장의사각지대해소, 건강하고능력있는노인의고용기회확대를위하여고령자고용기준율과고용촉진장려금을확대, 노인의사회참여및창업지원활성화를위하여지역사회시니어클럽을시 도별 3~4 개수준으로확충할계획 ) 2 노인건강증진 ( 노인의료복지시설의확충과중산층 서민을위한실비요양보호의확대및민간투자활성화를유도, 노인의학전문의 노인전문간호사제도를도입하며중장기적으로는공적노인요양보호체계를구축할예정 ) 3 노인교육및여가기회확대 ( 노인복지회관및경로당등노인여가시설운영을내실화, 노인교육과노인문화기회확대및노년에필요한정보제공을위하여노인정보안내서 (Silver Book) 을발간 배포할예정 ) 4 실버산업육성 ( 종합실버타운육성을위한민간투자유치방안마련과노인복지용품생산 유통확대를위해 KS 규격화및수입관세감면품목을확대하여나갈계획 ) 5 노인복지사업의원활한추진 ( 노인복지사업의모법이되는고령사회대책기본법제정과총괄 조정기구로고령사회대책위원회를구성 운영하고아울러노인복지정책역량강화를위해노인복지조직을확대할계획 ) 이었다 ( 보건복지부 2002. 10. 보도자료 ). 17) 2002 년 1.17 명, 2005 년 1.08 명, 2006 년 1.13 명, 2007 년 1.26 명. 18) 대통령비서실고령사회대책및사회통합기획단인구 고령사회대책팀, 저출산 고령사회대응을위한국가실천전략, 2004. 1. 15. : 고령화및미래사회위원회, 수정로드맵, 2004. 10. - 17 -
출산력복원, 여성 고령인력의경제활동참여확대, 전국민건강보장체계구축, 복지서비스확충및복지비용효율화, 고령화에맞는경제 산업정책개발들이제시되었다.5 대국가실천전략중의하나인고용 인력정책과제및추진방안을살펴보면첫째, 고용제도및관행개선으로서임금체계의합리적개선과정년 연령차별제도개선에관한추진전략을수립하는것이제시되어있다. 임금체계의합리적개선은정년연장형 임금조정옵션제 도입, 임금 직무체계의개선, 퇴직연금제도입및 4인이하적용확대등을주요골자로하고있으며, 정년 연령차별제도의개선추진전략은 1단계 ( 04) 정년하락방지및연장기반조성과연령차별금지관련인프라를준비하며,2 단계 ( 05~ 07) 정년연장유도및 모집 채용 해고 에서의연령차별금지시행하고,3 단계 ( 08~) 정년 훈련등 에서의연령차별금지를적용하는단계별전략을포함하고있었다. 둘째, 고령자고용기회확대및생산성제고를제시하고있다. 이를위한세부적인추진과제로는고령자의다년고용계약의장려와고령자의기간제 파견근로의예외허용등고용규제완화, 정년퇴직자에대한재고용장려금신설과현행신규고용장려금요건완화와전직지원장려금지원확대및요건완화등을통한고용자고용을촉진, 고령자의고용정보제공및취업알선강화, 평생직업능력개발지원및건강증진등이제시되어있다. 저출산 고령화대책을추진하는데필요한관련기구의설치및이의정책추진을위한법적 제도적기반구축이요구됨에따라 저출산 고령사회기본법 이 2005 년 5월 18 일제정되었다. 이법은저출산및인구고령화에따른정책의기본방향과추진체계에관한사항을규정해국가경쟁력을높이고국민삶의질향상에이바지함을목적 ( 저출산 고령사회기본법제1조 ) 으로하고있다. 이법에따라관련정책을효율적으로수립 추진하기위해같은해 9월대통령을위원장으로하는 저출산 고령사회위원회 가대통령소속으로설치되었고 19), 여기에서결정된정책을실제수행하기위한상시조직으로 저출산 고령자사회정책본부 가보건복지부내에설치되었다. 저출산 고령사회기본법에서정하는바에따라저출산고령사회위원회는 2006 년 7월제1차 저출산 고령사회기본계획 ( 새로마지플랜 2010) 을제시하였다. 여기에는출산과양육에유리한환경, 고령사회삶의질향상기반구축, 저출산 고령사회의성장동력확보, 저출산 고령사회에대응하기위한사회적분위기조성등을주요골자로하고있다. 노동정책과관련하여고령인력활용을위한생산적고령화시스템을구축하기위하여연령차별금지법제화및정년제도개선, 기업의임금체계개편및근로형태다양화지원, 고령자고용촉진인센티브강화, 고령근로자직무수행환경개선등을세부적으로제시하고있다. 노동부는 2006 년 9월 고령자고용촉진기본계획 (`07~`11) 에서고령자고용률 (55-64 세, 60.7%,2006.5.) 이적어도일본수준 (63%, 04) 으로높아질수있도록 4가지추진전략을제시하였다. 60 세이상까지고령근로자고용확보를위해정년을단계적으로연장하면서기업의고용연 19) 2008 년 2 월 29 일저출산 고령사회정책에관한중요정책결정의신속성을제고하고부처중심의책임있는행정체제를강화하기위하여대통령소속의저출산 고령사회위원회를폐지하고보건복지가족부장관이그기능을수행하는것으로저출산 고령사회기본법이개정되었다. - 18 -
장기피요인을해소하는한편고령근로자안전 보건증진 실직고령자의재취직촉진을위해고령자에게능력개발기회를근원적으로보장하고퇴직자재취업지원강화, 고령자고용지원서비스확충, 고령인력채용지도 지원 다양한취업기회제공을위해사회적일자리확대, 고령자친화형창업지원 고령자친화적여건조성을위해고용상연령차별해소, 고령자친화적분위기조성, 사회보험개편등을추진한다. 2007 년 2월노동부및정부 6개부처가공동으로국가인적자원의효율적활용을위한 비전 2030 인적자원활용 2+5 전략 을수립하였다. 저출산 고령화로인한노동력부족현상의심화와입직연령이늦고퇴직연령이빨라짐에따른인력자원활용도가미흡하다는배경 20) 하에 선진국에비해늦은입직연령을최대한단축하고, 일하는기간동안인력의질을고도화하기위한시스템을구축하고, 주된직장에서가급적오랫동안근무할수있는여건을조성 한다는것이다. 이 비전 2030 전략 중퇴직연령을연장하고장기근무여건을조성하기위해직무 성과급제확산등임금 고용형태를다양화하고, 정년연장을위한제도적유인강화및연령차별금지를법제화하며연금제도개선을통한장기근로유인을제고한다는과제를제시하였다. 이러한고령자의고용정책은주로 ( 구 ) 고령자고용촉진법, 고용보험법등으로제도화되었다. 고령자가그능력에적합한직업에취업하는것을지원 촉진함으로써고령자의고용안정과국민경제의발전에이바지함을목적으로 1991 년고령자고용촉진법의제정되어 1992 년 7월부터시행되었다. 정부는다가오는고령화사회에대비하여고령자에게일자리를제공함으로써자주적인생활여건조성과복지증진을도모하고 1990 년대들어와심화되고있는인력난에적극적으로대처하기위하여이법을제정한다고밝혔다 21). 그주요내용으로고령자취업알선기관의설립과운영에관한내용, 고령자직업훈련에관한내용, 기준고용률을정하여사업주의고령자고용을촉구하는내용, 고령자고용촉진을위한세제지원과지원금지급에관한내용, 우선고용직종선정과채용지도에관한내용, 기업의정년과정년퇴직자의재고용에관한내용등이다. 2008 년 3월고령자고용촉진법을고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 22) 으로명칭을변경하고연령을이유로하는고용차별을금지하는내용이주요하게신설되었다. 20) 선진국에비해 2 년정도노동시장진입이지연 ( 대학진학률이 80% 이상인우리상황에서대졸자기준으로는 3 년정도지연 ) 되고있음. 2006 년현재한국의입직연령은 25.0 세 ( 대졸자 26.3 세 ) 이고 2000 년 OECD 에따르면미국 22.0 세, 프랑스 23.2 세, OECD 평균 22.9 세에비하여늦음. 한편으로퇴직의경우에도주요국에비해 5 년정도일찍퇴직하고있음. 2005 년현재한국의평균퇴직연령은 56.8 세 ( 노동부조사 ), 2002 년 EU 15 개국평균 60.8 세로나타났으며, 주된일자리에서의평균이직연령은 54 세로더욱낮은수준 ( 06 년, 통계청고령층경활인구부가조사 ) 이라고함 ( 재정경제부 교육인적자원부 국방부 보건복지부 노동부 기획예산처, 비전 2030 인적자원활용 2+5 전략 - 국가인적자원의효율적활용을위한병역제도개선방안 : 군복무및사회복무제도, 2007. 2). 21) 노동부, 노동백서 (2002), 125 쪽참조. 22) 2009 년 3 월 22 일부터시행되며, 고용상연령차별금지와관련하여모집 채용 ( 제 4 조의 4 제 1 항제 1 호 ) 시의연령차별을제외하고임금, 임금외의금품지급및복리후생 ( 동항제 2 호 ), 교육 훈련 ( 동항제 3 호 ), 배치 전보 승진 ( 동항제 4 호 ), 퇴직 해고 ( 동항제 5 호 ) 시의연령차별금지는 2010 년 1 월 1 일부터시행된다. - 19 -
이상과같이우리나라고령자고용정책의변천과정의일별을통해평가할수있는바로는, 고령자고용을증진시키기위한추상적이고일반적인정책논의는있었지만구체적이며실천적인전략을위한논의는부족하였다는점을들수있다. 고령자고용정책을수립함에있어서는먼저이를위해국가가취할수있는정책의한계를먼저검토하면서가용할수있는수단으로어떠한내용과성질의것이가능한지를검토하는것이필요하다. 왜냐하면고령자고용정책의추진내용들은헌법에서보장하고있는기본질서내지원칙에부합하고실정법률로뒷받침될수있는가능한범위내의것이어야하기때문이다. 이러한법적검토없이경제적효과내지통계학적수치달성만을위한정책방안의수립이라면주객이전도되는결과를야기하거나실천가능성이없는장식용에불과할뿐일수있기때문이다. 다음으로는법적으로가능한고령자고용정책방안을설계하는경우라하더라도구체적인정책의투입시점및투입내용과방법에관한검토도아울러필요하다. 향후고령사회대비하여고려할수있는모든정책방침을뭉뚱그려한꺼번에제시하는경우라면그에대한실천적전략은없는것으로평가하더라도무방하다. 적어도정책수립을위해서는가능한기본방향의설정과그러한목표를달성할수있는세부적인추진내용을시기별사안별로적합한내용들이체계적종합적으로설정되는것이필요하다. 그렇지않고전체를뭉뚱그려놓을경우정책집행의선후내지결과달성을위한방법론의적정성여부가검토됨이없이부실한정책집행으로이어질가능성이크고그결과는정책에대한불신과정책추진명분의상실을통한정책부재로이어질공산이크다. - 20 -
제 3 장주요국의고령자고용촉진을위한입법현황과입법정책 제 1 절서론 Ⅰ. 비교연구의목적 경제수준이높은여러산업국가에서인구고령화라는주제가사회적쟁점으로부각되고있다.OECD 는인구가감소하면서노동력의수급상황과생산성에영향이나타나는문제에직면할수있다고이미 1990 년대후반에전망하였다. 이보다앞서 ILO 는 1980 년대에개인의전체생애에서노동생활이연장될수있도록제도의방향을설정해야한다고권고하기도하였다. 그이유로제시한것은인구고령화가진행될수록노동력의공급이부족해지고사회보장제도를유지하는데재정상어려움이나타날수있기때문이라고하였다.1990 년대후반과 2000 년대초반이후에일본을포함한일부유럽국가들은전체적인인구감소와고령화라는장래의문제에대응하기위한논의와그에따른법제도개정을단계적으로시작하였다. 그러나전체적인논의에서인구고령화에관한세가지쟁점이아직해소되지못하고있다. 첫째, 인구고령화가진행된다는것이당연히한국가의모든산업과모든지역에서동일하게노동력의부족과임금폭등을기계적으로야기할것인가하는문제이다. 둘째, 더넓게는경제수준이비슷하다고해서모든산업국가가비슷한정도로인구고령화에따른노동력수급의위기에직면하게될것인가하는점이다. 즉, 각국가가채택하고있는사회보장제도, 이민과외국인근로자관련정책, 경제구조에서중심산업의특징그리고사회적 문화적배경등의변수들이인구고령화의진행속도와그결과에영향을줄것이기때문이다. 마지막으로두번째문제와연결하여 2000 년대초반현재시기동안에장래에언제라도인구고령화의가능성이있는국가라면동일한형태와정도의고용정책이나노동정책을채택하고실시할수있을것인지그리고그효과가다른국가들과마찬가지로나타날것인지에대한의문이있는것이다. 우리나라도장래 20 년내지 30 년내에인구고령화에따른문제에직면할것으로예상되는국가에속한다. 그에따라새롭게고용정책이나노동정책을조정할필요가있는것인지, 한다면어떤내용과형태가될것인지가쟁점으로제기될수밖에없다. 또한인구고령화에대응하는고용정책을도입했거나앞으로할것이라면, 그고용창출효과가어떨것인지를가늠하는것도필요할것이다. 물론현재우리정부가실시하고있거나앞으로채택하고자하는고용정책의내용과효과를밝히는것이가장중요하다. 그리고그와함께인구고령화라는문제에대응하는다른국가들의고용정책과그에대한평가를참고하는것이유용할것이다. 다만인구고령화에연계되어있는고용정책비교논의에서비교대상국가에서아직해소되지못한쟁점을간과해서는안될것이다. Ⅱ. 비교연구의범위 - 21 -
이와같은전제하에이하에서는미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본의인구고령화에대응하는고용정책의내용과그에대한평가를살펴보고자한다. 그간연구에서미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본은고용정책과노동정책의여러쟁점에서비교대상국가로다루어져왔다. 개별국가로서비교연구할가치가있는것은물론이지만,OECD 나 ILO 같은국제기구가국제적인노동기준이나고용정책의방향을제시하는단계에서도의제를선점하고주도하는국가들이라는면에서중요하기때문일것이다. 마찬가지로산업국가들이직면하게될것으로전망되는인구고령화와그에따른노동력수급상의문제, 연금재정의문제와고령자고용정책의필요라는의제를제기하고내용을형성하고있는면에서도상당한비중을차지하고있다. 미국, 영국, 프랑스, 독일은경제수준이높고산업구조가선진화되어있는면에서는유사하다. 그러나각국가의경제활동인구고령화전망, 경제활동참가율 23) 과고용활동율경향 24) 그리고고용연계연금제도의구성에서차이가있고그에따라직접적 간접적으로다양한성격의고령자고용촉진정책이나타나고있다. 미국, 영국, 프랑스, 독일의고령자고용정책이추구하는목표는우선경제활동에서개인이단계적 점진적으로은퇴할수있는구조를형성하는것이다. 개인이특정연령에갑작스럽게은퇴하지않고기존의노동시간과노동강도를낮추어가다가최종은퇴에이르게한다는것이다. 그리고개인의생애에서노동생활을연장할수있도록하는것도한목표이다. 그목표를위해서기존사업장에서고령근로자의고용을유지하고퇴직한이후에는고령자의재취업 23) 미국, 영국, 프랑스, 독일에서 55 세 -64 세인구의경제활동참가율경향 남성 여성 1983 1990 1995 2000 2004 1983 1990 1995 2000 2004 미국 69.4 67.8 66.0 67.3 68.7 41.5 45.2 49.2 51.9 56.3 영국 70.0 68.1 62.4 63.3 68.0 36.1 38.7 40.8 42.6 48.3 프랑스 53.6 39.3 41.5 41.7 44.3 32.7 26.9 30.9 33.0 35.0 독일 63.1 55.9 54.5 52.4 54.8 26.3 24.7 31.3 33.5 33.8 일본 97.1 83.3 84.8 84.1 82.5 46.1 47.2 48.5 49.7 50.1 * 출처 : OECD Employment Outlook 1983-2004 * Ageing Labour Forces -Promises and Prospects, Philip Taylor (ed.) 2008, p.3 재인용. 24) 미국, 영국, 프랑스, 독일에서 55 세 -64 세인구의고용활동율경향 남성 여성 1983 1990 1995 2000 2004 1983 1990 1995 2000 2004 미국 65.2 65.2 63.6 65.7 66.0 40.4 44.0 47.5 50.6 54.3 영국 62.4 62.4 56.1 59.8 65.4-36.7 39.3 41.4 47.3 프랑스 50.4 37.0 38.4 38.5 41.9 30.4 25.0 28.9 30.3 32.5 독일 57.4 52.0 48.8 46.4 48.8 24.0 22.4 27.0 29.0 29.8 일본 80.5 80.4 80.8 78.4 78.1 45.1 46.5 47.5 47.9 48.6 * 출처 : OECD Employment Outlook 1983-2004 * Ageing Labour Forces -Promises and Prospects, Philip Taylor (ed.) 2008, p.11 재인용. - 22 -
가능성을높일수있는정책을추진하고있다. 이와함께프랑스와독일은연금제도를급격하게개혁하고있는데개인의복지의존성이상대적으로높은그국가들은일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령을조정하고수급자격을강화하는등으로개인의조기은퇴결정을제한하고자한다. 이하에서는미국, 영국, 프랑스, 독일에서인구고령화에대응하여점진적 단계적은퇴구조형성과개인의노동생활연장을목적으로채택되거나실시된구체적인정책내용을살펴보고자한다. 인구고령화가초래할것으로예상되는대표적사회적문제는경제활동인구의감소와고령화에따른노동력수급의불균형과국가연금제도의재정악화이다. 사회보장제도가잘발달한유럽국가일수록국가연금제도의재정악화는보다중요한문제가될수밖에없다. 또한은퇴이후개인의소득에서연금수당이차지하는비율이높을수록국가연금정책이전체고용에미치는효과도커질것이다. 따라서미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본에서고령자에관한고용정책은그에연관된연금정책과함께살펴보는것이필요한것이다. 또한미국, 영국, 프랑스, 독일은고용에서연령을이유로한차별을금지하는법률을채택하고있다. 미국을제외하면영국, 프랑스, 독일은 2000 년대초반에유럽연합의지침에따라서제정한것이다. 미국은비교적빠른시기에연령차별금지법을입법했지만, 다른국가들과마찬가지로연령차별금지법이고령자의고용을유지하거나취업을촉진하는효과가어느정도있는것인지에대해서아직까지합의된평가는없는것으로보인다. 그러나인구고령화에대응하는정책내용으로서 고용에서연령 이라는주제가핵심적인지위를갖기때문에각국가의연령차별금지법의내용과그에대한일정한평가를간략하게살펴볼것이다. 제 2 절고령자고용촉진을위한국제기구에서의논의 Ⅰ. 인구고령화와경제활동인구변화에대한논의 1. 적극적고령화 (activeageing) 의제기 2000 년대에고령자정책은 적극적고령화 (activeageing) 라는표제하에논의되고있는데이는그이전에주류였던 조기은퇴 (earlyretirement) 정책을대체하였다. 적극적고령화실현을위한정책의기본구조는처음에 WHO 가표방한것이었다. 25) 그에따르면적극적고령화는그이전에생산적고령화 (productiveageing) 의제에비해서더포괄적인것이었다. 생산적고령화는유급이든아니든, 제품또는서비스를생산하거나, 생산할수있는능력을개발하는고령자의모든활동을촉진한다는목표였다. 이는고령자개인이공적활동과사회 문화적활동 25) WHO, Active Ageing: A Policy Framework (2002). "active ageing.the process of optimizing opportunitiesforhealth,participation and security in ordertoenhancequality oflifeaspeopleage." [htp:/whqibdoc.who.int/hq/2002/who_nmh_02.8.pdf] - 23 -
에계속참여할수있는제도를구현한다는것이었지만, 적극적고령화는 약자, 장애인그리고 보살핌이필요한이들을포함하여, 모든연령대의사람들을위해서, 건강한수명과삶의질향상을목표로한다고하였다. 그러나현실적으로적극적고령화를실현하려는각국가의정책내용은경제적인목표를갖고있는것으로나타난다. 특히, 유럽연합국가의정부들은노동생활의연장과연계된구체적쟁점을해결하려고적극적고령화를위한정책을구체화하기시작했다. 그에따라대부분의정책내용은고령근로자의퇴직을늦추고조기에은퇴한고령자는경제활동에재편입시키는것을목표로하는조치에집중하였다. 26) 또한고용에서연령차별금지법을제정하고고령자를위한직업소개와직업훈련제도를도입하며고령자친화적인근로조건개편을표방하였다. 2. 유럽연합의고령자고용정책의변화 유럽연합은적극적고령화의의미를확장했다. 인구고령화로인해예상되는사회적문제들에대응하기위해서모든연령대의근로자들이더오래고용상태를유지할수있도록생애주기전략을바꾸는것이라고하였다. 27) 그에따르면, 적극적고령화정책은연금, 고용, 보건및사회보장에있어서보다적극적이고고용활동과경제활동친화적인방식을채택하고실시하는것이다. 이는고령자뿐만아니라모든세대의생애과정에기초해서개별적 집단적통합전략을채택하는것이며, 정책결정자들은전체적이고통합적인접근관점에서정책을채택해야하는것이다. 유럽연합의적극적고령화정책은인구고령화에따른경제적위기에대응하고고용을확대하며, 동시에삶의질을향상시킴으로써건전한경제관을형성하는것을목표로한다. 28) 이에따라인구고령화에가장유효하고설득력있는사회적 정책적대응은 50 대이상인구의고용율을높이는것이라고결론짓는다. 29) 사실이와같은적극적인고령화정책은유럽국가들이 2000 년대초반까지유지하던고용정책과는급격하게방향이다른것이었다. 프랑스, 독일같은국가들은불과얼마전까지청년실업대책의일환으로고령근로자를조기은퇴시키는정책을명시적 묵시적으로유지해왔기때문이다. 그결과로제시되었던고령자의사회 문화 자원활동을촉진하는여가사회에관한논의가상대적으로짧은기간내에노동하는복지또는노동을중심으로하는복지와고용정책으로대체된것이다. 26) The Stockholm and Barcelona targets: increasing employment of older workers and delaying the exit from the labour market, Commission Staff Working Paper (SEC (2003) 429 [http://ec,europa.eu/employment_social/employment_analysis/work/exit_en.pdf]. 27) Older workers and the labour market, Trends, 33, Employment and Social Affairs European Commission European Employment Observatory (1999). 28) Alan Walker, A strategy for active ageing, International Social Security Review, 121-139 (2002). 29) The Challenge of Longer Life. Economic Burden or Social Opportunity? Working Group on the ImplicationsofDemographicChange(2002). - 24 -
