재정학연구 제1권제1 호( 통권제56 호) 2008년 2월 187~210 정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 * 1) 김현아 ** 요약문정부간재정관계는지역적정보에보다강한지방정부와예산은있으나어느정도를어떻게지원해야좋을지를고민해야하는중앙정부와의정보의비대칭성에서출발하고있다. 따라서이는개별주체의중요성보다는 관계(fiscal relations) 에보다초점을맞추는것이필요하다. 따라서본논문은이와같은정부간재정관계인식의필요성을전제로하고, 향후개편의여지가있는부분을지적하고자하였다. 특히우리나라지방교부세개편의필요성을제기하였다. 지방정부의과세기반확립을위한세원재조정의필요성은공감하고있지만이를위해서는기존의지방교부세의기본틀에대한논의도동시에이루어져야함을강조하고자하였다. 본논문은기존의세원조정의어려움이물론정책결정을위한정치적결단의부재에도있지만, 일정부분은지방정부의지방교부세재원에대한변화( 재원규모, 배분방식 ) 의저항감에서비롯된다고보았다. 이에보다근본적인틀에서교부세제도내의기준재정수요의존도를낮추고, 포괄보조금화작업의필요성을제안하고있다. 정부간재정제도재정립뿐만아니라정치경제학적이슈의중요성도제기하였다. 특정보조금및포괄보조금의경우, 기존의논의를따르고있으며책임성여부를파악하기위한거버넌스체계의개편, 인센티브를위한평가체계의구축을제시하고있다. 본논문은지방정부의협의체로서가아닌예산부처차원에서의재정관리시스템의필요성도언급하였다. 핵심주제어 : 정부간재정, 지방재정조정제도, 재정관리 JEL 번호: H3, H7, H71, H77 * 본논문을위하여논평을해주신두분의심사자께감사드린다. 논문수정과정에서유익한도움이되었으며, 전반적인구성에대한논평과구체적으로제시해주신부분모두최대한반영하고자하였음을밝히고자한다. ** 한국조세연구원연구위원, E-mail: hyuna@kipf.re.kr 논문투고일 : 2007년 10월 21 일, 심사완료일 : 2008년 1월 17일
188 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) Ⅰ. 정부간재정의개념 한나라의재정은크게최상위정부의재정을담당하는중앙재정과그 밖에하위정부들의재정으로구성되어있다. 우리나라하위정부의경우, 중앙재정과대비되는개념으로지방재정으로분류하고있다. 지방재정으 로분류되는재정의범위는광역자치단체와기초자치단체에해당한다. 중 앙재정에서의지방재정부분은이전재원으로예산집행항목으로구분하고 있다. 따라서, 재정운용상중앙재정과지방재정은분리되어있다. 계정운 영상중앙재정과지방재정이분리되어있는것이문제가되는것은아니 다. 다만, 국민들에게최소한의안정된삶의질을보장하기위한재정운영 에있어서중앙과지방이분리됨으로써나타나는문제점을지적하고자한 다. 정해진시기에적절한공공서비스를공급받을수있어야함에도불구 하고, 특정지역에이중적으로예산집행이이루어짐에따라, 정작지원되어 야할곳에재정지원이이루어지지못하는재정지원의비효율성과불공평 성이대표적인문제점에해당한다. 또한, 이는개념적으로지방재정이중 앙재정과구분되어일정부분재정지원후에성과관리등의직접적인책임 이존재하지않게됨을의미한다. 이경우, 중앙정부는지방정부가요구하 는부분에대하여예산집행여력에따라집행후재정성과나거시경제상 황과의연계등을고려할수없다. 지방정부는중복예산에대한사전조율 이어렵고, 보다근본적으로는중앙정부의정책적의지에따른특정부분 재정지원에대한거부권을행사하기가어렵다. 정보의비대칭성에따라 지방정부의재정수요내용이나이를뒷받침하기위한재정상황은지방정 부스스로가더욱잘파악하고있다. 그럼에도불구하고, 중앙정부의지방 으로의공공서비스공급정책에대하여유기적으로판단해야할근거가불 분명한그기저에는중앙재정과지방재정과의연계성을인식하지못하고 있기때문이다. 이에본논문에서는정부간재정관점에서출발해보고자한다. 정부간 재정은중앙정부와지방정부의각각의재정이존재하고이들간의재정관 계에서나타나는재정전반을포괄하는개념이다. 최근나타나고있는지 방재정내의문제점들은사실상정부간재정으로발생한것으로볼수있 다. 소득수준향상, 인적자원투자확대, 고령화등으로인한사회투자급 증의핵심에는정부간재정의역할이두드러지게나타나고있는부분이
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 189 다. 한국가의경제수준이일정부분에도달하게되면, 국민의안정된삶을 보장, 유지하기위해서국가의정책목표가복지에집중되고있는것은국 제적인현상이다. 복지재정수요는인구구성 ( 노령인구비율, 인구대비저소 득층인구집중도, 초등학생수등) 과밀접한관계가있으며이는해당지 역의사회경제적특성이나지형적인특성등에따라다르다. 이를반영 한일차적인주민의선호파악은지방정부가효과적으로담당할수있음은 물론이다. 이에대한재정지원은중앙정부를통해서이루어지게되는데 중앙정부는되도록이면정책성과가뚜렷이나타나길원하며이경우특정 지역에대한지원이가중될우려가있다. 결과적으로, 내용을알고있는 지방정부는재정력이없고, 재정력이있는중앙정부는지역에대한정보가 부족하여 정보비대칭 의문제가발생하게된다. 대도시집중인구들의주거 여건이나복지수준이사실상하위권임에도불구하고낙후지역우선지원 을목표로하는중앙정부입장에서는또다른고민에빠질수밖에없는 현실이최근의우리나라정부간재정상황이다. 이때사용되는주요정책 적수단은 중앙- 지방간재정이전제도 를통해서나타난다. 