A Study on the Income Protection for the Disabled with a focus on the Invalidity Pension of National Pension Scheme, Disability Pension and Permanent Disability Benefit of Workers Compensation Insurance
연구보고서 2011-15 장애연금제도발전방안연구 - 장애 장해 장애인연금간효과적인역할정립중심으로 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄가격 2011 년 12 월신화연외김용하한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 : 122-705) 대표전화 : 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) 대명기획 6,000 원 c 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-784-2 93330
머리말 올해장애인연금법이도입되면서우리나라의장애인소득보장체계는새로운국면을맞이하게되었다. 장애인연금제도도입에따라장애인소득보장제도는크게무기여방식의장애인연금과사회보험방식인국민연금의장애연금으로구분되어지고, 그밖에업무상재해로장해가발생할경우지급되는산재보험의장해급여가운영되고있다. 장애인연금을도입함으로서기존의국민기초생활보장제도의생계급여대상자선정시장애인을고려하지않아소득보전급여의사각지대였던차상위계층의장애인에게도장애연금을지급하게됨으로서소득보장체계외연상발전이있다. 또한국민연금사각지대에있던장애인에게기초장애연금을지급함으로서소득보장체계구축에크게기여할것으로기대된다. 장애인연금이기존의국민기초생활보장제도와국민연금장애연금과의사각지대일부를해소한다는측면에서그의의가있으나, 사회보험방식의국민연금제도와무기여방식의장애인연금과의역할분담이명확하지않는등의문제점을내포하고있다. 또한장애인연금은국민연금의장애연금과의중복수급을허용하고있으나, 급여수준측면에서는최저보증연금제도로보기도어렵다. 국민연금등기존의장애연금별특성을고려하여기초장애연금제도의역할을명확하게하지않는다면오히려장애인계층간소득격차를키움으로서복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 최근장
애소득보장제도와관련하여대두되고있는문제점들을종합적으로검토할필요가있다. 이러한문제의식하에본연구는신화연부연구위원의책임하에우리연구원의윤석명연구위원과함께원외연구진으로는윤상용교수가참여하였다. 보고서를작성한연구진과더불어본보고서를읽고유익한조언을제공해주신조흥식교수, 권문일교수, 국민연금연구원이용하선임연구위원에게감사를표하고싶다. 본연구가우리나라의장애인소득보장제도발전을위한유용한자료로활용될수있기를기대해본다. 이같은기대에도불구하고본연구에수록된연구내용은연구자개인의의견일뿐한국보건사회연구원의공식견해가아님을밝히는바이다. 2011 년 12 월 한국보건사회연구원장 김용하
목차 Abstract 1 Contents 요약 3 제 1 장서론 29 제2장우리나라장애소득보장제도현황 35 제1절장애인과소득보장 35 제2절우리나라의장애소득보장제도개관 38 제3절장애인연금과장애수당제도 41 제4절국민연금의장애연금 44 제5절산재보험의장해급여 47 제6절공무원의장해급여 53 제3장 OECD 국가의장애소득보장제도 61 제1절장애소득보장제도분석기준 61 제2절 OECD 국가의장애소득보장제도 64 제3절선진외국의장애인소득보장수준비교 91 제4절최근 OECD 회원국의장애소득보장개혁동향 97 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간 문제점검토 117 제 1 절국민연금의장애연금 117
제 2 절장애인연금제도 131 제5장국민연금장애연금과장애인연금개선방안효과분석 139 제1절국민연금의장애연금과장애인연금개선방안 139 제2절현행제도유지시 144 제3절개선방안에대한효과분석 152 제 6 장결론및정책제언 163 참고문헌 169
Contents 표목차 표 2-1 장애급여의구성요소 37 표 2-2 장애인등록현황 (2010년말기준 ) 40 표 2-3 등록장애인에대한공적연금가입실태 40 표 2-4 장애인연금의부가급여 (2011년기준 ) 41 표 2-5 장애인연금대상자수 (2010년기준 ) 42 표 2-6 장애수당 (2011 년기준 ) 42 표 2-7 장애아동수당 (2011 년기준 ) 43 표 2-8 장애인연금과장애수당제도개요 43 표 2-9 2011 년장애인연금과장애수당지출예산 44 표 2-10 국민연금의장애연금평균급여액 (2011 년 9월기준 ) 45 표 2-11 국민연금장애연금수급자수추이 46 표 2-12 국민연금장애연금급여지출규모추이 47 표 2-13 산재보험적용현황 49 표 2-14 산재보험급여종류별수급조건및급여수준 50 표 2-15 산재보험장해급여수급자수현황 51 표 2-16 산재보험장해급여액규모현황 52 표 2-17 공무원의장해급여지급형태및급여수준 53 표 2-18 공무원장해급여등급별지급비율 53 표 2-19 공무원의재해발생건수추이 54 표 2-20 공무원장해급여수급자수및급여지출추이 55 표 3-1 OECD 주요국가의기초연금유형 62 표 3-2 주요 OECD 회원국의장애급여운용현황 66 표 3-3 주요 OECD 회원국의장애연금급여수준비교 68
표 3-4 주요선진외국의비기여소득보전급여의지급액기준 70 표 3-5 주요선진외국의비기여소득보전급여의지급액 71 표 3-6 ILO 조약별, 사회적위험별최저급여기준 72 표 3-7 외국선행연구에서의추가비용요약 73 표 3-8 주요선진외국의추가비용급여의지급액 74 표 3-9 OECD 회원국의기여소득보전급여에서의장애기준 80 표 3-10 주요선진외국의비기여소득보전급여에서의장애기준 83 표 3-11 장애연금에서의장애평가핵심항목 86 표 3-12 장애연금수급요건으로서 ICF 외평가항목 87 표 3-13 주요선진외국의비기여소득보전급여에서의자산조사유형및범위 90 표 3-14 OECD 국가의 GDP 대비공적 사적장애급여및상병급여지출 92 표 3-15 OECD 회원국의장애급여지표점수 95 표 3-16 장애급여지표및세부기준 96 표 4-1 국민연금장애연금수급자수추이 ( 장애등급별 ) 119 표 4-2 국민연금장애등급별수급자수구성비 120 표 4-3 장애발생시점별국민연금소득대체율 123 표 4-4 국민연금의장애연금평균급여액추이 124 표 4-5 장애인연금및국민연금의장애연금평균급여액비교 127 표 5-1 국민연금장애연금제도개선방안 142 표 5-2 등록장애인수와장애소득보장제도대상자수전망 ( 현행제도 ) 145 표 5-3 장애소득보장제도급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 146
Contents 표 5-4 장애인연금과장애수당대상자수및급여지출전망 ( 현행제도 ) 146 표 5-5 장애인연금대상자수전망 ( 현행제도 ) 147 표 5-6 장애인연금액가정 148 표 5-7 장애인연금급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 149 표 5-8 장애발생률 (2010 년말기준 ) 150 표 5-9 장애수당대상자수및급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 151 표 5-10 장애소득보장제도대상자수전망 ( 개선방안 ) 153 표 5-11 장애소득보장제도급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 155 표 5-12 장애인연금과장애수당대상자수및급여지출전망 ( 개선방안 ) 156 표 5-13 장애인가구의소득분포 (2008 년장애인실태조사 ) 157 표 5-14 장애인연금대상자수전망 ( 개선방안 ) 158 표 5-15 장애인연금급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 159 표 5-16 장애수당대상자수및급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 160 그림목차 그림 2-1 소득보장의필요성과관련사회적위험의종류 35 그림 3-1 OECD 회원국의장애급여수급률 93 그림 3-2 노르웨이 WAA 평가시스템개편방안 113 그림 5-1 장애소득보장제도대상자수비교 154 그림 5-2 장애소득보장제도급여지출규모비교 155
Abstract A Study on the Income Protection for the Disabled with a focus on the Invalidity Pension of National Pension Scheme, Disability Pension and Permanent Disability Benefit of Workers Compensation Insurance Income security system for the disabled in Korea faces the new stage this year with the introduction of Disability Pension Act; the system divides into Disability Pension, non-contributing pension, and Invalidity Pension of National Pension Scheme, which is social pension. In addition, there is Permanent Disability Benefit of Workers Compensation Insurance, which applies to the disability due to work injury. Disability Pension Act improves the income security system for the disabled by providing pension to the disabled people who live slightly above the poverty line, but was excluded in the National Basic Income Security scheme since it does not consider the disability in selecting the beneficiary. It is also expected that Disability Pension contribute to building up the income security system by providing the basic disability pension to the disabled who is not covered by National Pension due to inborn disability or not satisfying the conditions of the scheme. Although it resolves the gaps in coverage in National Basic 1 Abstract
Livelihood scheme and National Pension scheme in some degree, Non-contributing Disability Pension has a problem of not being clearly distinguished from National Pension, which is social pension scheme. In addition, it is difficult to consider Disability Pension as minimum guaranteed pension although it allows the overlaps with Invalidity Pension of National Pension. Therefore, there should be clarification between disability benefit schemes considering the characteristics of each scheme, otherwise, there would be increase of income disparity among the disabled and decline of redistribution. This study aims to examine the raised the issues related to 2 장애연금제도 발전방안 연구 current income security system for the disabled. It tries to suggest the desirable direction for restructuring the income security system for the disabled through the case studies of multi-pillar income security system for the disabled in other countries. The study also presents the suggestions to improve system by examining the current status of Disability Pension and Invalidity Pension of National Pension, exploring the ways for effective role sharing between the schemes with financial analysis and analyzing the effect of each suggestion.
요약 제 1 장서론 2010년 7월부터장애인연금제도도입에따라장애소득보장제도는크게무기여방식의장애인연금과사회보험방식인국민연금의장애연금으로구분할수있음. 1) 중증장애인을대상으로하는장애인연금제도는장해로인해근로능력이상실또는저하로인한소득감소 ( 기초급여 ) 와장애로인한추가비용 ( 부가급여 ) 을보전하기위해매월일정수준의연금액을지급하는제도임. 국민연금제도의장애연금은장애발생과함께본인의기여가전제조건이되므로선천적장애나연금수급조건을충족하지못할경우에는장애연금을수급하는데한계가있음. 그밖에업무상재해로장해가발생할경우에는산재보험의장해급여가지급되고있음. - 공무원, 교직원등의특수직역연금가입자는업무상재해로장해가발생할경우지급되는재해보상제도의장해급여가있음. 3 요약 1) 장애인연금을수급하면서최저생계비에못미치는가구는국민기초생활보장제도를통해최저생계는필수적으로보장하고있음 ( 장애인연금액은국민기초생활보장제도의소득평가액산정시제외 ).
- 현재퇴직연금제도에서는장해발생에대한급여는제공하지 않고있음. 국민연금장애연금과장애인연금제도내 제도간문제점및개선방안검토 장애인연금, 국민연금의장애급여및산재보험의장해급여등장애관련소득보장제도간효율적인역할정립을위한발전방안제시 국민연금장애연금과장애인연금에대한재정분석및개선효과분석 장애인연금과국민연금의장애연금간개편방안에따른재정효과분석 - 장기적인관점에서의장애소득보장제도개선방안에대한재정효과분석 4 장애연금제도 발전방안 연구 주요연구내용 우리나라의장애소득보장제도현황분석 ( 제2 장 ) OECD 국가의장애소득보장체계연구 ( 제3장 ) 국민연금의장애연금과장애인연금제도내제도간문제점검토 ( 제4 장 ) 국민연금의장애연금과장애인연금개선방안에대한효과분석 ( 제5 장 ) 주요연구결과및결론 ( 제6 장 )
제 2 장우리나라의장애소득보장제도현황 장애인소득보장제도개관 일반장애에대한우리나라의소득보장제도는현재크게사회보험방식인국민연금, 무기여연금인장애인연금그리고국민기초생활보장제도로구성 일반국민과일반장애에대한보편적소득보장은 1988년국민연금이도입되면서시작, 최근장애인연금도입으로크게확충되는추세임. 장애인에대한공적연금과개인연금을포함한연금가입상태를살펴보면, 등록장애인중과반수이상이연금제도에가입되어있지않은것으로나타남. 2) 공적연금가입실태를살펴보면 2005년 21.6% 에서 36.8% 로크게증가한것을알수있음. - 특히국민연금제도가입이 20.8%(2005년 ) 에서 34.4%(2008 년 ) 로크게증가하였음. 5 요약 1. 장애인연금과장애수당제도 장애인연금제도는중증장애인 ( 장애등급 1급, 2급, 3급중복장애 ) 에게근로능력상실등으로인해줄어드는소득과장애로인해추가로드는비용을보전하기위해도입되었음. 조세를재원으로자산조사를거쳐수급자를선정하고매월일정 2) 장애인은노인보다소득수준은열악하고 (39.5 만원대비 58.4 만원 ) 생활비용은추가로지출되는것으로조사되었음.(2008 년장애인실태조사 )
액의연금을지급하고있음. 장애인연금 대상자 - 기초급여 : 18세이상장애인중장애등급 1급, 2급및 3급중복장애인에대해소득하위 60% 이하 3) 인자 - 부가급여 : 장애인연금기초급여수급대상자중국민기초생활보장수급자, 차상위계층및 65세이상차상위초과자 4) - 2010년장애인연금수급자수는 326천명으로, 18세이상중증장애인대비 56.7% 가장애인연금을수급함. 급여액 ( 월액 ) 5) : 기초급여 + 부가급여 - 기초급여 : 9.1만원 6) - 부가급여 7) : 추가비용보전차원에서지급되는급여 6 장애연금제도 발전방안 연구 ( 경증 ) 장애수당 대상자 : 18세이상장애인의장애등급 3급 ~6급중국민기초생활보장수급자및차상위계층 수당 ( 월액 ): 2만원 ( 시설이용자 )~3만원( 기초생활수급자, 차상위계층 ) 장애아동수당 대상자 : 18세미만장애등급 1급~6 급장애인중국민기초생활보 3) 2011 년선정기준액은단독가구 53 만원, 부부가구 84.8 만원 4) 소득인정액이선정기준액이하이면서기초생활보장수급자또는차상위계층이아닌자를뜻함. 5) 1인수급자중심으로정리함. 6) 9.1만원은 2011년국민연금급여산식 A값의 5% 임. 7) 장애인연금중 65세이상인경우 15만원 ( 국민기초생활보장수급자 ), 5만원 ( 차상위계층 ), 2 만원 ( 차상위초과자 ) 을지급함.
장수급자및차상위계층 8) 수당 ( 월액 ): 2천원 ( 경증장애, 시설이용자 )~20만원( 중증장애, 기초생활대상자 ) 장애아동수당은부모의경제적수준을반영하여지원대상을선정하므로먼저부모에게부양책임이있고국가가후지원하는제도로볼수있음. - 장애 ( 아동 ) 수당역시경증장애수당과마찬가지로매년재정상황에따라급여수준을결정하고있는데급여수준에대한보다명확한기준을제시할필요가있음. 표 1 장애인연금과장애수당제도개요 구분 장애아동수당 ( 경증 ) 장애수당 장애인연금 연령 18세미만 18세이상 장애등급 1~6급 3~6급 1급, 2급, 3급중복장애 소득기준국민기초생활보장수급자, 차상위계층소득하위 60% 급여액 ( 월액 ) 20~2 만원 2~3 만원 기초급여 (9 만원 ) + 부가급여 (6 5 만원 ) 7 요약 2. 국민연금의장애연금 국민연금장애연금의수급조건 국민연금 가입중 발생한장애일경우에한해장애연금을수급할수있음. - 가입중 이라함은보험료를납부하고있거나납부예외상태를뜻하는것으로, 8) 소득인정액이최저생계비 (2011 년 53 만원 ) 의 120% 이하인경우
- 적용제외 (18세미만, 60세이상, 전업주부등 ) 인경우에는장애가발생하더라고장애연금을수급할수없음. 국민연금제도가입중에장애가발생할경우장애연금을수급하기위해서는보험료납부에대한최소한의기간을충족해야함. - 장애발생시점에서최소한 1개월이상보험료를납부해야하고 - 전체가입기간 9) 중보험료납부기간이 2/3 이상인경우에장애연금을수급할수있음. 국민연금장애연금의급여수준 장애연금은기본연금액과부양가족연금월액을합산하여매월지급되고있음. - 기본연금액은가입기간별, 본인소득수준, 장애등급별로차등하여지급함. 가입기간이 20년미만인경우 20년을기준으로기본연금액 8 장애연금제도 발전방안 연구 을산정함. 장애등급별로는기본연금액의 100%(1급 ), 80%(2급 ), 60%(3 급 ), 일시금 (4급) 을지급함. 2011년 3월기준으로장애연금평균월액을살펴보면 386천원이지급되고있음. - 장애연금액은국민연금급여산식의 A값대비 21.2% 로, 국민연금평균소득자가 20년을가입한경우지급되는연금액을수급하고있음. - 장애등급별로는 1급 528천원 (A값대비 28.9%), 2급은 419천원 (A값대비 23.0%), 3급은 327천원 (A값대비 17.9%) 을지급하고있고, 평균으로는 386천원이지급되고있음. 9) 납부예외나적용제외기간은제외함.
3. 산재보험의장해급여 산업재해보상보험제도 10) 는 1963년에제정되어 1964년부터시행되고있는우리나라최초의사회보험제도임. 산업재해로인하여부상또는사망한경우는그피해근로자나가족을보호내지보상해주기위함. 산재보험의적용대상은상시근로자 1인이상의사업또는사업장에서종사하는모든근로자 당연적용사업장의근로자는고용형태나명칭과상관없이모두가입대상임. 산업재해근로자에게장애가발생할경우장해급여를지급하고있음. 신체에정신적또는육체적장해가남아장해급여지급대상에해 당될경우장해등급 11) 에해당되는지급일수에평균임금을곱하여 지급함. 장해급여는장해등급에따라연금 (1~3 등급 ) 과일시금 (4~14 등급 ) 9 요약 으로지급하고있고 4~7 등급은연금또는일시금을선택할수 있음. 산재보험장해급여는산업재해로인한장애인이될경우장해급여를지급하므로, 근로능력유무에따라가입대상이결정되므로일반장애인에대한소득보장제도의역할에는한계가있음. 한편산재보험의장해급여수급자가국민연금을수급할경우국 10) 이하산재보험이라칭함. 11) 장해등급은장해정도에따라 14등급으로구분되며장해급여는연금과일시금방법으로지급함.
민연금을 50% 감액해서지급하고있음. 4. 공무원의장해급여 공무원이공무상질병및부상이발생할경우요양을하거나폐질상태또는사망할경우당사자및유족에게재해보상급여를지급함. 공무원재해보상급여의종류로는요양비, 장해급여, 유족보상금등이있음. 공무상질병및부상에의한장해 12) 로퇴직또는퇴직이후그질병및부상으로장해가발생할경우장해급여를지급함. 장해정도 (1~14등급) 에따라보수월액의 52%(1등급 ) ~9.75%(14 등급 ) 를매월지급 - 매년소비자물가지수와공무원보수변동률에따라해마다급 10 여액을조정하여지급 장애연금제도 발전방안 연구 공무원재해보상제도는민간의산재보험제도와유사한성격을가지고있는제도임. 그러나산재보험제도와공무원재해보상제도를비교시차이가있음. 장해급여의경우에는산재보험에서와는달리공무원재해보상에서는공무원이퇴직한경우에만장해급여가지급되며, 비공무상재해의경우에는공무원재해보상급여를지급받지못함. 12) 질병및부상으로인한증상이안정된후 6 개월이경과한이후자연적으로나타나는최종상태를기준으로장해여부및등급을판단함.
산재보험과공무원재해보상제도에있어서의장해급여의수준또한서로다른지급방법의채택으로인해수준차이를보이고있음. 동일한재해가발생하더라도장해등급 1급 ~7급의경우산재보험이공무원의장해급여수준이현저하게더높은수준을지급하고있음. 반면 8급이하의경우에는산재보험이공무원에게지급되는장해급여에비해급여수준이더낮은것으로나타남. 공무상재해보상의경우산재보험에서와는달리유족급여가연금형태로지급되지않음. 공무상질병또는부상으로인하여재직중에사망할때유족에게지급되는유족급여는일시금 ( 보수월액의 36배 ) 으로지급하고있음. 제 3 장 OECD 국가의장애소득보장제도 11 OECD 국가의장애인소득보장체계를비교적관점에서입체적으로 파악하기위해장애급여를구성하는핵심적인요소를기준으로국 가간공통의특성과아울러차이점을살펴보았음. 요약 OECD 회원국은장애인소득보장의두축이라고할수있는소득보전급여와추가비용급여를각국의상황에맞게다양한소득보장전략을조합하여운용함으로써장애인소득보장체계의제도적틀을구축하고있음. 우리나라를포함한대부분의 OECD 회원국에서이러한 3 층의안전 망을구축하고있는것으로나타남.
소득보전급여와추가비용급여중에서재원의규모와지급대상자등에서비교우위를점하고있는것은소득보전급여임. - 각국이장애로인한소득상실의위험을장애로인한추가비용발생보다더큰사회적위험으로간주하고보다더적극적으로대처하고있음을보여주는것임. 장애연금과일반부조의동시수급도대개허용되지않는것이각국의소득보전급여체계에서나타나는보편적인경향임. 대부분의국가에서장애연금의급여수준이충분히높게설계되어있고, 각각의소득보전급여가대상자를달리하는상호배타적관계에있기때문임. 한편영국, 미국등일부국가에서는장애연금과장애부조와의병급을허용하고있음. - 장애연금의급여수준이타국가들에비해상대적으로낮기 12 때문임. 장애연금제도 발전방안 연구 2층연금체제로서보편적공적연금체계내에설계되어있는기초장애연금의경우에는수급하는 ( 소득비례 ) 장애연금액이일정수준이하인경우, 기초장애연금과 ( 소득비례 ) 장애연금의동시수급은가능함. 추가비용급여는소득보전급여수급여부와관계없이추가비용급여의수급조건을충족한다면수급할수있는것이일반적임. 장애연금의경우에는기여기간, 보험료납입액및근로능력손상정도를고려하여소득상실이전의생활수준을유지하는것을목표로정해진연금액산정공식에따라장애연금을지급함. 기초장애연금또는장애부조의경우에는최저임금, 최저생계비,
장애연금지급수준등을고려하여급여수준을결정함. - 근로능력이있는계층을대상으로하는일반부조의지급수준 보다는높은것이일반적임. OECD 회원국의본인기여방식장애연금의급여수준을최저임금대비장애연금비중이라는척도로살펴보았음. 우리나라는동비율이 47% 로서호주와영국보다는약간높았지만룩셈부르크 (99%) 와스페인 (118%) 에비해서는매우낮음. - 호주와영국의경우장애연금뿐만아니라장애부조, 장애수당, 실업급여, 퇴직급여등장애인이수급할수있는다양한공적급여가존재하고있음. - 장애인연금과장애수당을제외하고는장애인이수급할수있는공적급여가거의없는우리나라와는상황이다르다고할수있음. 제4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간문제점검토 13 요약 1. 국민연금의장애연금 국민연금장애연금의수급조건 국민연금제도가입중에발생한장애일경우에한해장애연금을수급할수있음. - 가입중 이라함은보험료를납부하고있거나납부예외상태를뜻하는것으로적용제외인 (18세미만, 60세이상, 전업주부등 ) 경우에는장애가발생하더라고장애연금을수급할수없음.
국민연금가입중에장애가발생할경우장애연금을수급하기위해서는보험료납부에대한최소한의기간을충족해야함. - 장애발생시점에서최소한 1개월이상보험료를납부해야하고전체가입기간 13) 중보험료납부기간이 2/3 이상인경우에장애연금을수급할수있음. 장애연금급여수준 장애연금은기본연금액과부양가족연금월액을합산하여매월지급되고있음. - 기본연금액은가입기간별, 본인소득수준, 장애등급별로차등하여지급함. 가입기간이 20년미만인경우 20년을기준으로기본연금액을산정함. 장애등급별로는기본연금액의 100%(1급 ), 80%(2급 ), 60%(3 14 급 ), 일시금 (4 급 ) 을지급함. 장애연금제도 발전방안 연구 국민연금의장애연금은보험료납부여부및적용제외등장애발생시점에서의국민연금가입상태에따라서로다른수급조건을적용하고있음. 지역가입자중납부예외자의경우 1개월이상만납부해도장애연금을수급하는반면, 지역가입자의소득신고자는 2/3이상납부해야만장애연금수급권이발생함. 적용제외의경우국민연금보험료를납부한이력이있음에도불구하고적용제외기간에장애가발생할경우장애연금을수급할수없음. 13) 납부예외나적용제외기간은제외함.
- 적용제외기간에사망할경우가입이력 (10 년이상 ) 에따라유 족연금수급권이발생하고있음. 국민연금급여산식 A값 14) 대비국민연금장애연금평균급여액은시간이지남에따라점차감소하게됨. 국민연금전체가입자평균소득에비해상대적으로낮은장애연금수급자의소득수준과계속수급자의경우연금액이매년물가에의해연동되므로시간이지남에따라 A값대비평균연금액수준이감소하는것으로전망됨. 장애인연금의기초급여와국민연금장애연금의평균급여액비교 현재국민연금급여산식 A값의 5% 수준인장애인연금의기초급여를기초노령연금과마찬가지로 2012년부터매년인상하여 2028년이후에는 10% 로가정함. 전망결과에따르면 2015년에는장애인연금의기초급여가국민연금의장애연금대비 33.2% 로나타나나, 시간이지남에따라그비율은급격하게증가하여 2070년에는 90.5% 로전망됨. 장애인연금의기초급여를 10% 까지인상한다고가정하기는하였으나, 장기적으로국민연금의장애연금수준이장애인연금과유사한수준으로나타남. 15 요약 무기여방식인장애인연금과본인이기여해야수급할수있는국민연금의장애연금급여수준이유사해진다면국민연금가입을회피할수있는단초를제공할수있으므로장기적인관점에서제도간역할정립을보다명확하게할필요가있음. 14) 국민연금전체가입자의최근 3 년간월평균소득 ( 물가반영 ) 을뜻함.
2. 장애인연금 장애인연금이기존의국민기초생활보장제도와국민연금장애연금과의사각지대일부를해소한다는측면에서그의의가있으나, 사회보험방식의국민연금제도와무기여방식의장애인연금과의역할분담이명확하지않는등의문제점을내포하고있음. 장애인연금제도는기초노령연금제도와마찬가지로제도적성격의모호성을내포하고있으므로장기적인관점에서국민연금과의관계재정립이필요한것으로판단됨. 국민연금장애연금의특성을고려하여장애인연금제도의역할을명확하게하지않는다면, 오히려장애인계층간소득격차를키움으로서복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있음. 장애인연금은기초급여와부가급여로구분하여그기능과역할을구 16 장애연금제도 발전방안 연구 체화할필요가있음. 기초급여가국민연금급여산식 A값에연동하여매년결정되므로소득상승분, 물가변동분등이반영되도록설정함. - 현재국민연금급여산식 A값의 5% 를지급하고있는기초급여수준을기초노령연금과동일하게 10%(2028년 ) 까지점진적으로인상하기위한법적근거를마련할필요가있음. - 장기적으로국민연금과기초노령연금과의재구조화방안을고려하여기초급여도함께개선할필요가있음. 부가급여는추가지출비용인 21만원 15) 을상당수준보전할수있도록점진적으로인상할예정임. 15) 생활비용으로지출하는각종의료비, 교통비, 재활치료비등으로, 매월평균 21 만원을추가소요하는것으로조사됨 ( 변용찬외 (2009) 참고 ).
- 장애로인한추가비용에대한지원성격인부가급여수준이장애로인한추가비용에따라결정되므로추가비용에대한보다명확한기준및실태조사가필요함. - 장기적으로기초급여수준을인상할경우부가급여의성격과기능에맞게대상자선정기준및급여수준조정을검토할필요가있음. 제5 장국민연금의장애연금과장애인연금개선방안에대한효과분석 1. 개선방안검토 국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간검토결과를바탕 으로개선방안을검토함. 국민연금의장애연금 국민연금가입자 ( 납부예외자포함 ) 와적용제외자간형평성문제 - 장애발생당시가입중인경우가입기간이 1 개월이상이면누 17 요약 구나장애발생시연금수급이가능하나, - 적용제외중인경우이전에보험료를납부했더라도장애연금수급이불가능함. 국민연금가입자 ( 보험료납부여부 ) 간형평성문제 - 장애발생시점을기준으로최소한 1개월이상의보험료를납부한이력이있고, - 보험료납부기간이 2/3 이상이어야장애연금을수급할수있음.