Ⅱ. 고령인구증가와고용정책에대한논의 1. 인구고령화에따른고용정책제안 가.ILO 는이미 1980 년총회에서고령자고용유지에관한권고를하였다. 30) 그권고는사회보장, 보건, 주택, 직업훈련, 고용기회의균등과균등한처우에관한모든쟁점을다루는포괄적인것이다. 연령이많다는이유로고용에서어떠한곤란을겪는모든근로자에게적용된다. 그내용에따르면고령자가고용에서겪는문제는완전고용을위한포괄적이고균형적인전략의맥락에서다루어져야한다. 기업차원에서는모든연령대의근로자를위한정당한관점이있어야하며그로인해서고용에서여러문제들이한연령집단에서다른연령집단으로이전하지않도록보장해야한다. 이권고에서중요한것은기회및처우의균등 (equality ofopportunity andtreatment) 인데그에따르면모든국가는고령근로자의고용기회와처우에서균등을촉진해야하며, 고용과직업에서고령자에대한차별을없애는조치를위해야한다. 31) 또한고령근로자고용정책을형성할때는사용자단체와근로자단체의참여를보장하고그정책의수용과준수를촉진해야한다. 권고는고령근로자의경제적조건을보호하기위한내용도포함하고있는데일반 ( 은퇴 ) 연금을수령할수있는기준연령이되기전에 1년이상장기실업상태에있는고령실업자에게연금수당이가능한때까지충분한소득지원을하거나실업수당을계속지급하도록하고있다. 32) 인구고령화에따른사회적문제로서대표적인것이공적연금재정의악화인데 ILO 는 1990 년대에평균 62.2 세였던개인의은퇴연령이 1950 년대평균수준인 68.5 세정도로회복하여고령자의경제활동참가기간이길어지고참가율이증가한다면완화될수있을것이라고한다. 이와같은고령근로자고용정책에서특히중요하게고려할것은고령근로자의낮은근로조건과고령여성의경제활동증가라고하였다. 그내용에따르면, 조사대상개발도상국경제활동인구의 20% 미만이통상적인사회보장제도의혜택을받고있었고, 스스로퇴직하는고령자는많지가않았다. 대부분의국가에서고령자들은비정규직부문에고용되어있었고정규직부문에고용되어있는고령자들을퇴직하게하고소득보전조치없이저임금 불안정직군으로이동하도록하는고용정책을갖고있었다. 또한고령여성들의고용활동이증가하고있는데그대부분은비정규직부문에고용되어있고임금소득은고령남성에비해상대적으로낮고불안정하였다. 33) 30) Older Workers Recommendation (No.162), ILO (1982) [http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?r162]. 31) 1995 년코펜하겐에서개최된사회발전을위한세계정상회담 (The World Summit for Social Development) 의합의내용에도사회생활의모든측면에서연령을이유로하는구별없이개인의적극적인참여가보장되어야한다고하였다. 32) Alexander Samorodov, Ageing and Labour Markets for Older Workers, Employment and Training Papers 33, ILO (1999). 33) An Inclusive Society for an Ageing Population: The Employment and Social Protection Challenge, Paper contributed by the ILO to the Second World Assembly on Ageing 5-6 (2002) - 25 -
나.OECD 는회원국의인구구조변화는노동력의증가를늦추고향후 10 년에걸쳐서전체경제활동참가율을감소시킬것이라고하였다. 34) OECD 는회원국의인구감소와고령화에관한조사와연구를진행하였다. 35) 그에따르면 OECD 회원국가들에서 2000 년과 2025 년사이에평균 4% 내지 5% 까지경제활동참가율이감소할것으로전망했다. 그러면서장기적으로인구고령화의진행은회원국의노동력부족현상을야기할것이고, 출산율이증가하지않는다면이와같은노동인력부족은각국가의이민정책에따라서부분적으로상쇄될수있을것이라고하였다. 최근고령근로자와고용정책에관한 OECD 의주제별연구에따르면국가수준에서고용정책개혁의방향이고령근로자의조기퇴출을방지하고, 개인의노동생활을연장하는것임을보여준다. 36) OECD 는 1998 년에인구고령화현상에대응하기위한제도개혁의원칙을제시하였다. 그내용을보면일반 ( 은퇴 ) 연금, 조세및사회보장제도를개혁하여개인이경제활동에서조기에은퇴하게하는유인을없애고고령자의취업기회를확대하고직업능력을향상시킬수있는정책을실시하는것이포함되어있다. 또한연금수당액을감액하고개인이의무적으로납부해야하는연금기여분을인상해서연금제도의재정안정과공공부채를감축하도록하고있다. 개인의은퇴이후소득에서공적연금의비중을축소하고개인저축률을높이는등퇴직소득원을다양화하고, 개인의연금의존성을낮추는방향으로연금체계도개선하도록제안하였다. 37) 2. 고령자고용정책의내용과방향 유럽연합은 2000 년 LisbonCouncil 에서더많고더좋은일자리와더향상된사회적단결이가능하고지속가능한경제성장의세계에서보다경쟁적이고역동적인지식에기초한경제가되는미래를위해서전략적인목표를수립하였다. 그중심은적극적고용정책 (activeemployment policy) 이다. 그내용에는고령근로자를대상으로하는회원국의정책에영향을주는것이포함되었다. 대표적으로는고용에서연령차별을금지하도록한것인데, 모든 EU 국가들에게노동시장활동과직업훈련동안에개인의연령을이유로하는직접적또는간접적차별을금지하는법률을입법하도록요구하였다. 그지침은 2006 년말까지연령에관한조항을이행하도록하였지만그지침을이행하는방법에대해서는상당한국가재량을허용하였다. 또한 2001 년 European Council 은 2010 년까지고령근로자의고용율 50% 를목표로하는것에합의하였다. 2001 년에는 38.8% 수준이었다. 38) 2002 년에는인구고령화로인한부담은세대간에분담될필요가있다고밝히면서 2010 년까지유럽연합에서근로중단에이르는유효한평균연령을약5살 34) Coping with ageing: a dynamic approach to quantify the impact of alternative policy options on future supply in OECD countries, OECD Economics Department working paper 371 (2004). 35) MaintainingProsperityinanAgeingSociety,OECD (1998). 36) Ageing and Employment Policies, synthesis report, OECD (2005). 37) 정형우, OECD 국가의고령화정책과시사점, 나라경제, 48-49 면, (2003). 38) EuropeanCouncil,PresidencyConclusions,Stockholm (2001). - 26 -
정도까지점진적으로높이는것을목표로제시하였다. 39) 2001 년당시유럽에서, 연금을받고있는지여부에관계없이, 경제활동에서은퇴하는평균연령은 59.9 세였다.2003 년의한연구에서는 1 고령근로자의고용을유지하거나고령자를채용하는사용자에게정책적으로인센티브를주고,2 모든개인이연령에관계없이직업훈련과평생학습에접근할수있도록보장하며,3 노동강도를완화하고안전한근로환경을조성하는정책을실시하도록회원국에요구해야한다고하였다. 40) 제 3 절주요국의고령자고용촉진을위한정책내용과효과 Ⅰ. 미국의고령자고용정책과평가 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 미국의인구통계에따르면,2000 년도에미국인구의중간연령은 36 세였는데 2050 년에는 41 세가될것으로나타났다. 또한 55 세이상인구가전체인구에서차지하는비율도 2002 년 22% 에서 2025 년에는 30% 로높아질것으로전망되었다.OECD 통계는미국의 65 세이상인구의비율은 2000 년 12.4%,2020 년 16.8%, 그리고 2050 년에는 21.2% 에이를것으로전망하였다. 41) 이와함께고용상태에있는전체근로자중에서 55 세이상고령인구의비율이 2002 년에는약14% 수준이었으나 2015 년에는약 20% 로높아질것으로예상하였다. 42) 그러나미국은영국과프랑스에비해서인구고령화의정도는낮으면서경제활동참가율은높은편으로평가된다. 다른국가들에비해서인구및경제활동인구의고령화도상대적으로느리게진행될것으로전망되고있다.2000 년의회조사자료에따르면, 서유럽국가들은전체 65 세이상인구중에서대략 2% 에서 4% 정도가경제활동을하는반면에미국의 65 세이상인구는약10% 수준을유지하고있는것으로보고되었다. 43) 또한 55 세-64 세인구의고용율도미국은 59.9% 인반면에유럽연합전체는 41.1% 이고상위 15 개국은 42.5% 인것으로나타났다. 44) 장기적으로는모든연령집단에서여성의경제활동참가율이남성에비해서여성이훨씬높아질것이고, 사실상 55 세-59 세남성들의경제활동참가율은약간감소되면서경제활동에서성별격차가점차좁혀질것으로예상하기 39) EuropeanCouncil,PresidencyConclusions,Barcelona(2002). 40) Jobs, Jobs Jobs: Creating More Employment in Europe, Report to European Council, European Union Task Force on Employment (2003). 41) OECD Fact Book (2008). 42) OlderWorkers-PoliciesofOtherNationstoIncreaseLaborForceParticipation:ReporttotheRanking MinorityMember,SpecialCommiteeonAging,U.S.Senate,U.SGeneralAccountingOfice4,8(2003). 43) OlderWorkers-PoliciesofOtherNationstoIncreaseLaborForceParticipation:ReporttotheRanking MinorityMember,SpecialCommiteeonAging,U.S.Senate,U.SGeneralAccountingOfice9-10(2003). 44) Sara Rix, Age and work in the United States of America, 112-113 (Philip Taylor ed., 2008). - 27 -
도한다. 미국 55 세-64 세남성인구의경제활동참가율은 1950 년에약 45.8% 였는데이후로계속하락하여 1985 년에는약 30% 수준에이르렀다.1985 년부터는증가하기시작하여 2004 년에는 45% 수준으로회복하였다.65 세이상인구의경제활동참가율도 1950 년대 9.7% 에서 1985 년대는 7.3% 로하락하였다가 2007 년에는 10% 초반대에진입하였다. 45) 미국의인구및경제활동인구의고령화정도가낮고그진행속도가느린것은무엇보다다른산업국가들에비해서출산율은거의대체수준을유지하고있는것과상대적으로높은이민율덕분이다. 당분간은미국의전체인구는계속증가할것으로전망되고있다. 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 (1) 고령자관련고용정책논의의배경과특징 미국은고령자관련고용정책이특화되어있지않은데그이유는여러가지로설명될수있을것이다. 대표적으로보면, 첫째미국의경제활동인구의고령화상태가가까운장래에사회의노동력이부족이문제될정도로급격하지않으며, 경제활동인구의고령화가어느정도진행된이후라도그로인해서당연히노동력부족현상이초래될것인지에대해아직은확실한결론이없기때문이다. 46) 둘째, 미국은적극적인고용정책의경향이유럽국가들에비해서낮은편이다. 또한고용관계에서차별금지, 최장근로시간, 최저임금과같이개별적이고구체적인내용을제외하면연방정부가채택할수있는고용정책은법제도적으로한계가있기때문이다. 고령자의노동생활을연장할수있도록하는정책이경제적 사회적으로필요하다는인식도꾸준히제기되고있다. 고령자관련고용정책의첫번째필요는연방정부예산으로운영되는사회보장연금의재정안정측면에서우선제기되었고연방의회가그변화를주도하고있다. 47) 두번째필요는제2차대전을전후로태어난소위베이비붐세대가 2012 년이면통상적인은퇴연령 (normalretirementage) 이되기때문이다. 우선전체인구에서차지하는비중이높은베이비붐세대가시차가거의없이은퇴하게된다면연방정부예산으로지급되는사회보장수당지급액이폭증하면서심각한재정악화를초래하게될것으로일부전문가들이예상한다. 다음으로고용활동을하는전체근로자중에서 55 세이상인구의비율이 2002 년에이미 14% 수준이고그이후로도증가할것으로전망되고있는상태에서 2012 년전후에는경제활동에서이탈하는은퇴자의수는약 2배가되는반면에 55 세이하경제활동인구는거의증가하지않을것이기때문에일부전문가들은이시기를전후에 45) Labour force participation rates of the population aged 55-64 and 65+, (United States, selected years, 1950-2004) Figure 5.1, US Department of Labour (2005). 46) Peter Capelli, Will there really be a labor shortage? Organizational Dynamics, 32 (3), 221-233 (2003), 47) Older Workers: Labor Can Help Employers and Employees Plan Better for the Future, GAO-06-80. US Government Accountability Office (2005), - 28 -
노동력과숙련인력부족이초래될것으로전망하는것이다. 48) 그런데민간은퇴자단체에서행한조사에따르면현재고용상태에있는중년및고령근로자들은퇴직이나연금수급연령이후에도근로하기를원하는비율이높은데비해서, 사용자들은고령근로자를채용하거나유지하려는경향이거의없는것으로나타났다. (2) 고령자고용환경과실업의특징 가. 고령자고용환경의특징 연령이높아질수록경제활동을하는고령자중에서자영업자self-employment 의비율이높아지는경향이있는것으로나타난다. 그런데 1968 년부터 2002 년사이에전체경제활동인구와 50 세이상경제활동인구대비영세자영업자의비율과경향을조사한연구에따르면,2001 년에전체경제활동인구중에서 45 세이상인구가차지하는비율은약 36% 였지만, 그연령대가전체영세자영업자에서차지하는비율은 54% 인것으로나타났다. 또한 50 세이상자영업자의거의 3분의 1이 50 세를전후하여자영업자로이동한것으로나타났다. 49) 이와같은노동이동의이유는분명하게밝히진않았지만, 대략세가지로그이유를정리할수있다. 첫번째는주관적 객관적환경에서임금근로자에비하여자영업자는더늦은나이까지경제활동을할수있기때문에그평균연령집단이높게나타났다고하는것이다. 두번째는첫번째이유와연결된것인데, 자영업자의평균근로시간은임금근로자에비하여길지만노동강도와근로시간조정에있어서상당한유연성을유지하기때문에더늦은나이까지근로할수있다는것이다. 50) 세번째는제도적인배경이라고할수있는데, 미국은영국과프랑스에비해서영세기업의창업과운영에대한규제가적어서상대적으로영세자영업자로의노동이동이수월하기때문이라는것이다. 고용이이루어지는산업별로보면고령근로자는모든산업에고용되어있는편이지만육체적으로높은노동강도를요구하는광업과농업에고용되는비율은낮은편으로나타난다. 그리고이공계기술직technicaloccupations 에도고령근로자의비율이매우낮은편이다. 미국의 20 세이상근로자 10 명중에 6명은서비스산업 service 과매매업종trade 에고용되어있으며,55 세이상근로자는 10 명중에 4명의비율로서비스산업과매매업종에고용되어있는것으로나타난다.65 세이상근로자는특히매매업중에서도소매업retailtrade 에고용되어있는비율이약간높은편이다. 그이유는소매업이매매업의다른단계보다단시간근로의활용이높고근로시간 48) Sara E. Rix, Public Policy and the Ageing Workforce in the United States, Social Policy & Society 3:2, 171-179, (2004). 49) Lynn Karoly and Julie Zissimopoulis, Self-Employment and the 50+ Population, AARP Public Policy Institute (2004). 50) Steven Haider and David Loughran, Elderly labor supply: work or play? paper prepared for the Third Annual Conference of the Retirement Research Consortium, 17-18 May (2001). - 29 -
을유연하게조정할수있는가능성이높기때문에 65 세이상고령자들이보다수월하게근로 할수있기때문이라고해석한다. 51) 나. 고령자실업의특징 미국에서실업은고령근로자의문제는아니다.2004 년에 55 세이상경제활동인구의평균실업율은 3.7% 였는데, 전체경제활동인구의 5.5% 수준보다매우낮은것이다. 전후에최고실업율은 1982 년이었는데 9.7% 에달하였다.55 세-64 세인구의실업율은그다음해에 5.6% 에달하여최고치였다. 청년실업율은여전히높게유지되고있다. 반면에고령근로자의실업율은상대적으로낮으며, 최소한전체인구대비고령자의실업율은낮은편이었다.1990 년대말에서 2000 년으로이어지는경제호황기는중년과고령근로자를포함하여, 모든연령집단에서예외적으로낮은실업율유지에기여하였다.2000 년에 55 세-64 세노동인구의 2.4% 가일을그만두고다른일자리를찾고있었다. 모든연령대근로자의일자리상황은, 특히남성근로자에있어서,2001 년의시장후퇴와함께악화되었지만,50 세이상모든연령집단의실업율은 2004 년까지 4% 이하였다. 52) 고령근로자의낮은실업율은문제를오도할수가있다. 고령근로자들의직업탐색은장기간이될수있으며, 직업탐색을포기하는비율이높기때문이다. 고령실업자는청년실업자들에비해서더오랫동안일자리를찾아야하며그과정에서구직을포기하는비율이높다. 해고된근로자가고령일수록경제활동에서완전히이탈할개연성이큰것으로나타났다.2004 년 1월당시에,55 세-64 세해고근로자 5명중에 1명과 65 세이상근로자 5명중에 3명이상이더이상경제활동을하지않았다. 연령에따른실업기간은,2004 년에 55 세이상구직자들이일자리를찾는데평균대략 25 주를소비하였고, 반면에 25 세-54 세구직자는약 21 주를소요하였다. 구직자들은일을찾거나경제활동에서이탈하는데평균 6개월정도가소요되는것으로나타난다. 55 세이상근로자는 3명중에 1명 (33%) 의비율로구직을위해서 27 주이상을소요한반면에, 25 세-54 세연령대근로자는 4명중에 1명 (25%) 의비율이었다.2004 년 1월까지,2001 년과 2003 년사이에해고되었던 55 세이상근로자의 52% 가취업된반면에, 같은기간에해고되었던 25 세-54 세사이근로자는 69% 가취업이되었다. 53) 65 세이상해고근로자의재취업율은 2002 년에는약 30% 에서 2004 년에는약 25% 로하락한반면에경제활동참가율은 55% 에서 61% 로높아졌다. 재취업한고령해고자들은청년근로자들에비해서새로운일자리에서소득손실을더많이겪는다. 54) (3) 고령자관련고용정책의방향 51) Sara Rix, Age and work in the United States of America, 119-120 (Philip Taylor ed., 2008). 52) Employment and Earnings, 52(1) US Department of Labor: Bureau of Labor Statics, (2005). 53) Employment and Earnings, 52(1), US Department of Labor: Bureau of Labor Statics (2005). 54) Steven Hipple, Worker displacement in the mid-1990s', Monthly Labor Review 15-32 (1999). - 30 -