본논문은이와같은재정현실을감안한정부간재정의개념을소개하 고, 향후정부간재정의재정립을위한방향으로서 지방교부세제도의개 편 과이를위한선결조건등을제안한다. 제안의근거로는우선선행연구 를중심으로한이론적인기준과선진국의운영사례비교를통한시사점 을도출하는방식에서출발하고자한다. 이상의시도가국제사례연구가 부족한보조금제도논의를시작하게하는정책논문으로서의역할을수행 하는데도움이되고자한다. Ⅱ. OECD 주요국가의정부간재정관련사례 : 실증연구를중심으로 이론및 중앙- 지방간이전재원제도설계를위한이론적근거(rationale) 로 Bird (1993) 는다음의세가지, 즉자원배분의효율성, 분배의형평성, 거시경 제적안정성을들고있다. Bird and Smart(2001) 는재정이전정책의목 적인자원배분의효율성에초점을두고있으며, 재정이전정책이지방정부 재정운영에어떠한효과를주는지, 어떠한과정을거쳐공공부문기능의효
190 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 율성을개선시키는가를분명히제시하기를요구하고있다. 그러나, 이상의 문헌에서는중앙정부와지방정부각각의역할에맞는특성을소개하는것인 반면, 정부간재정관점에서서로다른정부단계별재정관계가어떤방식으 로상호관계를맺고있으며, 요즘과같이주민의수요가분명해지고있는 상황에서실무적으로전체재정비중정도, 성, 보조금제도선택의기준등은다루지못하고있다. 중앙대지방사무구분의필요 기존의연구를자세히소개해보면다음과같다. 재정제도의연구에서는 중앙지방정부간재정관계 (Intergovernmental fiscal relations) 의목 적이나제도설계의원칙( 단순성, 객관성, 투명성) 등은대개개발도상국가 나혹은체제전환국을위한지침을위한내용들이다. Bird와 Shah를비 롯한 Worldbank 중심의연구가그러하고, 그밖의 Prudhomme (2001) 의제3 세계국가중심의연구가그러하다. 이들연구에서요약하고 있는정부간재정제도의목적을정리하면다음과같다. 첫째, 수직적및 수평적재정력격차완화를위한것이다. 수직적재정력격차완화를위 한정부간재정제도의목적은지방정부가지출해야할재원에비하여세 원의여력이작은것을이전재원이조정하도록하는것을말한다. Boadway and Hobson(1993) 이주목한수직적재정력격차의완화란 지방정부의세입여건을확대시켜줌과동시에이에따른세출책임성을부 여하는것이다. 이타당하다는논리이다. 지방정부의책임성정도에따라세입권한을이양하는것 수평적재정력격차완화에비하여수직적재정 력격차완화에대한연구는사실상많지않은데그이유는다소원론적 인원칙에비하여제도적사용에있어서의직관적인설명이필요치않기 때문이다. 국가의헌법적위치나정치적성숙도등에따라이미지방정부 차지비중이정해져있는경우가대부분인점을들수있다. 그중수직 적형평성에관한실증적연구로서 Bahl and Wallace(2004) 의연구는 눈여겨볼만하다. 중앙정부입장에서지방정부에게어느정도의세출사무 와함께얼마만큼의재원을이양하는것이바람직한가에대한의문은근 본적이면서도매우어려운주문에해당한다. Bahl and Wallace(2004) 는국가간비교분석을이용하여얼마만큼의재원을이양하는것이최근의 추세이며소득수준별어떠한패턴을보여주는지에대하여보고하고있 다. 1) 연구결과를요약하면, 대개의모든국가에서경제규모가향상됨에 1) 2001년 Government Finance Statistics(IMF) 자료를바탕으로 55개국의이
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 191 따라지방으로의이전재원의존도는증가하는추세인것으로나타났다. 지난 10 년간선진국의경우, 지방정부전체지출의약 40% 정도를의존 재원으로지원받고있으며비중은거의변함이없는반면, 개발도상국들 의경우는의존재원비중이보다빠르게성장하는것으로나타났다. GDP 성장률대비이전재원성장률대비를살펴보면, 선진국들의경우약 1.3 정도이며개발도상국들은 2.9정도로경제성장속도에비하여이전재원증 가속도가빠르게증가하는것으로나타난바있다. 2) 우리나라의경우, 같 은기간이전재원탄성치는약 권의정도, 1.38 에해당한다. 3) 이들의연구에서는분 국가별산업적특성등을통제한회귀분석결과를보여주고 있는데, 세출부담정도에어느정도비례하고있는지지방정부간 ( 광역 VS 기초) 의재정규모등에대한논의는담고있지못하다. 한편, Stegarescu(2005) 가 1965년부터 2001년까지의 OECD 국가들을대상 으로지방정부의세입비중, 세율결정권등주로과세자주권변화에관심 을둔연구가있다. 기존국제자료 분권 의대리변수로사용하고있는단 순세입비중및세출비중의오류가있음을지적한것으로 과세결정권 등 이동시에고려되어야함을강조하고있다. 본논문에서는수직적형평성 에대한이론적논의의광범위함에비하여실증적제도적연구는풍부하 지못한것을확인할수있었다. 수평적재정력격차완화를위한것으로 는형평화보조금이대표적인정부간재정제도의수단으로사용되고있다. 둘째, 정부간재정제도의중요한논의로서보조금의유형별목적및효 과에대한것을들수있다. 정부간재정제도의수단을의미하는보조금의 형태는여러가지유형으로구분이가능하며이에대한이론적및실무적 논의는선행연구와국제간비교사례를통하여잘기술되어있는편이다. 그중최근의국제간비교분석에해당하는 OECD 연구결과중우리나라 보조금현황관련결과를정리해보면다음과같다. 4) 사업비보조금 (Earmarked grant) 의경우, 당초의정책목적에따라사용되는것이상 전재원과 GDP 성장을분석한연구이다. 2) 1990년부터 2001년까지의기간이대부분으로나라에따라비교년도는다소차이 가있는것으로나타났다 (Table 5, p.27). 3) 1990년부터 2001년중 1998년외환위기시는약 5% 이상이감소한시기로전체 평균값과의괴리가크고 GDP 성장과의연계성을파악하는데예외적인경우로보 아분석에서제외시켰다. 4) Claire Charbit, Intergovernmental transfers and decentralized public spending, OECD, 2005
