녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 2013. 11. 선임연구위원 선임연구원 노희진 김규림
序 言 지구온난화현상에의한기후변화는인류미래의불확실성을증폭시키고있습니다. 지구온도의상승, 해수면의상승, 예기치않은강력한태풍의발생등과같은기후변화현상은많은인적 물적피해를야기시키고있습니다. 지구온난화를유발하는대기중온실가스가산업혁명이래화석연료 ( 석탄, 석유, 가스 ) 의연소, 산림파괴등인간의여러활동에기인하여크게증가하였으며, 이증가속도는최근크게빨라지고있습니다. 특히, 기후변화이슈는개발도상국의경제발전과도밀접한관련이있습니다. 선진국은산업화를이루기위해, 화석연료를많이사용하여과거에많은온실가스를배출한바있습니다. 개발도상국도산업화를통한경제발전을이루기위해서고효율 저비용의에너지가필요한데, 온난화현상의심화로이러한고효율 저비용의에너지를사용하는데많은제약요인을가지게되었습니다. 이러한문제를포함한기후변화문제에적극대처하기위하여국제사회는 1988년 UN총회결의에따라세계기상기구 (WMO) 와국제연합환경계획 (UNEP) 에 기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 을설치하였고, 1992년 6월유엔환경개발회의 (UNCED) 에서 UN기후변화협약 (UNFCCC) 을채택한바있습니다. UN기후변화협약은지구온난화방지를위하여모든당사국이참여하되, 온실가스배출의역사적책임이있는선진국은차별화된책임을부과하는것을기본원칙으로정하고있습니다. 대부분의개도국은천연자원에의존적인경제구조를지니고있으며, 빈곤타파를위한산업화추구과정에서불가피하게온실가스를배출할수밖에없는입장에있습니다. - i -
이러한문제를해결하기위하여개도국은선진국의자금및기술지원의필요성을제기하고있습니다. 이러한차원에서다양한기후변화관련국제기금이설정되어운영중에있습니다만, 규모나내용적인측면에서, 개도국의필요 (needs) 를만족시키면서온실가스배출을감축시키는데는한계가있어왔습니다. 보다종합적이고체계적으로개도국의온실가스감축및적응활동을지원하기위하여코펜하겐당사국총회와칸쿤당사국총회를거쳐녹색기후기금 (Green Climate Fund) 의설립이결정되었고, 2012년 10월녹색기후기금의사무국의위치가한국의인천송도로결정된바있습니다. 그러나여전히선진국의재정지원과관련하여서재원및운용방식등에대해서선진국과개도국의대립이지속되고있으며, 이에대한협상및조율은향후 GCF의발전을위한큰과제라고할수있습니다. GCF는환경분야의세계은행 (World Bank) 으로불리울정도로향후운용규모의확대가예상되며, 지원대상은기후변화의적응및온실가스의감축에초점을맞추고있습니다. 우리나라가이를잘활용하면국가적으로도크게이득이될것으로생각됩니다. 전문가들의지혜를모아, GCF가잘발전할수있도록여러관련방안들을제시할필요가있습니다. 또한국내금융기관들을비롯하여서비스제공기관들도미리 GCF를잘활용할방안을마련하고이에대한대비도해나가야될것입니다. GCF 사무국 (secretariat) 을한국에유치하면서, 우리나라가갖는부담도있습니다. 이러한부담이상으로, GCF를활용하는방안을강구해야될것입니다. 특히, GCF는민간분야와의협조를강조하고있습니다. 공적인자금의지원에한계가있기때문에민간자금을적극적으로끌어들이기위해 PSF(Private Sector Facility) 를 GCF 내부에도입할예정으로 - ii -
있습니다. 우리나라금융기관의개발도상국진출에도중요한기회가될수있을것입니다. 본보고서에서는 GCF의특성을파악하고, 이러한특성에맞는재원조달및운용방안과, 국내금융기관의활용방안을제시하고있습니다. 아무쪼록이보고서가 GCF의발전과활용에일조를할수있기를기대합니다. 이보고서를작성한자본시장연구원의노희진박사와김규림선임연구원께감사를드립니다. 또한훌륭한조언을해준유종민박사께도감사를드립니다. 마지막으로본보고서의내용은연구진개인의의견이며자본시장연구원의공식의견이아님을밝혀둡니다. 2013 년 11 월 자본시장연구원 원장김형태 - iii -
목 차 Executive Summary ⅹⅲ Abstract ⅹⅷ Ⅰ. 서론 3 1. 연구배경 3 2. 연구체계및목적 6 Ⅱ. GCF 설립배경및과정 9 1. GCF 설립배경 9 2. GCF 설립과정 18 Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 31 1. 기존국제기후기금 31 2. GCF 논의사항및특성 52 Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 79 1. 공공부문 79 2. 민간부문 83 - v -
Ⅴ. GCF 관련향후정책방안 115 1. 국내금융기관및서비스산업의활용 115 2. 국내저탄소산업기술개발단지조성 117 3. 탄소배출권거래시장과의연계 118 4. 향후국제녹색은행형태로 GCF 체계개편검토 119 5. 기타활용방안강구 120 참고문헌 125 - vi -
표목차 < 표 Ⅱ-1> 1986~2005년대비시나리오별미래기후전망 11 < 표 Ⅱ-2> 1986~2005년대비 21세기말우리나라기후변화전망 13 < 표 Ⅱ-3> 2010~2050년지역별연간기후변화적응비용 15 < 표 Ⅱ-4> 개도국연간기후변화대응비용추정액 16 < 표 Ⅱ-5> 코펜하겐재원지원에관한국가별 입장 20 < 표 Ⅱ-6> GCF 유치를위한패키지지원비교 25 < 표 Ⅲ-1> 제 5차국가공여재원조성기간분야별예산배정 35 < 표 Ⅲ-2> LDCF 국가별공여금액 41 < 표 Ⅲ-3> SCCF 국가별공여규모 43 < 표 Ⅲ-4> 2011년도 SCCF 재원조달분야별공여규모 44 < 표 Ⅲ-5> CTF 주요성과지표 48 < 표 Ⅲ-6> PPCR 주요성과지표 49 < 표 Ⅲ-7> 선진국의단기재원공약이행현황 53 < 표 Ⅲ-8> AGF 논의장기재원조성방안 57 < 표 Ⅲ-9> GCF 설계를위한위임사항 60 < 표 Ⅲ-10> 상설위원회의역할 61 < 표 Ⅲ-11> GCF 설계위원회구성 62 < 표 Ⅲ-12> GCF 사무국의기능 63 < 표 Ⅲ-13> PSF 활동및운영과관련된이슈 66 < 표 Ⅲ-14> 개발도상국에서완화와적응부문 PSF투자에대한금융과기술적지원시고려요인 67 < 표 Ⅲ-15> PSF 목적에대한옵션논의사항 68 < 표 Ⅲ-16> PSF 결과영역 (result area) 에대한논의사항 69 - vii -
< 표 Ⅳ-1> 국가별 GDP 규모 80 < 표 Ⅳ-2> 국가별 GHG 배출량및기준연도이후감축비율 81 < 표 Ⅳ-3> 프로젝트단계별민간참여자지원가능분야 86 < 표 Ⅳ-4> PSF와의협업가능분야 87 < 표 Ⅳ-5> 신용보증제도의유형별비교 91 < 표 Ⅳ-6> 보증의종류 93 < 표 Ⅳ-7> 요즈마펀드추진경과 94 < 표 Ⅳ-8> SBIC의종류 100 < 표 Ⅳ-9> 완화와적응의비교및사업영역 107 < 표 Ⅳ-10> 투자모델별비교 111 < 표 Ⅴ-1> 북한 ODA현황 121 - viii -
그림목차 < 그림 Ⅱ-1> 개도국기후변화대응지원을위한금융및투자흐름 18 < 그림 Ⅲ-1> CIF 구성 46 < 그림 Ⅲ-2> GCF의구성 58 < 그림 Ⅲ-3> GCF의지원범위 75 < 그림 Ⅳ-1> 모태펀드운용구조 90 < 그림 Ⅳ-2> 요즈마펀드운용구조 96 < 그림 Ⅳ-3> 미국중소기업정책금융제도구조 97 < 그림 Ⅳ-4> SBIC 업무흐름도 102 < 그림 Ⅳ-5> SIB 자금및서비스운용흐름 105 - ix -
약어표 ADB AfDB AGF CDM CEO CER CIF COP CTF DAC EBRD FAO FIP GCF GDP GEF GHGs GNI GP IBRD Asian Development Bank African Development Bank High level Advisory Group on Climate Change Financing Clean Development Mechanism Chief Executive Office Certified Emissions Reduction Climate Investment Fund Conference of Parties Clean Technology Fund Development Assistance Committee European Bank for Reconstruction and Development United Nations Food and Agriculture Organization Forest Investment Program Green Climate Fund Gross Domestic Product Global Environment Facility Greenhouse Gases Gross National Income General Partner International Bank for Reconstruction and Development - x -
IFAD IFC IGB IPCC LDCs LDCF LP MDB MICE MRV NDA NGO ODA OECD OCS PEF POPs PPCR PSF RBM RCP REDD SBA SBIC International Fund for Agricultural Development International Finance Corporation International Green Bank Intergovernmental Panel for Climate Change Least Developed Countries Least Developed Countries Fund Limited Partner Multilateral Development Bank Meeting, Incentive, Conference, Exhibition Measuring Reporting Verifying National Designated Authorities Non-government Organization Official Development Assistance Organization for Economic Cooperation and Development Office of Chief Scientist Private Equity Fund Persistent Organic Pollutants Pilot Program for Climate Resilience Private Sector Facility Risk-Based Management Representative Concentration Pathways Reducing Emission from Deforestation and Degradation in Developing countries Small Business Administration Small Business Investment Companies - xi -
SCCF SCF SDR SIB SIBIO SIDs SREP STAP TSU UNCED UNDP UNEP UNFCCC WMO Special Climate Change Fund Strategic Climate Fund Special Drawing Rights Social Impact Bond Social Impact Bond Issuing Organization Small Island Developing Countries Scaling Up Renewable Energy Program in Low Income Countries Scientific and Technical Advisory Panel Technical Support Unit United Nations Conference on Environment and Development United Nations Development Programme United Nations Environment Programme United Nations Framework Convention on Climate Change World Meteorological Organization - xii -
Executive Summary 개발도상국의기후변화대응을위한자금지원을위해녹색기후기금 (Green Climate Fund: GCF) 이 2013년 12월 4일공식적으로출범한다. GCF의사무국은 2012년 10월제2차 GCF 이사회에서한국의인천송도에위치하기로결정되었다. 한국은사무국유치국가로서, GCF의발전을위해노력해야되고, 국내금융기관등관련기관들은국내에위치한 GCF를잘활용할방책을강구해야된다. 본보고서에서 GCF의설립배경및과정과기존의국제기후기금을살펴보고 GCF의특성을파악한다. 기후변화에대응하기위해개발도상국은막대한자금을필요로하며, 선진국의공적자금지원만으로는한계가있다. 재원의조성과운용이 GCF의핵심사항이다. 이러한점을고려하여 GCF는 PSF(Private Sector Facility) 를 GCF 내에설립하여민간자금을가능한많이기후변화관련개발도상국의사업에참여시키려한다. 이러한측면에서, 공적자금과민간자금의기존의공동재원조성 (co-financing) 모델을살펴보고, GCF에주는시사점을파악한다. 마지막으로관련향후정책방안을제시하고자한다. 기후변화로인하여지구촌의지속가능성이위협받고, 경제적으로도막대한손실이예상되어, 기후변화를위한전세계적인노력이필요한데, 산업화에성공한선진국과산업화가필요한개발도상국의입장이서로다르다. 이러한입장을반영하여, UN기후변화협약 (UNFCCC) 제3조 1항에 공통의그러나차별화된책임 (common but differentiated responsibilities) 을명문화하고있다. - xiii -
기존의지구환경기금 (GEF) 등국제기후기금이존재하나, 지원규모, 대상, 책임분담등의측면에서기후변화문제를해결하기위해서는충분하지못하다는인식하에, 포괄적이고종합적인기후변화대응체계구축이필요하게되어, 새로운기후기금에대한논의가시작되었다. GCF의설립과정을간단히살펴보면, 새로운기후기금조성의논의가 2009년코펜하겐당사국총회에서시작되어, 2010년칸쿤당사국총회에서 GCF 조성논의가본격화되고, 장기재원으로 2020년까지연간 1,000억달러의재원조성이논의되었다. 2011년더반당사국총회에서 GCF 설립을위한설계위원회의최종보고서가채택되어 GCF가실제적으로출범하게되었다. 2012년 10월에열린 GCF 2차이사회에서인천송도가사무국유치도시로결정되고, 2012년 12월도하당사국총회에서 GCF 사무국의한국유치를승인하였고, 2013 년 12월 4일인천송도에서 GCF가공식출범할예정이다. 주요다자환경기금으로는 GEF 체계하의 GEF 신탁기금 (Trust Fund), 최빈국기금 (LDCF), 및특별기후기금 (SCCF) 이있고, 세계은행 (World Bank) 이주도하는기후투자기금 (Climate Investment Fund) 및적응기금 (Adaptation Fund) 등이있다. 이러한기금들은규모나지원대상의측면에서기온상승을섭씨 2 이내로억제하려는국제적목표를달성하기에는턱없이부족하다. IEA(2012) 에따르면, 기온상승을섭씨 2 이내로억제하기위해서에너지분야에만 2012~2050년사이에 36조달러가필요할것으로예상하고있다. 즉, 연간 1조달러가필요하다는의미이다. - xiv -
WEF(2013) 는감축부문에만연간 5조 7,000억달러가필요한것으로추산하며, CPI(2012) 는연간세계의기후자금 (climate finance) 의규모를 2010~2011년평균 3,640억달러로추산하고있다. 즉, 기후변화에대응하기위해필요한자금규모에비해현재동원되는자금은매우부족한상태이다. 기후변화로인한개도국의감축및적응사업을적극지원하기위해새로운기후기금인 GCF가출범하게되었다. 2020년까지연간 1,000억달러규모의장기재원이조성되어상당한부분이 GCF 를통해지원될것이다. GCF는민간과의보다원활한협업을하기위해 PSF를구상하고있다. 향후목적, 결과분야, 활용방식, 성과지표, 설립방식등에관한논의가진행될것이다. 기존의국제기후기금과현재까지논의된 GCF 관련사항을살펴보면, GCF는다음과같은특성을갖는다. 첫째, 세계최대의종합적인기후변화특화기금으로발전할가능성이있다. 둘째, 선진국과개발도상국의기후변화이슈에관한타협기구로발전될수있다. 셋째, 수원국의국가개발전략에일조할수있다. 넷째, PSF를통한민간의참여활성화가도모될것이다. 다섯째, 지원의규모와범위가크게확대될것이다. 향후지원의개념에서민간이참여하는투자의개념으로기후변화관련산업이발전해나갈것이다. GCF의발전을위해무엇보다중요한일은재원조성과운용을원활히하는일이다. 현재이부문에관해 GCF 이사회등에서논의되고있지만, 장기적으로지속가능한선진국에대한할당기준을선진국과개발도상국의합의하에설정하는것이필요하다. - xv -
이러한논의가운데우리나라에유리한기준을설정하기위한노력이필요하다. 예를들어, 배출권거래법제가완비된국가에대해서는재원공여부담완화를제시해볼수도있다. 민간재원의투입확산을위한 PSF의기능과구조에대한다양한논의가 GCF 이사회에서논의중이다. 가능한많은민간재원을참여시킬수있는구조설정이필요할것이다. 국가및사회적으로투자필요성은높으나공적자금의부족으로민간부문과협업을하여공동으로재원조성을하는다양한투자모델이있다. 이를검토하여 GCF의활용가능성을검토한다. 모태펀드모델 ( 한국형 ), 요즈마모델 ( 이스라엘형모델 ), SBA 모델 ( 미국형모델 ) 및 SIB 모델 ( 영국형 ) 등을살펴보고, GCF의활용가능성을검토한다. 향후 SIB 모델을적극적으로검토할필요가있다고생각한다. 즉, 개발도상국이자발적으로기후변화프로젝트를진행하고일정성과가있다고판단되면, GCF가사후에지원해주는구조이다. 효과나효율성측면에서적극활용을고려해해볼만하다. 마지막으로 GCF 관련향후정책방안을제시한다. 첫째, 국내금융기관및서비스산업의새로운사업기회를창출하도록한다. 특히국내금융기관은개발도상국에대한진출기회를모색하고새로운사업기회를발굴할수있을것이다. 국제기구에대한법률, 회계자문및기타컨설팅등서비스제공사업을개발하고확대발전시켜나가야될것이다. - xvi -
둘째, GCF와공동으로국내저탄소산업기술개발단지를조성하여, 여기서개발된기술을개발도상국에지원하는방안을강구한다. 셋째, 탄소배출권거래시장과의연계를통해 GCF 재원마련과더불어탄소배출권저감을추구해야할것이다. 이를위하여, 탄소배출권거래시장을운영하여배출을스스로줄이는국가에대하여국제협약으로인센티브를제공해줄수있을것이다. 예를들어, 무역거래시배출권거래제도도입국가에대하여관세혜택등을제공할수있을것이다. 넷째, 향후 GCF를국제녹색은행 (International Green Bank: IGB) 과같은환경분야의세계은행으로발전시키는방안도장기적으로검토할필요가있다. 국제금융사회에서보다쉽게자금을조달하기위한구조와성격을검토해나갈필요가있다. 다섯째, 가능한많은국내인력이 GCF에취업하여기후변화전문가를육성하는기회로활용하고, 또한 GCF는최빈국을우선지원할것이므로, 북한의기후변화프로젝트를개발하여 GCF을활용할수있는방안을강구할필요가있다. - xvii -
Abstract Strategies of developing GCF The Green Climate Fund(GCF) will officially launch on December 4, 2013 to support developing countries coping with climate change. The GCF secretariat will be located in Songdo, Korea. As the host country, Korea must help to develop GCF. Accordingly, Korea s financial organizations and other relevant institutions should find ways to support GCF. In this report, we look at the background behind GCF's establishment, and review existing global climate funds to find key characteristics of GCF. The cost of combating climate change is astronomical, and developing countries cannot tackle the issue of climate change with the public fund support from developed countries alone. GCF plans to establish a private sector facility(psf) within GCF so that as many private funds as possible can participate in developing countries' climate change projects. This study analyzes the existing co-financing model and seeks implications for GCF. Lastly, the report suggests ways to develop and utilize GCF from Korea s perspective, which will be also helpful to GCF. Climate change has constantly threatened the earth's sustainability and is expected to cause significant economic loss. - xviii -
Although tackling climate change requires global-level actions, industrialized countries and developing countries do not have the same stance. This is why Article 3, Section 1 of UNFCCC stipulates that we share common but differentiated responsibilities. Despite the existence of Global Environment Fund(GEF) and other international climate funds, their limited fund size, investment targets, and responsibilities, etc., triggered discussions for the need of another climate fund. As a result, GCF was founded. In 2009, the Copenhagen Climate Change Conference of Parties(COP) initiated the discussion to put together a new climate fund. The discussion was substantiated at the 2010 Cancun Climate Change COP, which decided long-term financing of $100 billion per year to GCF until 2020. At Durban's 2011 COP, the final report by the Transitional Committee on the establishment of the GCF was adopted and GCF was finally established. In December 2012, the COP at Doha designated Korea as the host country of the GCF secretariat. Subsequently, GCF will be officially launched in Songdo, Korea on December 4, 2013. Major multilateral environmental resources include trust funds under the Global Environment Fund(GEF), the Least Developed Countries Fund(LDCF), the Special Climate Change Fund(SCCF), the World Bank's Climate Investment Fund(CIF), and the Adaption Fund(AF). All of these funds are not enough to limit global warming of two degrees Celsius due to their size and investment targets. - xix -