가. 장기적 예방적고령자고용정책의필요성 다양한요소들이개인이근로를계속할수없도록한다. 좋지않은건강, 시대에맞지않은숙련기술outdatedskils, 유연하지않은근로선택, 조건이나쁜단시간근로기회,62 세에가능한사회보장수당, 은퇴를연기하는근로자에게불리한 defined benefitpension plan 규정, caringresponsibility, 배우자의은퇴결정그리고, 고령근로자에대해의심과우려를가진사용자들이다.2003 년에 50 세에서 70 세사이정규직또는단시간근로에취업하고있는 2001 명을대상으로한조사에따르면, 근로자들이퇴직이후에재취업을원하는가장높은이유는금전적필요였고, 그다음이기업이제공하는의료보험혜택이었다. 또한이미퇴직한이후에다시취업한근로자들도재취업의이유로금전적필요를들었다. 55) 인구와노동력고령화로인해서미국이장래에노동력부족상태에직면할것인지는아직명확하지않다. 이는인구통계및노동관련통계에기초하더라도노동력부족현상을판단하기는아직어려운상태이다. 일부연구는미국이 2010 년이후부터노동력부족이초래될것이라고하지만, 이민율증가, 사업장이전, 생산기술의발달그리고여성의경제활동증가등다양한요인으로인해서노동력이부족한상태는없을것으로보는견해가많은편이다. 그러나의료나요양산업의경우에는이미노동력이부족한상태에있는것으로나타났고, 그산업의일부기업들은실제로고령근로자의고용을유지하기위한방안을실시하고있기도하다. 56) 또한미국의경제활동인구의고령화가상대적으로느리게진행된다고는하지만잠재적으로경제성장을둔화시키고연방재정과예산에좋지않은영향을초래할것으로전망하기도한다. 57) 2004 년에 CongressionalBudgetOfice 는 4백만명의베이비붐세대가이미경제활동을떠났으며, 그대부분은장애때문이라고하였다. 장애인의높은비율은사회보장장애보험 (SocialSecurityDisabilityInsurance) 수당을받고있다. 엄격한장애기준은이장애보험제도가일부다른국가에서보이듯이조기에경제활동에서이탈하는우회로가되지않도록방지하였다. 나. 점진적 단계적은퇴구조를위한방향 2004 년미국의 50 세 -70 세인구중에 3 분의 2 가자신의근로시간단축이나, 더유연한일자리 를갖고싶다고하였으며,3 분의 1 은단계적으로퇴직할기회가있다면계획했던것보다더오 래근로할것이라고밝혔다. 근로시간과근로조건의선택가능성이높은것이 65 세이후에도계 55) Kathi S. Brown, Staying Ahead of the Curve 2003, AARP Working in Retirement Study 8 (2003). 퇴직이전근로자 1,020 명중에 22% 가금전적필요라고응답하였고, 17% 가기업의의료보험혜택이라고하였다. 또한퇴직이후재취업근로자 364 명중에 35% 가금전적필요때문에근로한다고응답하였다. 56) AARP, Staying Ahead of the Curve 2004: Employer Best Practices for Mature Workers (2004). 57) Older Workers: Labor Can Help Employers and Employees Plan Better for the Future, GAO-06-80 US General Accounting Office, (2005). - 31 -
속근로하고있는이들에게중요한것으로나타났다. 58) 그러나현재도애초에고용되어있던정규직일자리에서퇴직하면서동시에경제활동에서완전히은퇴하는고령자의비율은그렇게높지않다고본다. 대부분은자발적이든아니면비자발적이든정규직일자리에서퇴직과경제활동에서은퇴사이에가교적일자리또는과도적고용상태를거치고있는것으로나타났다. 59) 많은전문가들이개인의근로생활연장이좋은것이며촉진되어야한다고주장한다. 고령자의건강상태는전반적으로좋아져서장애율도낮아졌을뿐아니라, 오늘날경제구조에서일자리들은과거에비해서육체노동의강도가낮기때문에가능하다고한다. 이는고령자의경제활동참가율이높아지고있는현상을설명해주고있다. 그래서고령근로자가단시간근로, 기간제근로그리고다양한비정규근로형태를거쳐서은퇴할수있도록하는단계적또는부분적은퇴구조가개인의근로생활을연장할것이라고한다. 그러나아직은명확하게밝혀진결과가없는상태이다. 지식기반경제로이전이라고하지만, 수백만의미국근로자가위험하고좋지않은근로환경이나육체적인노동을요하는직무에종사하고있으며, 그들은근로생활을연장하고싶어하지않는다. 반면에근로조건이좋은일자리를가진교육수준이높고건강한소수고령자들은은퇴시기를늦추어서고용을연장하고싶어하는경향이높다. 60) 많은새로운일자리는고령근로자들이보유하고있는숙련과특성을필요로하지않는직종에서나타날것이다. 예를들어간병 간호업무, 화물운송기사, 패스트푸드업무등에대한노동수요가커질것으로기대된다. 노동의공급과수요사이부합의적절성은많은고령근로자들이실제로경제활동에어떻게그리고어떤것으로남아있을것인지에영향을줄것이다. 다. 점진적 단계적은퇴를위한단시간근로촉진 2005 년미국노동부고용통계에따르면전체 55 세이하근로자의약 17% 가단시간근로형태로고용되어있는데비해서,55 세이상근로자의약 23% 가단시간근로형태인것으로나타난다. 61) 다른조사에따르면,55 세이상근로자들은자발적으로단시간근로형태를원하는비율이높은것으로나타난다. 이는단시간근로형태가개인의노동강도가완화되고노동시간이단축되는것이기때문에신체적 정신적으로고령근로자에게적합한형태이기때문으로보고있다. 62) 반면에계절적 시기적 경기순환적이유로노동수요의변동폭이달라서기간제근로나단시간근로형태를활용할수있는직종이나산업에서고령근로자를직접채용하거나고용 58) Watson Wyatt Worldwide, Phased Retirement: Aligning Employer Programs with Worker Preferences (2004). 59) Joseph F. Quinn, Retirement patterns and bridge jobs in the 1990s, Employee Benefit Research Institute issue brief no.206 (1999). 60) Steven Haider and David Loughran, Elderly labor supply: work or play? paper prepared for the Third Annual Conference of the Retirement Research Consortium, 17-18 May (2001). 61) Employment and Earnings, 52(1)US Department of Labor: Bureau of Labor Statics, (2005). 62) Watson Wyatt Worldwide, Phased Retirement: Reshaping the End of Work (1999); Sara Rix, Age and work in the United States of America, 120 (Philip Taylor ed., 2008). - 32 -
을유지하는비율은낮은편으로나타났다. 오히려고령근로자들은일용직 (on-calwork), 도급직 (independentcontractwork) 으로고용되어있는비율이높은편이다.2004 년전체고용활동인구중에서 55 세이상근로자의비율은약 16% 수준이었지만, 도급직의약 27%, 일용직의약 18% 를차지하였다. 또한고령근로자들은근로자공급기업 (employmentagency) 에고용되어파견근로형태로종사하는비율보다는도급기업contractfirms 에고용되어고객사업장에서근로하는용역근로 (contractwork) 형태 63) 의비율이높게나타났다. 64) 라. 고령자재취업을위한직업훈련의한계 미국은 1998 년직업훈련법을개정하여고령자를사회적취약계층의한집단으로분류하여직업훈련과재취업을위한공적서비스를제공하도록하였다. 65) 이와같은직업훈련과재취업기관은각주정부가관할하며연방정부는재정과필요한자문을제공하는형태이다. 66) 장기적으로고령자고용정책이필요하다고주장하는입장에서는고령자들의취업률을높이기보다는기존고용상태를더오래유지할수있도록하는방향을제안하고있다. 고령근로자들이경제활동을떠나는경우에그들의복귀가능성이낮고시간이지날수록하락하기때문이다. 2004 년통계에따르면경제활동에참여하지않고있는 55 세이상인구의 3% 미만이취업하고싶다고한것으로나타났다. 이들은노동능력이있는데도더이상구직활동을하지않는것이다. 그이유는필요한학력이나훈련을갖추지않았으며, 사용자들이자신을너무늙었다고간주하여여러형태로차별할것으로판단하기때문으로나타났다. 67) 고령자의업무수행과생산성에대한의문은고령근로자가일자리를유지하거나일자리를찾는데영향을준다. 노동능력이있더라도연령이높아지면서장기질병도많아질수밖에없는건강상의문제는사용자와고령근로자모두에게중요한요소이다. 한조사에따르면퇴직한후에다시근로하지않겠다고응답한이들의절반이상이건강상의이유때문이라고하였다. 또한산업재해가발생하는경우에고령근로자는상대적으로심각하고치명적인재해로되는경향이높고, 회복기간도긴것으로나타난다. 일반적으로소매업은심각한산업재해가발생할위험이낮은것으로인식되어있지만,65 세이상고령근로자들은그산업재해로인해서사망하는비율이높은것으로나타난다. 68) 미국의사용자들은고령근로자의생산성, 기술경쟁력, 신기술 63) Steven Hipple, Contingent Work in the late-1990s, Monthly Labor Review 3-27 (2001): 미국노동부자료에따르면비전형근로형태라고할수있는 contingent worker 를 independent contractors, on-call worker, temporary help agency worker 그리고 workers provided by contract firms 로지칭해서각각의고용형태를분류하고있다. 일반적으로용역근로자 contract worker 라고할때는도급회사 contract firms 에고용되어도급계약상대방인고객의사업장에서근로하는근로자를의미한다. 64) Employment and Earnings, US Department of Labor: Bureau of Labor Statics, (2005). 65) 29 U.S.C 794d (1998); Workforce Investment Act of 1998 (Section 504 of the Rehabilitation Act). 66) Workforce Investment Act -Substantial Funds Are Used for Training, but Little is Known Nationally about Training Outcomes, GAO-05-650 US General Accounting Office (2005). 67) Employment and Earnings, 52(1), US Department of Labor: Bureau of Labor Statics, (2005). - 33 -
학습능력에대해서회의적이고, 상대적으로산업재해및의료비용이높아진다는이유로고령근 로자고용을기피하는것으로나타난다. 69) 마. 고령자고용현황에있어서성별격차 55 세-64 세여성고령자들은동일한연령의남성고령자들에비해서경제활동참가율은낮은상태지만,1985 년과 2004 년사이에남성고령자들의경제활동참가율은정체되어있었던반면에여성고령자들은그증가율이약 52% 에이른것으로나타났다. 특히 65 세이상여성고령자의경제활동참가율도약 20% 증가한것으로나타났다. 70) 고용율이높은서비스산업과소매업종에는남성고령자보다여성고령자가더많이고용되어있다. 서비스산업은전체여성고령근로자의절반이상을고용하고있는반면에남성고령근로자는약 3분의 1만을고용하고있는것으로나타난다. 또한행정보조직에는여성고령근로자가남성고령근로자에비하여 4배또는 5배정도더많이고용되어있는것으로나타난다. 71) 고용형태에있어서도성별에따른차이가있다. 고령여성들은일용직, 파견근로, 용역근로형태로고용되는비율이높은반면에고령남성들은도급직에서그비율이더높게나타난다. 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 (1) 미국연금체계의내용과특징 : 특별 ( 장애 ) 연금의구조적문제 미국의사회보장제도에서고용과연계성은낮지만고령자의취업동기에영향을주는연금제도는 Old-Age,Survivorsand DisabilityInsuranceProgram( 이하 OASDI) 과 Health Insurance foraged and Disabled ( 이하 Medicare) 이다. 72) OASDI 는임금소득자에서은퇴한고령자및그유족, 질병과사고로인해더이상근로할수없게된자에게사회보장수당을지급한다. 임금소득자가아닌자영업자도그대상이되지만최소근로기간과보험료최소납부기간을충족해야만그수령자격이인정된다. 보험료는근로자의과세대상임금에기초하여계산하여근로자와사용자에게균분하여징수하고자영업자는근로자에부과되는보험료의 2배를납부해야한다. 근로자가고용활동에서퇴직하여완전한사회보장수당을수령할수있는기준연령은현재 67 세이고, 감액된금액으로수령할수있는조기연령기준은 62 세이다. 노령사회보장수당을 68) Elizabeth Rogers and William J. Wiatrowski, Injuries, illnesses, and fatalities among older workers, Monthly Labor Review, 128 (10), 24-30 (2005). 69) AARP, Staying Ahead of the Curve 2004: Employer Best Practices for Mature Workers (2004). 70) Employment and Earnings, 52(1) US Department of Labor: Bureau of Labor Statics (2005); Sara Rix, Age and work in the United States of America, 114 (Philip Taylor ed., 2008). 71) Sara Rix, Age and work in the United States of America, 119-120 (Philip Taylor ed., 2008). 72) 42 U.S.C 301. - 34 -
수령할수있는기준연령에도달하기전에질병과사고로인해서근로할수없게되었거나, 최소 12 개월이상지속되는장애를당했거나, 사망한경우에는장애수당이지급된다. 73) Medicare 는 65 세이상고령자와 OASDI 의장애인에게의료보험자격을부여하는것을목적으로한다.Medicare 의재정은주정부나가입자로부터징수하지않고완전히연방정부예산으로운영되며, 수령자격에서개인의재정능력에따른차등도설정하지않고있다. 이때문에미국의인구및노동력고령화로인해서가장심각한위협을받을수있는연금제도가바로 Medicare 이며심지어장기적으로는연방재정을파산시킬수있다는주장도있다. 그러나 Medicare 를개혁하기어려운것은전체미국의국민의료보험수준이너무낮아서저소득층 65 세이상고령자들이더열악한의료환경에노출될수있기때문이다. 74) (2) 사회보장수당의기준연령상향조정과소득기준삭제 1983 년부터연방의회가주도하는 OASDI 의개혁방향은연금재정을안정시키기위한연금형태변경과고령자의고용을유지시키기위한사회보장수당기준연령을높이는쪽으로이루어져왔다.2000 년에연방의회는매년조정된기준을초과한소득의통상퇴직연령이상으로일하는사회보험수령자가받았던연금수당상실규정earningtest 을삭제하였다.2005 년에는 70 세까지그수령을연기한근로자들의사회보장수당은 62 세에수령하는수당의거의 2배가되도록하였다. 사회보장수당기준연령을높이고 70 세까지수령을연기하여수령하는사회보장수당액이 62 세에조기수령하는금액에 2배가되도록개정한것이고령자의고용활동을연장하는효과가있었는지는아직명확하지않다. 미국고령근로자의은퇴이후수입은기업퇴직연금액의비율이높은편이고, 상대적으로사회보장수당의존율은낮아서고령자가퇴직과고용유지여부를결정할때사회보장수당의역할은크지않을것이라는견해가많다. 또한건강과장애때문에 62 세에조기퇴직하는고령자의비율은고정적으로존재할수밖에없다. 따라서사회보장수당의기준연령을높이는것이고령자의고용유지여부에미치는적극적인효과는크지않을것으로본다. 75) 일부학자들은개인의근로여부에대한결정에서사회보장수당의소득기준삭제는영향이거의없다고하였지만다른이들은최소한초기에는보다상당한영향을지적하기도한다. 76) (3) 확정기여형기업퇴직연금제도의증가경향 73) 42 U.S.C 401. 장애 disability 란실질적으로일을할수없는신체적 정신적상태를의미한다. 대표적인장애로뇌손상, 신장이상, 중증관절염, 중증정신질환을예시하고있다. 74) 통계에따르면미국인구의약 16% 가의료보험의혜택을받지못하고있다. 75) John C. Henretta, The Furture of Age Integration in Employment, The Geronotologist vol. 40, no.3 261, 286 (2000). 76) SaraRix,AgeandworkintheUnitedStatesofAmerica,111-140(PhilipTaylored.,).AgeingLabour Forces-PromisesandProspects,EdwardElgar,(2008) - 35 -
2006 년에는세법을개정하여고령근로자가기존사용자의고용관계를단절하지않고서도기업퇴직연금을수령할수있도록하였다. 77) 이는점진적또는단계적퇴직이기존사업장내에서이루어질수있도록하기위한것이다. Employee Retirement Income Security Program(ERISA) 78) 의기업퇴직연금제도가수익보장이안되고스스로운용하는 401(k)plan 형태의연금비율이높아지고있다.401(k)plan 의비율이높아진것이간접적으로고령근로자의퇴직시기에영향을주었다는결과를제시하였다. 401(k) plan 은확정기여형 defined contribution 퇴직연금형태이다. 79) 미국은사용자가임의로제공하는민간퇴직연금제도를확정수익형defined benefit 에서확정기여형으로변경하도록촉진하는정책을채택해왔다. 80) 확정기여형퇴직연금제도는가입근로자가급여에서정기적으로일정액을자신의개인계좌에납부하여그금액을우리사주매입, 주식, 채권, 상호펀드같은형태에투자하면서운용한후에퇴직시점에는그수익금을연금으로수령하는형태이다. 확정기여형퇴직연금제도인 401(k)plan 의특징은근로자들스스로운용해야하며최종수익이보장되지않는다는것이다. 확정기여형퇴직연금제도를실시하는경우에사용자는단지그제도의성립과구성에만책임을지며, 기금의신탁자또는운용자에관해서관련당국에보고할의무만부담한다. 81) 2003 년조사에따르면 2001 년경기불황으로주식에투자했던 50 세-70 세사이개인의퇴직연금이많은손실을입었는데, 이로인해서그들중에대략 20% 가퇴직시기를연기하고있었다고한다. 또한 45 세이상근로자의 3분의 1이이와같은금전적이유로예정했던퇴직시기를변경한것으로나타났다. 82) Ⅱ. 영국의고령자고용정책과평가 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 영국은이미 2000 년에 65 세이상인구가 15% 를상회하였고 2030 년에 20% 대에진입하여 2050 년에는 25% 대에이를것으로전망되었다. 83) 1980 년대말부터는경제활동인구에서 30 세이 77) IRS H.R. 4, Public Law 109-208 120 Stat 780. 78) 29 U.S.C 1001. 79) 26 U.S.C 401(k). Internal Revenue Code. 401(k) plan 이란근로자퇴직소득보장법의규율을받는퇴직연금제도중에서확정기여형태에대해가입근로자에게면세혜택을주고있는소득세법제 401 조 (k) 에서연원한명칭이다. 80) 고령사회의진행에따른연금형태의구성과효과에관해서는 Elisa Baroni, Pension Systems and Pension Reform in an Aging Society: An Introduction to the Debate, Institute for Future Study (2007). 81) 29 U.S.C 1001 et seq. 82) Employee Benefit Research Institute, White Paper: The 2003 Retirement Confidence Survey (2003). 83) OECD Factbook,18-19 (2008). - 36 -
하청년인구의비율이하락하고 30 세에서 49 세사이중장년인구의비율이높아지기시작하였다.1990 년과 2000 년사이에경제활동인구의평균연령은 37.5 세에서 39.0 세로 1.3 세가높아졌으며,2010 년까지 0.7 세가그리고 2020 년까지는 0.5 세가높아질것으로전망되었다. 84) 2002 년영국정부통계에따르면 2010 년까지 50 세에서 64 세사이경제활동인구는 1970 년대이래최대가될것으로하였다. 또한 2005 년부터 30 세에서 49 세사이중장년경제활동인구의비율이감소하고, 50 세에서 64 세사이고령경제활동인구는 2000 년약 27% 에서 2010 년약 32% 로증가해서 2020 년에는경제활동인구의거의 3분의 1이 50 세이상일것으로전망하였다. 85) 영국은 1980 년대이래고용율자체가계속하락해왔는데, 상대적으로고령인구의고용율은상승하는경향을나타내었다. 최근 1990 년대후반에서 2000 년이후에 50 세이상경제활동인구의고용율이전체의고용율에비하여다소빠르게증가한것으로나타났다. 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 (1) 고용정책을통한국가의적극적개입을자제하는방향 1993 년에보수당정부는 GetingOn 이라는캠페인을시작하였는데, 고령자채용의가치를사용자들에게교육시키려는목적이었다. 86) 또한사용자들에게고령근로자의자질에대하여더많은정보를제공하고, 쟁점을더잘인식하게하는것을목적으로하였다. 영국정부는사용자가자발적으로고령근로자를위한고용기회를확대하도록권고하고있다.1999 년노동당정부는 VoluntaryCodeofPracticeonAgeDiversity 를발행하였는데, 사업장에서연령차별을폐지하는사용자들을위한모범사례기준을정한것이고, 사용자들이자발적으로고령근로자를유지하거나채용할것이라는기대를갖고있다. 개입주의적인접근법을회피한것은, 현재다른유럽국가들이개인의노동생활을확장하려고노력하면서, 불행한역사로논쟁이되고있는, 조기은퇴라는문화의발전을피할수있었다. 그러나그로인해서경제활동을해야할필요가있지만, 고령자를위한일자리가만들어지지않아서, 영국의고령근로자들은큰어려움을겪어야했다. 오늘날영국의고령근로자에대한정책변화의특징은 1997 년이래분명해진개입주의적인접근경향이라고할수있다.2001 년노동당정부가다시선출되면서사회정책과경제정책모두의중심에고용을위치시키는생산적복지정책을새롭게강조하게되었다. 87) 노동당 84) Sylvia Dixon, Implications of population ageing for the labour market, Labour Market Trends, 67-76 (2003) [http://www.oeaw.ac.at/vid/download/fuernkranz/dixon.pdf]. 85) Migration and Population Growth, (Table A - Projected population change, United Kingdom 2002-2031), Government Actuary's Department (2002) [http://www.gad.gov.uk/demography_data/population/2002/methodology/mignote.asp] 86) 그캠페인은 75 인이상근로자를고용한 16 만 5 여개사업장에홍보지를배포하였고, 고령자를차별하지않는모범사례를홍보하였다. 연령차별에관한정부를제공하는 What'sAgeGottodowithIt? 이라는홍보지도배포하였다. 87) Philip Taylor,Sing ifyou're glad to be grey.working towards a happierolderage in the United - 37 -