국민연금가입자와적용제외자간의형평성문제 제도가입뿐아니라적용제외중이더라도장애가발생할경우 장애연금을수급할경우를고려함. 보험료납부자와납부예외자간형평성문제 최소가입기간 1 개월조건은유지하되, 2/3 보험료납부기준을폐 지하여보험료납부자와납부예외간형평성문제를개선함. 우리나라의현실을고려하여보다실효성있는개선방안을제시하는데는한계가있으나, 적어도가입상태에따라불합리하게적용되고있는수급조건을개선할경우에대해제도개선효과를분석함. 국민연금의장애연금수급조건을변경할경우연금수혜범위가크게위축시키는부작용을초래할수있으므로보다신중하게접근할필요가있음. 18 장애연금제도 발전방안 연구 형평성문제는현실적여건등을종합적으로고려하여신중하게해결책을찾아야할것임. 최근장애인연금제도의도입으로장애인연금제도와국민연금간기능중복으로인해장애소득보장제도간조화및적정역할분담문제 장애인연금제도는국민연금과상호배타적인제도도아니고최저보장제도도아닌애매한성격의제도로도입으로인해제도간역할중복과충돌문제가대두되고있음. 2. 현행제도유지시 현행제도유시지장애연금제도별대상자수및급여지출규모전망
장애인연금제도와국민연금의장애연금제도를그대로유지할경 우수급대상자및급여지출규모등을분석함. 장애소득보장제도대상자수는 2011년 780천명에서점차증가하여 2045년 1,274천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070 년 965천명으로전망됨. 2011년등록장애인중 30.6% 가장애소득보장제도의혜택을받고있는데장기적으로소폭증가하여 2070년에는 32.2% 로예상됨. 표 2 장애소득보장제도대상자수전망 ( 현행제도 ) ( 단위 : 천명 ) 장애소득보장제도 연도등록장애인수장애 ( 아동 ) 국민연금합계장애인연금수당장애연금 2011 2,551 780 326 338 116 2015 2,712 869 351 363 155 2020 2,940 971 378 393 200 2025 3,219 1,074 410 430 234 2030 3,464 1,165 437 464 264 2035 3,666 1,235 459 491 285 2040 3,797 1,269 472 509 288 2045 3,842 1,274 476 515 283 2050 3,793 1,251 469 509 273 2055 3,645 1,197 450 489 258 2060 3,484 1,132 429 468 235 2065 3,275 1,054 402 440 212 2070 3,001 965 369 403 193 자료 : 저자계산 19 요약
장애소득보장제도급여지출규모는 16) 2011 년 1 조원에서점차증가하여 2035 년 4.3 조원, 2050 년에는 5 조원을넘어서서 2070 년에는 5.3 조원일것으로전망됨. 표 3 장애소득보장제도급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 20 장애연금제도 발전방안 연구 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 연도국민연금합계장애인연금장애 ( 아동 ) 수당장애연금 2011 958 419 147 392 2015 1,831 963 174 694 2020 2,546 1,339 230 977 2025 3,193 1,642 290 1,261 2030 3,850 1,957 357 1,535 2035 4,255 2,076 404 1,775 2040 4,569 2,174 445 1,950 2045 4,821 2,260 477 2,085 2050 5,040 2,331 499 2,210 2055 5,198 2,388 508 2,302 2060 5,233 2,387 516 2,329 2065 5,235 2,385 516 2,334 2070 5,315 2,423 503 2,389 자료 : 저자계산 3. 개선방안에대한효과분석 장애인연금과장애수당적용대상자선정기준을 2011 년적용기준인 53 만원에서최저생계비 150% 로확대할경우 2011 년에는등록장애인중 30.6% 가장애소득보장제도의혜택을받 고있는데장기적으로소폭증가하여 2070 년에는 43.2% 로예상됨. 장애인연금과국민연금적용대상자수가현행제도와비교하여약 10%pt 증가하는것으로나타남. 16) 장애소득보장제도급여지출규모는 2010 년불변가로분석함.
그림 1 장애소득보장제도대상자수비교 장애인에대한공적소득보장제도를확대할경우 장애인연금과국민연금장애연금급여지출규모는 2011년 1조원에서점차증가하여 2035년 4.3조원, 2050년에는 5조원을넘어서서 2070년에는 5.3조원일것으로전망됨. 현행제도와비교하여약 25%pt 증가하는것으로나타남. 그림 2 장애소득보장제도급여지출규모비교 21 요약
제 6 장결론및정책제언 본연구에서는장애소득보장제도와관련하여최근대두되고있는문제점들을종합적으로검토하는데목적이있음. 장애인에대한다층소득보장체계를구축하고있는 OECD국가의외국사례연구를통해우리나라장애소득보장제도의개편방향에대해검토하였음. 이를통해장애인연금과국민연금장애연금등의적용현황및비교분석을통해제도간효율적인역할분담을위한개선방안에대한재정분석및개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안을제시함. 장애인에대한우리나라의소득보장제도인사회보험방식인국민연금 제도와무기여방식인장애인연금별로적용현황및직면하고있는문 22 장애연금제도 발전방안 연구 제점을살펴보았음. 이외에도업무상또는공무상장애가발생할경우일반근로자를대상으로하는산재보험의장해급여와공무원등특수직을대상으로하는장해급여도함께살펴보았음. 외연상으로는장애인에대한소득보장제도가구축되어있는반면 각제도별로수급조건즉장애발생시점, 장애판정기준등에따라, - 공적소득보장제도의혜택이과다하게적용받는계층이있고어떤경우에는아예아무런혜택도받지못하는경우가발생하고있음. 이러한문제의식하에본연구에서는장애소득보장제도특히국민연
금의장애연금과장애인연금에대해각각의제도별 제도간에문제 점과함께개선방향을검토함. 2010 년 7 월부터장애인연금제도가도입되면서우리나라의장애인 소득보장체계는새로운국면을맞고있음. 중증장애인의 70% 에게기초노령연금과동일한수준의장애인연금을지급하는장애인연금제도는선천성장애인등국민연금에서급여를받지못하는장애인의소득보장에크게기여할것으로예상됨. 장애인연금을도입함으로서기존의국민기초생활보장제도의생계급여대상자선정시장애인을고려하지않아소득보전급여의사각지대였던차상위계층의장애인에게도장애연금을지급하게됨으로서소득보장체계외연상발전이있음. 또한국민연금사각지대에있던장애인즉제도내가입및장애연금의보험료납부조건을충족하지못하거나선천성장애인등에게장애인연금을지급함으로서소득보장체계구축에크게기여할것으로기대됨. 23 요약 국민연금장애연금의특성을고려하여장애인연금제도의역할을명확하게하지않는다면, 오히려장애인계층간소득격차를키움으로서복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있음. 장애인연금이도입되면서장애인소득보장에있어장애인연금제도와국민연금간역할이크게변화되었음. 장애인연금제도는기초노령연금제도와마찬가지로제도적성격의모호성을내포하고있으므로장기적인관점에서국민연금과의관계재정립이필요한것으로판단됨.
국민연금의장애연금 가입자간형평성문제, 낮은급여수준문제, 나아가최근도입된장애인연금과의적정역할분담설정문제등다양한문제점에직면하고있음. 가입자간형평성문제는장애발생시점에서의가입상태에따라다르게설정된수급조건등에그원인이있음. 보험료납부자와납부예외자간형평성문제 - 2/3 보험료납부기준을폐지하여보험료납부자와납부예외자간형평성문제를개선해야할것임. 납부예외자를포함한가입자와적용제외자간의형평성문제로, 가입 중인경우가입기간이 1 개월이상이면누구나장애발생시연금수급 이가능함. 24 장애연금제도 발전방안 연구 반면적용제외중인경우제도가입상태가아니므로이전에아무리장기간보험료를납부했더라도수급이불가능함. 따라서제도가입뿐아니라이전에가입한이력이있는자에대해서는적용제외중이더라도장애가발생할경우장애연금을수급할수있도록제도를개선할필요가있음. 장애발생당시제도가입조건과보험료납부조건을개선할경우, 현행제도에비해장기적으로 7%pt 정도장애연금수급자가확대되는것으로나타남. 우리나라의현실을고려하여보다실효성있는개선방안을제시하는 데는한계가있으나, 적어도가입상태에따라불합리하게적용되고
있는수급조건등을개선해야할것임. 우리나라의국민연금제도는아직초기단계라국민연금의장애연금수급조건을변경할경우연금수혜범위가위축되는부작용을초래할수있으므로보다신중하게접근할필요가있음. 형평성문제는현실적여건등을종합적으로고려하여신중하게해결책을찾아야할것임. 장애인연금은기초급여와부가급여로구분하여그기능과역할을구 체화할필요가있음. 기초급여가국민연금급여산식 A값에연동하여매년결정되므로소득상승분, 물가변동분등이반영되도록설정함. - 현재국민연금급여산식 A값의 5% 를지급하고있는기초급여수준을기초노령연금과동일하게 10%(2028년 ) 까지점진적으로인상하기위한법적근거를마련할필요가있음. - 장기적으로국민연금과기초노령연금과의재구조화방안을고려하여기초급여도함께개선할필요가있음. 부가급여는추가지출비용인 21만원을상당수준보전할수있도록점진적으로인상할예정임. - 장애로인한추가비용에대한지원성격인부가급여수준이장애로인한추가비용에따라결정되므로추가비용에대한보다명확한기준및실태조사가필요함. - 장기적으로기초급여수준을인상할경우부가급여의성격과기능에맞게대상자선정기준및급여수준조정을검토할필요가있음. 25 요약 국민연금장애연금과장애인연금의적용현황및문제점검토를통해
제도내 제도간개편방안에대해검토하였음. 현실적으로검토가능한개선방안을반영하여대상자수, 소요재원및재정에미치는개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안을검토하였음. 본연구는좁게는장애소득보장제도별로제도개선을위한정책기 초자료를제공하며, 넓게는장애소득보장제도간역할정립을통해 장애인소득보장제도의중단기적발전에기여할것으로기대됨. 26 장애연금제도 발전방안 연구
01 K I H A S A 서론
제 1 장서론 최근장애인연금법이도입되면서우리나라의장애인소득보장체계는새로운국면을맞이하게되었다. 장애인연금제도도입에따라장애인소득보장제도는크게무기여방식의장애인연금과사회보험방식인국민연금의장애연금으로구분되어지고, 그밖에업무상재해로장해가발생할경우지급되는산재보험의장해급여가운영되고있다. 장애인연금은중증장애인의 70% 를대상으로기초노령연금과동일한수준인국민연금급여산식 A값 17) 의 5%( 향후 A값의 10% 까지인상할 예정임 ) 를기초급여 ( 이외에추가비용보전차원의부가급여지급 ) 로지급하고있다. 장애인연금을도입함으로서기존의국민기초생활보장제도의생계급여대상자선정시장애인을고려하지않아소득보전급여의사각지대였던차상위계층의장애인에게도장애연금을지급하게됨으로서소득보장체계외연상발전이있다. 또한국민연금사각지대에있던장애인 ( 제도내가입및장애연금의보험료납부조건을충족하지못하거나선천성장애등 ) 에게기초장애연금을지급함으로서소득보장체계구축에크게기여할것으로기대된다. 장애인연금이기존의국민기초생활보장제도와국민연금장애연금과의사각지대일부를해소한다는측면에서그의의가있으나, 사회보험방식 29 제 1 장 서론 17) 국민연금전체가입자의최근 3 년간월평균소득을뜻함.
의국민연금제도와무기여방식의장애인연금과의역할분담이명확하지않는등의문제점을내포하고있다. 장애인연금은국민연금의장애연금과의중복수급을허용하고있으나, 급여수준측면에서는최저보증연금제도로보기도어렵다. 국민연금등기존의장애연금별특성을고려하여기초장애연금제도의역할을명확하게하지않는다면오히려장애인계층간소득격차를키움으로서복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 한편장애인연금과국민연금및산재보험등각각의제도별로수급자선정기준인장애의개념및판정기준이서로달라, 장애급여간연계를통한소득보장강화에한계가있다. 본연구는최근장애소득보장제도와관련하여대두되고있는문제점들을종합적으로검토하는데그궁극적인목적이있다. 장애인에대한다층소득보장체계를구축하고있는외국사례연구를통해우리나라장애소득보장제도의개편방향에대한시사점을도출하고자한다. 장애인연금 30 장애연금제도 발전방안 연구 과국민연금장애연금등의적용현황및비교분석을통해제도간효율적인역할분담을위한개선방안에대한재정분석및개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안을제시하고자한다. 연구의목적을위해서론에이은제2 장에서는현행장애소득보장제도의현황을간단히정리하고, 제3 장에서는 OECD 국가의장애소득보장제도를분석한다. 이때본연구에서검토하고자하는문제점내지주제와관련되는부분을중심으로외국의제도내용을체계적으로정리할것이다. OECD 국가들중일부는우리의국민연금과유사한사회보험제도를운영되고있고, 문헌및통계적접근이다른국가에비해상대적으로용이하다는점에서선택하였다. 본연구의주된대상으로하고있는장애인연금제도와국민연금의장애연금의역할정립을위해제4 장에서는각각의제도별로다시한번문
제점과이로인해야기되는핵심요인을분석하고선택가능한대안등을검토하고있다. 제5 장에서는장애인연금과국민연금장애연금등의적용현황및비교분석을통해제도내 제도간효율적인역할분담을위한개선방안에대한재정분석및개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안을제시하고자한다. 이때주로사용되는연구방법은제도내 제도간개선방안에대한효과분석과소요재원및재정에미치는영향등의결과에대한비교분석이다. 마지막으로제6 장에서는주요연구결과를토대로정책제언에가름하고자한다. 31 제 1 장 서론
02 K I H A S A 우리나라장애소득보장제도현황
제 2 장우리나라장애소득보장제도현황 제 1 절장애인과소득보장 1. 소득보장의성격과필요성 소득보장 (income maintenance) 은사회보장의하위개념으로서국민의 소득을일정선이상의수준에서유지시켜주는제도를의미하고있다. 이 에대한기존연구들의정의를살펴보면, Moroney(1991) 는소득보장제 도는주로단기또는장기실업과관련된위험을완화시키고사회불안을 사전에예방하며소득재분배를통한공평한사회로가기위한제도라고 정의하고있으며, 석재은 (1999) 은소득보장 (Income Maintenance) 이란 각종의사회적위험에의하여소득원이상실되었을때상실된소득의일 부혹은전부를보상하여주는것이라고정의하고있다. 그림 2-1 소득보장의필요성과관련사회적위험의종류 빈곤상태에대한결과적접근 - 빈곤 소득상실위험및저소득에대한예방적 ( 원인적 ) 접근 - 근로능력의영구적상실 : 노령 장애 사망 - 근로능력의일시적상실 : 질병 사고 - 근로기회의상실 : 실업 - 근로보상의미흡 : 저임금 35 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
사회적위험에는근로능력및기회의상실정도에따라첫째, 근로능력을영구적으로전부또는일부상실한경우로노령, 장해, 사망등의위험이있고둘째, 근로능력을일시적으로상실한경우로질병, 사고의위험이있고셋째, 근로기회를상실한경우로실업의위험이있으며넷째, 근로보상의미흡으로발생하는저임금의위험이있다. 소득보장제도는이러한사회적위험이유발하는개인의경제적불안정성 (Economic Insecurity) 에대처하기위한사회적인수단이다. 모든사람들은경제적불안정성에직면하여있고, 불안정성은개개인에게는우발적으로발생하지만사회전체적으로는일정한확률성을가지고발생하므로예측가능하기도하다. 따라서예상되는불안정성에대비하여각종의소득보장제도를준비함으로써각자에게서발생할지도모르는위험에계획적으로대처하고이러한제도의존재자체가현재의삶을근심걱정없이향유할수있도록도와준다는측면에서그필요성이존재한다. 36 2. 장애인소득보장급여의종류 장애연금제도 발전방안 연구 장애인소득보장체계에서제공하는급여는장애급여, 일반소득보장급여, 장애관련급여등크게세부분으로구성되어있다. 이중장애급여는장애인의고용여부와관계없이모든장애인을대상으로한급여인반면, 일반소득보장급여는장애인을포함한일반시민을대상으로한보편적인소득보장프로그램중장애인의주요소득원천으로서의기능을일부수행하는실업급여, 퇴직급여, 기타공공부조등을의미한다. 한편, 장애관련급여는상병급여, 산재급여등현재고용중이거나또는과거의고용경험이있는장애인을대상으로한특별급여라고할수있다. 이러한공적급여중서비스대상인구 (service coverage) 가가장넓게분포하고있고또한급여수준 (benefit level) 이가장높은것은장애급여로서, 임금을제외한장애인의소득원중가장비중이높을만큼장
애인소득보장의핵심적인역할을수행하고있다. 개별국가의장애급여제도는가입자의기여에기반한사회보험 (Contributory Social Insurance) 과비기여방식으로서장애유형및장애정도등일정조건을충족하는경우급여를지급하는사회수당 (Social Allowance), 그리고소득또는자산조사를통해서일정수준이하의장애인에게급여를지급하는사회부조 (Social Assistance) 방식등상이한전략이다양하게조합되어운용된다. 이러한다양한정책수단의조합에의해장애인에게제공되는장애급여의제공과관련하여, 주요국가에서는장애로인한소득상실을보전하기위한급여와장애로인한추가비용지출을보전하기위한급여를장애인소득보장제도의두축으로삼고제도를운용하고있다. 대개의경우소득상실보전급여는기여식사회보험 ( 공적연금중장애연금 ) 또는비기여식사회수당 ( 기초장애연금 ) 또는사회부조 ( 장애부조 ) 방식으로, 추가비용보전급여는사회수당또는사회부조방식으로제공되는것이일반적이다. 표 2-1 장애급여의구성요소 소득보전급여 유형보장측면급여종류특성 추가비용급여 기본급여 부가급여 장애인개인소득보전 부양가족부양지원 장애인의추가비용보전 기초급여 ( 정액급여 ), 소득비례급여 아동부양수당, 성인부양수당등 이동수당, 간병수당, 장애아동부양수당, 중증장애수당등 장애정도에따라차등지급 부양가족및결혼상태에따라차등지급 장애인개인의특성에따라차등지급 자료 : De Jong, Philip., Disability and Disability Insurance, in Prinz (Eds.), European Disability Pension Policies, Ashgate, 2003. 37 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황 이러한장애급여를수급하고있는장애인중상당수는일반급여를 동시에수급하기도하는데, 이경우장애급여의지급액이일정정도삭
감되는것이보편적이다. 실업급여, 퇴직급여, 공공부조등장애인을포함한보편적시민을대상으로한소득보장제도도장애인의주요소득원으로서의역할을수행하고있는데, 특히퇴직급여의비중이상당히높은것으로나타났다 (OECD, 2003). 장애관련급여로서상병급여는장애발생초기에완전한 (total) 장애를입은근로자에게장애인의임금수준과연동되어지급되는급여로서, 대개최대 1년간지급되는데, 지급이종료된이후에는장애급여신청자격을취득자격을얻기도한다. 또한산재급여는근무와관련되어장애를입은근로자에게지급되는급여로서임금수준과연동되어장애정도에따라차등지급되는데, 대개산재급여는장애급여와분리되어운영되고있는보편적인추세이다. 제 2 절우리나라의장애소득보장제도개관 38 장애연금제도 발전방안 연구 일반장애에대한우리나라의소득보장제도는현재크게국민연금, 무기여연금제도인장애인연금그리고기초생활보장제도로구성되어있다. 이외에도공무원등특수직역가입자를위한재해보상제도나산재보상보험제도의장해급여가있지만, 전자는공무원등특수계층을대상으로공무상장애를보장하고, 후자의경우는일반근로자를대상으로하지만일반장애가아니라업무상장애인경우에국한하여보상이이루어진다는점에서일반국민및일반장애에대한소득보장과는거리가멀다. 우리나라에서일반국민및일반장애에대한보편적소득보장은실질적으로 1988년국민연금이도입되면서시작되었다고할수있다. 물론그이전에기초생활보장제도가있었지만자산조사를전제로한극빈장애인을대상으로한다는점에서보편적이지못하였다. 그런데국민연금의장애연금역시가입과기여를전제로제공되므로자연히가입전장
애, 즉선천성장애인이나국민연금의가입및보험료납부조건을충족하지못하는장애인의경우국민연금에서여전히배제되어있는실정이었다. 이에정부는 2010년 7월부터그러한장애인의소득보장을위해조세방식의장애인연금을시행하고있다. 장애인연금제도는장애인을위한일종의무기여연금제도로, 향후국민연금과함께우리나라일반장애인소득보장의두축을이루게될것이다. 나아가장애인연금은국민연금에서배제되어있는장애인의소득보장문제를크게보완해줄것으로기대된다. 그러나장애인연금은아직완성된형태가아니라는점그리고국민연금의장애연금역시상당한발전가능성이열려있다는점에서, 국민연금과장애인연금은앞으로상호조화와협력속에서우리나라장애인소득보장체계의발전을이끌어낼것으로예상된다. 현행장애인소득보장체계하에서일반국민이장애를당하게되면, 일단 장애연금혹은장애인연금에의해일차적보장을받게되고, 그럼에도불구하고빈곤해소가되지않으면기초생활보장제도의적용을받게된다. 장애에대한국가의개입순서측면에서볼때, 장애연금및장애인연금이장애에대한일차적소득보장제도로서의역할을하고, 기초생활보장제도가최후의사회안전망으로서의역할을수행하고있다. 다층이론적관점에서보면, 기초생활보장이 0층제도에, 장애연금과장애인연금이 1층제도에해당한다고볼수있다. 우리나라의경우퇴직연금등이장애위험에대한연금급여를제공하지않고있어 2층, 3층의제도화된급여는존재하지않는다고볼수있다. 2010년말등록장애인은 2,517천명으로이들중경증장애인 (3~6등급 ) 이 1,943천명으로전체장애인대비 77% 이고중증장애인 (1~2등급) 은 572천명으로나타난다. 등록장애인의연령계층을살펴보면과반수 39 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
이상이 18~64 세 (1,503 천명 ) 이고중증장애인중 65 세이상은 37.1% 로 18 세이상이대부분임을알수있다. 표 2-2 장애인등록현황 (2010 년말기준 ) 1 급, 2 급 ( 중증 ) 3 급 ~6 급 ( 경증 ) 합계 18세미만 50,405 29,670 80,075 ( 3.2) 18~64세 344,331 1,158,272 1,502,603 (59.7) 65세이상 179,561 755,073 934,634 (37.1) 합계 574,297 (22.8) 1,943,015 (77.2) 자료 : 보건복지부 (2011). 2010 년말장애인등록현황. stat.mw.go.kr 에서인출. 2,517,312 (100.0) ( 단위 : 명, %) 40 장애인에대한공적연금과개인연금을포함한연금가입상태를살펴보면, 등록장애인중과반수이상이연금제도에가입되어있지않은것으로나타난다. 18) 공적연금가입실태를살펴보면 2005년 21.6% 에서 36.8% 로크게증가한것을알수있다. 특히국민연금제도가입이 20.8%(2005년 ) 에서 34.4%(2008년 ) 로크게증가하는것으로나타났다. 장애연금제도 발전방안 연구 표 2-3 등록장애인에대한공적연금가입실태 구분 2005년장애인실태조사 2008년장애인실태조사 미가입 공적연금보훈연금개인연금합계합계국민연금직역연금 66.3% 21.6% 20.8% 0.8% 0.1% 2.1% 100% 62.1% 36.8% 34.4% 2.2% 0.9% 0.3% 100% 주 : 2005 년은중복응답, 2008 년은 2 순위까지응답한결과값임. 자료 : 변용찬외 (2006), 2005 년장애인실태조사, 보건복지부 한국보건사회연구원. 변용찬외 (2009), 2008 년장애인실태조사, 보건복지부 한국보건사회연구원. 18) 장애인은노인보다소득수준은열악하고 (39.5 만원대비 58.4 만원 ) 생활비용은추가로지출되는것으로조사되었음.(2008 년장애인실태조사 )
제 3 절장애인연금과장애수당제도 19) 장애인연금제도는중증장애인 ( 장애등급 1급, 2급, 3급중복장애 ) 에게근로능력상실등으로인해줄어드는소득과장애로인해추가로드는비용을보전하기위해도입되었다. 조세를재원으로자산조사를거쳐수급자를선정하고매월일정액의연금을지급하고있다. 장애인연금은기초급여와부가급여로이루어져있는데, 기초급여는 18세이상장애인중장애등급 1급, 2급및 3급중복장애인에대해소득하위 60% 이하 20) 인자에게지급하고있다. 부가급여지급대상자는장애인연금기초급여수급대상자중국민기초생활보장수급자, 차상위계층및 65세이상차상위초과자 21) 로한다. 장애인연금의급여액 ( 월액 ) 22) 또한기초급여 (2011년 9.1만원 23) ) 와추가비용보전차원에서지급하는부가급여 24) 로구성되어있다. 표 2-4 장애인연금의부가급여 (2011 년기준 ) ( 단위 : 월액, 천원 ) 기초생활 차상위 차상위초과 시설이용 18~64세 60 50 - - 65세이상 150 120 20 70 자료 : 보건복지부 (2011). 2011 년도장애인연금사업안내. 2010 년장애인연금수급자수는 326 천명으로, 18 세이상중증장애인 대비 56.7% 가장애인연금을수급하는것으로나타났다. 장애인연금은 19) 보건복지부 (2011). 2011년도장애인연금사업안내참고 20) 2011년선정기준액은단독가구 53만원, 부부가구 84.8만원 21) 소득인정액이선정기준액이하이면서기초생활보장수급자또는차상위계층이아닌자를뜻함. 22) 1인수급자중심으로정리함. 23) 9.1만원은 2011년국민연금급여산식 A값의 5% 임. 24) 장애인연금중 65세이상인경우 15만원 ( 국민기초생활보장수급자 ), 5만원 ( 차상위계층 ), 2만원 ( 차상위초과자 ) 을지급함. 41 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
65 세미만이 216 천명 ( 전체장애인연금수급자대비 66.3%), 65 세이 상은 110 천명이수급하고있다. 표 2-5 장애인연금대상자수 (2010 년기준 ) 연령 장애인연금대상자수중증장애인차상위기초생활차상위보장시설합계대비초과 18 64세 107 21 66 22 216 62.7 65세이상 54 11 34 11 110 61.0 합계 161 31 100 33 326 56.7 자료 : 국회예결산정보시스템 (2010). 2010 년도보건복지부예산. nafs.assembly.go.kr 에서인출. 보건복지부 (2011). 2010 년말장애인등록현황. stat.mw.go.kr 에서인출. ( 단위 : 천명, %) 장애수당대상자는 18 세이상장애인중경증 ( 장애등급 3 급 ~6 급 ) 중 국민기초생활보장수급자및차상위계층으로장애수당은매월 2 만원 ( 시 설이용자 ) 에서 3 만원 ( 기초생활수급자, 차상위계층 ) 을지급하고있다. 42 장애연금제도 발전방안 연구 표 2-6 장애수당지급기준 (2011 년기준 ) ( 단위 : 월액, 천원 ) 기초생활차상위시설이용경증장애 30 20 자료 : 보건복지부 (2011). 2011 년도장애인연금사업안내. 장애아동수당대상자는 18 세미만장애등급 1 급 ~6 급장애인중국 민기초생활보장수급자및차상위계층 25) 으로매월 2 천원 ( 경증장애, 시 설이용자 ) 에서 20 만원 ( 중증장애, 기초생활대상자 ) 을지급하고있다. 25) 소득인정액이최저생계비 (2011 년 53 만원 ) 의 120% 이하인경우
표 2-7 장애아동수당지급기준 (2011 년기준 ) 기초생활 차상위 시설이용 경증장애 100 100 20 중증장애 200 150 70 자료 : 보건복지부 (2011). 2011 년도장애인연금사업안내. ( 단위 : 월액, 천원 ) 장애아동수당은부모의경제적수준을반영하여지원대상을선정하므로먼저부모에게부양책임이있고국가가후지원하는제도로볼수있다. 장애아동수당은 ( 경증 ) 장애수당과마찬가지로매년재정상황에따라급여수준을결정하고있는데급여수준에대한보다명확한기준을제시할필요가있다. 표 2-8 장애인연금과장애수당제도개요 구분장애아동수당 ( 경증 ) 장애수당장애인연금 연령 18 세미만 18 세이상 장애등급 1~6 급 3~6 급 1 급, 2 급, 3 급중복장애 소득기준국민기초생활보장수급자, 차상위계층소득하위 60% 급여액 ( 월액 ) 20~2 만원 2~3 만원 기초급여 (9 만원 ) + 부가급여 (6 5 만원 ) 2012 년정부에서제출한장애인연금예산은 2,946 억원으로국회보 건복지위원회예산결산심사소위원회에서심의한결과장애인연금예산 을 643 억원증액한 3,589 억원으로 2011 년 11 월 8 일의결되었다. 증액 한사유는장애인의소득상실과추가지출비용으로인해생활이어려운 중증장애인의생활안정을지원하기위함이다. 43 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
표 2-9 2011 년장애인연금과장애수당지출예산 2010년예산 2011년예산 2012년예산심의 합계 354 390 장애인연금 152 289 359 장애 ( 아동 ) 수당 202 102 자료 : 국회예결산정보시스템 (2011). 2011 년도보건복지부예산. nafs.assembly.go.kr 에서인출 ( 단위 : 십억원 ) 제 4 절국민연금의장애연금 국민연금의장애연금수급조건을살펴보면국민연금제도가입중에발생한장애일경우에한해장애연금을수급할수있다. 제도가입중이라함은보험료를납부하고있거나납부예외상태를뜻하는것으로, 적용제외즉 18세미만, 60세이상, 전업주부등의경우에는장애가발생 44 장애연금제도 발전방안 연구 하더라고장애연금을수급할수없다. 국민연금제도가입중에장애가발생하여장애연금을수급하기위해서는보험료납부에대한최소한의기간을충족해야한다. 장애발생시점에서최소한 1개월이상보험료를납부해야하고전체가입기간 26) 중보험료납부기간이 2/3 이상인경우에장애연금을수급할수있다. 국민연금의장애연금급여는기본연금액과부양가족연금월액을합산하여매월지급되고있다. 기본연금액은가입기간별, 본인소득수준, 장애등급별로차등하여지급하고가입기간이 20년미만인경우 20년을기준으로기본연금액을산정한다. 장애등급별로는기본연금액의 100%(1급 ), 80%(2급 ), 60%(3급 ), 일시금 (4급) 을지급하고있다. 26) 납부예외나적용제외기간은제외함.