192 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 으로 형평화목적 으로배분되는유형이많이나타났다. 이경우, 과잉공 공재공급으로인하여자원배분의비효율성이발생한다. 예를들면, 사업비 보조를위한보조금의경우, 사업의수요에따라공급하여야하나대개는 배분단계에기타지역적배려등이고려되어형평화보조금적인성격이강 하게작용하는경우가이에해당한다고볼수있다. 대개의모든국가에서 하나의보조금으로특정보조금과포괄보조금의목적으로동시에사용하고 있음을경계하고있다. 이는우리나라의보조금현황에시사하는바가크 다. 2005 년포괄보조금으로도입된균특회계의경우, 국고보조금에서발생 한사업비보조금이지만사실상그배분내역이나방식이교부세와크게다 를바가없다는분석이있다. 5) 배분방식에서재정수요뿐만아니라지역간 낙후도가크게적용되었기때문인것으로볼수있는데하나의보조금에서 두가지목적을동시에담고있는전형적인예라고볼수있다. 셋째, 정치경제학적 (political and institutional) 논의이다. 나라마다 정부간재정제도의개선시어려움을겪는중요한이유중의하나는정치 경제학적요인때문이다. 정책결정에수많은이해관계자들이관계하고있 으며, 이들은각각다른정치적선호를가지고있다. Bird and Smart(2001) 는이와같은정치적배려부분은상당부분 재분배 목적으 로배분비율에서설명되고있음을지적한바있다. Dafflon and Mischler(2007) 는스위스의지방정부보조금설계시우선되어야할전 제조건으로결정주체간의합의(political consensus) 여부를꼽고있다. Mochida(2007) 에서도최근일본고이즈미정권의지방교부세및보조 금삭감, 기준재정수요산정시조정계수비중약화등은사실상그와같 은결단이가능하도록한정치적구도로인한것으로평가받고있음을강 조하고있다. 최근들어정치적 제도적특성은중앙정부가지방정부에게 이전재원을배분할때고려해야하는다양한기준에대한논의중가장 중요한변수로여겨지고있지만상당수는선험적인연구에지나지않고 있다(Sato(2002)). 국가간사례비교를중심으로한국제기구분석에서는 나라마다의차이를고려하지않고는일반적인결론을유추하지못하고있 다. 정치적구조나정책결정과정의특수성을인식하는정도이지구체적 으로이론화하고있지는못하는실정임을밝혀둔다. 5) 김정훈 김현아 (2006)
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 193 Ⅲ. 지방교부세논의의중요성 본장에서는우리나라정부간재정의핵심역할을하고있는 지방교부 세 에대하여살펴보고자한다. 6) 지난 3년간분권을통한국가균형발전은 참여정부가추구하는중요한정책목표였다. 정부간재정관점에서볼때 이전재원항목별로는국고보조금개편을통한균특회계도입(2005), 방양여금폐지, 지방교부세율인상이이루어졌다. 또한, 지방세측면에서 는국세지방세조정을통한보유세개편과등록세율인하, 준현실화등세수측면에서의개편도광범위하게이루어졌다. 지 부동산과세표 반면, 오래전부터논의되어왔던지방소비세및지방소득세도입은이루 어지지못했다. 본논문은이에대한중요한이유를지방교부세개편의지 와밀접한관련이있다고본다. 지방소비세와지방소득세는부가가치세와 소득세의일부를지방으로이양하는것인데, 부가가치세와소득세는동시에 정의상지방교부세의재원( 내국세의 19.24%) 의상당부분을차지하고있 다. 여기에서중앙과지방정부의입장차이가분명하게나타나고있다. 지방 정부는추가세원이양이므로기존지방교부세재원에는변화가없어야함을 주장하고있다. 중앙정부는지방교부세율은지속적으로증가시키면서동시 에동일한재원의일부도이양할것을요구하는것이과하다고보는것이 다. 따라서재원을이양하는중앙정부의입장은지방교부세재원삭감과지 방소비세및소득세도입을동시에요구할가능성이크다. 이는 a) 중앙정부 가기존지방교부세재원삭감에따른지방정부재정보전이전방식과 b) 지 방소비세및소득세도입을통한지방정부로의세원증가를동시에살펴볼 수있어야한다는점이다. b) 방식은이미선행연구를통해서수많은시뮬레 이션분석이이루어진바있다. 문제는 a) 에대한접근이다. 우리나라의지 방교부세는오랜세월동안지방정부의재원역할을담당해왔다. 또한, 복잡 한 기준재정수요산정 등의현실에서볼때사실상배분과정의미시적인 개편은꾸준히이루어지고있지만 (2007 년현재 9개항 26개세항 4개항 17 개세항), 배분의기본틀이나특히 지방교부세규모 에대한논의는정 치적합의점을찾기매우어려운사안이다. 또한, 우리나라정부의거버넌 6) 중앙정부가지방정부에게재원을이전할때의형평화목적은비슷한세율수준으로동등한수준의공공재혜택을받도록하는것이다 (Ladd and Yinger(1994), OECD(2006a). Oates(1990), Bahl, et.al.(1992) 는지방재정조정의목적을제안하고있으며이에대한자세한설명은김현아(2007b) 를참고하기바란다.