정부는연령차별금지법을입법하겠다는 1997 년총선공약을폐기하고, 그대신사용자들사이에인식을높이는방법으로설득하였다. 그런방법은처음시도된것은아니었다.1993 년 GetingOn 캠페인의결과에대한평가는실망스러웠다. 그캠페인의일환으로실시된설명회에참석한 100 명의사용자를조사한결과, 사용자의권한내에서보다는직업상흥미에서참여한것이었으며, 그보고서에따르면, 그설명회는목표로하는대상에게접근하지못했다는것을암시한다고하였다. 또한, 그캠페인에관한사전지식을물어봤을때, 참석한이들 10 명중에 3명만이그에대해알고있었으며, 그조차도자세하게알고있지않았다.1999 년 6월에현노동당정부는논의후에,CodeofPracticeonAgeDiversity 를시작하였고언론홍보도함께하였다. 그실시이후 3개월만에실시한사전적소규모평가는사업장들사이에인지도가낮다는것을보여주었다. 88) 조사대상 430 개사업장중에 30% 는그존재를모르고있었으며,10% 미만은채용이나직업훈련방법을어느정도바꾸려했다고하였으며,60% 는그 Code 가자신들의사업을경영하는방법에어떤차이를만들수없을것이라고하였다.2000 년에조사대상사업장의절반이그 Code 를알고있었지만, 단지 9% 만이그것을활용하고있었다. 89) 최근연구는그것이매우제한된효과를갖고있었음을확인하였다. 정부가실시한연구에서그 Code 의영향평가에관한 3가지흐름에서, 그에대한인지도가응답자의 23% 에서 37% 로높아졌다고하였다. 90) 그러나홍보지를보았다는응답자는 9% 였다. 기업들의 2% 라는매우적은응답자만이그 Code 의결과로정책을변경하였다고밝혔다. (2) 고령자관련고용정책의내용과평가 가. 고령자의고용조건, 고용환경및실업의특징 50 세이상고령자의실업의특징은청년및중 장년자에비하여실업율은낮은수준이지만실업이후재취업까지대기기간이길고구직을포기하는비율이상대적으로높다는것이다. 2006 년통계에따르면 50 세에서연금수령연령 (60 세또는 65 세 ) 사이실업자의 32.8% 가구직까지 1년이상실업상태였던반면에청년및중장년실업자는약 24.3% 였던것으로나타났다. 특히 50 세에서 54 세의남성실업자가특히그비율이높았는데약 44.2% 가 1년이상장기실업자로분류되었다.50 세에서연금수령연령사이남성실업자의 39.7% 그리고여성실업자의 20.2% 가장기실업상태였다.2005 년도조사에따르면, 조사대상고령근로자의 76% 가지정된 Kingdom,PhilipTaylor(ed.),AgeingLabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar95-96(2008) 88) Employer Awarness of the Code of Practice on Age Diversity: Report on Survey of Senior Decision Makers in Small and Midium Enterprises, Employer's Forum on Age (1999). 89) Government'sResponsetotheSeventhReportfrom thecommiteesession2000-01.agediscrimination inemployment,educationandemploymentcommitee(2001). 90) Carol Goldstone& DeborahJones,EvaluationoftheCodeofPracticeonAgediversityinEmployment, InAgeDiversity,SummaryofResearchFindings,DepartmentforEducationandEmployment(2001). - 38 -
연령에의무적으로퇴직해야하는것에반대하였고, 근로를수행하기위한주요한동인으로, 보다유연한고용조건을들었다. 또한고령자들은퇴직연금수령연령이후에도근로하기를선택하였다는연구결과가있다. 반면에 2006 년도연구는경제활동에참여하고있는고령자들은은퇴이후에유연한고용조건하에서유급근로에관심이있었지만, 경제활동에참여하지않는고령자들은유급근로를할의사가거의없는것으로나타났다. 고령근로자가경제활동에서단계적또는점진적으로은퇴할수있도록하는수단으로서임금, 근로시간같은고용조건의다양성을높일수있는방향을정부가지향하고있다. 그러나고령근로자들은이미다양한형태의고용조건하에서고용불안정에노출되어있는것으로나타난다. 91) 나. 고령자를위한직업훈련 직업소개 고용보조금정책의성과와한계 1 영국정부가채택한고용정책은미국에비해서는적극적인노동시장정책이라고할수있지만, 프랑스에비해서는소극적인것으로평가된다. 그특징은 1980 년대이후 1990 년대초반까지높은청년실업율을해결하기위한정책에서나타났다. 청년실업율완화를위해서프랑스는고령근로자를노령연금수령연령이전에은퇴하도록조장하기위해서장애연금제도수급자격을완화하고노령연금의조기수령을규정하여조기은퇴를제도화하였다. 반면에영국정부는한시적조치인보조금제도를활용하였는데, 고령근로자가퇴직한이후에그일자리에청년근로자가고용되면정부가고령근로자에게보조금을지급하는형태였다. 이를 Job Releas Scheme 라고하였는데,1980 년이전에노동당정부가도입한정책을 MargaretThatcher 의보수당정부도계속유지하였다. 92) 이보조금제도는경기불황이최고조에달했던 1984 년과 1985 년사이에확장되어서보조금을신청한고령근로자가약 9만여명에달했던것으로나타났다. 93) 그러나한시적조치였지만 JobReleaseScheme 가고령근로자를퇴출하고청년근로자를선호하는사용자의전략을합법화했다는평가가있다. 또한조기은퇴를제도화했던프랑스에비해서영국의고령자들은경제적으로어려운처지에놓였던것으로나타났다. 보조금을받고조기에퇴직하였지만일반 ( 은퇴 ) 연금수령까지지내기는충분한금액이아니었는데, 퇴직한고령자를위한일자리는새롭게만들어지지않았기때문이었다. 94) 91) Stephen McNair,How diferentistheolderlabourmarket? Atitudesto work and retirementamong olderpeopleinbritain,socialpolicyandsociety,5(4),485-494(2006) 92) Philip Taylor, Sing if you're glad to be grey. Working towards a happier older age in the United Kingdom, Philip Taylor (ed.),ageing Labour Forces -Promises and Prospects,Edward Elgar 92-93 (2008). 93) Philip Taylor & Alan Walker, Intergenerational relations in employment, The New General Contract, 159-186 (1996). 94) Alan Walker, Early retirement: release of refuge from the labour market? The Quarterly Journal of Social Affairs, 1(3), 211-219 (1985); John Westergaard, Iain Noble & Alan Walker, After Redundancy, Polity Press (1989). - 39 -
2 New Deal50Plus 는근로를원하는고령자에게특화된주요한조치이다.JobcentrePlus 의지역사무소를통해서운영되는데, 구직, 직업훈련과고용보조금을제공한다. 이프로그램은 1999 년에시범적으로실시되었고 2000 년에전국적으로확대되었다.1999 년이래,50 세에서 64 세의 4,000 명이상이훈련수당을받았고 80,000 명이상이고용보조금을받았다.2003 년 4월까지 New Deal50Plus 참가자들은자신들의임금이 15,000 파운드이하이면, 주당 60 파운드까지급여보전을위해서현금으로고용보조금을받는다.2003 년 4월부터현금고용보조금은취업한개인을위한세제상혜택으로변경되었다.New Deal50Plus 가고령자의은퇴를일정부분연장시켰다는평가가있다.New Deal50Plus 를통해서고령자들은구직활동을수월하게진행할수있었다. 그러나기존사업장에서퇴직하여재취업한고령자들은대부분저임금과저숙련직종으로하향이동하는것으로나타났다. 95) 퇴직이전에는고임금이나숙련직에있었던고령자들대부분이비숙련 저임금근로또는육체노동으로이동하는경향을보였다. 그에따라고용보조금을받는구직에성공한고령자의다수는현재고용에서자신들의지위를부정적으로인식하는비율이높게나타난다. 반면에자영업자들은고용보조금을수령하는것이사업을시작한첫해에는경제적으로유용하기때문에긍정적으로인식하는비율이높다. 96) New Deal50Plus 는 2000 년 4월에시작하여, 그원래형태는최소 6개월이상실업수당을청구하는비고용고령자에게고용을위한자문을제공하고, 자발적으로참여한등록실업자들과경제활동을하지않는자들에게고용보조금을지급하는것이었다. 97) 참여자들은개인상담원의구체적이고실질적인자문과지원을받을수있는데, 구직기법, 면접을위한교통비, 성인을위한근로에기초한학습과견습등의형태로그지원범위가넓다. 또한구체적장애를가진이들이취업을하면, 그임금의일부를보전해주는고용보조금을근로자에게직접지급한다. 근로하는중에지급되는훈련장려금 (inwork Training Grant)1,500 파운드를지급하고취업하면고용보조금을근로소득세환급의형태로지급한다. 고용보조금청구의대부분이 50 세-54 세연령대 (59%) 에집중되어있는데, 이전에는대부분실업수당 (72%) 을청구하던연령대였다. 나머지대략 7% 정도는이전에장애수당이나질병수당을청구했던것으로나타났다.New Deal50 Plus 를통하여많은참여자들이정규직으로취업하였지만, 여성과장애인같은취약집단은거의 1/3 이단시간근로로고용되었다. 또한자영업자로이동한이들의비율도시간이지나면서증가하였다. 98) New Deal50Plus 에대한초기의평가는전반적으로긍정적이었다. 그중에서참여자들이가장유용하다고한지원형태는고용보조금이었는데고령자들은고용보조금이있었기때문에 95) Nicola Moss & Jessica Arrowsmith, A Review of What Works for Clients Aged Over 50, Department for Work and Pensions (2003) 96) Atkinson J. Maxwell & Sara Dewson, Evaluation of New Deal 50plus: Research with Individuals, DWP (2003). 97) Department for Education and Employment,Action on Age:Report of the Consultation on Age DiscriminationinEmployment(2000). 98) Karen Grierson.,New Deal50plus.QuantitativeAnalysisofJobRetention.IAD InformationCentre(2002) [htp:/www.dwp.gov.uk/iad/2003/151/rep.pdf]. - 40 -
근로조건수준이낮고임금이낮은하향조건의취업을수용한것으로나타났다. 특히고령자들은고용보조금이자신에게직접지급되어서사용자가그금액을알지못하는방식을선호하였는데, 그래야만사용자가고령자에게제시하는임금수준에영향을주지않을것으로보기때문이었다. 이와같은점은사용자를경유하게되는새로운근로소득세환급의경우에특히중요하다. 고용보조금정책은지리적으로는생활비가낮은지역에서효과가높았다. 고용보조금지급을중단하는것은일부계층에게경제적어려움을초래할것이란증거가있다. 99) 단시간근로의고용지속성에관한특별한쟁점이있는데, 고용보조금지급이종료되었을때, 근로시간을연장할수없는이들이경제적으로곤란한상태에있게되는것인데, 이는참여자대부분이고용을계속유지한다고해도그렇다. 일부견해는장애에관련된연금수당청구자들은고용보조금정책을이용하는비율이낮은편인데, 이는유급으로취업해서얻을수있는임금소득이적거나심지어는장애연금수당보다낮을수도있기때문이라고한다. 100) 2000 년에조사에서고용보조금을수령한조사대상자의절반이상이고용보조금이없었더라도취업했을것이며, 거의 2/3(63%) 는고용보조금이있었기때문에조금더빨리취업했다고하였다. 또한약 3/4(43%) 은고용보조금이있었기때문에더오랫동안취업상태를유지했다고하였다. 고용보조금지급이종료된이후에대해서조사대상자의 40% 는계속일자리에남아있을것이라고했고, 대략 11% 는퇴직하여일반 ( 은퇴 ) 연금을수령하겠다고하였다. 101) 또다른연구는 102) 고용보조금이종료된후에 12 개월전체수령자료가있는대상자집단을조사했는데전체중에 84% 가 52 주단계에서연금수당을청구하지않았으며약 77% 는고용보조금수령자격이만료된이후 12 개월동안어떤단계에서도연금수당청구로복귀하지않았다. 전체고용보조금청구자들의약 84% 가일자리를유지한반면에고용보조금지급이종료된고령자들은그 70% 가일자리를유지하였다. 3 New Deal50Plus 의직업훈련장려금요소에는고령자들의관심이거의없었고그존재를알고있는경우도많았다. 직업훈련장려금에대한개인상담원의자문이나지원도크지않은것으로나타났다. 직업훈련장려금이지급되는경우가많지않은것은직업훈련계획을개발하고구입하는데있어서정부의지원이결여되어있기때문이다. 103) 고령자들은스스로직업훈련 99) Philip Taylor, Sing if you're glad to be grey. Working towards a happier older age in the United Kingdom, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar102-103 (2008). 100) Nicola Moss & Jessica Arrowsmith, A Review of What Works for Clients Aged Over 50, Department for Work and Pensions (2003). 101) John Atkinson & Sara Dawson, Evaluation of New Deal 50plus: Research with Individuals, DWP (2003). 102) Karen Grierson.,New Deal50plus.Quantitative Analysis ofjob Retention.IAD Information Centre (2002)[htp:/www.dwp.gov.uk/iad/2003/151/rep.pdf]. 103) John Atkinson,Lessons from Research with ES and BA Staf,New DealEvaluation Group. EmploymentService(2000). - 41 -
에참여한경험이많지않아서자신에게어떤훈련이필요한지그리고어디에서그런훈련을받을수있는지와같은구체적인정보를갖고있지않은것이일반적이다. 104) 현실적으로도고령근로자들은퇴직마지막 3개월동안에사내직업훈련을거의받지않는것으로나타난다. 고령근로자의사내직업훈련참여율이낮은것은고령근로자들이관심이없기때문이아니라, 사용자가직업훈련의기회를고령근로자에게제공하지않기때문이다. 105) 그런데사용자가고령근로자에게직업훈련기회를제공할것인지에있어서전문자격을갖추었는지여부에따라일정한차이가있는것으로조사되었다. 106) 2006 년 50 세-65 세고령근로자중에서어떠한직업훈련을받은비율은대략 1/4(25%) 정도였다. 반면에 24 세-49 세사이근로자의거의 1/3(31.4%) 이직업훈련을받았다. 이와같은직업훈련비율은특히연금수령연령이후에급격하게낮아진다. 107) 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 (1) 경제활동에서조기은퇴를방지하기위한방향 가. 일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령상향조정과소득기준삭제 일반 ( 은퇴 ) 연금에서연금수당을받기위해서 2020 년이후에 65 세에이르는남성과여성고령자는 NationalInsuranceContribution 에기여분을 44 년간납부해야한다.2010 년이전에 60 세에이르는여성연금수령자는 39 년간납부했어야한다. 연금정책에서남녀평등을요구하는 EU 지침에따라서 2010 년이후부터여성의일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령도 65 세까지상향조정될것이다. 기준연령이전에국가연금을수령할수있는조기수령연령은설정하지않고있다. 장애, 실업, 육아및가족간호, 출산수당또는직업훈련으로인해서기여분을납부하지못했더라도의무납부년수계산에포함시킨다. 기여분납부년수를채우지못한근로자는그에비례하여국가기본연금이삭감되는데, 최소납부기간은 10 년이다. 실제로, 국가연금은거의남성들에게보편적이었다. 여성들에게는질병환자나장애인을돌보는사람과육아를한사람들이 20 년간기여분을납부하였다면, 일반 ( 은퇴 ) 연금수령자격을획득할수있도록허용한 1978 년법률 108) 에 104) John Atkinson & Sara Dewson, Evaluation of New Deal 50plus: Research with Individuals, (Wave 1), Employment Service Research Report ESR 91 (2001); Nicola Moss & Jessica Arrowsmith, A Review of What Works for Clients Aged Over 50, Department for Work and Pensions (2003). 105) Philip Taylor & Philip Urwin,Age and participation in vocationaleducation and training,work, employmentand Society,15 (4),763-769 (2001);ChristopherTrinder,Presentand Future Paterns of RetirmentPublicFinanceFoundation(1992). 106) CharteredInsituteofPersonnelandDevelopmentsurvey:WhoTrainsatWork(2005). 107) Older Worker: Statistical Information, DWP (2006) [www.agepostive.gov.uk/publications/statistical Information_Spring_2006.pdf] 108) HomeResponsibilitiesProtectionAct(1978):TheSocialSecurity Pensions(HomeResponsibilitiesand - 42 -