2011년 9월기준으로장애연금평균월액을살펴보면 397천원이지급되고있다. 장애연금액은국민연금급여산식의 A값대비 21.8% 로, 국민연금평균소득자가 20년을가입한경우지급되는연금액을수급하고있다. 장애등급별로는 1급 543천원 (A값대비 29.8%), 2급은 431천원 (A값대비 23.6%), 3급은 332천원 (A값대비 18.3%) 을지급하고있다. 한편장애일시금의경우연평균 13,908천원이지급되고있다. 표 2-10 국민연금의장애연금평균급여액 (2011 월 9 월기준 ) 구분 노령연금 장애연금 ( 월액 ) 소계 1 급 2 급 3 급 평균연금액 1) 279 397 543 431 332 국민연금급여산식 A 값 2) 대비 15.3% 21.8% 29.8% 23.6% 18.3% ( 단위 : 천원 ) 장애일시금 ( 연액 ) 13,908 주 : 1) 기본연금액과부양가족연금월액을합산한금액임. 2) 2011 년국민연금 A 값 1,824 천원대비평균연금액자료 : 국민연금공단 (2011). 2011 년 9 월국민연금월별통계. www.nps.or.kr 에서인출 45 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
표 2-11 국민연금장애연금수급자수추이 국민연금장애연금수급자수연금수급자비중연도합계 ( 가 ) 장애연금 ( 나 ) 장애일시금 ( 나 / 가 ) 1999 19 17 2 89.7% 2000 24 22 2 91.0% 2001 30 27 2 91.7% 2002 35 33 2 93.7% 2003 43 40 3 93.3% 2004 51 47 4 92.9% 2005 59 54 4 92.9% 2006 67 62 5 92.7% 2007 72 67 5 92.8% 2008 77 72 5 93.6% 2009 78 75 4 95.1% 2010 80 76 3 95.7% 2011.09 77 74 3 96.6% ( 단위 : 천명 ) 46 자료 : 국민연금공단 (2011). 2011 년 9 월국민연금월별통계. www.nps.or.kr 에서인출 장애연금제도 발전방안 연구
표 2-12 국민연금장애연금급여지출규모추이 ( 단위 : 십억원 ) 국민연금장애연금급여지출연금지출비중연도합계 ( 가 ) 장애연금 ( 나 ) 장애일시금 ( 나 / 가 ) 1999 58 46 12 79.4% 2000 86 70 16 81.6% 2001 102 84 18 82.0% 2002 120 104 16 86.3% 2003 154 132 22 85.7% 2004 193 164 29 84.8% 2005 230 194 36 84.4% 2006 270 226 44 83.6% 2007 294 246 48 83.6% 2008 316 268 48 84.8% 2009 328 287 41 87.5% 2010 334 296 37 88.8% 2011.09 260 228 32 87.7% 자료 : 국민연금공단 (2011). 2011 년 9 월국민연금월별통계. www.nps.or.kr 에서인출 47 제 5 절산재보험의장해급여 산업재해보상보험제도 27) 는공업화가진전되면서급격히증가하는산업재해근로자를보호하기위하여 1963년에제정되어 1964년부터시행되고있는우리나라최초의사회보험제도이다. 산재보험은산재근로자와그가족의생활을보장하기위하여국가가책임을지는제도로국가가사업주로부터보험료를징수하여그재원으로사업주를대신하여산재근로자에게보상을해주는제도이다. 산업재해로부터근로자를보호하기위해서는산업재해자체를예방하 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황 27) 이하산재보험이라칭함.
는것이가장바람직한것이나이미발생한산업재해로인하여부상또는사망한경우는그피해근로자나가족을보호내지보상해주기위해서는산재보험이중요한의미를지닌다할것이다. 산재보험의적용대상은상시근로자 1인이상의사업또는사업장에서종사하는모든근로자이며, 당연적용사업장의근로자는고용형태나명칭과상관없이모두가입대상자가된다. 또한건설, 주택, 소방등면허업자의모든공사에종사하는근로자, 면허업자가아닌자의총공사금액 2천만원이상의건설공사에종사하는근로자도적용대상에포함된다. 산재보험적용사업장수를보면 2000년 7월부터일부업종을제외한모든업종에서상시근로자 1인이상사업장에강제확대적용됨에따라적용사업장수와함께근로자수도대폭증가하였고이후지속적으로증가하여최근 2010년말기준으로 161만개의사업장에적용되고있고 1,420만명의근로자가산재보험의적용을받고있다. 48 장애연금제도 발전방안 연구 산재보험에서재해근로자들에게지급하는급여는요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 장의비, 간병급여, 상병보상연금, 특별급여등 8 가 지의종류가있다.
표 2-13 산재보험적용현황 연도 적용사업장 적용근로자수 1999 249 7,441 2000 706 9,486 2001 909 10,581 2002 1,002 10,571 2003 1,007 10,599 2004 1,039 10,473 2005 1,176 12,070 2006 1,293 11,689 2007 1,430 12,529 2008 1,595 13,450 2009 1,561 13,885 2010 1,608 14,199 자료 : 근로복지공단 (2011), 2010 년도산재보험고용징수실적분석. 홈페이지 kcomwel.or.kr 에서인출. ( 단위 : 천개소, 천명 ) 49 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
표 2-14 산재보험급여종류별수급조건및급여수준 급여종류 수급조건 급여수준 요양급여 산재로인한부상또는질병 요양비전액 휴업급여 산재로인한휴업기간 1일당평균임금의 70% 50 장애연금제도 발전방안 연구 장해급여 유족급여 연금 일시금 산재로인한부상, 질병의치유후 1 3 급의장애가남을경우. 4 7 급은연금, 일시금중선택 산재로인한부상, 질병의치유후 1 14 급의장애가남을경우. 4 7 급은연금, 일시금중선택 연금재해근로자사망시유가족에게연금일시금또는일시금으로지급 313 일분 (1 급 )~131 일분 (14 급 ) 1,474 일분 (1 급 )~55 일분 (14 급 ) 연평균임금의 52~56% 평균임금의 1,300 일분 장의비재해근로자사망시평균임금의 120 일분 간병급여 상병보상연금 특별급여 요양급여수급자가치유후에도지속적인간병이필요한경우 2 년이상장기요양을하는재해근로자가폐질자로판정된경우, 요양급여와병급 보험가입자의고의과실에의한재해시민사상손해배상에갈음할경우 노동부장관고시금액 장해급여 1 3 급과동일 라이프니츠방식으로산정한특별급여액을보험급여에추가지급 산업재해근로자에게장애가발생할경우장해급여를지급하고있다. 장해급여는근로자가업무상사유로부상을당하거나질병에걸려치유 되었으나신체에정신적또는육체적장해가남아장해급여지급대상에 해당될경우장해등급 28) 에해당되는지급일수에평균임금을곱하여지 급하고있다. 장해급여는장해등급에따라연금 (1~3 등급 ) 과일시금 (4~14 등급 ) 으로 지급하고있고 4~7 등급은연금또는일시금을선택할수있다. 28) 장해등급은장해정도에따라 14 등급으로구분되며장해급여는연금과일시금방법으로지급함.
산재보험장해급여수급자수는해마다점차증가하여 2010년에는 90 천명이장해급여를수급하고있고, 이중 52천명이연금으로지급받고있다. 산재보험제도적용대상자대비장해급여수급자수는지난 10년간 0.3% 에서 0.6% 로소폭증가하였으나, 장해급여전체수급자중연금수급자비중은 2000년 30.2% 에서꾸준히증가하여 2010년에는 58.4% 로과반수를넘어서는것으로나타난다. 표 2-15 산재보험장해급여수급자수현황 연도 산재보험장해급여수급자수 합계 ( 가 ) 일시금 ( 나 ) 연금 ( 다 ) 연금수급자비중 ( 다 / 가 ) 가입자수대비급여수급자수 ( 가 ) 2000 28 19 8 30.2 0.3 2001 34 24 10 30.5 0.3 2002 37 24 12 33.8 0.3 2003 43 28 15 35.0 0.4 2004 50 31 18 36.8 0.5 2005 56 33 22 40.2 0.5 2006 62 34 28 44.8 0.5 2007 67 35 32 48.1 0.5 2008 71 33 37 52.7 0.5 2009 75 35 39 52.7 0.5 2010 90 37 52 58.4 0.6 자료 : 근로복지공단 (2011), 2010 년도산재보험고용징수실적분석. 홈페이지 kcomwel.or.kr 에서인출. ( 단위 : 천명, %) 산재보험장해급여지출추이를살펴보면, 2006 년 1 조원을넘어서서 2010 년에는 1.4 조원에이르고있다. 장해급여연금수급자가늘어나면서 지출중연금지출이차지하는비중또한증가하여 2010 년에는 60.4% 에달하고있다. 2010 년장해급여연금수급자의월평균연금액은 135 만원으로 2007 년 172 만원이후감소추세를유지하고있다. 51 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
표 2-16 산재보험장해급여액규모현황 연도 산재보험장해급여액 합계 ( 가 ) 일시금 ( 나 ) 연금 ( 다 ) 연금지급액비중 ( 다 / 가 ) ( 단위 : 십억원, %) 장해급여평균연금액 ( 월액, 천원 ) 2000 360 224 137 37.9 1,359 2001 447 279 168 37.6 1,343 2002 514 303 212 41.1 1,410 2003 626 371 255 40.7 1,402 2004 752 430 323 42.9 1,473 2005 922 506 416 45.2 1,547 2006 1,067 531 536 50.2 1,609 2007 1,171 503 667 57.0 1,718 2008 1,266 543 723 57.1 1,620 2009 1,291 543 748 57.9 1,584 2010 1,398 554 844 60.4 1,346 자료 : 근로복지공단 (2011), 2010 년도산재보험고용징수실적분석. 홈페이지 kcomwel.or.kr 에서인출. 52 장애연금제도 발전방안 연구 산재보험장해급여는산업재해로인한장애인이될경우장해급여를지급하므로, 근로능력유무에따라가입대상이결정되므로일반장애인에대한소득보장제도의역할에는한계가있다. 한편산재보험의장해급여수급자가국민연금을수급할경우국민연금을 50% 감액해서지급하고있다.
제 6 절공무원의장해급여 29) 공무원이공무상질병및부상이발생할경우요양을하거나폐질상태또는사망할경우당사자및유족에게재해보상급여를지급하고있다. 공무원재해보상급여는공무원과유족에게국가나지방자치단체가사용주입장에서손실보상을목적으로하는제도이다. 공무원재해보상급여의종류로는요양비, 장해급여, 유족보상금등이있는데, 공무상질병및부상에의한장해 30) 로퇴직또는퇴직이후그질병및부상으로장해가발생할경우장해급여를지급하고있다. 장해급여액은장해정도 (1~14등급) 에따라보수월액의 52%(1등급 )~9.75%(14등급) 를매월지급하고, 매년소비자물가지수와공무원보수변동률에따라해마다급여액을조정하여지급한다. 표 2-17 공무원의장해급여지급형태및급여수준 급여형태 연금 급여수준 일시금 53 장해등급과상관없이수급자의선택에따라연금또는일시금으로지급함 보수월액의 52%(1 등급 ) ~9.75%(14 등급 ) 장해연금 5 년치 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황 29) 공무원의장해급여는마승렬 (2008) 참조 30) 질병및부상으로인한증상이안정된후 6개월이경과한이후자연적으로나타나는최종상태를기준으로장해여부및등급을판단함.
표 2-18 공무원장해급여등급별지급비율 장애등급 지급비율 장애등급 지급비율 1급 52.00% 8급 29.25% 3급 45.50% 10급 22.75% 4급 42.25% 11급 19.50% 5급 39.00% 12급 16.25% 6급 35.75% 13급 13.00% 7급 32.50% 14급 9.75% 자료 : 공무원연금공단 (2011), 공무원장해급여등급별지급비율. 홈페이지 geps.or.kr 에서인출. 공무원재해보상제도는민간의산업재해보상제도와유사한성격을가지고있는제도이나, 산업재해의경우에서처럼독립적인법률의제정 ( 즉, 산업재해보상보험법 ) 을통해규정하지않고공무원연금법에서재해보상제도를규정하고있다. 54 장애연금제도 발전방안 연구 공무원의공무상재해발생건수추이를살펴보면 1982년 900건에서 2001년 4,200건으로증가하였고이후에도소폭증가하여 2009년에는 5,000건이발생하는것으로나타난다. 공무원수대비공무상재해발생빈도는 1982년 0.1% 에서점차증가하여 2000년대에는 0.5% 를유지하는것으로나타난다. 한편공무상재해발생빈도는증가한데반해공무상사망빈도는 1982년 0.04% 에서점차감소하여 2000년대후반에는 0.01% 로나타난다.
표 2-19 공무원의재해발생건수추이 연도 공무원수 공무상재해발생건수 공무상사망자수 ( 단위 : 천명 ) 공무원수대비공무상재해공무상발생건수사망자수 1982 668 0.9 0.3 0.1% 0.04% 1990 843 2.9 0.4 0.4% 0.05% 1995 958 3.5 0.5 0.4% 0.05% 2000 909 3.8 0.3 0.4% 0.04% 2001 913 4.2 0.3 0.4% 0.03% 2002 931 3.9 0.3 0.4% 0.03% 2003 948 4.5 0.3 0.5% 0.03% 2004 965 4.6 0.2 0.5% 0.02% 2005 986 4.9 0.2 0.5% 0.02% 2006 1,009 4.6 0.1 0.5% 0.01% 2007 1,022 4.7 0.1 0.5% 0.01% 2008 1,030 5.0 0.1 0.5% 0.01% 2009 1,048 5.0 0.1 0.5% 0.01% 자료 : 공무원연금공단 (2010), 공무원연금통계연보 2009. 공무원재해보상급여중장해급여대상자수를살펴보면 2001년 7,902명에서 2002년 13천명으로큰폭으로증가하였고이후에도꾸준히증가하여 2005년에는 2만명, 2009년에는 3만명을각각넘어서는것으로나타난다. 장해급여대상자는장해등급과상관없이본인의선택에따라연금및일시금형태로급여를수급할수있는데, 전체장해급여수급자수중연금수급자비중은 2001년 9.5% 에서점차감소하여 2009 년에는 8.6% 임을알수있다. 장해급여지출규모는 2001년 1230억원에서점차증가하여 2008년에 3,000억원을넘어서서 2009년 3,280억원에이르고있다. 55 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
표 2-20 공무원장해급여수급자수및급여지출추이 연도 전체수급자수 ( 가 ) 장해급여수급자수 ( 명 ) 연금수급자 ( 나 ) 연금수급자비중 ( 나 / 가 ) 장해급여지출 ( 십억원 ) 1982 46 46 0 1990 197 197 10 1995 363 363 30 2000 664 664 60 2001 7,902 748 9.5% 66 2002 13,085 1,208 9.2% 123 2003 14,863 1,372 9.2% 160 2004 16,758 1,504 9.0% 185 2005 21,446 1,989 9.3% 239 2006 24,982 2,239 9.0% 270 2007 27,369 2,402 8.8% 287 2008 29,248 2,565 8.8% 305 2009 31,211 2,697 8.6% 328 주 : 2001 년이전전체수급자수는연금수급자를뜻함. 자료 : 공무원연금공단 (2010), 공무원연금통계연보 2009. 56 장애연금제도 발전방안 연구 산재보험제도는산업재해에관하여국가가그보험자가되고, 재해보상책임을져야할각사업주 사용자들을보험가입자로하여보험료를부담하도록하며, 재해보상청구권자인피재근로자를수급권자로하여산업재해사고가발생한경우국가가직접관장하여피재근로자에대한재해보상을실시하는사회보험제도의일종이다. 한편, 공무원재해보상제도는공무원이공무상질병또는부상으로인하여요양하거나폐질상태또는사망한때에공무원및그유족들에대하여국가나지방자치단체 가사용자의입장에서손실보상을목적으로급여를지급하는제도로서공무원재해보상제도는산업재해보상제도와유사한재해보상적기능과성격을띠고있는것으로파악된다. 그러나산업재해보상보험법상의민간재해보상제도와공무원연금법상의공무원재해보상제도를비교시많은차이점을발견할수있다.
장해급여의경우에는산재보험에서와는달리공무원재해보상에서는공무원이퇴직한경우에만장해급여가지급되며, 비공무상재해의경우에는공무원재해보상급여를지급받지못한다. 산재보험과공무원재해보상제도에있어서의장해급여의수준또한서로다른지급방법의채택으로인해현저한수준차이를보여주고있는데동일한피재공무원의경우에있어서도 1급 ~14급까지의장해를입은경우에는산재보험이공무원재해보상제도에비해장해급여수준이현저하게더높은수준을보여주고있다. 반면에 8급이하의장해를입은경우에는산재보험이공무원재해보상제도에비해장해급여수준이더낮은수준을보여준다. 한편공무원재해보상에서유족보상금은공무상질병또는부상으로인하여재직중에사망하거나퇴직후 3년이내에그질병또는부상으로인하여사망한때지급되며보수월액의 36배에해당하는금액을유족에게일시금으로지급한다. 따라서공무상재해보상의경우산재보 험에서와는달리연금형태의유족급여는존재하지않는다. 공무원재해보상제도는 1960년공무원연금법의제정및시행당시공무원연금제도와함께도입된이후산업재해보상제도와같이독자적인제도로발전하지못하고공무원연금제도에종속된제도로운영됨으로써지금껏 1983년도에개정된제도의틀을그대로유지하고있다. 따라서민간의산재보험과비교해볼때그동안의재해보상관련환경변화에적절히대응하지못하는측면이있다. 57 제 2 장 우리나라 장애소득보장제도 현황
03 K I H A S A OECD 국가의장애소득보장제도
제 3 장 OECD 국가의장애소득보장제도 제 1 절장애소득보장제도분석기준 1. 장애인소득보장전략유형및성격 가. 소득보전급여 ( 근로무능력급여 ) 근로능력손상으로인한소득단절에대응하는소득보전급여는기여 (contribution) 에기반한장애연금이주로담당하고있으며, 이를보완하기위해비기여방식의기초 ( 장애 ) 연금또는범주형부조 ( 장애부조 ) 가운용되고있다. 또한범주형부조가도입되어있지않은국가에서는일반부조내에장애특성을고려한별도의기제를마련해놓고있다. 기여에기반한사회보험 ( 연금 ) 제도는예측되는소득상실위험 ( 노령, 실업, 질병, 장애등 ) 에대비하여평상시에소득수준에따라보험료를갹출하여사회적기금을마련하여놓았다가사회구성원누군가에게위험이발생하면사회연대적으로소득상실을보상해줌으로써위험을분산하는제도로서, 근로시생활수준을보장하는데그목표를둔다. 정규근로자위주의보험료갹출 ( 기여 ) 에기반한전통적인사회보험운영방식하에서는선천적장애인이나근로활등가능연령대이전에장애가발생한장애인및공적연금의장애연금수급요건을충족하지못한장애 61 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
인등이사각지대로존재할수밖에없으며, 사각지대축소혹은해소를 위한노력은개별국가마다상이하며이는크게다음과같이세가지 접근으로분류할수있다. 1) 기초연금도입많은선진국에서는연금제도를다층화하는정책적노력을통해, 즉기초연금혹은최저보증연금을도입하여사각지대를해소하고있다. 기초연금제도는수급자격요건과재원조달방식에따라다양한형태를지니고있다. 자산및소득조사를전제로기초연금이지급되는경우를사회부조식, 거주요건을전제로지급되는경우를사회수당식, 그리고기여를전제로지급되는경우를사회보험식이라칭한다. 이렇게분류된기초연금유형은조세를재원으로하느냐사회보험료를재원으로하느냐에따라다시분류될수있다. 62 장애연금제도 발전방안 연구 표 3-1 OECD 주요국가의기초연금유형 유형 ( 수급자격요건 ) 재정방식 국가 사회수당식 ( 거주 ) 조세캐나다, 덴마크, 뉴질랜드사회보험네덜란드, 스웨덴, 노르웨이 사회부조식 조세 호주 ( 자산또는소득조사 ) 사회보험 핀란드 사회보험식 ( 기여 ) 사회보험 영국, 일본 자료 : 윤석명외, 사회보험형및사회수당형기초연금도입시예상효과에관한연구, 2004, 국민연금연구원. 2) 근로무능력계층대상의범주형부조로서장애부조도입가입자의기여에기반한사회보험방식의유지를고수하고있는국가들의경우, 연금제도가아닌사회부조인개편을통해사회보험사각지대를해소하려는노력을기울이고있다.
독일, 프랑스, 미국, 스페인, 아일랜드, 이탈리아등은사회보험의수급요건을충족하지못한노인및장애인등근로무능력계층을대상으로한별도의기초소득보장제도, 즉범주형사회부조 (categorical assistance) 를운용하고있으며, 이러한범주형사회부조는수당 ( 프랑스, 아일랜드등 ) 으로명명되기도한다. 한편독일, 미국등은노인과장애인을모두대상으로하는범주형부조제도를운용하고있는반면, 프랑스, 스페인, 이탈리아, 아일랜드등은노인과장애인을분리한개별범주형부조제도를운용하고있다. 3) 일반사회부조내에장애특성고려빈곤선이하의모든계층을대상으로생계급여를제공하는일반부조의경우에서도, 장애인이수급자인경우에는빈곤선을높게설정하고있으며급여수준도상대적으로높다. 이러한국가의예로는오스트리아가대표적이다. 나. 추가비용급여장애추가비용급여는전통적인소득보장전략의하나인사회수당 (demogrant) 의하나이다. 사회수당은특정인구학적범주 ( 노인, 아동, 장애인등 ) 에속한계층이면누구나가지게되는특별한욕구즉, 추가적인지출에대응하기위한제도로서, 본래적의미의사회수당은소득계층에관계없이정부재정으로급여가지급되나예산의사정에따라소득및재산조사를부분적으로실시하여지급대상을제한하는경우도있다. 노인을대상으로지급되는수당의경우, 장기요양 ( 간병 ) 욕구에대응하는수당이보편적이며, 장애인을대상으로지급되는수당의경우에는이동, 간병및장애아동보호에대응하는수당이보편적이다. 또한아동 63 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
을대상으로지급되는수당의경우에는아동의양육이라고추가적인지출요인에대응하는성격을지니고있다. 한편, 추가비용보전은반드시사회수당 ( 현금급여 ) 형태로지급되지는않으며, 바우처혹은현물 ( 직접서비스 ) 형태로제공되기도한다. 제 2 절 OECD 국가의장애소득보장제도 모든 OECD 회원국은장애인소득보장의두축이라고할수있는소득보전급여와추가비용급여를각국의상황에맞게다양한소득보장전략을조합하여운용함으로써장애인소득보장체계의제도적틀을구축하고있었다. 소득보전급여와추가비용급여중에서재원의규모와지급대상자등에서비교우위를점하고있는것은소득보전급여로서, 이는각국이장애로인한소득상실의위험을장애로인한추가비 64 장애연금제도 발전방안 연구 용발생보다더큰사회적위험으로간주하고보다더적극적으로대처하고있음을보여주는것이다. 본절에서는선진외국의장애인소득보장체계를비교적관점에서입체적으로파악하기위해장애급여를구성하는핵심적인요소를기준으로국가간공통의특성과아울러차이점을살펴보았다. 1. 소득보전급여체계 장애라는사회적위험이유발하는빈곤에효과적으로대처하기위해주요선진외국은다양한형태의소득보장전략을결합하여운용하고있다. 우선, 장애로인한근로능력 기회의상실에대응하기위한소득보장전략으로서대부분의회원국에서는 3층의안전망을구축하고있다. 즉, 1차안전망으로서기여에기반한장애연금제도를구축하고있으며,
2차안전망으로서근로활동연령대이전에장애가발생하여노동시장에진입하지못했거나또는기여식장애연금제도의수급요건을충족하지못한장애인을대상으로하는기초장애연금 ( 장애부조 ) 제도를구축하고있으며, 3차안전망 ( 최후안전망 ) 으로서장애연금또는기초장애연금 ( 장애부조 ) 의수급요건을충족하지못한장애인 - 즉근로능력평가에서손상정도가덜하여제외된경증장애인 - 중자산조사요건기준을충족한자를대상으로하는일반부조제도를구축하고있다. 우리나라를포함한대부분의 OECD 회원국에서이러한 3층의안전망을구축하고있으며, 오스트리아의경우에는기초장애연금이나장애부조없이 1차안전망 ( 장애연금 ) 과 3차안전망 ( 일반부조 ) 만의 2층의안전망을구축하고있는것으로나타났으며, 31) 호주의경우에는기여식장애연금없이 2차안전망으로서장애부조와 3차안전망으로서일반부조의 2층의안전망을운용하고있는것으로나타났다. 2. 추가비용급여체계 65 또한장애로인해발생하는추가비용에대응하기위해대부분의 OECD 회원국은소득보전급여와별도로다양한형태의추가비용급여제도를구축하여운용하고있음을확인할수있었다. 주요선진외국은각국의사회정책전통에따라자산조사급여또는비자산조사급여형태의다양한추가비용급여제도를운용하고있었으며, 장애로인해발생하는추가비용영역중보호간병 (care) 과이동 (mobility) 과관련하여발생하는추가비용이추가비용급여가보전하고자하는주요지출영역 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 31) 오스트리아의일반부조는일정소득이하의모든계층을대상으로하고있는통합형사회부조이지만, 장애인, 노인등근로능력이없는수급자인경우에는일반수급자보다더높은소득기준을적용함으로써장애부조를운용하는것과동일한정책적효과를거두고있음.
이다. 일부국가에서는성인장애인과장애아동을구분하여별도의제도를운용하고있기도하다. 한편, 노르웨이, 스페인, 덴마크, 프랑스, 핀란드등의국가에서는기여식장애연금수급자를대상으로한추가비용급여는조세가아닌연금재원을통해장애연금의부가급여로서지급하고있는데, 향후우리나라에서도연금제도가성숙되면장애연금수급자의추가비용급여는연금재원에의한별도의부가급여로지급하는것이필요하다고판단된다. 표 3-2 주요 OECD 회원국의장애급여운용현황 66 종류유형벨기에덴마크독일스페인프랑스핀란드아일랜드 소득보전급여 추가비용급여 이탈리아 노르웨이 장애연금 장애부조 ( 기초장애연금 ) 일반부조 비자산조사급여 자산조사급여 장애연금제도 발전방안 연구 종류 소득보전급여 추가비용급여 유형 네덜란드 오스트리아 포르투갈 스웨덴영국미국호주일본한국 장애연금 장애부조 ( 기초장애연금 ) 일반부조 비자산조사급여 자산조사급여 3. 장애급여간관계 소득보전급여의경우장애연금과장애부조의동시수급은일반적으 로허용되지않으며, 장애연금과일반부조의동시수급도대개허용되
지않는것이각국의소득보전급여체계에서나타나는보편적인경향이다. 이것은대부분의국가에서장애연금의급여수준이충분히높게설계되어있고, 각각의소득보전급여가대상자를달리하는상호배타적관계에있기때문이다. 그러나영국, 미국등일부국가에서는장애연금과장애부조와의병급을허용하고있는데, 이는장애연금의급여수준이타국가들에비해상대적으로낮기때문이다. 한편, 2층연금체제로서보편적공적연금체계내에설계되어있는기초장애연금의경우에는수급하는 ( 소득비례 ) 장애연금액이일정수준이하인경우, 기초장애연금과 ( 소득비례 ) 장애연금의동시수급은가능하다. 추가비용급여는소득보전급여수급여부와관계없이추가비용급여의수급요건을충족한다면수급할수있는것이일반적이다. 따라서, 다양한장애급여수급의일반적인형태는다음과같다. 장애연금 + 추가비용급여 장애연금 + 장애부조 + 추가비용급여 기초장애연금 ( 정액급여 ) + 장애연금 ( 소득비례급여 ) + 추가비용급여 기초장애연금 ( 또는장애부조 ) + 추가비용급여 일반부조 + 추가비용급여 4. 장애급여수급연령소득보전급여는대개근로연령가능이후 (18세또는 20세이상 ) 부터노령연금 ( 노인부조 ) 수급전연령까지지급하는것이일반적이다. 장애아동의경우에는부모의부양의무인정하여소득보전급여를지급하지않으나, 일부국가에서는보호자수당등을통해별도의경제적지원등을하고있다. 한편, 추가비용급여는대개연령에상관없이지급하고있다. 67 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
5. 장애급여지급수준 장애연금의경우에는기여기간, 보험료납입액및근로능력손상정도를고려하여소득상실이전의생활수준을유지하는것을목표로정해진연금액산정공식에따라장애연금을지급한다. 기초장애연금또는장애부조의경우에는최저임금, 최저생계비, 장애연금지급수준등을고려하여급여수준을결정하는데, 근로능력이있는계층을대상으로하는일반부조의지급수준보다는높은것이일반적이다. 가. 주요 OECD 회원국의기여소득보전급여의지급액 주요선진국간장애연금의급여수준이국제적으로어느정도위치에 있는지를알아보기위해서, 최저임금대비장애연금비중이라는척도로 호주, 룩셈부르크, 스페인, 영국등자료확보가가능한 4 개 OECD 회 68 장애연금제도 발전방안 연구 원국과우리나라를비교하였다. 그결과, 우리나라는동비율이 47% 로서호주와영국보다는약간높았지만룩셈부르크 (99%) 와스페인 (118%) 에비해서는매우낮았다. 그러나호주와영국의경우장애연금뿐만아니라장애부조, 장애수당, 실업급여, 퇴직급여등장애인이수급할수있는다양한공적급여가존재한다는점에서장애수당을제외하고는장애인이수급할수있는공적급여가거의없는우리나라와는상황이다르다고할수있다. 표 3-3 주요 OECD 회원국의장애연금급여수준비교 구분 호주 (2005) 룩셈부르크 (2005) 스페인 (2005) 영국 (2005) 한국 (2008) 최저임금대비 45 99 118 45 39 장애연금급여수준자료 : 한국보건사회연구원, 국민생활실태조사원자료, 2006. OECD, Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers vol. 1, 2. 2006, 2007. ( 단위 : %)
나. 주요 OECD 회원국의비기여소득보전급여의지급액 일반적으로기여에기반한장애연금의경우에는기여기간, 보험료납입액및근로능력손상정도를고려하여소득상실이전의생활수준을유지하는것을목표로정해진연금액산정공식에따라장애연금을지급한다. 반면에근로연령대이전에장애가발생하여소득활동의기회를갖지못했거나최저기여요건을충족하지못하여기여에기반한장애연금을지급받을수없는장애인에게지급되는기초장애연금또는장애부조의경우에는일반적으로최저임금, 최저생계비, 실업급여및장애연금지급수준등을고려하여급여수준을결정하는데, 근로능력이있는계층을대상으로하는일반부조의지급수준보다는높은것이일반적이다. 이는비기여소득보전급여수급자인장애인은근로능력이완전히없거나현저히손상되어근로능력이있는인구집단과비교할때노동시장에진 입하여자립할수있는가능성이상대적으로낮다는것을고려한정책적선택이라고할수있다. OECD 회원국중비기여소득보전급여의지급액기준을확인할수있었던 7개국가의경우를살펴보면, 최저임금을지급준거로채택한국가가일본, 네덜란드, 이탈리아등 3개국으로가장많았으며, 최저생계비를지급준거로채택한국가가영국, 독일등 2개국, 실업급여를지급준거로채택한국가가 1개국 ( 덴마크 ), 기여에기반한장애연금을지급준거로채택한국가가 1개국 ( 스페인 ) 이었다. 분석대상국가의수가상대적으로적어 OECD 회원국전체의대략적인경향을파악하는데한계가있기는하지만, 최저임금이비기여소득보전급여의지급기준으로주로활용되고있음을확인할수있다. 69 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
표 3-4 주요선진외국의비기여소득보전급여의지급액기준 국가제도명칭지급액기준 일본장해기초연금최저임금액의 50% 덴마크 Førtidspension 실업급여의 91% 스페인 Pensión de invalidez no contributiva 장애연금의 80% 영국 독일 네덜란드 Employment Support Allowance-Income Related Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung Wajong Toeslagenwet 최저생계비 최저생계비 청년최저임금의 21~70% 최저임금 이탈리아 Pensione per invalidi civili 최저임금 한편, 2008 년기준주요선진외국의비기여소득보전급여 ( 기초장애 연금또는장애부조 ) 의지급액을살펴보면아래표와같다. 본고에서 는장애인에게지급되는비기여소득보전급여와유사한성격을지니고 70 장애연금제도 발전방안 연구 있는노인대상의비기여소득보전급여 ( 기초노령연금또는노령부조 ) 지급액과의비교를통해개별국가에서양급여의지급액이어떠한차이를보이고있는지를살펴보고자하였다. 분석대상 11개국가중일본, 덴마크, 스웨덴, 스페인, 프랑스, 호주등 6개국은비기여장애소득보전급여가비기여노령소득보전급여보다지급액이많았으며, 아일랜드와영국은반대로비기여노령소득보전급여가비기여장애소득보전급여보다지급액이많았다. 한편핀란드, 노르웨이, 미국등 3개국은양급여의지급액이동일하였다. 개별국가에서의이러한차이는소득상실을초래하는사회적위험으로서장애와노령에대해개별국가가인식하는위험수준의차이를반영하는것이라고할수있다.
