경제현안분석제 78 호 고령자일자리현황과정책과제 총괄I 박용주경제분석실장기획 조정I 조의섭조세분석심의관윤용중경제정책분석과장작성I 서재만경제정책분석과경제분석관지원I 이인희경제정책분석과행정실무원 경제현안분석 은재정현안이나정책이슈에대해객관적인분석정보를적시에제공하고, 국회의예산안및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 경제분석실경제정책분석과 02) 788-4652 philmania@nabo.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 (www.nabo.go.kr) 를통하여보실수있습니다.
고령자일자리현황과정책과제 2012. 9
이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여작성되었습니다.
발간사 베이비붐세대 (1955~1963년생) 의은퇴가본격화되는동시에사회전반적인저출산 고령화의급속한진전으로경제활동인구의고령화또한빠르게진행되고있습니다. 2016년부터는 55~64세인구가 20대인구를넘어설것으로전망되고있으며, 취업자중 55세이상비중이지속적으로증가하고있습니다. 특히최근에는고령자영업자가증가하고있는것으로분석됩니다. 이러한상황에서주된일자리에서오래도록일하고, 은퇴이후에도안정적인생활을이어나갈수있도록하는제도적방안을마련하는것이중요합니다. 정부역시 저출산 고령사회기본계획, 고령자고용촉진기본계획 등을통해정책의방향을설정하고예산을투입하여고령자일자리대책을수행하고있습니다. 그럼에도불구하고아직고령자노동시장과관련한여건이긍정적이라고보기어렵습니다. 우리나라의정년은 57세수준에그치고있으며실제은퇴는이보다도빠른것으로보입니다. 평균적인가계는자산의 70~80% 를부동산으로소유하고있어은퇴이후생계유지를위한현금화가수월하지않으며, 연금수급액도매우빈약한상황입니다. 또한고령취업자중상당수가경쟁이치열한영세자영업에서사업을영위하고있는것으로보입니다. 본보고서는 경제활동인구조사 자료등을기초로 55세이상고령자의고용현황을세밀하게검토하고, 현재추진되고있는기본계획및주요재정사업을평가하였습니다. 분석결과를토대로고령자영업자대책강화, 정년연장의무화방안검토, 은퇴후노후보장대책확대등의향후정책방향을제시하였습니다. 아무쪼록본보고서가고령자일자리의현황과정책적대응방안에관심을가지고계신국회의원님들의의정활동에기여하기를기대합니다. 2012 년 9 월 국회예산정책처장주영진
요약 1. 인구구조변화및고령자고용지표추이가. 인구구조변화 우리나라는 2018년고령사회 ( 총인구대비 65세이상비율이 14% 이상 ), 2026년초고령사회 (20% 이상 ) 로진입하는등급속한고령화가진행 2016 년도부터는 20 대의인구보다 55~64 세의인구가더많을것으로예상 나. 고령자고용지표추이 (1) 생산가능인구변화 생산가능인구중 55~64세인고령자가차지하는비율은 1990년도 9.3% 에서 2010년도 13.9% 로증가하였으며, 2030년에는 25.4% 로예상 2010년을전후로 55~64세의인구가생산가능인구에서차지하는비율이급속히증가하는모습을보여현재노동인력의고령화역시빠르게진행 (2) 고용률, 실업률변화 1981~2011년간 50~60대고용률이 5%p 이상크게상승 같은기간동안 20대의고용률은 58.0% 에서 58.5% 로 0.5%p 변화한반면, 50대고용률은 66.1% 에서 71.6%, 60세이상고용률역시 29.5% 에서 36.5% 로상승 55~64세의최근고용률은 IMF 외환위기이전수준과비슷 55~59세고용률은 1990년대 67% 수준에서외환위기이후 63% 수준으로하락하였다가 2011년도에는외환위기이전수준을거의회복 60~64세고용률은외환위기전 57~58% 대에서 53~55% 수준으로하락한후경제상황에따라미세하게등락 요약 vii
2000년대이후 55~59세의실업률이 45~49세또는 50~54세보다높게나타나는경향이발생 이것은 55세이후에도구직활동을지속하고자하는욕구 ( 또는필요 ) 가강해진것으로보임 (3) 취업자수변화 연령대별취업자수변화는고용률보다는인구구조변화에의존 취업자수변화를인구변화요인, 고용률변화요인으로구분하여살펴보면 1989 년도대비 2011년도의전체취업자수변화의 95% 가인구변화로설명 55~64세의산업별취업자변화는두차례주요경제위기상황에서상이 IMF 외환위기시기에는제조업취업자비중의급속한감소및농림어업취업자비중의큰증가가발생하였으며 13% 중반수준에머무르던도소매업종취업자비중도상대적으로큰폭으로증가 2007년도이후 3년간은제조업취업자비중은 0.4%p 감소하는데에그친반면농림어업분야는감소세가지속되었으며도소매업분야는 0.3%p가증가 55~64세취업자중에는자영자비중이 30.7% 로가장높음 임금근로자의비중은 1993년 39.8% 에서 2011년 54.3% 로증가하였으나, 여전히상용근로자 (2011년, 26.1%) 보다는자영자가많음 2004년도이후의 55~64세산업별 종사상지위별취업자수변화를살펴본결과, 상용근로자중에서는 사업시설관리및사업지원서비스업, 자영자중에서는 운수업 증가가가장큼 사업시설관리및사업지원서비스업 의상용근로자가 9만 6천명증가하고, 운수업 의자영자는 11만 3천명증가 55~64세의총취업자가 2010~2011년도간 24만 4천명증가한가운데자영업자는증가인원의 38.5% 인 9만 4천명증가 운수업, 숙박음식점업, 도소매업, 협회단체업등의자영업자가증가 viii 요약
2. 최근고령자노동시장의특징가. 주된일자리에서의빠른은퇴 우리나라의경우 300인이상사업장을대상으로한고령자고용현황조사에의할때, 평균정년은 55세에서 58세사이에위치 55세에정년을설정한사업장이가장많으며그다음으로 58세에정년을설정하고있어단순평균하면 56~57세사이에서평균정년 (57.35년) 이산출 실제퇴직연령은정년보다빨라서주된일자리에서의퇴직연령은 54.1세이며, 최종은퇴연령은 68.1세 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제19조에서 사업주가근로자의정년을정하는경우에는그정년이 60세이상이되도록노력하여야한다. 고규정하고있으나권고규정에불과 나. 미흡한노후보장수준 (1) 자산수준 우리나라전체가구의 50% 가 1억 5,926만원미만의자산총액을보유 평균총자산은 2억 9,765만원이며, 중위값은 1억 5,926만원 55~59세의평균총자산은 4억 1,686만원으로이중 78.6% 인 3억 2,764 만원은부동산으로보유 60~64세가구주의경우, 자산총액 3억 9,964만원중 80.7% 를부동산으로보유 자산중높은부동산비율 은당장생활을위한소득이줄어들게될경우, 자산의현금화가쉽지않아사적이전소득 1) 에의존할가능성이커짐 1) 이후살펴볼공적연금제도가튼튼하지않은현재상황에서자식들의용돈등에의존한사적이전소득이주요생활비의원천이될가능성이높은것으로보인다. 요약 ix
(2) 연금제도혜택 2011년말현재국민연금에는 50대인구의 50% 만이가입하여낮은가입률수준 50~59세연령층의가입자는 377만명으로동연령대전체인구수인 753만명의약 50% 수준 비경제활동등으로인해가입되지않은경우와가입되어있으나실직등으로납부예외되어있는경우를고려하더라도높은가입률이라고보기어려움 노령연금수급이시작되는 60~64세중절반정도만국민연금수령 60~64세인구 232만명중수급자는 114만명 (49.2%) 에그침 55~79세의공적및개인연금월수령액은평균 38만원수준 55~79세인구의 45.8% 가지난 1년간연금을수령한적이있는것으로조사되었으나, 월평균연금수령액 2) 은 38만원수준에그치며연금수령자의 82.8% 가 50만원미만을수령 다. 높은고령자영업자비중 최근베이비붐세대의은퇴시작과맞물려감소세로전환되었던자영업자가다시증가하는경향 반기기준으로볼때, 2010년도상반기자영업자 ( 농림어업제외 ) 비중은 25.0% 2011년도상반기 24.3% 2012년도상반기 24.4% 55~64세취업자중자영업자가 2011년 1월대비 2012년 6월에 29만명가량증가하였으며, 농림어업을제외하면운수업 숙박음식점업위주 농림어업분야를제외 (18만명증가 ) 한산업중에는운수업및숙박음식점업종에서각각 3만명, 2만 4천명가량증가하여동업종자영업자의고령화또는신규고령창업자의증가를나타냄 2) 국민연금, 사학연금등공적연금뿐만아니라기초노령연금, 개인연금등노후생활의안정을위해정부또는개인에의해조성되어수령된금액을의미한다. x 요약
라. 청년층일자리와의낮은경합성 (1) 국내외연구검토 안주엽 (2011), 김준영 (2011), 현대경제연구원 (2010) 등의선행연구에의하면, 청년층일자리와고령자일자리의경합성은낮음 안주엽은청년층과준고령층 (55~64세) 이상간에는상당한직종분업이이루어지고있으며, 청년층과고령층고용이보완관계를가지는것으로해석 김준영은노동력고령화와청년층고용간의관계를분석한결과, 고연령층고용의변동은청년층고용의변동과양 (+) 의관계를가지고있다고판단 현대경제연구원 (2010) 은청년세대와베이비붐세대간에선호직장과직무가차별적이라고분석 Oshio et al.(2010) 은일본의사례분석을통해고령자와청년층고용이대체관계에있다는가설을반박 고령자 (55세이상 ) 의경제활동참가율 (Labor Force Participation Rate) 과청년층 (20~24세) 의고용률은같은방향으로움직임 (2) 최근고용지표를통한검토 임금근로자중 1년이상고용계약을맺고있는상용근로자를중심으로청년층고용률과고령층고용률을비교 3) 하면, 양자의상관계수는 0.4714로서대체관계이있다고보기어려움 청년층상용근로자고용률변화와고령층상용근로자고용률변화가강한양의선형관계를가지고있지않은것으로판단되나음의관계역시아니기때문에상용근로자고용에있어대체관계가있다고결론내리기는어려움 다만, 정원의변동이경직적인공기업등공공기관등의경우고령층상용근로자가증가할경우청년층신규채용에어려움을겪을수있다는점등을고려할필요는있음 3) 임의로 상용근로자고용률 을 연령대별인구대비상용근로자 로정의한다. 요약 xi
3. 고령자일자리정책의현황및평가 가. 고령자일자리관련주요기본계획및평가 4) (1) 기본계획주요내용 1차저출산 고령사회기본계획 (2008 보완판 ) 에서는연금제도를통한노후소득보장강화, 재정지출을통한고령자고용확대등을강조 공적연금및개인연금, 퇴직연금제도개선을통한노후소득보장체계강화, 재정지출또는세제지원을통한고령자고용확대, 재정을통한공공노인일자리창출이라는 3가지큰방향으로추진 2차저출산 고령사회기본계획 (2011~2015) 에서는임금피크제활성화, 전직및취업지원강화, 직업훈련지원등을주요과제로제시 고령자고용연장을위한임금피크제활성화와고령자고용촉진장려금제도개편등을제시하고, 맞춤형고령자전직및취업지원서비스강화를위해전직지원장려금제도개편, 고령자특화형직업훈련및취업지원, 중고령층취업성공패키지운영등을실시등을계획 제2차고령자고용촉진기본계획 (2012-2016) 에서는세대간일자리나누기, 자율적고용연장지원, 정년제도개선, 시니어창업지원등을주요과제로제시 장기근속중고령자의근로시간단축, 시간제근로전환청구제도도입과함께기업의단계적정년연장지원, 전직지원서비스확대, 시니어비즈플라자등창업지원확대등을계획 (2) 평가 제 1 차저출산 고령사회기본계획 에서는연금을통한노후소득보장측면 에너무많은강조점이있었다는한계 4) 2008 년도이후발표된기본계획을정리하였다. xii 요약
고령인력을장기적으로활용하기위한정년연장등에대해서는연구용역등의수행을통한공론화에그쳤으며, 실제로성과평가결과정년연령이거의변화하지않음 제2차저출산 고령사회기본계획 에서는고용연장및장려금제도의정책대상이주로대기업정규직임금근로자에한정될가능성이높으며, 현재자영업을영위하거나향후자영자등으로전업할가능성높은고령자를위한정책이부족 제2차고령자고용촉진기본계획 에서는주요목표를보다구체적으로설정할필요가있으며, 고령자영업자에대한대책확대와동계획에대한평가 결과보고등이필요 55세이상고령자고용률을 2016년까지 47% 수준으로높이는것으로설정하였으나 55~64세상용임금근로자고용률 을현재 15~16% 수준에서 20% 수준으로끌어올리는등의세부적인목표설정이필요 동기본계획역시임금근로자를대상으로하는정책을중심에두고있으며, 현재그절대수가증가하는추세에있는 55세이상고령자영업자에대한대책은부족하다는한계 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 에기본계획의수립에관한내용만이적시되어있으며, 기본계획의평가에관한조항이없어정책실행의방식, 내용및성과에관한피드백에어려움 - 연례적으로수립된기본계획의추진상황에관한평가를법정화하고그결과를국회에보고하도록하는방안을고려할필요 나. 재정지원고령자일자리정책 (1) 현황 주요고령일자리사업중고용연장형보조금사업에가장많은재정을투입 주요고령자일자리사업으로분류할수있는사업의 2012년도예산은 600억원가량인것으로파악 요약 xiii
고령자고용연장지원금, 임금피크제지원금등고용연장형보조금사업에 400억원이상투입 (2012년예산 ) 직접일자리사업으로장년희망찾기지원, 고용서비스사업으로취약계층취업지원사업, 창업지원사업으로대상별맞춤형창업지원사업등이중심 (2) 주요정책분석 임금피크제지원금제도의경우, 근로시간단축형임금피크제지원금활용실적제고필요 근로시간단축형임금피크제를활성화하기위한근로시간단축형임금피크제컨설팅강화 ( 직무개발지원 ), 지원요건의완화, 지원금수준상향등을고려 중소기업 ( 우선지원대상기업 ) 의활용실적제고를위해동근로시간단축형에서도중소기업에대한요건완화등을검토 임금피크제지원금의중소기업활용도제고를위한제도개선필요 고용연장에따른임금피크제등의중소기업활성화제고를위한컨설팅강화와함께중소기업의정년제도운영현황에대한보다세밀한실태조사필요 고령자고용연장지원금의경우, 사중손실이발생할가능성이있다고판단되므로이를최소화하기위한요건강화등을고려할필요 정년연장지원금과정년퇴직자재고용지원금의정년연장기한을현행 56세또는 57세이상에서더높은연령으로연장하거나, 60세이상으로연장한경우에는더욱많은지원금액을지급하는등의제도개선방안을고려 장기적으로는임금피크제지원금제도와고령자고용연장지원금제도를통합하는방안검토 정년연장이법적으로의무화된다면현재의고령자고용연장지원금의의미가크게감소할것이며, 정년연장에따른기업의비용부담이고용감소로전가되지않도록하기위해연공임금체계개편과연계한임금피크제지원제도로의통합등을검토 xiv 요약