의해서보편적으로되었다. 일부견해는일반 ( 은퇴 ) 연금수령이시작되는연령을더높여야한다고하였다. 109) 이와같은맥락에서의회는소위 TurnerCommission 을설치하여 2006 년에 65 세일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령을재검토하여일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을 68 세까지단계적으로높여야한다고제안하였다. 일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을높이는것은사람들이더늦은나이까지일하도록촉진하며조기은퇴에대한태도를바꿀수있을것이라는논리였다. 이에대해정부는연금제도에관한보고서 (PensionGreenPaper) 에서일반 ( 은퇴 ) 연금수령연령과사람들이실제로일을그만두는시기사이에직접적인관계가없으며,GreenPaper 에서정부는일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령을높이는것은개인생애노동생활의연장이라는목표를위해서필수적인것은아니라고하였다. 또한일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을높이면장기적으로공적연금비용을줄이겠지만, 은퇴후에일반 ( 은퇴 ) 연금에더많이의존하는저소득층에게공정하지않은영향을줄것이라고하였다. 저소득층은평균수명이상대적으로더짧은경향이있어서은퇴기간이길지않기때문에은퇴이후소득이비례적이지않게줄어드는경향이높기때문이다. 특히장기간중공업분야에서육체노동을하는이들에게심할것이다. 영국은 1989 년에고령자의소득수준에따라서일반 ( 은퇴 ) 연금수당을차등지급하도록하는소득기준원리를폐지하였다. 이는고령자가일반 ( 은퇴 ) 연금수당을수령하면서도다른소득원을유지할수있도록하여경제활동을촉진하기위한것이었다. 이에대한 2001 년도연구에따르면일반 ( 은퇴 ) 연금에서소득기준원리가폐지된효과로남성고령자의주당근로시간이 4시간까지증가했지만여성고령자의경우에는거의영향이없었던것으로나타났다. 110) 나. 특별 ( 장애 ) 연금의자격기준변경 1990 년대말에영국정부는근로자가국가연금에서소득연계부분을기업퇴직연금이나개인연금계좌로대체할수있도록허용하였는데근로자의약 75% 가대체한것으로나타났다. 현재연금수령자의약 60% 는확정수익형기업퇴직연금에서수령하고있는데 40 년근속이후최종임금의 2/3 수준을지급하는것이다. 민간연금수입원이없거나거의없는저소득연금수령자를위해서소득연계연금수당을지급한다. 특별 ( 장애 ) 연금은일반 ( 은퇴 ) 연금수령자격이되기전에노동활동에서이탈한많은이들에게중요한소득원이되고있다. 이와같은특별 ( 장애 ) 연금과관련하여고령근로자의상태를고려할때현실적으로중요한문제는구체적인장애가있는지여부보다는노동이가능함에도불구하고특별 ( 장애 ) 연금수당을청구하는비중이높다는것이다. 111) 상대적으로단지 15 만7천명만이실업에관련된수당을청구하였다.50 세-65 세고령 Miscelaneous Amendments) Amendment Regulations (1988) (Statutory Instrument 1988 No. 623) [htp:/www.opsi.gov.uk/si/si1988/uksi_19880623_en_1.htm]. 109) 예를들어 NationalAssociationofPensionFunds 와 theinstituteforpublicpolicyresearch 는남성과여성각각의연금수령연령을 67 세또는 70 세로높여야한다고하였다. 110) Richard Disney and Sarah Smith,The LaborSupply Efectofthe Abolition ofthe earnings Rule, InstituteofFiscalStudies(2001). - 43 -
자의 1백 17 만명이특별 ( 장애 ) 연금수당을청구하였는데그중에서구체적인사유가질병, 질환또는장애로인한경제적무능력economicalyinactive 으로분류될수있는비율은 1999 년이래로감소하였다. 또한특별 ( 장애 ) 연금수당을청구한고령근로자들대부분이장기청구자들이었다. 영국정부는 2003 년부터 50 세이상국민들이고용활동에복귀할수있도록지원하며고령근로자의채용과직업훈련에관한유익한지침을사용자에게제공하는강력하고새로운정책을점진적으로도입할것이라고하였다. 그러나현재장기적인특별 ( 장애 ) 연금청구자의상당수가 50 세이상인데그중에서얼마나많은비율이그새로운정책을통해서고용활동에재진입할것인지는불확실하다. 그와같은정책은예방적인조치로서는의미가있다고할수있다. 만일특별 ( 장애 ) 연금수당으로소비하는기간을줄일수있다면, 연금신청자들이연금수령기준연령부터일반 ( 은퇴 ) 연금을받기시작할것이기때문이다. (2) 근로자퇴직연금제도형태의변경유인 영국근로자들의거의절반은사용자가제공하는확정수익형또는확정기여형퇴직연금제도의구성원이다. 112) 1986 년법률 113) 이전까지는사용자가근로자들에게일반 ( 은퇴 ) 연금의소득연계부분에서탈퇴하여기업퇴직연금제도에가입하도록의무화할수있었다.1986 년로근로자가기업퇴직연금제도에가입되어있더라도탈퇴할수있도록하였고, 그기업퇴직연금제도에참여할지여부를선택할수있도록하였다.2000 년기업퇴직연금에가입되어있는근로자의약 81% 가확정수익형연금형태에속해있었다. 그러나그이후로기업퇴직연금은점차확정기여형으로이전하는비율이높아지고있다. 영국정부는근로자가기업퇴직급여를받기시작하는초기연령을 2010 년까지 55 세로높이려고계획하고있다. 또한퇴직연령을지나서근로하는고령자들이퇴직급여수령권리를계속유지하도록하고공정한퇴직연금수당인상분을받을수있도록추진하고있다. 또한 2006 년 4월 InlandRevenue 을개정하여 50 세에이른고령근로자가기업퇴직연금의퇴직급여를수령하기위해서기존사업장을퇴직하지않아도되도록하였다. 고령근로자는퇴직급여를수령하면서단시간근로전환과같은방식으로다른고용조건하에근로를계속할수있게만든것이다. 그와함께고령근로자의고용의마지막몇년중에최고임금수준에서퇴직급여수당을계산하도록사용자에게권고하여, 고령근로자들이기존사업장에서직업경력의마지막시기에임금이적고업무부담이많지않은지위로이동하더라도불이익을받지않도록하였다. 111) Older Workers: Statistical Information DWP (2006) [www.agepostive.gov.uk/publications/statistical Information_Spring_2006.pdf] 112) 자신의근로자들에게퇴직연금제도를제공하는사용자들은 NationalInsuranceContribution 에낮은기여분을납부할수있다. 113) TheSocialSecurityAct1986(CommencementNo.5)Order1987:StatutoryInstrument1987No.354. - 44 -
Ⅲ. 프랑스의고령자고용정책과평가 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 (1) 인구및경제활동인구고령화의현황 프랑스는이미 2000 년에 65 세이상인구가전체인구의 15% 를상회하는것으로나타났을정도로인구고령화정도가높은국가중에하나이다. 기대수명은 1932 년과 1990 년사이에더길어졌는데 1932 년에남성은 55 세, 여성은 60 세였고 1990 년에는그연령이 73 세가되어남성은 18 년이길어졌고여성은 21 년이길어졌다.1960 년대에프랑스는경제활동인구가급격하게증가하였는데 50 세이상인구가경제활동인구에서차지하는비율이 1996 년에 16%,2002 년에 20% 까지상승했었다. 114) 2001 년에있은 2003 년-2050 년에대한인구예측에따르면,20 세-59 세연령대의경제활동인구는 2006 년부터감소하기시작하여 2010 년까지계속감소할것으로나타났다. 프랑스의베이비붐세대라고할수있는 1946 년과 1973 년사이에태어난인구집단이그시기에연금수령연령인 60 세에이르는데이들이경제활동에진입하는비율보다은퇴하는비율이계속높게유지된다면이감소는 2035 년까지지속될것이라고한다. 기본적으로이전출생율, 사망률, 이민율이유지된다면,20 세-59 세사이인구는 2000 년과 2035 년사이에거의 300 만명이하락하여거의 3천 3백만명에서 3천만명이될것으로전망된다. 또한 2050 년에는 2천 9백 7십만명까지계속할수도있다고한다. 115) 20 세-64 세인구집단에대한예측도다르지않은데, 다만그하락이 5년늦게나타난다는것만다르다.2002 년조사에따르면 60 세에이른고령자의절반이상이이미경제활동을하지않았으며, 전체은퇴자중에서 1/4 미만이일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령인 60 세에은퇴한것으로나타났다. 116) 60 세은퇴자의은퇴직전의상태를보면고용에서이동한비율은 45%( 여성은 42%) 이고사전은퇴에서이동한비율은 32%(21%), 실업상태에서이동한비율은 14%(18%) 그리고비경제활동에서이동한비율이 9%(19%) 였다. 117) (2) 인구및경제활동인구고령화의평가 프랑스는 50 세이상인구의경제활동참가율이계속감소하였으며유럽연합국가들중에서 55 세 -64 세남성인구의경제활동참가율이가장낮은국가중의하나가되었다. 이는 1980 년대부 114) Reforms for on Ageing Society, OECD (2000). 115) Georges P. Tapinos, Policy Responses to Population Ageing and Population Decline in France, UN/POP/PRA/2000, 7-8 (2000). 116) Shinichi E. OKA, Pension Reform in France, The Japanese Journal of Social Security Policy vol. 3 No. 1 (June 2004). 117) Anne-MarieGuilemardandAnnieJolivet,PulinguptheearlyretirementanchorinFrance,158-171 (Philip Taylor ed., 2008). - 45 -
터프랑스정부가 50 세이상고령자를연금수령연령이전에조기은퇴시키고그대신청년인구를취업시키는방식으로 25 세-49 세경제활동인구를보호하는세대간일자리배분정책을실시한결과라는평가를받고있다. 118) 1980 년대와 1990 년대 11% 대의높은실업율을겪으면서일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령을현행과같이 60 세로낮추고특별 ( 장애 ) 연금과실업기금을활용하여 50 세이상고령자의은퇴를조장하였다. 이로인해서프랑스는현재출산율이매우낮고개인의평균수명은길어짐에따라인구고령화정도가상당히높은편인데도 50 세이상고령근로자의경제활동참가율과고용활동율모두가다른국가에비해서현저히낮은특징을갖게된것이다. 이와같이인구및경제활동인구의감소에따라예상되는위험은다른국가와마찬가지로노동력과숙련인력부족이라는견해가많지만여전히높은실업율때문에그직접적인영향에대해서는평가가제각각다르다. 119) 인구및경제활동인구의감소내지고령화가기업의노동력수요결정에직접적인영향을줄수있을것인지가아직불분명하다입장도있다. 120) 노동력의수요와공급을결정하는것은인구고령화변수외에도다양한변수들 121) 이작용하기때문에분명한평가가어려운것이다. 특히변수가되는것은이민정책이라고할수있다. 이미프랑스정부는 2006 년이후에경제활동인구의안정을위해서 2010 년까지현재대략 5만명수준에서고정되어있는이민자를 10 만명까지증가시킬것이라고하였다. 프랑스에서이민자의증가는출생율의증가도동반한다는통계에의한다면앞으로인구구조변화의방향이바뀔가능성이언제든있기때문에인구예측이고용상황에미칠영향은더욱예측하기어려워지는것이다. 2. 고령자관련고용정책의내용과평가 (1) 경제활동인구고령화에대한고용정책의대응 가. 청년실업대책으로서조기은퇴를조장한정책의문제 50 세이상고령근로자의조기은퇴로생긴일자리에청년근로자를취업하게한다는고용정책 은실패했다는평가가대체로많다.1990 년대이래실업율은여전히 8% 에서 11% 의높은수준 을유지하고있으며 25 세이하청년실업율은 20% 대로여전한현실때문이다. 122) 이정책은 118) Anne-MarieGuilemard,Dificultiesinfindingawayoutoftheend-of-careerinactivitytrapinFrance, The Millennium Project -Towards Active Ageing in the 21st Century, Japan Institute of Labor in Tokyo 13-14 (2001). 119) 2001 년 10 월 EconomicandSocialCouncil 에제출한 Quintreau 보고서는인구변화를예측하면서고령근로자의고용을확대하는것이중요하다고권고하면서, 인구고령화의영향은지역마다다를것이라고하였다. 120) Georges P. Tapinos, Policy Responses to Population Ageing and Population Decline in France, UN/POP/PRA/2000, 7-8 (2000). 121) 예를들어, 인건비, 기업의전망, 생산성, 생산과정변경, 필요한숙련기술의변화와세계경제상황등을들수있다. 122) 2006 년 2 월기준으로프랑스의실업율은 9.1% 이고 25 세이하실업율은 21.6% 이다. 더구나 1 년이상실 - 46 -
결과적으로연금에대한개인의재정의존성만높였다고한다. 자산이없는평균소득기준을보면, 은퇴자들의소득 (77,500 프랑 ) 은확실히경제활동인구 (93,800 프랑 ) 의소득보다낮다. 그러나자산금액을생각하면, 그소득은각각 103,900 프랑과 105,000 프랑으로큰차이가없어진다. 다른데이터는빈곤자들의수가감소하고있는것을보여준다. 전체인구대비공식빈곤선이하빈곤자의비율은은퇴자들중에서 1970 년 28% 에서 1997 년 4.7% 로감소하였다. 반대로동일한방법으로임금소득자의비율은 4.8% 에서 6.5% 로이동했다. 결국은퇴자들은더부유해지고청년층경제활동인구는상대적으로그기간동안빈곤해졌다. 나. 높은실업율과고령자고용정책의한계 1970 년대에실업이높아지면서, 일자리를만들기위한노력의일환으로, 프랑스는조기퇴직에대한풍부한보상체계를선택하였다. 따라서공공기관, 사용자, 노동조합과임금소득자사이에, 노동시장의불안정성을조정하기위하여일자리를유지하는기준으로연령을사용하는것에대해합의consensus 가형성되었다. 연령을이유로하는일자리공유를위한선택과실업의사회적관리를위한선택은노동시장에의도했던효과를주지못했다. 특히청년들을위한일자리도만들지못했다. 그러나그것은사람들의정신에깊은인상을남겼고평범하지않은효과를초래했다. 결국, 조기퇴직에대한기대는모든행위자들의정신과행태에침투하였다. 기업들은여전히노동력고령화가갖는함의를완전히인식하지않기때문에고령자의고용을유지하고채용을위한근로조건개선에관련된쟁점을거의받아들이지않는다. 오히려기업들이채택하고있는근로조건은연령이높은이들이감당하기어려운것들이어서, 고령의임금소득자가증가하는현실과맞지않다. 또한노동생활의기간을늘리는것은기업뿐아니라, 고령근로자개인의결단에도달려있다. 강도높은근로조건, 단순반복적인작업, 훈련기회나평가기회가없는직무는조기퇴직의강력한동기가된다.2003 년연금개혁법에대한가장어려운평가는퇴직연기결정에대한확실한영향이라고할수있다. 사용자, 노동조합과공공기관은고령실업자의고용활동으로복귀를촉진하는것을주저하고있으며, 실업기관들은청년실업자의고용상태에더집중하고있다. 현재의제도적상태를바꾸고, 연금제도의제한을변경하고, 사전퇴직을폐지하는것만으로확고하게고정된조기퇴직의정신을되돌릴수없다. 연령대의집단적대표와행위의저변에있는인식적토대, 동기, 행태를구성하는정당화와관계있는것들에중점을두지않는다면개혁은효과가없을위험이있는것이다. (2) 고령자관련고용정책의현황과내용 가. 고령자의고용조건, 고용환경및실업의특징 업자비중도 41.6% 를기록하고있다. [ 프랑스노동시장의동향과문제점, 나라경제 2006 년 6 월호 87-88 면에서재인용 ]. - 47 -
50 세-64 세고령자는실업에의한영향이적은데, 거의조기퇴직환경과실업된경우취업하기가더어렵기때문이다.2002 년에 50 세이상고령자는경제활동인구의거의 23% 를차지하였지만,10 인이상근로자를고용하고있는사업장의신규채용인력중에 6% 미만을차지하였다.2001 년도에 4개중에 1개사업장만이 50 세이상고령자를채용했다. 실업등록자중에서 50 세이상인자의 3분의 1만이취업하였는데, 반면에청년근로자는절반이취업하였다. 123) 고령자일수록실업을벗어날가능성이낮아진다. 고령임금소득자는더쉽게장기실업자로된다.2003 년에 50 세와 65 세사이실업자의 62% 가 1년이상실업상태에있었다.(25 세-49 세실업자는 44%). 그리고 20% 는최소한 2년이상실업상태에있었다. 경제회복기에는고령자들사이에실업감소가정체되는것이특징이다. 구직자들의수가 1997 년말부터감소하기시작했지만, 고령실업자들의수는 1999 년 2/4 분기까지줄어들지않았다. 124) 1991 년에고령자를채용한일자리는대략 5% 정도였고전체고용된이들중에서고령자의비율은 18% 였다가 2004 년에는각각 6% 와 24.3% 수준으로되었다. 나. 고령자의기간제, 단시간근로형태촉진과고용보조금정책 1 1998 년이래로기간제근로형태로취업하고있는고령근로자의비율은 30 세이하또는 30 세이상 40 세연령대에비해서높은편이다. 그뿐아니라 50 세-59 세연령대고령근로자는단시간근로, 임시직으로채용되는비율도높다. 인력회사를통해서근로하는비율도증가하고있는데 1995 년에는약 3.9% 수준이었는데 2002 년에는약 5.8% 로높아졌다. 또한비임금소득자중에서고령자가차지하는비율도높아졌는데 2002 년비임금소득자의거의 37% 가 50 세이상이었다. 125) 2003 년이후에는 57 세이상실업자가 3개월이상구직자로실업등록한경우에는기간제고용계약의기간을연장하여 18 개월을기간으로 1회갱신하여 36 개월까지지속할수있다. 이는통상적인기간제고용계약의최장기간이 18 개월인것과비교된다. 이와같은기간제고용을위한법정기간을연장하는것이고령실업자의고용상황을개선할것이라고하지만, 이미기간제근로의현실은그와완전히다른결과를고려해야한다는비판이있다. 또한완전연금의기준연령이여전히 60 세이기때문에기업은 50 세이상고령근로자의고용활동기간이짧을것으로예상하여고령근로자의직업훈련과고용유지를위한투자를기피하게되며,50 세 123) AnglaretandBernard(2003)[Anne-MarieGuilemardandAnnieJolivet,Pulinguptheearlyretirement anchorin France,Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar, 161-162(2008) 재인용 ]. 124) AnglaretandBernard(2003)[Anne-MarieGuilemardandAnnieJolivet,Pulinguptheearlyretirement anchorin France,Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar, (2008)161-162 재인용 ]. 125) Minniand Topiol(2004) [Anne-MarieGuilemard andanniejolivet,puling uptheearly retirement anchorin France,Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar, (2008)162 재인용 ]. - 48 -
이상고령근로자본인들도더장기적인노동에대한열망이나동기가약해지는원인이라는평 가도있다. 2 고령근로자를단시간근로형태로전환하여고용을유지하도록하는 [SolidarityContracts 프로그램 ] 은 1983 년에시작되었는데 1992 년법률에의해확대되었다. 이는높은실업율이계속되는상황에서일자리나누기와노동시간단축으로기업이채용을늘리도록하기위한것이었다. 이에따르면 55 세이상고령근로자는일정한조건하에단시간근로형태를선택할수있다. 그로인해줄어든소득은실업기금에서보충수당으로보전해주는데직전정규직임금의 25% 에서 30% 수준이된다. 고령근로자를단시간근로로전환하기위하여정규직에서퇴직하게하는사용자는단시간근로형태로전환한고령근로자의비율만큼청년근로자를채용하여인력규모를유지하도록하였다. 이는 1993 년에단시간근로로전환한퇴직자의비율로채용인원을정한다는사용자의서약만을요구하는것으로개정되었다. 그러면서그대체인력을채용하지않으려는기업은채용에갈음하는추가부담금을납부하도록하였다. 126) 1993 년이래프랑스정부는이와같은단시간근로전환을활용하도록기업을압박하면서추가지원금을지급하였다. 3 1994 년법률 127) 은고령실업자를고용활동에복귀시키려는정책을포함하였는데, 특히고령자의취업에대해고용보조금을지급하는정책을실시하였다. 고용보조금정책하에채용된고령자의비율은 1996 년이후로계속증가하고있다. 특히고령여성실업자들이취업한일자리 5개중에서 1개의비율로고용보조금이지급되었다. 128) 다. 고령자를위한직업훈련과훈련보조금정책 2003 년 9월 20 일모든사용자단체와노동조합은 1994 년이래처음으로, 평생직업훈련에관한전국단위협약을체결하였는데, 이협약의내용은 2004 년평생직업훈련과사회적대화에관한법률로입법되었다. 129) 그내용에서고령근로자의직업훈련에관해서도정하고있는데대부분은기존에있던것이지만그활용을촉진하여고령근로자가직업훈련의기회를좀더쉽게갖도록하였다.20 년이상경력의근로자와 45 세이상모든근로자는최소한 1년의선임권을유 126) Anne-Marie Guilemard,Dificulties in finding a way outofthe end-of-careerinactivity trap in France,The Millennium Project -Towards Active Ageing in the 21st Century, Japan Institute of Labor in Tokyo 15-26 (2001). 127) Act on Work, Employment and Occupational Training (1994). 128) Employment-Solidarity and Consolidated Employment Contracts (CES and CEC). 129) Loi n 2004-391 du 4 mai 2004 relativeá la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. 이법은특히단체교섭제도도일부변경하였다. 기존에는최소하나의대표노조만서명하더라도단체협약체결이가능하도록했었는데이를명시적이건묵시적이던다수의노조들이인정해야하도록하였다. 이에대한자세한내용은 [ 손영우, 프랑스사회적대화관련논의흐름과노사단체의대표성개혁의주요쟁점, 국제노동동향 3, 국제노동브리프, 한국노동연구원, (2008)]. - 49 -
