국내의정리뷰 19대국회선거구획정논의과정에대한리뷰 윤종빈 ( 명지대학교 ) Ⅰ. 들어가는말 20대총선을위한선거구획정은역대어느선거때보다뜨거운논란의대상이었다. 선거구획정의어려움과한계는항상예상되는문제이지만 20대의경우외형상으로선거구획정위가중앙선관위산하로소속을이전해독립성과중립성에대한기대가워낙상승했기때문에국민들의실망과비판이더커졌다고볼수있다. 20대총선선거구획정의결과를한마디로평가하자면, 총선을 40여일앞두고획정이완료되었고그과정에서선거구획정의독립성은전혀찾아볼수없었으며선거구획정이여야대리전양상으로전개돼파행과졸속을거듭하였다. 총선이후선거구획정의전면적인개혁이필요하다는문제제기에국민과언론및전문가들의상당한공감대가만들어졌지만과연정치권이선거구획정이라는기득권을포기할지에대해서는아직도걱정과우려가있는것이사실이다. 이글은이번선거구획정의과정과결과를핵심적인내용을중심으로살펴보고현재까지제기된개선방안중가장중요하면서현실적으로수용가능한대안을중심으로논의하고자한다. 그동안선거구획정의원칙과기준은헌법재판소의결정에따라몇차례변화를겪어왔다. 이러한변화는선거구간인구편차를줄여선거구의인구대표
190 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 성을증대시키는, 즉 1인 1표 1가치 라는표의등가성을실현하는방향의결정이었다. 1999년에는헌재가선거구간인구편차 4대1의원칙을마련하였고 2001년에는다시 3대1의원칙을마련하였다. 그리고 2014년 10월 30일에는선거구간인구편차가상하 50%(3:1) 가아닌 33.3%(2:1) 이바람직하다는의견으로공직선거법제25조 2항의별표1의구역표가헌법에합치하지않는다는결정이내려졌다. 그러나한편으로는지방의회의지역대표성보완기능이충실히이루어지기에지역대표성보다인구대표성이더중요하다고보는헌재의의견에동의하지못하고아직도국회의원에의한지역대표성기능이절실하다고보는견해도만만치않은것이사실이다. Ⅱ. 선거구획정의과정과결과 < 표 1> 은 2014년 10월, 헌법재판소에서기존선거구획정조항에대한헌법불합치결정이내려진이후부터선거구획정안의결과를담은공직선거법개정안이본회의에통과되기까지의과정을정리한내용이다. 1) 선거구획정위는법정시한내에선거구획정을종료해야했으나정당간의그리고정당내의입장이첨예하게대립해위원장중도사퇴등을포함한잦은파행을겪다가결국선거구획정의법정시한인 2015년 10월 13일을넘기게되었다. 이처럼선거구획정이제때이루어지지않아 12월부터예비후보로등록한출마자들은자신의선거구를알지못한채선거운동을시작해야했고일부예비후보들은국회를대상으로 부작위위법확인소송 을제기하기도하였다. 이렇듯파행을거듭한 20대총선의선거구획정은 2016년 2월 23일정의화국회의장과김무성 김종인양당대표회동을통해 지역구 253석 + 비례대표 47석 비율과 2015년 10월 31일을인구산정일로하는선거구획정기준 1) 국회홈페이지와뉴스 1(16/03/02), 주간경향 (16/05/18) 기사를참조하여재구성
19 대국회선거구획정논의과정에대한리뷰ㆍ 191 에합의하기에이르렀다. 이후정의장은여야합의획정기준안을선거구획정위에송부하였고 2월 25일까지제출을요청하였다. 이에획정위는 1월 5일전체회의후 48일만인 2월 23일오후 5시에전체회의를개최하여선거구획정작업을지속하였다. 그결과 2016년 2월 28일에획정위는 20대총선선거구획정안을합의해의결하였고국회에제출하였다. 