제 3 장중국의체제전환과경제개혁 제 2 절중국의개혁 개방과노동시장 1. 개혁 개방의성과 1978년개혁 개방정책을시작한이후중국경제는연평균 9.5% 의높은국내총생산 (GDP) 성장률을기록해왔다. 1980년 3,020억달러에머물렀던중국의 GDP 는 2003년 1조 4,100억달러로증가하였고, 이기간동안중국이전세계 GDP에서차지하는비중은 2.6% 에서 3.9% 로증가하였다. 2004년말현재공식환율을기준으로하면, 중국은 GDP 2조 1,800억달러로미국, 일본, 독일에이어세계제6위의경제대국으로부상하였다. 한편구매력평가 (Purchasing Power Parity: PPP) 기준으로보면, 2003년현재중국의경제규모는미국에이은세계 2위로서전세계 GDP의 12.6% 를차지하고있으며, 일본경제의 1.8배로나타났다. 약 30년에걸친무역자유화와경제개혁정책으로중국경제의전반적인규모는각 10년마다최소한두배이상성장한것이다. 전체경제규모기준으로나 1인당 GDP 기준으로나중국경제의성장률은주변국과다른대규모개발도상국가들보다훨씬높다. 1978~2002년기간의중국의연평균성장률은 8.9% 로같은기간동안고소득국, 중소득국, 저소득국의평균성장률인 6.6%. 5.9%, 4.7% 를상회하는수준이다. 중국보다높은성장률을기록한나라는몇몇소규모국가뿐이며 20세기후반에 25년이상평균 8% 이상의고성장을기록한국가는 1960년대초반부터 1990년대중반까지의기간동안한국, 대만, 홍콩, 싱가포르등동아시아신흥공업국들밖에없었다. 경상 GDP를기준으로한세계경제의성장에대한중국의기여율은 2003년 14.8% 로미국의 37.0% 보다는낮지만일본과는같은수준을기록하고있고, 유럽연합 (EU) 의 7.4% 보다훨씬높은기여율을보이고있다. 한편구매력지수를기준으로하면중국의세계경제성장에대한기여도는 23.5% 로미국의 18.6% 와일본의 5.3% 를훨씬앞지르고있다. 경제규모의빠른성장을바탕으로 1인당소득수준도급속히신장되었다. 중국의 1인당 GDP는 1978년 379위안 (154달러) 에서 2003년 9,101위안 (1,099달러) 로증가하여, 개혁 개방을시작한지 25년만에 13억국민의 1 인당평균소득이 1천달러규모의중위권경제에진입하였다. 인구성장률이 1~2% 범위를가질때이러한빠른성장은연 6% 이상의 1인당실질소득의증가, - 1 -
또는매 10년마다 2배의성장을의미한다. 과거 1978년에서보면중국의 1인당소득은 5배로증가했다. 고도성장에따라농촌과도시주민의실질생활수준도크게향상되었다. 1978년의국민소득수준을기준으로 1998년의국내총생산은 21.5배, 1인당국내총생산은 16.9배, 농민 1인당순수입은 16.2배에이른다. 1인당실질국민소득이 2배로증가하는데걸린기간을비교해보면미국이 50년, 일본이 35년, 한국이고도성장시기에 17년이소요된데비해중국은 1980년부터 1995년까지 15년사이에실질소득의 4배성장을이룩하였다. 사회발전의목표도이전의 원바오, 즉밥먹는걱정을안하는상태또는기아의극복에서, 여유있는생활또는중산층사회로의도약을의미하는 샤오캉 사회로바뀌게되었다. 중국에서는모든국민이중류층의생활을누리는수준인샤오캉의기준을 1인당국민소득 800달러로상정해왔으나, 이미 2001년에 855달러를기록하여샤오캉수준을넘어선데다가 2002년에는 1,000달러선을넘어서게된것이다. 이는또한중국경제에있어소비형태와산업구조의변화가본격화되고있음을의미하는것이라고할수있다. 삶의질의많은주요지표들도소득과함께나란히오르고있다. 그러나소득분배와같은지표는악화되고있기도하다. 