4. 향후정책방향가. 고령자영업자대응정책강화 농림어업을제외한 55~64세고령자영업자중 60% 가량이도소매업, 운수업, 음식숙박업에밀집되어있으며동업종의경영환경이열악 중소기업청의 2010년전국소상공인실태조사 에의하면, 소매업과숙박음식점업의월평균순이익은 141만원 운수업종의자영업자로분류할수있는개인택시업, 용달화물차업종사자들역시연평균부가가치가 1인당 2,000만원수준에불과 자영업신규진입과관련한대책으로 대상별맞춤형창업지원 사업과같이주된일자리에서은퇴한고령자를대상으로특화된대책을확대 강화 영세자영업으로의손쉬운진입을억제하고경쟁력있는자영업진입을위한창업교육등지원강화 임금근로에서퇴직하는자가주된일자리재직기간중에재취업을위한교육을충실히받을수있도록하는정책강화도필요 현실적으로기존고령자영업자를임금근로자로전직시키는데에는한계가있으므로폐업등위기상황을보완하기위한보험확충이필요 임금근로자로의전환에대한유인이부족하며, 취업의사가있다고하더라도연령, 능력등에서한계 현자영업자고용보험제도는제도시행이후 6개월이지나면기존자영업자는가입할수없도록규정하고있어동제도를인지하지못한자영업자는원천적으로고용보험가입이불가능하다는문제 - 가입자가폐업에임박한자인지여부를제도시행후 6개월내가입여부로판단하는것은적절한식별수단이라고보기어려움 나. 정년연장법제화검토 정년연장과관련한개정법안이 19 대국회에 8 월말현재 5 건제출되어 있으므로법안심사과정에서세밀한제도설계가필요 요약 xv
정년의무화에따른인센티브또는벌칙설정이필요 - 인건비부담가중등에의한자발적퇴직을유도하는방식등의고용조정이일어날가능성이크다는점, 단기적으로는청년층고용을구축할가능성이있다는점을감안 각산업별로설정정년이상이하다는점을감안하여산업별정년의무화도입시기를조정하는방안을고려 (300인이상사업장에대한정년조사 ) - 2010년도기준운수업, 부동산임대업, 기타서비스업종등은평균 58세이상, 제조업 금융보험업등은 56세수준 정년연장에따라임금피크제지원금제도의확대시행과함께고령자적합직무개발을대기업등에서는의무화하고, 중소기업의경우직무개발컨설팅을지원해주는방안을고려 다. 은퇴후노후보장대책확대 퇴직연금, 국민연금, 기초노령연금을통한노후보장에는한계 2005년 12월부터시행된퇴직연금제도의경우시행후 7년가량지났으나아직전체사업장의 11% 수준의도입에그치고있는실정 국민연금은소득대체율을 2028년까지 40% 수준으로낮추는재정개혁을지속하고있는상황 기초노령연금역시월별최대 15만수준의수급에불과 단기적 직접적으로활용할수있는정부재정을통해고령자일자리를당분간제공하는정책유지 보건복지가족부등에서시행하고있는노인일자리의수준을상향조정하고, 고용노동부의사회적일자리에대한고령자인력지원수준을높이는방안 소득이없는가구가부동산을이용한노후소득보장이가능하도록하는역모지기 (reverse-mortgage) 정책을지속적으로확대 한국주택금융공사를통해주택연금제도를시행하고있는바, 주택연금제도의대출금리하향조정, 가입대상자확대 ( 현행부부모두 60세이상 부부중 1인또는주택소유자 60세이상 ) 등을통해활용도제고 xvi 요약
차례 요약 Ⅰ. 서론 / 1 Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 / 3 1. 인구구조변화 3 2. 고령자고용지표추이 5 가. 생산가능인구변화 5 나. 고용률, 실업률변화 6 다. 취업자수변화 10 Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 / 21 1. 주된일자리에서의빠른은퇴 21 2. 미흡한노후보장수준 23 가. 자산수준 23 나. 연금제도혜택 25 3. 높은고령자영업자비중 27 4. 청년층일자리와의낮은경합성 30 가. 국내연구검토 30 나. 해외연구검토 31 다. 최근고용지표를통해본청년층과고령자일자리경합여부 31 차례 xvii
Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 / 35 1. 고령자일자리관련주요기본계획 35 가. 저출산 고령사회기본계획 35 나. 제1차저출산 고령사회기본계획의주요내용및평가결과 36 다. 제2차계획의주요내용 42 라. 고령자고용촉진기본계획 45 마. 기본계획평가 48 2. 재정지원고령자일자리정책 49 가. 현황 49 나. 주요정책분석 51 Ⅴ. 요약및향후정책방향 / 57 1. 고령자영업자대응정책강화 59 2. 정년연장법제화검토 61 3. 은퇴후노후보장대책확대 64 참고문헌 / 67 xviii 차례
표차례 [ 표 1] 연령대별인구구조변화 (1990~2030년) 3 [ 표 2] 1981년도이후연령대별고용률변화 7 [ 표 3] 1981년도이후연령대별실업률변화 9 [ 표 4] 5세단위고용률, 인구증가율및취업자수변화분석 (1989~2011) 11 [ 표 5] 55~59세취업자의산업별비중추이 (2004~2011, 9차산업분류기준 ) 14 [ 표 6] 55~64세취업자의산업별비중추이 16 [ 표 7] 55~64세산업별 종사상지위별취업자증감 (2004년대비 2011년 ) 18 [ 표 8] 2008~2011년간 55~64세취업자증감 19 [ 표 9] 2010~2011년간 55~64세취업자증감 ( 산업별, 종사상지위별 ) 19 [ 표 10] 한국근로자의정년연령, 퇴직연령, 은퇴연령추정 22 [ 표 11] 국민연금가입자및수급자현황 (2011년말기준 ) 25 [ 표 12] 55~79세연금수령현황 26 [ 표 13] 최근전체취업자대비자영업자추이 28 [ 표 14] 제1차기본계획의주요고령자일자리정책 36 [ 표 15] 2008~2010년도간성과평가결과 39 [ 표 16] 제2차기본계획의주요고령자일자리정책 43 [ 표 17] 제2차고령자고용촉진기본계획의주요추진과제 47 [ 표 18] 주요재정지원고령자일자리사업 (2012년예산 ) 50 [ 표 19] 임금피크제지원금유형 (2012년도기준 ) 52 [ 표 20] 임금피크제지원금의유형별지원현황 (2012. 6. 기준 ) 54 [ 표 21] 임금피크제지원금의기업유형별지원현황 54 차례 xix
[ 표 22] 고령자고용연장지원금유형 (2012년) 55 [ 표 23] 자영업자고용보험가입현황 60 [ 표 24] 정년의무화관련법률개정안제출현황 63 [ 표 25] 사업장규모별퇴직연금도입현황 (12년 6월말현재 ) 64 xx 차례
그림차례 [ 그림 1] 연령대별인구비율변화 4 [ 그림 2] 생산가능인구대비 55~64세비율추이 (1990~2030년) 5 [ 그림 3] 연도별 연령대별고용률추이 7 [ 그림 4] 1981년도이후연령대별실업률추이 8 [ 그림 5] 산업별취업자비중추이 ( 전체취업자대비, 1993~2011) 12 [ 그림 6] 산업별취업자비중추이 (55~59세, 1993~2011) 13 [ 그림 7] 55~64세취업자의종사상지위별분포추이 17 [ 그림 8] 300인이상사업장의정년현황 (2010년, 단일정년사업장에한함 ) 22 [ 그림 9] 가구주연령대별자산및가처분소득 24 [ 그림 10] 최근 55~64세취업자대비자영업자추이 28 [ 그림 11] 최근 55~64세자영업자추이 ( 산업별분류 ) 29 [ 그림 12] 25~34세, 55~64세고용률변화비교 (2011~2012. 6.) 32 [ 그림 13] 25~34세, 55~64세상용근로자고용률변화비교 (2011~2012. 6.) 33 [ 그림 14] 300인이상기업의평균정년추이 62 차례 xxi
Ⅰ. 서론 1955~1963년생인베이비붐세대의주된일자리에서의은퇴가본격화되는동시에사회전반적인저출산 고령화의급속한진전으로경제활동인구의고령화또한빠르게진행되고있다. 2016년부터는 55~64세인구가 20대인구를넘어설것으로전망되고있으며, 취업자중 55세이상고령층의비중이지속적으로증가하고있다. 특히최근에는고령자취업증가분중자영업자비중이증가하고있다. 한편 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 상정년을 60세이상으로설정하도록노력하여야한다는규정이있음에도불구하고, 우리나라의주요기업은정년을평균 57세정도로설정하고있으며, 실제퇴직은이보다도빠른 53~54세에이뤄지고있는실정이다. 이러한이른퇴직은생계유지등을위한경제활동지속을필요로하며, 자영업창업증가와연관된다. 최근정년을 60세이상으로의무화하는등의고령임금근로자를위한법률개정안이제안되고있다. 또한고령자고용연장지원금, 임금피크제지원금등각종재정적임금보조금정책들이시행되고있다. 그럼에도불구하고 55세이상고령자일자리에대한대안마련이시급하다는우려가지속적으로제기되고있다. 정부역시 저출산 고령사회기본계획, 고령자고용촉진기본계획 등각종기본계획및시행계획을수립하고고령자일자리문제를해결하기위해노력하고있으나현재고령자고용시장을살펴보면그해결이단기간에쉽게이뤄지기어려울것으로판단된다. 본보고서는이러한문제의식하에서고령자고용추이를주요지표변화를통해살펴보고, 최근고령자고용시장의특징을자세히살펴본후향후정책과제를도출하고자한다. 먼저제Ⅱ장에서는인구구조의변화및지난 20~30여년간의고용률, 실업률등의주요지표를연령대별로분리하여자세히검토한다. 제Ⅲ장에서는최근고령자노동시장의특징을간추려본다. 제Ⅳ장에서는고령자일자리와관련한주요기본계획및재정지원고령자일자리정책을파악한후평가를내리고, 제 Ⅴ장에서는요약및향후정책방향을기술한다. I. 서론 1
Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 1. 인구구조변화 2011년 12월통계청에서발표한장래인구추계에의하면우리나라는 2018년고령사회 ( 총인구대비 65세이상비율이 14% 이상 ), 2026년초고령사회 (20% 이상 ) 로진입하는등급속한고령화가진행될것으로예상되고있다. 1990년도이후 5년단위의연령대별인구구조변화를살펴보면, 20세미만인구는지속적으로감소하고있으며 55세이상인구는지속적으로증가할것으로전망된다. [ 표 1] 연령대별인구구조변화 (1990~2030 년 ) ( 단위 : 천명, %) 구분 총인구 20세미만 20~29세 30~49세 50~54세 55~64세 65세이상 1990 42,869 15,416 8,669 11,821 2,022 2,746 2,195 1995 45,093 14,434 8,692 13,803 2,091 3,416 2,657 (1.02) (-1.31) (0.05) (3.15) (0.67) (1.96) (3.89) 2000 47,008 13,754 8,207 15,463 2,366 3,823 3,395 (0.84) (-0.96) (-1.14) (2.30) (2.50) (0.32) (5.03) 2005 48,138 12,378 7,587 16,743 2,868 4,196 4,367 (0.48) (-2.09) (-1.56) (1.60) (3.92) (0.63) (5.16) 2010 49,410 11,443 7,001 16,636 3,885 4,993 5,452 (0.52) (-1.56) (-1.59) (-0.13) (6.26) (2.34) (4.54) 2015 50,617 10,215 6,805 16,119 4,256 6,598 6,624 (0.48) (-2.24) (-0.57) (-0.63) (1.84) (5.06) (3.97) 2020 51,435 9,242 6,802 15,073 4,211 8,024 8,084 (0.32) (-1.98) (-0.01) (-1.33) (-0.21) (3.56) (4.06) 2025 51,972 8,963 5,764 14,337 4,212 8,366 10,331 (0.21) (-0.61) (-3.26) (-1.00) (0.01) (1.30) (5.03) 2030 52,160 8,811 4,786 13,716 3,799 8,356 12,691 (0.07) (-0.34) (-3.65) (-0.88) (-2.04) (1.20) (4.20) 주 : ( ) 안은 5년간연평균인구증가율이며, 음영은절대인구가감소하는연령구간과총인구증가율보다 높은증가율을보이는연령구간을의미한다. 자료 : 통계청, 추계인구, 2011. 12 Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 3
특히 50~54세의연평균인구증가율이 2000~2005년간 3.9%, 2005~2010년간 6.3% 로서크게높아지기시작하였으며, 2010~2015년간 55세 ~64세의인구증가율이 5.1% 로매우높을것으로예상된다. 이러한고령화는동보고서에서관심을가지고있는 55세이상고령인구비율의증가로도나타난다. 전체인구대비연령대별비율변화를살펴보면, 2010년 7.9% 였던 50~54세비율은 2015년에 8.4% 로증가하며 55~64세비율은 10.1% 에서 13.0% 로증가할것이다. 특히 2016년도부터는 20대의인구보다 55~64세의인구가더많을것으로예상되는등인구구조의근본적인변화가일어날것으로예상된다. 이러한변화는 1955~1963년도에출생한베이비붐세대가본격적으로 55세이상인구로진입하고있으며, 1.2명내외의매우낮은합계출산율이지속되면서나타나는현상이다. [ 그림 1] 연령대별인구비율변화 자료 : 통계청, 추계인구, 2011. 12 4 경제현안분석제 78 호