표 3-5 주요선진외국의비기여소득보전급여의지급액 국가 일본 비기여장애급여비기여노령급여제도명칭지급액제도명칭지급액 장해기초연금 1 급 : 82,508 엔 2 급 : 66,008 엔 노령기초연금 66,008 엔 ( 장애 2 급과동일 ) 아일랜드 Disability Allowance 817.2유로 State Pension (Non-Contributory) 876유로 덴마크 Førtidspension 2,044.2유로 Folkepension 1,371.2유로 핀란드 Kansaneläke 558.5유로 Kansaneläke 558.5유로 노르웨이 Folketrygdloven 731.5유로 Folketrygdloven 731.5유로 스웨덴 Ggarantiersättning 867유로 Garantipension 769.5 유로 스페인 프랑스 영국 미국 호주 Pensión de invalidez no contributiva Allocation aux adultes handicapés(aah) Employment Support Allowance-Income Related Supplementary Security Income(SSI) Disability Support Pension 574.8 유로 652.6 유로 Pensión de jubilación no contributiva Allocation de solidarité aux personnes âgées 383.2 유로 643.3 유로 432.7 유로 Over 80's Pension 628 유로 623 달러 1,231.6 달러 Supplementary Security Income(SSI) Old-age Support Pension 주 : 지급액은부양가족급여를제외한수급자본인에게지급되는기본급여의월최고액임. 623 달러 999 달러 소득보전급여의지급액비교와관련하여, 국제노동기구 (ILO) 는유의 미한권고를발표한바있다. 즉국제노동기구는 1952 년에 102 호조약, 즉사회보장최저기준에관한조약을채택하였는데여기에는상병급여, 실업급여, 노령급여, 고용재해급여, 출산급여, 장애급여, 유족급여등급 여별최저보장기준이제시되어있다. ILO 는 1967 년에장애, 노령, 유 족급여만을대상으로한 128 호조약을발표하였는데, 여기에제시된 최저기준은 102 호조약에비해다소높게설정되어있다. 특기할만한 사항은 102 호조약에서는비업무상원인에의한소득중단사회적위험 71 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
인노령, 장애, 사망의경우소득대체율이 40% 로동일하였으나, 128 호 조약에서는장애가노령과유족에비해소득대체율이 5% 포인트더높 았다는것이다. 표 3-6 ILO 조약별, 사회적위험별최저급여기준 사회적위험별소득대체율 (%) 구분 업무상 비업무상 장애 사망 노령 장애 사망 102호조약 50 40 40 40 40 121호조약 60 50 - - - 128호조약 - - 45 50 45 자료 : 김연명 (1997). 다. 주요 OECD 회원국의추가비용급여의지급액 추가비용 (extra cost) 이란무상의혹은비용의일부부담을요하는각 72 장애연금제도 발전방안 연구 종의서비스를제공받고도완전히충족되지않은장애인의욕구를충족하고자장애인이지출하는비용을의미한다 (Tibble, 2006). 관련선행연구에의하면장애로인한추가비용에는재활보조기구비용, 이동및통신비용 ( 여행및전화 ), 일상생활비용 ( 연료, 음식, 의복등 ), 의료비용, 보호및간병비용등이포함되는것으로인정되고있다. 추가비용의계측은직접조사 (Direct Survey) 방법, 지출기록 (Expenditure Diary) 방법, 삶의수준 (Standard of Living) 접근법, 예산기준접근법 (Budget Standard Approach) 등다양한방법에의해서이루어지는데, 이중어느방법을사용하여계측하느냐에따라추가비용수준은매우상이하게나타난다. 다양한측정방법과표본들을사용하여장애인의추가비용을측정한외국의선행연구결과들을살펴보면, 몇가지공통적인경향을발견할수있다.
우선, 아래의선행연구결과에서볼수있듯이장애는여러영역에서상당한수준의추가비용을유발시키고있다는것을확인할수있으며, 경증의장애보다는중증의장애에서추가비용의수준이더높았다. 또한추가비용은장애의특성및장애정도에따라다르기때문에, 추가비용의활용과관련해서는평균추가비용보다는추가비용의범위를설정하는것이더적절하다는것이다. 표 3-7 외국선행연구에서의추가비용요약 ( 단위 : ) 연구 연도 유형 사례수 장애특성 장애비용최저최고평균 Hyman 1975 서베이 56 휠체어사용자 7 591 138 Stowell and Day 1983 서베이 14 - - 11 Buckle 1984 서베이 133 지적장애 4 251 62 OPCS, Martin & White 1985 서베이 9,982 성인장애인 9 37 19 OPCS, Smyth and Robus 1985 서베이 1,200 장애아동 - 38 20 DIG survey 1988 서베이 87 자립생활기금신청자 - 193 133 OPCS/McKay 1990 서베이 성인장애인 - - 39 Walsh & Chappell 1999 서베이 1,000 장애연금수령자 - - 11 Hughes 1999 서베이 200 척추장애인 58 212 Varies Purdy 손상장애인 수입에따라 Pub Policy Inst 2000 서베이 복지수혜자 - - 35 Baldwin 1985 서베이 480 중증장애아동 - - 38 Matthews & Truscott 1990 지출기록 - - - 13 Dobson & Middleton 1998 예산기준 300 아동, 중증장애인 - 162 - Jones & O'Donnell 1995 가구균등화지수 장애인이있는가구 - - - Berthoud et al. 1993 삶의수준 장애인이있는가구 24 109 - Zaidi and Burchardt 2003 삶의수준 장애인이있는가구 34 199 - NRB 1995 직접조사 59 장애인 - 48 - Nexus/MS Ireland 직접조사 - 29 39 - Langa et al. 2000 보호시간조사 인지장애 - - - 73 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 자료 : NDA. 2004. Report on the cost of disability.
이들연구에서나타난추가비용의수준을살펴보면, 최저수준의추 74 장애연금제도 발전방안 연구 가비용의범위는주당최소 4 에서최고 34 로다양하게나타났으며, 최고수준의추가비용의범위는최소수준보다각연구가편차가더욱 커주당최하 37 에서최고 591 로광범위하게분포하고있었다. 이렇듯장애로인해발생하는추가비용지출에대하여주요 OECD 회원국들은다양한유형의추가비용급여를운용하고있다. 추가비용 급여는지급대상에따라성인장애인대상의추가비용급여, 장애아 동대상의추가비용급여및장애인을보호하는관계로소득활동에상 당한제약이있는장애인보호자에게지급되는보호자수당등크게 3 가지유형으로구분할수있다. 분석결과, 대부분의 OECD 회원국에서는 2 개이상의추가비용급 여를운용하고있었으며, 각각의급여는각국의사회정책적전통을고 려하여사회보험형급여, 사회부조형급여, 사회수당형급여등다양한 방식으로운용되고있었다. 추가비용급여지급액은일반적으로장애정도를고려하여차등하여 지급하고있는데, 장애정도가가장높은장애인에게지급되는추가비 용급여의수준이가장높았다. 표 3-8 주요선진외국의추가비용급여의지급액 국가구분명칭연령장애및기타수급요건급여수준 일본 성인특별장애수당 20세이상 -1급, 2급 -자산조사요건충족장애아아동 20세미만 -1급, 2급복지수당 -자산조사요건충족 보호자 특별아동부양수당 -20 세미만의 1, 2 급 (3, 4 급일부 ) 아동의부모 - 자산조사요건충족 - 월 26,440 엔 - 월 14,380 엔 -1 급 (1, 2 급 ): 월 50,750 엔 -2 급 (3, 4 급 ): 월 33,800 엔 아일랜드 성인 Mobility Allowance 16 65 세 - 보행에지속적인어려움이있는자 - 최고 : 월 208.5 유로 - 최저 : 월 104.25 유로
국가구분명칭연령장애및기타수급요건급여수준 덴마크 핀란드 노르웨이 스웨덴 아동 보호자 성인 성인 아동 보호자 Blind Welfare Allowance Domiciliary Care Allowance Carer's Allowance Merudgiftsydelse 장기요양현금급여 Eläkettä saavan hoitotuki Vammaistuki Vammaistuki 18 세이상 - 시각장애부조수급자 16 세미만 18 세이상 15~65 세 -16 세미만의장애아동 비자산조사 16 세부터는장애부조수급 -1 인 : 월 254.4 유로 -2 인 ( 시각장애인부부 ): 월 508.8 유로 - 장애아동 1 인당최고월 1198.4 유로 -지속적 보호가 -1인보호자 : 최고월 856유로 (66세이상필요한인경우월 928유로 ) 자가있으며, 일정소득 -2인이상보호자 : 이하 최고월 1,284유로 (66세이상인경우월 1,392유로 ) - 장애로인한추가비용이연 805.3 유로또는월 67.1 유로초과하는자 소득조사안함 소득보전급여의부가급여 16~64 세 - 소득보전급여의부가급여 - 소득보전급여비수급자로서장애로인해추가비용지출이있는자 -16 세미만의장애아동을보호하고있어근로가어려운자 성인 Grunnstønad 18~66 세 - 소득보전급여의부가급여 성인및아동 성인 hjelpestønad 18~66 세 - 특별한보호가필요한자 ( 소득보전급여의부가급여 ) Assistansersättning Handikappersättning 65세까지 (65세이전부터수급했던자는 65세이후에도계속수급 ) 19세이상 (65세이전장애발생자 ) - 심각한기능장애를가지고있으면서주 20 시간이상보호가필요한자 - 개인적상황및추가비용수준에따라차등 - 재활보조기구, 활동보조인고용등의비용지원 - 월 54.9~288.5 유로 ( 거주기간에따라차등 ) - 월 81.83~ 370.24 유로 ( 장애정도, 보호욕구및추가비용수준에따라차등 - 추가비용수준에따라월 73.1~366.3 유로 - 성인월 131.2 유로 - 아동월최고 787.1 유로 -장애로인해특별한도움이필요하거나특별한 -최고월 249.3유로추가지출이있는자 75 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
국가구분명칭연령장애및기타수급요건급여수준 Bilstöd 18~65 세 -장애로인해대중교통 -기본급여 : 6,344유로수단을이용할수없는 -부가급여( 소득조사 ): 자가승용차를구입하최고 4,299유로는경우 아동 Vårdbidrag -19 세미만의장애아동을보호하는자 - 최고월 903.2 유로 프랑스 성인 ADPA 21~60 세 아동 AES 20 세까지 -최소 80% 이상의장애율을가진성인 -최소 80% 이상의장애율을가진아동 - 최고월 1,010.8 유로 76 장애연금제도 발전방안 연구 스페인영국호주 성인 성인및아동 성인및아동 보호자 성인 Pensión de invalidez no contributiva Disability Living Allowance (Mobility component) Disability Living Allowance (Care component) Carer's Allowance Rental Allowance Pharmaceutic al Allowance Telephone Allowance Remote area supplement Mobility Allowance 18~65 세 6 세이상 생후 3 개월이후 16 세이상 16 세이상 -75% 이상의장애율을가진자로서일상생활 -월 470.3유로지급수행에있어제3 자의도움을필요로하는경우 - 최소 3 개월이상보행에어려움이있는자 - 최소 3 개월간이상보호를필요로하는자 - 최고월 197.8 유로 - 최고월 283.4 유로 -DLA(Care component 중간및최고수준수급자 ) 수급자를주 35시간이상 -최고월 213.8유로보호하는자로서일정소득이하인자 - 자산조사요건충족 - 자산조사요건충족 - 자산조사요건충족 - 혼자서대중교통수단을이용할수없는자 보호자 Carer payment - 중증장애인및노인을보호하고있는자 - 자산조사요건충족
6. 장애급여수급요건으로서의장애평가 가. 소득보전급여의장애평가 소득보전급여에서의장애의정의는건강상태로인한근로능력 (work capacity) 또는소득능력 (earning capacity) 의손실에기초하고있다. 이러한장애정의의적합성은근로능력과건강상태간의관계가타당한가의여부에달려있다. 소득보장급여수급자들은대개일을하지않고있기때문에, 이들의실업의원인이건강때문인지혹은다른이유 ( 일반적인노동시장상황, 낮은기술력, 동기의부족등 ) 때문인지를구별하는기준을확립하는것은매우중요하다. 유럽연합 (European Union) 을비롯하여대다수의선진국에서는이러한기준과관련하여다음과같은세가지접근법을활용하고있다 (European Union, 2002). 1) 과정접근법 (procedural approach) 과정접근법은장애인개인이일을중단한이유와이전의직업으로복귀하지못하는장애물이무엇인지를규명하기위해과정을면밀히조사하는방법이다. 이접근법은사회보험과밀접한관련이있는방법으로서, 특히상병급여 (sickness benefit) 수급을거쳐장애급여 (disability benefit) 체계로진입하는자들의근로능력을평가할때유용하다고할수있다. 과정접근법은장애연금수급요건으로서근로무능력 (inability to work) 여부를결정하는명확한원칙없이개인이이전에수행했던직업, 또는동일회사내다른직업및타업체다른직업에종사할수있는능력을갖고있는지를파악하기위해개인의상황과능력에대한많은정보들을수집하고필요한기술을확인함으로써개인의근로 77 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
능력을평가한다. 독일공적연금제도의장애연금이대표적인사례라고 할수있다. 2) 능력프로필접근법 (capacity profile approach) 능력프로필접근법은장애인개인의능력을노동시장의요구와비교해봄으로써장애인의일을할수없는이유에초점을두는방법으로서, 특정시점에서한개인의근로능력을단번에평가한다는 (snapshot) 점에서앞서의과정접근법과큰차이를보인다능력프로필접근법의특징은표준화된사정도구의적용을통해개인의능력과유급고용에종사하는데필요한능력을비교한다는점으로서앞서의과정접근법에비해보다엄격한근로능력평가방식이라고할수있다. 능력프로필접근법을채택하여장애급여의수급여부를결정하고있는대표적인영국, 네덜란드, 아일랜드등이다. 특히영국은개인능력평 78 장애연금제도 발전방안 연구 가 (Personal Capacity Assessment: 이하 PCA) 를통해근로능력을평가하는데, PCA는걷기, 계단오르기, 앉기등과같은 14개기본활동으로구성되어있다. PCA는특정직업상황의범주에서판단하지않고일반적인유급고용을수행하는데필요한각각의능력을나열하여기술하고각기술 (descriptor) 에배정된특정점수 (score) 가있으며이를합한총점이그사람의근로능력을결정하는점수가된다. 32) 3) 손상중심접근법 (impairment-based approach) 손상중심접근법는과거의직업과미래의가능한직업에대한고려없이현재장애인개인의기능이어느정도손상되었는지만을평가하는 32) 영국은 2007 년새로운복지개혁법 (Welfare Reform Act 2007) 으로인해 2008 년 10 월부터기존의 PCA 를 WCA(Work Capacity Assessment) 로변경하였음.
방법이다. 가장잘알려진장애사정도구는손상판정표 (impairment table) 또는 Barema 33) 로서이는장애를정의하기위해백분율값이점차커지는형태의인위적서열척도라고할있다. 손상의관점에서개인의의학적상태를기술함으로써장애정도를평가하는 ' 직접적측정 (direct measure) 방법이고전적인 Barema 기법이었다면, 최근에는직접적측정에만의존하지않고손상이 근로 와같은중요한활동에미치는영향 (disabling effect) 을동시에고려하여장애정도를평가한다. 스페인과프랑스가소득보장제도에서손상중심접근법을채택하고있는대표적인국가라고할수있는데, 주목할것은이들국가들이기여에기반한장애연금이아닌비기여장애급여의수급자격심사과정에서이를활용하고있다는것이다. 소득보전급여의경우신체기능손상과근로능력에대한평가를실시하는것이일반적이며이에따라중증장애인이주수급대상이다. 벨기 에, 그리스, 영국등의국가에서는장애연금보다기초장애연금 ( 장애부조 ) 의수급요건을더욱엄격히설정하여장애연금보다더높은장애손상율을수급요건으로정하고있는데, 이는비기여급여라는기초장애연금 ( 장애부조 ) 의속성에서비롯된것으로보인다. 79 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 33) Barema 방식은전형적인재해보상의척도로그기원은중세시기까지거슬러올라간다고할수있음. 독일법에신체각부분의손실의합이라고할수있는 wergeld', 혹은 manngeld' 로지칭되는보상금이있었으며이것은살인시친족에게주어지는보상금의일종이었다. Barema 방식이백분율방식을취하게된것은프랑스수학자 Francois Bareme 으로그의이름을따 Barema 가되었음 (Council of Europe, 2002).
표 3-9 OECD 회원국의기여소득보전급여에서의장애기준 국가완전장애연금부분장애연금 호주 오스트리아 향후 2 년안에주당최소 15 시간이상일을할수없는상태 최소 50% 이상근로능력 ( 비숙련노동자의경우에는소득능력 ) 감소가있는상태 없음. 없음. 벨기에 - 질병혹은결함으로인해동일업종에서동일한수준의교육훈련을받은근로자의평균소득의 1/3 이상을벌수없는근로자는근로무능력으로간주 이전직업을수행하는데있어서최소 66% 이상의소득능력감소가있는상태 없음. 80 장애연금제도 발전방안 연구 캐나다 체코 덴마크 상당한수준의소득을창출할수있는직업을추구하지못하도록하는심각하고지속적인정신적, 신체적기능제약 70% 이상의근로능력감소 - 18~65 세의자로서근로능력이최저생활을영위할수없는수준까지감소한상태 고용복귀실패후영구적으로기능제약이있고동시에파트타임직업혹은영구적인임금보조가주어지는직업을수행할수없는상태 없음. - 35~49% 근로능력감소 - 50~69% 근로능력감소 없음. 핀란드최소 60% 이상의근로능력감소가있는상태 40~59% 근로능력감소 (1/2 지급 ) 프랑스 독일 그리스 헝가리 아일랜드 - 질병혹은결함으로인해동일지역에있는동일한업종에서동일한수준의교육훈련을받은근로자의평균소득의 1/3 이상을벌수없는상태 어떠한종류의직업도수행할수없는상태 질병혹은결함으로인해정규노동시장조건에서상시적으로하루 3 시간이상일을할수없는상태 80% 이상의소득능력감소 79% 이상의건강상의손상이있는상태 - 최소 12 개월간상병급여를받은자로서평생동안일을할수없는영구적근로무능력 ( 장애연금 ) 66.6% 이상의소득능력감소가있고동시에이전직업을수행할수없는상태 (1/2 지급 ) 질병혹은결함으로인해정규노동시장조건에서상시적으로하루 6시간이상일을할수없는상태 - 50~66% 소득능력감소 - 67~79% 소득능력감소 50~79% 건강상의손상이있으면서재활없이고용될수없는상태 없음.
국가완전장애연금부분장애연금 이탈리아 일본 한국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 포르투갈 슬로바키아 스페인 스웨덴 - 신체적, 정신적질병혹은결함으로인해어떠한직업에도종사할수없는절대적이고완전한근로무능력 어떠한직업도수행할수없는 100% 의완전하고영구적인근로무능력 ( 장애연금 ) 의학적으로결정되는, 근로능력을심각하게제약하는장애상태 의학적으로결정되는장애상태 과거의직업혹은자신의능력에상응하는다른직업을수행할수없는상태 이전직업을수행하는데 50% 이상의소득능력감소가있는상태 최소 80% 이상의영구적인소득능력감소가있는상태 - 근로능력에영구적이고심각한제약이있는상태 최소 2 년이상장애가지속되어야하며노동시장에서주당 15 시간이상정기적으로일을할수없는상태 95% 이상의근로능력감소가있는상태 ( 급여수준은소득능력감소수준에의해결정 ) 어떠한종류의직업도수행할수없는상태 어떠한종류의직업도수행할수없는 100% 수준의영구적인근로무능력 직업재활을고려한상태에서 1 년이상지속되는 40% 이상의소득능력감소 - 치료후에도신체적또는정신적기능제약을경험하고있으며이로인해완전히일을할수없는상태 어떠한종류의직업도수행할수없는상태 하루 2 시간이상일을할수없는상태 없음. 없음. 의학적으로결정되는장애상태 ( 장애정도에따라완전연금의 80%, 60% 지급 ) 유사부분장애연금운용 없음. 완전하나 (80% 이상 ) 일시적인소득능력감소혹은 35~79% 의소득능력감소가있는상태 없음. 50~94% 의 근로능력 감소가 있는상태 이전직업을수행할수없는상태 이전직업에있어서 66.6% 의소득능력감소가있는상태 없음. - 치료후에도신체적또는정신적기능제약을경험하고있으며이로인해부분적으로일을할수없는상태 이전직업을수행할수없는상태하루 2시간이상일을할수있는상태 ( 근로가능시간에따라완전장애연금의 25/50/75% 지급 ) 81 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
국가완전장애연금부분장애연금 스위스 - 근로무능력은질병혹은사고에서비롯되는것으로서완전한소득무능력이영구적으로혹은상당기간지속되는것을의미 70% 이상소득능력감소가있는상태 - 근로무능력은질병혹은사고에서비롯되는것으로서부분적소득무능력이영구적으로혹은상당기간지속되는것을의미 60~69% 소득능력감소 (3/4 지급 ) 50~59% 소득능력감소 (1/2 지급 ) 40~49% 소득능력감소 (1/4 지급 ) 터키 40% 이상근로능력감소가있는상태없음. 영국 미국 경쟁고용시장에서직업을구할수없는수준의기능적제약이있는상태 일정수준의소득활동에종사할수없는근로무능력 자료 : OECD, Sickness and Disability Policies Synthesis Report, 2010. 없음. 없음. 82 장애연금제도 발전방안 연구
표 3-10 주요선진외국의비기여소득보전급여에서의장애기준 국가제도명칭수급연령 일본 장해기초연금 - 20 세이전에발생한질병또는부상이원인이되어 20 세가되기전에 1 급또는 2 급에해당하는자 - 20 세이전에발생한질병또는부상이원인이되어 20 세이후에 1 급또는 2 급에해당하는자 아일랜드 덴마크 핀란드 Disability Allowance Førtidspension Kansaneläke - 장애로인하여적합한일을수행하는데어려움이있는상태 - 어떤종류의유급고용에종사할수없을만큼영구적으로근로능력이상실된자 - 16 64 세로적합직종에서영구적으로무능력한것으로평가된자 노르웨이 Folketrygdloven - 근로능력손상이 50% 이상인자 스웨덴 Ggarantiersättning - 장애로인해근로능력이손상된자 스페인 Pensión de invalidez no contributiva - 장애율이 65% 이상인자 프랑스 영국 미국 호주 독일 벨기에 이탈리아 Allocation aux adultes handicapés(aah) Employment Support Allowance-Income Related Supplementary Security Income(SSI) Disability Support Pension Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung Allocation de remplacement de revenus Pensione per invalidi civil - 장애율이 80% 이상이거나또는 50~ 79% 인자로서전문직종에종사할수없으며신청일기준 1 년이상고용되지않은자 - 장애로인해근로능력이손상된자 - 장애로인해근로능력이손상되어일을할수없는자 - 신체장애율 20% 이상이면서근로능력손상으로인해주당 15 시간이상일을할수없는자 - 의학적인이유로영구적으로근로를할수없는자 - 신체적 정신적장애로인해소득능력의 1/1 이상손상된자 - 66.6% 이상의근로능력손실이있는상태 83 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
4) 장애인연금의장애평가기준으로서 ICF의활용모색세계보건기구의건강및장애분류체계인 ICF는신체적장애의측면보다는기능적장애의측면을강조하고보편적인시각에서접근하여장애그자체보다는그로인한건강과활동수준에역점을두도록설계되었다. 그러나 ICF의가장중요한측면은사회정책적관점을강조하여건강관리시스템, 사회보장제도, 직업재활및고용촉진정책, 기본권보장등다양한목적으로활용할수있도록구체적인측정방법과지표를제시하고있다는것이다. 병리학적진단자체로는필요한서비스의내용과필요정도를예측하기어렵다. 질병이나신체이상의존재가장애급여수급자, 직무수행능력, 취업가능성에대한정확한판단기준을제공할수없기때문이다. 정책적목적하에서는진단이외에개인의기능과장애의정도에관한구체적인정보가필요하다. 또한다양한형태의정책적개입의효과를분석할수있는정보도필요하다. 84 장애연금제도 발전방안 연구 이를위해 ICF는개인의신체기능, 활동과참여의제약이라는측면에서분류기준을제시함과아울러상황적요소에대해서도비중있게다루고있다. 상황적요소는사회적태도, 법적 사회적구조등의환경적요소와성, 연령, 교육수준, 사회적배경등개인적요소를포함하며, 장애 가개인에게어떻게받아들여질수있는지를추적함으로써개인의수요를파악하는기준을함께제시하고있는것이다. 한마디로 ICF 는사회정책의측면에서장애의개념이적절하게활용될수있도록, 정책적유용성을극대화하기위한목적에서짜여진분류체계라는것이다 ( 황수경, 2004). ICF는인간의기능과건강상의문제가활동및참여에미치는영향을설명하는핵심적인대한개념에대한전세계적인합의를제공한것으로평가할수있다. ICF가발표된이래로기능의다양한측면에대한강조
는유럽국가들의사회보장기관들로하여금손상중심의사정에서기능중심의사정으로전환하도록하는매우소중한변화를가능케한다. 세계보건기구는의학적조건이모든국가및모든문화권에있는전연령대의인구에미치는영향에대한관심을가지고있기때문에넓은의미의장애개념을채택하였다. 반면에유럽의사회보장제도에서는장애와근로무능력을질병혹은부상의결과로서생계를영위할수없는무능력이라는협소한관점에서규정해왔다. 이렇듯협소한개념내에서또한유럽각국은법률조항, 정의및절차등에있어서상당한차이를보이고있다. 이러한상황에서장애연금수급기준으로서 ICF의활용을위해 EUMASS 34) 의실무그룹은 2008년에진단명과관계없이모든사례에적용할수있는장애연금에서의장애평가를위한 ICF 핵심항목 (core set) 을개발하였다. 장애평가를위해개발된핵심항목은모든유럽국가들에서운용하 고있는장애연금의장애평가를위한유용한항목들이나충분한항목들은아니라는점을유념할필요가있다. 이는개별국가들에서개발된핵심항목에대한타당성을검증하고동시에추가적인항목을개발할필요성이있음을의미하는것이다. 이러한제약에도불구하고개발된핵심항목은개별국가들의법률및관련조직의차이를초월하여적용할수있는보편적인항목으로서의의의를지니고있으며나아가장기적인측면에서유럽의장애연금제도를수렴하기위한시작점으로서의의의를지니고있다고할수있다. 85 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 34) EUMASS(European Union of Medicine in Assurance and Social Security) 는 15 개국가의의학적자문가들로구성된조직으로서, EUMASS 위원회는지난 2004 년에사회보장제도에서의 ICF 활용가능성을높이기위해장애연금의수급기준으로서기능적사정을위한핵심항목을개발하는실무위원회를구성하였으며, 국가간미팅을통해제안된 191 개의다양한핵심항목중투표를통해최종적으로 20 개핵심항목을추출하였다.
표 3-11 장애연금에서의장애평가핵심항목 86 장애연금제도 발전방안 연구 코드장제목 B164 정신기능고급인지기능 b280 감각기능및통증통증감각 b455 심혈관계, 혈액학적, 면역학적그리고호흡기계의기능 운동내성기능 b710 신경근육골격및운동과연관된기능들관절의가동기능 b730 신경근육골격및운동과연관된기능들근력기능 d110 학습및지식의적용보기 d115 학습및지식의적용듣기 d155 학습및지식의적용기술습득 d177 학습및지식의적용판단 d220 일반적인임무와요구복합적임수수행 d240 일반적인임무와요구스트레스및여타심리적요구에의대응 d399 의사소통상세불명의의사소통 d410 이동기본적인자세변화 d415 이동자세유지 d430 이동물건들어올려나르기 d440 이동미세한손동작 d445 이동손과팔이용 d450 이동보행 d470 이동운송수단이용 d720 대인관계복잡한대인관계 자료 : Brage et al., Development of ICF core set for disability evaluation in social security, Disability and Rehabilitation, 2008. 이밖에 EUMASS 실무그룹은장애연금수급요건으로서장애평가 를위한 ICF 외항목으로서특정한근로제약, 일시적측면, 성격적요 인, 기타건강관련제약, 기타고려사항등을추가적으로제안하였다. 이들항목들에대해일부국가들은그중요성을인정하였으나투표를통해채택을하자는데에는합의가이루어지지않았다 (Brage et al., 2008).