지하면서, 근로시간외에직무와관련된직업훈련을우선적으로받을수있는권리를획득한다. 이와같은직업훈련에관한개인의권리는 45 세이상고령근로자가애초에고용된기업에서그직무를계속할수있도록하기위한것이다. 또한 1년이상선임권을가진모든근로자는년간 20 시간직업훈련을위한자격을확보할수있으며그자격은 6년동안누적된다. 단시간근로자인경우에는근로시간에비례하여자격을취득한다. 직업훈련은근로시간또는근로시간외에이루어질수있는데구체적인실시시기, 수준, 내용등에대해서는산별수준또는기업수준단체협약으로정한다. 근로시간중에직업훈련은해당근로자의임금상실을초래하지않으며근로시간이외훈련은기본임금의 50% 가지급된다. 직업훈련에관한권리를획득한근로자는직업훈련에참여할시기를정하여신청할수있지만, 실제직업훈련을실시하는시기는사용자의동의로정해진다. 이와같은직업훈련에관한개인의권리는해당근로자가다른기업으로전직하더라도소멸하지않도록하기위해서한기업에서다른기업으로이전할수있는 [TrainingPassport 프로그램 ] 을신설하였다. 근로자가이수한공식적인교육, 직업훈련과취업중에습득한기술, 숙련도등을기록하여재취업시에공식적인인증과같이활용할수있도록하는것이다.2003 년 12 월에체결된전국직업훈련에관한협약은 45 세이후 5년마다자신의경력관리에관해인터뷰를받을자격을근로자에게부여하고기업이전문직을채용할때 45 세이상근로자에게우선적지위를줄수있도록하였으며또한고령자를위한작업장건강과안전에관한내용도포함하였다. 라. 고령자의고용상황변화에서성별격차의작용 2000 년에 55 세-64 세고령자의고용율은 30% 이하였는데 2005 년에는 37.8% 로증가하였다. 그러나고령근로자의상황이지난몇년동안중대하게변했다고평가하기는어렵다. 고용율증가의대부분이성별격차로설명될수있기때문이다. 남성고령자들은여전히조기에노동을떠나고있는데반해서일하는여성들의연령이높아지면서고령자집단내에서차지하는비중이커진것이다. 이는실업이후에재취업가능성에도나타난다. 실업기금의조사에의하면 50 세이상여성은같은연령대남성에비해서재취업하는비율이더높아서 2003 년에 50 세이상고령여성실업자의 44% 가취업한반면에고령남성은약 36% 수준이었다. 구직에성공한고령여성들은대부분단시간근로형태로취업하는경향이높아서단시간근로로고용되어있는 50 세이상고령자중에서여성의비율은약 18% 이고남성은약 9% 로나타났다. 또한 2004 년부터 2006 년 1/4 분기까지정규직일자리에서조기은퇴한 27 만 2천 2백명중에서약 83% 가남성이었다. 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 (1) 프랑스연금체계의특징과한계 - 50 -
가. 자치운영이보장되는복잡한연금체계 프랑스연금체계는직업부문에따라서복잡하게분열되어있으며, 자치경영체계를가진많은연금제도들이각각공존하고있다. 사회보장제도를통일하려는운동은있었지만그다양한연금제도들의통합이나통일은달성하지못했다. 다양한연금제도들은어떤협조나연계도없이동일하지않은연금지급조건을유지하고있다. 예를들어, 평균연금수당액의경우에자영업자는 1,598 프랑이고농민은 1692 프랑, 민간부문일반근로자는 4,146 프랑, 민간부문관리직근로자는 8,654 프랑이고공공부문근로자는 10,339 프랑이다. 프랑스연금제도는다양한최저보장을정하고있다. 일반 ( 은퇴 ) 연금의수령자격을갖추지못한이들이나, 연금수당액이매우낮은이들은비기여연금수당 (non-contributivepension) 을받을수있다. 또한모든고령자는최저소득 (minimum income) 을보장받고있는데최저임금의거의절반에이르는금액이다. 130) 프랑스는노동조합과사용자단체대표들이주체가되는제2차연금체계가있는데단체협약으로체결되는보충연금제도이다. 이는모든근로자를대상으로한다. 보충연금체계는법률적으로사회보장법의외부에있지만공적인성격을갖고있으며전체연금정책의실효성측면에서매우중요한비중을차지하고있다. 정부는이보충연금체계의운영에직접개입할수가없기때문이다. 131) 나. 일반 ( 은퇴 ) 연금제도의개혁 : 일반 ( 은퇴 ) 연금의의무납부기간연장 1 1982 년에미테랑대통령정부가남성근로자의연금수령연령을 60 세로낮춘이후부터연금제도의재정상황은계속악화되어왔다. 그에따라연금제도의개혁에대한논의가제기될수밖에없었는데이와관련하여정부는 1991 년에 프랑스연금에관한백서 를발표했다.1995 년에정부는공공부문근로자를위한연금제도를개혁하기위해서노력했다. 공공부문근로자를대상으로하는연금체계는민간부문근로자의일반 ( 은퇴 ) 연금의수준이낮아지는과정에서도기존에유지하고있던보다유리한연금지급과수당액에관한조건을계속유지해왔다. 그에따라민간부문과공공부문근로자들의일반 ( 은퇴 ) 연금의수령에관한여러조건은점차격차가커졌던것이다. 그러나그와같은정부의시도는실패했고연금개혁논의는다른방식으로이어졌다. 이후에 1999 년에연금개혁을위한정부제안이다시제출되었다. 완전연금수령을위한의무납부기간의상향조정, 적용범위임금의확대, 사용자최대기여금인상, 물가연동제에의한조정등과같이불균형한연금제도에대한포괄적이고구체적인개혁조치를포함하고 130) Shinichi E. OKA, Pension Reform in France, The Japanese Journal of Social Security Policy vol. 3 No. 1 (June 2004). 131) Anne-MarieGuilemard,Dificultiesinfindingawayoutoftheend-of-careerinactivitytrapinFrance, The Millennium Project -Towards Active Ageing in the 21st Century, Japan Institute of Labor in Tokyo 19-20 (2001). - 51 -
있었다. 또한연금개혁에관한노동조합과사용자단체대표들사이교섭을조정하고구체적인조치를만들수있도록지원하기위해서특별기구 132) 를설치하였다. 마침내 2003 년연금개혁법 133) 을제정하여전체연금제도를급격하게수정하였다. 연금개혁법은제각각다른연금수령자격기준과조건을정하고있는여러연금제도를단일하고공통적인조건으로통합하는것을주요한목적으로하였다. 또한장래에연금프로그램과관련해서도입법이계속될수있는가능성도열어두었다. 또한 2020 년까지여러상이한연금제도들사이에균형을유지하고고령자를위한노동기회를개발하고촉진한다는것을밝히고있다. 134) 2 프랑스정부는2003 년연금개혁에서일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을 65 세로상향조정하려고시도하였지만, 노동조합의강력한반대로그연령을직접개정하지못했다. 135) 결과적으로는연금수령의기준연령을바꾸는대신에개인이완전연금을수령하기위해서기여분을내는의무납부기간을연장하였다. 민간부문근로자가일반 ( 은퇴 ) 연금에서완전연금수령을위해서는기존의 37.5 년이아니라 40 년간기여분을납부해야한다. 현재연금개혁법은단계적으로공공부문연금제도의자격기준을 2008 년까지민간부문연금체계와동일하게하려고한다. 완전연금수령을위한의무납부기간은 2009 년부터매년 0.25 년씩높일예정이며 2012 년에는 41 년으로그리고 2020 년에는 42 년이될것이다. 또한특정직업범주는그들의특수한필요가인정되었다. 예를들어 14 세에일을시작한이들은 54 세또는더늦은 56 세에완전연금수령을위한자격을충족할수있다. 그전에그와같은조건의고령자들은완전연금을수령하기위해서는 60 세까지기다려야했다. 신체적으로장애가있는이들도보험기간 30 년으로 55 세에완전연금을수령할수있다. 경찰, 소방관, 군인등과같은특정직업은보험기간 15 년으로 55 세또는 50 세에완전연금수령을시작할수있다. 다. 기업퇴직연령상향조정유인정책과그한계 기존에법률에서기업은완전연금기준연령인 60 세에이른고령근로자를퇴직시킬수있도록했는데 2003 년연금개혁법은이를 65 세로상향조정하였다. 완전연금기준연령은아직 60 세이지만기여분의무납부기간이연장되었기때문에 60 세에도일반 ( 은퇴 ) 연금의기준자격에이르지못하는고령근로자도증가할수잇기때문이다. 결과적으로기업이고령근로자를추가부담없이퇴직시킬수있는통상적인정년연령은 65 세가되었다고할수있다. 132) Conseil de' Orientation des Retraite(COR) 133) Loi No.2003-775 of 21st August 2003 on the Pension Reforms. 134) Shinichi E. OKA, Pension Reform in France, The Japanese Journal of Social Security Policy vol. 3 no.1, 4-5 (June 2004). 135) 프랑스노동조합들은연금수령에관련된정년연장, 의무납부기간연장, 연금수당감액등을내용으로정부가추진한연금개혁에강하게반발하였다. [ 정형우, OECD 국가의고령화정책과시사점, 나라경제, 47-48 (2003)]. - 52 -
완전연금수령을위한자격을갖추지못한 65 세이전고령근로자를퇴직하게하는기업의조치는정리해고 (lay-of) 에관한법률의적용을받는다. 따라서유효한정리해고를위한일정한법정조건을갖추어야하는것이기때문에인원감축을포함한기업구조조정을추진하는기업들은고령근로자해고에있어서많은제한을받게된것이다. 136) 그러나고용과직업훈련에관한산별수준단체협약이 2008 년 1월 1일이전에체결되었다면완전연금수령자격을갖춘 60 세와 65 세사이고령근로자를퇴직시키는내용은효력을유지하도록하였다. 그에따라 2004 년과 2005 년사이에체결된대략 70 개의단체협약이고령근로자를 65 세이전에퇴직하게할수있는다양한내용을포함하고있었다. 그러나그협약들은 2009 년이면기간이만료되는경우가많아서 2010 년까지는단계적으로없어질것이다. 그러나 2007 년사보장재정법은 2010 년과 2014 년사이에 60 세이상이고완전연금기준연령에이른고령근로자를자발적으로퇴직하게할수있는여지를인정하였다. 이는개인의연령을기준으로하는정부의적극적고용정책의결과로형성된사회적 제도적조기은퇴경향을바꾸는것이쉽지않음을보여준다. (2) 일반 ( 은퇴 ) 연금과특별 ( 장애 ) 연금제도의내용 가. 특별 ( 장애 ) 연금에서조기은퇴보조금지급요건강화 고령자의고용활동여부에영향을주는연금제도는의무납부기간이후에기준연령이되면연금을수령할수있는일반 ( 은퇴 ) 연금외에일정한사유가있으면지급하는특별 ( 장애 ) 연금으로나눌수있다. 프랑스연금제도에서고령자의고용과관련이있는특별 ( 장애 ) 연금은석면에노출된근로자가완전연금을수령하면서 50 세에은퇴할수있도록하는 CAATA 와노동강도가높은직종에장기적으로종사하였거나장애가있는근로자가 55 세에은퇴할수있도록하는 CATS 가있다.2003 년연금개혁법은 CATS 제도에서노동강도가높은직종의범위를엄격하게제한하면서기업이이제도를통해서고령근로자를조기은퇴시킬때납부해야하는부담금을인상하였다. 137) 또한기업의구조조정과정에서해고된고령근로자에게완전연금을수령할수있는 60 세까지보조금을지급하는 AS-FNE 제도가있다. 처음에 AS-FNE 는 55 세이상고령근로자를그대상으로하였고, 고령근로자를해고대상으로하는경우에는추가부담금을납부하도록하였다.1985 년조기은퇴한 55 세-59 세인구의 54% 가 AS-FNE 보조금을수령했고실업수당을수령한비율은 46% 였다.1987 년에는그비율이반전되어실업수당은 66% 이고 AS-FNE 지원금은 33% 가수령했다.1992 년법률개정으로인력구조조정에서고령근로자를해고할때실업 136) Anne-Marie Guilemard and Annie Jolivet,Puling up the early retirementanchorin France,Philip Taylor(ed.),AgeingLabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar,161-162(2008). 137) Cessation Anticipée d' Activité de Certains Travailleurs Salariés(CATS) 는산업이나기업단위단체협약으로정한다. 국가는일정한조건하에서최소 57 세인고령근로자에대해서만그조치들에관여한다. 수익자의연령과그비용의나머지를부담하는기업들에따라 20% 에서 50% 까지범위에서분담한다. 자동차산업외에다른 9 개산업들이 CATS 협약을체결하였다. 13 만명이첫 5 년동안그협정에서수당을받았다. - 53 -
기금에납부해야하는사용자부담액도인상하고이전에 55 세이상근로자를해고하는경우를 50 세이상근로자로개정하였다. 또한 AS-FNE 에서보조금을수령할수있는고령근로자의연령은 55 세에서 56 세로변경하였다. 그러나이와같은개정으로고령근로자의해고율이감소한것이아니라,AS-FNE 에서보조금을수령하는비율은감소하였지만, 실업보험제도에서보상을수령하는비율은높아진결과만초래한것으로평가된다. 공적으로기금이조정된조기은퇴와실업보상이교대로반복된다는것이다. 138) 나. 고령근로자조기은퇴에관련된실업보상의요건강화 2002 년에는노사가실업보상에관한실업기금의규정을개정하였다. 기업이실업보상을활용 하여고령근로자를해고하지못하도록한다는취지하에고령실업자의실업급여기간을 45 세 -55 세까지는 23 개월로하고일정한조건하에서 36 개월로단축하였다. 완전연금수령자격을유지하면서기준연령까지실업보상을받을수있는연령을 55 세에서 57 세로상향조정하였다. 그러나고령자들이경제활동에서조기은퇴하는비율은줄어들면서고령자의실업율이높아지고있다. 실업의위험이높고재취업가능성이낮은고령자들이실업자로이동하고있기때문이다.2002 년 50 세이상고령자는기업구조조정을목적으로하는집단해고자의 1/4 이상이었다. 실업한자가실업수당을받기위해서는구직활동을의무적요건으로하고있는데,1998 년부터 2003 년까지전체실업자의거의 40% 인 40 만명이구직활동을하지않음으로서실업수당수령을포기하였다. 또한조기에퇴직하여실업등록을한고령근로자 10 명중에 7명은구직활동의무를면제받았다. 139) Ⅳ. 독일의고령자고용정책과평가 1. 인구및경제활동인구고령화의현황과평가 다른국가들과마찬가지로독일도평균수명이길어지고출생율이감소하면서장기적으로인구가감소할것으로예측된다. 또한전체인구의평균연령이높아지면서연령구조도변화될것으로나타나고있다. 독일은 2008 년현재전체인구에서 60 세이상인구가차지하는비율이이미약 25% 정도인데 2050 년에는그비율이대략 40% 에이를것으로전망되고있다. 140) 연방통 138) Anne-MarieGuilemard,Dificultiesinfindingawayoutoftheend-of-careerinactivitytrapinFrance, The Millennium Project -Towards Active Ageing in the 21st Century, Japan Institute of Labor in Tokyo 13-14 (2001). 139) Anne-Marie Guilemard and Annie Jolivet,Puling up the early retirementanchorin France,Philip Taylor(ed.),AgeingLabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar,159(2008). 140) Labour and Social Affairs in Germnay, Embassy of the Federal Republic of Germany London, - 54 -
계국은 2020 년까지는대체로안정적인인구규모를유지할것이지만 2050 년부터대략 700 만명이감소할것으로예측하였다. 그러면서경제활동인구는 2020 년이후부터실질적으로감소할것이라고하였다. 141) 그런데고용활동인구중에서 50 세이상인구가차지하는비율이높아지는고용활동인구의고령화는 2005 년과 2020 년사이에그보다빨리진행될것이라는전망이있다. 그에따르면전체고용활동인구에서 50 세-64 세근로자가차지하는비율이 24.0% 에서 34.0% 로높아지는반면에 30 세-49 세근로자의비율은 54% 에서 45% 로감소할것이라고한다. 142) 인구및경제활동인구의고령화가구체적 개별적으로고령자의고용전망에미치는효과를평가하기는어렵다고본다. 장기적으로는경제활동인구와고용활동인구의평균연령이높아지는상황이계속된다면사용자는고령자를채용하거나고령근로자의고용상태를유지할수밖에없을것이다. 그러나 2020 년까지경제활동인구가감소하지않는다는전망에기반하여중 단기적으로보면, 실업율이감소하지않는조건에서는그와같은효과는기대하기어렵다. 정부의통계에따르면실업율은 2010 년 8.8%,2020 년 7% 수준을유지할것으로전망하고있다. 143) 다른연구도이와유사하게각각 8.2% 약 3백 5십만명,6.2% 이상약 2백 7십만명이상이실업상태일것으로제시하고있다. 144) 전체적으로실업율은 2020 년이후에나 4% 또는 5% 정도의수준을유지할것이라고한다. 따라서중 단기적으로는적극적인고령자고용정책이경제활동인구의고령화정도가아니라, 실업률추이와고용활동인구의실질적인변화에기초할수밖에없는것이다. 그렇지않으면경제적으로고령자의실업률만높이고고령근로자를사회적보호가없는취약집단으로추락시키는결과만초래할것이라는해석은설득력이있다. 145) 2. 고령자에관한고용정책및연금정책의내용과변화 (1) 고용활동인구고령화에대한고용정책의대응 가. 노동시장정책으로서고령자고용촉진조치 (2008). 141) Statistisches Bundesamt (2003) [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, PhilipTaylor(ed.),AgeingLabourForces -PromisesandProspects,EdwardElgar(2008)] 에서재인용. 142) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar(2008),175[ 표 8.1] 참조. 143) Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialenn Sicherungssysteme, Bericht der Kimmission (Rürup-Kommission), BMGS (2003). 144) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar,179-180(2008) 145) Bellmann et al., (2003); Frerichs and Naegele (2001) [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor (ed.), AgeingLabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar175(2008) 재인용 ] - 55 -
독일의고용정책은고령자뿐아니라전체적으로개인의고용활동비중을높이는소위노동시장활성화를목표로하는정책을실시하고있다. 이에따라 2002 년소위 Hartz 위원회가설치되었다. 그위원회는노동시장의부분적탈규제로일자리를창출하고실업자의고용활성화와그노동시장재통합을촉진하는정책강화를목적으로하였다. 실업자의고용활성화로증가한노동력의공급부분은창업, 단시간, 기간제, 저임금일자리창출과같은노동시장유연화로흡수할수있다는입장이었다. 146) 전체정책제안의실질적인목표는독일노동시장의주요한경향이되어버린개인의복지의존성 (welfaredependency) 을낮추는것이었다.2003 년 Hartz 위원회가제시한고령자에관한조치는적극적노동시장정책의한내용 147) 인데고령자의고용가능성을높이는고용조건구성을목표로하였다. 나. 청년실업대책으로서조기은퇴를조장한정책의치유 1980 년대독일도다른유럽국가들과마찬가지로높은청년실업율에대처하기위해서실업보험과장애연금제도를활용한조기은퇴구조 (early retirementscheme) 를구축하였다.1970 년대와 80 년대에실업률이높았던시기에독일은프랑스처럼일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령을 60 세로낮추는직접적인방법을채택하진않았다. 그러나최소 15 년을납부하는조건으로여성과최소 52 주이상실업상태있는자들이 60 세에완전연금을수령할수있도록하였다. 이에더해서자동차, 철강, 화학산업의노사는근로자가이전임금의 75% 내지 90% 를수령하면서 58 세에퇴직하도록하는단체협약에합의하기도하였다. 148) 이와같은사회전체적인조기은퇴구조는 1980 년대이후 1990 년대까지독일이 55 세이상고령자의경제활동참가율은낮아지는데실업율은높아지는결과를초래하였다. 높은실업율은독일통일로인해더욱악화되었다.1975 년과 2000 년사이에 55 세-59 세고령자의경제활동참가율은 85.7% 에서 78.7% 로하락하였고,55 세초반부터경제활동참가율이하락하기시작하였다. 반면에 1975 년과 2005 년사이에 60 세-64 세인구의경제활동참가율은 58.3% 에서 31.4% 로하락하였다. 149) 그에따른가장큰국가적문제는공적연금의재정악화와장래에노동력자체와숙련노동력의부족이나타날것이란전망이지 146) Bernhard Ebbinhaus & Werner Eichhorst, Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany, 1991-2005, IZA DP No.2505, 7-8 (2006). 147) 민간직업소개소허용, 직업훈련증명서제도, 고령근로자고용촉진조치, 창업지원금같은내용은적극적노동시장정책 (active labor market policy) 으로, 실업급여기간단축, 실업부조에서소득기준강화, 고령자의단시간근로확대같은내용은소극적노동시장정책 (passive labor market policy) 으로분류된다. Bernhard Ebbinhaus & Werner Eichhorst, Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany, 1991-2005, IZA DP No.2505, 9-10 (2006). 148) Barry Alan Mirkin, Early Retirement as a Labor Force Policy: an International Overview, Monthly Labor Review, 20-23 (1987). 149) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar175-176(2008). - 56 -