According to the IEA(2012), the energy industry alone needs $36 trillion which is around $1 trillion per year in order to control temperature rises within 2 degrees Celsius from 2012 to 2050. However, the CPI(2012) estimates 2010/2011 world climate funds annual average size to be approximately $364 billion. Therefore, the private sector s active participation is needed to alleviate public funds limitations. The new climate fund, GCF, was launched to actively support developing countries' emission cuts and adaptation to climate change. Through this fund, long-term funds worth of $100 billion per year will be raised until 2020. For more smooth collaboration with the private sector, discussions are under way to set up a private sector facility(psf), and its future goals, outcomes, utilization, performance index, and implementation procedures. Reflecting on existing world climate funds and discussions up to this point, GCF can be summarized by the following characteristics. First, it has the potential to advance and become the world s largest comprehensive climate change specialized fund. Second, it can effectively intervene in climate change-related negotiations between developing and developed countries. Third, it can provide support for recipient countries to devise their development strategies. - xx -
Fourth, private sector engagement can be catalyzed through PSF. Fifth, the scale and scope of funding will be enlarged greatly. Henceforth, this will transform the financing concept of the climate change industry from public support-based to private participation-oriented. For the successful GCF, one of the most important objectives is to orchestrate fund raising. This is being discussed by the GCF board. The issue is to reach an agreement between developed and developing countries on a long lasting allotment standard for developed countries. Other contribution to reduce emission needs to be considered. For example, suggestions can be made to alleviate funding obligations to countries that already have emission rights trade laws. Various ways are being discussed at GCF to increase private sector engagement through PSF s engagement. There is a strong need to implement a structure to attract private financing as much as possible. There are various private-public co-financing investment models for areas that have high investment demand but insufficient public supply. The feasibility of using PSFl for these areas should be examined. In this report, we review Korea s fund of fund model, Israel s Yozma fund model, the US SBA model, and the UK s SIB model in order to seek how to develop GCF. - xxi -
We believe that the SIB model can be usefully applicable in the future. For example, GCF can apply the post-support structure where support is provided after developing countries show progress in its climate change project. In terms of both efficiency and effectiveness, it is highly recommended to apply this model. We also need to find ways to encourage domestic institutions to participate more and develop GCF hosted in Korea. Here are a few suggestions. First, new business opportunities should be created for Korea s financial institutions and service industry. Especially, Korean financial institutions should search for opportunities to enter developing countries and discover new business opportunities there together with GCF. Also necessary is to develop and advance legal, accounting, and other consulting services for GCF. Second, it is desirable to build with GCF an industrial district to develop low-emission technologies, and provide those new technologies to help developing countries. - xxii -
Third, GCF can get some contributions from emission trading system. In order to expand the trading, incentives should be provided to countries that operate carbon emission rights trade markets for emission cuts. For example, those countries could enjoy lower tariffs. Fourth, a long-term plan to develop GCF into an environmental World Bank such as the International Green Bank (IGB) needs to reviewed. It is necessary to continue to study which structure and characteristics are suitable for international private financing. Fifth, more people in Korea should be encouraged to work at GCF and nurtured as climate change professionals. Also, GCF should prioritize least developed countries. We should seek ways to utilize GCF for a climate change project for North Korea. - xxiii -
Ⅰ. 서론 1. 연구배경 2. 연구체계및목적
I. 서론 1. 연구배경 지구온난화를유발하는대기중온실가스 (Greenhouse Gases: GHGs) 가산업혁명이래화석연료 ( 석탄, 석유, 가스 ) 의연소, 산림파괴등인간의여러활동에기인하여크게증가하였으며, GHGs 농도의상승속도는최근 2만년동안전례가없는것으로나타나고있다. 온실가스로인한지구온난화로인하여지구표면온도는지난 100년간 0.74±0.18 상승하였으며, 지구평균해수면은 1961~1993년간매년 1.18mm씩상승하고있다. 이러한지구환경변화는남극지대기온상승, 빙하감소, 홍수, 가뭄및해수면상승등이상기후현상에의한자연환경적변화뿐만아니라사회경제적으로영향을미칠것으로예상되고있으며, 이러한문제를해결하기위한다양한활동이요구되는시점이다. 한편기상이변과대체에너지필요성증대에따라기후 에너지산업의중요성이부각되면서새로운기술을기반으로기후및에너지산업의규모가증대하고있다. 기후변화에관한정부간협의체 (Intergovernmental Panel for Climate Change: IPCC) 는 2050년까지세계에너지공급량중태양, 풍력등재생가능에너지에의한공급량이최대 77% 까지확대될것으로전망하는등기후변화대응에핵심적인역할을강조하고있다. 1) 2008년세계 1차에너지공급에서바이오매스, 수력, 풍력, 태양, 지열, 바다등 6가지재생에너지가차지한비율은 12.9% 에달하며, 전력공급에서재생가능에너지의비중은 19%( 수력 16%, 나머지 3%), 수송연료로는바이오연료가 2% 가량차지하고있다. 또한난방연료의경우전통바이오매 1) IPCC(2011)
4 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 스, 현대식바이오매스, 태양열과지열등의재생에너지차지비중이 27% 에달한다고보고하고있다. 2009년에는세계금융위기의여파에도불구하고전년도대비풍력은 32%, 수력 3%, 태양광 53%, 지열 4%, 태양열온수공급및난방은 21% 증가하였으며, 수송연료에서바이오연료가차지하는비중역시 2009년 3% 로늘어났다. 즉, 재생가능에너지의성장속도가높은추세로, IPCC(2011) 은각국정부의정책노력에따라 2050년까지세계에너지공급량중최대 77% 가태양, 풍력등재생가능에너지로부터공급되어, 기후변화대응의핵심적인역할을할것으로전망하고있다. 이러한재생에너지확대에필요한투자비용은 2020년까지 1조 3,600억 ~5조 1,000억달러로추산되며, 2012~2030년까지 1조 4,900 억 ~7조 1,800억달러에이를것으로전망하고있다. 이와더불어다양한신재생에너지기술산업에대한투자가증가하고있다. 블룸버그 (Bloomberg) 는신재생에너지산업에대한투자가증가하고있는것으로보고하고있는데, 2004년 400억달러에서 2011년 2,790 억달러로약 8배이상증가하였으며, 2012년에는 2,440억달러로다소감소한투자가이루어지고있다고있다. 2) 지구온난화에따른기후변화에대처하기위하여국제사회는 1988년 UN총회결의에따라세계기상기구 (World Meteorological Organization: WMO) 와국제연합환경계획 (United Nations Environment Programme: UNEP) 에 IPCC를설치하였고, 3) 1992년 6월유엔환경개발회의 (United Nations Conference on Environment and Development: UNCED) 에서 2) Bloomberg New Energy Finance(2013) 3) IPCC는 1988년 WMO와 UNEP가공동으로기후변화문제에대처하고자설립된기구로현재세계 195개국이 IPCC 회원국으로활동하고있다. IPCC에서발간되는평가보고서는각국과학자들이참가하여기후변화추세및원인규명, 기후변화에따른생태학적, 사회경제적영향평가및그에대한대응전략을분석하고있으며, 이는기후변화에대한피해최소화및 UN기후변화협약 (UNFCCC) 정부간협상의근거자료로활용되고있다.
Ⅰ. 서론 5 UN기후변화협약 (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) 을채택하고있다. UNFCCC는지구온난화방지를위하여모든당사국이참여하되, 온실가스배출의역사적책임이있는선진국은차별화된책임을기본원칙으로정하고, 온실가스배출감축을통하여기후변화현상을완화 (mitigation) 하는데중점을두었다. 그러나최근기후변화에취약한개도국의적응 (adaptation) 에대한논의가부각되고있다. 대부분의개도국은천연자원에의존한경제구조를지니고있으며, 빈곤타파를위한개발및경제성장을추구하는과정에서불가피하게온실가스를배출할수밖에없다. 반면기후변화에대처하기위한물적 기술적자원이부족하기때문에효과적인환경보전을위한다양한활동에참여하기어려운경제구조를지니고있다. 이에대하여개도국은선진국의재정및기술지원의필요성을제기하고있으며, 국제기금및개별국가가다양한기금을설정하여기후관련프로젝트를지원하고있다. 이러한차원에서최근코펜하겐당사국총회 (Conference of Parties: COP) 와칸쿤 COP를거쳐녹색기후기금 (Green Climate Fund: GCF) 의설립이결정되었으며, 2012년 10월 GCF의사무국의위치는인천송도로결정되었다. UNFCCC 주도하에 COP와 GCF 이사회를통하여 GCF는 2020년까지연간 1,000억달러의재원을조성하며개도국온실가스감축과기후변화적응사업을지원하고, 기후변화관련프로젝트에무상원조, 양허성차관및다양한금융수단을활용할수있도록역할, 구조, 사업모델등다양한논의가진행되고있다. 그러나선진국의재정지원과관련된재원및운용방식등에대해서는선진국과개도국의대립이지속되고있으며, 이에대한조율이필요한상황이다.
6 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 2. 연구체계및목적 본보고서는온실가스감축과기후변화적응을위한기후특화기금으로설계된 GCF의설립배경과과정을살펴보며, 지구환경기금 (Global Environment Facility: GEF), 기후변화적응기금 (Adaptation Fund) 등기존의기후기금의내용을파악하여 GCF의특성을살펴보고자한다. 또한 GCF 발전의핵심이될재원조성및운용방안을살펴본다. 그리고사무국을유치한국가로서 GCF의활용및발전을위한정책방안을제시하고자한다. 동보고서는향후 GCF의성공적운영에기여하고자하며, GCF 이사회, UN 기후변화협상등에서논의될의제를개발하고, 국내금융기관과서비스제공기관이사업영역을확대하고 GCF의발전에기여하고자한다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 1. GCF 설립배경 2. GCF 설립과정
II. GCF 설립배경및과정 1. GCF 설립배경 인간활동에따른대기중온실가스농도의증가로인해기후변화가발생해왔다. 이러한기후변화는 현재진행형 인문제로자연생태계와인간 사회 경제활동에큰영향을미칠것으로예측되면서인류전체가대응해야할중요한과제의하나가되고있다. IPCC는 1990년이래매 5~6년간격으로기후변화평가보고서를발간하고있으며, 2007년채택한 4차평가보고서에이어 2014년 5차평가보고서를채택할예정이다. 2013년 9월스웨덴스톡홀름에서공개된 IPCC 제 5차평가보고서는약 6년간에걸쳐 130여개국에서약 2,500명의과학자가참여하였으며, 기후변화의원인, 기후변화전망등의내용을포함하고있다. IPCC는제4차평가보고서에사용된온실가스배출량시나리오 (Special Report on Emission Scenario) 대신, 제5차평가보고서를위해새로운온실가스시나리오인대표농도경로 (Representative Concentration Pathways: RCP) 를도입하였으며, 기후변화에대한인류의책임을최소 90% 로규정했던 4차보고서보다기후변화에대한인류책임을 95% 로상향조정하였다. 즉, 현재, 지구온난화는논란의여지가없을정도로명백하며, 기후변화는대기중의 CO 2 농도가주요원인으로 CO 2 농도는 2011년 391ppm으로산업화 (1750년) 이후인간활동에의해 40% 증가하였다. 지구온난화로인한지구평균기온은지난 133년간 (1880~2012년) 약 0.85 (0.65~1.06 ) 상승하였으며, 평균강수량의변화는뚜렷하지는않으나, 1901년이후북반구중위도육지에서강수량이증가했다. 또한지구의평균해수면은 110년간 (1901~2010년) 19cm(17~21cm) 상승하였으며, 지구
10 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 의빙상과빙하의양은줄고있다. 지난 34년 (1979~2012년) 동안북극해빙은연평균면적이 10년에 3.5~4.1% 의비율로줄어들었을가능성이높고, 남극해빙은 1.2~1.8% 의비율로증가했을가능성이매우높다고밝히고있다. 또한지역적으로예외가있지만, 지구대부분지역에서온난화된기후로인해건조지역과습윤지역의계절강수량차이가커지고, 우기와건기간의기온의차이도더벌어질것이다. 고위도와적도태평양의경우강수량이증가할가능성이매우높은것으로보고하고있다. 즉, 장기적인온난화의주요촉진요인은 CO 2 의총배출량이며, 온난화와 CO 2 배출량은상호비례관계로향후온실가스배출량에따라온난화정도를예측하고있다. 전세계적으로현재추세로저감없이온실가스를배출한다면 (RCP 8.5), 금세기말 (2081~2100년) 의지구평균기온은 3.7, 해수면은 63cm상승할것으로전망하고있으며, 온실가스저감정책이상당히실현되는경우 (RCP 4.5), 금세기말지구평균기온은 1.8, 해수면은 47cm 상승한다고전망하고있다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 11 < 표 Ⅱ-1> 1986~2005 년대비시나리오별미래기후전망 시나리오 RCP 2.6: 온실가스배출을당장적극적으로감축하는경우 RCP 4.5: 온실가스저감정책이상당히실현되는경우 RCP 6.0: 온실가스저감정책이어느정도실현되는경우 RCP 8.5: 현재추세 ( 저감없이 ) 로온실가스가배출되는경우 기온 ( ) 해수면 (cm) 2046~2065 년 2081~2100 년 2046~2065 년 2081~2100 년 1.0 (0.4~1.6) 1.4 (0.9~2.0) 1.3 (0.8~1.8) 2.0 (1.4~2.6) 1.0 (0.3~1.7) 1.8 (1.1~2.6) 2.2 (1.4~3.1) 3.7 (2.6~4.8) 24 (17~32) 26 (19~33) 25 (18~32) 29 (22~37) 40 (26~54) 47 (32~62) 47 (33~62) 62 (45~81) 자료 : IPCC(2013) 이러한기후변화는전세계적으로삶의기본요소인물, 식량, 생산, 건강, 토지와환경의이용등다양한부문에위협요소로작용하고, 경제활동, 인간의생활및환경에대한영향을미치므로경제적손실을야기할것으로예측된다. Stern(2006) 에서는지구평균온도상승시미칠수있는다양한경제사회적비용을보고하고있다. 기후변화에대하여아무조치도취하지않는다면매년전세계국내총생산 (Gross Domestic Product: GDP) 의 5% 이상의비용이소요되며, 200년안에세계경제규모가 5~20% 축소될가
12 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 능성이있는것으로경고하고있다. 반면온실가스감축에들어가는비용은 GDP의 1% 수준으로기후변화에관한강력한조기감축활동의편익이비용을초과할것이라고강조하고있다. 우리나라에서도기상청주도로 2012년최근 30년간남한과북한의관측자료및새로운기후변화시나리오를바탕으로 21세기한반도의미래기후변화를전망한바있다. 4) 이에따르면온실가스배출추세를현재수준으로유지할경우 (RCP 8.5), 21세기후반 (2071~2100년) 한반도기온은현재 (1981~2010년) 보다 5.7 상승하며, 21세기후반기평양의연평균기온이현재서귀포의기온과유사한수준으로상승하고, 강원도산간등일부산간지역을제외한남한대부분의지역과황해도연안까지아열대기후지대가될것으로분석되고있다. 한편, 전세계가적극적으로온실가스감축할경우 (RCP 4.5), 한반도기온상승을 3 로막을수있어기온상승속도는절반으로떨어질것으로예상되고있다. 연평균일최고기온과연평균일최저기온또한 RCP 4.5와 RCP 8.5 시나리오모두에서뚜렷한상승경향을보이며, 한반도의연평균강수량은시나리오모두에서공통적으로 21세기중반기이후자연적인변동을넘어뚜렷한증가경향을보일것으로예측된다. RCP 4.5 시나리오에서는현재연평균강수량대비 21세기후반기에는 16.0% 증가할것으로전망되며, RCP 8.5 시나리오에서는현재연평균강수량대비 21세기후반기에는 17.6% 증가할것으로전망되고있다. 폭염과열대야등기후관련극한지수는기후변화에따라더극적으로증가할것으로전망되는데, 폭염일수는현재한반도전체평균 7.3일에서온실가스고배출시 21세기후반에 30.2일로한달가량발생할것으로전망되며, 남한보다북한의기온상승, 폭염, 열대야, 호우증가가더클것으로분석되고있다. 4) 기상청 (2012)