2. 고령자고용지표추이가. 생산가능인구변화 인구전체의고령화와함께 15세이상 64세이하생산가능인구의연평균증가율이 1990년대 1.3% 에서 2000년대 0.6%, 2010년대 0.2% 로감소하고있으며 2017년부터는생산가능인구가감소할것으로예상된다. 특히생산가능인구중 55~64세인고령자층이차지하는비율은 1990년도 9.3% 에서 2010년도 13.9% 로증가하였으며, 2030년에는 25.4% 에이를것으로전망되고있다. 특히 2010년을전후로 55~64세의인구가생산가능인구에서차지하는비율이급속히증가하는모습을보여현재노동인력의고령화가빠르게진행되고있음을거시적으로확인할수있다. [ 그림 2] 생산가능인구대비 55~64세비율추이 (1990~2030년) ( 단위 : 천명, %) 자료 : 통계청, 추계인구, 2011. 12 Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 5
나. 고용률, 실업률변화 2012년 9월현재 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 에의해고령자로분류되기시작하는 55~59세인사람이주된경제활동을시작했을것으로예상되는 1981년 (25~29세) 이후약 30년간의우리나라의연령대별고용률 실업률변화를살펴본다. 통계청자료에의하면 1988년까지는 60~64세의고용률과실업률이별도로산출되어있지않으며, 전체자료의구직기간은 1주를기준으로한것이다. (1) 연령대별고용률변화우리나라전체고용률은 1981년 55.9% 에서 2011년 59.1% 로 3.2%p 상승하였다. 같은기간동안 20대의고용률은 58.0% 에서 58.5% 로 0.5%p 변화한반면, 50대고용률은 66.1% 에서 71.6% 로 5.5%p 상승하여 20대에비해더크게고용률이증가했다. 60세이상고용률역시 29.5% 에서 36.5% 로높아져 10세단위로구분한연령대중고용률상승이가장큰것으로나타났다. 한편, 1990년대이후전체고용률은 59~60% 수준에서벗어나지못하고있다. 5세단위의연령대로구분한고용률의변화를 10년주기로살펴보면, 1981년도에비해 2011년도에 20-24세를제외한모든연령대의고용률이상승하였다. 1991년도와 2011년도를비교하면전체고용률이동일한반면 35-39세의고용률이크게하락 (4.2%p) 한것 5) 으로나타났다. 반면, 25-29세의고용률은 1991년도 65.5% 에서 2011 년도 69.7% 로 4.2%p 상승하였으며이는동연령대의여성고용률이크게상승한것에기인 6) 한다. 본보고서에서관심을가지고있는 55~59세고령자의고용률은 1990년대 67% 수준을유지하다가 IMF 외환위기이후 63% 수준으로급락하여 2006년도까지큰변화가없었으나 2007년도이후 65% 대로올라선후 2011년도에는외환위기이전수준을거의회복하였다. 60~64세고령자의고용률역시외환위기전 57~58% 대에서 53~55% 수준으로하락한후경제상황에따라미세한등락이발생하고있다. 5) 이는 IMF 외환위기이전 95% 수준이던동연령대남성고용률이 91~92% 수준에서반등하지못한것과여성고용률역시 56~57% 수준에서상승하지못한점에기인한다. 6) 25~29 세의여성고용률은 1991 년도 42.0% 에서 2011 년도 67.8% 로 25.8%p 상승하였다. 6 경제현안분석제 78 호
[ 그림 3] 연도별 연령대별고용률추이 ( 단위 : %) 자료 : 통계청, KOSIS [ 표 2] 1981 년도이후연령대별고용률변화 ( 단위 : %) 변화 (%p) 구분ㅤ 1981 1991 2001 2011 1981 대비 1991 대비 2001 대비 전체 55.9 59.1 59.0 59.1 3.2 0.0 0.1 20-24 56.6 59.1 52.0 43.5-13.1-15.6-8.5 25-29 59.4 65.5 66.7 69.7 10.3 4.2 3.0 30-34 67.5 72.7 69.8 71.0 3.5-1.7 1.2 35-39 73.2 77.5 75.5 73.3 0.1-4.2-2.2 40-44 75.6 77.7 76.6 78.4 2.8 0.7 1.8 45-49 74.0 77.5 76.5 78.4 4.4 0.9 1.9 50-54 70.1 74.4 70.3 74.7 4.6 0.3 4.4 55-59 61.4 67.7 62.5 67.4 6.0-0.3 4.9 60-64 - 52.2 53.7 55.1-2.9 1.4 65 - - 26.3 29.9 28.9-2.6-1.0 자료 : 통계청, KOSIS Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 7
최근 10년동안연령대별고용률변화의특징은가장경제활동을왕성하게할시기인 35-39세의전체고용률은 1990년대수준을회복하지못한채정체상태에놓여있는반면, 50세이상의고용률은외환위기이전수준을거의회복하였다는점이다. 이러한자료를통해볼때, 현시점의고령자고용률이이전에경험하지못했던수준으로높아진것은아니라고판단된다. (2) 연령대별실업률 7) 변화 앞의고용률분석과동일한기간에대해실업률을살펴보면, 전체실업률은 1981 년 4.5% 에서 2011 년 3.0% 로하락하였다. [ 그림 4] 1981 년도이후연령대별실업률추이 ( 단위 : %) 자료 : 통계청, KOSIS 7) 고용률역시경기변동의영향을받는지표이지만, 경기상황변화에보다민감한것은실업률이라고할수있다. 고용상황이경기에후행한다는사실이알려져있으므로, 1 년전실질경제성장률과고용률의상관계수및실업률과의상관계수를 1980 년도이후의연간데이터를활용해구해보면전자가 -0.13, 후자가 -0.44 로실업률과경제성장률간의음의선형관계가고용률과경제성장률간의선형관계보다큰것을확인할수있다. 8 경제현안분석제 78 호
1981년은 1980년의마이너스성장의영향을받은해로서특별히실업률이높았으며, 이후 1980년대중반호황기이후 IMF 외환위기이전까지실업률은 2% 수준을유지하였다. 외환위기시 7% 수준까지높아졌던실업률은 2000년대접어들어 3.0~3.5% 수준에서경제상황에따라다소간의등락을나타내고있다. 연령대별실업률을살펴보면, 20대의실업률이전체실업률을크게상회한후연령대가높아져감에따라실업률은점차하락하는패턴을보인다. 1990년대에비해 2000년대이후 20대청년실업률이높아졌으나최근 8% 수준을유지하고있으며 8), 50대이상준고령층의실업률역시 2000년대이후 2% 내외에서고착화되고있다. [ 표 3] 1981 년도이후연령대별실업률변화 ( 단위 : %) 변화 (%p) 구분 1981 1991 2001 2011 1981 1991 2001 대비 대비 대비 전체 4.5 2.4 3.8 3.0-1.5 0.6-0.8 20-24 9.0 6.8 8.9 8.5-0.5 1.7-0.4 25-29 5.5 3.5 5.8 5.8 0.3 2.3 0.0 30-34 3.4 1.4 3.2 3.6 0.2 2.2 0.4 35-39 2.9 1.2 2.9 2.6-0.3 1.4-0.3 40-44 2.4 1.2 2.9 2.0-0.4 0.8-0.9 45-49 2.9 1.2 2.7 1.8-1.1 0.6-0.9 50-54 2.1 1.0 2.8 1.9-0.2 0.9-0.9 55-59 2.0 0.7 2.3 1.9-0.1 1.2-0.4 60-64 ㅤ- 0.6 1.9 2.6-2.0 0.7 65 - ㅤ- 0.2 0.4 1.7-1.5 1.3 자료 : 통계청, KOSIS 8) 최근청년층실업및일자리문제는공식실업률에잡히지않는취업준비생등비경제활동인구의증가로설명하는것이보다정확할것으로판단된다. Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 9
55~59세연령대에서특징적인점은 2000년대이후 45~49세또는 50~54세의실업률보다높은실업률을기록하는경향이나타나기시작한다는것이다. 이는 55 세이후가되면노동시장에서바로은퇴하거나구직활동을아예하지않은경우가적지않았으나, 최근들어은퇴이후경제활동을지속하고자하는욕구 ( 또는필요 ) 가강해졌음을간접적으로보여준다. 다. 취업자수변화 (1) 연령대별취업자수추이 1981년도이후전체취업자수는매년평균 1.8% 씩증가하였다. 15세이상인구가지난 30년간연평균 1.7% 씩증가하였으므로경제가빠르게성장함에따라인구증가속도보다취업자수증가속도가빨랐다고볼수있다. 그러나 1980년대, 1990년대, 2000년대로구분하여연평균증가율을구해보면취업자수증가속도가확연히늦어졌다는점을확인할수있다. 1981년부터 1990년까지연평균취업자수증가율은 2.9% 였으나 1991~2000년까지는 1.4%, 2001~2010년까지는 1.1% 로그증가율이크게둔화된모습을보이고있다. 동기간중 15세이상인구증가율이각각 2.3%, 1.5%, 1.2% 였다는점을고려한다면 1980년대와같이인구증가율을크게상회하는취업자수증가는향후쉽지않을것으로보인다. 5세단위로구분한연령대별취업자수증가율이가장높은구간 9) 은 65세이상으로연평균 4.8% 증가하여 1989년 58만 2천명에불과했던 65세이상취업자수는 2011년 162만 4천명으로 3배가까이커졌다. 65세이상고용률이 3.3%p 상승하기는하였으나이러한취업자수의급증은인구고령화에따른 65세이상인구증가로대부분설명할수있다. 한편, 연령대별취업자수증가율은 65세이상인구를정점으로연령대가내려갈수록점차하락하는모습을보인다. 이는인구증가율변화와유사한모습을보이는것으로서지난 20여년간고용률변화보다는인구구조의변화가연령대별취업자수증감에가장중요한요인이었음을보여준다. 취업자수변화를인구변화요인, 고용률변화요인으로구분하여살펴보면 1989년도대비 2011년도의전체취업자수변화의 95% 가인구변화로설명된다고볼수있다. 9) 1988 년까지는 60 세이상취업자에대한분류가 60 세이상 하나밖에없으므로, 1989 년 ~2011 년까지의증가율을기준으로하였다. 10 경제현안분석제 78 호
[ 표 4] 5세단위고용률, 인구증가율및취업자수변화분석 (1989~2011) ( 단위 : %p, %, 천명 ) 구분 고용률변화 인구변화 인구증가율 취업자수증가율 취업자수변화 인구요인 고용률요인 기타 합계 1.1 10,787 1.4 1.5 6,684 6,375 452-143 20-24 -14.7-386 -0.6-1.9-618 -168-392 -58 25-29 5.4-503 -0.6-0.2-128 -351 193 30 30-34 -1.5 99 0.1 0.0 14 70-58 2 35-39 -2.8 1,368 1.8 1.7 925 1,003-116 38 40-44 0.8 1,670 2.3 2.3 1,329 1,309 34-14 45-49 0.8 1,848 2.7 2.7 1,468 1,449 33-14 50-54 0.4 1,872 2.9 2.9 1,408 1,398 16-7 55-59 1.0 1,438 2.9 3.0 985 969 31-15 60-64 3.3 1,096 3.0 3.3 644 604 76-35 65-3.2 3,362 4.2 4.8 1,042 972 180-110 주 : 인구요인은 2011년도고용률하에서인구변화에의한취업자수증감을계산한것이며, 고용률 요인은현재인구하에서고용률변화에의한취업자수변화를계산한것이다. 자료 : 통계청, KOSIS 자료를토대로계산 (2) 연령대별 산업별취업자수추이 연령대별 산업별취업자수에관한분석은표준산업분류의개편에의한변화를최 소화하고, 최대한긴시계열을확보하기위하여 1993 년도이후의마이크로데이터를 활용하였다. 동분석에서는 55 세이상고령취업자의산업별분포를중심으로살펴 보고자한다. 먼저 1993 년도이후 20 년간산업별 10) 총취업자대비비중변화를살펴보면, 제조업취업자비중은 1993 년 24.5% 에서 2011 년 16.9% 로 7.6%p 점차감소한반 10) 분석을위한자료로 1993~1999 년까지는 7 차산업분류에의한취업자수, 2000~2008 년까지는 8 차산업분류에의한취업자수, 2009~2011 년까지는 9 차산업분류에의한취업자수를이용하였다. 1993 년도이후최대한일관성있는산업분류를활용하기위해, 산업을 농림어업, 광업, 제조업, 전기가스수도, 건설업, 도소매업, 숙박음식업, 금융보험업, 공공행정, 교육서비스업, 보건및사회복지업, 그외기타 등총 12 개로분리하였다. Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 11
면, 보건및사회복지업, 교육서비스업은각각전체취업자에대비한비중이 1.5% 에서 5.4% 로, 5.0% 에서 7.0% 로증가하였다. 반면, 전통적인영세서비스업종인도소매업은 18.4% 에서 15.0% 로취업자수비중이감소하였으며, 숙박및음식점업의비중은 2002년이후감소하는추세를보이고있다. 한편, 그외기타산업으로분류된분야의취업자비중이크게증가한모습 (14.1% 26.7%) 인데이는사업서비스업, 출판 영상 방송통신및정보서비스업등기존산업과다른신산업분야가확대된데에기인한다. [ 그림 5] 산업별취업자비중추이 ( 전체취업자대비, 1993~2011) 자료 : 통계청, KOSIS 자료를토대로계산 55 세이상고령취업자의산업별분포를보면, 이러한전반적인산업별취업자 비중의변화와는다소상이한경향을보인다. 통계청의마이크로데이터를활용하여 12 경제현안분석제 78 호
5세단위연령대별 산업별취업자비중을계산해보면, 55~59세취업자의경우전체취업자와달리제조업취업자비중이지속적으로감소하지않고 12~13% 수준을유지하고있는것으로나타난다. 또한도소매업취업자비중역시 20년가까이비슷한수준을유지하고있으며, 전체취업자대상에서는감소하는추세인숙박음식업의취업자비중또한 2000년대들어서서도감소하지않고있으며 2011년도에는 2010년에비해 0.5%p 상승하기도하였다. 취업자비중이가장크게감소한산업은농림어업이며, 기타산업에서가장큰증가가있었다. 보건및사회복지업취업자비중은 1% 내외의미미한수준이었다가최근크게증가하여 2011년에는 3.7% 를나타냈다. [ 그림 6] 산업별취업자비중추이 (55~59 세, 1993~2011) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 13