배적이었다. 또한편으로조기은퇴를조장하는정책이고령근로자들의복지의존성만높였을뿐청년근로자의고용상태를향상시키는효과는거의없었다는평가가많았다. 150) 그에따라 1990 년대이후에조기은퇴구조를약화시키려는정책이시작되었다.2003 년에는 Hartz 위원회가고령근로자들이일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령이전에은퇴하는조기은퇴현상을치유하기위한정책을제안하게된것이다. 151) 다. 높은실업율과고령자고용정책의한계 독일은통일이라는특수한상황으로인해서실업율이상당히높은편이다. 그때문에고령근로자의고용을유지하거나촉진하는고용정책의범위와내용은한계가있을수밖에없다. 2003 년 55 세-60 세인구의실업율은 16.7% 였고,35 세-40 세인구의실업율은 12.1% 였다. 비록 55 세-60 세고령자의실업율이좀더높긴하였지만완전연금을수령하는조기은퇴가불가능한중간연령대실업율이높은것은사회적으로더문제가될수있다. 이와같은상황에서고령자의 경제활동참가율을높이고고용을촉진하는정책을적극적으로시행하는 것은고령자의장기 실업화를높이거나사회적취약계층으로전락하게할위험이있기때문이다. 152) 55 세이상고령근로자는다른연령대에비해서실업에처할위험이높고그이후에는장기실업이나경제활동에서완전히이탈하는경향이높은것이특징이다. 독일은 2000 년대초반부터 55 세이상고령자의등록실업자수가대략 80 만명에서 48 만명으로현저하게하락한것으로나타났다. 그러나이와같은결과는고령자의고용상황이개선되었기때문이아니라,58 세이상고령자는실업수당을수령할때실업자등록이의무가아니고완전연금을수령하면서조기에은퇴할수도있는것이원인이라고한다. 통계적으로 2000 년과 2003 년사이에그와같은조기은퇴를선택한고령자는약19 만명에서 36 만명으로거의 2배가증가하였다. 153) 독일에서고령자실업의또다른특징은장기실업화경향이라고한다.FederalEmploymentAgency 154) 의통계에따르면 2003 년 55 세-60 세연령대실업자의 55.1% 가 1년이상실업상태에있었고 60 세-65 세연령대에서그비율은 53.9% 라고하였다. 이는 20 세-25 세연령대장기실업율이 8.9% 이고 25 세-30 세연령대가 22.2% 인것에비하여높은수준인것이다. 한편으로장기실업자의재고용전망이더낮 150) Barry Alan Mirkin, Early Retirement as a Labor Force Policy: an International Overview, Monthly Labor Review, 30-31 (1987). 151) Gerhard Naegele, The Millennium Project - Towards Active Ageing in the 21st Century (Final Report for Germany), Japan Institute of Labor in Tokyo, 6-8 (2001). 152) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar178(2008). 153) Laws on Protection against Dismissal and Unemployment Benefit Amended [http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/01/feature/de0401205f.htm]. 154) Bundesagentur für Arbeit. 2003 년까지는 Federal Employment Service (Bundesanstalt für Arbeit) 였다. - 57 -
은상황임을고려할때 55 세이상심지어 50 세이상고령자도완전히경제활동에서이탈할가 능성이높은것이다. (2) 고령자관련고용정책의현황과평가 가. 고령자의기간제 단시간근로형태를촉진하는정책 1 1996 년에 Part-TimeWork inoldage 법 (Altersteilzeitgesetz) 이제정되었다. 부분은퇴법 (partialretirementact) 이라고하는데그목적은개인이노동에서은퇴로이전하는과정을부드럽게하는방법으로일정기간동안고령근로자가과도한소득손실없이자신의노동시간을단축할수있도록한다는것이다. 그에따르면 55 세가된시점에고령근로자는적합한직무가있다면단시간근로로전환할수있도록하고있는데, 그러한직무가제공되는법정요건은정하지않았다.1998 년개정에서는그기간을 5년에서 10 년으로연장하였다. 그기간동안근로자는점진적 부분적으로은퇴를준비하도록하는데단시간근로전환으로발생하는근로자의소득손실을실업보험기금에서 5년동안보전해준다. 전일제순임금의최소 70% 수준과연금보험기여분의 90% 수준을지급한다. 155) 보조금이지급되는단시간근로의조건은고령근로자의근로시간이절반으로단축되고 ( 평균주당18 시간 ), 그에실업자또는그기업의직업훈련을마친훈련생을단시간근로로채용해야한다. 고령근로자의단시간근로를촉진하기위한보조금지급정책은양적으로는일정한성과가있었던것으로나타난다. 156) 이는 1998 년부터 2003 년까지 5 년동안보조금이지급된건수가 1만 3천건에서 7만 5천건이상으로높아졌다는것에서알수있다. 그러나질적으로볼때실제로전일제고령근로자들이단시간근로로전환하여고용기간을연장한효과가있었는지에대해서는회의적은평가가많다. 많은기업들이고령근로자를단시간근로로전환시키기보다는처음 2.5 년은전일제로근무하게하고다음 2.5 년은퇴직을위한안식년휴가를갖도록하는방식을실시한것으로나타났기때문이다. 연방정부의통계에따르면 2002 년에신규로보조금이지급된사례에서그와같은방식이아닌경우는약 11% 정도에그쳤다. 전체적으로고령근로자에게는단시간근로의기회를높여서점진적 부분적은퇴를가능하게하고, 실업자와청년근로자에게는단시간근로를통해서취업기회를확대하려는목표에는이르지못한것으로평가된다. 157) 155) Gerhard Naegele, The Millennium Project - Towards Active Ageing in the 21st Century (Final Report for Germany), Japan Institute of Labor in Tokyo, 9-10 (2001). 156) The Labour Market in Germany: general developments seen in an international context, Deutsche Bundesbank, Monthly Report, 33-34 (2007). 157) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar188-189(2008). - 58 -
2 2003 년년에는단시간근로및기간제 ( 고용 ) 계약에관한법률 158) 을개정하였다. 그법률은기간을정하여고용계약을체결하는것은일정한사유가있는경우에허용하고있다. 예를들어, 임시적으로인사관리상필요가생겼거나, 훈련기간이후기간이거나또는육아휴직으로인해서근로자를대체해야하는경우등이다. 그러나예외적으로어떠한객관적인이유없이최장 2년까지는기간제고용계약을허용하는예외가있다. 만료된기간제고용계약은최장 3회까지당사자합의로갱신할수있다. 159) 이와같은기간제고용계약에대한법률상요건들을고령근로자의기간제근로에대해서는엄격하게적용하지않는방향으로완화한것이다.2003 년이전에는근로자가 58 세에이르렀다면객관적은정당화사유가없이기간제고용계약을체결할수있다고하였는데이를개정하여 52 세로그연령을낮춘것이었다. 160) 기간제고용계약이란그기간이만료하면해고보호법상의어떤사유가필요없이당연히종료되는것이기때문에이와같은법률개정은고령근로자의해고보호를상당히완화한것을의미했다. 그러나이와같은단시간근로및기간제 ( 고용 ) 계약에관한법률개정은내 외적으로인정받지못했다. 우선은 2005 년 ECJ 가그조항을연령차별이라고결정했기때문에그내용은더이상유지될수없었다. 161) 또한이미법률개정이전부터그법률은고령근로자의단시간근로를촉진하는효과가크지않으며오히려고령근로자의조기은퇴를조장하는수단이되었다는평가가많았다. 162) 실제로 2005 년에독일에서기간제로고용된전체사례중에서진정한기간제고용계약인경우는 5% 수준에지나지않았고대부분이직업훈련을위한기간제계약이었다는조사결과도있다. 163) 나. 고령자를위한직업훈련 직업소개 고용보조금정책 1 2001 년에노동조합, 사용자단체, 정부와학계대표가참여한연방차원의위원회 164) 는고 령근로자의고용을촉진할수있는조치에관해합의하였는데고령근로자의실업을예방하고 노동시장으로재통합을촉진한다는목표하에직업훈련과직업소개에중점을두었다. 165) 그합 158) Part-TimeWorkingandFixed-Term Contracts(Teilzeit-undBefristungsgesetz,TzBfG). 159) Bernhard Ebbinhaus & Werner Eichhorst, Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany, 1991-2005, IZA DP No.2505, 12-13 (2006). 160) 그러나그와같은예외는 2003 년 1 월 1 일부터 2006 년 12 월 31 일까지만유효하도록하였다. 161) ECJ limits fixed-term employment for older workers [htp:/www.eurofound.europa.eu/eiro/2005/12/feature/de0512104f.htm] 162) Gerhard Naegele, The Millennium Project - Towards Active Ageing in the 21st Century (Final Report for Germany), Japan Institute of Labor in Tokyo, 9-10 (2001). 163) Bernhard Ebbinhaus & Werner Eichhorst, Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany, 1991-2005, IZA DP No.2505, 12-13 (2006). 164) Aliance for Jobs, Training and Competitiveness (Bündnis für Arbeit, Ausbuildung und Wettbewerbfähigkeit). 165) Federal Ministry of Education and Research, Report on Vocational Education and Training for the Year (2002). - 59 -
의내용은 2002 년 1월소위 Job-AQTIV 법으로제정되었다. 166) 2005 년에는정부가고령근로자의직업훈련, 직업소개및자영업설립지원을위해서 60 여개지역에그실시를위한지원금을지급하는소위 50PlusInitiative 를실시하였다. 독일의대부분지역을단위로하여고령자의직업훈련을보장하고지역간에교환과이동을수월하게하기위해서전국적인조직망을구축하였다.2002 년 Job-AQTIV 법은고령근로자만을대상으로하는것이아니고청년근로자를포함하여전체연령대를대상으로하는것이었다. 직업훈련증명서, 관할정부기관의의무, 민간직업소개업허용과같은내용이있다. 고령근로자에관한내용은직업훈련기간동안에사용자가임금을지급한다면,100 인미만기업에고용된자와 50 세이상고령근로자의직업훈련에정부가보조금을지급하는내용이다. 167) 2004 년 1천 4백명의고령근로자가이조치에참여하였는데이는매우낮은수준으로평가된다. 이는중소기업사용자들이이조치에대해거의모르고있으며, 관할기관의전문성이떨어지는것이주요원인으로지목되기도한다. 또한현실적으로고령자들은다른연령대에비해서재취업할전망이낮기때문에적극적으로직업훈련에참여하지못하는것도중요한이유라고한다. 관할기관도고령자를공적인직업훈련프로그램에참여시키는것을주저하는것으로나타났다. 특히장기직업훈련의경우는이전부터고령자의참여율이약 8% 라는낮은수준이었는데 2003 년에는그나마약 5% 수준으로하락했다. 단기직업훈련의경우에도고령자의참여율이그리높지않아서 2001 년에는약 14% 수준이었는데 2004 년에는약 11% 로하락했다. 168) 2 직업훈련을관할하는정부기관은직업소개도실시하고있다.2004 년에그기관이발표한바에따르면 2003 년취업한실업자 2백 45 만명중에서대략 15.7% 가그기관을통해서취업하였다. 그런데그기관의직업소개를통해서재취업한 50 세이상실업자의비율은 17.8% 였다고한다. 169) 이에따르면직업소개조치가고령자의취업에더효과가있다고할수있다. 그러나 2003 년당시에 50 세이상고령실업자는전체실업자중에서 24.5% 를차지하고있었는데, 그기관이행한직업소개사례중에서 12.1% 만이 50 세이상근로자를위한것이었다. 170) 3 고령자를위한고용보조금정책은 55 세이상구직자를대상으로하는것이다.2006 년까지 166) Law to Reform the Labour Market (BGBI. 2001 IS.3443). 이법률은사회보장법전제 3 장이규율하는실업정책으로한계가있다는판단하에실업보험제도를개편하기위한목적이었다. 167) Bernhard Ebbinhaus & Werner Eichhorst, Employment Regulation and Labor Market Policy in Germany, 1991-2005, IZA DP No.2505, 9-10 (2006). 168) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar186-187(2008). 169) Federal Employment Service (Bundesanstalt für Arbeit) (2004). 170) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar183-184(2008). - 60 -
는일시적으로 50 세로낮추기도하였다. 고용보조금은 55 세이상근로자를채용한기업에게 24 개월을기간으로하여해당근로자에게지급된모든임금의 50% 를지급한다. 그이후에는매년 10% 씩보조금이감액지급된다. 171) 2003 년까지는관할기관이필요하다고인정하면그수준을 70% 로인상하고지급기간을 60 개월까지연장할수있었지만,2004 년부터는그기간을최장 36 개월로단축하였다. 고령자만을대상으로하는것은아니지만일종의고용보조금으로서 [ 일자리창출조치 ] 라는것이있다. 이형태의보조금은민간기업이아니라공공기관과비영리기관에지급한다는것이특징이다. 지급액은통상임금의 80% 까지지급한다. 공익목적으로시행되는사업에실업자를위한임시직일자리를만들기위한것인데특히 1년이상장기실업자를위한것이다. 따라서그대상범위에고령자가포함될가능성이높은편인데실제로도참여율이증가하였다. 공익사업에채용된임시직근로자의약 50% 가고령근로자였다. 그러나이와같은고용보조금조치는고령자의고용을촉진하고유지하는장기적인목적이아니라단기적인효과를위한것이라고할수있다. 다. 고령자의자영업설립촉진 독일정부는실업대책의일환으로실업자의자영업설립을지원하는방식을실시하기도하였다.1986 년부터시행하였는데소위가교적수당bridgealowance 을창업을희망하는실업자에게지급하는것이다. 그지급은직업소개를관할하는기관이지급하는데실업수당에대신하여실업수당율에상당하는금액을지급한다. 창업준비이후 6개월동안지급하며대상자는승인된사업계획서를제출해야한다.2003 년에는소규모자영업자의생활비를지원하는새로운개정이있었다. 그러나이조치의수당을신청하는고령근로자의비율은매우낮은편이다. 172) 라. 고용에서연령에관한선전홍보 고령자의고용상황을개선하는것은직업훈련, 직업소개또는고용보조금같은조치만으로는한계가있다. 고령자의고용에있어서개인이연금수령연령을넘어서노동생활을계속하도록하는조치도필요하지만보다중요한것은노동력의수요측면, 즉사용자의결정이라고할수있다. 이에따라 2002 년독일정부는고용에서인구통계적변화의영향에대한인식을높인다는목적으로하는선전홍보방안을채택하였다. 173) 균형있는연령구조를달성하는방법에 171) Strategies to promote employability of older workers -Germany, Christiane Voß-Gundlach(Federal Ministry of Economy and Labour), Thematic Review Seminar of the European Employment Strategy, 3 (2005). 172) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar186(2008). 173) 그선전홍보조치의명칭은 New QualityofWorkInitiative(NeueQualitätderArbeit:INQA) 라고한다. - 61 -
관한지식을확산하고기업의혁신능력을유지하면서연령에적합한노동과인사정책, 고령근로자를위한새로운고용과직업개발과그에관한개별사업장의모범사례를찾아서홍보하는것을내용으로한다. 또한인구고령화에기업이직면할수있는문제에대응할수있도록지원하기위해서개별지역수준에서영세및중소기업에자문과상담을제공하며그분야의전문가를육성하기위한기업들의네트워크를지원한다. 174) 그러나이와같은선전홍보조치는고령근로자에대한사용자의의식을전환하는데거의효과가없었다고평가된다. 왜냐하면기업들은구조조정을위한인원감축에서여전히고령근로자를퇴직시키고있는것으로나타나기때문이다. 175) 그과정에서대부분고령근로자의단시간근로전환을지원하는법률을활용한것으로나타났다. 사용자들은건강과직업능력감퇴를이유로고령근로자를기피하며, 고령근로자의직업훈련과건강증진을위한투자에도소극적이라고할수있다. 또한노동력의고령화에따라연령과연계된인사관리상문제에조만간직면할것이라는것을기업들은아직인식하지않고있다고한다. 특히 5인미만기업의약 93%,5 인이상 19 인미만기업의약 83% 가고용하고있는고령근로자를위한근로조건완화나작업환경개선과같은특별한조치를실시하지않는것으로나타났다. 176) 2003 년한조사에따르면고령근로자를고용하고있는모든기업들중에서동독지역은약 11%, 서독지역은약 12% 만이연령중립적인직업훈련과연령혼합팀워크또는연령특화적인작업환경과부분적은퇴제도를실시하는것으로나타났다. 177) 이는여러가지원인이있겠지만무엇보다기업들d. 아직노동력고령화로인한숙련과인사관리상의문제에직면하고있지않다는사실이사용자의인식제고와자발적참여를유도하는이와같은선전홍보조치의실효성을떨어뜨리고있는것이다. 마. 고령자의고용상황변화에서성별격차의작용 1975 년과 2000 년사이에남성고령자의경제활동참가율은현저하게하락하였지만여성고령자 의경우에는그와달랐다.55 세 -59 세여성고령자들의경제활동참가율은약 38.4% 에서 58.1% 로 174) Strategies to promote employability of older workers -Germany, Christiane Voß-Gundlach(Federal Ministry of Economy and Labour), Thematic Review Seminar of the European Employment Strategy, 3-4 (2005). 인구통계와고용 이라는합의문에는새로운기업전략을위한요구와 30, 40, 50 세이상건강한노동으로고령까지 라는캠페인실시도포함하고있다. 이선전홍보는연방및주정부, 노동조합과사용자단체, 사회보험기관, 민간재단, 일부사업자들이공동으로참여하는것이다. 175) Philip Taylor (ed.), Ageing Labour Forces -Promises and Prospects, Edward Elgar 6-7 (2008). 예를들어, 독일의기업 KSB 는 2003 년에 고령근로자를위한프로그램 을실시하였는데, 고령근로자의사업장통합과고용유지를목적으로하였다. 그러나그프로그램실시 1 년뒤에경영합리화와구조조정을실시하는과정에서사용자는고령근로자를퇴직시키는전략을택하였다. 176) Bellmann et al., 2003; OECD Factbook (2005) [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar192-194(2008)] 재인용. 177) Bertelsmann Stiftung and BDA, 2003 [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, PhilipTaylor(ed.),AgeingLabourForces -PromisesandProspects,EdwardElgar193(2008)] 재인용. - 62 -