20대총선선거구구역표가첨부된공직선거법개정안은국회안전행정위원회를통과하여 2016 표 1 20 대총선선거구획정의과정 일시 2014 년 10 월 30 일 2015 년 2 월 24 일 내용 헌법재판소, 기존선거구획정조항헌법불합치결정. 선거구별인구편차 3 대 1 에서 2 대 1 로변경요구 중앙선관위현행선거제도개선안발표. 권역별비례대표제신설, 지역구비례대표제동시입후보허용, 완전국민경선제도입 2015년 3월 18일 국회정치개혁특별위원회출범, 선거구획정, 선거제도개편논의시작 2015년 5월 29일 선거구획정위독립기구안본회의통과 2015년 7월 15일 중앙선관위산하선거구획정위원회출범 2015년 10월 13일 20대총선선거구획정안국회제출법정시한 2015년 11월 13일 20대총선선거구획정안국회처리법정시한 2015년 12월 3일 정의화국회의장, 여야대표와 20대총선선거구획정기준논의 2015년 12월 15일 20대총선예비후보등록시작 2016년 1월 1일 기존선거구법적효력상실 2016년 1월 6일 일부정치신인, 국회상대 부작위위법확인 소송제기 2016년 1월 8일 김대년선거구획정위원장사퇴 2016년 1월 18일 국회의장주재여야원내지도부회동재개 2016년 1월 23일 여야원내대표, 지역구 253석 + 비례 47석 원칙합의 2016 년 2 월 23 일 정의화국회의장 - 김무성 김종인양당대표회동 지역구 253 석 + 비례대표 47 석, 인구산정기준일 2015 년 10 월 31 일획정기준합의. 획정위는 48 일만에전체회의개최해선거구획정작업개시 2016 년 2 월 28 일선거구획정위, 선거구획정안확정후국회제출 2016 년 3 월 2 일국회본회의선거구획정안담은공직선거법개정안처리
192 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 년 3월 2일에는국회법제사법위원회를통과하였고, 같은날개정안은국회본회의를통과하게되었다. 본회의에서는재석의원 244명중찬성 174표, 반대 34표, 기권 36표로선거구획정안을담은공직선거법개정안이처리되면서마무리되었다. 2015년 5월 6일선거구획정위의독립기구화를포함한공직선거법개정안이국회법제사법위원회에서의결되었고 5월 29일본회의를통과하였다. < 표 2> 에서보여주고있는개정안의내용중가장핵심적인골자는선거구획정위의소속이국회에서중앙선관위산하로변경되었다는점이다. 또한선거구획정위의정수가 11인에서 9인으로줄었으며, 9인의위원은국회정치개혁특별위원회가학계, 법조계등으로부터추천받아선정하는 8인과중앙선관위원장이지명한 1인으로구성된다. 한편선거구획정위의위원추천 지명에있어국회의원이나획정위설치일전 1년간당원이었던사람은배제된다. 또한과거와달리선거구획정위가작성한보고서는국회정개특위의수정없이본 표 2 선거구획정위원회관련현행공직선거법과개정안의골자비교 현행 개정안 소속국회중앙선거관리위원회 상설여부비상설비상설 인원 11 인 9 인 대상자격획정절차국회수정권한 학계, 법조계, 언론계, 시민단체및선관위추천인중국회의장위촉 국회의원, 지방의원, 당원배제 국회의석가진정당에의견진술기회부여, 획정위보고서를선거일전 6 개월까지국회의장에게제출 선거구획정안존중하여의결 중앙선관위위원장지명 1 인과학계, 법조계, 언론계, 시민단체, 정당추천인 8 인국회선정후선관위위원장위촉 국회의원및당원배제 ( 획정위설치일전 1 년간당원경력자포함 ) 선거구획정안및보고서선거일전 13 개월까지국회의장에게제출 상임위재적의원 2/3 이상찬성으로 1 회수정요구 출처 : 김종갑 (2015), 국회정치개혁특별위원회자료