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 13 < 표 Ⅱ-2> 1986~2005 년대비 21 세기말우리나라기후변화전망 구분 현재기후값 (1986~2005 년 ) 21 세기중반기 (2046~2065 년 ) RCP 4.5 RCP 8.5 21 세기후반기 (2081~2100 년 ) RCP 4.5 RCP 8.5 평균 한반도 11.3 +2.3 +3.3 +3.0 +5.9 기온 동아시아 - +1.9 - +2.4 - ( ) 전지구 - +1.4 +2.0 +1.8 +3.7 일최고기온 ( ) 16.8 +2.3 +3.3 +2.9 +5.7 일최저기온 ( ) 6.3 +2.4 +3.5 +3.2 +6.1 강수량 (mm) 1144.5 +13% +21% +20% +18% 폭염일수 ( 일 ) 7.5 +3.9 +7.4 +6.1 +24.4 열대야일수 ( 일 ) 2.6 +6.6 +13.2 +11.8 +37.2 호우일수 ( 일 ) 2.2 +0.9 +1.1 +1.0 +0.8 자료 : 기상청 (2012) 이러한기후변화로인한국내경제적영향에대한분석에따르면 2100년 4 이상의기온상승시우리나라의경제적피해는 2100년에 GDP의약 3% 수준으로 2100년까지누적피해비용총 2,800조원으로추정되고있다. 또한 No action 시나리오하국내적응정책추진시누적소요비용약 300조원인반면, 2100년까지누적피해비용은 2,800조원에서 2,000조원으로약 800조원이상감소하는효과를지니므로, 결국우리나라단독의적응정책은 500조원순편익을창출할수있는것으로보고하고있다. 더불어전세계가 2 안정화를위한적극적감축시우리나라의 2100년누적피해비용은총 580조원으로감소하고있는것으로보고하고있다. 5) 5) 한국환경정책평가연구원 (2012)
14 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 기후변화로인한대응비용을산정하는연구에서강조되고있는점은기후변화완화및적응비용이상당히높으며, 기후변화대응을위한조치를조기에실시할수록비용이감소한다는점이다. WEF(2013) 는지구온도를 2100년까지산업화대비 2 이내로상승하는것을억제하기위하여 2020년까지연간총 5조 7,000억달러의투자가가필요한것으로추산하고있다. 5조달러는수자원, 농업, 통신, 교통, 빌딩, 산업부문등에대한투자비용으로추산하고있으며, 7,000억달러는청정에너지인프라구축, 저탄소교통, 에너지효율성개선등녹색화를위해추가적으로소요되는비용이라고밝히고있다. Stern(2006) 에서는기후변화의영향이전세계적으로균등하게미치는것이아니라, 저소득국또는개발도상국에빠른속도로, 보다많은영향을미칠것이라고강조하고있다. 특히개도국은지리적불리성으로선진국보다평균적으로온도가높고, 강우량변동이심한지역에위치하고있으며, 온난화가가속화될경우기후에민감한농업에의존하는경제구조와불충분한보건과낮은수준의공공서비스, 저소득과취약성으로인하여적응이더욱어려운상태에놓인다고주장한다. World Bank(2010) 에서는개도국의기후변화적응비용을다양한부문과지역별로산출하고있는데, 2010~2050년기간중동아시아및태평양지역의연간기후변화적응비용이가장높고, 중동및북아프리카의비용이가장낮은것으로보고하고있다. 지역별로기후변화적응비용은동아시아및태평양의경우기반시설, 해안지대, 사하라이남및아프리카지역은물공급및홍수조절문제, 라틴아메리카및카리브지역은물공급및홍수조절그리고해안지대부문이높은것으로추정된다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 15 < 표 Ⅱ-3> 2010~2050 년지역별연간기후변화적응비용 구분 국가대기연구센터시나리오 ( 단위 : 10 억달러 ) 연방과학산업연구원시나리오 동아시아및태평양 21.7 17.9 유럽및중앙아시아 11.2 6.9 라틴아메리카및카리브 18.7 14.8 중동및북아프리카 2.4 2.5 남아시아 12.4 15.0 사하라이남아프리카 15.1 14.1 총합 81.5 71.2 주 : 2005년가격기준으로, 기후변화에따른지역내긍정적 부정적영향을모두정량화하여합산한수치임자료 : World Bank(2010) OECD(2009) 는산업화이전대비 2~2.5 상승시온난화비용은아프리카의경우 GDP 대비 -8.9~-0.8%, 동아시아및동남아시아의경우 -8.7~0.8%, 중앙아시아의경우 -4.2~-2.0%, OECD(Organization for Economic Cooperation and Development) 유럽의경우 -2.8~0.1%, 북아메리카의경우 -1.8~0.9% 수준인것으로추정하고있다. 즉, 개도국의경우온난화에따른경제적피해규모가선진국에비하여크며, 개도국의경제적취약성과산업구조를고려시경제적비용으로인한타격이더욱심각할것으로예상된다. 세계은행등다수의기관은개도국의중장기발전가능성, 인구및 GDP 성장전망을적용하여기후변화대응비용을추산하고있으며, < 표 Ⅱ-4> 는 2030년까지개도국이온실가스농도를 450ppm에서안정화시키는데소요되는연간완화비용과이와관련된자금조달규모및적응비용을정리하고있다. 450ppm 수준안정화를목표로한경우, 개도국의완화비용은 2030년까지연간 1,400억 ~1,700억달러가소요되며,
16 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 이와관련된초기투자비용등의자금은연간 2,640억 ~5,650억달러가필요할것으로추산된다. 또한적응비용의경우 UNFCCC와 World Bank 는 2030년까지중장기적으로 300억 ~1,000억달러가소요될것으로추정하고있다. ( 단위 : 10 억달러 ) 비용종류추정기관 2010~2020 년 2030 년 완화비용 < 표 Ⅱ-4> 개도국연간기후변화대응비용추정액 맥킨지 175 Pacific Northwest National Laboratory 139 International Institute for Applied Systems Analysis 63~165 264 완화를위한투자비용 적응비용 International Energy Agency Energy Technology 565 Perspective 맥킨지 300 563 Potsdam Institute for Climate Impact Research 384 World Bank 9~41 Stern Review 4~37 UNDP 83~105 Oxfam >50 UNFCCC 28~67 Project Catalyst 15~37 World Bank(EACC) 75~100 주 : 2005 년가격기준자료 : World Bank(2010)
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 17 그러나개도국의적응과완화부문에대한자금지원은필요수준에비하여매우낮은것으로나타나고있다. World Bank(2010) 는각종펀드와 CDM 사업을통해 2012년까지완화부문에 370억달러가유입되어, 연간 80억달러미만이조달되고있으며, 적응부문에대한자금은연간 10억달러미만이투입되는것으로추산하고있다. 즉, 연평균개도국의적응과완화부문을위한공적 민간재원은약 90억달러만이조달되고있으므로필요금액과조달금액간차이가매우큰것으로보고하고있다. 또한기후변화대응방법중완화보다적응에대한수요가더높음에도불구하고국제사회가추정하는기후변화대응비용이규모면에서완화에집중되어있는등지원규모, 대상및책임분담측면에서선진국과개도국사이에간극이존재하고있는실정이다. 기후변화대응을위해 2009~2010년선진국에서개도국으로투입된공적 민간재원은연평균 1,200억달러에불과한실정이며, 이중투자 기부를포함한민간재원이 724억달러 (60%) 로가장비중이크며, 공적개발원조 (Official Development Assistance: ODA) 수출신용등을포함한공적자금은 407억달러 (34%), 그밖에민 관협력이 53억달러 (4%) 수준이다. 6) 결국기후변화에대한신속하고강력한조치로얻는편익은비용을초과할수있으며, UNFCCC를중심으로기후변화완화를위한전세계적노력이강조되고있다. UNFCCC는산업화에성공하고온실가스배출의역사적책임을지닌선진국과향후산업화가필요한개발도상국의갈등이존재하므로, 이에대한공통의그러나차별화된노력을강조하고있다. 또한온실가스배출저감에대한일부국의무임승차유인해소를위한국제협력이필요하며, 개도국기후변화대응사업을위한선진국과개발도상국합의에기초한종합적이고체계적인기후변화자금지원체계를구축에대하여논의하게되었다. 즉, 개발도상국의기후변화대응 6) OECD(2012)
18 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 의필요성증대와이를지원하기위한선진국의종합적 체계적인자금지원에대한국제적공감대가형성되어 UNFCCC를통해 GCF가출범하게되었다. < 그림 Ⅱ-1> 개도국기후변화대응지원을위한금융및투자흐름 정부예산 자본시장 개발협력기구 양자금융기관 다자금융기관 UNFCCC 민간부문 개도국국내예산 ODA 기후변화특화재원 탄소시장 기후변화완화및적응을위해사용가능한총재원 자료 : World Bank(2010c) 2. GCF 설립과정 가. 새로운기후기금조성논의 개도국의기후변화대응을위한재원조성에대한논의가구체화되기시작한것은 2009년 12월코펜하겐에서개최된제15차당사국총회 (COP 15) 이다. COP 15에서는 2012년종료예정인교토협약의뒤를잇는후속협약을마련하여선진국과개도국이모두참여하는새로운글로벌기후
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 19 변화질서를만들어내기위한목적으로개최되어각국온실가스감축목표의설정및개도국지원을위한기금마련에대하여논의하였다. 전세계 123개국정상들은국제적기후변화대응노력의강화방안을담은 코펜하겐협약문 (Copenhagen Accord) 에서기온상승을산업화이전대비 2 이내로제한하기위한탄소감축을실현하기위하여선진국 (Annex 1) 은교토의정서보다강화된목표제출및이행을약속하고, 개도국은자발적감축계획제출및이행결과를제출하도록하였다. 개도국감축행동의투명성을제고하기위하여선진국의재정지원을받지않는독자적감축행동은 2년마다국가보고서를작성 제출하고자체적인측정 보고 검증 (Measuring Reporting Verifying: MRV) 을실시하되, 선진국의재정지원을받는감축행동은등록부 (registry) 에등록하고국제적인측정 보고 검증 (MRV) 을실시하도록하였다. 기후변화재원조성과관련하여선진국은 2010~2012년에 300억달러를조성하고, 2013~2020년까지매년 1,000억달러의재원을조성하는목표를설정하였으며, 재원의출처는공공재원및민간재원, 양자및다자지원, 항공 해운부문에대한배출부담금부과와같은혁신적인재원조성방안등다양한방식으로재원을조성하여지원하기로하였다. 재원의일부로코펜하겐기후변화기금 (Copenhagen Green Climate Fund) 을설치하여개도국의감축 적응등을지원하기로하였으며, 고위급패널 (High Level Panel) 을설립하여향후잠재적인재원출처등에대하여연구하기로합의하였다. 그러나미국, 일본캐나다및 EU와개도국의입장이서로상이하여개도국지원기금의모금방법및관리방안등재원과관련된주요이슈에관하여는완전한합의를도출하지못했다.
20 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅱ-5> 코펜하겐재원지원에관한국가별 입장 이슈미국, 일본, 캐나다 EU 개발도상국 재원규모 당초에는단기적 (2010~2012 년 ) 인 100 억달러조성에는찬성 장기적재원조성 (2013~2020) 은소요재원추산의난해성, 정치적이유로인한장기공여계획의사전약정이어렵다는이유로부정적입장고수 최종적으로는정치적합의문상의연간 1,000 억달러규모의장기재원조성에동의 단기적 (2010~2012 년 ) 100 억달러, 장기적 (2013~2020 년 ) 연간 1,500 억달러의재원조성필요주장 매년선진국 GNP 의 0.5~1% (2007 년약 2,000~ 4,000 억달러 ) 지원요구 일부최빈국을중심으로코펜하겐회의에서단기 100 억달러및장기 1,000 억달러규모에긍정적평가 재원공여주체 최빈국을제외한모든국가 선진국만공여 재원공여기준 국가적상황 과 개별적능력 에따라자율적으로공약 (multi-year pledge) GDP 배출량등특정기준에따른공식 (formula) 에따라부담 1) 매년선진국 GNP 의 0.5~1% 재원형태 민간재원 탄소시장등민간부문이개도국지원의중심이되어야하고, 공공재원은민간투자의촉매적 (catalytic) 역할에국한되어야함 민간재원 탄소시장등민간부문의역할이중요하나, 공공재원역시민간재원이투자되기어려운부문에있어서는중요한역할 공공재원이중심이되어야하며, 민간재원과탄소시장은공공재원의보충적역할
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 21 < 표 Ⅱ-5> 코펜하겐재원지원에관한국가별 입장 ( 계속 ) 이슈미국, 일본, 캐나다 EU 개발도상국 ODA 와의관계 기존 ODA 증대부분뿐만아니라기존 ODA 의기후변화지원에사용된부분은기후변화지원에포함 원칙적으로개도국기후변화지원을위한신규자금조성은기존 ODA 보다최소한증대된부분이어야한다는입장 - 다만, 영국의경우 Road to Copenhagen (2009.6) 에서기후변화재원과개발재원간구별이어려운점을감안, 기존 ODA 에서 10% 까지만기후변화관련지원으로사용할수있다는입장제시 기존선진국의 ODA 재원과별도의새롭고추가적인재원으로기후변화재원으로활용되어야함 재원용도 새로운펀드를조성하여감축 적응부문등에투자 단기적으로새로운펀드를조성하는것보다개도국역량증진기능에치우쳐있는 GEF 의기능을보완하는것이합리적 감축, 적응, 기술이전, 역량증진등다양한부문에균형적지원요구 주 : 1) 국가별로자국상황에유리한조전을제시하여, EU 는허용배출량유상할당등을통해신규재원확보가가능하고, 배출량이전세계배출량의약 10% 에불과하다는점에서배출량 GDP 기준을선호하는반면, 미국은배출권거래제도가시행되지않아신규재원확보가쉽지않고, GDP 배출량기준에따른공여시약 1/4 를분담해야함 2010년제16차칸쿤당사국총회 (COP 16) 에서는교토의정서 1차-2차공약기간간에공백이없도록하며, 선진국과개도국모두저탄소발전전략을마련하고, 개도국의기후변화지원을위해선진국의 GCF 마련에합의하였다. 칸쿤합의문 (Cancun Agreements) 은정치적합의수준에
22 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 머물렀던코펜하겐합의문과달리유엔체제로공식채택되었으며, GCF 의설립에대한내용은칸쿤합의문제102항에명시되어있다. 칸쿤총회에서선진국들은개도국에대한지원자금이 280억달러에이를것으로발표하였는데, 개도국은선진국의단기재원공약이행현황을긍정적으로평가하면서도대부분의지원자금이감축 (mitigation) 에집중되어있으며, 적응 (adaptation) 에대한지원이여전히부족한상황임을주장하였다. COP 15에서기금설립에관한문안이제공되었으나, 칸쿤총회에서는 GCF 설계에관한세부사항과관련하여개도국의의견이받아들여졌다. 코펜하겐합의문에서명시된바대로선진국은 2010~2012년까지 300억달러의단기재원을제공하고, 2020년까지연간 1,000억달러의장기재원을조성하는데합의하였으나, 구체적자금조성방안에대해서는합의하지못하였다. 기후기금의용도는개도국산림보호조치지원, 청정에너지기술의개도국이전과개도국적응비용지원을위해서사용되도록하되, 기후변화에취약한군소도서국 (Small Island Developing Countries: SIDs), 최빈국 (Least Developed Countries: LDCs) 및아프리카지역국가들은감축와적응에대한균형있는지원 (balanced allocation between adaptation and mitigation) 을강조하고, 특히적응지원시기후변화취약국을우선적으로고려해줄것을요청하였다. 개도국은선진국의단기재원제공에대한정보가체계적으로관리되어야하며, 이에대하여선진국은공신력있는기관에서이미관련정보를수집하여발표하고있으므로별도의보고서제출은비효율적이라고대응하였지만, 개도국은협약외부기관이아닌 UNFCCC 사무국에관련자료를제출할것을요구하였으며, 이러한주장이받아들여져 2011~2013년매년 5월에전년도단기재원제공내역및공약이행현황을사무국에제출하기로하였다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 23 선진국은장기재원조성목표는개도국의의미있는감축행동과그이행의투명성이보장될경우달성할수있으며, 장기재원의출처는공공자금뿐만아니라민간, 양자및다자는물론대안적재원까지포함하도록하고자한다. 장기재원출처와관련하여고위급자문그룹 (High Level Advisory Group in Climate Change Financing: AGF) 을구성하고, 잠재적출처에관한연구를하도록지시하였다. 또한칸쿤합의에서는이에따라 GCF의재정메커니즘을총괄하는 COP 산하조직으로서상설위원회 (Standing Committee) 를구성하도록하였다. 나. GCF 설립합의및사무국유치국결정 2011년제17차더반당사국총회 (COP 17) 에서는 2012년만료예정인교토의정서를연장함에따라선진국과개도국모두가참여하는새로운기후변화체제를마련하는것에합의한더반플랫폼 (Durban Platform) 을채택하였으며, 이에 2020년부터모든국가가참여하는새로운기후체제를출범시키기로합의하였다. 그러나실질적으로온실가스를감축하기위하여필요한의무감축국목표설정, 감축기간및방법, GCF 분담률및지원방안등의중ㅅ사항과구체적인이행방안은합의가이루어지지못하였다. 그러나 GCF의장기재원워크프로그램 (Work Programme) 을구성하기로합의하고, 장기재원조성방안논의를위해 2012년두차례워크샵을진행하였다. 주요이슈는다양한출처로부터의재원조성방안, 개도국의자금수요, 민간재원유도및공공-민간재원연계방안및자금의전달 (delivery) 방식에관한사항들이였으며, 상설위원회구성과역할을구체화하였다.
24 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 우리나라는제17차더반당사국총회 (COP 17) 에서 GCF 유치의사를공식표명하였으며, 아울러제2차 GCF 이사회개최, GCF 초기출범비용지원, 포럼개최를제안하였다. 2012년 4월 15일한국, 독일, 스위스, 멕시코, 폴란드, 나미비아등 6개국이임시사무국에유치신청서를제출하였는데, 제1차이사회 ( 스위스제네바 ) 에서선진국 12국, 개도국 12국으로구성된 24개국대표로이사회를구성하고, 유치국선정을위한평가위원회를선정하게되었다. 2012년 9월 16일 ~18일워싱턴 DC에서평가위원회가후보국을대상으로평가회의를개최하여한국, 독일, 스위스 3 개국에대해전항목 충족 (Green Light)' 으로평가하였다. 이어 2012년 10월 20일제2차이사회에서한국의송도를 GCF의유치도시로결정하게되었으며, 카타르에서개최되는제18차당사국총회 (COP 18) 에서선정결과를인준하는과정을밟았다. 이사국들은건물 운영비제공, 2017년까지 4,000만달러의개도국역량강화지원등한국의유치제안이 GCF의원활한운영을위해충분한조건을갖추고있으며, 특히, 독일, 스위스등선진국과경쟁할수있는우수한패키지를마련하여지원한것으로평가하였다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 25 한국독일스위스 임시사무국 200 만달러 300 만유로 年 100만달러 990만달러사무국운영비年 400만유로 ( 영구 ) (2019년까지) 기금지원 4,000만달러미표기 330만달러 건물 회의지원 I-Tower 15 개층 (21,500m 2 ) 컨벤시아 20 일 ( 年 50 만불 ) 신축 (7,500 만유로 ) WMO 활용 (3 년 ) 행사비年 200 만유로 컨벤션센터무상 기자재지원 150 만달러 - 33 만달러 정착지원 30 만달러상당이주비 80 만유로 - 회의참석경비 - 年 100 만유로 40 만달러 합계 ( 건물 기타제외 ) 자료 : 기획재정부 (2012) < 표 Ⅱ-6> GCF 유치를위한패키지지원비교 초기 4,430 만달러年 100 만달러 (~2019 년 ), 컨벤시아年 50 만달러 초기 480 만유로年 700 만유로 초기 1,400 만달러컨벤션센터무상 GCF 유치로우리나라로서는중량감있는국제기구를처음유치하는역사적인성과를이룬것으로평가되며, 특히, 기후변화분야원조규모세계 2위인독일의전방위적인유치활동을극복하고유치에성공했다는점에서의미가있다. 이는환경관련기구가유럽에편중되어있는상황에서우리나라가그동안추진한녹색성장정책과노력이국제적으로인정받고, 선진국과개도국간가교역할을할수있다는점을국제사회가공감한결과로평가된다.
26 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 다. GCF 이사회의논의 스위스제네바에서열린 GCF 1차이사회 (2012.8.23~25) 에서는 GCF 사무국유치국가선출방식, 공동의장선출, 이사회활동계획등에관한사항이논의되었다. 한국정부는 1차이사회에교체이사국으로참석하여독일, 스위스, 멕시코, 폴란드, 나미비아등사무국유치를신청한 5개국과더불어 24개 GCF 이사국및 24개교체이사국등을상대로 GCF 사무국유치를홍보한바있다. 인천송도에서열린 GCF 2차이사회 (2012.10.18~20) 에서는 GCF 사무국유치도시로대한민국인천송도가확정되었으며, 독일베를린에서열린 GCF 3차이사회 (2013.3.13~15) 에서는한국과 GCF간본부협정 (Headquarters Agreement) 이승인되었다. 본부협정은우리나라정부와 GCF가협정발효에필요한내부절차를완료하고이룰상호간통보하면발효되도록하였으며, 이에따라 GCF와직원이특권과면제권을갖게된다. 이러한본부협정으로 GCF 사무국의인천송도이전을위한법적기반이마련된것으로평가된다. 3차이사회는한국이 GCF 유치국으로선정된이후최초로개최되었으며, 동이사회에서는향후운영방향및사업모델등이광범위하게논의되었다. GCF 사업모델과관련하여개도국의수요가반영될수있도록국가오너쉽 (country-ownership) 에합의하고, GCF 성공을위해민간부문참여중요성을재확인하였다. 특히, 투명하고 (transparent), 책임성이높으며 (accountability) 상당한규모가조달될수있는 (scalable) 사업모델의개발이필요함에합의하였다. 재원조달과관련되어선진국은사업모델이확정되기전재원을조성하는것이어렵다는입장을견지한반면, 개도국은신속하게재원이조달되어야하며, GCF 운영초기부터우선적으로능력배양사업이추진되기를요구하였다.