194 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 스구조상, 중앙정부예산부처가지방교부세배분관련전반에대한이해를 하기는어려운구조도하나의원인으로볼수있다. 본논문이우리나라형평화보조금즉, 지방교부세재원규모나배분방식에 주목하는이유는향후지방소비세및소득세뿐만아니라국세지방세조정을 논할때반드시논의되어야하는부분이기때문이다. 우리나라의형평화보 조금은보조금의목적이나규모로보아매우중요한이전재원임에도불구하 고그간관심의초점이 배분공식 에만한정되어있었다. 정부간재정관계 조정의핵심은이전재원간역할재정립에있다. 이전재원각항목은지방정 부의재정력과밀접한관계에있으므로이는국세지방세조정을통한지방 정부의과세권강화와동시에논의되어야함은당연하다고하겠다. 따라서, 정부간재정관계조정을위한주요변수는향후지방교부세에대한정책적 변화가어느정도이루어질수있는가에달려있다고볼수있다. 지방소비 세및소득세도입은그중하나의예에해당하며앞으로도지방정부로의 세원이양을논의할때이상의과정이반복될수있음을상기할필요가있 다. 이와같은현상은 Mochida(2007) 에서알수있듯이일본도그러하 고, Bird and Smart(2001) 의지적에서볼수있듯이대부분의국가에서 도이와유사한논의가이루어지고있음을알수있다. Ⅳ. 우리나라정부간재정현황및국제비교 1. 세입분권과세출분권의차이 < 표 1> 순계기준에의한중앙및지방정부규모 ( 단위: 조원) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 중앙정부세입 135.8 144.0 158.7 169.5 186.2 200.5 220.8 240.2 260.1 세출 91.3 90.1 88.0 98.4 107.5 118.0 128.3 138.3 147.1 재정수지 44.5 53.9 70.7 71.1 78.7 82.5 92.5 101.9 113.0 지방자치단체세입 32.9 41.4 47.5 50.2 54.7 58.7 63.9 69.3 74.7 세출 53.9 61.6 67.9 71.8 78.2 84.1 91.5 99.3 107.1 재정수지 -21.0-20.2-20.4-21.6-23.5-25.3-27.6-30.0-32.4
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 195 교육자치단체세입 1.7 1.8 1.9 2.0 2.2 2.3 2.5 2.7 2.9 세출 19.7 23.0 26.1 28.0 31.1 33.9 37.6 41.6 45.6 재정수지 -18.0-21.3-24.2-26.0-28.9-31.6-35.1-38.9-42.7 공공부문전체세입 170.4 187.3 208.1 221.7 243.0 261.6 287.3 312.2 337.7 세출 164.9 174.8 182.0 198.1 216.7 236.0 257.5 279.1 299.8 재정수지 5.5 12.4 26.1 23.5 26.2 25.6 29.8 33.0 37.9 주: 2000 ~2003 년은통계치이며, 2004 ~2008 년은전망치임. 자료: 성명재, 박형수, 전병목, 박기백, 김현아, 우리나라중장기건전재정운영을위한연구, 한국조세연구원 (2003), pp.118 < 표 2> 순계기준에의한공공부문별비중 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 중앙정부세입 79.7 76.9 76.3 76.4 76.6 76.7 76.9 76.9 77.0 세출 55.4 51.6 48.3 49.7 49.6 50.0 49.8 49.5 49.1 지방자치단체세입 19.3 22.1 22.8 22.6 22.5 22.4 22.2 22.2 22.1 세출 32.7 35.3 37.4 36.2 36.1 35.6 35.5 35.6 35.7 교육자치단체세입 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 세출 11.9 13.2 14.3 14.1 14.3 14.4 14.6 14.9 15.2 공공부문전체 총세입 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 총세출 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 주: 2000 ~2003 년은통계치이며, 2004 ~2008 년은전망치임. 자료 : 성명재, 박형수, 전병목, 박기백, 김현아, 우리나라중장기건전재정운영을위한연구, 한국조세연구원, 2003, pp.117 조세연구원기준선조정에따른통합재정수지상에서나타난중앙과지 방및교육의비중을각각살펴보면 2003 년기준, 교육을포함한지방정 부의세입은약 23.5%, 세출은 50.3% 정도( 교육자치단체포함) 비중이 다. 2000년대비지방정부비중은세입과세출각각 3.2% 5.7% 지방 정부비중이증가한것으로나타났는데, 이는지방교부세율인상, 교육재 정교부금인상, 지방정부의교육비특별회계전출금증가등에따른것으 로볼수있다. OECD 회원국들과비교해본다면, 우리나라보다높은비 중을차지하는나라는세입의경우, 스페인, 덴마크, 미국, 캐나다등이
196 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 고, 세출의경우에는덴마크와캐나다이다. [ 그림 1] 1985 대비 2000년 OECD 회원국의재정분권지수(Percentages) Revenues 70 70 60 60 50 CAN 50 40 USA 40 30 ESP DEU SWE DNK 30 20 JPN AUT FIN NOR (2) ITA 20 10 PRT FRA GBR NLD MEX 10 GRC 0 0 20 40 60 자료 : OECD(2005). 0 Expenditure 10 Revenues [ 그림 2] 1985년대비 2000 년지방정부세입및세출비중변화율(Changes expressed in percentage points) 5 0-5 -10 Fin Lux Prt D eu G rc B el Can N or A ut Fra D nk Ita Sw e U SA Esp -15 Jpn -20 Gbr Irl N ld -25-8 -6-4 -2 0 2 4 6 8 Spending 자료 : OECD(2005). 1985년과 2003년대비지방세입및세출변화율속도의경우에는우 리나라의경우에는 OECD 국가들에비하여월등히빠른것으로나타났 다. 1985년당시우리나라지방정부세입비중은 12%, 세출비중은 39% 로서, 2000 년과비교해볼때, 세입의경우에는약 6%, 세출의경우 11% 증가한것으로나타났다. 세입의경우에는선진국들에비해서높은 증가속도를보이고있고, 세출의경우에도역시급격한성장을보이고있