표 3-12 장애연금수급요건으로서 ICF 외평가항목 구분특정한근로제약일시적요인성격적요인기타건강관련제약기타고려사항 내용 특별한근로조건에대한인내, 집중방해 마감일준수 야근등에대한인내, 안전조치 근로유연성 속도에대한인내, 집중적인코칭필요성, 보호장치에대한필요성 일일 ( 주 ) 근로시간, 24 시간이내의작업량배분, 활동상의간헐적인변화, 시간에따른기능수준의변화, 조기재활노력등 직업동기 알레르기, 감염에대한취약성, 왼손잡이 / 오른손잡이 가족및다른사람에대한부양 자료 : Brage et al., Development of ICF core set for disability evaluation in social security, Disability and Rehabilitation, 2008. 나. 추가비용급여의장애평가 추가비용급여의수급요건으로장애평가는장애로인한일상생활에 서의제약정도에초점이맞추어져있다. 즉신청인의의학적소견서를토대로의학적손상이 ADL 및 IADL에미치는영향과장애인의환경적측면을고려하여추가비용급여의수급여부와지급수준등을결정하고있다. 이러한다각적측면의장애평가를통해추가비용급여는앞서의소득보전급여와마찬가지로중증장애인에게지급되는것이일반적이다. 실례로서, 영국에서운용하고있는추가비용급여인장애생활수당 (Disability Living Allowance) 의수급요건으로서규정하고있는장애평가기준을살펴보면다음과같다. 장애생활수당은요소 (Components) 라불리는 2가지유형의급여가있는데, 첫번째, 보호요소 (care component) 는대상자스스로가자신을돌보기위해도움이필요하거나자신의안전을지킬수있도록관리 (supervision) 가필요한사람에게제공된다. 두번째, 이동요소 ( mobility component) 는보행불능 87 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
으로인해서보행상도움이필요한사람에게제공되는수당이다. 이들요소는사람에따라서보호요소나이동요소중하나만받을수도있고아니면두가지모두받을수도있다. 보호요소 (care component) 와 이동요소 (mobility component) 는대상자가입은장애가대상자에게영향을미치는정도에따라서등급 (rate) 이매겨진다. 보호요소 (care component) 의경우 3등급으로나뉘는데, 최저등급 (the Lowest rate) 은음식을준비하지못하는등대상자가낮시간중일정시간동안만특정도움이나관리가필요한경우에지급된다. 중위등급 (the Middle rate) 은낮또는밤시간중특정시간대에 ( 투석과같은 ) 도움과관리가필요한경우에지급된다. 최고등급 (the Highest rate) 은밤낮을가리지않고도움이필요한경우에지급된다. 보호요소 (care component) 를받기위해서는세탁, 옷입기, 식사하기, 화장실을가거나사용하기, 의사소통하기등의활동에있어서도움이필 88 장애연금제도 발전방안 연구 요한경우, 위험한상황에서벗어날수있도록도움이나관리가필요한경우, 투석환자의경우투석중에돌봐줄사람이필요한경우, 16세이상으로혼자서는요리를할수없는경우등의상황에놓여있어야한다. 한편 이동요소 (mobility component) 는 2등급으로나뉘어져있는데. 최저등급 (the Lowest rate) 은문밖까지안내또는감독이필요한경우에지급되며, 최고등급 (the Highest rate) 은최저등급이외의심각한보행상의장애가있을경우에지급된다. 이동요소 (mobility component) 는보행상심각한어려움이있는, 즉보조기구를착용하거나사용하는데어려움이있는경우로두다리나발가락이절단되어사실상걸을수없는경우, 전맹이나 80% 이상난청으로외부출입시타인의도움이필요한경우, 심각한행동장애와더불어정신장애가있고이로인해보호요소 (care component) 의최고지
급률을받을자격이있는경우, 보행자체가삶에위협이될수있거나또는건강에심각한영향을미치는경우, 마지막으로익숙하지않는장소를갔을때타인의안내나관리가필요한상황에놓여있을경우에신청할수있다. 한편, 근로능력과 ADL IADL의상관관계에대해서는, 일반적으로 ADL IADL에서의중증이경우근로능력불능보다더장애가심한것으로여겨지고있다고할수있다. 구체적인사례로서, 추가비용급여를소득보전급여인장애연금과장애부조의부가급여형태로운용하고있는스페인의경우추가비용급여는장애연금및장애부조에서완전한근로능력상실에해당하는최중증의장애인에게만지급되고있다. 7. 장애급여수급요건으로서자산조사 정규근로자위주의보험료갹출 ( 기여 ) 에기반한전통적인사회보험 운영방식하에서는선천적장애인이나근로활등가능연령대이전에장애가발생한장애인및공적연금의장애연금수급요건을충족하지못한장애인등이사각지대로존재할수밖에없으며, 이로인해사각지대축소혹은해소를위한보완적인전략으로서의의의를지니고있는비기여소득보전급여는자산조사요건을충족한자에게지급되는사회부조형급여로운용된다. 비기여소득보전급여를운용하고있는주요선진외국들의사례를살펴보면, 자산조사유형및범위에있어서국가간차이가있음을알수있다. 이는제도도입당시의각국의사회경제적여건을반영하는것인동시에각국의복지레짐, 즉사회복지체제의차이에기반한것이라고할수있다. 89 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
표 3-13 주요선진외국의비기여소득보전급여에서의자산조사유형및범위 90 장애연금제도 발전방안 연구 국가제도명칭자산조사유형자산조사범위 일본 장해기초연금 자산조사 장애인 아일랜드 Disability Allowance 자산조사 장애인, 배우자 덴마크 Førtidspension 소득조사 장애인, 배우자 핀란드 Kansaneläke 연금소득조사 장애인, 배우자 노르웨이 Folketrygdloven 연금소득조사 장애인 스웨덴 Ggarantiersättning 연금소득조사 장애인 스페인 Pensión de invalidez no contributiva 자산조사 본인, 배우자 프랑스 Allocation aux Adultes handicapés(aah) 소득조사 본인, 배우자 영국 Employment Support Allowance-Income Related 자산조사 장애인, 배우자 미국 Supplementary Security Income(SSI) 자산조사 장애인, 배우자 호주 Disability Support Pension 자산조사 장애인, 배우자 독일 Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung 자산조사 장애인, 배우자 네덜란드 Wajong(17 세이전장애발생자대상 ) Toeslagenwet 자산조사안함소득조사 비해당장애인, 배우자 이탈리아 Pensione per invalidi civili 소득조사장애인 우선, 개별국가들의자산조사유형을살펴보면, 덴마크를제외한노 르웨이, 스웨덴, 핀란드등의북유럽국가는기여소득보전급여인소득비 례장애연금액을조사하여연금액이일정수준이하인자에게비기여소 득보전급여를제공하고있으며, 덴마크, 프랑스, 네덜란드 (Toeslagenwet), 이탈리아의경우에는소득조사를실시하고일정수준이하의소득이있는 자에게비기여소득보전급여를제공하고있음을알수있다. 반면에일 본, 아일랜드, 스페인, 영국, 미국, 호주, 독일등의국가에서는소득조 사와재산조사를동시에실시함으로써상대적으로가장엄격하게자산 조사를실시하고있음을확인할수있다. 특기할만한사항은근로연령 대이전 (17 세이전 ) 에장애가발생하여노동시장에참여할기회가극히
제한되어있는장애인에게지급되는소득보전급여 (Wajong) 의경우자산조사를실시하지않는네덜란드의경우이다. 이는비기여소득보전급여의가장급진적인형태라고판단할수있다. 또한개별국가들의자산조사범위를살펴보면, 일본, 노르웨이, 스웨덴, 이탈리아의경우에는장애인본인의자산만을조사하고있는반면, 아일랜드, 덴마크, 핀란드, 스페인, 프랑스, 영국, 미국, 호주, 네덜란드 (Toeslagenwet) 등많은국가들에서는장애인본인은물론배우자의자산까지함께조사하고있음을알수있다. 각국의복지레짐이반영되어있는비기여소득보전급여에서의자산조사유형및범위비교를수렴하는것은매우위험한일이긴하나, 결과적으로전체조사대상국가중에서가장많은비중을차지하고있는것은장애인과배우자의소득및재산조사이었다. 이는복지의주체로서국가의역할보다는시장과가족의역할이더강조되는영미형 ( 대표적인국가로서영국, 미국, 캐나다, 일본등 ) 체계의국가들이상대적 으로더많이분포하고있음을나타내는것이다. 91 제 3 절선진외국의장애인소득보장수준비교 본절에서는장애인소득보장영역의주요지표를통해 OECD 회원국간장애인소득보장정책의수준을비교하였다. 1. GDP 대비장애급여지출비중 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 2005 년기준 OECD 회원국의 GDP 대비장애급여지출비중평균 은 1.2% 로나타났다. 노르웨이가 2.6%% 로가장높았으며, 이어서스
웨덴 (2.5%), 네덜란드 (2.4%), 스위스 (2.1%) 등의순서로나타났다. 한 편우리나라는멕시코와더불어 GDP 대비장애급여지출비중이 0.1% 로서전체회원국중가장낮았다. 표 3-14 OECD 국가의 GDP 대비공적 사적장애급여및상병급여지출 92 장애연금제도 발전방안 연구 구분 장애급여상병급여장애급여 + 상병급여 GDP 대비 % GDP 대비 % GDP 대비 % 실업급여대비 % 총공적사회지출대비 % 1990 2000 2005 1990 2000 2005 1990 2000 2005 2005 2005 호주 1.1 1.2 1.3 0.5 1.8 1.3 1.6 3.0 2.5 463 15 오스트리아 1.8 1.1 1.3 1.3 1.1 1.0 3.1 2.3 2.4 221 9 벨기에 1.4 1.2 1.4 1.4 0.7 0.7 2.8 1.9 2.1 72 8 캐나다 0.4 0.4 0.4 0.0 0.0 0.0 0.4 0.4 0.4 65 2 덴마크 1.6 1.5 1.8 1.4 1.1 1.3 2.9 2.6 3.1 231 11 핀란드 2.1 1.8 1.9 1.5 1.2 1.2 3.6 3.0 3.1 194 12 프랑스 0.9 0.8 0.9 0.6 0.7 0.8 1.6 1.5 1.6 99 6 독일 0.8 1.0 0.9 1.9 1.6 1.3 2.7 2.5 2.2 148 8 아일랜드 0.5 0.6 0.7 0.8 0.6 0.7 1.3 1.1 1.5 163 9 이탈리아 1.2 1.9 0.8 0.9 0.7 0.5 2.1 1.6 1.3 324 5 일본 0.3 0.3 0.3 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.4 125 2 한국 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 104 3 룩셈부르크 2.0 1.7 1.6 0.6 0.6 0.9 2.6 2.3 2.5 324 11 멕시코 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 - - 네덜란드 4.7 2.7 2.4 2.9 2.2 2.3 7.6 4.9 4.6 303 22 뉴질랜드 0.6 0.9 1.0 0.3 0.3 0.3 0.9 1.2 1.3 302 7 노르웨이 2.5 2.3 2.6 2.6 2.7 2.4 5.1 5.1 4.9 960 23 포르투갈 1.7 1.8 1.8 0.0 0.0 0.0 1.7 1.8 1.8 157 8 스페인 1.2 1.2 1.1 1.0 1.0 1.1 2.2 2.2 2.2 103 11 스웨덴 1.9 2.1 2.5 3.1 2.0 1.7 5.0 4.1 4.2 353 14 스위스 1.0 1.8 2.1 1.2 1.1 1.0 2.2 2.8 3.2 339 16 영국 1.6 2.1 1.8 0.6 0.7 0.5 2.2 2.8 2.3 904 11 미국 1.5 0.6 0.7 0.8 0.6 0.7 1.3 1.2 1.4 483 9 OECD 1.3 1.2 1.2 1.0 0.9 0.8 2.3 2.1 2.0 248 10 자료 : OECD, Sickness and Disability Policies Synthesis Report, 2010.
2. 장애급여수급률 장애급여수급율의국가간비교를위해근로연령가능대인구 (20~64 세 ) 중장애급여를수급하고있는비율을살펴보았다. 2007년기준 OECD 회원국의장애급여수급율은평균 6% 로나타났는데, 헝가리가약 12% 로가장높았으며, 이어서노르웨이, 스웨덴, 핀란드등의순서로나타났다. 한편우리나라의경우에는 OECD 회원국평균인 6% 에크게못미치는 2% 미만으로서멕시코를제외하고는가장낮았으나, 1990년대중반과비교할때가장높은증가율을기록한국가였다. 그림 3-1 OECD 회원국의장애급여수급률 93 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 자료 : OECD, Sickness and Disability Policies Synthesis Report, 2010.
3. 장애급여의총괄적수준 OECD(2010) 는 OECD 회원국의장애인정책유형화를위해가장핵심적인정책인장애급여와고용서비스의내용및수준을파악할수있는지표를각각 10개씩설정하여개별회원국의점수를산출하였다. 장애급여세부지표는 1) 지급범위 2) 최저장애 ( 근로무능력 ) 기준 3) 최고급여장애 ( 근로무능력 ) 기준 4) 최고급여수준 5) 급여지급의영속성 6) 의학적진단기준 7) 근로능력사정기준 8) 상병급여수준 9) 상병급여지급기간 10) 상병급여모니터링등으로구성되었으며, 개별지표마다최고 5점에서최저 0점을부여하도록하였다. OECD 회원국의장애급여지표평균점수는 50점만점에 25.9점으로집계되었으며, 노르웨이와포르투갈이 33점으로가장높았으며, 이어서핀란드와독일이 32점으로뒤를이었다. 한편우리나라의경우에는전체회원국중에서가장낮은 15점으로나타났다. 94 장애연금제도 발전방안 연구
표 3-15 OECD 회원국의장애급여지표점수 구분지표 1 지표 2 지표 3 지표 4 지표 5 지표 6 지표 7 지표 8 지표 9 지표 10 계 호주 4 1 2 1 2 3 1 1 1 5 21 오스트리아 2 3 4 2 1 1 4 3 2 2 24 벨기에 3 2 3 1 4 2 4 2 2 2 25 캐나다 1 1 1 1 4 1 0 1 1 5 16 체코 1 4 3 3 0 2 1 0 5 5 24 덴마크 5 2 1 3 4 4 2 4 3 0 28 핀란드 5 4 4 3 2 3 2 3 3 3 32 프랑스 3 2 1 3 1 2 4 2 5 2 25 독일 3 5 3 2 1 3 2 4 4 5 32 그리스 3 3 2 5 2 1 3 2 2 2 25 헝가리 1 3 2 3 2 1 4 3 5 4 28 아일랜드 3 1 2 1 4 3 2 1 5 4 26 이탈리아 3 2 0 3 1 1 3 3 5 5 26 일본 4 1 0 1 2 2 0 2 5 4 21 한국 3 3 0 1 2 1 0 0 1 4 15 룩셈부르크 2 1 2 5 3 2 2 5 4 2 28 멕시코 0 3 4 0 3 2 5 2 3 5 27 네덜란드 4 4 2 3 2 1 0 4 4 0 24 뉴질랜드 5 1 2 1 2 3 1 1 5 2 23 노르웨이 5 3 2 4 2 4 2 5 4 2 33 폴란드 3 3 4 4 0 1 3 3 2 2 25 포르투갈 3 2 3 5 4 1 4 1 5 5 33 슬로바키아 1 4 3 2 4 2 1 2 5 2 26 스페인 3 4 1 4 5 0 3 2 4 1 27 스웨덴 5 5 1 5 4 3 1 4 4 5 37 스위스 5 4 3 3 4 3 2 3 4 1 32 영국 3 1 2 1 2 3 1 1 2 5 21 미국 3 0 1 3 4 4 0 3 0 2 20 OECD평균 3.1 2.6 2.1 2.6 2.5 2.1 2.0 2.4 3.4 3.1 25.9 자료 : OECD, Sickness and Disability Policies Synthesis Report, 2010. 95 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
표 3-16 장애급여지표및세부기준 지표 5 점 4 점 3 점 2 점 1 점 0 점 96 장애연금제도 발전방안 연구 1. 급여대상범위 2. 최저장애 ( 근로무능력 ) 기준 3. 최고급여장애 ( 근로무능력 ) 기준 4. 최고급여수준 5. 급여지급의영속성 6. 의학적진단기준 7. 근로능력사정기준 8. 상병급여수준 9. 상병급여지급기간 10. 상병급여모니터링 전인구 비근로자중일부 ( 예 : 선천적장애인 ) 근로자 + 비기여자산조사운용 자발적자가보험에가입한근로자 근로자 피고용인 0~25% 26~40% 41~55% 56~70% 71~85% 86~100% 50% 미만 50~61% 62~73% 74~85% 86~99% 100% 소득대체율 75% 이상합리적수준의최저급여 완전영구적급여 주치의단독판정 현재혹은일상적직업수행능력사정 장기급여 : 소득대체율 100% 1 년이상임금지급기간매우짧음. 관대한상병진단서요건 소득대체율 75% 이상최저급여수준명시안함. 사실상영구적급여 대부분주치의가판정 신청인의과거소득고려 단기급여 : 소득대체율 100% 장기급여 : 소득대체율 75% 이상 1 년이상임금지급기간비교적김. 상병진단서예방을위한직장내보건의료서비스 소득대체율 50~74% 합리적수준의최저급여 자기평가에의한영구적급여 대부분사회보험청소속의사가판정 부분적장애급여의경우자신의직업사정 단기급여 : 소득대체율 75% 이상장기급여 : 소득대체율 50% 이상 6~12 개월임금지급기간매우짧음. 빈번한상병진단서 소득대체율 50~74% 최저급여수준명시안함. 정기적재평가에의한영구적급여 사회보험청소속의사가단독판정 현재노동시장조건고려 급여관계없이소득대체율 50~74% 6~12 개월임금지급기간비교적김. 초기개입과위험요인규명을수반한엄격한사후절차제재조치없음. 소득대체율 50% 미만합리적수준의최저급여 완전장애를제외한임시급여 사회보험청전문가팀에서판정 모든직업고려 ( 관대한사정 ) 단기급여 : 소득대체율 50% 이상장기급여 : 소득대체율 50% 미만 6개월미만임금지급기간매우짧음. 엄격한상병진단서관리필요한경우직접진단 소득대체율 50% 미만최저급여수준명시안함. 완전임시급여 사회보험청전문가팀과 2 단계절차 모든직업고려 ( 엄격한사정 ) 단기급여 : 소득대체율 50% 미만 6 개월미만임금지급기간비교적김. 초기개입과위험요인규명을수반한엄격한사후절차제재조치있음. 자료 : OECD, Sickness and Disability Policies Synthesis Report, 2010.
제 4 절최근 OECD 회원국의장애소득보장개혁동향 1. OECD 회원국의장애인정책문제점 장애인정책영역에서주요 OECD 회원국들이직면하고있는도전은다음의다섯가지로요약할수있다 (OECD, 2009). 첫째, 각국의고용정책은장애인들을취업시키는데매우제한적인역할만을수행하고있다는것이다. 취업은사회통합의가장핵심적인요소임에도불구하고각국에서장애인의취업기회는매우제한적이다. 2000년대중반 OECD 회원국의장애인고용율은 40% 를약간상회하는수준으로서이는같은기간의비장애인고용율 75% 의절반에지나지않는다. 1990년대중반이후 2000년대중반에이르기까지주요선진국들은장애인의고용율을증가시키기위해서다양한고용정책을실시해왔으나결과적으로장애인의고용율은거의개선되지않았으며, 오히려비장애인고용율대비장애인고용율을의미하는상대적고용율은 1990년대중반보다오히려더낮아졌다. 동기간이비교적경제호황기였던시기임을감안할때, 이러한결과는경제성장으로인한일자리증가가장애인에게는적용되지않았다는것을보여주는것이다. 더욱이장애인취업자중파트타임종사자비율이 10년전에비해오히려증가한것으로나타나장애인일자리의질도오히려악화되었음을알수있다. 둘째, 낮은장애인고용율은결국장애인 ( 가구 ) 소득을낮게하는근본적인요인이라는것이다. 대부분의국가에서장애인은비장애인에비해소득이낮다. 2000년대중반기준으로 OECD 회원국의장애인월평균소득은전체국민평균소득보다 15% 낮았으며일부국가에서는 20~30% 이상낮았다. 특히전체근로가능연령대인구 (20~64세) 97 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
의월평균소득대비비취업장애인의소득비중은 50% 수준에불과한것으로나타나비취업장애인이장애인중에서도상대적으로가장소득이낮은계층임을알수있다. 자료확보가가능한 OECD 15개회원국의 1990년대중반과 2000 년대중반의전체근로가능연령대인구소득대비장애인소득비중을비교해보면, 88% 에서 85% 로오히려낮아진것으로나타나장애인의경제적상황이더욱열악해졌음을알수있다. 교육수준별로장애인소득을살펴보면, 교육수준이높을수록소득이높아지는경향을보였는데, 특히가장높은수준의교육수준을가진장애인의경우전체국민평균소득보다 10~20% 이상높았다. 경제활동상태별로장애인소득을살펴보면, 취업장애인의경우전체국민평균소득보다훨씬높은반면, 비경제활동상태혹은실업상태에있는장애인은전체국민평균소득보다낮았는데, 특히비취업장애인의월평균소득은전체국민소득의 50% 수준에불과하였다. 98 장애연금제도 발전방안 연구 한편, 2000년대중반기준으로 OECD 회원국의장애인가구상대빈곤율은 22% 로서비장애인가구상대빈곤율 14% 보다 8% 포인트높았다. 또한비장애인가구상대빈곤율대비장애인가구상대빈곤율을의미하는상대적빈곤위험률을살펴보면, OECD 회원국평균 1.6으로서이는장애인가구가빈곤에처할위험이비장애인가구보다 1.6배높다는의미이다. 1990년대중반과비교할때상대적빈곤위험율은 1.5에서 1.6으로증가하였다. 셋째, 장애인의낮은소득및높은빈곤율은장애급여에대한재정적부담을가중시키고있다는것이다. 2005년기준 OECD 회원국의 GDP 대비장애급여지출비중은 1.3% 이며, 여기에상병급여 (sickness benefit) 지출까지포함하면 2% 에달한다. GDP 대비장애급여지출비중은거의모든회원국에서지난 15년간지속적으로증가해왔으며,
상병급여지출을포함한장애관련급여지출이전체공적사회지출 (public social spending) 에서차지하는비중은 10% 로서실업급여와함께사회지출의증가를유발하는주된요인으로작용하고있다. 이렇듯장애급여지출은한번지급되면영구적으로지급되는급여특성상통제하기가매우어렵다는점을각회원국들은반드시명심할필요가있다. 넷째, 장애급여지출의증가는높은장애급여수급율에서비롯된다는것이다. 2007년말기준으로 OECD 회원국의장애급여수급율은약 6% 수준으로서이는같은기간실업급여수급율과거의유사한규모이다. 지난 20년간대부분의국가에서장애급여수급자수는지속적으로증가해왔으며, 특히최근에는증가추이가가파르다. 반면실업급여수급자수는감소추세를보이고있는데, 이를연결시켜보면, 실업급여수급자가장애급여수급자로전환됨을알수있다. 즉최근실업급여수급요건에대한엄격한심사가이루어지고있는데반해상대적으로 장애급여수급요건을엄격하게하는조치는미미하였다. 한편또하나주목할만한현상은장애급여수급자의평균연령이낮아지고있다는것인데, 이는결국장애급여의수급기간을더길게하는요인이되고있다. 장애급여수급율이높은수준을유지하는주된요인은신규수급자는지속적으로증가하고있는반면탈수급율은매우낮기때문이다. 장애급여수급의주된경로는상병급여수급자로서이들중 50~ 90% 가상병급여수급후에장애급여수급자로전이되는경향을보이고있다. 반면에거의모든국가에서장애급여수급자는한번수급하면거의영구적으로수급하게되며, 장애급여수급자중사망이나노령연금으로전환되는비율 (1~2%) 을제외하면직장에복귀하는비율은거의제로에가깝다. 이렇듯탈수급율이매우낮은것은직업재활및고용서비스에대한접근이매우제한적인것도주된요인중의하나 99 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
이다. 평균적으로장애인을대상으로한적극적노동시장정책프로그램에대한지출은장애급여지출에비해매우미미한수준이다. 전체장애인복지예산중 4~7% 정도만이고용정책에투입되고있다. 다섯째, 장애급여수급자중정신장애인의비율이급증하고있다는것이다. 평균적으로신규장애급여수급자가운데약 1/3이정신장애인인것으로파악되고있으며, 일부국가의경우에는이비율이 40~ 45% 에달하기도한다. 정신장애인의장애급여수급율이증가하고있다는것은장애급여수급자의노동시장참여가더욱어렵다는것을의미한다. 일반적으로정신장애인의경우다른유형의장애인에비해취업자비율이훨씬낮으며, 갈수록까다로워지는직무요건은정신장애인의취업을더욱어렵게하고있으며결국이들로하여금직업에서의요구를회피하는수단으로서장애급여수급을희망하도록하는요인으로작용하고있다. 100 2. 주요 OECD 회원국의대응전략 장애연금제도 발전방안 연구 장애급여수급자의지속적인증가로인한재정적압박과장애인을대상으로한적극적노동시장정책의실패혹은한계에대응하여주요 OECD 회원국들은다음과같은세가지전략을수립하여대처해오고있다 (OECD, 2010). 첫째는장애급여에대한진입장벽을엄격히하는것이다. 이는장애급여수급요건으로서근로능력평가요소를강화하여부분적으로근로능력이있는장애인이장애연금과같은장기장애급여를수급하지못하도록하기위한것이다. 몇몇 OECD 회원국들의경우장애급여수급심사절차를기존의근로무능력중심에서잔존근로능력 (remaining capacity of work) 중심으로전환하는개혁을시도하였다. 이는장애급
여수급자들이탈수급할가능성이거의없는현실에서장애급여수급자수를줄일수있는가장효과적인수단이장애급여에대한신규진입을억제하는것임을인식하고있기때문이다. 둘째는부분적근로능력이있는장애급여수급자를대상으로급여를지급받는조건으로고용서비스에참여하도록하는소위노동시장정책을강화하는것이다. 이는구직활동등고용서비스에참여하는것으로조건으로실업급여를지급하고있는방식과유사한것이다. 셋째는임금보조나근로소득공제등인센티브를통해장애인근로자의소득을지원하는것이다. 사실장애급여에대한진입제한과장애급여수급조건으로서고용서비스참여의무화만으로는장애인고용율을증가시키는데한계가있다. 근로활동을통해일정수준이상의소득이발생하지않는다면근로능력이있는장애인들은일하기를주저하거나구직활동을하려하지않을것이다. 이러한전략하에서주요 OECD 회원국들은장애급여의수급요건으 로서장애평가방식을근로능력중심의평가로전환하여고용서비스와의연계가능성을제고하고, 장애급여와고용서비스의적극적연계를통해부분적근로능력이있는장애인의탈수급및자립을지원하기위해장애급여와고용서비스의전달체계를통합하는정책적노력을기울이고있다. 가. 근로능력평가의개혁동향지난 10년간지속되어온장애급여수급자수의급격한증가추이속에서주요 OECD 회원국들은근로가능연령대에있는장애인에대한지원전략을재고하게되었다. 건강상의문제는있으나소득활동에종사할수있는수준의근로능력 101 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
을보유한장애인들이장애급여수급을위해퇴직하는핵심적인이유중하나는장애급여수급여부가신청인개인의노동시장경쟁력에대해신뢰성과타당성을갖춘평가기준에의해결정되지않고있다는점이다. 즉장애급여의핵심적인수급요건으로서근로능력평가와관련하여기존의방식은개개인의다양한손상이그들의노동시장경쟁력에어떠한영향을미치고있는지에대한충분한지식과경험이없는의료전문가들이단순히신체적, 정신적기능상태에대한의학적진단에근거하여개인의근로능력을판정하는일을수행함으로써결과적으로부분적으로근로능력이있는장애인들이근로무능력자로운명지워지는현상이보편화되고있다. 이러한의료중심판정은전적으로장애급여수급여부를결정하거나또는결정적인요인으로작용해왔다. 부분적근로능력이있는장애인이장애급여를받기위해퇴직하는또다른이유는장애급여제도에내재된잘못된가정들 - 즉, 개인의건강상태는호전될가능성이거의없으며, 따라서어떠한종류의일도할 102 장애연금제도 발전방안 연구 수없을것이다 - 에기초하고있기때문이다. 오늘날가장빈번한건강상의어려움을갖고있는대다수의사람들에게이러한가정의적용은매우잘못된것이다. 그들은급여가삭감되는것을피하기위해서일을할수없다고주장하며, 빈곤층으로전락할위험이있음에도그들의소득을상당수준증대시킬수있는어떠한활동에도참여하지않는다. 또한자신들의건강상태가전혀개선되지않고있다고보고한다. 의학적진단중심의기능상태평가의약점중하나는의학적진단이개인의노동시장복귀가능성과관련이없다는것이다. 더욱이의학적진단은의사등평가인력에따라결과가상이하며 (Hunt et al., 2002), 환자의요구에따라결과가달라진다 (Cambell & Ogden, 2006). 따라서일을할수있는많은사람들이장애급여를지급받음으로써노동시장에서배제될가능성이매우높다. 만성적인건강문제
또는장애를가진개인이의학적치료와재활을필요로할수있지만매우가변적인의학적사정결과를장애급여의주된결정요인으로활용하고있는것은분명히효과적이지못한전략이다. 이러한문제점을인식한일부국가들은최근개인의기능상태에대한사정에서벗어나개인의남아있는근로능력을더잘활용하기위한노력을전개하고있다. 그러한노력의결과로노동시장에서벗어나있는사람들을지원하는것보다파트타임혹은풀타임으로일을할수있는사람들을지원하는것에장애인정책의초점이옮겨지고있다. 특히덴마크와네덜란드는이러한장애평가방식개혁의대표적인국가라고할수있다. 덴마크의경우 2003년장애연금개혁으로인해장애연금수급요건으로서장애평가는개인의남아있는기능상태와그개인이수행할수있는직업사정에초점이맞춰졌다. 개인의건강상태, 사회적지지체계, 노동시장경험등을포괄한종합적인개별파일이작성되어이에근거하여장애연금수급여부가결정되는데, 이는건강이 단지여러요소중하나로취급되는것을의미하는것이다. 35) 덴마크와유사한개혁을단행한네덜란드의경우, 잔존소득활동능력을결정하기위해가상의직업을수행하는데필요한능력을개인이갖고있는지를평가한다. 또한일부국가들은다른방식으로장애평가절차를개선하였는데, 헝가리와슬로바키아의경우의학적중심의평가에서탈피하여사회적인측면과노동시장상황을고려한학제간접근을시도하였다. 또한장애평가방식의전환은관련전문인력의책임성혹은재량권의변화를의미하기도하는데, 과거에는의사의결정권에거의전적으로의존하였다면최근에는의학적자료는물론신청인의능력과직업욕구를함께 103 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 35) 물론건강정보가장애급여수급여부를결정하는데 95% 정도의영향력을행사하는결정적인요인으로작용하고있음.