55~59세취업자의 30% 를차지함에도불구하고앞에서는 기타산업 으로분류하였던바, 9차표준산업분류개정에따른자료가마이크로데이터에수록되어있는 2004년도이후대분류산업모두의취업자비중변화를분석해본다. 분석결과, 2011년도대분류기준산업중에서취업자비중이가장높은산업은여전히도소매업이며, 동기간동안비중이가장많이높아진산업은운수업과보건및사회복지서비스업 11) 이었다. 글로벌금융위기에의한경기침체이후 (2007년이후 ) 로범위를좁혀보더라도보건및사회복지서비스업취업자비중이가장크게증가 (2.0%p) 하였으며, 운수업은 1.5%p 상승했다. 최근 2~3년간취업자비중변화에서특징적인점은 2008년을정점으로감소하던숙박및음식점업취업자비중이 2011년도에전년에비해 0.5%p 상승하였으며, 취업자수로는 2만5천명가량늘었다는것이다. 이는최근베이비붐세대의퇴직시작과맞물려동직종의창업이증가한것으로판단된다. [ 표 5] 55~59세취업자의산업별비중추이 (2004~2011, 9차산업분류기준 ) ( 단위 : %) 구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 농림어업 15.7 15.0 14.2 13.2 13.0 12.2 10.8 9.8 광업 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1 0.0 제조업 13.1 12.5 12.0 11.9 12.3 12.9 13.2 12.7 전기, 가스, 증기및수도 0.2 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 하수폐기물, 환경복원등 0.3 0.4 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.2 건설업 9.8 9.0 8.9 9.7 9.3 8.5 9.4 9.9 도매및소매 14.9 14.0 14.8 13.8 13.1 13.1 13.4 13.3 운수업 6.9 7.4 8.1 8.2 8.4 9.0 9.0 9.7 숙박및음식점업 8.5 9.1 9.4 9.4 9.7 9.2 9.0 9.5 출판, 영상, 방송통신및정보서비스 0.6 0.5 0.4 0.4 0.6 0.6 0.7 0.8 11) 전체취업자의산업비중변화에서제조업비중은 2004 년 19.0% 에서 2011 년 16.9% 로 3.1%p 감소하였으나, 55~59 세의제조업취업자비중은크게변화하지않았으며, 이는제조업분야노동력의고령화를간접적으로보여준다. 14 경제현안분석제 78 호
구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 금융및보험 1.5 1.6 1.9 1.8 1.5 1.4 1.6 1.9 부동산업및임대업전문, 과학및기술서비스사업시설관리, 사업지원 3.6 3.9 3.1 3.2 3.1 3.4 2.9 2.5 0.8 1.1 1.2 1.2 1.1 1.3 1.6 1.6 6.5 6.5 6.8 7.0 7.5 6.7 6.8 6.4 공공행정 3.2 3.3 3.2 3.4 3.4 4.4 4.3 4.3 교육 4.5 4.3 4.2 4.0 4.3 4.2 3.8 4.1 보건및사회복지서비스예술, 스포츠및여가협회및단체, 수리및기타개인서비스가구내고용, 자가소비생산 0.9 1.2 1.4 1.7 1.6 2.3 3.1 3.7 1.0 1.4 1.2 0.9 0.8 0.8 1.1 1.1 5.6 6.4 6.3 7.3 7.5 7.3 6.7 6.7 1.9 1.8 1.8 1.7 1.8 1.8 1.7 1.6 국제및외국기관 0.4 0.3 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.1 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 주된일자리퇴직이후 2차경제활동에나서는시기인 55~64세연령대전체를대상으로 1993년도이후취업자의산업별분포비중변화를살펴보면, IMF 외환위기시기에는제조업취업자비중의급속한감소및농림어업취업자비중의큰증가가발생하였으며 13% 중반수준에머무르던도소매업종취업자비중도상대적으로큰폭으로증가하였다. 또한정부의공공근로정책등으로인해공공행정분야취업자비중도크게증가하였다. 2007년도이후 3년간의변화는 IMF 외환위기와다소다른양상이다. 제조업취업자비중은 0.4%p 감소하는데에그친반면농림어업분야는감소세가지속되었다. 반면도소매업분야는 0.3%p가증가하고, 공공행정분야역시공공근로사업의영향으로 1.5%p 증가하여외환위기시기와유사한경향을보였다. Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 15
1993 년도와 2011 년도의취업자비중을비교하면, 농림어업분야취업자의급속 한감소가대부분기타분야로전환되었으며, 숙박및음식점업과보건및사회복지서비 스분야의취업자비중이상대적으로크게증가하였다. [ 표 6] 55~64 세취업자의산업별비중추이 ( 단위 : %) 구분 1993 1997 1998 2007 2008 2009 2011 농림어업 39.2 30.9 35.9 16.9 16.3 15.4 12.6 광업 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 제조업 11.4 12.4 9.7 11.0 11.4 11.0 11.2 전기가스수도 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.1 0.2 건설 8.1 9.2 5.9 8.3 8.2 7.5 9.1 도소매 13.2 13.4 13.9 14.0 13.6 13.9 13.2 숙박음식 5.2 6.5 6.0 8.7 8.8 8.4 8.7 금융보험 1.4 1.2 1.5 1.4 1.4 1.2 1.7 공공행정 2.4 2.2 3.7 2.9 2.8 4.3 3.6 교육 3.5 3.4 3.8 3.3 3.7 3.6 3.6 보건사회복지 1.0 0.8 1.1 1.6 1.5 2.0 3.2 기타 14.2 19.7 18.4 31.6 32.1 32.3 32.9 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 (3) 연령대별 종사상지위별취업자수추이산업별분류에의한연령별취업자분포에관한분석과마찬가지로 1993년도이후종사상지위에따른연령대별취업자수변화를살펴보면, 55~64세고령취업자중상용근로자등임금근로자의비중이지난 20여년간지속적으로증가하고있는모습이확인된다. 임금근로자비중이증가하고있음에도불구하고 2011년현재동연령대취업자중에는자영자가 30.7% 로가장비중이높다. 55~64세의임금근로자증가는동연령대에서만일어나고있는현상은아니다. 전체적으로자영업자 12) 의비중이감소하고있는추세이며, 특히농림어업분야취업자대부분이자영업자로구성되어있는데동분야취업자가감소하고있는것도임금근로자비율증가의주요요인으로보인다. 12) 본보고서에서는 경제활동인구조사 의 고용주, 자영자, 무급가족종사자 를자영업자로보았다. 16 경제현안분석제 78 호
[ 그림 7] 55~64 세취업자의종사상지위별분포추이 ( 단위 : %) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 9차산업분류를기준으로 2004년도이후의 55~64세취업자의산업별 종사상지위별취업자수변화를살펴보았다. 55~64세취업자는 2004년이후 2011년도까지연평균 4.6% 증가하였다. 연평균취업자증가율이가장높은산업분야는보건및사회복지서비스업으로 25% 이상의증가율을보였으며전문, 과학및기술서비스업취업자수가연평균 15.8% 증가하였다. 종사상지위별취업자의절대값으로볼때상용근로자가 45만 6천명증가하여가장큰폭의증가를보였으며, 상용근로자중에서는 사업시설관리및사업지원서비스업 의상용근로자가 9만 6천명증가하여그폭이가장컸다. 상용근로자다음으로는자영자가 18만 8천명늘었는데산업분야를보면운수업자영자가 11만 3천명증가하여자영자증가를선도했다. 상용근로자중사업시설관리및사업지원서비스업의성장은경비업종등종사자의증가등에기인한것으로평가할수있으며, 운수업자영자의증가는택배업종의성장과연관이있을것으로판단된다. 다만이렇게취업자증가세가두드러진산업및업종의임금및근로조건등이상대적으로열악한것으로알려져있다는한계가있다. Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 17
[ 표 7] 55~64 세산업별 종사상지위별취업자증감 (2004 년대비 2011 년 ) ( 단위 : 천명 ) 농림어업 광업 제조업 전기가스 하수폐기물 건설 도소매 운수 숙박음식점 출판영상 금융보험 상용 2 1 69 2-17 20 47 12 7 10 임시 4-1 -8 - - 13 18 5 26-3 13 일용 -11 - -6 - - 25 8 1 10 - - 고용주 5-17 - -1 5 15-9 -2 3 자영자 -67-9 - 1 29 10 113 22 3 - 무급가족 -26-2 - - 3 19-15 - 1 계 -93-1 84 2 1 93 92 168 95 5 26 부동산 전문과학 사업지원 공공행정 교육서비스 보건예술협회단체 가구내고용 국제 계 상용 - 30 96 40 30 39 5 27 - -3 456 임시 3 2-16 28 2 39 4 7 19 1 154 일용 - - -1-11 -1 4-1 3-3 - 18 고용주 - -1 1 - -1 - -1 4 - - 55 자영자 - 3 4-1 5-7 52-4 - 188 무급가족 -1-1 - - 1-1 9 - - 27 계 2 34 85 57 35 84 15 103 14-2 898 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 글로벌금융위기를전후한 2008~2011년간취업자수변화를보면, 경제위기전후인 2008~2009년도사이에는일용근로자를제외한모든취업자수가증가한반면자영업자의증가는크지않았다. 2008년도대비 2009년도의동연령대총취업자가 11만명증가하였는데, 이중자영업자는 23.6% 인 2만 6천명에불과했다. 반면위기에서어느정도벗어난 2010년도와 2011년도간취업자변화를살펴보면, 총취업자가 24만 4천명증가한가운데자영업자는증가인원의 38.5% 인 9만 4 18 경제현안분석제 78 호
천명증가하였다. 산업별로세분하여보면운수업, 숙박음식점업, 도소매업, 협회단체업 13) 등의자영업자가증가하였으며특히운수업종의자영자가가장많이늘어난것으로분석된다. 임금근로자의경우제조업상용근로자와건설업임시, 일용근로자가상대적으로많이증가하였으며보건및사회복지서비스업의임금근로자도 2만 3 천명늘었다. [ 표 8] 2008~2011 년간 55~64 세취업자증감 ( 단위 : 천명, %) 총취업자증감 자영업자증감 총증가인원대비자영업자비율 2008년도대비 2009년도 110 26 23.6 2009년도대비 2010년도 187 32 17.1 2010년도대비 2011년도 244 94 38.5 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 [ 표 9] 2010~2011년간 55~64세취업자증감 ( 산업별, 종사상지위별 ) ( 단위 : 천명 ) 제조업건설도소매운수 숙박음식점 보건협회단체 계 상용 15 4 10 16 8 13 11 115 임시 -3 10-1 5 3 12 4 23 일용 2 10-1 -1 6-2 -3 13 고용주 5 6 5 - - -3 1 8 자영자 1 6 7 32 11 1 11 73 무급가족 -3 1 1-7 1 2 13 계 17 37 23 53 35 24 28 244 주 : 증가폭이큰산업분야만을적시하였음 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 13) 협회단체업종은 협회및단체, 수리및기타개인서비스업 을의미하며동산업에는자동차수리등수리업종, 이미용, 세탁등개인서비스업종이포괄된다. Ⅱ. 인구구조변화및고령자고용지표추이 19
Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 1. 주된일자리에서의빠른은퇴 정년제도는통상임금근로자가일정한연령에도달하면노동의사등과관계없이일률적으로퇴직하는제도를의미한다. 우리나라는 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제19조에서 사업주가근로자의정년을정하는경우에는그정년이 60세이상이되도록노력하여야한다. 고규정하고있으나, 문언그대로의무규정이아닌권고규정으로서법적구속력이없다. 우리와유사하게급속한고령화를경험했던일본의경우, 정년에관한강행규정을마련하여시행한바있다. 일본정부는 2004년 6월에 고연령자고용안정법 을개정하여 2006년 4월 1일부터단계적으로 65세까지고용을보장하는고령자고용확보조치가모든사업주에게의무화 14) 되었다. 이조치에의해정년연장, 계속고용제도도입또는정년의폐지중하나의방법을통해 2013년까지단계적으로 65세까지안정적인고용이확보될수있도록하였다. 이는베이비붐세대의숙련인력이급속하게은퇴할경우발생할수있는단절을예방하기위한선제적인조치였다. 우리나라의경우 300인이상사업장을대상으로한고령자고용현황조사에의할때, 평균정년은 55세에서 58세사이에위치하고있다. 55세에정년빈도가가장높으며그다음으로 58세에정년을맞고있어단순평균하면 56~57세사이에서평균정년 (57.35년) 이설정되어있다. 사업체내정년이대략 56~57세사이에서결정되고있으나, 실제퇴직연령은이보다는통상적으로빠르다. 방하남 (2010) 에의하면, 한국근로자의주된일자리에서의퇴직연령은 54.1세이며, 최종은퇴연령은 68.1세인것으로보인다. 14) 김준영, 일본고령자고용연장제도의최근동향과한국에의시사점, 고용이슈 2011 년 7 월호제 4 권제 4 호, 한국고용정보원, 2011. 참고 Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 21
[ 그림 8] 300 인이상사업장의정년현황 (2010 년, 단일정년사업장에한함 ) ( 단위 : 명, 개 ) 자료 : 통계청 KOSIS [ 표 10] 한국근로자의정년연령, 퇴직연령, 은퇴연령추정 주된일자리에서의퇴직연령 조사된기업의정년 제2의근로생애기간 최종은퇴연령 전체 54.1 56.0 14.0 년 68.1 남성 54.4 56.0 12.9 년 67.3 여성 53.8 56.0 14.5 년 68.3 자료 : 방하남, 베이비붐세대의고용안정을위한한국기업의정년제도현황과개선방향, 제 13 차베이비붐세대고용대책위원회발제자료, 2010. 22 경제현안분석제 78 호