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 197 는것으로보여진다. 따라서, 우리나라재정분권기조가선진국들과다르 지않음을알수있는데이는지방정부세입기반의증가를통한것보다는 중앙의지방정부지원등을통한세출분권이주요수단이라는점에서확인 할수있다. 과거 15년간의 OECD 국가들의지방정부세입및세출비중 의증가추이에서볼수있듯이, 양비중간의격차가더욱더벌어지는것 을볼수있다. 지방정부로의이전재원을통한세출비중의증가의이유는 지방정부세원증가의속도가지방정부의재정수요증가에못미치기때 문이기도하지만, 보다근본적으로는주민이원하는재정수요의내용이 복지등중앙정부직접사업의성격이강한재분배가주를이루고있기때 문이다. 또한, 소득수준증가, 세계화등으로문제가되고있는개인간임 금격차, 지역간소득격차의양극화노력이증가됨에따라상대적으로중 앙정부의역할이강조되고있는것도원인이다. < 표 2> 중앙과지방간재원배분 ( 단위: 조원) 구분 '85 00 05 < 총조세 > 13.6 113.5 164.6 1) 국세 (A) 11.9 92.9 130.6 지방세 (B) 1.7 20.6 34.0 < 가용재원 > 13.6 113.5 164.6 중앙정부 (a) 8.3 57.1 71.9 지자체 (b) 5.3 56.4 92.7 세입기준 (A:B) 배분비율 88:12 82:18 79:21 세출기준 (a:b) 배분비율 61:39 50:50 44:56 주 : 국세 일반회계 + 특별회계, 지자체가용재원 = 지방세+ 이전재원자료 : 행정자치부, 2005-2005 국가재정운용계획, 균형발전분야공개토론회자료
198 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 2. 우리나라이전재원항목별현황 국가재정운용계획에따르면, 2006년예산기준중앙정부일반회계규 모는 1991년대비 4.6배증가한반면지방재정지원규모는 5.7배증가 하였다. 교부세는내국세규모의증가와교부세율인상으로 5.9배증가하 였으며, 특정목적사업을위한지원인국고보조금은같은기간중약 7.4 배증가한것으로나타났다. 증가속도면에서는지역간형평화를목적으 로한일반보조금형태인지방교부세보다는정책적사업지원을위한특정 보조금의증가가큰것을볼수있다. 그러나, 규모면에서는교부세가국 고보조금에비하여약 3배에달하는것으로전반적인우리나라의이전재 원의존도는역시일반보조금인지방교부세가높은것으로볼수있다. < 표 3> 지방재정지원추이 구분 91 년(A) 06 년(B) B/A 지바이전재원 1) 교부세양여금국고보조금균특회계 11.8 7.8 2.0 2.0-67.2 46.1-14.8 6.3 2) 5.7배 5.9배 - 7.4배 - 일반회계 31.4 144.8 4.6배 ( 단위 : 조원) 주 : 1) 지방교육청에대한지원분포함 2) 07 년균특회계로이관되는사업의 06 년규모추가반영(0.4 조원) 자료 : 2006-11 국가재정운용계획, 기획예산처, p.317 [ 그림 3] 지방재정지원추이 자료 : 2006-11 국가재정운용계획, 기획예산처, p.317
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 199 3. OECD 국가들의보조금제도현황 < 그림 4> 지방정부세입구조 (2003) (Percent of GDP) 35 30 25 E a r ma k e d N o n -e a r ma r k e d T a x e s 20 15 10 5 0 Belgium Canada Czech Republic Denmark Finland France Greece Iceland Italy 자료 : Claire Charbit, Intergovernmental fiscal transfers and decentralized public spending, OECD working paper(2005) Korea M exico Norway Poland Portugal Spain Sweden Turkey Average 최근 10년간의 OECD 국가들의지방정부지원규모역시증가하고있 는것으로나타났다. 그중에서도교부금(General grant) 과같은일반 재원증가가아닌사업비보조의성격을띤보조금 (Earmarking grant 혹은 Categorical grant) 을통해서증가시키고있는것으로나타났다. 7) OECD 회원국중단일국가의지방정부세입구성은자체세입이 38%, 사업비보조금의국고보조금이 19% 정도이다. 22%, 일반회계지원보조금평균이약 세외수입을포함하여자체수입대비보조금비중은평균 6:4 이다(2002 년자료기준). 우리나라는 2004년일반회계순계기준 전체지방세입 125.8조중지방세가 34.1조로 27%( 세외수입 56.3 조, 45%), 지방교부세가 14.2조내외로 11%, 지방양여금과국고보조금이 17.3조로약 13.8% 에해당하므로, 자체수입대보조금비중은약 7:3 이다. OECD 국가들의경우, 지방정부보조금의구성을살펴보면평균적 으로사업비보조성격의보조금이 60%, 일반회계를지원하는보조금이 40% 를차지하고있다. 우리나라의경우, 교부금이전체이전재원의 45% 이며기타사업비보조금이 55% 이다. 평균에따른단순수치만을 7) Hansjorg Blochliger, Fiscal Autonomy of sub-central governments, Department and center for Tax Policy and Administration, OECD, David King, Stirling University