19 대국회선거구획정논의과정에대한리뷰ㆍ 193 회의에곧바로부의할수있게되었다. 원칙적으로정개특위는선거구획정위가제출한획정안을수정할수는없지만획정기준에명백히위반된다고판단될경우 1회에한해상임위재적의원 3분의2 이상의찬성으로수정을요구할수있다. 2016년 3월 2일국회본회의를통과한선거구획정안은지역별인구편차가 2대1을넘지않도록한헌법재판소의결정을바탕으로인구하한 14만, 상한 28만명기준에맞춰전국선거구를 253개로나눴다. 국회의원정수는 300명 ( 지역구 253명, 비례대표 47명 ) 이고지역구획정기준이되는인구는선거일로부터 15개월전달의마지막날현재의인구로논의되었는데이번 20대총선에서는 2015년 10월 31일인구를기준으로하였다. 아래의 < 표 3> 은 20대총선에서변경된선거구를정리한표이다. 총의원정수의측면에서보면증가한지역구는 12곳이고감소한선거구는 5곳으로결과적으로 7개의지역구가증가하게되었다. 서울 1곳, 인천 1곳, 대전 1곳, 경기 8곳, 충남 1곳의선거구가늘어났고강원, 전북, 전남이각 1곳, 경북 2 곳이감소하였다. 선거구의변경내용은크게경계조정, 구역조정, 분구, 통합등으로구분할수있다 ( 홍재우 2016). 2) 경계조정은복수의선거구를가진하나의기초자치단체내에서동별인구수의변동으로인해경계가변경된것을의미한다. 구역조정은복수의선거구에들어가있는기초자치단체의선거구가선거구수의변화없이변경되는것이다. 선거구변경에서핵심인분구는하나의선거구가두개로늘어나거나두개의선거구가합쳐진뒤세개로나누어지는경우이며전체적으로선거구의수가늘어나는결과를초래하였다. 또한통합은다수의선거구를합쳐결과적으로선거구수가줄어드는것이다. 20대총선에서분구, 통합, 경계조정, 구역조정을포함해변경된선거구는총 43개였다. 2) < 표 3> 에서는선거구의이름을변경한명칭변경의내용은포함하지않았다.
194 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 표 3 20대총선선거구변경내용 광역시도 전체증감 의석수 증감내역 서울 +1 49 분구 (+2), 통합 (-1), 경계조정 (1) 경기 +8 60 분구 (+8), 경계조정 (2) 대구 0 12 경계조정 (2) 인천 +1 13 분구 (+1), 구역조정 (1), 경계조정 (2) 광주 0 8 구역조정 (1), 경계조정 (1) 대전 +1 7 분구 (+1) 울산 0 6 - 부산 0 18 분구 (+1), 통합 (-1), 경계조정 (1) 강원 -1 8 통합 (-1) 충북 0 8 경계조정 (1), 구역조정 (1) 충남 +1 11 분구 (+2), 통합 (-1) 전북 -1 10 통합 (-1), 경계조정 (1) 전남 -1 10 통합 (-1), 구역조정 (1), 경계조정 (1) 경북 -2 13 통합 (-2), 구역조정 (1) 경남 0 16 분구 (+1), 통합 (-1), 경계조정 (1) 제주 0 3 - 총의석 253 분구 16곳, 통합 9곳구역 경계조정 18곳 출처 : 중앙선거관리위원회보도자료 (2015) Ⅲ. 선거구획정개선방안 제20대국회의원선거를위한선거구획정은파행을거듭했고결과적으로늑장획정으로마무리되자정치권은거센국민적비판을맞게된다. 철저한당리당략에막힌늑장선거구획정과함께당내후보공천또한파행을거듭하자국민들의거대양당에대한실망감이극에달했고이는제3정당에대한지지로연결되었다. 선거가종료된후이번총선이부실해졌던근본적인출