증가하였다. 물론 60 세-64 세여성고령자들의경제활동참가율은같은기간동안 16.4% 에서 13.2% 로하락하긴했지만전체적으로남성고령자에비해서여성고령자의경제활동참가율증가가높은편이다.2000 년과 2004 년사이에는 55 세-64 세남성고령자와여성고령자의경제활동참가율이유사하게높아졌다. 이에대해일반 ( 은퇴 ) 연금수령연령을높이고조기은퇴구조로남용될수있는연금제도를개혁한결과가개인의은퇴결정에영향을주었기때문이라고평가하기도한다. 178) 그러나고령자의증가된고용율은대부분여성고령자들이선택한저임금 단시간근로직종이기여했기때문인것으로나타난다. 고령여성근로자는남성에비해서실업의가능성이더높은집단이기때문에연금수령연령인 65 세까지고용을유지하기가어렵다. 따라서고령여성의고용율이증가한결과로나타난전체고령자의고용율개선은고령자를노동시장의불안정하고주변적인위치에있게하며경기상황에따라서는장기시럽과빈곤에직면하게할수있는위험이커진다. 이와같은상황은건강악화로인해장애연금을수령하거나 60 세에감액된조기연금을수령하는고령자집단이커지면서또다른연금재정악화로이어질수있다. 실제로 2003 년이후에은퇴한고령자들중에서감액된조기연금을수령하는비율이거의 42.6% 로높아진것으로나타났다. 179) 3. 고령자고용유지를위한연금정책의내용과평가 (1) 경제활동에서조기은퇴를방지하기위한방향 가. 일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령상향조정 독일은 1990 년대이전에는일반연금은최소 15 년동안기여금을납부한여성이나최소 15 년을납부하고 18 개월이내에최소 52 주동안실업상태에있는자, 그리고 35 년간기여분을납부한자가 60 세내지 63 세에완전연금을수령하면서은퇴할수있도록하고있었다. 180) 그러나 1992 년 181) 과 1996 년에이루어진연금제도개혁으로독일은일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을계속높여왔다. 경제성장과고용을촉진하기위한목적의법률 182) 은완전연금을수령하면서은퇴할 178) Bütter, 2005. [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces -Promises and Prospects, EdwardElgar177(2008)] 재인용. 179) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-Promises and Prospects,Edward Elgar177-178(2008);OECD,2005. 180) Barry Alan Mirkin, Early Retirement as a Labor Force Policy: an International Overview, Monthly Labor Review, 23 (1987). 181) Pension Reform Act of 1992 (Rentenreformesetz von 1992). 182) Promotion of Economic Growth and Employment Act(Wachstums-und Beschäftigungsförderungsgesetz). - 63 -
수있는자격기준을강화하였다.1997 년부터 2001 년까지매년기준연령을 60 세에서 65 세로높이도록했다. 또한 2000 년과 2004 년사이에여성의일반 ( 은퇴 ) 연금기준연령도 60 세에서 65 세로높였다.2006 년에독일연방정부는 2012 년과 2029 년사이에일반 ( 은퇴 ) 연금의기준연령을 65 세에서 67 세로높이기로하였고 2008 년 1월에그에관한법률이발효되었다. 183) 나. 일반 ( 은퇴 ) 연금의조기연금수당감액 60 세에은퇴하여감액된조기연금을수령하기원하는고령자는 65 세까지매년3.6% 씩감액을감수해야한다. 그러나 2012 년이후에는조기연금을수령하게되면매달 0.3% 씩감액된금액이되는데이는만일 60 세에은퇴한다면고령자의가능한완전연금액의 18% 가줄어드는결과가될것이다. 184) 이와같은개정으로인해서 60 세에경제활동에서은퇴하려는고령근로자의비율이 1996 년과 2002 년사이에약 50% 에서 35% 수준으로감소했다는연구결과가있다. 185) (2) 실업보험정책의변경 가. 실업수당액하향조정과실업급여기간단축 독일은 2003 년노동시장일괄정책과함께아젠다 2010 이라는사회복지개혁을선언하였는데기본원칙은 노동하는복지 를지향하는것이었다. 이는 2002 년 Job-AQTIV 법이사회보장법전제3장이실업정책을규율하는데한계가있다는판단하에실업보험제도를개편할때지배적인원리가되었다. 그에따라독일사회에서개인의복지의존성을낮추고스스로생활할수있도록하는실업수당수령자의의무에중점을두고있었다. 큰내용은기존의실업부조와사회부조체계를통합하여결과적으로실업자에게지급하는실업수당액을낮춘것이라고할수있다. 2005 년부터시작되었는데재원은세금으로조성된다. 그통합된내용으로실업수당Ⅱ를신설하여기존의실업수당 Ⅰ의지급기간이만료했거나, 자격요건을충족하지못해서수령하지못하는실업자에게그재산의정도에따라서지급한다. 기존실업부조하에서는실업이전마지막순소득의평균 50% 수준 ( 기혼자는 53%) 이보장되었지만,2005 년부터는기존사회부조수당수준으로하향조정되었다. 또한모든수령자에게구직활동과취업에응할의무를부과하였다. 실업급여기간은실업자의연령에따라다르게정하고있었는데,44 세까지는 12 개월,44 세-47 세는 183) Labour and Social Affairs in Germany, Embassy of the Federal Republic of Germany London, 6 March 2008. 184) Gerhard Naegele, The Millennium Project - Towards Active Ageing in the 21st Century (Final Report for Germany), Japan Institute of Labor in Tokyo, 8-9 (2001). 185) Heribert Engstler (2006) [Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employmentprospects and policy approaches in Germany, PhilipTaylor(ed.),AgeingLabourForces-Promisesand Prospects,EdwardElgar178(2008)] 재인용. - 64 -
18 개월,47 세 -52 세는 22 개월,52-57 세는 26 개월그리고 57 세이상은 32 개월간지급하는것이었 다.2002 년법률은실업수당제도를개편하면서특히고령자를위한실업급여기간을단축하는 결과를만들었다.55 세이하와 55 세이상실업자로구분하고전자는최장 12 개월후자는최장 18 개월로급여기간을제한한것이다. 186) 나. 고령자고용에서사용자기여분면제정책의한계 55 세이상고령실업자를채용하면사용자의실업보험기여분 ( 근로자총급여의 3.25%) 을면제하는것을신설하였다. 그러나 2003 년과 2004 년동안에 55 세이상고령자를고용하여실업보험의사용자기여분면제를신청한경우는그기간의전체채용건수의 3% 에지나지않은것으로나타났다. 이는실업수당제도가실업자에대한지원과요구 (supportanddemand) 라는원리에서실업자에게구직활동과제안받은취업을수용할것을의무로하고있다. 그러나현실적으로는고령자의근로에대한사용자측수요가가장중요한관건이될것이다. 노동하는복지라는원칙은상대적으로재취업이어려운고령실업자들의빈곤을증가시킬수있는것이다. 187) Ⅴ. 고령자고용정책과미국, 영국, 프랑스, 독일의연령차별금지법의현황 1. 미국의연령차별금지법의내용과평가 (1) 미국은비교대상국가들중에가장빠른 1967 년에채용, 고용유지및고용조건에서연령을이유로한차별을금지하는법률을제정하였다. 그에따르면채용, 고용조건, 승진및직업훈련에있어서 40 세이상근로자를연령을이유로차별하는것을금지한다.1990 년개정에서기업의퇴직연금설계와운영에있어서도연령을이유로하는차별을금지하여의무퇴직연령을설정할수없도록하였다. 188) 하지만법률이정한금액이상 (4 만 4천달러이상 ) 의퇴직금을받는이사직을포함한기타정책결정지위에있는자는그적용대상에서배제되기때문에의무퇴직연령을정할수있다. 189) 또한연령차별금지법은고용에서성별, 종교, 장애등을이유로차별을금지하는다른차별금지법률들과달리정규직근로자 20 인이상을고용하고있는사업장만을대상으로하면서사용자와해당근로자는명시적으로합의하여고용조건에서차별받지 186) Laws on Protection against Dismissal and Unemployment Benefit Amended [http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2004/01/feature/de0401205f.htm]. 187) Brussig et al., 2006; Eichhorst and Spross, 2005.[Frerich Frerichs and Gerhard Naegele, Active ageing in employment- prospects and policy approaches in Germany, Philip Taylor(ed.),Ageing LabourForces-PromisesandProspects,EdwardElgar196-197(2008)] 재인용. 188) 29 U.S.C 623(f); Older Workers Benefit Protection Act of 1990. 189) 29 U.S.C 631(c)(1). - 65 -
않은연령차별금지법상의권리를포기할수도있도록하고있다. 190) (2) 이와같은연령차별금지법이고령자의고용상황을개선하는적극적인효과가있었는지에대해서는견해의대립이계속되어왔다. 연방노동부는연령차별금지법이퇴직연금에서의무퇴직연령설정을금지하고채용과고용조건에연령을이유로하는제한이나차별을금지하였기때문에다른국가들과달리미국의고령자고용율이유지될수있었다고평가하기도한다. 191) 그러나연령차별금지법에도불구하고미국고령자들의고용상태와실업의가능성은다른국가들의상황과거의다르지않은것으로나타난다. 우선연령차별금지법이채용, 고용조건및해고에서도연령을이유로하는차별을금지하고있음에도불구하고 2001 년이전 3년동안해고된고령근로자의수는약 1백 2십만명에이르렀다.2001 년 1월과 2003 년 12 월사이에거의 1백 7십만명의 55 세이상근로자들이폐업또는사업장이전, 줄어든작업량, 그교대직폐지의결과로일자리를잃은것으로조사되었다. 192) 연령차별금지법이대략 30 년넘게적용되었음에도불구하고고령근로자들은다른연령대에비해서더빈번하게해고에노출되고있는것이다. 또한 55 세이상고령실업자들은 25 세-45 세연령대실업자들에비해서재취업의가능성은더낮고, 구직기간이더길어지고있다. 이것은기업들이채용단계에서구직자의연령을판단요소로여전히고려하고있음을간접적으로보여주는것이다. 193) 실제로유사한자격이있는 35 세구직자와 62 세고령구직자의이력서를여러기업에제출하여그결과를조사한바에따르면면접에응시하라는통지를받는비율이 35 세인구직자가 62 세고령구직자에비해서거의 40% 정도높았다고한다. 194) 이와같은조건을고려할때연령차별금지법이미국에서고령자의고용을유지하고촉진하는데긍정적인효과가있었다고평가하기는어려울것이다. 195) 또다른부정적평가는연령에따른차별적고용조건을법률로금지하기때문에기업이고령근로 자에특화된근로시간조정을하거나단시간, 기간제근로와 같이고용형태를다양하게설정 할수없다는것이다. 기업들은사업장내에서고령근로자가근로시간과고용조건을완화하면 서점진적으로퇴직할수있는체계를만들수없기때문에일시에고령근로자를해고하게된 다는것이다. 196) 190) 29 U.S.C 626(f). 191) Mitra Toossi, Labor force projections to 2014: retiring boomers, Monthly Labor Review, 128(1), 24-44 (2005). 192) US Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, Worker displacement, 2001-3, news release, USDL 04-1381 (2004a). 193) Sara Rix, Age and work in the United States of America, 124 (Philip Taylor ed., 2008); Scott Adams and David Neumark, Age Discrimination in US Labor Markets: A Review of the Evidence, Public Policy Institute of California (2005). 194) Joanna N. Lahey, Do older workers face discrimination? Boston College Center for Retirement Research issue brief no.33 (2005). 195) David Neumark, Age discrimination legislation in the United States, National Bureau of Economic Research working paper 8152, (2001). 196) Peter Capelli (2003), Will there really be a labor shortage? Organizational Dynamics, 32 (3), - 66 -
2. 영국, 프랑스, 독일의연령차별금지법의내용과평가 (1) 영국, 프랑스, 독일은유럽연합의 2000 년입법지침을이행하기위해서연령차별금지법을제정하였다. 그시기로보면프랑스가제일빠른 2001 년에하였고영국과독일은 2006 년이되어서야제정하였다. 이들국가에서연령차별금지법이입법되는과정은순탄하지가않았는데유럽연합입법지침의압박이없었다면달성되기어렸을것이다. 프랑스는 2001 년에제출된고용에서차별을금지하는법률초안에는차별금지사유에연령을명시하지않은것을상원이포함시키고이를정부가다시반대하는논란의과정을거쳤다. 그결과고용관계에서차별적처우를금지하는포괄적인금지사유에연령을포함하지않고각조항에따라연령을이유로하는차별을금지하도록하였다. 독일은 2000 년유럽연합입법지침에도불구하고 2004 년이되어서야연령차별을금지하는법률초안을제출할수있었다. 그렇게늦어진이유는부분적으로연령을이유로한차별금지라는원리가고령자정책분야의학자들이나정치인들사이에서인정받기어렸기때문이었다. 197) 또한이해당사자인사용자단체와노동조합의태도에그원인이있었다. 사용자단체는고용관계에서근로자의연령에기초한기업의인사관리까지법률로금지하는것은사용자의영업의자유를제한할뿐아니라관료적이고비효율적인조치라고강력하게반발하였다. 그와달리노동조합은연령차별금지법을지지하면서도연금과관련한퇴직연령을높이거나조기은퇴경로로활용되는특별 ( 장애 ) 연금제도를개정하는것에는강력하게반발하는입장을보였다.1998 년에영국정부는공공부문부터직업소개와채용광고에서응시연령상한선제한을금지시켰고매년공공부문에서고령자의고용상태를보여주는지표를발표하였다. 198) 영국은채용및고용관계에서기업의연령차별적관행이만연한것으로평가되었기때문에연령차별금지법의제정이나그실효성에대해논란이더컸다. 고용에서연령차별에관한 2006 년조사에따르면조사대상사업장중에서평등한고용조건에관한사업장규칙을갖고있는비율은대략 72% 였는데그중에서차별금지사유로연령을포함하고있는비율은 56% 에그쳤다. 또한조사대상사업장의약 49% 가채용시에최고상한연령을정하고있었고, 고용관계에서대략 60 세가대체적인기준연령이되고있는것으로나타났다. 199) 221-33. 197) Frerich Frerichs and Gerhard Naegele.Discrimination ofolderworkersin Germany:Obstaclesand Options for the Integration into Employment.Journalof Aging & SocialPolicy 9(1):89-101.(1997). [http://www.haworthpress.com/store/toc_views.asp?tocname=j031v09n01_toc&desc=volume%3a%2 09%20Issue%3A%201] 198) Government'sResponsetotheSeventhReportfrom thecommiteesession2000-01.agediscrimination inemployment,educationandemploymentcommitee(2001). 199) Hilary Metcalf & Pamela Meadows,SurveyofEmployers'Policies,PracticesandPreferencesRelating toage,dwpresearchseriesno.29(2006) 또한응답자의약 1/5(21%) 은어떤직무는특정한연령집단에더적합하다고하였다. - 67 -
(2) 프랑스는고용에서연령차별을금지하면서결과적으로차이가있는처우가그합법적인목적하에객관적이고합리적인사유가있는경우그리고노동시장정책을실현하는수단으로서적절하고필요한경우에는차별에해당하지않는다고규정하였다. 그러면서차별로판단되지않는두가지경우를예시하였는데첫째는청년근로자와고령근로자를보호하기위하여일정한영역에서취업의범위를제한하거나금지하고특정고용조건을금지하는경우이고, 둘째는근로자의직업훈련및경력에따른필요나또는퇴직시점까지남은기간을이유로하여채용을위한최대임금을정하는경우이다. 200) 2006 년독일의연령차별금지법은채용, 고용, 직업훈련에서연령을이유로하는직접차별과간접차별을금지하였다. 또한 2006 년영국의연령차별금지법은고용, 직업훈련, 임금, 연금제도에서연령을이유로하는불합리한차별을금지하였다. 처음법안에는사용자가근로자의의무퇴직연령을정할수없도록금지하였지만논란끝에 65 세이상으로정한의무퇴직연령은허용하였다.65 세이상으로퇴직연령을정했더라도사용자는그 6개월전에퇴직조치에대한의사를해당근로자에게통지해야하며, 근로자는부당해고여부를다툴수있다. 그퇴직연령 2주전까지사용자가그통지를하지않고서근로자를퇴직시키면이는당연히부당해고가된다. 또한퇴직연령에이른근로자는그이후에도계속근로할것을사용자에게청구할수있다. 사용자는퇴직연령이후근로자의계속근로청구를거절할수있는권리가인정된다. 그러나그청구를심리하기위한회의를개최하여고려할의무가있다. 201) Ⅵ. 일본의고령자고용정책과평가 1. 일본의고령자고용현황을둘러싼사회제반상황 (1) 일본의고령화상황 2006 년도일본국립사회보장 인구문제연구소의일반인구통계따르면일본은 2006 년현재 65 세이상고령자가 20% 가넘는초고령사회에진입하였다.65 세이상인구비율이 7% 이상이고령화사회,14% 이상이고령사회라고칭한다고할때일본은 1970 년도고령화사회에도달하였고 1994 년에이미고령사회에도달하였다. 고령사회도달속도는 24 년, 초고령사회도달속도는 21 년으로세계적으로도유례없이빠른속도로도달하고있음을알수있다. 또한일본총무성의국세조사 ( 國勢調査 ) 에의하면 2005 년 10 월현재일본의 65 세이상고령자인구는 2,682 만명으로 2000 년의조사에비해 21.9% 증가하였고, 총인구대비 21% 로서 2000 년도의조사에비해 3.7% 가상승하여세계최고수준에도달하였다고한다.15 세미만의아동비율이세계최저수준으 200) 이는대부분공무원에관한것인데, 공무원의일반 ( 은퇴 ) 연금의최대납부기간이 15 년이다.2005 년행정명령은공무원채용을위한모든종류의시험에서연령제한을폐지하였다. 201) The EmploymentEquality (Age)Regulations 2006:Schedule 6 - Duty to considerworking beyond retirement. 사용자의고려의무위반에관해서는고용법원이관할한다. - 68 -
로떨어지는것을고려할때고령화속도와비율은최고수준을달린다고할수있다. 앞으로도일본의고령자인구는 2020 년까지급속히증가해, 그후에는대체로안정적인추이가될것으로예상하고있다. 한편총인구가감소하여고령화율은계속상승해 2015 년에는고령화율이 26.0%,2050 년에는 35.7% 에달해,3 명중 1명이 65 세이상고령자라는고령화가상당히진행된사회가도래할것으로보고있다. 202) (2) 일본의고령화를둘러싼제문제 가. 고령화영향에따른노동력인구의변화 전체의노동력인구는 1980 년의 5650 만명에서계속증가하여 2000 년에는 6766 만명이되었으나그후감소추세가나타나 2006 년 2월의시점에는 6272 만명으로약 500 만명이감소하고있다. 그러나총무성의노동력조사에따른결과에의하면 2005 년 60 세이상의노동력인구는전체의 14.6% 인 969 만명에이르고있다. 이는 1980 년 (9.36%) 에서계속증가하고있으며향후저출산 고령화가진행되면 2015 년에도 17.4% 까지상승할것으로예상하고있다. < 표 3-1-1> 일본노동력인구의추이와전망률 자료 : 日本內閣府,2006 高齡社会白書 ( 平成 18 年版 )18 쪽 2005 년까지는총무성 노동력조사,2015 년이후는후생노동성추계 (2005 년 ) 에서 노동시장에참가가 진행된사례 의수치 202) 日本內閣府, 2006 高齡社会白書 ( 平成 18 年版 ) 3~5 쪽참조. - 69 -