이와같이우리나라의평균적인근로자는설정된정년연령인 56~57세보다 2 년가량일찍은퇴하고, 최종적인경제활동을마치는은퇴연령까지 14년을더근로활동에종사한후최종은퇴하고있다. 물론이는임금근로자를기준으로한것으로서자영업자나임시 일용직의경우에는다소다른모습을보여줄것으로예상할수있다. 2. 미흡한노후보장수준가. 자산수준 통계청의 2011년 가계금융조사 결과에의하면, 우리나라전체가구의평균총자산은 2억 9,765만원이며, 이중 73.6% 인 2억 1,907만원은부동산이었다. 부채액은 5,205만원으로자산총액에서부채액을뺀순자산은평균 2억 4,560만원이다. 다만, 동통계조사결과분포가좌측으로편향되어있기때문에평균이중간값을대표하지못한다. 자산수준분포의중위값은평균보다낮으며, 2011년기준중위값은 1억 5,926만원으로나타나 50% 의가구가 1억 5,926만원미만의자산총액을보유한것으로판단된다. 5세단위로구분한가구주연령대별자산및소득추이를살펴보면, 가처분소득은 45~49세가구에서가장높은반면, 자산총액은 55~59세가구에서가장큰모습을보인다. 특히가처분소득은주된일자리에서은퇴하기시작하는연령대인 55~60세이후빠르게감소하는모습을보인다. 55세이상고령근로자는일반적으로소득수준은지속적으로줄어드는반면, 필요한지출을충당하기위해기존자산을현금화하는경향을보이게된다. 따라서기존에자산을충분히축적하고있었다면노후생활보장이상대적으로수월해지게될것이다. Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 23
[ 그림 9] 가구주연령대별자산및가처분소득 ( 단위 : 만원 ) 자료 : 통계청, 가계금융조사, 2011 55세이상주된직장에서의은퇴이후우리나라가구의자산수준을보다구체적으로살펴보면다음과같다. 가구주가 55~59세인가구의평균순자산은 3억 4,663만원으로 25세이후 5세단위로끊어살펴본가구당평균순자산액에서두번째로높은수준을보였다. 55~59세의평균총자산은 4억 1,686만원으로이중 78.6% 인 3억 2,764만원은부동산이었다. 한편 60~64세가구주의가구당평균순자산은 3억 4,937만원으로가장많은순자산을보유한것으로나타났으며, 자산총액 3억 9,964만원으로이중 80.7% 인 3억 2,250만원은부동산이었다. 65세이상인가구주의가구당평균순자산은 2억 4,058만원, 총자산은 2억 7,535만원이며이중 84.3% 는부동산이었다. 석상훈 (2011) 의 국민노후보장패널 자료를통한분석에결과를보면유사한결론을내리고있다. 우리나라 50세이상중 고령자세대의자산은주로부동산자산으로구성되어있으며, 50대초반에자산규모가정점에달하고 60대중반이후가되면서급격히감소하는패턴을보인다. 24 경제현안분석제 78 호
55세이상가구주인가구의자산이전체가구의평균을상회하고있다는점은 30~40대의고소득기의양의저축이자산형태로전환된점, 상속 증여등에의한자산증가등을반영하고있다고보인다. 다만우리나라가구의일반적인특성이드러난것으로보이는 자산중높은부동산비율 은당장생활을위한소득이줄어들게될경우, 자산의현금화가쉽지않아사적이전소득 15) 에의존할가능성이커짐을보여준다. 나. 연금제도혜택우리나라가운영하고있는공적연금제도의 1단계에는기초생활보호제도가있으며, 2단계로전국민대상사회보험인국민연금과기초노령연금이있다. 기초생활보호제도는소득기준및자산을통해빈곤층의기본적인생활을보호해주는것이며, 기초노령연금은 65세이상전국민을대상으로월정액의보조금을국가가지급하는방식이다. 공무원연금, 군인연금, 사학연금등직역연금을제외한일반적인국민이적용받는연금제도는국민연금이라고할수있다. 2011년말현재국민연금가입자는 1,499만명이며, 이중 50~59세연령층의가입자 377만명에이른다. 이는동연령대전체인구수인 753만명 16) 의약 50% 에해당하는수치이다. 국민연금제도가의무가입제도로서기능하고있으나, 비경제활동등으로인해가입되지않은경우와가입되어있으나실직등으로납부예외되어있는경우를고려하더라도아직까지는높은가입률이라고보기어렵다. [ 표 11] 국민연금가입자및수급자현황 (2011 년말기준 ) ( 단위 : 명, %) 연령대 전체인구 가입자수 수급자수 50~54 4,313,633 2,212,277 (51.3) 80,338 (1.9) 55~59 3,214,513 1,552,734 (48.3) 195,009 (6.1) 60~64 2,319,307 1,140,562 (49.2) 65세이상 5,700,972 62,856 17) 1,609,475 (28.2) 자료 : 국민연금연구원, 국민연금통계연보, 2012 및행정안전부주민등록인구통계 15) 이후살펴볼공적연금제도가튼튼하지않은현재상황에서자식들의용돈등에의존한사적이전소득이주요생활비의원천이될가능성이높은것으로보인다. 16) 행정안전부주민등록인구통계참고 (http://rcps.egov.go.kr) 17) 60 세이상가입자는대부분임의계속가입자이다. Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 25
노령연금수급이시작되는 60~64세연령대의수급자대비전체인구수비율은 50% 정도로서약절반정도의인구가국민연금을수령하고있는것으로나타난다. 통계청이 2012년 5월에실시한 경제활동인구조사 - 부가조사 에의하면, 55~79세인구의 45.8% 가지난 1년간연금을수령한적이있는것으로조사되었으나, 월평균연금수령액 18) 은 38만원수준에그치고있는것으로나타났다. 연금수령자의 82.8% 가 50만원미만을수령하고있어노후소득보장대책으로연금이제대로기능하기어려운상황으로판단된다. [ 표 12] 55~79 세연금수령현황 ( 단위 : 천명, %) 2012. 5 55~79세남자여자인구구성비구성비구성비 < 전체 > 10,511 100.0 4,899 100.0 5,613 100.0 연금수령자 4,812 45.8 2,505 51.1 2,307 41.1 월 10만원미만 2,088 43.4 642 25.6 1,446 62.7 평 10~25만원미만 1,133 23.6 634 25.3 500 21.7 균연 25~50만원미만 760 15.8 532 21.2 228 9.9 금 50~100만원미만 353 7.3 309 12.3 44 1.9 수령 100~150만원미만 130 2.7 88 3.5 42 1.8 액 150만원이상 347 7.2 300 12.0 47 2.0 평균수령액 ( 만원 ) 38 54 20 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 - 부가조사, 2012. 5. 또한국민연금중가장기본이되는노령연금의개시연령이만 60 세이고주된 일자리의퇴직연령이통상 57 세내외라고할때, 그사이의기간에공적연금의공 백 19) 이생기게된다. 이러한공백을메우기위해서고령자들은새로운일자리를찾 18) 국민연금, 사학연금등공적연금뿐만아니라기초노령연금, 개인연금등노후생활의안정을위해정부또는개인에의해조성되어수령된금액전체를의미한다. 19) 물론 10 년이상국민연금에가입하고 55 세이상이될경우, 조기노령연금을수령할수는있다. 26 경제현안분석제 78 호
거나개인적인퇴직연금의수급이필요하다. 현재퇴직연금제도도입이불과 7 년에 불과하고퇴직금제도역시일부대기업에한정된상황에서현재 55 세이상고령자들 의생활안정을위한방안마련은새로운일자리찾기에집중될수밖에없을것이다. 3. 높은고령자영업자비중 IMF 외환위기이후임금근로자에서대거퇴직한계층이자영업으로전환하면서도 소매 숙박음식업등영세자영업시장의경쟁을격화시켰고자연적인자영업부문 구조조정이지연되는문제가발생하고있다는지적 20) 이지속적으로있어왔다. 최 근베이비붐세대의은퇴시작과맞물려감소세로전환되었던자영업자가다시증 가하는경향을보이고있다. 2011 년도이후전체자영업자비중은 2010 년도까지의변화와는달리다시상 승하는모습을보여주고있다. 2010 년도연간기준으로농림어업까지포함한전체 자영업자 21) 는전체취업자중 28.8% 였으나 2011 년에는 28.2% 로 0.6%p 하락하였다 가 2012 년 6 월까지반기통계에의하면 28.2% 를유지하고있다. 자영업자비중이 매우높은반면그규모가지속적으로하락하는추세에있는농림어업분야를제외 한취업자중자영업자비중은 2010 년도 24.6% 에서 2011 년도 24.1% 로하락하였다 가 2012 년도에는 6 월까지 24.4% 로소폭상승하였다. 이를반기기준으로다시살 펴보면, 2010 년도상반기의농림어업분야를제외한취업자중자영업자비중은 25.0% 에서 2011 년도상반기 24.3% 로하락하였다가 2012 년도상반기에 24.4% 로 0.1%p 상승하여자영업비중이미세하게상승하는모습을확인할수있다. 이러한변화를 55~64 세연령대의취업자중자영업자의변화로살펴보면, 2011 년 1 월이후동연령대자영업자비중은상승하는모습은아니나동연령대의 인구증가및고용률증가에따라자영업자의수는 1 년 6 개월동안 30 만명가량증 가한것으로나타난다. 즉동연령대의임금근로자증가와함께자영업자도비슷한 비율로증가함에따라자영업자비중이크게상승하지는않고있으나그절대치는 지속적으로늘고있는것이다. 20) 자영업자현황및문제에대해서는서재만, 자영업자현황및정책방향, 경제현안분석제 65 호, 국회예산정책처, 2011. 참조 21) 경제활동인구조사 의 고용주, 자영자, 무급가족종사자 를자영업자로보았다. Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 27
[ 표 13] 최근전체취업자대비자영업자추이 ( 단위 : 천명, %) 2010 2011 2012. 상반기전체상반기전체 1~6. 취업자수 23,603 23,829 24,016 24,244 24,465 비농취업자수 22,120 22,262 22,544 22,703 23,020 임금근로자 16,773 16,971 17,243 17,397 17,563 비농임금근로자 16,600 16,796 17,068 17,224 17,408 자영업자 6,831 6,858 6,773 6,847 6,902 비농자영업자 5,520 5,466 5,476 5,479 5,612 자영업자비중 28.9 28.8 28.2 28.2 28.2 비농자영업자비중 25.0 24.6 24.3 24.1 24.4 주 : 비농 ( 非農 ) 은표준산업분류에서 농림어업 을제외한분야를의미함. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 [ 그림 10] 최근 55~64 세취업자대비자영업자추이 ( 단위 : 천명, %) 주 : 농림어업까지포함한것임. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 28 경제현안분석제 78 호
산업별로 55~64세의자영업자수증가를세분하여보면, 2011년 1월이후가장많은자영업자가증가한산업분야는 농림어업 분야로약 18만명가량증가하였다. 다만, 농림어업분야자영업자증가의절반이상이무급가족종사자의증가인점에비추어볼때이러한증가는농촌지역의급속한고령화추세가반영된것이며실질적인취업자증가로보기는어렵다. 농림어업분야를제외한기타산업분야중에서는운수업및숙박음식점업종에서각각 3만명, 2만 4천명가량증가한것으로보이는바동업종자영업자의고령화또는신규고령창업자의증가를보여준다고판단된다. 운수업종의경우전년동월대비한자영업자가 1~2만명가량증가하였으며대부분피고용인이없는자영자의증가에서비롯되었다. 이를통해개별화물차, 개인택시업등운수업의고령개인사업자가증가추세에있다고볼수있겠다. 또한은퇴이후가장손쉽게접근하고창업할수있는업종으로분류되는숙박음식점업도 2011년도이후 55~64세자영업자가지속적으로증가하는추세에있다. [ 그림 11] 최근 55~64 세자영업자추이 ( 산업별분류 ) ( 단위 : 천명 ) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터를토대로계산 Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 29
4. 청년층일자리와의낮은경합성 앞의주된문제인식하에서고령자일자리의중요성이강조되고있다. 중요성이강조됨에따라동시에뒤따르는문제는현재높은체감실업률을보이고있는청년층일자리와고령자일자리가상호경합하는지여부이다. 즉현재부모세대가자식세대의일자리를빼앗고있다면, 고령자일자리를국가정책적으로장려하는것이바람직하지않을수있기때문이다. 따라서이하에서는기존국내외연구결과를종합하여청년층일자리와고령자일자리의경합여부를판단해보도록하겠다. 가. 국내연구검토안주엽 (2011) 은경제활동인구조사자료를토대로세대간직종 산업내등에서취업자비율에차이가있는지여부를중심으로고용대체가능성을검토하였다. 검토결과, 청년층과준고령층 (55~64세) 또는고령층 (65세이상 ) 간에는상당한직종분업이이루어지고있으며, 청년층과고령층고용이대체관계에있다기보다는보완관계를가지는것으로해석하였다. 김준영 (2011) 은사업체패널자료를이용한분석을통해노동력고령화와청년층고용간의관계를분석하였다. 분석결과, 고연령층고용의변동은청년층고용의변동과양 (+) 의관계를가지고있다고보았다. 즉고연령층고용의증가 ( 감소 ) 는청년층고용증가 ( 감소 ) 를동반하고역의관계는발견되지않았다. 또한 50세( 또는 55 세 ) 이상근로자비중, 평균연령, 평균근속월 등을활용하여노동력고령화가청년층고용에미치는영향을분석한결과, 대체로노동력고령화는청년층고용증가에긍정적인영향을미치는것으로나타났다. 이를통해우리나라기업에서청년층과고연령층의고용은동시에증가하거나감소하며기업내노동력의고령화역시청년층고용증가에긍정적인영향을미치는것으로나타난다고결론내렸다. 현대경제연구원 (2010) 은임금피크제도입과관련하여대규모은퇴를맞는베이비붐세대의고용연장으로인해청년층일자리가감소될수있다는우려에대해, 청년세대와베이비붐세대간에선호직장과직무가차별적이며, 임금피크제도입으로인한청년들의일자리감소보다는오히려신규고용효과가발생할수있다는점등을통계및사례분석을통해제시하였다. 이에따라베이비붐세대의고용유지대안으로임금피크제도입을긍정적으로고려해야한다고결론내렸다. 30 경제현안분석제 78 호