고려하여장애급여수급여부를결정하는사례관리자 (case-managers) 의역할이증가하고있다 ( 예 : 뉴질랜드, 노르웨이, 스위스등 ). 장애급여수급요건으로서개인의잔존근로능력평가를실시하는데있어서중요한쟁점은실제직업 (actual job) 을수행하는데필요한능력을평가할것인가아니면가상의직업 (hypothetical job) 을수행하는데필요한능력을평가할것인가에관한것이다. 대부분의국가들은개인이노동시장에서배제되는것을예방하기위해실제직업보다는이론적노동시장, 즉가상의직업을상정하여장애를평가하고있다. 근로능력을평가하는방식과관련하여또다른진전은과거직업사 104 장애연금제도 발전방안 연구 정 (usual-occupation assessment) 에서탈피하여모든직업사정 (any-occupation assessment) 으로전환하고있다는것이다. 이는장애급여신청자가수행했던과거의직업혹은유사한직업에비추어근로능력을평가하는방식에서노동시장에존재하는모든직업을수행할수있는근로능력을갖고있는지를평가하는이전보다더광범위한사정으로변화되었다는것을의미한다. 이렇듯잔존근로능력을보다명확히규명하고근로능력이있는장애인에대한노동시장참여를강화하기위해몇몇국가들은장애급여제공의가장바람직한대상이라고할수있는완전한근로무능력자를선별하는데노력을기울이고있다. 주요 OECD 회원국들은근로무능력 (incapacity) 이라는말대신에부분적근로능력 (partial work capacity) 이라는용어를사용하고있으며, 완전한근로무능력자에대해서는더높은수준의장애급여를제공하는한편, 부분적근로능력이있는자에대해서는일정기간동안에만장애급여를지급하되, 고용서비스참여를의무화하여결과적으로이들이노동시장에참여할수있도록하는것을유도하고있다. 네덜란드, 영국, 오스트리아, 이탈리아, 룩셈부르크및스위스는이러한국가들의대표적인사례라고할수있다. 특히영
국의경우, 기존장애연금 (Incapacity Benefit) 을 2008년 10월부터고용및지원수당 (Employment and Support Allowance) 로개편하면서기존의개인능력평가 (Personal Capacity Assessment) 보다훨씬노동시장친화적인새로운평가방식인근로능력평가 (Work Capacity Assessment) 를통해부분적근로능력이있는개인을규명하고있으며, 이들이약 6개월간시행되는 'Pathways-to-work' 라는직무중심인터뷰에참여하지않으면급여삭감등제재조치를취함으로써장애급여가일종의실업급여와거의유사한역할을수행하고있다. 나. 장애급여와고용서비스연계를위한전달체계개편 대부분의 OECD 회원국의사례에서확인할수있는것은부분적근 로능력이있는자에게제공되는적극적노동시장정책혹은고용서비스 에대한접근이용이하지않고동시에너무늦게서비스를받게된다는 것이다. 현재의서비스제공체계가매우복잡하고분절적으로이루어져있어서서비스의효과성을제한하고있는데, 이러한문제점을개선하기위하여주요선진국들은서비스의질을개선하고고용의성과를거두기위해장애급여와고용서비스의전달체계를혁신하는작업을시행하고있다. 이러한노력의일환으로서우선주요국들은사회보장급여전달체계와고용서비스전달체계를통합하는경향을보이고있다. 영국의고용연금부 (Department of Work and Pension), 프랑스의고용연대부 (Ministere des affaires sociales, du travail et de la solidarite), 노르웨이의고용사회통합부 (Department of Labour and Social Inclusion), 일본의후생노동성등은중앙부처수준의대표적인통합사례이다. 중앙부처의통합은자연스럽게일선전달체계의통합으로이어지는데, 105 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
영국의경우에는기존의사회보장급여사무소 (Benefit agency) 와고용사무소 (Jobcentre) 가통합된복지고용사무소 (Jobcentre Plus) 가운영중이며, 노르웨이의경우에는 2006년부터장애급여와고용서비스외에지방정부사회서비스사무소가통합된 NAV를구축하여운영하고있다. 한편, 호주의경우에는 Centrelink라는민영화된조직이사회보장급여와고용서비스의통합된사정체계로서기능을수행하고있다. 이들세나라뿐만아니라많은 OECD 회원국들이소위 'one-stop-shop' 이라는요소를기존전달체계에반영함으로써장애인들이적절한시기에적절한서비스를받도록하고있다. 최근스웨덴의경우에는고용서비스전달체계에서관리하던장애인직업재활에대한기금을사회보험청이담당하도록함으로써양기관이장애인에대한공통의지원계획을수립하고소비자측면의실질적인성과를얻기위해모든부문에서긴밀히협력할것을요구하였다. 106 다. 주요선진외국의근로능력평가및전달체계개혁사례 장애연금제도 발전방안 연구 1) 영국 (1) 단일사정도구로서 WCA 최근영국은 2007년에통과된복지개혁법에따라일련의사회정책들이대대적으로개편되고있다. 그중에서핵심적인조치는장애연금 (Incapacity Benefit: 이하 IB) 과사회부조인 Income Support의장애급여를 2008년 10월부터고용 지원수당 (Employment and Support Allowance: 이하 ESA) 으로변경한것이다. 영국에서 ESA를도입하게된배경을살펴보면, IB 수급자가실업급여 (Jobseeker's Allowance) 수급자보다월등히많고지속적으로증가하는상황속에서 IB 수급자를고용현장에복귀시킴으로써사회보장급여
에대한의존을줄이고스스로의힘으로자립할수있도록함과동시에 IB 수급자수를줄임으로써재정적부담을덜기위함이다. 이것이가능하기위해서는 IB 제도내에상존하고있던 수동적 속성 ( 즉일단수급이결정되면최소 3년이후의재판정시점까지관계당국과거의교류할필요가없으며, 급여신청자의 30~40% 가단지서류심사에기초하여수급이결정됨 ) 을변경해야만했는데, 이것이바로 능동적 급여로서 ESA의도입이었다. ESA는근로능력이없는최중증장애인을제외한모든수급자를대상으로맞춤형고용서비스를제공함으로써취업으로유도하는것을목표로하며, 현금급여는그들이장애에서회복되거나장애에적응하는기간동안에만지급하는것을원칙으로하고있다. 주무부처인고용연금부는 IB 수급자중자발적참여자를대상으로하는고용연계프로그램인 Pathway to Work' 36) 의도입이후 2008년현재까지 64천명이취업하고, 이로인해 IB 수급자수가조금씩줄어드 는성과를보임에따라향후 2015 년까지 1 백만명의수급자를더줄인 다는목표하에 2008 년 10 월부터 IB 및 Income Support 의장애급여를 대체한 ESA 를도입하기에이르렀다. ESA 에서는기존의 PCA 를대체한새로운근로능력평가 (Work Capability Assessment: 이하 WCA) 37) 를도입하여, ESA 신규신청자 를근로능력평가결과에따라근로관련활동요소 (Work-related 36) Pathways to Work' 프로그램은 IB 수급자가다시취업할수있도록필요한고용서비스를제공하고이들이취업하는경우최대 1년까지 IB를계속해서지급하는프로그램임. 37) Work Capability Assessment 는세가지단계 ( 요소 ) 로구성된다. 첫번째단계는 Limited capability for work로서여기에서는급여신청자가 ESA 수급여부를결정하며, 두번째단계는 Limited capability for work-related activity로서이단계에서는근로관련활동요소 (Work-related activity component) 와지원요소 (Support component) 로구분하여 ESA 급여수준을결정함. 마지막단계는 Work-focused health-related assessment로서이단계에서는근로관련활동요소로구분된수급자, 즉일정수준이상의근로능력이있는수급자가취업하는데필요한개입의종류등을결정함. 107 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
activity component) 와지원요소 (Support component) 로구분하여근로능력이전혀없는최중증장애인에대해서는과거의 IB 급여보다더높은수준의급여를제공하고, 근로능력손상정도가심하지않은장애인에대해서는 Pathway to Work' 프로그램참여를의무화하고 ESA 지급은일정기간동안에만이루어지도록하였으며, 근로능력손상이거의없는자에대해서는 ESA 지급을하지않고, 급여수준이더낮은실업급여체계로편입되도록하였다. 주무부처인고용연금부는한편 2010년부터는 3년에걸쳐기존모든 IB 수급자를대상으로 WCA를실시하여급여수급여부및급여유형을결정할계획이며, ESA 도입의효과를극대화하기위해일정수준이상의근로능력이있는장애인의취업지원을위한각종고용서비스에향후 3년간 10억파운드를투입할계획으로있다. (2) 전달체계로서 Jobcentre Plus 108 장애연금제도 발전방안 연구 Jobcentre Plus는노동연금부의집행조직 (Executive Agency) 이며, 2002년에도입되었다. 이조직의목표는빈곤대처, 실업감소등이며, 노동을복지의최선의상태로보며, 노동활동을진작시키는데중요한의미를둔다. 노동연령층의사람들가운데실업상태에있거나경제활동에서위축되어있는사람들이노동시장에진입하도록하거나현재의일을보다능동적으로수행해갈수있도록하며, 다른한편으로는직업이없는사람들의경우에는적절한도움과지원을제공한다 (http://www.jobcentreplus.gov.uk). Jobcentre Plus는고용주들이실직상태에있는사람들에게더많은기회를제공할수있도록유도하며, 기업들이빈자리를신속히충원할수있도록지원한다. 그리고기업에서필요한인력을개발하기위해기술훈련이필요한경우에는이에대처하는기능을수행한다. 그리고정
확한액수의사회보장급여를확립되어있는기준에맞게적시에제공하는기능을수행하며, 이과정에서사회보장급여가기만에의하여지급되거나지급되지않도록한다. Jobcentre Plus는과거의 Jobcentre와 Social Security Offices를통합한조직이다. 지역에따라서 Jobcentre Plus로통합되어있는경우도있고, 아직도 Jobcentre와 Social security Offices가별도로운영되고있는경우도있다 38). 통합되어있거나분리되어있는경우를합하여 Great Britain 전역에 73,000명의직원이고용되어있는전국적인조직이다. 그리고이와는별도로전화상담센터등을설치하여사회보장급여상담이나기업주의구인상담을할수있도록지원하고있다. 그리고이조직은유럽에서가장규모가큰인터넷직업은행 (internet job bank) 을설치하여구인고용주와구직실업자를연결하는기능을수행하고있다. 2005년기준으로 Jobcentre Plus의전국조직의일일업무량을보 면, 기업주들로부터매일 13,000건의구인신청을접수받고있으며, 매일 36,000명의구직자를상담하며, 매일 4,700명 ( 편부모 400명, 장애급여수령자 120명포함 ) 을신규로직장에진입시키고있으며, 매일 1억파운드의사회보장급여를지급하고있다. 그리고영리기업, 공공영역, 비영리민간영역들을통하여매일 3백 35만파운드를지출하고있다. Jobcentre Plus는노동연령에속하는사람들을위한통합적인서비스를제공한다. 이조직은모든사람들이거주장소, 인종, 연령, 가족내지위등에관계없이고용기회에접근할수있도록하며, 이를위하여다음과같은서비스를제공한다. 109 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도 38) Jobcentre 와 social security office 와의통합은노동중심의사회보장급여의재편이라는목표에따라추진된것으로 2006 년 7 월까지완료하도록되어있음. 따라서 2007 년현재기준으로는전국대부분이통합된조직으로운영되고있다고할수있을것임 (Disability Alliance, 2006).
- 일하는상황으로자연스럽게전환할수있도록돕는다. - 가구원중일하는사람이한명도없는가구수를줄인다. - 직장생활로복귀하는데심각한장애를경험하고있는사람들에게적절한지원을제공한다. - 사무소는모든사람들에게접근가능하면서, 전문적이고지지적인서비스를제공하도록한다. - 이용자들이자신들의욕구에가장부합하는방법으로사무소와접촉할수있도록하며, 직접대면상담이원활히이루어질수있도록한다. - 사회보장급여의문화를권리와책임에기초한새로운접근으로변화시킨다. 2) 호주 110 장애연금제도 발전방안 연구 (1) 단일사정도구로서 JCA 호주의경우에는소득보전급여인장애지원연금 (Disability Support Pension) 수급요건으로서새로운근로능력평가도구인 JCA(Job Capacity Assessment) 를 2006년 7월부터적용하고있다. 즉 2006년 7 월이후부터사회보장급여의적격성판정과고용지원서비스의연계등은모두 JCA를받아야한다. 즉, JCA를통해 - 장애나질환, 손상, 혹은사회적불이익과같은고용획득에서의장벽 - 현재와미래의근로능력 ( 시간단위로 ) - 직업을가지거나혹은직업을유지하는데요구되는지원의유형이확인되거나결정되어진다. 장애지원연금을수급하기위해서는 JCA 를통해의료적손상표 (Impairment Tables) 에따른영구적손상에대한의료적평가와지속
적인근로불능 (CITW: Continuing Inability to Work) 에대한평가를받아야한다. 39) 이러한 JCA 평가결과를토대로장애지원연금수급여부가결정되며, 장애지원연금수급요건을충족하지못한소위근로가능자에대해서는장애인고용네트워크 (Disability Employment Network), 장애인지원고용서비스 (Disability Supported Employment services), CRS Australia를통한직업재활서비스 (Vocational Rehabilitation Services), 개인지원프로그램 (Personal Support Program), 직업배치, 교육및훈련등으로의뢰하고있다. (2) 전달체계로서 Centrelink 호주는정부의인간서비스를지원하는대표적인기관인 Centrelink의장애담당관에의해장애판정이이루어지며장애판정은신청자의직업평가보고서와의료보고서를장애판정관이종합적으로사정하여판정하게 된다. 이를조금더구체적으로살펴보면, 신청자는먼저지역의 Centerlink 에신청하며장애담당관이신청서와의료진단결과와직업능 력평가 (JCA) 를토대로사회보장급여에대한적격성을결정하며지 속적인직업재활이나고용계획이필요한신청자는 Centerlink 가지역의 관련기관에의뢰하여확대평가를실시하며이결과와 JCA 를토대로고 용및직업재활계획을수립하게된다. 39) JCA 평가를통해장애지원연금을수급하기위해서는우선손상표에따라손상등급을 20 점이상을받아야함. 손상표는손상의심각성이나근로와관련한정상적인기능에미치는영향에비례하여등급을매길수있는표로이루어져있음. 이손상표는진단기반 (diagnosis based) 이아니라기능 (function) 을기반으로하고있음. 등급은기능성 (functionality) 의손실정도를가리키는점수로표현되어지며, 백분율로나타내지않음. 또한지속적인근로불능이란장애로인해향후 2 년동안근로를할수없거나혹은지원프로그램없이독립적으로기술을습득할수없거나, 혹은훈련되어질수없는경우로서, 역시 JCA 평가에서근로불능으로판명되어야함. 111 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
3) 노르웨이 (1) 단일사정도구로서 WAA 2007년노르웨이정부는기존의상병급여, 직업재활급여, 임시장애급여를새로운하나의급여로통합시킬것임을공식적으로발표했다. 이에따라 2009년부터는현재상기의 3개급여가고용지원수당이라는단일합급여로통합되어지급되게된다. 사회보장급여의통합은급여수혜자와사례관리자가상호비용효율적이면서소득안정을꾀하기위함이며, 행정적관리와근로능력평가에더많은시간과노력을기울이기위함이다. 또한개인의욕구에맞는직업재활계획과사후관리서비스를실시하기위한목적하에추진되고있다. 이러한통합된급여지급을위해 2008년까지새로운수급자평가기준을확립한다는계획하에현재평가기준틀을새롭게개편중에있다. 평가기준개편의핵심은구직의사가있는사람들은근로능력평가를 112 장애연금제도 발전방안 연구 받아야하고, 평가결과에근거한활동계획을수립하여야한다는것이다. 새로운근로능력평가 (Work Ability Assessment) 는고용보장과사회보장을동시에충족시킨다는목적하에도입된것으로서근로능력평가에근거한사회보장급여지급과직업관련된지원체계를구축하는것으로목적으로한다. 제공될직업관련서비스는지원고용체계의서비스를확장하고보충하는역할을수행하게될것이며, 주로고용시장에서실직위기에놓인사람들을대상으로제공되게된다. 현재새롭게통합된근로능력평가도구가개발중에있으며, 이는기존의진단과장애라는부정적인접근에서벗어나일할수있는능력과개인의가능성에초점을맞춘것으로서, 기본적으로급여의종류나적용대상에상관없이자유롭게적용될수있도록할예정이다.
그림 3-2 노르웨이 WAA 평가시스템개편방안 현재시스템미래시스템 (2009 년도부터적용 ) 질병급여 질병급여 재활급여 직업적재활 직업 새로운고용지원수당 직업 일시적장애연금 장애연금 장애연금 (2) 전달체계로서 NAV 사회보장급여개편으로인해급여신청자를대상으로새로운근로능력평가를실시하고이를토대로사후관리서비스를제공하는기관이바로 2006년이후설립된 NAV이다. 노르웨이사회복지전달체계개편은기존의각기역할을수행한던국가고용사무소 (PES), 국가사회보장급여센터 (NIE), 지자체사회복지서비스사무소의통합을통해서비스의효과와성과를제고하고, 이용자중심의서비스지향을강화하는것을궁극적목표로하고있다. 2002년후반, 의회에제출한정부백서에서는 PES( 고용사무소 ) 와 NIA ( 사회보장사무소 ) 를통합한새로운조직으로서 NAV(Employment and Welfare Administration) 기관을설립할것을제안하였으며, 2006년에의회는 2006년에서 2009년까지점차적으로상기의세개기관을하나로통합한전달체계인 NAV사무소를전국에설치하는법령을승인하였다. 113 제 3 장 O E C D 국가의 장애소득보장제도
이러한변화의목적은보다효과적인고용과복지시스템을발전시키는것이며, 이용자중심의서비스를제공하고자하는것으로서, 이러한개혁을통해특히 PES와 NIA에의해각각의서비스를제공받고있는장애인들이노동시장에진출하는비율이분명히향상될것으로전망되고있다. 2005년에몇몇노르웨이지방자치단체에서 3개의모든기관이하나로합쳐진 17개의실험적기관 (pilot agencies) 이설립되었으며, 향후 2010년까지모든지자체에 NAV를설치할계획으로진행되고있다. NAV로통합된 3개조직의인력현황을살펴보면, 사회보장급여사무소의경우주단위에설치되어있는기관으로서약 9,000명의직원이고용중이었으며, 고용사무소의경우역시주단위에설치되어있는기관으로서약 3,500명의직원이고용중이었다. 사회서비스공급을담당했던지자체사회복지사무소의경우전체약 4,000명의직원이고용되어있었다. 2008년현재 NAV는 12,338명의정규직직원으로구성되어 114 장애연금제도 발전방안 연구 있다. 2006년이후 NAV 지역사무소구축과정을살펴보면, 2006년 10 월부터시범사무소가 19개시도에설치되었으며, 2007년에는 121개로확대되었다. 그리고 2008년부터 2009년까지나머지 310개 NAV 사무소가설치될예정으로되어있어이것이성공적으로진행되면, 전체 434개의지자체마다 1개의 NAV 지역사무소가설치되게된다. 또한 NAV 지역사무소의업무기능지원을담당하는 NAV 특별사무소의경우에는 2010년까지시도단위에 42개소가설치완료될예정이다.
04 K I H A S A 국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간문제점검토
제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간문제점검토 제 1 절국민연금의장애연금 40) 국민연금의장애연금은노령에비해낮은생애평균소득과짧은가입기간등의특성을가지고있어현행제도를그대로유지할경우장애연금액은노령연금액에비해장기적으로낮아질수밖에없다. 게다가급여수준을하향조정하기로한 2007년국민연금제도개선은국민연금의장애연금에상대적으로큰충격을주기때문에장애인의소득보장이상대적으로후퇴할우려를안겨주고있다. 이러한장애급여수준의적정성논란과함께한번보험료를납부하고장기간납부예외로있다가도장애가발생하면장애연금이지급되지만, 오랜기간납부하고도잠깐적용제외상태에서장애가발생하는경우장애연금을받지못하는등가입자간형평성문제도제기되고있다. 최근에는장애인연금제도가도입되면서국민연금의장애연금은물론기초생활보장제도와도장기적으로그기능이중복되는등제도간적정한역할분담문제도논란의대상이되고있다. 이러한배경에서최근국민연금의장애연금과관련하여대두되는문제점전반에대해검토하고자한다. 앞서살펴본바와같이장애연금의보편성확대, 가입자간형평성제고, 장애인연금과의역할분담문제등 40) 국민연금의장애연금에대한적용현황및문제점은이용하 (2010) 참조함. 117 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
을중심으로문제점을살펴보고그개선방향등을검토하고자한다. 1. 제도내문제점검토 가. 수급조건 국민연금의장애연금을수급하려면다음의세가지요건을모두충족해야한다. 연금가입중에장애가발생해야하는데, 이때가입중이라함은 18세이상 41) ( 또는 27세이상 42) ) 제도에가입하고있는자를뜻하고구체적으로는소득신고자뿐아니라납부예외자를포함한다. 장애가보험료납부중이거나납부예외상태에있을때발생해야함을의미한다. 최초가입이전에장애가발생한경우 ( 선천성장애 ) 나최초가입이후라도적용제외상태에서장애가발생하면장애연금을지급하지않는다. 또한제도의가입연령미만이거나전업주부등으로국민연금에적용제외 118 장애연금제도 발전방안 연구 되어있는상태에서는장애가발생하면연금을수급할수없다. 43) 둘째, 가입중발생한장애가일정수준이상의신체적내지정신적손상에해당되고이것이가입자의근로능력을제약할경우에장애연금을수급할수있다. 즉국민연금은신체적 정신적손상정도에따라장애를 4등급으로구분한다. 1~3등급까지장애연금을지급하고 4등급의경우는소정의일시금을지급하는데, 최소한 4등급이상의장애에해당되어야급여대상자가될수있다는것이다. 셋째, 보험료납부조건을충족해야하는데, 구체적으로장애발생시점 을기준으로최소한 1 개월이상의보험료를납부한이력이있어야한 41) 사업장가입자의경우 42) 지역가입자의경우 43) 국민연금의최대가입연령인 60세이상의상태에서장애가발생하면장애연금을지급하지않는데, 이경우에는노령연금의수급가능여부에따라바로노령연금의지급대상은될수있음.
다. 또한보험료를미납또는체납한기간이총보험료납부기간의 1/ 3 44) 을초과해서는안된다는것이다. 즉보험료를납부한적이없거나보험료를미납 체납한기간이일정수준인 1/3을넘으면장애연금은지급되지않는다. 보험료납부조건은원래성실하게보험료를납부한경우를담보하여도덕적해이를방지하기위한장치이지만, 되려가입자간형평성문제를야기하는원인이되고있는실정이다. 장애등급별로국민연금의장애연금수급자수의추이를살펴보면, 장애연금의수급자규모는최근 10여년간 4배가까이증가하는등제도가성숙함에따라급속히증가하고있는추세이다. 2010년기준장애연금수급자규모는 80천명에달하고있으며, 이중장애3 급이 50% 를차지하고있다. 장애2 급까지포함하면전체장애의 86% 를차지하는등낮은등급위주로장애판정이이루어짐을알수있으며, 이러한추세는계속유지되고있다. 표 4-1 국민연금장애연금수급자수추이 ( 장애등급별 ) 장애연금 연도 합계 소계 1급 2급 3급 장애일시금 2000 24 22 4 8 10 2 2005 59 54 8 20 27 4 2006 67 62 9 22 31 5 2007 72 67 10 23 34 5 2008 77 72 11 24 37 5 2009 78 75 11 24 39 4 2010 80 77 11 32 40 3 자료 : 국민연금공단. 국민연금통계연보. www.nps.or.kr에서인출 44) 보험료를납부하지않는납부예외와적용제외기간은제외함. ( 단위 : 천명 ) 119 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
표 4-2 국민연금장애등급별수급자수구성비 장애연금 연도 소계 1급 2급 3급 장애일시금 2000 91.7% 16.7% 33.3% 41.7% 8.3% 2005 91.5% 13.6% 33.9% 45.8% 6.8% 2006 92.5% 13.4% 32.8% 46.3% 7.5% 2007 93.1% 13.9% 31.9% 47.2% 6.9% 2008 93.5% 14.3% 31.2% 48.1% 6.5% 2009 96.2% 14.1% 30.8% 50.0% 5.1% 2010 96.3% 13.8% 40.0% 50.0% 3.8% 국민연금의장애연금은기본적으로가입중장애가발생하고, 최소 1 개월이상보험료를납부하고, 2/3 이상보험료납부조건의세가지조건 을모두충족해야수급이가능하다. 120 장애연금제도 발전방안 연구 국민연금의장애연금은보험료납부자, 납부예외자, 가입이력이있는적용제외자등가입상태나자격에따라서로상이한조건을요구하고있다. 보험료납부자의경우 2/3이상보험료를납부해야하고, 납부예외자의경우최소 1개월이상보험료를납부해야한다. 적용제외자의경우제도가입상태가아니므로장애가발생하더라도장애연금을수급할수없다. 이러한상이한수급조건을두다보니다음두가지차원의가입자간형평성문제를야기하고있다. 먼저보험료납부자와납부예외자간형평성문제로, 이는사실근본적으로는납부예외가정당하고모든사람에게동일하게발생한다면형평성문제라고할수없다. 그러나납부예외가정당하지않는즉, 고의적으로실업등을신고하고보험료납부를회피하는경우가있을수있는
데, 이경우에는형평성문제가발생할수있다. 소득파악이제대로이루어지지않아불법적납부예외가지속되는동안장애가발생하면성실하게보험료를납부하는자에비해상대적으로이득을보게된다. 또한납부예외자를포함한가입자와적용제외자간의형평성문제가발생할수있다. 납부예외를포함하여제도가입중인경우가입기간이 1개월이상이면누구나장애발생시연금수급이가능한반면, 적용제외자의경우제도가입중이아니므로아무리장기간보험료를납부했더라도수급이불가능하다. 한편동일한적용제외자에대해서도장애연금과유족연금의수급조건을상이하게설정하고있어서두연금간형평성문제가야기될수있다. 유족연금의경우도장애연금의경우와동일한가입자간형평성문제가있으나, 적용제외중이라도 10년이상의장기가입시에는제도가입중사망자의유족에게지급된다는수급조건의예외를두고있어장애연금에비해형평성문제가상대적으로덜심각한상황이다. 즉 10년을납부한후적용제외중에사망한경우에는유족연금이지급되는반면, 적용제외중에장애를당하는경우에는장애연금의수급이불가능하다. 장애연금이안고있는형평성문제는궁극적으로동일한사안을동일하게취급하지않고차별화한다는데서발생한다. 가입상태에따라각각다른수급조건을적용함에따라형평성문제가발생하고있다. 국민연금장애연금의가입자간또는가입자와적용제외자간형평성문제는크게가입상태에따라상이하게적용되는수급조건을단일화하는등의개선을통해완화될수있다. 장애연금과유족연금간의형평성문제는유족연금의예외규정과같이가입이력이있는자가적용제외인경우에도장애연금을지급한다면해소될수있다. 121 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
나. 장애연금의급여수준 국민연금의장애연금은기본연금액과부가급여인부양가족연금액으로구성되어있다. 부양가족연금은가입자와생계를같이하는배우자나 18세미만의자녀및 60세이상의부모각각에대해정액으로지급하는가족수당성격의급여이다. 배우자의경우 2011년기준연 227,270원, 자녀와부모의경우동일하게연 151,490원을지급한다. 단, 부양가족연금은장애연금수급권이있는경우에만지급되며, 장애일시금 ( 장애4 급 ) 에대해서는지급하지않는다. 2011년에적용되는국민연금급여산식 A값 (182만원) 대비로보면, 배우자및자녀 부모에대한부양가족연금의수준은각각약 1.2%, 0.8% 에불과하여미미하다고할수있다. 기본연금액은소득대체율과전체가입자소득수준및본인의소득수 122 장애연금제도 발전방안 연구 준에따라급여액이결정된다. 장애연금은실제가입기간이 20년미만이면 20년을가입한것으로간주하여연금액을산정하고, 물론실제가입기간이 20년을초과하면해당가입기간만큼연금액이증가하도록되어있다.