200 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 비교해본다면, 우리나라지방정부의이전재원비중은 OECD 국가들( 연 방국가, 단일국가모두포함) 중 10%p 정도낮고, 보조금중에서는사업 비보조성격비중이약 5%p 정도낮은것으로나타났다. 다만, OECD 국가들의지방세출비중증가및이전재원구성내용 의 최근추이등은참고할필요가있다. Blochliger(2006a) 의분석에따르 면, OECD 국가들의지방정부의세입비중대비세출비중격차는점점심 화되는것으로나타났다. 지방정부자체세입비중증가는더딘반면, 지 방정부세출비중증가는빠르게증가하고있기때문이다. 또한, 이전재원 의내용중일반교부금형태가아닌사업비보조성격인특정보조금이증 가하고있는것을확인할수있다. 우리나라의경우에서도 2000년이후 지방재정의세입구조가자체세입위주보다는교부세와국고보조금위주 로변화하였다. 또한, 국가재정운용계획 2005-2009 년간지방재정지원 계획에따르면, 연평균증가율이교부금은 7.9%, 국고보조금이 12.9%, 균특회계가 9.1% 이다. 따라서전반적인추세는특정보조금및포괄보조 금증가율이일반교부금보다빠를것으로추정하고있으므로 OECD 국가 들의증가패턴과유사하다고볼수있다. 이에대해선행연구 ( 임성일외 (2005) 등) 에서는이전재원증가에대한우려와함께 지방세강화형 으로 개편할것과일반보조금이주도하는보조금체계가필요하다는주장이제 기된바있다. 위의주장에대한대답으로 OECD 는이전재원을통하여지방정부를지원하고있으며, 국가들의중앙정부가세원이양보다 그중에서도특정보 조금위주의지원이증가하는이유를살펴볼필요가있다. Blochliger(2006b) 다음과같은이유로최근의추세를설명하고있다. 첫째, 증가하고있는재정수요의내용이복지, 환경등중앙정부고유사업 들이대부분이기때문이다. 둘째, 소득수준이증가함에따라나타나는개 인간임금격차, 국가내지역간소득격차가심화를재조정하는재분배기 능이요구되고있기때문이다. 이는중앙정부의주요역할인재분배기능 을의미한다. 고, 복지등의중앙정부고유의성격사업이계속증대되고있 소득수준증대에따른개인간격차및지역간격차의심화가계속된 다면당분간특정보조금위주의이전재원비중증가는계속될것으로분 석된바있다. 주요선진국이사례에서알수있듯이, 중앙정부와지방정부의재정비 중, 지방정부의세입구성등에대한정확한답을제시하기는어렵다. 그러
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 201 나재정수요의내용이분명하고, 전세계적으로소득격차가발생하고있는상황에서일반보조금의비율이다소감소하고특정보조금의구성이증가하는이전재원의비중간변화를주목할필요는있어보인다. 4. 정부간재정제도와자체재정노력을위한인센티브 정부간재정제도재정립이궁극적으로지향하고자하는것은이를통한 자체지역경쟁력강화에도움이되도록하는것이다. 선행연구에서는증가 하는이전재원과지역의자체재정력증가노력 (transfer and fiscal effort) 은방향이나정도면에서분명한상관관계를보여주지는못하고 있다( 김정훈(2007)). Smart(1998) 는중앙정부의형평화보조금은지방 정부세율을감소시키는원인으로작용할수있으므로, 재분배의지가강 할수록지방정부재정운용의효율성이저하될수있음을보여준바있다. 동시에, 스페인의운영사례 (Lopez(2005)) 에서는정부의재분배의지와 재정운용의효율성간의뚜렷한상관관계는나타나지않는것으로분석되 었다. 이들연구는결국정부가사용한공공재원의효율성(Marginal cost of public fund: MCPF) 적효과에관한것이다. 정도에관한분석으로이전재원의경제 본논문에서는탄력계수개념(=( EI/EI1)/( R/R)) 을적용하여교 부세를중심으로형평화의개선효과와자체세수의중요성을살펴보기로 한다. 이를위해먼저교부세재원의형평화효과를살펴본다. 탄력계수의 분자( EI/EI) 를정의하기위한 Equity Indicator 로서광역자치단체기 준 1 인당자체세입 (EI1) 및 1 인당자체세입과교부세의합산금액 (EI2) 의 변이계수 (=standard deviation/mean= σ/ μ) 를사용하였다. 예를들어, 2003 년 1인당자체세입의불균형도를나타내는 EI1은 0.0679 이며, 교부세가배 분된이후의 EI2는 0.0482로불균형도가약 29% 정도개선되었다고볼수 있다. 형평화개선률 ( EI/EI1) 은 1990년도 51% 정도수준에서시간이경 과할수록전반적으로하락하고있다. 한편, 분모( R/R) 에해당하는자체 세입대비교부세비중은 0.2 내외로큰변화를보이지않고있다. 전체적 으로탄력계수는형평화개선률하락에따라 1990년 2.35에서 2003년 1.44 까지하락하고있다. 탄력계수가 1.0을상회하기때문에교부세는여전히 형평화개선을위한유용한정책수단임을확인할수있었으나, 형평화개선 에미친효율성정도는감소하고있음을보여준다. 지방정부자체재정력
202 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 대비일정비율의중앙정부재원이투입되고있는데반하여, 형평화개선률 이감소하는원인으로는지역간세입격차가점점커지고있는것을들수 있다. 지역간재정력격차완화를위해서는중앙정부지원을통한형평화 개선노력보다는지역경제성장을통한자체재정력강화노력이보다중 요함을보여주는결과이다. 8) < 표 5> 교부세의형평화효과및효율성지수 1 인당자체세입변이계수 (EI1) 1 인당[ 자체세입+ 교부세] 변이계수 (EI2) 형평화개선률 ( EI/EI1) 교부세 / 자체세입 ( R/R) 탄력계수 1990 0.0702 0.0345 0.5086 0.22 2.32 1991 0.0637 0.0326 0.4874 0.21 2.29 1992 0.0582 0.0351 0.3968 0.21 1.86 1993 0.0625 0.0330 0.4721 0.20 2.35 1994 0.0616 0.0328 0.4674 0.18 2.55 1995 0.0545 0.0357 0.3447 0.19 1.79 1996 0.0501 0.0361 0.2784 0.18 1.55 1997 0.0547 0.0417 0.2387 0.21 1.14 1998 0.0499 0.0450 0.0980 0.18 0.50 1999 0.0571 0.0404 0.2925 0.20 1.45 2000 0.0594 0.0469 0.2102 0.23 0.91 2001 0.0676 0.0563 0.1666 0.19 0.89 2002 0.0736 0.0480 0.3475 0.20 1.75 2003 0.0679 0.0482 0.2904 0.21 1.38 주 : 탄력계수 = ( EI/EI1)/( R/R) EI=EI1-EI2, R= 교부세, R= 자체세입자료 : 지방재정연감의교부세, 지방세, 세외수입을사용하였음 8) 그러나, 위의효과는자체세입대비교부세배분효과만을본것이다. 우리나라교 부세는세출과세입의격차를보정해주는방식을사용하고있으므로, 제도적인교 부세의개선효과는 1인당세입과세출의차이가교부세배분이후어느정도개선 되었는가를살펴보는것이필요하다. 또한, 불균형도계산시사실상기초자치단체 간의격차를보는것이보다정확한의미의교부세배분효과이므로추가적인분석 이요구되는부분이다. 지금까지배분공식내의미시적인조정보다는전반적인운 영방식의개편이요구되는참고자료로보고자한다.