한편중국경제의성장을산업부문별로보면개혁의초기에는특히농업에서의생산성향상과산출물증가가매우중요한역할을하였다. 1978~84년사이에농업산출량은연평균 8.8% 의성장을기록했는데, 이러한성장은농가경영청부책임제와같은각종유인제도의성공에힘입은것이었다. 그러나경제성장이진행되면서농업의비중은상대적으로낮아진반면공업및서비스부문이매년 10% 이상의성장을지속해오면서그비중도점차확대되어왔다. 이러한성장에는물론자본축적등요소투입의증대도주요한요인이되었지만그보다는요소생산성의향상에기인한바가컸다. 즉중국에서개혁의중요한핵심가운데하나는경제를현대화시키기위하여기술도입을촉진하는것인데, 생산성의증가는바로이러한기술진보에힘입은것이다. 1978~99년사이중국 GDP의성장중겨우 10% 만이노동투입의증가로인한기여인반면자본투입의증가가성장에미친기여는 62% 에이른다. 성장에서노동의상대적으로작은비율은오늘날에중국의경제성장이충분히활용되지못함에영향을미친다. 또한자본의중요한역할은성장을낳기위해어떻게투자를배분시키는가의문제가중요하다. 중국성장의약 28% 는총요소생산성의향상에의한것으로추정된다. 생산성은장기적경제성장의기본요인으로서고려되어지고구조적개혁이심화되었던 1990 년대에중국자본의성장에따라가속화되었다. 높은생산성은같은양의투입물을 - 2 -
결합하여도자본과노동을모두효율적으로사용하여더많은산출물을얻는것을의미한다. 그러나자본도노동도만약시장이그들의가격결정과효율적배분을허락할만큼잘발달되어지지않는다면효율적으로배분될수없다. 그리고잘작동하는시장은잘작동되는제도를필요로한다. 중국의생산성의많은부분에서이점은제도발전과밀접히관련되어있는구조적조정에의해서직접적으로추적될수있다. 유사하게미래중국의성장은노동과자본의유연성향상뿐만아니라제도개혁의진전에의해서도결정될수있다. 소득의성장못지않게중요한성과는제도개혁에서나타난다. 중국은사회주의계획경제체제로부터시장경제로의전환이라는더큰목표하에서경제성장을추진해왔기때문에제도적변화가얼마나추진되었는가가개혁의성과를평가하는데중요한기준이된다. 제도개혁의핵심적인요소는역시시장화즉계획경제체제로부터시장기구로의자원배분기제 (mechanism) 의전환에서나타난다. 개혁 개방이전까지중국에서는거의대부분의상품과생산수단의거래가국가가지정한계획가격에의해이루어졌다. 그러나개혁이후국가지정가격과국가지도가격의비중이크게줄어들고시장가격에의한거래의비중이크게증가하였다. 경제개혁의추진과함께중국내부에서는가격개혁의방법에대해서도많은논의가있어왔는데, 그내용은흔히 ' 방조결합 ( )' 으로요약된다. ' 방 ( )' 은시장가격을허용하는가격개방을, ' 조 ( )' 는정부가가격을조정통제하는가격조정을의미한다. 공산품의경우 1978년에는 100% 가국가에의해결정되었으나 2003년에는오직 10% 만이국가에의해결정되었다. 농산물의경우에는같은해시장에의한가격결정비율이 96.5% 에이르렀다. 시장화와함께사유화, 즉공유제에기초한경제로부터사유제에기초한경제로의개혁도큰폭으로확대되어왔다. 부문별로보면공업부문의성장을선도한것은기존의국유 국영기업들보다는향진기업 ( ) 과사영기업및외국자본에기반을둔비국유기업이다. 개혁초기단계에서중국경제의성장에가장주요한기여를한것은향진기업이라고불리는농촌의소규모경공업들이었다. 1) 그러나 1980 년대중반에는개체기업이, 그리고후반부터는사영기업과외국인합작기업을포함 1) 향진기업이란중앙정부의통제로부터상대적으로독립된농촌지역 ( 鄕 鎭 ) 의중소기업을의미한다. 원래향진기업은 1950년대부터인민공사운동과함께사대기업 ( 社隊企業 ) 이라는이름으로만들어졌다가 1984년인민공사의해체와함께향진기업으로이름을바꾸게되었다. 그러나향진기업중에는사대기업처럼집체소유의기업만있는것이아니라개체기업이나사영기업등사적으로소유된기업도있고, 국유기업이나외자기업이함께참여하는혼합소유제기업도있다. 향진기업가운데서소유제적성격이집체소유에속하는향판기업 ( 鄕辦企業 ) 과촌판기업 ( 村辦企業 ) 을합쳐향촌기업이라고부르기도한다. - 3 -