나. 해외연구검토 Oshio et al.(2010) 은일본의사례분석을통해고령자 (55세이상 ) 의경제활동참가율 (Labor Force Participation Rate) 과청년층 (20~24세) 의고용률은같은방향으로움직이며, 이는고령자와청년층고용이대체관계에있다는가설을반박하는것이라고보았다. 또한고령자퇴직유도정책이청년층고용시장성과에유의한영향을미치지않았다고분석하였다. 이러한분석에따라노동시장 (Labor Force) 에서청년층과고령자간에어떠한심각한대체관계가없다고결론내렸다.(These findings confirm that there is no serious trade-off between the old and the young in the labor force.) 다. 최근고용지표를통해본청년층과고령자일자리경합여부국내외최근연구결과에서는고령자고용과청년층고용간의양 (+) 의상관관계를발견하고있으며, 고령자고용연장, 임금피크제도입또는퇴직유도정책등이청년층고용에유의미한영향을미치지않아소위고령자고용과청년층고용간의대체관계 (subsititute) 가존재하지않는다고보고있다. 다음에서는최근우리나라의고용동향을통해청년층과고령자일자리간의추이를살펴보고자한다. 2011년도이후청년층고용과고령자고용간의음 (-) 의관계가존재하고있는지를세대간고용률및상용근로자고용률변화를통해분석한다. (1) 2011 년도이후세대간고용률변화 2011 년도이후 2012 년 6 월까지월간 25~34 세및 55~64 세고용률추이 22) 를살펴보 면, 변화의방향이양의상관관계 ( 상관계수 : 0.8458) 를가진것으로나타난다. 이는 양연령대의고용률이상호인과관계를갖는다는것을의미하지는않으나변화의 방향성이유사하다는점은도출할수있다. 즉 25~34 세고용률이상승할때 55~64 세의고용률도함께상승하고하락할때같이하락하는경향을보인다는것이다. 다만고용률변화의폭은 25~34 세연령대가상대적으로낮아안정적인모습인반 면 55~64 세고용률은월간변동폭이큰것으로나타난다. 22) 청년층취업연령이지속적으로늦어지는경향이있으므로 분석대상청년층 을 25~34 세로설정하였다. Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 31
[ 그림 12] 25~34 세, 55~64 세고용률변화비교 (2011~2012. 6.) ( 단위 : %, %p) 자료 : 통계청, Kosis (2) 임금근로자고용률추이청년층일자리와고령층일자리간의선형관계를보다정확하게보기위해서는자영업부문을제외한임금근로자만을대상으로하는것이바람직하다. 임금근로자중에서도 1년이상고용계약을맺고있는상용근로자를중심으로청년층고용률과고령층고용률을비교 23) 하면, 양자의상관계수는전체고용률을통해본상관계수보다약화되는모습 (0.4714) 이다. 즉청년층상용근로자고용률변화와고령층상용근로자고용률변화가강한양의선형관계를가지고있지않은것으로판단되나음의관계역시아니기때문에상용근로자고용에있어대체관계가있다고결론내리기는어렵다. 23) 임의로 상용근로자고용률 을 연령대별인구대비상용근로자 로정의한다. 32 경제현안분석제 78 호
[ 그림 13] 25~34 세, 55~64 세상용근로자고용률변화비교 (2011~2012. 6.) ( 단위 : %, %p) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 ( 각년도 ) 의마이크로데이터 또한, 55~64세인구중상용근로자비중이 15~17% 수준에그치고있기때문에동연령대의상용근로자의증가나비중상승이 25~34세연령층의상용직임금근로자취업을구축하다고보기어려운측면이있다고판단된다. 다만, 정원의변동이경직적인공기업등공공기관등의경우고령층상용근로자가증가할경우청년층신규채용에어려움을겪을수있다는점, 일반기업체의경우에도인건비상승의부담으로인해고령층고용연장 ( 또는증가 ) 이청년층고용을일부구축하는상황이발생할수있다는점을완전히간과하기는어렵다고본다. Ⅲ. 최근고령자노동시장의특징 33
Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 1. 고령자일자리관련주요기본계획 24) 가. 저출산 고령사회기본계획 정부는심각한저출산 고령사회에대응한종합대책으로 저출산 고령사회기본법 제20조등 25) 에의해매 5년마다 저출산 고령사회기본계획 을수립하고있다. 2006년에 1차로 2006~2010 제1차저출산고령사회기본계획 - 새로마지플랜 2010 을수립하였으며, 2010년에 2차기본계획을수립하였다. 또한 1차계획을 2008년 11월에수정 보완하여현정부의주요국정과제추진계획을반영하였다. 저출산 고령사회기본계획은명칭그대로크게저출산대책과고령사회대책으로구분된다. 저출산 고령사회기본계획의기본적인과제범위는 출산 양육여건조성, 노후소득 건강대책및생활기반조성, 노동력감소에대응한인력정책, 고령친화산업육성 등에집중되어있으며, 고용안정및일자리확충등은개별부처의정책과제에보다집중적으로담겨있다. 그럼에도불구하고고령자일자리정책의궁극적인목적이고령사회에대비한노후소득보장에있다는점을고려할때, 고령사회기본계획에담겨있는고령자일자리정책을통해정부정책의방향을확인할수있다. 이하에서는 2008년도에수정 보완한 1차기본계획과 2010년의 2차기본계획을살펴본다. 또한저출산 고령사회시행계획을평가하도록 저출산 고령사회기본법 에서규정하고있으며, 동법제27조에서평가결과를국회에보고하도록되어있음에도이에대한소개가상세히이루어지지못한것으로파악되는바, 2008 년도이후주요평가결과역시정리하고자한다. 24) 주요기본계획은 2008 년도이후발표된제 1 차저출산고령사회기본계획 ( 보완판 ), 제 2 차저출산고령사회기본계획, 제 2 차고령자고용촉진기본계획을정리하였다. 25) 제 20 조 ( 저출산 고령사회기본계획 ) 1 정부는저출산 고령사회중 장기정책목표및방향을설정하고, 이에따른저출산 고령사회기본계획 ( 이하 " 기본계획 " 이라한다 ) 을수립 추진하여야한다. < 이하생략 > 제 27 조 ( 국회보고 ) 정부는기본계획 시행계획및이에대한평가등을확정한후지체없이국회에보고하여야한다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 35
나. 제 1 차저출산 고령사회기본계획 26) 의주요내용및평가결과 (1) 주요정책과제 1차기본계획보완판에서는크게공적연금제도체계화와사적소득보장체계확충을통한노후소득보장체계강화를제시하고, 노인의사회참여와노후준비기반조성을위한노인일자리창출정책을강조하였다. 또한, 미래성장잠재력확보기반조성을위한여성 고령자등잠재인력활용기반구축을목표로연령차별금지법제화및정년제도개선, 임금피크제지원등기업의임금체계개편, 고령자고용촉진지원강화, 중고령자직업능력개발지원, 고령근로자직무수행환경개선등을주요정책추진사항으로계획하였다. 첫째, 노후소득보장체계강화를위한공적연금제도체계화과제에서는국민연금제도개선을중심으로세부정책을제시하였다. 조기노령연금을수급하다가다시소득활동을할경우급여액을인상하여주는등근로활동에대한유인을확대하였다. 또한사적소득보장체계인퇴직연금제도확대를위해퇴직연금관련세제인센티브강화와개인연금활성화를위한세제정비등을추진하고자하였다. 둘째, 노인의사회참여확대를위해노인일자리창출과제를설정하고, 공공분야의노인일자리내실화등노인욕구에맞는맟춤형일자리의지속적확대를세부정책으로추진하였다. 셋째, 고령자인력활용기반구축을위해연령차별금지법제화및정년제도개선, 임금피크제지원강화, 고령자고용촉진장려금활성화, 중 고령자직업능력개발지원등을정책과제로추진하였다. 이와같이 1차저출산 고령사회기본계획 의주요고령자정책은 1 공적연금및개인연금, 퇴직연금제도개선을통한노후소득보장체계강화, 2 재정지출또는세제지원을통한고령자고용확대, 그리고 3 재정을통한공공노인일자리창출이라는 3가지큰방향으로추진되었음을확인할수있다. 구체적인주요정책내용은다음 [ 표 14] 와같다. 26) 2008 년수정 보완된계획을기준으로한다. 36 경제현안분석제 78 호
[ 표 14] 제 1 차기본계획의주요고령자일자리정책 정책목표정책과제세부정책내용 공적연금제도체계화 고령사회근로유인제공을위한연금체계구축 조기연금수급에따른감액률상향조정소득활동에따른인센티브부여 55세부터수급하는조기노령연금의감액비율을 1년당 5% 에서 6% 로상향하여고령자근로유인조기노령연금을수급하다가다시소득활동을할경우급여액인상하여소득활동에대한유인제공 퇴직연금관련세제인센티브강화 퇴직금충당금에대한법인세감면혜택의단계적축소등 사적소득보장체계확충 퇴직연금제도확대 신규사업장퇴직연금의무화검토퇴직연금에예금자보호법확대적용 신규사업장은퇴직연금도입의무화방안추진퇴직연금가입근로자 1인당최대 7500만원까지예금자보호법확대적용 개인연금활성화 개인연금세제정비추진 개인연금활성화정도를고려하여지속적인세제지원방안검토등 노인일자리창출 맞춤형노인일자리창출 노인욕구에맞는맞춤형일자리지속적확대 공공분야 ( 사회공헌형 ) 의노인일자리사업내실화등 고령인력활용을위한생산적 연령차별금지법제화및정년제도개선 정년제도개선 노동시장유연성에대한조사결과를바탕으로연금수급연령과연계하여 2010년에정년의무화도입검토등 Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 37
정책목표정책과제세부정책내용 임금피크제지원등기업의임금체계개편 임금피크제지원강화 한시제도였던 임금피크제보전수당제도 를상시제도로전환, 정년을초과하여고용을연장하는경우에는근로자개인의동의에의한경우에도임금피크제보전수당을지원하도록개선등 고령자신규고용촉진장려금 지원대상을 고령화시스템구축 고령자고용촉진지원강화 고령자고용촉진장려금활성화퇴직인력의전직등퇴직준비프로그램제공 현행 50~64세에서 65세이상까지확대, 고령자고용촉진을위해 정년퇴직자계속고용장려금 및 중소기업전문인력채용장려금 지원요건완화 전직지원장려금 지급수준확대 중고령자직업능력개발지원 중 고령자직업훈련기관지원강화 직업훈련기관에서중고령자반을설치 운영하는경우훈련과정우선승인 자료 : 대한민국정부, 2006~2010 제 1 차저출산고령사회기본계획 ( 보완판 ), 2008 참조 (2) 연도별평가결과정부는저출산고령사회기본계획의정책을구체화한시행계획에대한평가를매년수행하고있다. 저출산 고령사회기본법 제21조에의해관계중앙행정기관의장및지방자치단체의장은시행계획및추진실적을보건복지부장관에게제출하고보건복지부장관은이를종합하여저출산 고령사회위원회의심의를받도록되어있다. 보건복지부는매년한국보건사회연구원을통한연구용역형식으로평가를수행하고있다. 38 경제현안분석제 78 호
2008년도에시행한평가는각분야 ( 저출산, 고령사회, 성장동력, 인식개선 ) 별중영역, 소영역과세부정책과제별로목표달성도를측정하는방식으로평가가이루어졌다. 이중앞에서정리한고령자일자리대책과연관된정책의평가결과를살펴보면, 대부분양호한평가를받은것으로나타난다. 고령근로유인형국민연금급여제도재설계의경우, 제도개선을 100% 수행한것으로평가하였다. 퇴직연금제도확대를위한퇴직연금관련세제인센티브강화의경우, 세법개정을추진하였다는것으로 100% 목표를달성한것으로평가하였으며, 신규사업장에대한퇴직연금의무화는법개정안을제출한것으로목표를달성하였다고보았다. 퇴직연금에대한예금자보호법확대적용은예금자보호법령개정안마련으로 100% 목표달성하였다고보았다. 한편개인연금에대한세제정비의경우, 연금소득과세제도에대한개선방안을입안하지못하여목표를달성하지못했다고평가하였다. 노인일자리창출은 2008년에공공부문일자리 12만 6천개를창출 ( 월 20만원, 7개월 ) 하여사업목표를달성한것으로보았다. 성장동력분야의정책과제중정년제도개선의경우, 고령자고용촉진을위한고용규제완화방안및정년의무제도입을위한노동시장유연성대책등에관한 노동시장유연성에대한조사 연구용역을실시한것으로사업목표를달성하였다고평가하였다. 임금피크제지원강화정책에대해서는 임금피크제보전수당지원 등을통해예산을거의집행하여목표를달성한것으로평가하였다. 또한고령자고용촉진장려금역시예산집행률이높아사업목표를달성한것으로보았으며, 퇴직인력의전직지원프로그램역시지원대상자가목표를초과한것으로평가되었다. 마지막으로중고령자직업훈련기관에대한지원강화정책역시 1,857개직업훈련기관을평가하여 E등급을받은 165개를퇴출시켜사업목표를초과달성한것으로보았다. 위와같이주요고령자일자리정책에대한평가에서대부분목표를 100% 이상초과달성한것으로평가하였다. 또한성과지표에기반한성과평가결과역시대부분성과목표를달성한것으로보았다. 아래 [ 표 15] 은 2008~2010년도간고령자일자리와관련한주요정책의목표달성도및성과평가결과를정리한것이다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 39
[ 표 15] 2008~2010 년도간성과평가결과 정책과제 세부정책 2008 2009 2010 A B 27) A B A B 퇴직연금제도세제인센티브 100% 5 점 0% ( 미달성 ) 5 점 100% 5 점 28) 100% 퇴직연금제도 신규사업장퇴직연금의무화 100% 5 점 100% ( 개정안국회제출 ) 5 점 ( 신규사업장퇴직연금의무화제도마련 ) 5 점 확대 0% 퇴직연금예금자보호법확대적용 100% ( 예금자보호법시행령개정 (20 06. 6) 5 점 100% ( 예금자보호제도적용 ) 5 점 (DB형외부적립율단계적상향법령개정 5 점 실패 ) 개인연금활성화 개인연금세제정비 미달성 - 0% ( 미달성 ) - 시행계획미포함 - 맞춤형노인일자리창출 맞춤형노인일자리창출 100% 이상 5 점 100% 이상 5 점 100% 이상 5 점 연령차별금지법제화및정년제도개선 정년제도개선 100% 1 점 100% 1 점 100% 1 점 40 경제현안분석제 78 호