Ⅱ. GCF 설립배경및과정 27 인천송도에서열린 4차 GCF 이사회 (2013.6.25~28) 는헬라체크로흐 (Hela Cheikrouhou) 아프리카개발은행 (African Development Bank: AfDB) 국장을 GCF 초대사무국장으로선출하고, GCF 사업모델의주요원칙및향후일정에대해합의하였다. 3명의최종후보중 GCF 초대사무국장으로선출된헬라체크로흐국장은튀니지출신으로, 현재 AfDB의에너지 환경 기후변화분야를총괄하고있으며, World Bank 및씨티그룹에서개발금융관련업무를담당한바있다. 사무국행정체계에관하여 UN체제와다자개발은행 (Multilateral Development Bank: MDB) 의특징을융합한복합모델 (hybrid model) 7) 을 GCF 사무국기본행정체계로승인하며, GCF 사업모델의 1 목표 / 결과 / 성과지표, 2 수원국주인의식, 3 접근방법, 4 금융수단, 5 민간투자 기구, 6 조직및구조등핵심 6 개항목에대해논의하기시작하며, 기 본목표와방향에대해합의하였다. 프랑스파리에서열린 5차이사회 (2013.10.7~10) 에서한국은 GCF 사무국과함께사무국의출범계획을발표하고국제사회의관심과지지를요청하였다. GCF 사무국출범식은 2013년 12월 4일인천송도에서개최될예정이며사무국과함께주요일정및참석자등구체적계획을마련할계획이다. 5차이사회에서는한국과 GCF간본부협정의부속협정으로 GCF에제공될공관, 회의시설, 운영비등 GCF의원활한운영을위한행정 재정지원사항을구체적으로규정하고있으며, 이와함께기획재정부와 World Bank는금년도 GCF 운영비제공을위한공여협정을체결하였다. 7) 특권 면제는 UN체제를따르고, 인력 재정등행정절차는 ADB 체제를적용하는방식이다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 1. 기존국제기후기금 2. GCF 논의사항및특성
III. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 1. 기존국제기후기금 가. 지구환경기금 (GEF) 지구환경기금 (Global Environment Facility: GEF) 은 1991년에 World Bank의 10억달러규모의파일럿프로그램으로설립되었으며 1992년리우정상회의를통해 World Bank 체제와독립되는별도의기구로탄생하였다. 1987년 Brundland Commission 보고서에서는환경보전을위한사업및전략사업에자금이부족함을지적, World Resource Institute에이에관한연구를위임하였으며, 3차에걸친 OECD 산하개발원조위원회 (Development Assistance Committee: DAC), 국제연합개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP) 및 UNEP 회의를통해 GEF 목표, 조직형태, 자금공여방법등을검토하고 1991년 3월 World Bank 이사회에서 GEF의설립을승인하였다. 이후 1992년리우정상회의에서세계은행체제와독립적인기구로승인되었다. GEF는지구환경개선및지속가능한발전을위한핵심적인역할을수행하는금융기구로개발도상국의환경보호프로젝트에대한무상지원및장기저리의양허성자금을지원하는것을목적으로한다. 1991년 5 월, 미국워싱턴 DC에서 GEF 제1차참가국회의를개최하고, 1991~1993 년간시험운영 (pilot phase) 을거친후 1994년 3월, GEF를발족하여, 초기 20억달러재원을조성하여사업을수행하였다. 우리나라는 1994년 5월 GEF에가입한바있다.
32 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 현재 GEF에서승인하고있는기금은 GEF Trust Fund, 최빈국기금 (Least Developed Countries Fund: LDCF), 특별기후기금 (Special Climate Change Fund: SCCF) 이다. 1) GEF Trust Fund GEF Trust Fund는지구환경개선및지속가능한발전을위한지원을목적으로하며, 주요지원분야는기후변화, 생물다양성, 국제수자원관리, 오존층파괴방지, 잔류성오염물질저감, 토양보존등이다. GEF의지원기준은지구환경개선에기여하면서지역적차원에서경제적채산성이없는사업으로현재 GEF는생물다양성협약 (Convention on Biological Diversity), UNFCCC, 사막화방지협약 (United Nations Convention to Combat Desertification), 스톡홀름협약 8) 의재원메커니즘역할을수행하고있다. 또한 GEF의지원대상은국제부흥개발은행 (International Bank for Reconstruction and Development: IBRD), 국제개발협회 (International Development Association) 융자대상국및 UNDP 기술지원수혜국, World Bank 지원기준 1인당 GNP 4,465달러이하국가및개별협약상의수혜대상국이다. GEF 최고의사결정은모든회원국대표가참가하는총회 (assembly) 로현재 183개국의회원국대표가참가하고있으며, 3~4년마다회의를개최하여 GEF 운영전반에관한정책검토, 운영및평가를담당한다. 총회는 GCF 수단, 규칙등을설정하고, 개정안에대한승인권을가지고있다. 이사회 (council) 는 32개이사국그룹으로구성 ( 개도국 16국, 선진국 14국, 전환국 2국 ) 되며, 6개월마다이사회를개최하여, GEF 사업승인및운영방 8) 스톡홀름협약은잔류성유기오염물질 (Persistant Organic Pollutants: POPs) 의국제적규제를위해 2001년 5월채택된협약으로, POPs 규제협약 이라고도한다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 33 향을결정하는주요의사결정기구이다. GCF 이사회는다른국제금융기구와달리 NGO와시민사회의대표등에대하여문호를개방하는정책을취하고있다. GEF 이행기구 (implementing agency) 는 GEF 프로젝트를제안하고관리할책임을지닌기구로서, GEF 프로젝트개발, 구현및관리에있어서적격정부및 NGO 등을지원하고있다. 아시아개발은행 (Asian Development Bank: ADB), 국제연합식량농업기구 (United Nations Food and Agriculture Organization: FAO), IBRD, 미주개발은행 (InterAmerican Development Bank: IDB), 국제농업개발기금 (International Fund for Agricultural Development: IFAD), UNDP, UNEP, 국제연합공업개발기구 (United Nations Industrial Development Organization: UNIDO) 등 10개국제기구가이행기구로공동재원조성및사업개발과수행에핵심적인역할을수행한다. 이행기구는전문지식과경험이부족한부문의사업개발의경우보완역할을하는다른가구와공동으로협업하기도한다. 사무국 (secretariat) 은이사회와총회와직접교류하며, 이행기구의작업프로그램을통합 조정함과동시에기타기구와정보를교류하는기능을한다. 과학기술자문패널 (Scientific and Technical Advisory Panel: STAP) 은분야별과학자로구성된독립된그룹으로 GCF의전략적 과학적 기술적부문을자문하는역할을담당한다. 동패널은주요분야의 6명전문가를중심으로구성되며, 추가적으로전문가들의지원을받도록되어있으며, 사업별우선순위등프로젝트및프로그램의접근발식에대한기준설정, 연구사업과자료의통합등을조정하는기능을수행하고있다. GEF의재원은국가공여재원조성 (replenishment) 과공동재원조성 (co-financing) 두가지방식으로조달된다. GEF의국가공여재원조성은 4년단위로이행되는데, World Bank가 GEF 기금의신탁기관이며, 협상기간에각공여국이합의한금액을 4년에걸쳐공여받게된다.
34 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 새로운공여기간에대한공여액은이전공여기간동안의프로젝트이행및성과를토대로국가별로자발적으로결정되고, 국내의정책적 법률적한계로인해공약한재원의공여가어려운경우, 공약금액을추후완납하겠다는보증문서를제출하고, 최대한빠른기간내에공여이행완료를위해노력해야한다. 공여재원은특별인출권 (Special Drawing Rights: SDR) 또는그에준하는국제통화로공여되어야하며, 2006~2008년도사이에연간 10% 이상의물가상승이있었던공여국의경우, 해당국통화의불확실성을고려해 SDR의형태로공여액을지불할수있도록한다. 현재, GEF 제5차국가공여재원조성기간 (GEF-5, 2010년 7월 1 일 ~2014년 6월 30일 ) 에해당되는데, GEF-5는신탁기관에공여국의기여분이총 13억 7,000만SDR이넘는시점부터유효하며, 2011년 3월 31일전까지 GEF-5가발효되지않을경우, 신탁기관은이를공여국에알리고, GEF 최고경영자와이사회에알리도록하되, 신탁기관은 GEF-5 기금운영의효율성을극대화하기위해총기여분이 4억 5,600만SDR 이상인국가들이공여이행공식문서를제출하는경우, 해당공약금의 25% 정도를수탁한것으로간주하도록하였다. 또한 2014년 6월 30일까지공여이행공식문서로연기된기여분을제외한나머지공약금액이신탁기관에모이지않을확률이높은경우, GEF 최고경영자와이사회와의상의를통해이를타개할방안을강구하도록하고있다. GEF-5의공여국들은제4차국가공여기간 (GEF-4) 에비해서 54% 증가한총 42억달러 (27억 7,200만SDR) 공여에합의하였고, GEF-5을통해마련되는 42억여달러의재원은국가간합의를통해기후변화, 생물종다양성부문등다음과같이분야별로예산이배정되었다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 35 < 표 Ⅲ-1> 제 5차 국가 공여 재원조성기간 분야별 예산배정 분야 GEF-4 예산 ( 백만달러 ) GEF-5 예산 ( 백만달러 ) 생물종다양성 941 1,200 기후변화 941 1,350 국제수역 332 420 토양유실 279 400 화학물관련분야 319 420 민간부문지원프로그램 172 210 기타 149 200 총재원 3,133 4,200 자료 : World Bank(2010d) 공동재원조성 (co-financing) 은정부, 양 다자기구, 민간부문, NGO, 프로젝트수혜자및 GEF 관련기구들의공여, 대출, 신용거래, 주식투자, 현물자산지원을통한재원조성으로, 기존의공여만으로는재원충당이어려워진상황을반영하여 2002년부터 GEF 이사회에서이와관련된정책개발이이루어져왔다. 공동재원조성은다양한형태를띠고있는데, 현재 GEF의공동재원조성은 GEF 이사회의승인을통해할당되는재원, 관련기구및기관들로부터직접출자되는재원, GEF 외의출처 ( 다자간기구, 양자개발원조집행기관, 비정부기구 (Non-government Organization: NGO), 민간부문등 ) 를통해서마련되는재원들, 정부재원및 GEF 프로젝트이행을위한인프라마련에쓰이는기타재원들로이루어지고있다. 개별국제기구의여건및능력에따라공동재원조성에대한선호도가다르게나타나며, 현재, ADB, FAO, IBRD, IDB, IFAD, UNDP, UNEP, UNIDO와같은이행기구가공동재원조성에활발히참여하고있다. 다만, GEF 체계에서 관련금융 (associated financing) 과 레버리지자원 (leveraged resource) 은협조융자에포함시키지않고있는실정이다.
36 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 평가및모니터링과관련하여 GEF는평가전담조직인평가실 (Evaluation Office) 을두고있다. GEF는 1996년사무국내에평가팀 (Monitoring and Evaluations Unit) 을설치하였으나, 독립적평가와모니터링이필요하다는인식으로 2003년평가팀을독립평가실로분리하여, GEF 위원회에직접보고하는형태로변경되었다. 평가실은정책수립이나사업관리업무로부터독립되어평가업무를수행하고있는데, 평가및모니터링에관한원칙및기준수립, GEF의프로그램과프로젝트에대한평가및모니터링시스템의수준평가, GEF 평가자료의공유, 이행기구또는실행기구가수행하는프로젝트에대한독립적평가등에관한업무를담당한다. GEF는평가및모니터링에있어 GEF 활동에참가하는파트너의결과, 효율성, 과정및성과를평가하여 GEF 목표달성에대한책임성을고취시키고, 지구환경개선에기여하고자평가및모니터링이이루어지도록하고있다. 또한 GEF 와관련파트너가습득한지식, 교훈및피드백을향상시켜서지식과성과를향상시키고, 프로젝트와프로그램관리, 전략및정책적결정을할수있도록하고있다. 평가실은평가이사와운영지식팀 (operations and knowledge team), 국가포트폴리오평가 (country portfolio evaluations), 임팩트평가 (impact evaluations), 성과평가 (performance evaluations), 평가팀 (performace team), 테마팀 (thematic team) 에소속된 15명의전임직원으로구성되어있으며, GEF 위원회에서평가이사를임명하게된다. GEF 평가실이독립적인평가를수행하는중추적기구이지만, 평가실이외에도위원회 (council), 사무국등 GEF 내다양한조직이모니터링평가관련활동에참여하고있다. GEF의위원회 (council) 는모니터링평가전반에대한정책을수립하고기능을감독하며, 모니터링평가활동을위한재원배분을담당한다. GEF 사무국 (secretariat) 은위원회에서결
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 37 정에따라지역별 기업별성과프레임워크를수립하고, GEF의주요사업및관련기관에대한포트폴리오를점검한다. 또한지식공유활동을통해파튼쉽을조정하는역할을수행한다. 이외에도 GEF의사업수행기관인 World Bank, UNDP, UNEP 등은사업수행기관 GEF 포트폴리오를모니터링하고, 사업에대한프로젝트, 프로그램, 성과등을보고하며, 프로그램과프로젝트시행을조정 관리하며, 국가차원에서프로젝트의평가및모니터링관련정보를공유하며, 국가파트너와교류하게된다. 과학기술자문패널 (STAP) 는모니터링과평가와관련된과학기술적측면을자문하며, 과학기술관련지표개발등을지원하며, 정보및지식공유를지원하는역할을담당한다. 그외국별사무소는프로젝트, 프로그램, 포트폴리오에대한모니터링과평가활동에대해협력하며, 시민사회, 민간부문등은평가에대한의견을제시하는등모니터링과평가활동에참여한다. GEF의모니터링과평가는각프로젝트와프로그램등을대상으로결과중심의성과기반관리 (Risk-Based Management: RBM) 체계를사용하고있다. 모니터링은프로젝트및프로그램수준, 포트폴리오수준및국가와글로벌수준등 3가지수준에서이루어진다. 개별프로젝트및프로그램수준에서활동과금융자원, 결과도출을위한진행과정등을추적하며, 과정의실행을주요하게모니터링하고, 포트폴리오수준에서는개별국가별포트폴리오, 이행기관포트롤리오등에대한모니터링을포함하여성과도달과정, 실행결과, 산출물등의경향성을주요하게모니터링한다. 또한국가및글로벌수준에서객관적데이터를기반으로지구환경상태, 경향성등을모니터링한다. GEF의평가는성과평가 (performance evaluations), 국별포트폴리오평가 (country portfolio evaluations), 영향평가 (impact evaluations), 주제
38 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 별평가 (thematic evaluations) 및이에대한종합성과연구등으로이루어져있다. 성과평가는이행기구가실시한사업에대한종료평가 (terminal evaluation) 를종합하여 GEF가지원한사업의결과를평가하게된다. 이는 GEF 포트폴리오를지속적으로개선하고이해관계자에프로젝트에대한모니터링과평가결과를제공하는것을목표로한다. 다. 이는사업성과의달성정도와이에미치는영향요인분석, 종료된사업에대한모니터링의질적수준평가등을포함하며, GEF 사업수행기관의사업결과, 사업수행의효율성및모니터링평가과정의질적수준에대한성과를보고한다. 국별포트폴리오평가는개별국가차원에서 GEF의지원현황및성과를검토하고, 국가차원의전략과우선순위에부합하는사업여부등을평가하게된다. 영향평가는 GEF 지원의장기적영향력을파악하는것을주요한목표로이루어지며, 주제별평가는프로그램, 주요분야및다부문평가등을통해특정주제별사업에대한교훈사항을도출한후 GEF 위원회에주제별평가보고서가제출된다. 종합성과연구 (Overall Performance Studies) 는 GEF의재원보충 (replenishment) 과정에서공여국에 GEF 사업의성과를종합적으로평가하고, 그결과는제시하기위하여실시된다. 이는 GEF의재원보충과관리현황등운영에관한평가와 GEF의주요사업분야에대한성과평가, 사업성과에영향을미치는주요한요인에대한평가등다각적인차원에서이루어진다. GEF는평가와모니터링은독립성, 신뢰성, 유용성, 형평성, 투명성, 정보공개, 윤리성, 참여등을주요원칙으로삼고있다. 평가팀의구성원이정책결정과정, 지원의전달과관리로부터독립적이여야하며, 평가는신뢰할수있는데이터와관측치를바탕으로이루어져야하며, 평가는의도한사용자의정보와요구사항을충족해야한다. 또한평가에서는정
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 39 책, 프로그램및기관의장단점등이포괄적이며균형적으로제시되어야하며, 평가의모든과정에서주요이해관계자들에게투명성이보장되어야하며, 일반대중을포함한정책입안자, 수혜자, 기관운영자등과효과적인의견교류를통해국제적으로부합되는기준에따라성과평가의교훈이전파될필요가있다. 평가는이해상충문제를회피하고, 관련된복지, 신념및문화등과일치할필요가있으며, 다양한국제기구, 정부및 NGO와협력하여평가가이루어져야한다. 더불어평가기준에서는적절성, 효과성, 효율성, 영향력, 지속가능성을기준으로한다. 이에따라 1 GEF 활동이지역과국가의환경적우선순위와정책과의부합정도와 GEF가추구하는전세계적환경적수혜정도를적절성으로평가하며, 2 목적달성정도및이에대한근접성을효과성으로평가하며, 3 결과도출을위하여가능한한저비용으로달성할수있는지를효율성으로평가하며, 4 프로젝트성과, 단기 중기적성과및지구환경적수혜정도, 반향효과 (replication effects), 기타지역별효과를포함한장기적영향과과정등이영향력으로평가되며, 5 사업완료후개입으로인하여환경적 금융적 사회적지속가능한영향력이이루어지는정도를지속가능성항목으로평가하게된다. 2) 최빈국기금 (LDCF) 최빈국기금 (Least Developed Countries Fund: LDCF) 은기후변화적응역량이부족한최빈국 (LDCs) 에대한지원필요성에따라 UNFCCC 2001 년제7차회의에서설립되었으며, 최빈국이국가적응행동계획 (National Adaptation Programmes of Action: NAPA) 에명시된긴급하고즉각적인기후변화적응프로그램의수립과이행을지원하는것을목적으로한다.