장애연금액 = 기본연금액 + 부양가족연금액 기본연금 = k (A+B) (1+0.05n) k: 40년가입시소득대체율 ( 가입시점별로 2.4~1.2) A: 전체가입자최근 3년간평균소득월액 B: 본인의생애평균소득월액 n: 20년이상가입기간 국민연금장애연금의급여수준을결정하는중요한변수중하나는급여산식의소득대체율 (k) 을결정하는변수인 2.4~1.2라고할수있는데, 1998년과 2007년두차례에걸친연금개혁에따라가입시점별로점차인하되고있다. 표 4-3 장애발생시점별국민연금소득대체율 장애발생시점 소득대체율 (40 년가입시 ) 급여산식중소득대체율결정상수 1988 ~ 1998 70% 2.4 개정시기 1999 ~ 2007 60% 1.8 1998 년법개정 2008 50% 1.5 2007 년법개정 2009 ~ 2027 매년 0.5% 씩인하 1.485~1.215 2028 이후 40% 1.2 장애연금액은가입자의가입시점, 보험료납부시점및장애발생시점 등에따라적용상수는크게달라질수있다. 부양가족연금의수급연령 제한이가해지는자녀와부모의경우에는장애 (2 급이상 ) 가있으면동 123 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
연령제한이없이지급이가능하다. 소득대체율이제도초기에비해향후에는절반수준으로감소함에따라장애연금의기본연금액수준도함께감소하게될것으로예상된다. 이러한기본연금액은다시장애등급에따라차등화되는데, 장애1 등급의경우기본연금액의 100% 가지급되지만, 2등급은 80%, 3등급은 60% 로감액하여지급된다. 4등급의경우는기본연금액의 2.25배에상당하는금액을장애일시금으로지급한다. 장애등급에따라지급율을달리하는것은장애등급이낮을수록그만큼근로및소득활동이가능하다고판단하기때문이다. 2011년 9월기준장애 1등급이월평균약 543천원, 2등급이 431천원, 3등급이 332천원이지급되고있으며전체적으로평균 397천원이지급되고있다. 표 4-4 국민연금의장애연금평균급여액추이 124 장애연금제도 발전방안 연구 ( 단위 : 월액, 천원 ) 장애연금 ( 월액 ) 1) 장애 연도일시금소계 1급 2급 3급 ( 연액 ) 2000 316 9,588 2001 320 9,873 2002 342 10,000 2003 0 422 345 272 10,125 2004 0 433 353 277 10,068 2005 0 447 363 285 10,397 2006 0 465 373 291 12,332 2007 0 477 381 297 12,522 2008 360 490 391 304 12,319 2009 376 514 409 318 12,748 2010 386 528 419 326 13,365 2011.09 397 543 431 332 13,908 주 : 기본연금액과부양가족연금월액을합산한금액임. 자료 : 국민연금공단. 매월국민연금월별통계. www.nps.or.kr 에서인출
현재까지는장애연금의경우거의대부분 20년기준가입기간이적용된연금액을지급하고있다. 반면노령연금의경우는최소가입기간 5년 ( 특례노령연금 ) 또는 10년이상을기준으로연금액을지급하고있다. 2011년 9월기준장애연금의평균지급액은 397천원으로 2011년국민연금급여산식 A값대비 22% 에해당하고, 노령연금의평균지급액은 279천원으로 2011년국민연금급여산식 A값대비 15% 로나타난다. 즉장애연금평균급여액이노령연금대비 1.4배수준으로상대적으로크게높은편이다. 그러나향후국민연금제도가성숙할수록 20년이상가입한완전가입자의규모가증가하는등노령연금수급자의평균가입기간이상승하므로장기적으로보면노령연금의평균급여액이장애연금의그것에비해상대적으로크게높아질전망이다. 특히장애연금의급여수준은거의정체되고있어그러한상대수준의변화는가속화될것으로보인다. 2007년연금재정의안정성을확보하기위한연이은급여수준의하향조정등의연금개혁으로인해장애연금급여수준또한장기적으로하향조정될것으로전망된다. 현재는기준가입기간 20년적용등으로장애연금의평균액이노령연금에비해상대적으로 1.4배높은수준이다. 그러나향후에는노령연금과장애연금간평균지급액이역전되고그격차는시간이지남에따라점차커질것으로예상된다. 이러한격차는여러가지요인에기인한다고볼수있는데, 국민연금의장애연금은 2007년연금개혁을통한소득대체율하향조정에따라노령연금에비해그영향을더많이받는데다장애연금산정을위한기준가입기간이 20년으로고정되어있기때문이다. 노령연금의경우표준급여수준을 60% 에서 40% 로하향조정하더라도그영향을서서히받는반면, 장애연금의경우특히신규수급자는바로그영향을받게된다. 125 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
또한장애연금수급자의경우생애소득이노령연금수급자에비해상대적으로낮은데다가입기간동안과거소득의재평가가통상 60세이전에이루어지고그이후장기간물가에연동하여급여액이인상되기때문등으로판단된다. 다음으로장애인연금의기초급여와국민연금장애연금의평균급여액을비교해보고자한다. 현재의국민연금급여산식 A값의 5% 수준인장애인연금의기초급여를기초노령연금과마찬가지로 2012년부터매년인상하여 2028년이후에는 10% 로가정한다. 2015년에는장애인연금의기초급여가국민연금의장애연금대비 33.2% 로나타나나시간이지남에따라그비율은급격하게증가하여 2025년에는 57.7% 로절반수준을넘어서서 2070년에는 90.5% 로전망된다. 물론장애인연금의기초급여를 10% 까지인상한다고가정하기는하였으나, 장기적으로국민연금의장애연금수준이상대적으로낮아짐을알수있다. 이로인해무기여부조방식인장애인연금과본인이기여해 126 장애연금제도 발전방안 연구 야수급할수있는국민연금의장애연금급여수준이유사해진다면국민 연금가입을회피할수있는단초를제공할수있다. 따라서장기적인 관점에서제도간역할정립을보다명확하게할필요가있다.
표 4-5 장애인연금및국민연금의장애연금평균급여액비교 연도 장애인연금기초급여 1)2) ( 가 ) 국민연금장애연금 2) ( 나 ) ( 가 / 나 ) ( 단위 : 천원, 월액, %, 2010 년불변가 ) 국민연금 A 값대비 장애인연금기초급여 국민연금장애연금 2015 124 373 33.2 6.2 18.6 2020 183 407 45.0 7.1 17.0 2025 259 449 57.7 8.8 15.8 2030 332 484 68.6 10.0 14.6 2035 385 519 74.2 10.0 13.5 2040 443 564 78.5 10.0 12.7 2045 506 614 82.4 10.0 12.1 2050 573 675 84.9 10.0 11.8 2055 649 744 87.2 10.0 11.5 2060 732 826 88.6 10.0 11.3 2065 826 917 90.1 10.0 11.1 2070 933 1,031 90.5 10.0 11.1 주 : 1) 2012 년부터매년인상하여 2028 년부터국민연금급여산식 A 값의 10% 를지급함. 2) 2010 년불변가로물가상승률로할인함. 다. 가입자간형평성문제 127 국민연금의장애연금에서나타나고있는형평성문제는크게세가지로구분할수있다. 첫번째는소득신고자에게만 2/3이상보험료납부조건을요구하고있는점에서발생하는보험료납부자와납부예외자간형평성문제다. 이문제는근본적으로불투명하게운영되고있는납부예외제도로부터기인한다. 사실납부예외제도가제대로운영된다면문제가될것이없으나, 현실적으로소득파악의곤란등으로고의로납부예외상태를지속하는경우가있을수있으므로소득신고자와납부예외자간형평성문제가있다고볼수있다. 2/3 보험료납부조건도사실성실한소득신고로납부를하고이를미 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
납또는체납하는소득신고자나실업으로의무납부예외에서제외된납부예외자나모두보험료를납부하지않았다는점에서는동일한상황임도불구하고납부예외자보다소득신고자에게불리하게작용하고있다. 따라서형평성문제는궁극적으로소득파악을확실히하여고의적인납부예외자를보다철저하게관리하거나, 2/3 보험료납부조건을완화또는폐지등의개선방안을검토해볼필요가있다. 두번째로는적용제외중장애를입은자와납부예외자를포함하여제도가입중장애를입은가입자간의형평성문제이다. 적용제외자는제도가입상태가아니므로이전에가입한기간이있거나아무리길더라도수급권이부여되지않는다. 반면위에서도언급한바와같이장기간납부예외로있다가장애를입은사람등은제도가입상태이므로장애연금을수급할수있다. 이는제도가입상태라는조건을엄격한적용에기인하고있다. 사실제도가입및보험료납부조건이같다면동일하게취급하여야하는원칙 128 장애연금제도 발전방안 연구 에는어긋난다. 따라서장애발생시점에서의가입상태를따지기보다는가입기간동안일정비율이상의보험료납부기간조건이나장애직전최근년도동안일정기간이상의보험료납부조건등을적용하는방안을모색해볼필요가있다. 마지막으로유족연금과장애연금과의형평성문제이다. 유족연금의경우적용제외중이라도가입기간이 10년이상인상태에서가입자가사망하면수급권을부여하는예외규정을인정하고있다. 반면장애연금은그러한예외를인정하지않아서문제가발생하고있다. 따라서두경우모두에대해다같이예외를인정하여장애발생당시적용제외라고하더라도이전에보험료를납부한이력이있다면장애연금을지급하는방안을검토해야할것이다. 국민연금장애연금의형평성문제는동일한수급조건을요구하는것
이아니라가입상태또는급여종류에따라서로다른조건을요구하는데에기인하고있다. 소득신고자의경우에는 2/3 이상보험료를납부해야하고, 납부예외자는최소 1개월이상납부한경우, 적용제외자의경우는제도가입상태가아니므로장애가발생하더라도장애연금을수급할수없도록되어있다. 또한동일한적용제외자라고하더라도사망과장애발생시에는 10년이상가입여부에따라각각수급권획득에결정적인영향을미치게된다는것이다. 우리나라의국민연금제도는아직초기단계라국민연금의장애연금수급조건을변경할경우연금적용범위가위축되는부작용을초래할수있으므로보다신중하게접근할필요가있다. 따라서가입자간형평성문제는현실적여건등을종합적으로고려하여신중하게해결책을찾아야할것이다. 우리나라의현실을고려하여보다실효성있는개선방안을제시하는데는한계가있으나, 우선적으로가입상태에따라불합리하게적용되고있는수급조건등을위주로개선해야할것이다. 2. 국민연금장애연금과장애인연금제도간문제 2010년 7월부터장애인연금제도가도입되면서우리나라의장애인소득보장체계는새로운국면을맞고있다. 제도초기에는 18세이상 65세미만중증장애인의 70% 에게기초노령연금과동일한수준의장애인연금을지급함으로서선천성장애인등국민연금에서급여를받지못하는장애인의소득보장에크게기여할것으로예상된다. 반면장애인연금은그성격이모호한데다국민연금의장애연금및기초생활보장제도와의역할분담관계가분명하지않는등몇가지문제점을안고있으므로향후에는개선되어야할것이다. 장애인연금의성격이모호하다는점인데, 현재로서는장애인연금이 129 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
국민연금으로부터장애연금을수급하지못하는경우에지급하는제도도아니고, 국민의최저생활수준을보장하는기초생활보장제도도아니기때문이다. 전자의경우라면장애인연금과국민연금이서로배타적으로설정하고중복수급을허용하지않아야한다. 후자의경우라면현행기초생활보장제도에적용되는장애인을분리하여보다관대한수급조건하에서최저수준을보장하는장애인전용기초보장제도로설계되었어야한다. 이경우에는국민연금을수급하지못하거나연금액이낮은경우중복수급이허용될수있으며저소득층에자원을집중시킴으로써장애인의빈곤을최소화할수있는장점이있다. 우리나라의장애인연금은위의두제도의성격을동시에갖도록함으로서제기능을제대로발휘할수있을지의문이다. 이러한제도성격상의모호성은장애인연금에만국한된것은아니고 2007년에도입된기초노령연금에도해당되는문제이다. 우리나라의경우장애인연금과국민연금의장애연금중하나만수급 130 장애연금제도 발전방안 연구 할수있는계층, 장애연금과장애인연금둘모두를수급할수있는계층이있는반면, 어느것도전혀수급하지못하는계층으로나누어져계층간소득격차를오히려키움으로써복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 또그로인해계층간소득재분배가전반적으로어떻게이루어지는지투명하게드러나지않는점도문제이다. 또다른문제는각제도별수급자선정기준의중요한기준의하나인장애의개념과판정기준이서로달라급여간연계를통해보장의효과를극대화하는데한계가있다는점이다. 장애인연금의대상이되는장애인이사실상장애수준이동일하여도국민연금의급여대상이될수도있고아니될수도있다. 이러한장애판정기준의차이는결국위에서도언급한재분배의투명성과공평성을흐리는요인의하나가될것이다. 물론장애인연금도입시그대상자의장애판정을담당하는기관은
연금공단으로일원화되어있으나장애판정기준자체는여전히일원화되지않고있다. 장애인연금이도입되면서장애인소득보장에있어장애인연금제도와국민연금간역할이변화되었다. 수급자규모면에서 2011년 9월기준으로국민연금의장애연금수급자수는 77천명이고, 장애인연금수급자수 233천명 (2010년 7월기준 ) 의 1/3에불과하다. 급여수준측면에서는 2011년에적용하고있는장애인연금의기초급여는 9만원이고국민연금의장애연금은 40만원으로약 1/4 수준에해당한다. 장기적으로는앞서살펴본바와같이국민연금의장애연금과장애인연금의기초급여수준이유사해질것으로전망된다. 이는국민연금제도가성숙하게되면장애인연금이나기초생활보장제도등보완적제도의비중은감소하여결국국민연금이중추적인역할을하고반대로보완제도는아주제한적역할을하는선진국의추세와크게대조적이라고할수있다. 제 2 절장애인연금제도 2010년 7월부터국민연금의장애연금을수급하지못하거나수급하더라도소득이낮은중증장애인의 70% 를대상으로정액의수당을지급하는장애인연금제도가시행되고있다. 장애인연금제도는기본적으로지급범위, 지급액, 관리운영, 재원등의측면에서기초노령연금과거의유사한구조를가지고있다. 단수급대상자범위인소득하위 70% 를결정하는대상자선정기준액 45) 이장애인가구의소득수준이상대적으로낮다는점을감안하여 50만원 (1인가구 ) 으로선정하였다. 이는기초노령연금의선정기준인 70만원 (1인가구 ) 보다다소낮은수준이다. 장애인연 45) 기초생활보장제도상의소득과재산의환산소득액을합산한금액기준 131 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
금급여구조또한기초급여 (9만원) 와부가급여로구분되어있는점이다른데, 기초급여는기초노령연금과동일하며부가급여는비용보전성격의장애수당 (5~6만원) 을지급하고있다. 장애인연금은 18세이상 65세미만의중증장애인을대상으로하는데, 233천명이장애인연금제도의대상자가된다. 이는우리나라 15세이상 65세미만전체중증장애인 (50만명) 의 46.6% 에상당하는규모이다. 국민연금의장애연금은수급자가 77천명으로, 15~65세미만중증장애인의약 14% 를포괄한다. 전체적으로보면, 장애인연금의도입으로중증장애인인구의 60% 가공적보장체계에편입되는성과를이루었다. 이러한성과에도불구하고장애인연금의기초급여와부가급여로구분하여그기능과역할을보다구체화할필요가있다. 먼저기초급여의경우국민연금급여산식 A값에연동하여매년결정되므로소득상승분, 물가변동분등이반영되도록설정되어있다. 현재국민연금급여산식 A 값의 5% 를지급하고있는기초급여수준을기초노령연금과동일하게 132 장애연금제도 발전방안 연구 10%(2028년 ) 까지점진적으로인상하기위해서는법적근거를마련할필요가있다. 이와함께장기적으로는국민연금과기초노령연금과의재구조화방안을고려하여기초급여의적용대상및급여수준도개선되어야할것이다. 부가급여는추가지출비용인 21만원을상당수준보전할수있도록점진적으로인상할예정인데, 장애로인한추가비용에대한지원성격인부가급여수준이장애로인한추가비용에따라결정되므로추가비용에대한보다명확한기준및실태조사가필요한것으로판단된다. 장기적으로는기초급여수준을인상할경우부가급여의성격과기능에맞게대상자선정기준및급여수준조정을검토해야할것이다. 한편장애인연금은기초노령연금과국민연금의노령연금간구조적으로역할분담에대해논란이있는것과마찬가지로국민연금의장애연금
과도동일한구조적논란이발생할수있다. 이는특히장애인연금의성격이명확하지않고애매하기때문이다. 장애인연금이국민연금의미수급자를대상으로하는공공부조성격을가진제도도아니고그렇다고선진국처럼최저수준을보장하여기초생활보장제도를대체할수있는수준의제도도아니라는것이다. 원래공공부조의성격이라면국민연금의장애연금수급자에게는중복급여를피하기위해장애인연금을지급하지않는것이원칙이다. 국민연금의장애연금이재분배제도이므로기존의장애연금수급자는이미이러한재분배의혜택을입은사람이다. 저소득층이라는이유로장애인연금을지급한다면이들에게이중의재분배를제공하는셈이되는것이다. 국민연금이든장애인연금이든어떠한재분배의혜택을받지못하는집단이여전히남아있는것과도대조적이라는것이다. 또한장애인연금은급여수준이낮아최저수준의보장을목표로하는기초생활보장제도를완전히대체하지못하는불완전한장애인최저소득보장제도이다. 장애인연금은국민연금급여산식 A값의 5~10% 를보장하고있어기초생활보장제도의현금급여와상당히유사할수도있으나, 여전히그것만으로는최저보장을하기에는부족한실정이다. 반면우리나라의장애인연금은기초보장제도에추가적급여로제공하고있어논리적으로보면과잉급여에해당하는제도로기초생활보장제도와장애연금은그역할이중복되고있다. 이외에도장애인연금은현행대로유지한다면국민연금과충돌을면키어렵다. 특히장애인연금의급여수준이점차 10% 정도로상향조정되고수급범위가점차축소된다면, 저소득층으로갈수록소득보장을위해국민연금에가입할유인이크게약화될것이다. 향후국민연금의소득대체율이 40% 수준으로인하될계획이므로이러한현상은보다가속화시킬우려가있다. 133 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
장애인에대한공적소득보장제도로서현재국민연금의역할이미흡하다보니장애인연금이중추적인제도가되고국민연금은일부계층만을보장하는제도로역할분담이와전되어있다. 종합컨대국민연금과기타장애보장제도간의역할분담의적정성제고는크게현여건하에서기존장애인연금의역할을합리적으로개선할필요가있다. 최근도입된우리나라의현행장애인연금은제도의성격과역할이명확하지않다는것이문제의핵심이다. 장애인연금은공공부조, 기초연금그리고기초생활보장제도등의성격을동시에가지고있기때문이다. 국민연금에서배제된장애인을대상으로하고급여수준이낮다는점에서공공부조의특성을가지고있는데이럴경우장애연금수급자는지급대상에서제외해야한다. 지급대상의보편성측면에서보면기초연금의성격도가지고있다. 반면기초연금이라고하기에는급여수준이낮고, 기초보장제도로보기에는지급대상이지나치게넓고급여수준이낮 134 장애연금제도 발전방안 연구 다. 이와유사한문제점에직면해있는기초노령연금을포함하여장애인연금제도의발전방향을두고의견이분분하므로장애인연금제도의성격을보다명확히할필요가있다. 장애인연금의개편방향은결국국민연금이어느정도로성숙하고장애인소득보장에서있어제역할을할수있는가에따라그방향이결정될것으로보인다. 국민연금의성숙도내지역할이미진할것으로예상한다면기존장애인연금을보편적기초연금으로전환하여공적연금의역할을강화하는방안이비용이더들더라도소득보장측면에서바람직하다고할수있다. 반면국민연금의성숙도와역할이크게확대될것으로예상된다면, 단기적으로는공공부조제도로전환하는것도대안이될수있을것이다.
기존장애인연금을어떠한형태로전환하든아니면현행대로유지하든우선개선되어야할중요한사항은장애기준을국민연금과일원화시키는것이다. 장애인연금의대상자선정시장애를판정하는기관은국민연금으로일원화해놓았지만, 장애기준은일원화되지않았다. 여전히장애인연금의경우장애인복지법상의장애기준으로장애조건을결정한다. 장애인연금을보편적기초연금형태로전환하지않는한국민연금의역할을최대한확충해나가는것이중요하다. 공공부조제도로전환하든범주형기초보장제도로전환하든국민연금의장애연금이장애인소득보장에있어중추적인역할을해주어야그러한보완제도가효율적으로작동할수있기때문이다. 135 제 4 장국민연금의장애연금과장애인연금제도제도내 제도간문제점검토
05 K I H A S A 국민연금장애연금과장애인연금개선방안효과분석
제 5 장국민연금장애연금과장애인연금개선방안효과분석 제 1 절국민연금의장애연금과장애인연금개선방안 본절에서는앞서살펴본바와같이국민연금의장애연금과장애인연금제도내 제도간검토결과를바탕으로개선방안을제시하고자한다. 먼저국민연금의장애연금은연금제도가입중에장애가발생해야하므로, 제도가입연령미만이거나전업주부등으로국민연금에적용제외되어있는상태에서장애가발생하면연금을수급할수없다. 최초가입 이전에장애가발생한경우 ( 선천성장애 ) 나최초가입이후라도적용제외상태에서장애가발생하면장애연금을지급하지않는다. 또한국민연금의최대가입연령인 60세이상의상태에서장애가발생하면장애연금을지급하지않는다. 이경우에는노령연금의수급가능여부에따라바로노령연금의지급대상은될수있다. 최소가입조건은가입중의자로서최소한 1개월이상보험료를납부한상태이어야함을의미한다. 나아가성실보험료납부조건은장애발생일을기준으로소득이있다고신고하여보험료를납부해야할가입기간보험료를납부한기간이 2/3이상이어야하는것을요구하고있다. 장애연금수급을위한최소가입기간조건을살펴보면장애발생시점을기준으로최소한 1개월이상의보험료를납부한이력이있고, 보험료를미납내지체납한기간이총납부기간의 1/3 46) 을초과해서는안된다는것이다. 이로인해가입자간형평성문제를야기하는원인이되고있는 139 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
실정이다. 이처럼국민연금은보험료납부자, 납부예외자, 적용제외자등가입상태나자격에따라서로상이한조건을요구하고있다. 보험료납부자의경우 2/3보험료납부조건, 납부예외자의경우최소 1개월이상가입기간조건, 그리고적용제외자의경우가입중조건이각각수급권획득에결정적인영향을미치고있다. 이러한상이한수급조건을두다보니가입자간형평성문제를야기하고있다. 먼저보험료납부자와납부예외자간형평성문제는소득파악이제대로이루어지지않아고의적으로납부예외가지속되는동안장애가발생하면성실하게보험료를납부하는자에비해상대적으로이득을보게된다는점에서발생한다. 보험료납부자와납부예외자간형평성문제는충실하게관리되지못하는납부예외제도와소득신고자에게엄격하게적용되는 2/3 보험료납부조건에기인한다고볼수있다. 따라서 2/3 보험료납부기준을폐지 140 장애연금제도 발전방안 연구 하여보험료납부자와납부예외간형평성문제를개선하고자한다. 다음은납부예외자를포함한가입자와적용제외자간의형평성문제로, 가입중인경우가입기간이 1개월이상이면누구나장애발생시연금수급이가능하다. 반면적용제외중인경우제도가입상태가아니므로아무리장기간보험료를납부했더라도수급이불가능하다. 따라서제도가입뿐아니라적용제외중이더라도장애가발생할경우장애연금을수급할경우를고려하고자한다. 한편적용제외자에대해서도장애연금과유족연금의수급조건을상이하게설정하고있어서두연금간형평성문제를야기하고있다는것이다. 사실유족연금의경우도장애연금의경우와동일한가입자간형평성문제를안고있지만, 적용제외중이라도 10년이상의장기가입시에는 46) 보험료를납부하지않는납부예외나적용제외기간은제외
유족연금을지급하고있으므로장애연금에비해형평성문제가상대적으로덜심각한상황이다. 그러나이는동일한가입기간을가진적용제외자를위험에따라차별화하는문제점을내포하고있다. 종합하면장애연금의가입자간또는가입자와적용제외자간형평성문제는크게가입상태에따라상이하게적용되는수급조건을단일화하는등의개선을시도하거나납부예외제도를개편함으로써해소또는완화될수있음을시사하고있다. 또장애연금과유족연금간의형평성문제는유족연금의예외규정을폐지하거나아니면동일하게적용하면해소될수있다. 우리나라국민연금제도가선진국처럼내실화되어있지못한것이현실이므로그러한수급조건으로의변경은연금수혜범위가크게위축시키는부작용을초래할수있다. 이미국민연금장애연금의보편성은엄격한장애범위의설정과장애판정기준의적용등으로취약한상황이다. 따라서형평성문제는이러한현실적여건등을종합적으로고려하여 신중하게해결책을찾아야할것이다. 따라서우리나라현실을고려하여보다실효성있는개선방안을제시하는데는제한이있으나적어도가입상태에따라불합리하게적용되고있는수급조건을개선할경우에대해제도개선효과를살펴보고자한다. 141 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-1 국민연금장애연금제도개선방안 장애연금수급조건 최소가입기간및납부기간 장애발생시제도가입여부 현행제도문제점개선방안 최소한 1 개월이상보험료납부 보험료납부한기간이 2/3 이상 장해발생시제도가입중이어야함. 즉가입하였던적은있으나장애발생시가입중이아니면장애연금수급할수없음. 현실적으로실제소득파악한계로인해납부예외자와납부자간형평성문제발생장애발생시제도가입여부에따라장애연금수급여부가결정되므로가입자와적용제외자간형평성문제발생 최소한 1 개월이상보험료를납부하되, 보험료납부기간 2/3 조건폐지 과거가입이력이있다면장애발생시적용제외자인경우에도장애연금수급 142 장애연금제도 발전방안 연구 최근도입된장애인연금과국민연금의장애연금이소득보장체계는새로운국면을맞고있다. 제도초기에는 18세이상 65세미만중증장애인의 70% 에게기초노령연금과동일한수준의기초장애연금 ( 비용보전차원의부가급여로장애수당도있음 ) 을지급하는장애인연금제도는선천성장애인등국민연금에서급여를받지못하는장애인의소득보장에크게기여할것으로예상된다. 그러나장애인연금은그성격이모호한데다국민연금의장애연금및기초생활보장제도와의역할분담관계가분명하지않는등몇가지문제점을안고있는바향후개선해야할부분이다. 먼저장애인연금의성격이모호하다는점이큰문제이다. 현재로서는장애인연금이국민연금으로부터장애연금을수급하지못하는경우에지급하는공공부조제도도아니고, 국민의최저생활을보장하는기초생활보장제도도아니기때문이다. 하지만우리의장애인연금은위의두제도의성격을동시에갖도록함으로서기능이제대로발휘될수있을지의문이다.
이러한제도성격상의혼선과기능적결함은비단장애인연금에만국한된것이아니고 2007년에도입된기초노령연금에도해당되는문제이다. 참고로, 선진국의경우는공적연금에서제외된노인, 장애인등을위한소득보장제도를설계할때그성격을분명히부여함으로써문제의소지를근원적으로피해갔다. 우리나라의경우장애인연금과국민연금장애연금중하나만수급할수있는계층, 장애연금과장애인연금둘모두를수급할수있는계층이있는반면, 어느것도전혀수급하지못하는계층으로나누어져계층간소득격차를오히려키움으로써복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 또한이로인해계층간소득재분배가전반적으로어떻게이루어지는지투명하게드러나지않는점도문제이다. 또다른관련문제는각제도별수급자선정기준의중요한기준의하나인장애의개념과판정기준이서로달라급여간연계를통해보장의효과를극대화하는데한계가 있다는점이다. 장애인연금의대상이되는장애인이사실상장애수준이동일하여도국민연금의급여대상이될수도있고아니될수도있다. 이러한장애판정기준의차이는결국위에서도언급한재분배의투명성과공평성을흐리는요인의하나가될것이다. 물론장애인연금도입시그대상자의장애판정을담당하는기관은연금공단으로일원화되어있으나장애판정기준자체는여전히일원화되지않았다. 사실무엇보다도문제가되는점은장애인연금이도입되면서장애인소득보장에있어장애인연금제도와국민연금간역할이크게변화되었다. 이러한구조적역학관계는현재의국민연금장애연금수급자증가추이로볼때상당히장기적으로지속될것으로전망된다. 143 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
제 2 절현행제도유지시 47) 본절에서는장애인연금제도와국민연금의장애연금제도를그대로유지할경우공적소득보장제도수급대상자및급여지출규모등을살펴보고자한다. 먼저등록장애인수는 2011년 2,551천명에서점차증가하여 2045년 3,842천명으로최고조에이른이후에는총인구수가감소함에따라장애인수도점차감소하여 2070년 3,001천명으로전망된다. 장애소득보장제도대상자수는 2011년 780천명에서점차증가하여 2045년 1,274천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 965천명으로전망된다. 2011년등록장애인중 30.6% 가장애소득보장제도의혜택을받고있는데장기적으로소폭증가하여 2070년에는 32.2% 로예상된다. 장애소득보장제도별대상자수를살펴보면먼저장애인연금의경우 144 장애연금제도 발전방안 연구 2011년 326천명에서점차증가하여 2045년 515천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 369천명으로전망된다. 장애 ( 아동 ) 수당의경우 2011년 338천명에서점차증가하여 2045년 515천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 403천명으로전망된다. 국민연금장애연금의경우 2011년 116천명에서점차증가하여 2040년 288천명으로최고조에이른이후에는점차감소함에따라장애인수도점차감소하여 2070년 193천명으로전망된다. 47) 인구가정및경제변수가정은 2008 년국민연금재정계산의기본가정을적용함.