정책과제 세부정책 2008 2009 2010 A B 27) A B A B 임금 피크제지원등기업의임금체계 임금피크제지원강화 100% 수준 5 점 100% 이상 5 점 100% 이상 5 점 개편 고령자 고령자고용촉진장려금활성화 100% 이상 5 점 100% 이상 1 점 목표미달성 1 점 고용촉진지원강화 퇴직인력의전직등퇴직준비프로그램 250% 수준 - 100% 수준 - 100% 이상 - 제공 중고령자직업능력개발지원 중고령자직업훈련기관지원강화 137% 수준 - 140% 수준 - 100% 수준 - 주 : A- 목표달성도, B- 성과지표달성도자료 : 각년도저출산 고령사회정책성과평가, 보건복지가족부 한국보건사회연구원, 2009~2011. 27) 5 점만점척도로평가하였으며, 점수가높을수록성과가높은것을의미한다. 각세부정책에대응하는성과지표는다음과같다. 1 퇴직연금세제인센티브확충, 신규사업장퇴직연금의무화검토, 퇴직연금에예금자보호법확대적용등 : 20~59 세근로인구중퇴직연금가입률증가율, 2 노인적합형일자리창출 : 목표치대비노인일자리창출수비율, 3 연령차별금지법제화및정년제도개선 : 정년연령증가율, 4 기업의임금체계개편 : 임금피크제보전수당수급자수증가율, 5 고령자고용촉진지원강화 : 고용장려금이용인원증가율 28) 2010 년도부터기존퇴직연금가입률증가율에서퇴직연금적립액증가율로지표변경 Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 41
다. 제2차계획의주요내용정부는 1차기본계획의추진에이어 2010년도에는 2011년도부터 2015년도까지시행할제2차저출산 고령사회기본계획을마련하였다. 2차기본계획에서는 1차기본계획에대한총괄적인평가를통해, 베이비붐세대은퇴에대비하여이들의특성에맞는적절한정책적대응방안마련이지연되었으며, 고령화분야는기초노령연금에편중된한계가있었다고평가하였다. 또한고령자의고용활성화가중요함에도조기퇴직관행이여전하다고분석하였다. 이러한기본적인평가에기초하여정부는제2차기본계획의추진목표로 점진적출산율회복및고령사회대응체계확립 을정하고 4대분야, 231개세부과제를추진하기로결정하였다. 고령화에대비해서는주요대상을 1차계획당시의 65세이상저소득노인 에서 50세이상등베이비붐세대 에중점을옮기는것으로설정하였다. 먼저, 다양한고용기회제공을목표로 고령자고용연장 을위한임금피크제활성화와고령자고용촉진장려금제도개편등을제시하고, 노사정대표로구성된 베이비붐세대고용대책위원회 의논의에따라고용연장등베이비붐세대고용대책을마련하기로하였다. 또한 맞춤형고령자전직및취업지원서비스강화 를위해전직지원장려금제도를개편하고, 고령자특화형직업훈련및취업지원, 중고령층취업성공패키지운영등을실시하는것을계획하였다. 셋째로 중고령자적합형일자리창출및창업지원 을통해서는중고령자적합형사회서비스일자리를내실화하고, 고령전문인력우선채용사회적기업을육성하며시니어창업을지원하는정책을실시할것을계획하였다. 넷째, 중고령인력전문성활용제고를위해과학 연구분야퇴직인력활용도를제고하고중고령자를활용한취업상담서비스를제공하는등의정책을마련하였다. 이러한정책들은완전히새롭게도입된정책은아니며, 기존정책의구체적인집행요건등을수정하는수준에서기본계획이마련되었다고판단된다. 42 경제현안분석제 78 호
[ 표 16] 제 2 차기본계획의주요고령자일자리정책 정책목표정책과제세부정책내용 기업-고령자친화적임금피크제활성화 임금피크제유형별로지원요건을달리 설정하여임금피크제내실화등 고령자 고령자고용촉진 고령자정년연장장려금을정년폐지시에도 고용연장 장려금제도개편 지원토록규정신설 베이비붐세대고용대책추진 노사정대표로구성된 베이비붐세대고용대책위원회 의논의에따라고용연장등고용대책마련 전직지원장려금 전직지원장려금제도를민간위탁사업 맞춤형 제도개편 으로전환등 다양한고용기회제공 고령자전직및취업지원서비스강화 고령자특화형직업훈련 취업지원중고령층취업성공패키지운영 고령자의특성에따라맞춤형취업지원서비스제공취업조건이취약한중고령자를대상으로한 저소득취업성공패키지 를운영, 취업을지원 중고령자적합형사회서비스일자리내실화 중고령자가근로하기적합한사회서비스일자리확충등 중고령자적합형 중고령자유아교육인력풀구축 유치원프로그램에참여하여강사로활동할수있는기반마련 일자리창출및창업지원 고령전문인력우선채용사회적기업육성 지역사회의교육, 환경, 문화 관광, 지역개발등고령전문가의참여가용이한사회적기업모델발굴 시니어의특성을고려한경력활용및 시니어창업지원 취미연계형신규창업모델, 업종별 교재및프로그램개발등 Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 43
정책목표정책과제세부정책내용 과학 연구분야 고급인력구인난을겪는중소기업에서 퇴직인력활용도 퇴직전문연구인력을채용시지원금을 제고 지급하여재취업활성화등 중고령인력 중고령자를활용한 전국 42 개고용센터에서청소년직업 전문성 취업상담서비스 진로지도등의업무에고령자우선 활용제고 제공 채용등 대기업퇴직전문인력활용 대기업퇴직전문인력을중소기업에서채용시 중소기업전문인력활용장려금 을지급 고용상연령차별금 에이지캠페인실시 연령차별금지관행정착을위한종합적홍보캠페인전개 지제도의정착 지속적연령차별모니터링실시 모집과채용관련연령차별모니터링실시및제도홍보 신설사업장의경우퇴직연금제도를 1 년이내에우선설정하도록의무부여, 다층적노후소득보장체계확립 사적소득보장제도확충 퇴직연금제도의조기정착및활성화 DB형퇴직연금의사외적립비율을현행 60% 에서단계적으로 100% 로상향, 퇴직일시금에대한소득공제한도를 40% 로축소하여퇴직연금가입유인등 퇴직연금과합산하여 300 만원까지인 개인연금활성화 정되는소득공제한도를 400 만원까지 상향조정등 일자리사업의내실화 노인일자리양적확충및질적고도화 노인일자리단계적확대 공공노인일자리확대등 자료 : 대한민국정부, 2011~2015 제 2 차저출산 고령사회기본계획, 2010 참조 44 경제현안분석제 78 호
라. 고령자고용촉진기본계획 저출산 고령사회기본계획 은기본적으로저출산대책에보다강조점을두고있으며, 고령사회대책은고령자일자리뿐만아니라노인보건사업까지망라한종합대책의성격을가지고있다. 이와달리, 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제4조의3 29) 에의한 고령자고용촉진기본계획 은더많은고령자가더오래일할수있도록지원하기위한국가의정책비전 목표, 주요정책과제및계획등을담은특화된계획이라고할수있다. 동법에의해지난 2006년에제1차기본계획이수립된바있으며, 2011년 12월에는 제2차고령자고용촉진기본계획 (2012-2016) 을발표하였다. 2차기본계획은 더많은중고령자가더오래일할수있는여건조성 을비전으로하고, 55세이상고용률을 2011년 45.8%(1~11월 ) 에서 2016년 47% 수준으로높이는것을목표로하였다. 6개주요정책과제를설정하였으며약 43개의세부추진과제로구체화하였다. 특히 2차기본계획에서는청년-고령자세대간에공생 발전을강조하였으며, 세대간일자리나누기지원강화등을제시하였다. 또한주된일자리에서오래일하는것을지원하기위해기업의비효율적연공급체계를일과성과중심으로개편하고자율적고용연장을촉진하며건강하고안전하게일하는여건을조성하고자한다. 보다구체적인주요추진과제는다음 [ 표 17] 과같다. 동 2차기본계획의대책에서완전히새롭게선보이는정책이있다고보기는어려우며, 기존정책을확대하는수준에서정책이마련된것으로판단된다. 다만, 제2차저출산 고령사회기본계획 의고령자일자리정책과비교할때정책의구체성이보다높아졌으며세대간일자리나누기를위한인건비지원제도등을신설한것이특징적이라고평가할수있다. 29) 제 4 조의 3( 고령자고용촉진기본계획의수립 ) 1 고용노동부장관은고령자의고용촉진에관한기본계획 ( 이하 기본계획 이라한다 ) 을관계중앙기관의장과협의하여 5 년마다수립하여야한다. 2 기본계획에는다음각호의사항이포함되어야한다. 1. 고령자의현황과전망 2. 고령자의직업능력개발 3. 고령자의취업알선, 재취업및전직 ( 轉職 ) 지원등취업가능성의개선방안 4. 그밖에고령자의고용촉진에관한주요시책 3 고용노동부장관은기본계획을수립할때에는 고용정책기본법 제 10 조에따른고용정책심의회 ( 이하 고용정책심의회 라한다 ) 의심의를거쳐야한다. 4 고용노동부장관은필요하다고인정하면관계행정기관또는공공기관의장에게기본계획의수립에필요한자료의제출을요청할수있다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 45
[ 표 17] 제 2 차고령자고용촉진기본계획의주요추진과제 정책목표정책과제세부정책내용 세대간일자리 숙련경험 기술전수활성화 숙련경험전수산업현장교수활용 숙련된중고령근로자등을미숙련청년신규직원의멘토 강사로활용 명장, 기능장등산업현장기술전문가 pool 마련후특성화고등에산업현장교수로활용장기근속중고령자가근로시간을줄여다른 함께하기지원강화 세대간상생형일자리 세대간일자리나누기 취업활동을할수있도록하고, 취약계층신규인력채용시인건비지원, 시간제근로전환청구제도도입등 지원강화 세대융합형 중고령자의경험 재정과청년층의아이디어를 창업지원 결합하여시너지를발휘하는창업모델창출 기업의고비용임금체계개선 일과성과중심의임금체계에대한공감대조성임금직무체계컨설팅지원강화등 임금혁신인프라확충, 조사 - 연구 - 교육 컨설팅 사업의연계를통한현장지원강화, 임금혁신모델기관지정등공공부문의선도적역할을통해민간의임금혁신유도 근로시간, 임금, 고용개선등관련컨설팅을 통합 연계하여패키지지원 사업주에대한 주된일자리에서오래일하기지원확대 기업의자율적인고용연장지원강화 고령자고용연장지원금제도개선임금피크제도입활성화지원고령자고용지원금의합리적개편 기업이자율적으로고령자고용을연장하도록인센티브확대 중소기업지원은확대하고고소득근로자지원제한기준강화등 고령자고용연장지원금과임금피크제지원금을 종합적으로검토후개편추진 정년실태조사 대상확대및 정년제운영현황조사대상을현행 300 인 정년제도 60 세정년지도 에서 100 인이상으로확대등 개선추진 강화 정년제도개선 정부지원금제도와연계하여기업의 추진 단계적정년연장을지원등 46 경제현안분석제 78 호
정책목표정책과제세부정책내용 퇴직예정자에 ( 대기업 ) 희망퇴직등비자발적으로근로자를 퇴직준비 퇴직준비교육및 대한기업의역할강화 이직시키는경우일정기간퇴직 전직교육의무화등 능력개발지원강화 전직지원서비스강화 전직 재취업지원서비스확대 ( 종합서비스제공 ) 퇴직 ( 예정 ) 자에게전직 퇴직훈련부터취업알선, 생애설계지원까지종합서비스를제공하도록지원기관개편 확대등 조기 저소득, 취업애로계층에게틈새일자리지원강화 병원 유통업등시간제일자리기회확대 ( 예비 ) 사회적기업, 징검다리일자리등기회제공 정규직시간제근로자고용가능성이큰업종을중심으로고령층일자리창출확산등 ( 예비 ) 사회적기업육성을통해고령자친화형일자리지원등 재취업및일자리지원확대 창업지원및귀농 귀촌 시니어창업지원서비스강화 ( 시니어비즈플라자 ) 예비창업자에게사무공간, 회의실을제공하고, 상담 컨설팅지원, ( 교육 자금지원 ) 퇴직자의경력 특기 역량을고려한맞춤형교육을실시하고, 교육수료자에게시니어창업전용 서비스강화 귀농 귀촌지원강화 자금지원 ( 도시민유치프로그램 ) 농촌체험지원, 빈집정보 자금지원정보제공과상담을통해귀농 귀촌활성화등 국민연금재직자노령연금제도의현행연령별연금감액제도를소득수준별개선, 연기연금근로유인차등감액제도로변경등고령사회를활성화강화대비한퇴직연금제도 제도인프라퇴직연금도입 ( 중소기업도입촉진 ) 근로복지공단퇴직활성화를정비촉진을위한연금공적서비스를통해 30인이하중소통한교육등강화사업장의퇴직연금가입을독려등노후소득안정강화주 : 주요정책이라고판단되는정책들을필자가발췌하여정리한것임. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 47
마. 기본계획평가제Ⅱ장및제Ⅲ장에서살펴본바와같이우리나라 55세이상, 특히주된일자리에서은퇴하고 2차취업을하는 55~64세연령대의취업자구조는다른세대와비교하여상대적으로높은자영업자비율로대표할수있다. 또한동연령대가구주는소유하고있는자산의 70~80% 를부동산형태로가지고있어현재와같은부동산침체의시기에는자산감소를경험할가능성이높으며, 노후생계보장을위한연금수급률역시 50% 수준에머무르고, 그금액또한 50만원수준미만인것으로나타난다. 이러한여건은동연령대의근로자가주된일자리에서퇴직한후에도지속적으로소득활동에나설필요가있음을의미하며, 정부역시기본계획을세우는과정에서노후소득보장의측면을중시하고있는것으로판단된다. 제1차저출산 고령사회기본계획 에서는연금을통한노후소득보장측면에만지나친강조점이있었다는한계가있다. 고령인력을장기적으로활용하기위한정년연장등에대해서는연구용역등의수행을통한공론화에그친한계가있었으며, 실제로성과평가결과정년연령이거의변화하지않은것으로나타났다. 또한고령자고령과관련한핵심적인사업인 고령자고용촉진장려금 의경우에도예산집행액이거의변화하지않은상황에서정체되는모습을보였다. 2011년도부터적용되는 제2차저출산 고령사회기본계획 에서는제1차계획의이러한한계를넘어서기위해보다적극적으로고령자고용과관련한정책을추진하는것으로방향을잡았으며, 바람직한변화라고판단된다. 고령자고용연장을위한장려금제도의개편과전직지원장려금제도개편등은긍정적이다. 다만이러한고용연장및장려금제도의정책대상이주로대기업정규직임금근로자에한정될가능성이높으며, 현재자영업을영위하거나향후자영자등으로전업할가능성높은고령자를위한정책이부족하다는한계가있다. 2011년말에마련한 제2차고령자고용촉진기본계획 에서는주요목표로 55 세이상고령자고용률을 2016년까지 47% 수준으로높이는것을잡았다. 2011년현재 55세이상고용률이 46% 수준에이른다는점과 55세이상에는상용임금근로자비율이급속히낮아지는반면자영업자비중이높다는점을고려할때, 단순히전체고용률을기본계획의목표로삼기보다는 55~64세상용임금근로자고용률 을현재 15~16% 수준에서 20% 수준으로끌어올린다는등의세부적인목표설정이필 48 경제현안분석제 78 호