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 203 Ⅴ. 정부간재정의재정립을재정제도개편 1. 교부세제도의재조명 앞장에서설명한바와같이우리나라형평화보조금의역할을담당하고 있는지방교부세는향후국세지방세조정( 세원조정 ) 시논의되어야하는 가장중요한이전재원항목이다. 우리나라에서의형평화보조금은보조금 의목적이나규모로보아매우중요한이전재원임에도불구하고기타보 조금에비하여관심의초점이형평화효과와 배분공식 에한정되어있었다. 지방정부입장에서는회계상으로는이전재원이지만실제운용에있어서는 자체세입과동등한자격으로사용할수있으므로, 기타이전재원에비하 여정책적관심이부족한편이다. 중앙정부의경우도법에의한예산배분 이후추가적인요구가있을수없는상황이고일반국민입장에서는더더 욱관심의대상이아니므로정치적으로도조명을받지못하고있다. 예를 들어, 2007년도예산안확정시마지막조정과정에서 1조 4천억원중 21.8%(3,061 억) 로가장많은삭감대상이지방교부세 ( 지방교부금 1,550 억, 교육교부금 2,118 억원) 였음을상기할필요가있다. 그러나, 형평화보조금은거의모든국가에서이전재원의근간으로사용하고있는 주요재분배수단이며형평화의정도, 형평화보조금규모, 기타이전재원 과의관계, 중앙정부와지방정부, 지방정부간의관계등거시적인관점에 서의매우중요한이전재원이다. Buchanan(1950) 은형평화보조금에대하여 지역간차별화된개인소 득세 라고정의한바있다. 국가가운영하는재분배의주요수단은개인에 게는개인소득세이며, 지방자치단체에게는형평화보조금이라는측면에서 그성격이유사하다. 우리나라의경우소득세, 법인세, 부가가치세등의 일반재원인내국세가형평화보조금의재원인것을볼때국민들의부담경 로도사실상같다. 그러나, 일반보조금의특성을지닌우리나라지방교부 세에대한정책적관심은주요국세세목에비하여높지않다. 기존의논 의에서는기준재정수요와기준재정수입의합리화를통한제도의형평성 확보가주를이루고있다. 9) 본논문에서는배분공식내의미시적인조정 과함께전반적인운영방식개편의필요성을제기하고자한다. 배분공식 9) 김현아(2003), 행정자치부 (2006 지방교부세산정해설 )
204 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 에제한되어있던기존의논의를확대하여주요국에서논의되고있는쟁 점사항을참고하여향후우리나라형평화보조금의운영방식개편의여지 를살펴볼것을제안하고자한다. OECD 회원국을중심으로제기된이슈 로 Rent-seeking 을최소화하는방안으로배분공식내재정수요의존도 감소, 일반보조금비중의감소, 성과관리강화등을통하여중앙정부의일 반보조를통한지원이지방정부자체세입기반에긍정적인영향을주도록 하자는결과를주목하고자한다. 10) 주요외국의사례에서는덴마크의재 정수요산정방식의단순화작업, 미국에서의일반보조금대비포괄보조금 구성변화에서시사점을얻을수있다. 2. 특정보조금및포괄보조금 선행연구에서는최근의복지수요증가에따른국고보조금개편의필요성, 균특회계성격의정체성확립등에대해서지적한바있다. 지방정부가기 획하고이를평가하여예산을배분하는포괄보조금으로서도입한균특회계 에대한개편도물론논의되어야할것이다. 사업의동질성확보, 보조금의 정체성확립등자세한내용은선행연구 ( 김정훈김현아 (2006), 임성일 김현아 (2007)) 분석을준용하기로한다. 다만, 본논문에서는정부간재정 관계관점에서거버넌스구조개편의필요성과성과평가체제확립등을상 기하고자한다. 다수관계자간의복잡한거버넌스구조하에서는재원사용 의책임성을묻기가어렵기때문이다. 또한, 재정담당부서는보조금성과를 유기적으로파악할수있는평가체계의구축을갖추어야함은물론이다. 3. 자체세입기반강화노력의중요성 Peterson(1997) 이지적한바와같이이전재원으로인한소득효과보다 는대체효과가더클경우에는지방정부는자체재원증가를위한노력에 대한유인이작을수밖에없다. 세수증가라는정치적행정적비용을치루는 것보다는중앙정부로부터의쉬운재원의효용이상대적으로크기때문이다. 10) 일반보조금은중앙정부가조건을달지않고지방정부의일반재원을지원하는우리나라의지방교부세의형태이며, 포괄보조금은그중일부사업군으로의사업을지정하는형태의보조금에해당한다. 따라서, 사용용도가보다명확한포괄보조금은일반보조금에비하여 rent-seeking 을감소시킬수있는여지가있게된다.