하는기타부문의성장이현저하게나타나기시작하였다. 반면 1978년당시산업총생산에서 80% 를넘었던국유기업의비중은지속적으로하락하여 1985년에는 64.9%, 1991년에는 52.9%, 그리고 1999년에는 28.2% 를기록하는데그치고있다. 이러한사실은개혁에도불구하고국영부문에는여전히상대적비효율성이광범하게잔존하고있음을의미한다. 중국의개혁 개방에서사유화의속도는시장화나개방화에비해서더딘측면이없지않다. 이것은사유화가사회주의체제의근간인소유권제도와밀접하게연관되어있기때문이다. 그러나 1997년이후중국은주식회사제도의도입등과감한소유권제도의개혁에착수하고있다. 최근에는사유재산의보호를핵심내용으로하는민법제정과이를뒷받침하기위한헌법개정논의가본격적으로진행되고있기도하다. 따라서중국경제에서차지하는사영경제의비중은앞으로도더욱확대될것이다. 특히사영기업이나개체기업뿐만아니라최근에는향진기업을비롯한집체기업과국영기업에서도주식제및주식합작제가도입되는등중국경제전반에걸친사유화의확대는사영경제의발전에보다유리한환경을조성할것으로전망된다. 중국의제도개혁은대외경제부문에서도동시적으로이루어졌다. GDP에서차지하는무역의비중으로표시되는개방도는 50% 이상으로눈에띄게높아졌고, 관세수준도 10% 이하로낮다. 인도와브라질의개방도는여전히 30% 수준에머물러있다. 중국은또한많은해외직접투자 (FDI) 를수용하고있다. 많은공장과제조시설들이중국으로이전하고있다. 중요한것은이러한대외개방의확대가대내개혁과매우밀접하게연관되어있다는점이다. 중국의경제성장은개방을통한급속한수출의증대를바탕으로이루어져왔다. 1990~95년과 1995~2000년사이에중국의수출신장률은각각연평균 19% 와 11% 를기록하였다. 이는같은기간세계의평균수출증가율보다각각 2.4배와 2.2배높은증가율이다. 중국의개방정책은복잡한수입절차와무역통제의완화를실시한 1980년대부터서서히시작되었으나특히 1990년대에와서실질적인관세인하를포함한광범위한개혁으로가속화되었다. 수출과수입모두빠르게증가하였으며, 그결과세계전체에서중국이차지하는비율또한 1979년이후점진적으로상승하였다. 중국의세계경제로의통합은최근 10년간의경제발전에서가장두드러지는현상이다. 1979년중국의무역액은세계전채의 1% 에불과했으나 2003년에는 6% 를차지하고있다. 2003년세계수출증가 (15.5%) 에대한중국의기여율은 11% 로미국의 3.2% 와일본의 5.9% 의 2, 3배에달하고있다. 또한 2003년세계수입증가 (15.6%) 에대한중국의기여율은 - 4 -
11.5% 로미국의 10.3% 와일본의 4.5% 를역시크게상회하고있다. 이처럼급증하는중국의기여율에따라중국의경기변동이세계경제에미치는영향도커지고있다. 중국의경제개혁에서대외무역못지않게중요한요소는적극적인해외직접투자 (FDI) 의유치이다. 1978년대외개방정책을시행한이래중국은적극적으로외국인투자의유치에노력하였다. 특히대중국직접투자는 1991년에서 1993년사이에전례없는증가세를보이며크게증가했다. 이후증가세자체는주춤하였으나, 2001 년중국의 WTO 가입을전후하여다시크게늘어났다. 2002년에는전세계적인 FDI 감소세에도불구하고중국에대한 FDI는증가하였고중국은미국을제치고세계제1위투자수혜국이되었다. 2002년말현재중국은세계에서가장큰자본유입국으로서그규모는 527억달러에이른다. 