요할것이다. 또한동기본계획역시임금근로자를대상으로하는정책을중심에두고있으며, 현재그절대수가증가하는추세에있는 55세이상고령자영업자에대한대책은부족하다는한계점을갖고있다. 한편, 고령자고용촉진기본계획 은 저출산 고령사회기본계획 과달리 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 에기본계획의수립에관한내용만이적시되어있으며, 기본계획의평가에관한조항이없어정책실행의방식, 내용및성과에관한피드백에어려움이있을수있다. 따라서연례적으로수립된기본계획의추진상황에관한평가를법정화하고그결과를국회에보고하도록하는방안을고려할필요가있다. 또한, 제2차고령자고용촉진기본계획 에서는재정투자계획을제시하지않고있다. 따라서구체적인사업에따른예산소요를정확하게파악하기어려우며, 고령자일자리정책과관련한재정운용의평가및방향설정을위한거시적인지표가부재한상황이다. 2. 재정지원고령자일자리정책가. 현황 지난해기획재정부가일자리사업으로식별한 2012년도예산사업과고용노동부및중소기업청사업설명자료상의세부사업을단위로재정이지원되는주요고령자일자리사업을식별 30) 하면다음 [ 표 18] 과같다. 동세부사업들은 1 직접일자리, 2 노후보장촉진, 3 고용연장보조금, 4 신규고용보조금, 5 고용서비스, 6 고용환경개선, 7 창업지원등으로구분할수있으며, 주요사업의예산규모로볼때고용연장형보조금사업에가장많은재정을투입하고있다. 고용노동부는직접일자리사업으로서주된퇴직자등을대상으로한자원봉사참여형식의사회공헌일자리사업과중소기업현장연수사업인 50+ 새일터적응지원사업등을일반회계를통해수행하고있으며, 퇴직연금활성화를위한컨설팅사업을시행하고있다. 고용보험기금으로는정년연장등에임금보조금을지급하는고용연장지원금사업과임금피크제지원금사업이재정지원의주를이루고있다. 30) 전체재정규모를완전히파악하지못한한계가있으나주요고령자대상일자리사업의 2012 년도예산은최소한 600 억원이상인것으로보인다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 49
중소기업청에서는시니어들이본인의전문성과경력을활용한창업이이루어 질수있도록유도하는맞춤형창업지원사업을주된고령자일자리사업으로추진 하고있다. [ 표 18] 주요재정지원고령자일자리사업 (2012 년예산 ) ( 단위 : 백만원 ) 부처고용노동부중소기업청 회계 / 기금일반회계고용보험기금일반회계 세부사업명사업내용예산유형 장년희망찾기지원퇴직급여제도정착지원 고령자고용연장지원금 임금피크제지원금 고용촉진지원금 취약계층취업지원고령자고용환경개선융자 대상별맞춤형창업지원 사회공헌일자리지원, 50+ 새일터적응지원 퇴직연금홍보 교육 컨설팅, 퇴직연금제도개선용역등 정년퇴직자재고용지원금, 정년연장지원금, 60세이상고령자고용지원금등 3,083 직접 1,719 30,862 노후보장 고용연장 고용유형별임금피크제제도지원 10,296 연장신규취업지원프로그램이수 47,892 31) 고용고령자고용시지원금지급보조 고용고령자인재은행등운영 36,223 32) 서비스고령자고용촉진시설등고용 2,716 설치시사업주에게융자환경 시니어를대상으로한창업교육, 인턴십지원, 재취업지원등 9,488 33) 창업지원 자료 : 고용노동부및중소기업청의 2012 년도예산사업설명자료 와기획재정부의 2012 년도재정지원일자리지원사업분류에기초하여주요고령자관련일자리정책세부사업을분류한것이다. 31) 전체고용촉진지원금예산을의미하며, 55 세이상고령자등을대상으로한지원금액예산은따로분리되어있지않다. 32) 전체취약계층취업지원사업예산을의미하며, 고령자인재은행의고령자취업지원사업예산 32 억 8,500 만원등이포함되어있다. 33) 동예산은시니어창업지원, 장애인창업지원, 여성창업지원의 3 개세사업의전체예산이며시니어창업지원사업에는약 76 억원이편성되어있다. 50 경제현안분석제 78 호
나. 주요정책분석윤자영 (2010) 의연구에의하면대부분의주요국가에서고령자채용또는고용연장에따른기업의비용부담을줄이기위해서연공임금제등생산성과괴리되는것으로이해되고있는임금결정방식을바꾸는대신임금보조금제를도입하였다. 우리나라역시앞에서살펴본바와같이고령자고용의연장등을위해각종임금보조금형식의정책사업을추진하고있다. 윤자영 (2010) 은고용비용절감을위한보조금정책들이성공적이었다고명시적으로보고한사례는찾아보기힘들다고기술하면서, 고령자를주로대상으로하는임금보조금제도가사중손실, 대체효과, 부정적낙인강화등의부정적효과를낼수있다고평가하였다. 이하에서는앞에서살펴본기본계획에서주요정책으로언급되고있으며재정지원규모가가장큰임금피크제와고령자고용연장지원금에대해보다자세히살펴보도록하겠다. (1) 임금피크제지원임금피크제는연공급임금체계에서기업의고령근로자고용에따른부담을줄이고고령자고용연장을위해일정연령부터임금을삭감하고소정의기간동안고용을보장하는제도를통칭한다. 이러한임금피크제는고용보장의형태에따라정년보장형, 정년연장형, 고용연장형등으로구분되고있다. 정년보장형임금피크제는기업이단체협약이나취업규칙에서정한정년을보장하되정년전일정시점부터임금을조정하는방식을의미한다. 정년연장형임금피크제는국민연금수급개시연령의상향조정등과연계하여정년을연장하는대신기존정년의몇년전부터또는기존정년시점부터임금을삭감하는방식이다. 고용연장형임금피크제는정년퇴직후계약직채용또는촉탁직위촉등으로고용형태를변경하여재고용하는대신임금및직무등을재설정하는방식을말한다. 임금피크제는연공임금체계에서생산성이극대화되는시기보다임금이최대가되는시기가늦게됨에따라발생하는기업의고령자고용비용부담을완화하고신규채용여력을확보할수있다는장점이있으나, 각기업적특성을무시한채일괄적으로도입될경우임금하락의수단으로활용될수있다는단점도있다. 우리나라에서는 2000년대이후기업에서본격적으로도입하고있으며, 정부역시임금피크제의확산을위한재정적지원정책인 임금피크제보전수당 사업을 2006년부터시행하고있다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 51
[ 표 19] 임금피크제지원금유형 (2012 년도기준 ) 유형지원기준 1 지원기준 2 정년연장형정년후재고용형근로시간단축형 - 56세이상으로정년을연장하면서, 50세이후부터일정나이, 근속시점또는임금액을기준으로임금을삭감 - 정년을 57세이상으로정한사업주가정년에이른사람을재고용하기로하면서 55세부터임금을줄이는경우 - 정년을 57세이상으로정한사업주가정년퇴직에이른사람을정년퇴직후 3개월이내에재고용하면서정년퇴직이후부터임금을줄이는경우 - 정년연장형또는정년후재고용형의임금피크제를시행하면서근로시간을단축하고, 단축후근로시간이단축전피크임금시점의소정근로시간보다 1/2 미만으로줄어드는경우 - 피크임금과해당연도의임금을비교하여 20% 이상낮아진경우 ( 우선지원대상기업은 10%) - 피크임금과해당연도의임금을비교하여 20% 이상낮아진경우 ( 우선지원대상기업은 10%) - 피크임금과해당연도의임금을비교하여 30% 이상낮아진경우 ( 우선지원대상기업은 15%) - 피크임금과해당연도의임금을비교하여 50% 이상낮아진경우 주 : 공통된기준으로근로자대표의동의가필요하며, 해당사업주에고용되어 18 개월이상을계속근무한자여야한다. 임금피크제보전수당사업은 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한 법률 제 14 조제 2 항제 2 호 34) 에근거하고있다. 동조항에의하면사업주가근로자 34) 제 14 조 ( 고령자고용촉진을위한세제지원등 ) 2 고용노동부장관은예산의범위에서다음각호의구분에따른고용지원금을지급할수있다. 1. 생략 2. 사업주가근로자대표의동의를받아일정연령이상까지고용을보장하는조건으로일정연령, 근속시점또는임금액을기준으로임금을감액하는제도를시행하는경우에그제도의적용을받는근로자에게일정기간지급하는고용지원금. 이경우 근로자대표 란근로자의과반수로조직된노동조합이있는경우에는그노동조합의대표자를말하며, 해당노동조합이없는경우에는근로자의과반수를대표하는자를말한다. 3. 생략 52 경제현안분석제 78 호
대표의동의를받아임금피크제를도입 시행하는경우, 고용노동부장관은지원금을지급할수있도록규정하고있다. 같은법시행령제11조및 고용보험법 시행령제28조에서는임금피크제지원금의구체적인지급요건을규정하고있으며, 그유형은크게 3가지로구분되고있다. 임금피크제지원제도에대해서는시행이후많은평가가있었다. 국회환경노동위원회및국회예산결산특별위원회의예산안및결산검토보고에서는임금피크제지원금이소수기업인대기업에편중되고있으므로중소기업에대한지원을확대할것을제안하는평가가많았다. 또한한국노동연구원 (2010) 의 고령자일자리지원사업평가 에서는임금피크제지원제도의취지에걸맞게정년연장형임금피크제는지원을강화하고정년보장형피크제는폐지하여야한다고제언하면서, 근로시간단축형임금피크제보전수당의신설을제안하였다. 이와같은평가에기초하여고용노동부는 고용보험법 시행령을 2010년 12월과 2012년 1월에개정하여지원조건을수정하였다. 2010년 12월에는기존에일괄적으로피크임금대비 10% 임금삭감이있는경우지원금지급대상이되었던것을 3가지유형으로세분화하여조건을설정하였다. 또한피크임금대비임금감액수준을 20% 이상으로설정하여그조건을강화하였다. 2012년 1월에는우선지원대상기업에대한지원을강화하기위해임금감액기준을상대적으로낮게설정해주는제도변화가있었다. 2012년 (6월기준 ) 의제도활용실적을살펴보면, 정년연장형에대한지원이주를이루고있다. 정년연장형지원금이전체지원금의 77% 수준이며, 재고용형순이다. 반면, 근로시간단축을유도하기도입한근로시간단축형임금피크제지원금은실제로활용이전혀이루어지고있지못하다. 이는지원조건이근로시간의 1/2 감소및임금의 1/2 감소의경우제도신청이가능하다는점에서요건기준이지나치게강하다는측면과노동자입장에서이와같은임금감소와근로시간단축을승인하기어렵기때문인것으로판단된다. 따라서근로시간단축형임금피크제를활성화하기위한근로시간단축형임금피크제컨설팅강화 ( 직무개발지원 ), 지원요건의완화, 지원금수준상향등을고려할필요가있다. 또한중소기업 ( 우선지원대상기업 ) 의활용실적제고를위해동근로시간단축형에서도중소기업에대한요건완화등을도입해야할것이다. Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 53
[ 표 20] 임금피크제지원금의유형별지원현황 (2012. 6. 기준 ) ( 단위 : 명, 백만원, 개소 ) 계 정년보장형 정년연장형 재고용형 지원인원 2,080 188 1,603 289 지원금액 6,632 543 5,083 1,006 사업장 207 47 120 40 자료 : 고용노동부내부자료 [ 표 21] 임금피크제지원금의기업유형별지원현황 ( 단위 : 개소, 명, 백만원 ) 연도 기업유형 사업장수 지원인원 지원금액 대기업 93(43.9) 2,345(82.5) 7,254(84.1) 2011 중소기업 119(56.1) 498(17.5) 1,370(15.9) 계 212(100) 2,843(100) 8,624(100) 대기업 84(40.6) 1,694(81.4) 5,552(83.7) 2012. 6 중소기업 123(59.4) 386(18.6) 1,079(16.3) 계 207(100) 2,080(100) 6,631(100) 자료 : 고용노동부내부자료 한편, 동제도가중소기업이아닌대기업위주로활용되고있다는지적이지속적으로제기되어왔으며, 이에따라제도개선을시행하였으나 2011년과 2012년 6월까지의지원실적을보면중소기업의활용도는여전히미미한것으로파악된다. 고용연장에따른임금피크제등의중소기업활성화제고를위한컨설팅강화와함께중소기업의정년제도운영현황에대한보다세밀한실태조사를수행하여활용도제고방안을마련해야할것으로보인다. (2) 고령자고용연장지원금고령자고용연장지원금은 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제14조및 고용보험법 제23조에근거한제도로서, 고용보험법 시행령제25조에서그조건을구체적으로정하고있다. 동사업은기본적으로정년퇴직자를재고용하거나정년폐지 연장으로정년에이른자를계속고용하는사업주에게일정금액을지원하는제도이다. 임금피크제지원금이노동자에게지급되는것과달리동사 54 경제현안분석제 78 호
업은사업주 ( 고용주 ) 에게지급되며, 임금감액또는근로시간단축조건이없다는점에서차이가있다. 동사업은 4가지유형의지원금으로나누어볼수있다. 먼저고령자다수고용장려금은 55세이상고령자를업종별지원기준율이상고용할경우지원하는제도이며 2011년부터폐지되었다. 다만, 2010년까지지원대상이되었던기업에대해서는수급권을인정하여지원한도 (5년) 까지지속지원되고있다. 둘째는정년연장지원금이다. 동지원금은정년을폐지하거나기존정년을 56세이상으로 1년이상연장할경우에지급된다. 세번째는정년퇴직자재고용지원금으로서, 정년을 57세이상으로정한사업장에서 18개월이상계속근무한후정년이도래한자를계속고용하거나정년퇴직후 3개월이내에재고용한경우지원금을지급한다. 네번째유형은국회의 2012년도예산안심사과정에서도입된 60세이상고령자지원금이다. 동지원금은 고용보험법 시행령제25조의2에의해고용노동부장관이고시한업종별 60세이상고령근로자고용률을초과하는경우지원금을지급한다. [ 표 22] 고령자고용연장지원금유형 (2012 년 ) 유형지원기준지원금액 고령자다수고용장려금정년연장지원금정년퇴직자재고용지원금 - 고용기간이 1년이상인 55세이상고령자를업종별지원기준율 (4~42%) 이상고용 (11년부터제도폐지 ) - 정년을폐지하거나 56세이상으로 1년이상연장한사업장에서 18개월이상계속근무하여종전의정년에이른자를정년폐지또는연장에따라계속고용 - 정년을 57세이상으로정한사업장에서 18개월이상근무후정년이도래한자를계속고용하거나정년퇴직후 3개월이내에재고용 지원기준율초과 1인당분기별 18만원계속고용인원 1인당월 30만원재고용인원 1인당월 30만원 60세이상고령자고용지원금 - 사업개시후근로자의정년을설정하지않은상황에서고용기간이 1년이상인 60세이상근로자비율이업종별지원기준율 (1~23%) 이상고용 지원기준율초과 1인당분기별 18만원 Ⅳ. 고령자일자리정책의현황및평가 55