40 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 각최빈국이국가적응행동계획 (NAPA) 을통해제안한사업을대상으로기후변화적응, 온실가스감축, 기후변화피해복원력증진, 해안관리, 농업, 재해피해감소, 어업, 산림, 지속가능한토지사용, 수자원관리분야를중점지원하고있다. 지원기준으로국가적응행동계획 (NAPA) 의설정을완료한 48개최빈국이 LDCF 수혜국의자격을지니며, 해당국가의정부가공동참여하기로약속하는환경개선에사업을시행하고있다. 최빈국기금은 GEF가운용을담당하며, 자금의보관및집행 (trustee) 은 AfDB, FAO, UNDP, UNEP, World Bank 등이담당한다. LDCF와타기금간의연계를통해최대의효과를추구하는데, 상기이행기관이관할하는타기금재원과의철저한독립과분리를하여사용하도록하며, 최빈국들이쉽게기금을운용하고, 투명한재무관리를할수있는시스템을구축해야한다. 또한이행기관은기금을투명하고공정하게운영하고, 해당지역또는국가의전문가들을적재적소에활용하고, 시행기관은 COP에재원의이행단계를충실히보고하여야한다. LDCF의재원은공여국의 ODA 및기술지원을포함한공여로이뤄지고있다. 2012년 9월말까지 7억 8,147만달러의재원이 LDCF에공약되었으며, 이중 6억 2,930만달러는현금으로수취될예정이다. 독일, 미국, 스웨덴, 네덜란드, 스웨덴등 5개국의공여액이전체의 66.3% 를점유하고있으며, 독일이 2억 2,117만달러 ( 총공여액의 28.3%) 로가장많은금액을공여하였다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 41 < 표 Ⅲ-2> LDCF 국가별공여금액 ( 단위 : 백만달러, %) 국가 공여금액 비중 호주 42.97 5.5% 오스트리아 0.58 0.1% 벨기에 50.23 6.4% 캐나다 27.36 3.5% 체코 0.03 0.0% 덴마크 30.23 3.9% 핀란드 29.40 3.8% 프랑스 14.62 1.9% 독일 221.17 28.3% 헝가리 1.34 0.2% 아이슬란드 0.28 0.0% 아일랜드 14.00 1.8% 이탈리아 1.00 0.1% 일본 0.25 0.0% 룩셈부르크 5.70 0.7% 네덜란드 75.27 9.6% 뉴질랜드 5.81 0.7% 노르웨이 28.75 3.7% 포르투갈 0.06 0.0% 루마니아 0.21 0.0% 스페인 1.77 0.2% 스웨덴 75.94 9.7% 스위스 8.46 1.1% 영국 66.03 8.4% 미국 80.00 10.2% 계 781.46 100.0% 주 : 2013 년 9 월말기준자료 : The World Bank Group(2013a)
42 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 2013년 10월 4일기준 51개국 174개프로젝트에대하여 6억 4,254만달러가승인되고, 29억 3,790만달러가공동재원으로조성되었다. 또한 GEF CEO가승인또는보증한프로젝트는 65개로총재원은 2억 6,558만달러이며, 이에대하여 12억 4,170만달러가공동재원으로조성되었다. 승인금액기준지역적배분현황은사하라이남아프리카지역에 4억 2,898 만달러 (69%), 아시아태평양지역에 1억 8,396만달러 (29%) 로아프리카지역의최빈국에집중적으로투자되고있다. 또한농업부분 (32%), 기후정보서비스 (14%), 해안지역관리 (16%), 수자원관리 (16%) 부문에대하여투자되고있다. 3) 특별기후기금 (SCCF) 특별기후기금 (Special Climate Change Fund: SCCF) 은개도국의기후변화적응뿐만아니라기술이전, 역량강화등온실가스배출감축관련사업을지원하기위하여 2001년설립된 GCF 내의기금으로비부속서 Ⅰ 국가들중아프리카, 아시아, 군소도서국 (SIDs) 를중심으로기후변화적응, 탄소배출감축, 기후변화피해복원력증진, 해안관리, 농업, 재해피해감소, 어업, 산림, 지속가능한토지사용, 수자원관리등의분야를지원하고있다. SCCF의재원조달은국가들의공여에대부분의존하고있으며, 부속서 Ⅱ국가들과부속서 Ⅰ에속한일부국가가 SCCF 지원하되, COP의지침하에금융기관이신탁을받아운영하도록하고있다. 2013년 9월말기준공여국들은 SCCF에 3억 3,224만달러를공여하였으며, 독일, 벨기에, 미국, 노르웨이, 영국등 5개국의공여액이 SCCF 재원의 76.1% 를차지하고있다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 43 < 표 Ⅲ-3> SCCF 국가별공여규모 ( 단위 : 백만달러, %) 국가 공여금액 비중 독일 120.72 36.3% 벨기에 41.13 12.4% 미국 40.00 12.0% 노르웨이 32.27 9.7% 영국 18.60 5.6% 핀란드 13.97 4.2% 캐나다 12.89 3.9% 스페인 12.35 3.7% 이탈리아 10.00 3.0% 덴마크 9.04 2.7% 스위스 8.59 2.6% 스웨덴 6.12 1.8% 네덜란드 3.13 0.9% 아일랜드 2.13 0.6% 포르투갈 1.30 0.4% 계 332.24 100.0% 주 : 2013 년 9 월말기준자료 : The World Bank Group(2013b) SCCF의재원조성은적응창구를통한재원조성 (Adaptation Window) 인 SCCF-A와기술이전창구를통한재원조성 (Technology Transfer Window) 인 SCCF-B를통하여이루어지고있다. 2011년기준, SCCF-A에는 9억 400만달러가공여되었고, SCCF-A를통하여 39개의프로젝트와 3 개의프로그램에재원을조달하였으며, 총 12억 5,000만달러의협조융자승인을받았다. SCCF-B에는 2천 800만달러가공여되어, 2012년기준, SCCF는총 2,664만달러의재원을기술이전분야 (SCCF-B) 의 6개의프로젝트에지원
44 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 한바있다. 특히, SCCF-B의경우 포즈냑전략프로그램 을통한기술이전지원을시행하며, 이에해당하는기술필요평가 (Technology Needs Assessments) 및이와관련되어우선순위가높은기술이전프로젝트지원, 기술이전이필요한국가들에게 GEF의우수프로젝트사례를보급하고있다. < 표 Ⅲ-4> 2011 년도 SCCF 재원조달분야별공여규모 Window/Agency # SCCF Grant Co- Financing Total Financing Average SCCF Average Co- Financing Average Total a. Adaptation 14 49.7 254.9 304.6 3.6 18.2 21.8 UNDP 6 35.3 261.7 297.1 5.9 43.6 49.5 World Bank 3 7.6 33.7 41.3 2.5 11.2 13.8 IFAD 1 1.1 3.6 4.7 1.1 3.6 4.7 UNEP 1 2.7 23.0 25.7 2.7 23.0 25.7 Joint- Implementation 2 11.3 219.2 230.5 5.6 109.6 115.2 Total Adaptation 27 107.7 796.1 903.8 4.0 29.5 33.5 b. Transfer of Technologies UNDP 2 3.8 3.6 7.4 1.9 1.8 3.7 IFAD 1 2.4 6.2 8.6 2.4 6.2 8.6 UNEP 1 9.0 2.9 11.9 9.0 2.9 11.9 Total TT 4 15.2 12.7 27.9 3.8 3.2 7.0 Total UNDP 16 53.5 258.5 312.0 3.6 16.1 19.5 Total World Bank 6 35.3 261.7 297.1 5.9 43.6 49.5 Total IFAD 4 10.0 39.9 49.9 2.5 10.0 12.5 Total UNEP 2 10.1 6.4 16.5 5.1 3.2 8.3 EBRD 1 2.7 23.0 25.7 2.7 23.0 25.7 Total Joint- Implementation 2 11.3 219.2 230.5 5.6 109.6 115.2 Total SCCF 31 123.0 808.9 931.8 4.0 26.1 30.1 자료 : GEF(2011)
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 45 나. 적응기금 (Adaptation Fund) 적응기금은개도국들의기후변화영향을줄이기위하여설립되어 2009년부터운영되고있는교토의정서에따른재정수단으로개도국의적응비용지원을주요한목적으로설립된기금으로 UNFCCC의교토의정서당사국에속하는개도국의적응사업을지원하고있다. 적응기금은 COP의지도하에기금을감독 관리하게되며, 이사회는 16개국대표와 16개국대리이사로구성되며, GEF를사무국으로 World Bank가수탁을담당하고있다. 적응기금은청정개발체제 (Clean Development Mechanism: CDM) 로부터의수익, 국가들의공여, 투자수익금으로부터재원을조성하고있는데, CDM의탄소배출권 (Certified Emission Reductions: CER) 판매수익의 2% 가적응기금으로조성된다. 2011년 12월기준총 2억 7,300만달러의적응기금을마련하였으며, CER 수익을통한재원은 1억 6,800만달러, 국가공여등을통한재원은 1억 300만달러, 투자수익금을통한재원 : 100만달러가마련되었다. 이를통하여 2011년 12월기준, 6,000만달러규모의개도국의각종프로젝트지원을공약한바있다. 적응기금은프로젝트또는프로그램수준에서장기목표, 성과, 산출물, 지표등에따라평가하는시스템을지니고있으며, 교토의정서당사국들중기후변화의악영향에특히취약한개도국들이기후변화에강한조치를이행할수있는적용프로젝트와프로그램비용을충당할수있는지여부를목적으로판단하고있다. 영향력측면에서지역사회, 국가, 지역수준에서기후변이와변화에대한회복력증가를판단하며, 기후변화영향에대응할수있도록취약성을줄이고적응역량을제고하는것을목표로한다. 성과를평가하는지표로 1 국가수준에서기후관련재해와위험에대한노출감소, 2 기
46 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 후변화에따른사회경제적손실과환경피해위험감소를위해강화된기관의역량, 3 지역수준에서기후변화적응과위험감소과정에관한인식및주인의식강화, 4 기후변화관련개발및천연자원분야내의증가된적응역량등을지표로삼고있다. 다. 기후투자기금 (CIF) 기후투자기금 (Climate Investment Fund: CIF) 은 2005년 G8 글레니글스정상회담에서개도국내청정에너지투자에 World Bank의주도적역할을요청함에따라논의되기시작하였으며, 개도국의기후변화대응지원을목표로 2008년 7월 1일 World Bank가발족한투자기금이다. World Bank의 CIF는개도국에대한저탄소기술개발과이산화탄소배출저감에투자하기위한 청정기술기금 (Clean Technology Fund: CTF) 과기후변화에대한혁신적인접근방식을취하는실험적사업에투자하기위해조성된 전략기후기금 (Strategic Climate Fund: SCF) 등 2 개의신탁기금을운영하고있다. < 그림 Ⅲ-1> CIF 구성 기후투자지금 ( CIF) 청정기술기금 (CTF) 전략기후기금 (SCF) 기후회복을위한시범프로그램 (PPCR) 자료 : www.climateinvestmentfunds.org 산림투자프로그램 (FIP) 저소득국재생에너지확대를위한프로그램 (SREP)
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 47 1) 청정기술기금 (CTF) CIF의청정기술기금 (CTF) 는중소득국들대상온실가스배출감축을위한저탄소기술보급및이전을목표로저탄소성장을위한재생에너지및고효율기술등재생에너지부문, 지속가능교통, 산업및건축부문의에너지효율사업을대상으로하고있다. 지원국가는칠레, 이집트, 인도네시아, 멕시코, 나이지리아, 남아프리카, 터기, 베트남등 16개국으로증여 (grant), 양허성차관, 보증, 위험공동부담등의금융방식을사용하고있다. CTF는 8개공여국대표, 8개적격수원국대표, World Bank와 MDB senior representative 포함한 CTF Trust Fund Committee를중심으로 AfDB, ADB, 유럽부흥개발은행 (European Bank for Reconstruction and Development: EBRD), IDB, 국제금융공사 (International Finance Corporation: IFC), World Bank 등이이행기구로활동하고있다. 재원은호주, 캐나다, 프랑스, 독일, 일본, 스페인, 스웨덴, 영국, 미국등의공여를기반으로 2012년말기준 52억달러가공약된상태이며, 공공민간파트너쉽 (Public-private partnerships), 개발은행과의협업을통한공공부문투자등을통해민간부문과의협업을추구하며, 이를통한레버리지비율이 1:8.4에달하는것으로보고되고있다. 2012년말 23억달러 CTF 자금과 188억달러공동재원조성을통해 14개투자플랜중 41개프로젝트를승인하였으며, 저탄소, 기후대응력개발개선을평가의주요목표로설정하고있다. 핵심성과지표는연간단위로개별 CTF 프로젝트 / 프로그램에적합한지표를변형하여적용하고있다. 이외에너지안보, 저탄소기술비용감소, 고용, 건강, 에너지접근성등추가적효익에대한성과를측정하고있으며, 국제적평가및모니터링시스템 (National monitoring and evaluations system) 을통한유연하고실용적인접근방식을추구하고있다.
48 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 B1 저감온실가스배출량 ( 톤 ) B2 B3 B4 B5 < 표 Ⅲ-5> CTF 주요성과지표 지표 CTF 자금을통한레버리지직접금융규모 ( 공공및민간재정으로세분화 ) CTF 개입의결과로서설비용량 (MW) CTF 개입의결과로서저탄소대중교통수단사용추가승객수 CTF 개입의결과로연간에너지절감 (GWh) 자료 : https://www.climateinvestmentfunds.org 2) 전략기후기금 (SCF) 현재 CIF의 SCF는기후회복을위한시범프로그램 (Pilot Program for Climate Resilience: PPCR), 산림투자프로그램 (Forest Investment Program: FIP), 저소득국재생에너지확대를위한프로그램 (Scaling Up Renewable Energy Program in Low Income Countries: SREP) 등 3개의기금을운용하며기후변화에대한혁신적인접근방법을시행중이다. 기후회복을위한시범프로그램 (PPCR) 은기후변화에강한국가개발계획을위한프로그램지원을목적으로 2008년 7월 CIF 산하에설립된기금이다. 이는국가또는분야별개발계획에기후회복력을통합할수있도록기술지원을목적으로국가또는분야별개발계획전략에명시된공공 민간부문의기후변화대응관련투자를지원한다. 지원국가는방글라데시, 볼리비아, 캄보디아, 모잠비크등 11개국으로증여 (grant), 양허성차관형태로지원을하고있다. 기구로서 6개공여국대표, 6개수원국대표및적응기금이사회고위급대표로구성된 PPCR Subcommittee를구성하고있으며, AfDB, ADB, EBRD, IDB, World Bank를이행기구로삼고있다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 49 재원은호주, 캐나다, 덴마크, 독일, 일본, 노르웨이, 스페인, 영국, 미국공여를중심으로하며, 2012년 12월말 13억달러를공약받았으며, 3억 600만달러의펀드자금과 3억 6,580만달러공동재원조성 (co-financing) 을통해 9개전략프로그램의 20개프로젝트를승인한바있다. 평가및모니터링과관련하여개별프로젝트 / 프로그램에따라다음의핵심평가지표를활용한개별지표개발 활용하되, 구체적지표는개별파일럿국가와 MDB의협력으로개발하여적용하도록하고있다. 구분 지표 1 부문, 계획및국가에서의기후변화통합정도 2 기후복원력강화를위한정부역량과조정메커니즘강화의증거 3 개발및테스트된기후적응수단및투자의품질과범위 4 < 표 Ⅲ-6> PPCR 주요성과지표 기후취약성또는기후변화에대응하기위한 PPCR 지원수단, 도구, 전략및활동을활용한취약가구, 지역사회, 사업및공공부문정도 5 기후변화의영향력에대처하기위해시행된 PPCR 지원받은사람수 자료 : https://www.climateinvestmentfunds.org 산림투자프로그램 (FIP) 은개발도상국의벌채방지에대한온실가스감축 (Reducing Emission from Deforestation and Degradation in Developing countries: REDD)+ 및지속가능한산림관리증진사업투자를위하여 2009년 7월 CIF 내설립된기금으로산림생태계개선을통한감축노력에대한투자, 대안적생계활동, 빈곤감소를위한활동등산림분야외분야를지원, 산림위험저감, 기후탄력에대한고려확대사업, 생물다양성보존에지원하고있다. 9) 지원국가는브라질, 콩고, 가나, 인 9) REDD 는개도국의산림파괴를막고탄소흡수원을보호하는개발도상국
50 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 도네시아, 멕시코등 8개국으로증여 (grant), 양허성차관형태로지원하고있다. 6개공여국대표와 6개수원국대표로이루어진 FIP Subcommittee를두고있으며, AfDB, ADB, EBRD, IDB, World Bank를이행기구로하고있다. 다른 CIF 기금과마찬가지로호주, 덴마크, 일본, 노르웨이, 스페인, 스웨덴, 영국, 미국공여를기반으로재원을조성하고있으며, 2012 년말기준 6억 3,900만달러를공약한상태이다. FIP 프로그램은 REDD+ 재정지원메커니즘과의협업구조를통해지원하고있으며, 이를통한레버리지비율은 1대 3.2인것으로나타나고있다. 2012년말기준 5,700만달러 FIP 자금과 7억 300만달러공동재원조성 (co-financing) 을통해멕시코 2개프로젝트지원한것으로보고된다. 평가및모니터링의주요목표는온실가스감축으로국가별상황, 접근방법, 우선순위설정측면에서다양성을반영한평가방식을활용하도 록하되, 프로젝트수준에서 1 REDD + 영역변화와온실가스배출량 또는저감수준, 2 산림관리, 3 산림지배구조, 4 토지보유및재산권, 5 생계, 빈곤과소득, 6 생물다양성과기타환경영향, 7 기술및인적능력등 7개부문에대한측정, 모니터링과보고를권고하고있다. 이러한성과측정지표는시범프로젝트시행국가정부및 MDB와의협력을통해프로젝트수준의핵심성과지표및성과모니터링테이블등을개발하여적용하도록하여탄력적으로활용하고있다. 저소득국재생에너지확대를위한프로그램 (SREP) 은저소득국재생에너지보급및시장확대를통한저탄소사회전환가능성시험및실증을위하여 2009년 12월설립하였다. 지원분야는재생에너지사용과생산지원, 기술지원계획및투자의사전조사로설정하고, 네팔, 라이베리아, 산림훼손방지사업으로, REDD+ 는 REDD를산림보전과지속가능한산림경영활동까지확대한사업을말한다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 51 말리, 몰디브, 에티오피아, 온두라스, 케냐, 탄자니아등 8개국을지원하고있다. 더불어몽골, 바누아투, 솔로몬군도, 아르메니아, 예맨을예비시범국가로정하고다양한사업시행을모색중으로증여 (grant), 양허성차관의형태로이를지원하고있다. SREP는 6개공여국대표와 6개수원국대표로이루어진 SREP Subcommittee를두고있으며, AfDB, ADB, IDB, World Bank를이행기구로사업을시행중이다. 재원은호주, 덴마크, 일본, 한국, 네덜란드, 노르웨이스페인, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국의공여로이루어지며, 2012년말 5억 500만달러가공약된상태이다. 2012년말기준 4,600만달러 SREP 자금과 5억 2,700만달러공동재원조성 (co-financing) 으로케냐, 네팔및온두라스 3개프로젝트를지원하며, 기금의레버리지비율은 1:7.4인것으로파악된다. 평가는에너지빈곤감소및에너지안보증진에따른저탄소개발을주요목표로삼고있으며, 핵심성과지표로 1 연간국가별목표부문공공및민간투자증가분 ( 달러 ), 2 SREP 개입의결과로서 RE로부터연간발전량 (GWh), 3 SREP 개입의결과로서전기및연료접근성개선수혜여성, 남성, 기업및지역서비스수를측정하여평가하고있다. 이외온실가스저감, 건강, 고용, 신뢰성 (reliability), 경제자립성 (economic viability) 측면에서추가적효익에대한성과를측정하고있으며, 개별사업및국가별로주요성과지표를확장 적용하도록하고있다.