전세계의 FDI 규모가감소하는가운데중국의유치액이계속증가하는원인은글로벌화와다국적투자경영의활성화및이에따른세계분업구조의변화속에서다국적기업이중국의저비용경쟁력과거대한시장잠재력을추구하는투자를계속확대하고있는데다가중국의 WTO 가입이후시장개방확대및제도개혁으로투자환경이개선되고있기때문으로평가된다. 2. 노동시장의변화 중국의인구성장률은 1990년대이후평균 1% 이하로줄어들고있다. 그러나생산가능인구의증가에기인하여노동력의성장률은 1.5% 로인구증가율보다높다. 경제활동인구 (15~64세) 의노동참가비율또한 1990년대말까지약 83% 로상승했는데이것은국제적기준에의하면더높은것이다. 이것은노동력구성에서농촌노동자의비중이높고이들의참가율이높기때문이다. 유연한노동시장은중국의경제정책입안자들에게근본적인난제가운데하나이다. 풍부한노동력이잠재적으로중국에서가장큰자산이라하더라도노동은현재비효율적으로배분되고있다. 이것은중국경제의구조적문제즉지역간, 도농간, 산업간재분배를가로막는장벽에서비롯된문제이다. 중국에서시장경제로의전환은농업에서분리된노동자들을제조업과서비스부문으로재배치하는과정을포함한다. 서비스부문의성장은정규고용의 19% 를차지하는사적경제의빠른성장에따라지나몇년간진행되어왔다. 2002년까지사적부문은새로운고용기회의 3/4를창출하였고, 이는진행되고있는국유기업의 - 5 -
구조개혁에의해만들어진수많은도시의증대된실업을해결하는가장중요한해결책으로보인다. 그러나농업에서서비스로의노동재배치는농촌으로부터도시지역으로, 또중소도시로부터대도시로의이동을제한하는호구 ( ) 제도에의해제약받고있다. 노동의제약된재배치는구조조정으로부터오는잠재적이익을제한할뿐만아니라농촌제조업과도시역양쪽의경제활동모두에비효율을유발한다. 이러한비효율은자원의도농간및도시간이동에더커다란유연성을통해서해결될수있다. 투자의지역적구성요소는많은산업에서왜자본의기여도가상대적으로노동에비해큰가를설명해준다. 경제성장에서자본축적의역할을고려할때, 투자의입지및부문별집중은발전의지역간도농간재분배의중요한결정요소이다. 자본을어떻게배분하느냐는문제는사회적수익률에장기적이고실질적인영향을미칠수있다. 이러한제약들로인해생산성증가의많은가능성들이이용되지못한채로남아있다. 개혁 개방이후중국의노동시장은상당한변화를겪고있다. 고용의성장은농촌보다는도시, 공공부문보다는사영부문에서, 그리고지역적으로는경제개발이먼저시작된동부연해지역에서주로나타났다. 국유기업및집체기업에서상실된고용은다음부문들에서보충되었다. 첫째는외자기업을포함한사영부문이다. 1995년에서 2000년사이사영부문은 2,500개의일자리를새로창출하였다. 더중요한것은비공식부문이다. 같은기간동안 8,000만명이건설, 자가노동자, 노점상등비공식부문에취업한것으로추정된다. 개혁에따른공공부문의고용감소에따라도시등록실업자는 1990년대중반이후빠르게증가하고있다. 1998년부터 2002 년사이에만약 2,400만명의국유및집체기업노동자들이일자리를잃었다. 중국노동부의통계에따르면등록된실업률은 1990년대에는약 2.5~3% 로상대적으로일정하지만 2002년에는 4.5% 상승하였다. 샤깡 ( ) 된노동자를고려하면도시실업률은 5% 를넘을것이다. 중국의독특한실업정책인샤깡은일반적인의미에서의해고와는다르다. 샤깡된인원은일자리자체는상실하지만여전히원래의기업과노동관계를유지하면서최대 2년동안기본생활비와주택, 의료, 연금등의혜택을받는다. 이러한방식으로노동자의기본적인삶을보장해줌으로써실직에따른개인적, 사회적충격을최소화하려는것이다. 그러나샤깡된노동자가늘어나면서이들에대한연금및복지제공은정부의재정지출에적지않은압박이되고있어, 1998년말현재전체샤깡노동자 877만명가운데 18% 인 158만명, 집체기업샤깡인원 251만명의 41% 인 102 만명이기본생활비를받지못하고있다고한다. 2000년말현재이들에게지급해야할연금적자는 37억위안에이르는것으로알려져있으며 2006년에는그규모가 4,500억위 - 6 -