19 대국회선거구획정논의과정에대한리뷰ㆍ 195 발점이었던선거구획정에대한개혁아이디어가쏟아져나왔다. 이러한개선방안들을종합해볼때무엇보다도가장중요한지적은아무리좋은제도적대안일지라도정치권이개입하면실효를거둘수없다는점이다. 정당간의, 정당내의이해관계가첨예하게대립할수밖에없는생존의문제이기때문이다. 아마도정치권또한공직선거법에의해선거구획정과정에서자신들이개입할수있는통로를차단해주면당내의상호이해관계충돌과국회의파행을막을수있기에반대하지않을것으로예상된다. 이러한현실을염두에두고선거구획정의독립성과공정성을확보할수있는몇가지대안을제시하자면다음과같다. 첫째, 선거구획정위원구성에대한의결권을현재와같이국회정개특위가가져서는안된다. 2015년 5월공직선거법개정으로선거구획정위가중앙선관위소속이되었고보고서의내용도국회가수정하지못하게변경되었지만구성의독립성이없으니이러한개정도무용지물이되었다. 즉, 획정위원이여야대리인으로채워져위원들이회의에서독자적인목소리를내지못하고정당의지시를받는양상이나타나서는안된다. 이를방지하기위해서는획정위원선임의최종의결권한을현재와같이국회정개특위가아닌중앙선관위가가져야한다. 중앙선관위가학계, 법조계, 시민단체등의추천을받아중립적인인사로구성할권한을가지면서중립성과독립성에책임을져야할것이다. 통계청장과행정재판소판사 1인을포함해선거구획정위를별도기구로구성하는독일과선거관리 통계실무공직자로사전에위원을법으로규정해둔호주의사례를참고해야할것이다. 둘째, 선거구획정위를상설화해야한다. 주지하다시피독일, 호주, 일본의경우선거구획정위가상설화되어있다. 민주주의가발전한국가에서도획정의어려움을인식하고상설화해서다양한제도적, 인적지원을제공하고있다. 상설화의가장큰이점은획정위원들이현장을직접답사하고조사할수있는권한과시간을마련해주는것이다. 주지하다시피전통적인생활권을무시한획정으로충북괴산군유권자들은투표거부운동과투표용지에기표하지
196 ㆍ의정연구제 22 권제 2 호 ( 통권제 48 호 ) 않는무표효찍기운동을전개하기도하였다. 이처럼헌법재판소의결정으로인구대표성을강조하다보니지역대표성은약화되고있는데이에대한실질적인보완이없다보니농어촌을포함한소외지역민의반발이생길수밖에없다. 만약획정위가상설화되어충분한시간이부여된다면인구가줄어들어피해를보는지역을답사해현장의목소리를직접청취하고대표성을보완할수있는대안마련이가능할것이다. 마지막세번째개선방안으로필요할경우지역구및비례대표의원정수결정과이에따르는부분적인선거제도개선에대한권한을획정위에부여해야한다. 이번선거구획정과정에서나타났듯이정치권이의원정수변경권한을부여잡고있는경우선거구획정위가할수있는역할은극히제한적일수밖에없다. 현재의선거구획정구조에서정치권을아예배제하고의원정수를조정하는일을쉽지않다. 획정위원선임과함께어쩌면가장핵심적인개혁의과제는선거구획정에수반되는선거제도의일부변경에대한권한을획정위에부여하는것이다.
19 대국회선거구획정논의과정에대한리뷰ㆍ 197 참고문헌 김종갑. 2015. 선거구획정위원회관련개정안통과의의미와향후과제. 국회입법조사처이슈와논점 996호. 윤종빈. 2015a. 국회의원선거구획정개선의과제 국회정치개혁특별위원회공청회발표문.. 2015b. 선거제도개혁의쟁점과과제 한국정치학회 2015년춘계학술회의. 서울. 4월. 홍재우. 2016. 제20대국회의원선거선거구획정과정및평가. 의정연구 47호, 5-46. 정치개혁특별위원회. 2015. 공직선거법일부개정법률안 ( 대안 ) ( 발의일 : 2015년 5월, 의안번호 : 15038, 제안자 : 정치개혁특별위원장 ). 중앙선거관리위원회. 2015. 선거구가변경된예비후보자는 3. 13. 까지선거구선택해야 보도자료. 3월 4일.