52 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 2. GCF 논의사항및특성 가. GCF 논의사항 UNFCCC 제11조에서선진국의대개도국재정지원메커니즘 (financial mechanism) 을규정하면서이메커니즘의운영은하나이상의국제기구에위임할것임을명시하고있으며, 칸쿤합의를통하여그동안협약재정메커니즘의유일한운영주체 (operating entity) 인 GEF와더불어 GCF가새로운운영주체로지정되었다. 또한 UNFCCC의 3조 1항기후변화에대한공통적이면서도차별화된책임은선진국이후진국의완화와적응에관련된기후변화대응에대한재정지원의근거가되고있다. GCF는이러한기후변화대응을위해 UNFCCC가중심이되는기후재원이자개발도상국의온실가스감축과기후변화적응을지원하는최초의기후변화특화기금으로, 칸쿤당사자총회에서단기재원 (fast-start finance) 으로 2010~2012년총 3년동안 300억달러의재원을조성하고, 점차규모를늘려 (scale-up) 2020년까지연간 1,000억달러에이르는재원을장기재원 (long term finance) 으로조성하기로합의하였으며, 칸쿤합의문에서개도국의기후변화적응을지원하기위해장기재원중일부를새로설립되는 GCF를통해조달할것을명시하고있다. 단기재원공여금액은신탁기금을통하지않고, 공여국정부의예산안편성을거치는방식으로공공부문에서조달되며, 이는공여국의단기재원공여는공약 (pledge), 확약 (commitment), 할당 (allocation), 지불 (disbursement) 의 4단계에걸쳐진행된다. 2011년 12월기준, 선진국은단기재원으로총 339억달러가공약되었으며, 실제 280억달러공약이이행되었으며, 다음의표는 2012년 11월말기준선진국의단기재원공약이행현황을정리한것이다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 53 < 표 Ⅲ-7> 선진국의단기재원공약이행현황 국가 European Commission (mn USD) 2010~2012 년공약액 (mn original currency) 확약현황 (2011 년기준 ) (mn USD) (mn original currency) 189 150 126 100 벨기에 189 150 75 60 덴마크 203 DKK1,200 75 DKK308 핀란드 138 110 52 15 독일 1,585 1,260 1,412 1,122 프랑스 1,585 1,260 1,057 840 분야별지원내역및지원목적 적응 : 25mn 감축 : 18mn REDD+: 7mn 적응 : 10mn 역량구축 : 2mn 지속가능한산림자원및 REDD+: 10mn 감축 : 52% 적응 : 42% 적응 : 39.4% 감축 : 29.9% REDD+: 10.7% 2010~2012 년 최소 350mn 이상 REDD+ 지원및 1/3 은적응을위한단기재원조성 2010~2011 년 적응 : 238.9mn(28%) 감축 : 420.6mn(48%) REDD+: 177mn(21%) 공동 : 22.4mn(3%) 2011 년 적응 : 11% 감축 : 45% REDD+: 20% 기타 : 24%
54 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅲ-7> 선진국의단기재원공약이행현황 ( 계속 ) 국가 (mn USD) 2010~2012 년공약액 (mn original currency) 확약현황 (2011 년기준 ) (mn USD) (mn original currency) 분야별지원내역및지원목적 아일랜드 159 100 29 23 - 룩셈부르크 11 9 4 3 몰타 1 1 0 0 네덜란드 390 310 132 105 적응 : 2mn REDD+: 1mn 2010 년 적응 : 25,000 에너지효율 : 125,000 2010~2012 년 감축 : 최소 280mn 포르투갈 45 36 15 12 - 슬로베니아 10 8 1 0 스페인 472 375 296 235 2010 년 에너지 : 100% 2010~2012 년 REDD: 20% 2010 적응 : 최소 45% 스웨덴 1,007 800 357 284 - 영국 2,380 1,500 1,682 1,060 2010-2011년 감축 : 387mn 적응 : 313 mn REDD+: 140mn 나머지 EU 13개국 696-519 - -
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 55 < 표 Ⅲ-7> 선진국의단기재원공약이행현황 ( 계속 ) 국가 EU 전체약정액 (mn USD) 2010~2012 년공약액 (mn original currency) 확약현황 (2011 년기준 ) (mn USD) (mn original currency) 9,060 7,200 5,776 4,590 호주 619 AUD599 582 AUD563 캐나다 1,217 CAD 1,200 989 CAD 975 분야별지원내역및지원목적 2011 년 적응 : 750mn 감축 : 1,150mn REDD+: 311mn 2010 년 적응 : 735mn(37%) 감축 : 946mn(47%) REDD+: 313mn(16%) 적응 : 52% 감축 : 48% 2012 년 5 월말기준 청정에너지 : CAD 302.8mn 적응 : CAD 89.6mn 산림및농업 : CAD 71.5mn 아이슬란드 1 1 1 1 - 일본 15,000 $15,000 13,200 $13,200 (leveraged private finance $3,100 포함 ) 감축 (REDD 불포함 ): $8,988M REDD+: $991M 공동 : $ 1,528M 기타 $1,530M 리히텐슈타인 1 CHF 1 2 $2 -
56 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅲ-7> 선진국의단기재원공약이행현황 ( 계속 ) 국가 (mn USD) 2010~2012 년공약액 (mn original currency) 확약현황 (2011 년기준 ) (mn USD) (mn original currency) 뉴질랜드 72 NZD 89 42 NZD 53 노르웨이 1,000 $1,000 382 $382 스위스 147 CHF 140 108 CHF 103 미국 7,500 $7,500 7,500 $7,500 총계 $33,921 - $28,063 - 분야별지원내역및지원목적 2012년 6월말기준 적응및회복적배양 : 30.0mn 감축 : 54.5mn 다자간및부문별 ( 예 : 농업 ): 4.9mn 2010년 적응 : $62mn(10%) 감축 : $585mn(87%) 적응과감축 : $27mn(3%) 2010-2012년 적응 : 20~30% 산림 : 20~30% 에너지 : 35~55% 2010-2012년 청정에너지 : $2,435mn 지속가능한경관 : $886.7mn 적응 : $1,395.8mn 자료 : WRI(2012) 장기재원의경우공공자금뿐만아니라민간, 양자및다자는물론대안적재원까지포함하고있으며, UN 사무총장은고위급자문그룹 (AGF) 을구성하고, 잠재적출처에관한연구를수행하도록지시하였다. 10) 그 10) AGF(2010) 은기존에제안된다양한재원의출처에대하여 1 재원출처별동원가능한재원의규모, 2 조성방식의효율성, 3 재원출처별부담 (incidence) 의형평성, 4 실행가능성, 5 정치적수용가능여부, 6 해당
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 57 러나재원출처를둘러싼선진국과개도국의대립은지속되는상황으로장기재원조성및운영을위한구체적방안들은이러한연구를중심으로작업프로그램 (Work Programme) 을통해고안되고있는상황이다. 조성방안내용 정부의예산편성과정을통해조성된재원은보통양 다자간채널을거쳐사용공여국정부의 UN Secretary-General's High-level Advisory Group 예산편성을통한 on Climate Change Financing 에따르면부속서 I 국재원조성방안가들이매년 GDP의 0.5-1% 를장기재원으로할당시, 2020년까지총 2,000억 ~4,000억달러의재원조성예상 탄소세또는탄소거래시스템관련정부정책시행정부정책을통한 부속서 Ⅱ 국가의화석연료보조금단계적폐지추가재원 화석연료사용료 (Fossil fuel royalty) 부과마련방안 전력생산과정에서발생하는이산화탄소배출에 선로부과금 (wire charge) 도입 국제조세제도를통한재원마련 국제협약체제를통한재원마련 민간자금유입활성화를통한재원마련 자료 : UN(2010) < 표 Ⅲ-8> AGF 논의장기재원조성방안 금융거래세 (Financial Transactions Tax) 국경탄소가격평준화 (Border Carbon Cost Levelling) 탄소수출최적화세금 (Carbon Exports Optimization Tax) 국제시장메커니즘을통해추가적으로재원마련가능 국제민간항공기구 (International Civil Aviation Organization), 국제해사기구 (International Maritime Organization) 등의기구들과의협의를통해항공기나선박사용에따른탄소배출에과세하는방안 민간부문투자자들에게인센티브및이익을제공할수있는사업모델개발과이에상응하는정책변화필요 방식으로조성된재원이기존재원에추가적인지여부, 7 해당방식으로부터의재원이예측가능하고신뢰할만한지의여부등을고려하여평가하였다.
58 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 GCF 거버넌스는설계과정에서논쟁이가장컸던이슈이다. 세부쟁점은 GCF와당사국총회 (COP) 의관계, GCF의법적위상, 이사회의절차규정 (rules of procedure), 이사회의역할과기능, 사무국설치등이다. 각지역그룹은 2012년 3월말까지이사지명을마치고, 4월 30일이전에첫회의를개최하기로하였으며, 이사임명기간은 3년으로이사회는선진국, 개도국각각 1인의공동의장을선출하도록하였다. < 그림 Ⅲ-2> GCF 의구성 녹색기후기금 (GCF) UCFCCC 당사국총회 (COP) 운영지침 연간보고서 GCF 이사회 (Board) 이사 : 선진국 12, 개도국 12 임기 3 년선진국, 개도국그룹각각선출대표이사 : 선진국 1, 개도국 1 임기 1 년 실무지원 UCFCCC 사무국 GCF 사무국 (Secretariat) 독립평가기구 신청 지원 개도국 국가이행기구 (National Implementing Entity) 신청 지원 개도국의감축, 적응프로젝트 ( 안 ) 자료 : 청와대 (2012) GEF의경우 COP와양해각서 (MOU) 를체결하고있는반면, GCF와 COP의관계는정해지지않은상태이다. GEF와 COP의 MOU는 GEF 자금지원결정이 COP의정책방향과일치하지않는경우 COP가 GEF 위원회에확인을요구할수있도록하고있으나, 재정메커니즘을 GEF
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 59 에위임하는형태를지니고있으므로 GEF에대한 COP의권한이제한적이다. GCF의경우, GCF의독립적운영을원하는선진국과 COP 감독하의 GCF 운영을원하는개도국의입장이상이하다. GCF 설계위원회에서 GCF와 COP의관계를핵심쟁점으로논의중이며, GCF와 COP의관계설정에따라 GEF와 GCF의관계및업무분담이확정될것으로예측된다. 현재 COP와 GCF간관계협정 (arrangement) 에포함될전문, 목적등 11개의요건 (elements) 에합의가이루어진상태로, 제19차당사국총회 (COP 19) 에서추가적논의가이루어질것이다. GCF 관련칸쿤에서결정된사항은이사회구성, 임시수탁자지정, 독립적인사무국설치, GCF 설계를위한임시위원회구성등이다. 이사회는선진국과개도국동수로총 24인으로구성되며, 정식이사와투표권이없는대체이사 (alternate member) 가함께선출된다. 기금의수탁자 (trustee) 는국제적수준의신탁기준과자금운용능력을갖춘기관으로선정하되, 초기 3년간은 World Bank가임시 (interim) 수탁자로서기능을수행한다. 한편 GCF 설계주체에대해서크게미국, 일본, EU, 개도국의입장으로구분되었다. 미국과일본은각국의재무부처출신과국제기구및민간전문가가기금을설계해야한다는입장인반면, 개도국은임시위원회 (ad-hoc committee) 구성을주장하였다. EU는선진국과개도국대표, 국제기구및민간전문가등 15인으로구성된임시전문가그룹 (ad-hoc expert group) 을제안하였다. 결과적으로개도국의주장이반영되어선진국 15인, 개도국 25인으로이루어진임시위원회 (Transitional Committee) 가구성되었으며, 임시위원회의설계를위한위임사항 (terms of reference) 은칸쿤합의문부록에포함되어있다.
60 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅲ-9> GCF 설계를위한위임사항 (a) GCF 설립과운영을위한법적 제도적사항 (b) 절차 (rules of procedure) 와거버넌스 (c) 다양한출처의대규모재원관리방식과금융수단 (financial instruments), 지원창구 (funding windows), 기금에대한접근방식을통한기금전달방식 (d) 기금의우선적인목표를달성하기위한금융수단 (e) 기금의활동과여타양자 지역 다자간재원조달메커니즘과의보완방안 (f) 사무국역할과사무국선정및설치절차 (g) 정기적으로독립적인기금운영성과평가를실시하기위한메커니즘 (h) 환경및사회세이프가드, 국제적수준의수탁기준및건전한재정관리를고려한재정책임성보장과기금지원활동평가를위한메커니즘개발 (i) 협약산하주제별기구로부터기술적자문메커니즘 (j) 이해관계자의참여보장메커니즘자료 : UNFCCC(2011) GCF를위해구성될상설위원회에개발과금융전문가가반드시포함되어야한다는조항을포함시키는선진국의주장만관철되고, 대부분의내용은개도국이제안한대로더반결정문에반영되었다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 61 < 표 Ⅲ-10> 상설위원회의역할 기후변화재원관련기구간정보교환및의사소통을위한포럼조직 협약이행을위한부속기구및협약산하주제별기구와의관계유지 당사국총회에재정메커니즘의운영주체에대한지침 ( 안 ) 제출 재정메커니즘운영주체의일관성, 효과성, 효율성을제고하기위한권고제시 당사국총회가재정메커니즘에대한정기적인검토진행을위한독립적평가등을통한전문적근거자료제공 기후변화재원흐름에관한격년보고서마련 자료 : UNFCCC(2012) 한편, GCF 설계위원회총 40인중개도국에배정된수는 25인으로, 이는아시아 7석, 아프리카 7석, 중남미 7석, 군소도서국 (SIDs) 2석, 최빈국 2석으로세부배정되었다. 또한개도국간위원회활동을지원하기위해기술지원단 (Technical Support Unit: TSU) 이구성되었다. TSU의역할은개도국간위원회회의및워크숍관련각종자료를정리 제공하는데, UNDP와 UNEP, World Bank와지역개발은행으로부터총 7명의전문가가 TSU에파견되었다. 설계위원회는 GCF 목적과운영원칙, 거버넌스구조, GCF 운영방안, 모니터링평가등작업분과로구성되며, 분과별선진국과개도국 1인을논의조정자 (co-facilitator) 로지정하였다.
62 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 작업분과 GCF 목적과운영원칙 거버넌스구조 GCF 운영방식 모니터링및평가 < 표 Ⅲ-11> GCF 설계위원회구성 의제 기금의활동과여타양자, 지역, 다자간재원조달메커니즘보완방안 GCF 설립과운영을위한법적 제도적사항 절차와거버넌스 사무국의역할과설치절차 다양한출처의대규모재원관리방식과금융수단, 지원창구, 기금의접근방식및전달방식 기금의우선적목표달성을위한금융수단 협약산하주제별기구로부터기술적자문메커니즘 정기적 독립적기금운영성과평가실시를위한메커니즘 환경및사회세이프가드, 국제적수준의수탁기준및건전한재정관리를고려한재정적책임성보장과기금지원활동평가를위한메커니즘개발 한편사무국은법적, 재정적전문성제공을통해기금의일상적인운영에대한책임을수행하는것을골자로구체적기능을다음과같이정하였다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 63 < 표 Ⅲ-12> GCF 사무국의기능 사무국은행정적, 법적, 재정적전문성제공을통해기금의일상적인운영에대한책임을지며, 특히사무국은다음과같은기능을수행 (a) 모든행정적의무의구성과실행 (b) 기금활동에관한정보보고 (c) 회원국, 이행기구, 양자및다자협력기관의연계 (d) 기금활동에관한성과보고서준비 (e) 사무국과수탁기관의작업프로그램과연간행정예산의담당 (f) 프로젝트및프로그램사이클에관한절차준비 (g) 이행기관과특정금융수단에대한계약관계준비 (h) 기금포트폴리오의금융위험모니터링 (i) 수탁기관과의협업 (j) 모니터링및평가기능수행 (k) 재원보충절차를위한이사회지원 (l) 효과적인지식관리관행구축과운영 (m) 이사회가지정한다른기능수행 자료 : UNFCCC(2012) GCF 설계위원회는기금의성과에대한독립적평가와평가조직이필요하다는인식을바탕으로기금지원프로젝트와프로그램뿐만아니라기금의이사회, 사무국, 수탁기관및이행기관등기금의포괄적인사항에대하여논의하고있다. 평가의기본원칙으로독립성, 투명성, 책임성, 이해관계자의참여, 효과성, 국가전략과의부합성등이필요하며, 모니터링의효과성과효율성제고를위해 GCF 지원프로젝트와프로그램에대한이사회의규칙과절차를정기적으로모니터링이필요하다는의견을제시한다.
64 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 GCF 모니터링및평가의평가주체로 1) GCF 핵심조직의일부분으로서평가체제를구축하되, 외부의공정한전문가들을영입하여구성하는방안, 2) 공개경쟁입찰과정을외부독립기구를선정하여관련기능을위탁하는방안이제시되었으며, 이중기금의핵심조직으로서독립적인평가부서를설립하기로결정되었다. 평가방식은공통적으로독립성을최대한확보하는것이필요하다는것에공감대가형성되었으며, 이를위해여평가결과가이사회, 위원회등의최고의사결정권자에게직접보고되도록하고있다. 이사회는적절한가이드라인과성과지표를포함하는결과측정프레임워크 (results measurement framework) 를승인하게되고, 이에따라 GEF 지원프로그램및프로젝트등모든활동의영향, 효율성, 효과성에대한모니터링이주기적으로이루어지게된다. 이에대한평가보고서는 UNFCCC에제출된다. GCF 설계위원회에서기금의효율성과투명성을위해일정수준의수탁기준을갖추어기금을운용할역량을지닌이행기구가사업을수행하도록하기위하여수탁기준 (fiduciary standard) 을제정할필요성이있다는인식하에이에대한논의를진행하고있다. 이에대하여모니터링평가설계는기금지원프로그램과프로젝트, 기금전반, 이행기구, 사무국등모든수준에서 GCF 수탁기준에적합한활동이이루어지는점검하는것을기본기조로적절한수준의높은수탁기준을모든국가에일관되게적용해야한다는의견과유연성을확보하여최빈국 (LDCs) 과군소도서국 (SIDs) 등개별국가의상황과적용대상의특성을반영하여유연한수탁기준이적용되어야한다는의견이제시되고있다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 65 나. PSF 설치 GCF 운영은협약의기본원칙인 공통의그러나차별된책임 (common but differentiated responsibilities) 에기초하며, 자금출처는공공과민간부문, 대안적출처가포함된다. 초기에는감축과적응의두가지지원창구 (funding window) 를설치하되, 이후이사회가추가적인지원창구설치여부를결정한다. 역량개발과기술개발및이전에대한지원이고려되어야하며, 특히개도국의민간부문감축과적응활동을지원하기위한별도의기능 (facility) 을두어야한다. GCF 설계과정에서개도국은수원국이자국내국가또는지역차원의이행기관 (implementing entities) 을지정하고, 그기관이여타국제기구를거치지않고직접자금을수령하고지출하는권한을갖는형태를요구하였다. 이에 GCF는민간부문의감축과적응활동에직간접적으로금융을지원할수있도록하는 PSF(Private Sector Facility) 를설치하여국가, 지역, 국제적차원에서민간부문의감축과적응활동에직 간접적으로금융지원을담당하도록기구화하였다. PSF는완화 (mitigation) 와적응 (adaptation) 의초기펀딩시윈도우역할을담당하게되며, 개도국의민간부문의참여, 특히중소기업과지역금융기관등지역기관들의참여를촉진하며, 민간부문이군소도서국또는최빈국에참여하는것을가능하도록하는활동을지원하며, PSF의운영은국가주도의방향과일치하도록한다.
66 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅲ-13> PSF 활동및운영과관련된이슈 구분 활동관련이슈 운영관련이슈 내용 PSF 자금 ( 직접, 간접, 혹은혼합형 ) 공급을위한모델 활동및파트너의범위 Financial Inputs 국가의오너쉽확인및국가별계획과정과의연계성구축메커니즘 다른기금활동과의연계성 지배구조 금융수단과조건 펀딩승인절차와기준 결과측정 정보공개 이해상충 민간부문의투자관련장벽을해결하기위해 PSF의개입은국가전략이나계획을지원하면서추진되어야하는데, 개발도상국에서완화와적응부문 PSF투자는투자에비호의적환경, 저개발 비경쟁적상품과서비스시장, 제한적사적참가가가능한자본시장미발달, 법률미정비등의다양한경제 법률 사회적문제에당면하게된다. 따라서 PSF 지원은다음과같은투자장벽을완화하는형태로금융과기술적지원으로다뤄질필요가있다고강조되고있다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 67 < 표 Ⅲ-14> 개발도상국에서완화와적응부문 PSF투자에대한금융과기술적지원시고려요인 고려요인 초기비용 (up-front cost) 의증가 기술적위험 참여주체의역량과전문성부족 기후관련기술자체의초기개발단계 비고 대부분의기후관련투자는높은초기비용 (up-front cost) 을부과하고있으며, 장기간의상환기간과낮은이자율이투자관심을더욱저조하게만듬 대부분의기후관련기술은개발도상국현지시장에투입되지않아, 민간투자의기술적위험이높을수있음 대부분의기후관련기술에대한공급체인이개발초기상태로대부분의국가에서미개발되어있으며, 이로인하여거래비용이높으며, 민간투자의신뢰성이낮음 인식의부족제한된자본시장의금융수단 제3자리스크 (third party risk) 적절한지역기관역량의부재 외환가용성, 규제불확실성, 에너지 / 수자원기관등지역기관의부도위험 기후변화에대응하는지역기관의부재또는이러한기관의차별적기술및재정능력부족 한편 PSF에대하여 GCF 4차이사회이후목적, 결과부문 (result area), 활용방식, 성과지표 (performance indicator), 설립방식등에대한사항이논의되고있다. PSF가취할수있는목표에대해서는투자가능성증대, 투자위험감소, 역량과준비구축, 기술개발지원, 정보전달지원등 5개의옵션이제시되고있다.