안을넘을것으로추정된다. 2002년말현재도시지역실업자는공식적으로만 770만명에육박하고있으며, 국유기업개혁으로일자리를잃은샤깡근로자도 410만명이나된다. 샤깡노동자의상당부분은비정규직으로일주일에한시간이상일하므로 ILO 가이드라인에따른실업자로는구분되지않는다. 중국에서는각행정기구에등록한실업자만을실업통계에포함시키고있어서미등록자는물론일시휴직자나농촌지역실업자는통계에포함되지않는다. 따라서실제실업률은공식통계에비해매우높은것으로알려져있다. 일부에서는실업자수를최소 1,400만명에서최대 4,000만명까지추정하기도한다. 더욱심각한문제는앞으로이러한추세가보다심화되어가리라는전망이다. 지난 20년동안개혁에관한상당한진전에도불구하고국영기업들에는상당한잉여노동력이남아있다. 국영기업들의노동생산성은비국영부문에비해매우낮다. 만약국영기업의노동생산성이비국영부문의수준까지올리기위해서는약 1,000만명이상의노동자가해고되어야할것으로추산된다. 실업문제를더욱악화시키는것은농촌을떠나도시를유랑하는유동인구이다. 맹류 ( ) 또는민공조 ( ) 로불리는이유동인구의규모는무려 1억 2,000만명으로추산된다. 농촌으로부터도시로의인구이동이계속증가하는것은농촌의거대한잠재실업자들때문이다. 비농업부문에서의생산성을기준으로평가해보면농촌의잠재실업자는약 2억 7,500만명으로추산된다. 시준을도시노동자생산성의 1/3로평가하더라도농촌잠재실업자의규모는 1억 5,000만명에이른다. 중국의 WTO 가입도노동시장을압박하는한요인이다. WTO 가입으로인한고용상실은농촌의 1,300만명과도시의 150만명을합해약 1,450만명정도일것으로평가된다.(Prasad, 2004, p.57.) 결국새로운고용의창출이라는양적과제와교육, 기술훈련등을통한인적자본의육성이라는질적과제를어떻게동시에수행하느냐가앞으로중국노동시장개혁의관건이될것이다. < 그림 Ⅲ-1> 중국의도시등록실업자수와실업률 ( 단위 : 만명, %) - 7 -
자료 : 國家統計局, 中國統計年鑒, 각년도. 최근심각하게대두하고있는중국노동시장의문제점은수요와공급의불균형이다. 수급불균형의주요한원인은공급측면에서의인구증가와수요측면에서산업성장률의하락이다. 중국의출생률은점차감소하고있고자연증가율도점차감소하는추세를보이지만, 인구는여전히지속적으로증가하고있으며, 아직은높은수준인자연증가율고려한다면당분간은노동력공급도상당히높은수준을유지할것이다. 중국의산업구조상경제성장률이 8% 는유지되어야현재의실업률수준을유지할수있다. 중국은개혁 개방이후연평균 9.8% 라는고성장을지속하였고 WTO 가입이후에도연평균 10.3% 의고성장을유지하고있다. 그러나이러한성장세는 2007년이후점차하락하고있는추세이다. 여기에산업구조가고도화되면서성장률대비고용증가율은하락하고있다. 그런데성장세는하락하고있고산업은점차고도화되면서고용탄력성은낮아지고있다. 따라서앞으로늘어나는인구를수용하기위해서는더많은성장을이루어내거나고용이많이일어나는사업에적극적으로투자를하는등의정책적인대응방안이필요할것이다. < 그림 Ⅲ-2> 중국의출생률, 사망률, 자연증가율 ( 단위 : 만명 ) - 8 -