표 5-2 등록장애인수와장애소득보장제도대상자수전망 ( 현행제도 ) ( 단위 : 천명 ) 장애소득보장제도 연도등록장애인수장애 ( 아동 ) 국민연금합계장애인연금수당장애연금 2011 2,551 780 326 338 116 2015 2,712 869 351 363 155 2020 2,940 971 378 393 200 2025 3,219 1,074 410 430 234 2030 3,464 1,165 437 464 264 2035 3,666 1,235 459 491 285 2040 3,797 1,269 472 509 288 2045 3,842 1,274 476 515 283 2050 3,793 1,251 469 509 273 2055 3,645 1,197 450 489 258 2060 3,484 1,132 429 468 235 2065 3,275 1,054 402 440 212 2070 3,001 965 369 403 193 자료 : 저자계산 145 장애소득보장제도급여지출규모는 48) 2011년 1조원에서점차증가하여 2035년 4.3조원, 2050년에는 5조원을넘어서서 2070년에는 5.3조원일것으로전망된다. 장애인연금지출규모는 2011년 0.4원에서점차증가하여 2035년 2.1조원을넘어서서 2070년에는 2.4조원일것으로전망된다. 장애 ( 아동 ) 수당제도급여지출규모는 2011년 1,470억원에서점차증가하여 2035년 4,040억원, 2050년 4,990억원, 2070년에는 5,030 억원일것으로전망된다. 국민연금의장애연금급여지출액은 2011년 392억원에서점차증가하여 2035년 1.8조원, 2050년에는 2.2조원을넘어서서 2070년에는 2.4조원일것으로전망된다. 48) 장애소득보장제도급여지출규모는 2010 년불변가로분석함. 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-3 장애소득보장제도급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 연도국민연금합계장애인연금장애 ( 아동 ) 수당장애연금 2011 958 419 147 392 2015 1,831 963 174 694 2020 2,546 1,339 230 977 2025 3,193 1,642 290 1,261 2030 3,850 1,957 357 1,535 2035 4,255 2,076 404 1,775 2040 4,569 2,174 445 1,950 2045 4,821 2,260 477 2,085 2050 5,040 2,331 499 2,210 2055 5,198 2,388 508 2,302 2060 5,233 2,387 516 2,329 2065 5,235 2,385 516 2,334 2070 5,315 2,423 503 2,389 자료 : 저자계산 표 5-4 장애인연금과장애수당대상자수및급여지출전망 ( 현행제도 ) 146 장애연금제도 발전방안 연구 대상자수 ( 천명 ) 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 연도장애 ( 아동 ) 장애 ( 아동 ) 합계장애인연금합계장애인연금수당수당 2011 664 326 338 566 419 147 2015 714 351 363 1,137 963 174 2020 771 378 393 1,569 1,339 230 2025 840 410 430 1,932 1,642 290 2030 901 437 464 2,314 1,957 357 2035 950 459 491 2,480 2,076 404 2040 981 472 509 2,619 2,174 445 2045 991 476 515 2,737 2,260 477 2050 978 469 509 2,830 2,331 499 2055 939 450 489 2,896 2,388 508 2060 897 429 468 2,903 2,387 516 2065 842 402 440 2,901 2,385 516 2070 772 369 403 2,926 2,423 503 자료 : 저자계산
1. 장애인연금 가. 전망결과 장애인연금수급자수를연령계층별로구분하여살펴보면 2011년 65 세미만인자는 215천명, 65세이상인자는 111천명으로 65세미만인자가전체장애인연금수급자대비 66% 에이르고있다. 2011년이후 65세미만인자는점차감소하여 2070년에는 90천명으로전체장애인연금수급자대비 24.4% 로전망된다. 반면에 65세이상인자는점차증가하여 2020년대중반부터는 65세미만인자보다많은것으로나타나고 2070년에는 279천명으로전체연금수급자대비 75.6% 에이를것으로전망된다. 표 5-5 장애인연금대상자수전망 ( 현행제도 ) 연도 대상자수 ( 천명 ) 전체대상자수대비 (%) 합계 18~64세 65세이상 18~64세 65세이상 2011 326 215 111 66.0 34.0 2015 351 213 138 60.7 39.3 2020 378 210 169 55.6 44.7 2025 410 197 212 48.0 51.7 2030 437 184 253 42.1 57.9 2035 459 169 289 36.8 63.0 2040 472 155 317 32.8 67.2 2045 476 142 333 29.8 70.0 2050 469 131 338 27.9 72.1 2055 450 121 329 26.9 73.1 2060 429 108 321 25.2 74.8 2065 402 97 305 24.1 75.9 2070 369 90 279 24.4 75.6 자료 : 저자계산 147 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
장기적인관점에서장애인연금액에대해서는소득보장성격인기초급여과추가지출비용보전개념인부가급여로구분하여가정한다. 먼저기초급여의경우기초노령연금을반영하여국민연금급여산식 A값의 5% 에서 2012년부터매년일정하게인상하여 2028년이후에는 10% 로가정한다. 부가급여의경우장애로인한추가지출비용인 21만원을고려하여매년인상하는것으로가정한다. 표 5-6 장애인연금액가정 기초급여 가정 국민연금급여산식 A 값의 5% 10% 로인상 (2012 년부터매년일정하게인상하여 2028 년이후 10% 로인상 ) 비고 장기적인관점에서국민연금및기초노령연금과의재구조화를반영할필요가있음. 148 부가급여 추가지출비용 (21 만원 ) 을고려하여점진적으로인상 장애연금제도 발전방안 연구 장애인연금급여지출규모를기초급여와부가급여로구분하여살펴보면 2011년기초급여는 2,270억원, 부가급여는 1,920억원으로기초급여가전체급여지출대비 54.2% 를차지하고있다. 2011년이후기초급여지출은점차증가하여 2070년에는 1.5조원으로전체급여지출대비 61.6% 로전망된다. 부가급여또한점차증가하여 2070년에는 9,320억원으로나타나나, 전체급여액대비비중은점차감소하여 38.5% 에이를것으로전망된다.
표 5-7 장애인연금급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 연도 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 전체급여지출대비 (%) 합계기초급여부가급여기초급여부가급여 2011 419 227 192 54.2 45.8 2015 963 450 513 46.7 53.3 2020 1,339 686 653 51.2 48.8 2025 1,642 881 760 53.7 46.3 2030 1,957 1,092 866 55.8 44.3 2035 2,076 1,165 910 56.1 43.8 2040 2,174 1,228 946 56.5 43.5 2045 2,260 1,287 973 56.9 43.1 2050 2,331 1,343 988 57.6 42.4 2055 2,388 1,398 990 58.5 41.5 2060 2,387 1,413 975 59.2 40.8 2065 2,385 1,432 953 60.0 40.0 2070 2,423 1,492 932 61.6 38.5 자료 : 저자계산 나. 제도관련가정변수 149 제도관련가정변수를살펴보면대상자수는 18세이상중증장애인중소득하위 60% 를대상으로기초급여 49) 와부가급여지급하는것으로가정한다. 대상자수 _y = ( 인구수 _y 장애발 `생률 _c) 적용률 _c 장애발생률은인구수대비중증장애등록자수로, 연령집단별 (18~64세, 65세이상 ) 로구분한다. 49) 65 세미만인경우에만지급하고 65 세이상은기초노령연금으로지급함. 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-8 장애발생률(2010년말기준 ) 중증 경증 합계 0~17세 0.5% 0.3% 0.8% 18~64세 1.0% 3.3% 4.3% 65세이상 3.3% 13.7% 17.0% 합계 1.1% 3.9% 5.0% 장애인연금적용률은중증장애등록자수대비대상자수로, 연령집단별 (18~64세, 65세이상 ) 및 ( 기초생활보장제도수급자, 차상위, 차상위초과자, 시설이용자 ) 로구분한다. 50) 1인당급여액은기초급여와부가급여로구분하는데, 기초급여액은국민연금급여산식 A값증가율로매년증가하는것으로가정한다. 현재 A값의 5% 에서 2012년부터매년인상하여 2028년부터는 A값의 10% 를지급하는것으로가정한다. 부가급여증가율은국민연금급여산식 A 값증가율과물가상승률의평균으로가정한다. 150 장애연금제도 발전방안 연구 2. 장애수당제도가. 전망결과장애경증수당제도대상자수는 2011년 319천명에서점차증가하여 2045년 506천명에이른이후에는소폭감소하여 2070년에는 397천명으로전망된다. 장애아동수당대상자수는 2011년 19천명에서점차감소하여 2030년 12천명, 2050년 8천명으로나타나고 2070년에는 6천명으로전망된다. 50) 2010 년복지부예산안의연령집단별분포를 2011 년복지부예산안의장애인연금대상자수에적용하여기초율을추정함.
장애경증수당급여지출은 2011년 1,140억원에서점차증가하여 2030년 3,170억원, 2060년 4,800억원에이른이후 2070년에는 4,670 억원으로소폭감소할것으로전망된다. 장애아동수당의경우 2011년 330억원에서 2040년 410억원까지증가한이후에는점차감소하여 2070년에는 360억원으로나타난다. 표 5-9 장애수당대상자수및급여지출규모전망 ( 현행제도 ) 연도 합계 대상자수 ( 천명 ) 급여지출 ( 십억원, 2010 년불변가 ) 장애아동수당 (0~17 세 ) 장애수당 (18 세이상 ) 합계 장애아동수당 (0~17 세 ) 장애수당 (18 세이상 ) 2011 338 19 319 147 33 114 2015 363 15 348 174 30 144 2020 393 13 379 230 33 196 2025 430 12 418 290 37 253 2030 464 12 452 357 41 317 2035 491 11 480 404 41 362 2040 509 10 499 445 41 404 2045 515 9 506 477 39 438 2050 509 8 501 499 37 462 2055 489 7 482 508 36 472 2060 468 7 461 516 36 480 2065 440 7 433 516 36 480 2070 403 6 397 503 36 467 자료 : 저자계산 나. 제도관련가정변수 제도관련변수가정을살펴보면 ( 경증 ) 장애수당대상자수는 18 세이상 경증장애인중기초생활보장제도수급자와차상위계층으로가정한다. 대상자수 _y = ( 인구수 _y 장애발생률 _c) 적용률 _c 151 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
18세이상인경우적용률은경증장애등록자수대비대상자수 ( 기초생활보장제도수급자와차상위, 시설이용자 ) 로구분한다. 1인당급여액은기초생활보장제도수급자와차상위, 시설이용자에따라달라지므로 3가지로구분하였고매년급여증가율은국민연금급여산식 A값증가율과물가상승률의평균치로가정한다. 장애아동수당대상자수는중증 경증장애아동중기초생활보장제도수급자와차상위계층으로가정하고적용률은장애등록자수대비대상자수장애수준 ( 중증과경증 ) 및기초생활보장제도수급자, 차상위, 시설이용자로구분한다. 1인당급여액역시장애수준 ( 중증과경증 ) 및기초생활보장제도수급자, 차상위, 시설이용자로구분하였고, 증가율국민연금급여산식 A값증가율과물가상승률의평균으로가정한다. 152 제 3 절개선방안에대한효과분석 51) 장애연금제도 발전방안 연구 장애인에대한공적소득보장제도의적용대상을확대시킬경우장애소득보장제도대상자수는 2011년 780천명에서점차증가하여 2045년 1,694천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 1,297천명으로전망된다. 2011년에는등록장애인중 30.6% 가장애소득보장제도의혜택을받고있는데장기적으로소폭증가하여 2070년에는 43.2% 로예상된다. 장애인에대한공적소득보장제도를확대할경우장애인연금과국민연금적용대상자수가현행제도와비교하여약 10%pt 증가하는것으로나타난다. 51) 인구가정및경제변수가정은 2008 년국민연금재정계산의기본가정을적용함.
장애소득보장제도별대상자수를살펴보면먼저장애인연금의경우 2011년 326천명에서점차증가하여 2045년 665천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 516천명으로전망된다. 장애 ( 아동 ) 수당의경우 2011년 338천명에서점차증가하여 2045년 732천명으로최고조에이른이후에는점차감소하여 2070년 572천명으로전망된다. 국민연금장애연금의경우 2011년 116천명에서점차증가하여 2040년 301천명으로최고조에이른이후에는점차감소함에따라장애인수도점차감소하여 2070년 209천명으로전망된다. 표 5-10 장애소득보장제도대상자수전망 ( 개선방안 ) 연도 등록장애인수 장애소득보장제도 합계장애인연금장애 ( 아동 ) 수당 국민연금장애연금 2011 2,551 780 326 338 116 2015 2,712 1,163 491 516 157 2020 2,940 1,290 528 558 204 2025 3,219 1,424 573 611 240 2030 3,464 1,542 611 659 272 2035 3,666 1,635 642 697 296 2040 3,797 1,684 660 723 301 2045 3,842 1,694 665 732 297 2050 3,793 1,667 656 723 289 2055 3,645 1,598 629 695 274 2060 3,484 1,516 600 665 251 2065 3,275 1,415 562 625 228 2070 3,001 1,297 516 572 209 자료 : 저자계산 ( 단위 : 천명 ) 153 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
그림 5-1 장애소득보장제도대상자수비교 장애소득보장제도급여지출규모는 2011 년 1 조원에서점차증가하여 154 장애연금제도 발전방안 연구 2035년 4.3조원, 2050년에는 5조원을넘어서서 2070년에는 5.3조원일것으로전망된다. 장애인에대한공적소득보장제도를확대할경우장애인연금과국민연금장애연금급여지출규모가현행제도와비교하여약 25%pt 증가하는것으로나타난다. 장애인연금지출규모는 2011년 0.4원에서점차증가하여 2035년 2.1 조원을넘어서서 2070년에는 2.4조원일것으로전망된다. 장애 ( 아동 ) 수당제도급여지출규모는 2011년 1,470억원에서점차증가하여 2035년 4,040억원, 2050년 4,990억원, 2070년에는 5,030억원일것으로전망된다. 국민연금의장애연금급여지출액은 2011년 392억원에서점차증가하여 2035년 1.8조원, 2050년에는 2.2조원을넘어서서 2070년에는 2.4 조원일것으로전망된다.
표 5-11 장애소득보장제도급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 연도국민연금합계장애인연금장애 ( 아동 ) 수당장애연금 2011 958 419 147 392 2015 2,296 1,346 247 703 2020 3,194 1,872 327 996 2025 4,001 2,295 412 1,293 2030 4,827 2,736 507 1,584 2035 5,319 2,902 574 1,843 2040 5,708 3,039 632 2,037 2045 6,028 3,159 678 2,192 2050 6,304 3,258 709 2,337 2055 6,509 3,338 722 2,449 2060 6,562 3,337 733 2,493 2065 6,580 3,334 733 2,513 2070 6,689 3,387 714 2,587 자료 : 저자계산 그림 5-2 장애소득보장제도급여지출규모비교 155 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-12 장애인연금과장애수당대상자수및급여지출전망 ( 개선방안 ) 연도 합계 대상자수 ( 천명 ) 급여지출 ( 십억원, 2010 년불변가 ) 장애인연금 장애 ( 아동 ) 수당 합계 장애인연금 장애 ( 아동 ) 수당 2011 664 326 338 566 419 147 2015 1,007 491 516 1,593 1,346 247 2020 1,086 528 558 2,199 1,872 327 2025 1,184 573 611 2,707 2,295 412 2030 1,270 611 659 3,243 2,736 507 2035 1,339 642 697 3,476 2,902 574 2040 1,383 660 723 3,671 3,039 632 2045 1,397 665 732 3,837 3,159 678 2050 1,379 656 723 3,967 3,258 709 2055 1,324 629 695 4,060 3,338 722 2060 1,265 600 665 4,070 3,337 733 2065 1,187 562 625 4,067 3,334 733 2070 1,088 516 572 4,101 3,387 714 자료 : 저자계산 156 장애연금제도 발전방안 연구 장애인연금과장애수당적용대상자선정기준을 2011년적용기준인 53만원에서최저생계비 150% 로확대할경우 2008년장애인실태조사의장애인가구소득분포를활용하였다. 장애인가구중 50~100만원미만의소득이차지하는비중이가장높은것으로나타났는데최저생계비 150% 에해당하는가구도이에해당한다.
표 5-13 장애인가구의소득분포 (2008 년장애인실태조사 ) 소득구간 ( 월액 ) 중증 (1~2 급 ) 장애등급별 경증 (3~6 급 ) 전체 200 만원미만 69.3% 63.1% 64.6% 0~50 만원미만 13.9% 11.7% 12.3% 50~100 만원미만 26.5% 24.3% 24.8% 100~150 만원미만 15.6% 16.6% 16.3% 150~200 만원미만 13.3% 10.5% 11.2% 200 만원이상 30.7% 36.9% 35.4% 자료 : 변용찬외 (2009), 2008 년장애인실태조사, 보건복지부 한국보건사회연구원. 장애인연금수급자수를연령계층별로구분하여살펴보면 2011년 65 세미만인자는 215천명, 65세이상인자는 111천명으로 65세미만인자가전체장애인연금수급자대비 66% 에이르고있다. 2011년이후 65세미만인자는점차감소하여 2070년에는 126천명으로전체장애 인연금수급자대비 24.4% 로전망된다. 반면에 65세이상인자는점차증가하여 2020년대중반부터는 65세미만인자보다많은것으로나타나고 2070년에는 390천명으로전체연금수급자대비 75.6% 에이를것으로전망된다. 157 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-14 장애인연금대상자수전망 ( 개선방안 ) 연도 대상자수 ( 천명 ) 전체대상자수대비 (%) 합계 18~64세 65세이상 18~64세 65세이상 2011 326 215 111 66.0 34.0 2015 491 298 193 60.7 39.3 2020 528 294 236 55.6 44.7 2025 573 275 296 48.0 51.7 2030 611 257 354 42.1 57.9 2035 642 236 404 36.8 63.0 2040 660 216 443 32.8 67.2 2045 665 198 466 29.8 70.0 2050 656 183 473 27.9 72.1 2055 629 169 460 26.9 73.1 2060 600 151 449 25.2 74.8 2065 562 135 427 24.1 75.9 2070 516 126 390 24.4 75.6 자료 : 저자계산 158 장애연금제도 발전방안 연구 장애인연금급여지출규모를기초급여와부가급여로구분하여살펴보면 2011년기초급여는 2,270억원, 부가급여는 1,920억원으로기초급여가전체급여지출대비 54.2% 를차지하고있다. 2011년이후기초급여지출은점차증가하여 2070년에는 2.1조원으로전체급여지출대비 61.6% 로전망된다. 부가급여또한점차증가하여 2070년에는 1.3조원으로나타나나, 전체급여액대비비중은점차감소하여 38.5% 에이를것으로전망된다.
표 5-15 장애인연금급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 연도 급여지출 ( 십억원, 2010년불변가 ) 전체급여지출대비합계기초급여부가급여기초급여부가급여 2011 419 227 192 54.2 45.8 2015 1,346 629 718 46.7 53.3 2020 1,872 958 913 51.2 48.8 2025 2,295 1,233 1,063 53.7 46.3 2030 2,736 1,527 1,212 55.8 44.3 2035 2,902 1,628 1,271 56.1 43.8 2040 3,039 1,717 1,322 56.5 43.5 2045 3,159 1,798 1,362 56.9 43.1 2050 3,258 1,877 1,382 57.6 42.4 2055 3,338 1,953 1,385 58.5 41.5 2060 3,337 1,975 1,361 59.2 40.8 2065 3,334 2,000 1,334 60.0 40.0 2070 3,387 2,086 1,304 61.6 38.5 자료 : 저자계산 장애경증수당제도대상자수는 2011년 319천명에서점차증가하여 2045년 719천명에이른이후에는소폭감소하여 2070년에는 564천명으로전망된다. 장애아동수당대상자수는 2011년 19천명에서점차감소하여 2030년 12천명, 2050년 8천명으로나타나고 2070년에는 9천명으로전망된다. 장애경증수당급여지출은 2011년 1,140억원에서점차증가하여 2030년 4,490억원, 2060년 6,820억원에이른이후 2070년에는 6,630 억원으로소폭감소할것으로전망된다. 장애아동수당의경우 2011년 330억원에서 2040년 580억원까지증가한이후에는점차감소하여 2070년에는 510억원으로나타난다. 159 제 5 장 국민연금 장애연금과 장애인연금 개선방안 효과분석
표 5-16 장애수당대상자수및급여지출규모전망 ( 개선방안 ) 연도 합계 대상자수 ( 천명 ) 급여지출 ( 십억원, 2010 년불변가 ) 장애아동수당 (0~17 세 ) 장애수당 (18 세이상 ) 합계 장애아동수당 (0~17 세 ) 장애수당 (18 세이상 ) 2011 338 19 319 147 33 114 2015 516 21 494 247 43 205 2020 558 19 540 327 47 280 2025 611 17 594 412 53 359 2030 659 17 642 507 58 449 2035 697 16 682 574 58 515 2040 723 14 709 632 58 574 2045 732 13 719 678 55 622 2050 723 11 712 709 53 656 2055 695 10 685 722 51 670 2060 665 10 655 733 51 682 2065 625 10 615 733 51 682 2070 572 9 564 714 51 663 자료 : 저자계산 160 장애연금제도 발전방안 연구
06 K I H A S A 결론및정책제언
제 6 장결론및정책제언 본연구에서는장애소득보장제도와관련하여최근대두되고있는문제점들을종합적으로검토하는데목적이있고, 장애인에대한다층소득보장체계를구축하고있는 OECD국가의외국사례연구를통해우리나라장애소득보장제도의개편방향에대한검토하였다. 이를통해장애인연금과국민연금장애연금등의적용현황및비교분석을통해제도간효율적인역할분담을위한개선방안에대한재정분석및개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안을제시하고있다. 먼저장애인에대한우리나라의소득보장제도인사회보험방식인국민연금제도와무기여방식인장애인연금별로적용현황및직면하고있는문제점을살펴보았다. 이외에도업무상또는공무상장애가발생할경우일반근로자를대상으로하는산재보험의장해급여와공무원등특수직을대상으로하는장해급여도함께살펴보았다. 우리나라의경우장애인연금과국민연금의장애연금, 산재보험의장해급여중하나만수급할수있는계층, 국민연금의장애연금과장애인연금모두를수급할수있는계층이있는반면, 어느것도전혀수급하지못하는계층으로나누어져계층간소득격차를오히려키움으로써복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 또그로인해계층간소득재분배가전반적으로어떻게이루어지는지투명하게드러나지않는점도문제이다. 또다른관련문제는각제도별수급자선정기준의중요한기준의하나인장애의개념과판정기준이서 163 제 6 장 결론 및 정책제언
로달라급여간연계를통해보장의효과를극대화하는데한계가있다는점이다. 이로인해장애인연금의대상이되는장애인이사실상장애수준이동일하여도국민연금의장애연금수급자가될수도있고아니될수도있다. 외연상으로는장애인에대한소득보장제도가구축되어있으나자세히들여다보면각제도별로수급조건즉장애발생시점, 장애판정기준등에따라공적소득보장제도의혜택이과다하게적용받는계층이있고어떤경우에는아예아무런혜택도받지못하는경우가발생할우려가있다. 이러한문제의식하에본연구에서는장애소득보장제도특히국민연금의장애연금과장애인연금에대해각각의제도별 제도간에문제점과함께개선방향을검토하였다. 2010년 7월부터장애인연금제도가도입되면서우리나라의장애인소득보장체계는새로운국면을맞고있다. 중증장애인의 70% 에게기초노 164 장애연금제도 발전방안 연구 령연금과동일한수준의장애인연금을지급하는장애인연금제도는선천성장애인등국민연금에서급여를받지못하는장애인의소득보장에크게기여할것으로예상된다. 장애인연금을도입함으로서기존의국민기초생활보장제도의생계급여대상자선정시장애인을고려하지않아소득보전급여의사각지대였던차상위계층의장애인에게도장애연금을지급하게됨으로서소득보장체계외연상발전이있다. 또한국민연금사각지대에있던장애인즉제도내가입및장애연금의보험료납부조건을충족하지못하거나선천성장애인등에게장애인연금을지급함으로서소득보장체계구축에크게기여할것으로기대된다. 장애인연금이기존의국민기초생활보장제도와국민연금장애연금과의사각지대일부를해소한다는측면에서그의의가있으나, 국민연금장
애급여의특성을고려하여장애인연금제도의역할을명확하게하지않는다면, 오히려장애인계층간소득격차를키움으로서복지제도의재분배효과를저하시킬우려가있다. 무엇보다도문제가되는점은장애인연금이도입되면서장애인소득보장에있어장애인연금제도와국민연금간역할이크게변화되었으나, 장애인연금제도는기초노령연금제도와마찬가지로제도적성격의모호성을내포하고있으므로장기적인관점에서국민연금과의관계재정립이필요한것으로판단된다. 다음으로국민연금의장애연금제도내적측면에서는가입자간형평성문제, 낮은급여수준문제, 나아가최근도입된장애인연금과의적정역할분담설정문제등다양한문제점에직면하고있는것으로나타났다. 가입자간형평성문제는장애발생시점에서의가입상태에따라다르게설정된수급조건등에그원인이있다고볼수있다. 먼저보험료납부자와납부예외자간형평성문제는소득파악이제대로이루어지지않아, 납부예외가지속되는동안장애가발생하면성실하게보험료를납부하 는자에비해상대적으로이득을보게된다는문제가발생한다. 이는제대로관리되지못하는납부예외제도와소득신고자에게엄격하게적용되는 2/3 보험료납부조건에기인한다고볼수있다. 따라서 2/3 보험료납부기준을폐지하여보험료납부자와납부예외자간형평성문제를개선해야할것이다. 다음은납부예외자를포함한가입자와적용제외자간의형평성문제로, 가입중인경우가입기간이 1개월이상이면누구나장애발생시연금수급이가능하다. 반면적용제외중인경우제도가입상태가아니므로아무리장기간보험료를납부했더라도수급이불가능하다. 따라서제도가입뿐아니라이전에가입한이력이있는자에대해서는적용제외중이더라도장애가발생할경우장애연금을수급할수있도록제도를개선할필요가있다. 165 제 6 장 결론 및 정책제언
장애발생당시국민연금의제도가입조건과보험료납부조건을개선할경우현행제도에비해장기적으로 7%pt 정도장애연금수급자가확대될것으로기대된다. 우리나라의국민연금제도는아직초기단계라국민연금의장애연금수급조건을변경할경우연금적용범위가위축되는부작용을초래할수있으므로보다신중하게접근할필요가있다. 따라서가입자간형평성문제는현실적여건등을종합적으로고려하여신중하게해결책을찾아야할것이다. 우리나라의현실을고려하여보다실효성있는개선방안을제시하는데는한계가있으나, 우선적으로가입상태에따라불합리하게적용되고있는수급조건등을위주로개선해야할것이다. 장애인연금제도에서는기초급여와부가급여로구분하여그기능과역할을보다구체화할필요가있다. 먼저기초급여의경우국민연금급여산식 A값에연동하여매년결정되므로소득상승분, 물가변동분등이반영되도록설정되어있다. 현재국민연금급여산식 A값의 5% 를지급하 166 장애연금제도 발전방안 연구 고있는기초급여수준을기초노령연금과동일하게 10%(2028년 ) 까지점진적으로인상하기위해서는법적근거를마련할필요가있다. 이와함께장기적으로는국민연금과기초노령연금과의재구조화방안을고려하여기초급여의적용대상및급여수준도개선되어야할것이다. 부가급여는추가지출비용인 21만원을상당수준보전할수있도록점진적으로인상할예정인데, 장애로인한추가비용에대한지원성격인부가급여수준이장애로인한추가비용에따라결정되므로추가비용에대한보다명확한기준및실태조사가필요한것으로판단된다. 장기적으로는기초급여수준을인상할경우부가급여의성격과기능에맞게대상자선정기준및급여수준조정을검토해야할것이다. 국민연금장애연금과장애인연금의적용현황및문제점검토를통해제도내 제도간개편방안을검토하였고현실적으로검토가능한개선방안
을반영하여대상자수, 소요재원및재정에미치는개선효과를현행과비교분석함으로보다실질적인개선안에대해분석하였다. 이로써본연구는좁게는장애소득보장제도별로제도개선을위한정책기초자료를제공하며, 넓게는장애소득보장제도간역할정립을통해장애인소득보장제도의중단기적발전에기여할것으로기대된다. 167 제 6 장 결론 및 정책제언
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연구보고서발간목록 2011년 11-01 u-health 현황과정책과제 송태민 9,000원 11-02 보건의료분야여건변화에따른의료기관의지출및수입구조에대한분석 조재국 미정 11-03 천서민건강관리서비스확충을위한건강관리서비스제도활성화방안 이상영 6,000원 11-04 약제비지출의효율화를위한고비용의약품관리방안 박실비아 5,000원 11-05 식품안전환경변화에대응하기위한국가아젠다개발등추진전략수립 정기혜 7,000원 11-06 소비자중심의유기식품의관리체계및개선방안 곽노성 7,000원 -유기가공식품표시제중심으로- 11-07 저소득층아동비만및저체중문제의진단과대응방안 김혜련 6,000원 11-08 치료에서예방으로의패러다임전환에따른건강증진정책개선방안에관한연구최은진 6,000원 11-09 인구집단의료이용형평성현황및형평성에영향을미치는요인분해 김동진 6,000원 11-10 통일대비북한위기상황에따른보건복지대응방안 황나미 미정 11-11 건강보험보험료부담의공정성제고방안 신영석 7,000원 11-12 노후준비실태를반영한노후소득보장체계구축방안 : 노후소득보장제도와 윤석명 미정 관련복지제도간연관성을중심으로 11-13 사회보장재정과재원조달에관한연구 최성은 5,000원 11-14 보편적복지와선별적복지의조화적발전방안에관한연구 유근춘 미정 11-15 장애연금제도발전방안연구 -장애 장해 장애인연금간효과적인역할정립 신화연 6,000원 중심으로 비발간 해외사회보장제도정보서비스제공 강유구 미정 11-16-1 선진국의아동사례관리체계비교연구 : 영국, 미국, 뉴질랜드를중심으로 김미숙 미정 11-16-2 호주사회보장체계연구 여유진 6,000원 11-17-1 정부의복지재정지출 DB구축방안에관한연구 (5차년도 ): 복지수요와 고경환 6,000원 사회복지재정수준에관한연구 11-17-2 노인복지서비스공급방식의변화와복지경영 -지방정부를중심으로- 고경환 8,000원 11-17-3 2011 사회예산분석 최성은 7,000원 11-17-4 2011 보건복지재정의정책과제 유근춘 미정 11-17-5 공적연금재정평가및정책현안분석 윤석명 미정 11-17-6 사회복지재정추계모형개발 원종욱 8,000원 11-17-7 건강친화적재정정책구축을위한연구 정영호 5,000원 11-18 공정사회를위한친서민정책개선방안 이태진 미정 11-19 한국인의복지의식에대한연구 : 사회통합을위한정책과제 노대명 7,000원 11-20 계층구조및사회이동성연구 여유진 6,000원 11-21 탈수급제고를위한기초보장패널구축 : 역동성평가를위한양적 질적 최현수 미정 패널구축및기초연구 11-22 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구 김태완 6,000원 11-23 공공부조정책내용과집행의상호조응성분석 이현주 7,000원 -TANF 의배경과그집행의특징 - 11-24 2011 빈곤연계연보 김문길 8,000원 비발간 2011 기초보장평가및정책대안모색 이태진 미정 비발간 2011 기초보장모니터링및현장보고 최현수 미정 11-25 사회복지제도운영체계국제비교연구 : 정부효율성이높은국가의 강혜규 미정 복지서비스행정을중심으로 11-26 중산층가족의복지체감도증진방안연구 김유경 미정