68 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 구분옵션명내용 옵션 1 < 표 Ⅲ-15> PSF 목적에대한옵션논의사항 투자가능성증대 PSF 는민간부문의행위자행동과혁신을장려하는메커니즘의다른유형을제공할수있음 PSF 는투자가능성을높이는다양한금융상품을제공하여중개역할을가능하게하여특정활동의경제성을개선하여증분원가 (incremental costs) 를낮추어, 동활동의민간부문투자를매력적으로만들수있음 옵션 2 옵션 3 옵션 4 옵션 5 투자위험감소 역량과준비구축 기술개발지원 정보전달지원 PSF 는인수에참가하거나역내상황에따라가능한기술능률을설정하여시범프로젝트에착수할수있음 PSF 는역내상황에따라사용가능한기술을작용하여투자할수있음 PSF 는제한적손실책임을져서민간보험역할수행가능 PSF 는부분적 / 선택적으로민간기후관련투자의수준을높이는정책과규제불확실성과지역기관의부도위험을낮출수있음 에너지부문에서는 PSF 는전력구매계약을보장하여제품을제공하는민간보험으로역할가능 필요에따라 PSF 는각국가별상황에따라, 적절한역량강화를위해노력할수있음 이러한역량강화활동은기후관련기회를추구하기위하여다양한이해관계자에필요한도구제공을목표로함 PSF 는기후변화를해결하기위한노력을주도하여다른기관으로의확장을지원할수있음 PSF는관련분야에서지역별기술이니셔티브구축 완화와적응부문의기후변화투자의기술개발지원을위한생태계조성에기여할수있음 PSF는전자및인쇄등모두매체를통해, 영세산업및중소산업을대상으로주요정보의전달이니셔티브에투자할수있음 이니셔티브는모범사례제시, 행위자가필요로하는가치사슬의모든요소를연계하고, 성공적인이니셔티브의세부사항을전파, 적응및지역환경관련완화옵션에대한정보를제공하는플랫폼을제공
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 69 PSF 결과영역 (result area) 에대해서는완화와적응그리고완화-적응의횡단적 (cross-sectional) 부문이논의되고있으며, 완화부문의경우탄소배출을감축시킬수있는건물, 산업시설, 운송시설에대한투자부문이주를이루는반면, 적응부문의경우선택적투자활동으로구성되어지는특징을지니고있다. < 표 Ⅲ-16> PSF 결과영역 (result area) 에대한논의사항 구분옵션명내용 완화 (Mitigation) 횡단적 (cross -sectional) 부문 적응 (Adaptation) 옵션 M1 건물및가전제품의에너지사용감소 옵션 M2 산업생산의배출수준 (emission intensity) 저하 옵션 M3 저탄소연료사용을통한운송가능성증가 옵션 M4 가정의저탄소 / 현대적에너지접근성제공 옵션 M5 저탄소발전시설의개발, 이송및배치지원 옵션 M6 농업과관련토지이용관리로부터배출감소 옵션 M7 REDD 에대한단계별접근구현지원 옵션 C1 지속가능한도시설계및계획촉진 옵션 C2 지속가능한산림관리및통합을위한공동의완화와적응방법 옵션 A1 적응결과영역의모든범위에걸친지원 옵션 A2 부문별결과영역의선택적집합지원 옵션 A3 결과영역에걸쳐선택적테마선택하여지원 옵션 A4 계획적이며변형적활동을위한역량촉진 옵션 A5 효과적인지역사회기반적응활동확대촉진 옵션 A6 지식허브 와같은공공재의조직화지원
70 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 완화및적응부문모두에민간자본촉진을위해사용할수있는금융수단에대한논의사항도있다. 마이크로파이낸싱이나크라우드펀딩과같은새로운형태의금융수단을사용할수있으며, 최빈국과군소도서국지역과같은지역의민간자본유입을위한글로벌탄소시장을활용할수있는것으로보고하고있다. 첫째, 소규모신재생에너지에대한보증을통해자금조달을촉진하는방안이논의된다. PSF는누진세 (incremental tariff) 로자금을조달할수있으며, PSF 파트너기관에보험수단을제공하여, 전력구매지불에대한균형을위하여상대방신용위험을커버해둘수있을것이다. 둘째, 저탄소전력부문인프라를위한실행가능성갭을지원할수있다. PSF는탄소배출저감비용이낮은경우석탄과석유의존도를줄이고저렴한비용으로전력공급을안정화시키기위하여현재의대규모 저개발수력자원와상호연계하여증분원가를지원할수있다. 또한 PSF 금융수단파트너는프로젝트를재정지원하고구현하기위해필요한보조금을위하여경쟁입찰방식을사용할수있다. 셋째, 위험한국가사업이나환경에서저탄소인프라에대한국가위험에대한보험상품을개발할수있다. PSF는다자간투자보증기구 (Multilateral Investment Guarantee Agency) 의보험빛재보험등의사례와같이저소득, 위험한비즈니스환경에우선적손실부담자본 (first loss capital) 을제공할수있으며, 이러한보험을통하여필요시민간부문의위험을인수하여저탄소인프라개발에자본유입을증대시킬수있다. 넷째, 탄소가격에대하여보증제공하는방안이다. PSF는 CDM 프로젝트로부터 CER 가격을보증하거나 CER 재사용에의한이중계산을피하기위하여 CER을폐기하도록금융상품을제공할수있다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 71 또한경쟁방식을통해관리할수있는적응자금은기후관련위험보험, 기후복원력을높일수있는농업, 임업및기타토지이용프로젝트에대한자금공급및 PSF 보증, 마이크로크레딧시장의 PSF 활용, 크라우드소싱 (crowd sourcing) 플랫폼을활용할수있다. PSF 지원 ( 투자 ) 결과로서의탄소부문으로논의되고있다. 기후관련위험보험으로 PSF 파트너금융상품은새로운제품개발과농민들의산출물증대관련기술패키지와관행을통해리스크를감내할수있도록우선손실조항 (first-loss provision) 을포함한보험에대하여입찰할수있으며, PSF는협력개발금융기관을통하여소액금융기관이나농업관련비정부기구로자금을공급하는역할을수행할수있다. 기후복원력을높일수있는농업, 임업및기타토지이용프로젝트에대한자금공급및 PSF 보증은 CDM 프로젝트에대한탄소가격보증과유사한측면이있으나, 이는적용부문을기후복원력을높일수있는농업시스템, 농림업설비등의부문을포괄적인대상으로하되, 이때 PSF는개별적인프로젝트에대하여민간자금을공급해야할것이며, 민간개발자보다앞서서이러한프로젝트를사전승인또는선별해주어야한다. PSF는마이크로파이낸스금융기관을지원하는파트너금융기관을통해유동성공급, 상품에대한리스크관리및역량강화에기여할수있으며, 온라인을통한자금조달플랫폼이증가하고있으므로, PSF 파트너금융기관을통해 PSF는기후친화적소규모프로젝트를중심으로크라우드소싱프랫폼을활용하여다양한투자자산과시장에민간투자가증대될수있도록자금을지원할수있다. PSF 성과지표 (performance indicator) 와기준은 PSF를위해선택된결과영역에따라결정되어야하며, 상호적과정을거치며 PSF가정의한특정목적과개발상황에따라재검토할수있어야한다.
72 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 성과지표선택은이사회의주요한정책적문제로, 산출단위 ( 달러와탄소 ), 개발효과에대한가중치, 동정보에대한정보공개문제를고려해야한다. 산출단위로서달러와탄소는모든종류의활동, 국가 지역내기금의차원으로확대할수있는민간자금의기금규모를극대화하기위하여 PSF 자원을활용하고, 신규의예측가능한민간자본에대하여달러기준으로결과를보고하기에용이한수단이다. 저감에대한투자의경우, 전체저감으로인한비용 (CO 2 /e로환산 ) 을실제감소된보조금 (CO 2 /e로환산한달러 ) 으로나눈값을기준으로해야할것이다. 개발효과에대한가중치와관련하여국가또는지역수준에서완화와적응투자로인한모든개발이익에대하여달러기준으로가중치를포함한매트릭스를활용하는것이필요하다. 또한개별완화와적응사업투자시달러기준의모든탄소성과지표정보를공개하는것이선행되어야할것이다. PSF의기구설립형태와관련하여이사회가위임권한을보유한관할기구를가진펀드의사업단위로서의 PSF와펀드의지배구조와경영구조내통합된사업구조로서의 PSF 설립방안이논의중이다. 이사회가위임권한을보유한관할기구를가진펀드의사업단위로서의 PSF는이사회의구성원과민간부문의대표자로구성된신용위원회 (Credit Committee) 와같은관할기구를보유하며, 특정범위내 PSF의프로젝트와프로그램을승인할권한을위임할수있어야한다. 자금승인지침과목표등에대한사항및일정기간내할당할수있는자금풀의한계등의사항을포함하고, 이사회는 관리기관에민간부문의대표자의역할범위에대하여결정해야한다. 더불어 PSF는이사회에직접보고할독립적인사무국의일부로 CEO를고용할수있어야하며, 별도의 PSF 인증위원회는전세계 지역 국가수준에따라민간부문자금중개기관을승인할수있는권한을보유해야한다.
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 73 반면펀드의지배구조와경영구조내통합된사업구조로서의 PSF는이사회가 PSF의프로젝트와프로그램을승인에대한전체책임을보유하며, CEO는기금사무국의사무총장에게보고할수있되, PSF의민간부문자금중개기관인증은펀드의인증위원회의소관이되어야한다. 다. GCF 의특성 GCF는여타의기후재원에비하여대규모로성공적인자금조달이이루어지는경우총기금액은상당한규모에도달할것으로예측되고있으며, 11) 세계최대의기후변화자금을종합적 체계적으로운영할수있는새로운재정지원체계로발전할가능성을지닌다. 국제통화기금 (International Monetary Fund) 및아시아국가중심의지역기구인 ADB의규모와비교할경우, GCF는아시아국가가유치한최대규모의글로벌국제기구로거듭날가능성이있다. 기존기후기금이인센티브또는수익률에기초한방식대신무상원조또는양허성차관방식으로운영되었던점, 주요부문별우선순위에있어기금간중복가능성이있으며, 동일한분야에서서로다른기금간경쟁을유발할수있었던점등을고려시, GCF는규모측면에서세계최대의기후변화자금으로활용될가능성뿐만아니라종합적 체계적으로운영할수있는새로운재정지원체계로발전할가능성을지닌다. GCF를비롯한기후기금은선진국의재원을중심으로개도국의입장을적극적으로반영한재원사용으로인하여개도국과선진국의이해관계가대립되는측면이존재한다. 그러나이러한점을보완하는차원에서 GCF는공적자금이외, 혁신적인재원조성을논의하고있으며, 민간 11) 2020년까지연간 1,000억달러의재원조성시, 기금의규모는상당할것으로예상된다.
74 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 부문의투자를촉진하기위한 PSF를설치하도록하고있다. 다양한금융상품과혁신, 그리고민간부문의참여를통하여다양한리스크를지닌개도국의완화및적응부문사업을투자하는경우 GCF는선진국과개발도상국간기후변화이슈에관한타협기구로역할할수있을것이다. GCF는온실가스감축 적응과지속가능개발을함께추구하며, 수원국중심의기금운영을목표로하기때문에수원국의국가개발전략에일조하며, 개별개도국의경제성장과기후변화대응을동시에추구할수있다. 기존기후변화기금의국별지원은주로무상원조의형태이나, 기금규모가큰일본과영국의경우차관위주로지원되고있다. 수원국입장에서차관위주의기금을선택할경우부채증가를우려하거나고채무빈곤국의경우차관형태의기금을선택하기어려우므로원조형태를고려할수밖에없다. 또한많은기금이시범적인프로그램형태로추진되어수원국입장에서중장기적계획을세울수없다는단점이존재한다. 특히기존의기금은탄소배출권거래, 항송또는운송연대, CDM 등시장기반경제활동에기반하지않고국가개별국가예산에서책정되는경우가다수있으므로기금의예측가능성이낮은상태이다. 더불어기금집행에있어기후변화적응사업은개도국의국가개발전략에통합되어이루어지는것이보다효율적임에도불구하고이에대한통합적고찰이이루어지지않고수원국이선정되는문제점도지니고있다. 그러나 GCF의경우각국가는국가지정기구 (National Designated Authorities: NDA) 지정이가능하며, NDA는자국내사업에대해국가전략부합여부를검토한후 GCF 이사회에사업을추천하는집행역할을수행하여수원국의국가개발전략에일조할수있다. 따라서개발재원적인성격을지니며개도국요구에부응한지원을모색하고있다는장점을지닌다. 더불어수원국입장이반영되기위해서는사업수행에있어개도
Ⅲ. 기존국제기후기금개관및 GCF 특성 75 국의역량이중요한성공요인이므로기금의운용에있어서개도국기관에일정수준의수탁및운용기준등이적용 준수되어야할것이다. 또한 GCF는국가, 지역, 국제적차원에서민간부문의감축과적응활동에직 간접적으로금융지원을담당하는 PSF를기구화하여기존기후기금과차별성을가지고있다. PSF가공적자금과민간자금의공동재원조성의핵심적기구로, 민간의기후변화관련개발도상국의사업에대한참여활성화에기여할수있을것이다. 재원용도에있어 GCF는다른기후재원에비하여더많은개발재원의속성을지니고있다. GCF는온실가스저감및적응사업과지속가능성장을도모하는다양한사업을투자대상으로범위를넓히고있으며, 원조또는양허성차관의범위를넘어투자의개념을도입하여다양한금융수단을활용할예정이다. 이를통해시장참여자범위를증대시켜초기사업환경조성과시장형성에기여할뿐만아니라시장규모확대에도활용될것으로예측된다. < 그림 Ⅲ-3> GCF 의지원범위 진행단계 사업환경조성 초기시장형성 시장규모확대 시장자립 정의 규제환경및금융시장, 안정적가격신호구축등을통해투자환경을조성하는단계 초기진입비용및관련리스크의분담을통해최초성공사례를구축하는단계 시장참여자범위를확대하고, 진입비용을낮춰시장활성화를유인하는단계 탄소가격의내재화를통해보조금없이시장이경쟁할수있는단계 기후기금의활용 자료 : 김성우 (2012) 기존기후기금지원범위 GCF 의지원범위
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 1. 공공부문 2. 민간부문
IV. GCF 재원조성및운용방안 1. 공공부문 기본적으로 GCF는선진국이출연하는공적자금이중요한초기자금 (seed money) 이될것이며, 국가별배분방안은 GCF 이사회에서논의될주요사항이될것이다. 공적자금의할당을위해서는다양한논의가있을수있으나, 선진국에대한할당기준을설정하여재원조성의장기지속성을높이는것이중요할것으로판단된다. GCF는기존의기후기금재원체계를종합적 체계적으로바꾸는측면이있으므로할당기준에도이를반영하는방안을검토할필요가있으며, 공여가능성, 기후변화에대한원인제공등을고려하여국가별 GDP 규모와배출량을기준으로나라별가중치를달리하는방안을검토할수있다. 특히, 선진국의 GHG 배출의역사적책임과관련하여기후변화와관련된기본적변수는개별국가의 GDP와배출량일것이다. 이두변수에대하여적절한가중치를두어개별국가에대한할당기준을마련해야할것이다.
80 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅳ-1> 국가별 GDP 규모 국가 2012년 미국 15,684.75 중국 8,227.04 일본 5,963.97 독일 3,400.58 프랑스 2,608.70 영국 2,440.51 브라질 2,395.97 러시아 2,021.96 이탈리아 2,014.08 인도 1,824.83 캐나다 1,819.08 호주 1,541.80 스페인 1,352.06 멕시코 1,177.12 한국 1,155.87 인도네시아 878.19 터키 794.47 네덜란드 773.12 사우디아라비아 727.31 스위스 632.4 이란 548.89 스웨덴 526.19 노르웨이 501.10 폴란드 487.67 벨기에 484.69 아르헨티나 474.95 타이완 473.97 오스트리아 398.59 남아프리카 384.32 베네수엘라 382.42 주 : 2012 년기준자료 : IMF, World Economic Outlook Database, April 2013
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 81 특히, 선진국의공적자금이장기재원의주요원천이므로선진국의합의에바탕한공정한기준이제시되어야장기적으로안정적재원조달이가능할것이다. 따라서국가별 GDP 규모와배출가중치를기준으로정하여 UNFCCC 회의에서다자협상을통하여 GCF 장기재원의분담율을조정해나갈수있을것이다. 다만, 국가별 GDP 규모와배출치간상관관계가높기때문에선진국의이견이존재할가능성이있으므로, 기준연도 (base year) 이후감축비율등을통해 GHG 감축의지를보이는국가에대한부담비중을조정하는방안도고려해볼수있다. < 표 Ⅳ-2> 국가별 GHG 배출량및기준연도이후감축비율 온실가스배출량 (excluding LULUCF, in Gg CO 2 eq.) 기준연도 (baseyear) 기준감축비율 (%) 호주 552,286 32.2 오스트리아 82,842 6.0 벨라루스 87,320-37.2 벨기에 120,172-16.0 불가리아 66,133-45.8 캐나다 701,791 18.7 크로아티아 28,256-10.7 키프로스 9,154 50.3 체코 133,496-31.9 덴마크 57,748-17.6 에스토니아 20,956-48.3 EU(15) 3,630,657-14.7 EU(27) 4,550,212-18.4 핀란드 67,019-4.9 프랑스 491,497-12.2 독일 916,495-26.7 그리스 115,045 10.0
82 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅳ-2> 국가별 GHG 배출량및기준연도이후감축비율 ( 계속 ) 온실가스배출량 (excluding LULUCF, in Gg CO 2 eq.) 기준연도 (baseyear) 기준감축비율 (%) 헝가리 66,148-43.2 아이슬란드 4,413 25.8 아일랜드 57,512 4.1 이탈리아 488,792-5.8 일본 1,307,728 3.2 라트비아 11,494-56.3 리히텐슈타인 222-3.6 리투아니아 21,612-55.7 룩셈부르크 12,098-6.2 몰타 3,021 50.6 모나코 85-21.0 네덜란드 194,379-8.2 뉴질랜드 72,835 22.1 노르웨이 53,364 6.0 폴란드 399,390-29.0 포르투칼 69,986 14.8 루마니아 123,346-54.9 러시아 2,320,834-30.8 슬로바키아 45,297-36.9 슬로베니아 19,509-3.4 스페인 350,484 23.9 스웨덴 61,449-15.5 스위스 50,010-5.6 터키 422,416 124.2 우크라이나 401,576-56.8 UK 556,458-27.8 USA 6,665,701 8.0 주 : LULUCF(Land Use, Land Use Change, Forestry) 는토지이용및토지이용변화와삼림을의미하며, 2011 년기준임자료 : http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/items/4146.php
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 83 또한우리나라에유리한기준설정에대한논리를개발하는것도필요할것이다. 예를들어배출권거래법제가완비된국가에대해서재원공여부담을완화하는방안에대한의제를개발하는것도필요할것으로판단된다. 2. 민간부문 가. 민간재원투입확산방향 PSF의기능과구조에대한다양한논의가 GCF 이사회에서진행중으로, 민간금융과의협업매개체인 PSF의역할및성격정립을통하여민간금융의참여를촉진하여야한다. 이를위해서는 PSF의주요목적을투자가능성증대와투자위험감소로설정하고, 역량과준비구축, 기술개발지원및정보전달지원은부차적목적으로삼는것이필요하다. 또한결과영역과관련하여완화부문은일정수익률이창출될가능성이존재하는부문이므로, 민간투자참여를촉진하는역할로활용하되, 적응과완화의횡단적부문사업개발에주안점을두어, 적응부문에대한장기투자를유도해야할것이다. 이를위해서 GCF의펀드사업단위로서의 PSF 설치, 신속 효율적 PSF 설립과진화추구, 다양한금융수단의활용이추구되어야한다. 바람직한 PSF 설계방안을다음과같이제시한다. 첫째, PSF의기구구조에대한논의사항중이사회가위임권한을보유한관할기구를가진펀드의사업단위로서의 PSF 설립이필요하다. 동방안은민간과공공파트너쉽사이학습효과와정보축적이난해하며,
84 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 펀드전체와하위구조내숙련된직원 ( 완화-적응-지역전문가등 ) 사이학습효과를제한할수있다는단점을지니지만, 다양한개별적상황에따른전략추구가능및자금운용과조달의자율성이높다는장점을지니고있다. 이러한구조로 PSF를설치하여성공적으로운영하기위해서는민간부문과의소통과참여를유인하는구조를설계하는것이중요하다. PSF는은행과투자기관의경영진으로부터의조언과적극적참여에따라행동할수있는지시체계와권한등을보유하여정보교류및소통이원활한조직구조를마련해야할것이다. 이사회는 전체적권한구조를고려하여최적의 PSF의지배구조를마련해야하되, PSF만의특정목표, 결과및금융상품등에대한특성, 형태및업무수행방식에대하여이사회의동의를얻는것이필요하며, 민간부문에의사결정과참여를위임한 PSF는펀드의민간부문참여를신뢰해야한다. 또한민간부문의투자 ( 사모펀드, 프로젝트금융, 민간부문의프로젝트개발, 에너지무역, 특히신흥시장에서민간투자 ) 보유기술, 인재및경험이중요한성공메커니즘이므로민간부문의최고의인재, 경험과실천에대한경쟁력있는보상패키지를제공해야할것이다. 둘째, 초기 PSF는금융중개기관과협업을통하여신속히설립되고, 효율성을추구하되, 중장기적으로직접금융형태로진화하는것이필요하다. 초기 PSF는공인파트너금융기관 ( 금융중개기관 ) 을통해전체적으로작업하며, 전문적이고민첩한사업단위로설립되어야한다. 이때소수의상임핵심직원을고용하고, 자본시장과개별민간부문개발금융기관과단기계약을체결한다수의직원을고용하도록하며, 초기기금은 PSF가사용하는금융상품에대한이사회결정에따라보조금및양허성부채로파트너금융중개기관에기금을전달하는형태가되어야할것이다.