50 40 30 20 10 0-10 출생률사망률자연증가율 자료 : 中國國家統計局.(http://www.stats.gov.cn/) < 그림 Ⅲ-3> 중국의고용탄력성 자료 : LG 경제연구원, 중국실업문제의실태와시사점, 2009. 중국의공식실업률은 4% 대로낮게유지되고있다. 그러나앞에서도서술한것처럼중국의실업통계는농촌의고용문제를제대로반영하지못한다. 중국의농촌인구는 2013년기준 6억 2천만명으로총인구의절반에가깝다. 중국은넓은영토를가지고있지만경작가능토지는상대적으로부족한편이다. 농민인구는전체인구의절반에다다를만큼매우높지만 1인당경지면적은세계평균의 3분의 1에불과하다. 또한 1인당수자원점유량도세계평균의 4분의 1이다. 농촌인구는많고경지면적은부족하기때문에자연히잉여노동력이생기게된다. 이러한잉여노동력은도시로흡수되게되는데중국의경우농촌인구가도시로유입되는것을제한하 - 9 -
고있어서많은사람들이농촌에호적을둔채로도시에서일을하는데이들을가르켜농민공이라고한다. 2013년보도에따르면농민공의숫자는 1억 3천만명정도로추산된다.( 곽복선외, 2014, 337쪽.) 중국정부는공업부문의발전을위하여요소가격과농산물가격을인위적으로저렴하게하는정책을사용했다. 이로인해농촌및농업부문에서는비교우위의이용에심각한곤란을겪게되었다. 중국은개혁 개방이후도시화와공업화를빠르게이루기위해서는도시노동자들의임금수준을낮게유지하는것이필요하였기때문에중국정부는농산물가격을제한하는정책을지속적으로실시해왔다. 2004년이후농산물가격에도완전한자율화가이루어지기는하지만이미도시와농촌의격차는상당히벌어진상태이다. 이처럼도시를위한자본공급처로농촌을활용했지만농촌에대한투자는적극적으로이루어지지못했다. 농촌소득의확대를위해서필요한사회기반시설과농업생산력증가를위한투자가이루어지지못했고, 이역시농가의저소득, 도시와의소득격차로이어지게되었다. < 그림 Ⅲ-3> 중국의도농간소득격차 ( 단위 : 위안, 배 ) 25000 20000 15000 10000 5000 0 1978 1985 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2 009 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 도시 1 인당평균수입농촌 1 인당평균수입도시 / 농촌 자료 : 中國國家統計局.(http://www.stats.gov.cn/) 도시와농촌의소득격차확대는농촌주민들로하여금고용과소득을찾아도시로이동하게만드는강력한유인이되었다. 그러나 1958년 < 중화인민공화국호구등기조례 ( )> 의제정이후중국은엄격한호구제도 ( ) 를취하고있기때문에노동력의이동이자유롭지못하다. 호구제도또는호적제도 - 10 -
란주민들을농촌호구와비농촌호구로구분하여거주와직업선택등에서제한을가하는것이다. 농촌호구를가진농민들은공식적으로도시에서직장을구할수도도시에거주할수도없다. 호구제도의핵심내용은농촌호구와도시호구를구분하여, 농촌인구가임의로도시로이동하지못하도록하는것이다. 이러한정책의목적은근본적으로는통제의강화및노동력의이동제한이라는데있지만, 다른한편으로는베이징, 상하이등도시과밀화에따른문제점들을사전에예방하려는측면도있다. 호구제도로많은농촌인구가호구는여전히농촌에둔채비공식적으로도시부문에서취업하고있는데, 이들이바로농민공 ( ) 이다. 농민공문제는중국의농촌문제와노동문제가혼재된매우특수한문제이다. 1960~78년사이에중국에서성간노동력이동은 2,500만명에불과하였다. 그런데제4세대지도부가출범한 2004년경에는자신의호구와다른성의도시에취업하고있는농민공의수가 1억 2,000만명으로보고되었다. 이는전체인구의 10%, 농촌인구의 24% 에달하는규모이다. 2009년현재에는그규모가 1억 5,000만명을넘을것으로추산되고있다. 정부의엄격한제재에도불구하고농촌잉여노동력의도시이주는막을수없었다는것이다. 여기에호구제도에의한각종제약은농촌의잉여노동력이도시로진입하는것을제한하는원래의목적과다른부작용을낳기도하였다. 