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 85 이는자금지원방식을제한하는측면이있지만, 단기적으로 PSF 역할이단순화되어, 개별국가의파트너금융기관과의교류에집중할수있도록도와줄것이다. 또한 PSF가소규모로재무관리업무에집중시, PSF는초기공인금융중개기관에자금을즉각적으로전달하여자금을효율적으로활용하는데기여할수있을것이다. 초기에는잠재적금융중개기관의수는상대적으로적을것이지만, 시간이지남에 PSF의가용자원이증가하고, 지역과상품증가에따라금융중개기관의수와범위가증가할것으로예상된다. 반면, 일정정도의경험과역량이쌓이게되면, PSF가모든서비스를제공하는형태로진화하는방안을모색해야한다. 이때개별금융기관의종류와규모가다양하기때문에, 완전자급형태로민간자금을직접전달하는금융중개기관뿐만아니라 IFC와같이역량을갖춘공인된금융중개기관을통해간접적으로자금을제공할수있다. 즉, 장기적으로포괄적서비스 (full-service) 모델로전환시, PSF는개도국과군소도서국 (SIDs) 을포함한모든대상국가에대하여직접적 간접적으로자금을제공하고, 이와관련된다양한범위의업무를직접수행하게된다. 셋째, 프로젝트단계별민간참여자지원가능분야와 PSF와의협업가능분야에대한탐색을통하여다양한금융수단을활용할필요가있다. 개발과정, 금융과정, 건설과정및운영과정등프로젝트단계별민간참여자를지원할수있는다양한분야를탐색할수있으며, 개별단계별다양한리스크-리턴프로파일에적합한금융상품을공동으로개발할수있을것이다.
86 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 표 Ⅳ-3> 프로젝트단계별민간참여자지원가능분야 부문개발과정금융과정건설과정운영과정 활동분야 벤처캐피탈, 사모투자펀드 (Private Equity Fund) 등위험자본에적합 초기개발비지원필요 초기프로젝트개발지원투자펀드 (Developer 지분투자등 ) F/S 지원을위한매칭펀드조성 CDM 사업의경우배출권구매조건부투자 (PSF 에서투자후배출권확보 ) 프로젝트파이낸싱 금융보증보험서비스확대 개도국정부의신재생에너지인센티브개발및자금지원 개도국전력구매기관 ( 전력공사 - 정부 ) 의신재생전력구매관련신용보증 CDM 담보부대출을위한기금조성 국내건설사 + 개도국현지건설사컨소시엄 ( 기술이전포함 ) 시수출금융지원 민간부문의기술이전시교육훈련비용지원등 개발된프로젝트운영을위한사회적인프라구축지원 예를들어, 바이오매스연료공급을위한지원 : 지역개발 ( 도로정비, 연료보관시설설치등 ), 일자리창출, 신재생에너지확보등을위한지역개발사업지원 또한매칭펀드등을통한사업투자, 기반시설구축, 보증, 탄소배출권투자등 PSF와협업이가능한분야를적극개발하는전략이필요하다. 다만, 이때 GCF에서수행하는모든프로젝트와프로그램의영향력과효과성에대한정기적모니터링체계를구축해나가야할것이며, 특히결과측정프레임워크 (results measurement framework) 를위한지침과지표가개발되어야할것이다. 기금에대한직접적접근방식이도입되었으므로, 국제적수탁기준과환경과사회적세이프가드등이 GCF의성과평가체계내에서통합적으로반영되어야할것이다.
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 87 GCF는산하에독립적인평가조직을설치하기로합의하였으며, 기금성과에대한평가에대해서는 COP 외부주체에의한독립적인평가를의뢰할수있다고명시하고있다. 사무국의기능에모니터링과평가기능이포함되어있으므로, GCF가외주를줄가능성이높은기금성과부문과독립평가기구가사무국, 민간금융기관등과협업이가능한구조로가도록유도할필요가있다. < 표 Ⅳ-4> PSF 와의협업가능분야 부문 매칭펀드등을통한사업투자 기반시설구축 보증및지원 탄소배출권투자 협업가능분야 PSF 와정부및민간금융기관간의매칭펀드등을통해벤처캐피탈, PEF 및금리가좋은대출, 프로젝트파이낸싱, 리파이낸싱, 수출금융등각종자금공급 민간금융기관과 PSF 간사업예비타당성평가지원을위한매칭펀드조성 수익사업에도움이되는사회간접자본무상원조 - 예 : 바이오매스발전의경우원활한연료공급을위해도로, 집하장, 지역사회교육, 일자리창출등지원 ) 개도국온실가스감축, 저감사업투자사업에대해투자, 대출하는금융기관들에대한지급보증, 대출이자지원등 특정사업을위해개도국정부나국가기관 ( 전력구매회사등 ) 등의신용보강 신재생에너지의경우개도국의발전차액지원제도 (feed in-tariff) 등에자금지원 개도국의온실가스저감실적에대해 PSF 의단독구매, 배출권담보부대출및투자등금융적인센티브제공 (2012 년이후유럽에서는최빈국탄소배출권만거래허용 )
88 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 나. 민간자금활용을위한투자모델검토 GCF의 PSF는초기에는이행기구및중개기관을통한간접투자를실시하되, 차후직접투자가가능한투자방법을모색하며, GCF 이사회가민간분야기구를감독하여적응과감축분야에대한민간투자장애요인을제거하는역할을수행할예정이다. GCF가 PSF를통하여자금조달의규모를확대하기위해서는여타기금과다른사업모델을활용하여사업의리스크-리턴프로파일을조정해주는것이필요하다. 사회적필요성이존재하나공적재원의한계로민간재원과공동투자를하는다양한국제적인투자모델이존재한다. 이러한모델의투자대상은대부분벤처기업, 중소기업, 사회적기업등일반민간투자자금이지원되기어려우나공적자금을마중물로하여민간자금을추가적으로지원하는투자기법으로 GCF의 PSF 투자모델과유사하다. 본보고서에서는이러한유형의투자행태를 5가지유형으로분류한다. 모태펀드 ( 한국형 ), 보증형 ( 한국형 ), SIBC( 미국형 ), 요즈마 ( 이스라엘형 ), SIB( 영국형 ) 5가지투자모델은공통적으로정부의지원등을통해민간투자를확대할수있는대표적민간투자개발모델로, PSF의차별적인역할과이를통한민간투자의확대를주요한메커니즘으로활용하고자하는 GCF가벤치마킹할수있는사례이다. 따라서각모형의장단점을보다상세히검토 비교하여, 선진국의지원자금을마중물로하여, 후진국의기후변화사업에투자하되, 민간자금을효율적 대규모로모으기위하여어떤모델이바람직한가를검토하고자한다.
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 89 1) 모태펀드모델 ( 한국형모델 ) 모태펀드 (Fund of Funds) 는정책자금을마중물로활용하는펀드이다. 개별기업에대한직접적인투자를지양하고기업에직접투자하기보다는개별펀드 ( 투자조합 ) 에출자하여직접적인투자위험을감소시키면서수익을목적으로운영하는펀드로써, 전체출자자금을하나의펀드 ( 母펀드 ) 로결성하고, 母펀드를통해펀드운용사가결성하는투자조합 ( 子펀드 ) 에출자하는펀드이다. 모태펀드는초기자금 (seed money) 을바탕으로모태펀드를구성하고, 이를투자조합등의자펀드를통해개도국의사업또는기업에투자하는형태로구성할수있다. 이경우무한책임사원 (General Partner: GP) 인다수의투자자와협상할필요없이자신이필요로하는자금을모태펀드로부터보다용이하게출자를받을수있으며, 자금조달에따르는비용과시간을절감하면서대형펀드를결성하기에용이한측면이있다. 자금공급자역할을하는 GCF 기금등은기금의목적에맞는사업을선정 제시하여출자기관으로서의정책적목적을추구할수있으며, 펀드운용사는 GCF의지침에맞춘출자사업을운영하고, 간접투자를통해투자승수효과를창출하여 GCF가추구하는공공성과수익성을조화롭게운용할수있다. 특히, 자펀드의존속기간을장기로설정할경우개별국가전략에맞춘장기간운용이가능할수있다. 한국형모델의경우모태펀드의출자와일반투자자의출자는차별하지않지만, 민간투자의유입을위해민간투자에유리한인센티브구조를설계할수있다.
90 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 그림 Ⅳ-1> 모태펀드운용구조 2) 보증형모델 신용보증제도는물적담보력이부족한소기업이나소상공인에게신용보증기관의보증을통하여경제주체간신용거래에개재되어있는채무불이행의위험을경감시켜주는공적금융시스템으로활용되고있다. 운용주체에따라공공기관보증제도, 상호보증제도, 융자보증제도등으로나뉘며, 우리나라는대출손실을정부가인수하는점에서공공기관에의한공적보증제도를운영하고있다. 공공기관보증제도는신용보증기금과같은독립된보증기관이중소기업에대한신용조사및심사등을독자적으로수행하는것으로보증대상을폭넓고공신력과보증금액이크다는장점을지니지만, 보증기관, 중소기업및금융기간사이에정보비대칭성에의한역선택과도덕적해이가발생할수있다.
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 91 < 표 Ⅳ-5> 신용보증제도의유형별비교 공공보증제도상호보증제도융자보증제도 운용주체독립된보증기관기업단체 ( 공제조합 ) 은행 보증주체 독립된보증기관 기관보증및정부재보증 은행과정부공동보증 보증대상불특정기업회원기업불특정기업 공신력높음낮음중 보증금액높음낮음중 신용조사 보증심사 필수적형식적없음 감시기관 정부및독립된보증기관 정부, 회원기업상호감시 정부, 은행 보증활용높음중낮음 운용국가 한국, 일본등아시아국가 자료 : 신용보증기금 (2012), p23 수정 유럽국가 미국, 캐나다등 신용보증재단등공공기관이운용하고있는보증제도는통상 중소기업기본법 상의중소기업을대상으로하되, 재단, 중앙회, 신용보증기금또는기술신용보증기금이보증채무를이행한후채권을회수하지못한기업또는이러한기업의이사또는업무집행사원중과점주주와 GP가영위하는기업또는이들이대표자로되어있는기업등은보증이금지된다. 또한 1 휴업중인기업, 2 금융기관등의대출금을빈번히연체하고있는기업, 3 전연체정보, 대위변제 ( 대지급포함 ) 정보, 부도정보 ( 이상관련인정보포함 ), 금융질서문란정보및공공기록정보등록사유가발생한기업, 4 재단, 중앙회, 신용보증기금및기술신용보증기금이보증채무를이행한후채권을회수하지못한기업의연대보증인인기업
92 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 및연대보증인이대표자로되어있는법인기업, 5 재단, 중앙회, 신용보증기금및기술신용보증기금의보증사고기업 ( 사고처리유보기업포함 ) 및동기업의연대보증인인기업또는연대보증인이대표자로되어있는법인기업등은보증이제한되며, 담배중개업, 주류도매업, 금융업, 골프장운영업, 유흥업등의업종등은보증이제한된다. 보증의종류는대출보증, 이행보증, 어음보증, 지급보증의보증, 시설대여보증, 납세보증등의종류가있으며, 개별기업상황에따라신용보증한도와보증료를납입하는구조이다. GCF를보증주체로활용하면민간금융기관의기후변화관련사업지원을크게확장할수있을것이다. 이는보증은운용배수만큼의승수효과를창출하기때문이다.
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 93 구분내용보증대상채무대상기관 대출보증 비은행대출보증 이행보증 어음보증 지급보증의보증 시설대여보증 납세보증 < 표 Ⅳ-6> 보증의종류 할인어음, 당좌은행을비롯한금융기관으로부대출등을포함한터각종자금을대출받을경우금융기관의운전담보로이용되는보증자금및시설자금대출 비은행금융기관또는기타대출기관으로부터각종자금을대출받을경우담보로이용되는보증 기업이공사, 물품의공급, 용역의제공들을위한계약의체결을수반하여부담하는지급채무에대한보증 기업이상거래와관련하여주고받는지급어음, 받을어음및담보어음에대해지급을보증하여기업이편리하고안전하게상거래를할수있도록도와주는보증제도 기업의채무를금융기관이보증하는경우에그보증채무의이행으로인한구상에응하여야할금전채무에대한보증 기업이시설대여업자등으로부터기계, 기구등의시설을대여받는경우담보로활용되는보증 기업이납부하여야할국세, 지방세를대상채무로하는보증 할인어음, 당좌대출등을포함한비은행금융기관의운전자금및시절자금대출 이행입찰보증 받을어음보증지급어음보증담보어음보증 금융기관의지급보증 기업이시설대여계약에의해시설대여업자등에부담하는규정손해금의 70% 이하 기업이납부해야할국세와지방세 자료 : 서울신용보증재단홈페이지 (www.seoulshinbo.co.kr) 시중은행등 농협 / 수협 / 중소기업진흥공단등 정부 / 지방자치단체 / 정부투자기관등 상거래상대처 비은행금융기관 / 기타대출기관 / 시설대여회사등 중소기업진흥공단등 세무서 / 지방자치단체장
94 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 3) 요즈마펀드모델 ( 이스라엘형모델 ) 요즈마펀드는이스라엘에서벤처캐피탈 (Venture Capital) 산업육성및벤처투자활성화를통한수출지향적첨단기술산업성장을위해 1993 년이스라엘수석과학관실 (Office of Chief Scientist: OCS) 주도로설립되었다. 1996년 OCS가자펀드 10개출자 (8,000만달러) 및 16개기업에직접투자 (2,000만달러) 를하였으며, 정부의투자자금지원의한계및벤처캐피탈시장기능의활성화에따라 1998년민영화되었으며, 이후요즈마펀드 Ⅱ, Ⅲ이설립 활용되었다. 요즈마펀드이후이스라엘의벤처캐피탈시장은급속도로발전한것으로평가된다. 1990년대초 1개에불과했던벤처캐피탈이요즈마이후 88개로증가하였으며, 1993~2000년사이약 100억달러를유치하였으며, 벤처캐피탈투자금액이 2000년에는 GDP 대비 2.7% 로세계최고수치에달하는성과를창출하였다. < 표 Ⅳ-7> 요즈마펀드추진경과 구분 운영기간 조성규모 ( 백만달러 ) 요즈마 Ⅰ 1993~2003 년 263 요즈마 Ⅱ 1998~2008 년 80 요즈마 Ⅲ 2002~2012 년 50 특징 정부 1 억달러출자 (1997 년 1 억 1,500 만달러회수 ) 민영화, 모태펀드에서직접투자로전환 자료 : 기획재정부 (2013) 요즈마펀드는모태펀드 (Fund of Funds) 형태를지녔지만, 정부의운영방식과민간자본에대한인센티브방식에서그특징을찾을수있다. 요즈마펀드는 이스라엘정부 + 해외유한책임사원 (Limited Partner: LP) + 자국 LP 및 GP 가공동으로펀드를조성하게된다. OCS는정부출자를
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 95 담당하며펀드관리자로서자펀드 GP 및직접투자대상기업선정등에관여하지만, 실질적펀드의의사결정과정에는관여하지않음으로서시장원리에의해작동할수있는환경을조성하였다. 무엇보다요즈마펀드와벤처캐피탈산업부흥의가장직접적인원인이된것은 GP에게유리한환매조건을부여했다는점이다. 정부는벤처캐피탈의해외유치및공적펀드의조성시일정기간후민영화를통해정부지분을시장에이양하겠다는의지를사전에명백히하여신뢰성을높였으며, 정부는새로운펀드의지분을보유하지만파트너들에게향후사업성공시정부소유지분을싸게살수있는옵션을부여했다. 또한펀드가성공적일경우 5년후부터매년이자를지급해주는구조를취함으로써정부가리스크를나누어분담하면서도투자자들과이익을공유하는방식을취하였다. 높은투자수익률이시현됨에따라, 미국및유럽펀드들의대거이스라엘기업투자가자발적으로이루어지게되었으며, 방산, 항공-우주, IT 분야의우수한기술력이창업지원및육성환경과맞물려우수한창업초기기업들이다수탄생하게되었다. 또한요즈마펀드의매칭방식의장점도있다. 초기요즈마펀드는 1.5 대 1의매칭방식을채택하였으며, 이후투자기준을강화하여후기에는 2 대 1의방식으로변경하였다. 즉, 이스라엘파트너들이새로운이스라엘기술에투자하기위해 1,200만달러를자금모집할경우정부지원은초기 800만달러, 후기 600만달러를지원하는방식을적용하였고, 이러한매칭방식에따라투자자금을확대할수있었다. 매칭비율은시장상황을고려하여조정해나갈필요가있으며, 신청자가많으면민간부문을상향조정하고, 신청자가적으면, 하향조정할수있을것이다. GCF의경우가변적매칭방식의이용, GCF 소유지분의매각옵션부여등을통해민간자금유입을보다활성화할수있을것이다.
96 녹색기후기금 (GCF) 의특성과향후정책방안 < 그림 Ⅳ-2> 요즈마펀드운용구조 4) SBA 모델 ( 미국형모델 ) 미국의중소기업정책금융제도는연방정부와주정부의지원이병존하는구조로, 연방정부의지원은민간금융기관에의한대출보증을중심으로이루어지며, 주정부지원은각주별경제상황이나중소기업상황에따라다양한제도로운영되고있다. 연방정부차원의중소기업정책은중소기업청 (Small Business Administration: SBA) 을중심으로구체적인프로그램들이제시 시행되고있다. 1953년설립된 SBA는미국연방정부의중소기업금융지원을담당하는핵심기관으로 1 대출, 보증등의금융업무, 2 기술지원및정보제공관련업무, 3 중소기업사업환경등의조사업무, 4 정부물자의조달지원업무등을수행하고있다. 중소기업금융지원프로그램은대출보증이중심이며, 그중에서도일반대출보증프로그램인 7(a) Loan의실적이주류를이루고있으며, 재해피해기업을대상으로하는재해지원론 ( 직접
Ⅳ. GCF 재원조성및운용방안 97 대출 ), 지역개발공사등을통해소액간접융자를지원하는마이크로론, 민간의벤처캐피탈을통한투융자프로그램인 SBIC(Small Business Investment Companies) 프로그램이있다. < 그림 Ⅳ-3> 미국중소기업정책금융제도구조 자료 : 금융연구원 (2005) 7(a) 의대출보증프로그램은 SBA의주요융자프로그램중하나로일반대출기관에서적절한조건으로융자를받을수없는소기업으로하여금자금을빌릴수있도록지원하며, 크게기본프로그램과특별프로그램으로나뉘게된다. 7(a) 의대출보증프로그램은 SBA가보증을하면민간대출기관이자금을공여하는형식을취하는구조를지니므로대출자금이정부가아닌민간금융기관으로부터나온다.