가령도시호구가없기때문에농민공들은의료, 보험, 연금그리고다른사회복지서비스혜택을받을수없는것도큰문제가되었다. 이처럼농민공문제가이른바 민공황 ( ) 현상으로불리면서심각한사회적쟁점으로대두하자중국정부도농민공에대한차별을축소하고농민공의복지를증진시키기위한정책들을추진하게되었다. 농민의도시취업을제한하는각종규제를폐지하고, 농민공에게주택, 의료, 교육등사회서비스를제공한다는것이다. 그런데여기서주목할사실은정확하게말하면농민공정책에서나타난최초의변화는이미 1997년부터시작되었다는사실이다. 1997년 6월, 국무원이발표한 < 소도시호적관리개혁시범방안 ( )> 이그것이다. 다만이때까지는아직호구제도의전면적인개혁이라기보다는일부개선, 즉소도시 ( ) 에한하여호구를개방한다는것이었다. 물론농민공정책의변화가본격적으로나타나는것은대체로후진타오 ( ) 를비롯한제4세대지도부가출범하면서부터이다. 과학적발전관과조화로운사회건설을새로운지도이념으로제시한후진타오정부는농민공문제에서도각종의권익보호정책을실시하고호적제도의개혁과 노동계약법 의제정등과같은일련의정책변화를추진하였다. 이에따라 2003년이후중국정부의농민공정책은 관리위주에서관리및서비스병행 ( - 11 -
) 으로전환하게된다. 구체적으로는 2003년 1월국무원은농민공의취업에대한불합리한제한취소, 농민공임금삭감및체불문제해결, 농민공직업훈련, 농민공자녀의공립학교취학허용, 농민공에대한관리강화등을지시하고, 2004년 1월 1 일부터시행하기로하였다. 또 2004년 7월에는농민의도시취업에대한차별규정과불합리한비용징수를폐지하는통지를하달했다. < 농민공문제의해결을위한국무원의견 ( )> 은 1 공평하게대우하고, 차별없이대한다 (, ) 2 서비스를강화하고, 관리체계를완성한다 (, ) 3 총괄적인계획을수립하고, 합리적으로지도한다 (, ) 4 구체적상황에따라계획을세우고, 세부적으로지도한다 (, ) 5 현실에기반을두고, 미래를내다본다 (, ) 라는 5개원칙을통해도시주민과동등한농민공대우를위한정책으로의전환을표명하였다.( 이민자, 2007, 84-87쪽.) 그런데중국정부의호구제도및농민공정책에서의변화를단순히농민공들의불만으로인한사회적갈등을해소한다는정도의목적에서만평가하기는어렵다. 앞에서도말한것처럼호구제도의유지는사회주의체제하에서의주민통제라는목적과함께다른한편으로는노동력의효율적배분이라는목적이있다. 즉농촌주민의도시이주로인한고용과소득의불균형을사전에막고자했던것이다. 그러나사회주의경제체제가종식되고개혁 개방정책이추진된이후로, 공식적으로는불법이었으나막대한농민공의공급은도시근로자의임금수준을낮추고공업부문이필요로하는노동력을원활히공급하는역할을수행해왔다. 그럼에도 2000년대들어중국정부의농민공정책에서뚜렷한변화가나타나는것은, 빈민정책이나복지정책의차원을넘어중국경제가노동력공급에서새로운문제에직면하고있음을암시한다. 즉도시부문의노동력수요는지속적으로증가하고있는반면농촌으로부터의무제한노동력공급이한계에이르자보다적극적인노동력수급정책이필요해진데대한대응책이라는것이다. 그러나농민공문제를도시부문의노동력공급이라는차원에서만접근해서는도농격차로불리는중국경제의현안을해결하기어렵다. 물론 2006년제11차 5개년규획이후농민공문제에대한중국정부의정책변화에는사회주의신농촌건설이라는국정운영목표에따라농촌잉여노동력의도시이주를촉진하여농촌의소득증대를도모하고있다는측면도있다. 앞으로도농격차의해소와농촌주민의복지증진을위해서는농업생산성을향상시킴으로써농촌주민의소득을증대시킬수있는보다적극적이고전향적인정책개발이필요할것이다. - 12 -
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