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 205 우리나라의경우에도, 박기백김현아 (2005) 의실증적연구에서민선자치 단체장이여당인경우그렇지않은경우보다이전재원비중증가가다소높 을수있음에서보여준바있다. 따라서, 정부간재정제도인이전재원항목 을통한재원증가는동시에지방정부의자체세수확대증가노력에는별다른 영향을주지못할수도있다. 김현아 (2007) 에따르면, 우리나라의기초자 치단체의경우이전재원을통한지역세출비중의증가는지역경제성장에 도움을준것으로분석된바있다. 그러나, 이결과가다시환류되어지역 별세수입과세외수입에긍정적인영향을준것에대해서는설명하지못하 고있다. 11) 자체세원의일정부분을차지하는세외수입의경우에서도, 이월 금등을제외한경상수입의꾸준한증가에대하여살펴볼필요가있다. 상 대적으로세율인상보다는사용자와부담자를일치시킬수있는사용료나부 담금인상을통한지방정부자체수입확보가왜곡효과를최소화할수있으 므로향후분석의관심을넓혀야할부분임을지적하고자한다. 4. 거버넌스 주요선진국들과우리나라의정부간재정운영사례에서의가장큰차이점 은거버넌스에대한인식이다. 정치경제학적분석에서는정책결정프로세스 (Grossman(1994)), 정부와여당과의관계(Meyer and Naka(1999)), 보조금운영주체들간의유기적관계등이이전재원운영에영향을미치고 있음을보여주고있다. 중앙정부와지방정부, 중앙과지방전문가들의패널, 지역정보관련데이터대행기관등다양한주체가정부간재정제도와관련 이있다. 지역정보관련데이터수집등에대해서 Khemani(2003) 는중앙 정부부처가아닌독립적인기관에서수행할때정치적인영향에서자유로 울수있음을보여준바있다. 12) 호주역시재정수요산정을위한데이터 작업및산정은별도의기관에서담당하고있다. 또한, 제도자체에대한검 토작업의경우에도중앙부처와지방정부의공무원, 정치인, 전문가패널등 으로구성되어있다. 특히, 공급비용단가등재정수요관련데이터의객관성 확보를위한절차에서도담당공무원이외에공식적인외부기관이나위원이 11) 세수증가보다는세출증가의속도가빠른지방재정자료의한계상이에대한분석은보다정교하게이루어져야할것으로판단된다. 12) 이에대해 Shah(2005) 는 Principal-agency-problem 에따른거래비용의증가가능성을제기한바있다.
206 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) 참석하도록하고있다. 스웨덴의경우, 정부관계자외에 Statistics Sweden 구성원과자치단체협의회가지역정보의정확성을검토하고있으 며, 덴마크도내무부장관주재하에여러관계부처및지역정보전문가들 과의검토과정을거치고있다. 기타지역관련정책과의조율면에서도거버넌스는중요하다. 이전재원 이외에중앙정부와지방정부가시행하고있는지역관련정책은매우다양 하다. 이탈리아의경우, 대부분지역개발및혁신정책에의존하고있으며 일부에한하여형평화보조금을사용하고있다. 역시지역간격차가심한 스페인의경우에도정부단계별, 부처별, 관계기관별수행하고있는지역정 책의종류와정책효과에대한성과관리가이루어지고있다. 정부간이전 재원은국가가시행하고있는수단중하나로볼때다른정부부처나기 관등에서행하고있는분권정책과의종합적인분석을위해서는정부내외 의운영주체에대한검토가필요함은물론이다. Ⅵ. 결론 정부간재정관계는지역적정보에보다강한지방정부 ( 이와함께하는 기타이해관계자를포함한다 ) 와예산은있으나어느정도를어떻게지원 해야좋을지를고민해야하는중앙정부와의정보의비대칭성에서출발하 고있다. 따라서이는개별주체의중요성보다는 관계(fiscal relations) 에보다초점을맞추는것이필요하다. 따라서본논문은이와같은정부 간재정관계인식의필요성을전제로하고, 분을지적하고자하였다. 향후개편의여지가있는부 선행연구분석에서는정부간재정관계관점에서이론적실증적논의에 서출발하였다. 정부간재정제도재정립뿐만아니라정치경제학적이슈의 중요성도제기하고자하였다. 또한, 선진국들의정부간재정운용사례를중 심으로우리나라이전재원항목별제도를검토하고추가적으로논의되어 야할이슈에대해서도정리해보고자하였다. 우리나라재정분권현황에 서는기타선진국들과재정변화의방향과이전재원을통한증가속도가다 소컸음을확인하였다. 분간지속될수있음을시사하는결론을얻었다. 재정수요의내용변화에따른세출비중증가는당
정부간재정관계의재정립: OECD 주요국가의보조금운용사례를중심으로 207 정책적으로는특히우리나라지방교부세개편의필요성을제기하였다. 지방정부의과세기반확립을위한세원재조정의필요성은공감하고있지만 이를위해서는기존의지방교부세의기본틀에대한논의도동시에이루어 져야함에강조하고자하였다. 본논문은기존의세원조정의어려움이물 론정책결정을위한정치적결단의부재에도있지만, 일정부분은지방정부 의지방교부세재원에대한변화( 재원규모, 배분방식 ) 의저항감에서비롯 된다고보았다. 이에보다근본적인틀에서형평화보조금개편의필요성과 자체세입의중요성을연계하여살펴보았다. 특정보조금및포괄보조금의 경우, 기존의논의를따르고있으며책임성여부를파악하기위한거버넌 스체계의개편, 인센티브를위한평가체계의구축을제시하고있다. 추가적으로, 이전재원규모의안정성의필요성은다른나라들의형평화보 조금의운영사례에서참고하고있다. 본논문은지방정부의협의체가아닌 예산부처차원에서의재정관리시스템의필요성도제기하였다. 특히, 본논 문은정부간재정관계제도가기타지역정책과종합적으로검토되어야함을 제시하면서거버넌스체계에대해서언급하고있다. 우리나라처럼전문부처 가일괄적으로담당할경우, 제도자체의전문성, 자치단체들의직접적인개 선요구안등이원활히진행되는장점이있다. 그러나, 여러이해관계자와의 검증작업이뒷받침되지않는한지역정보취합의객관성, 배분개선절차의 투명성등에는한계가있을수밖에없다. 또한, 이전재원자체뿐만아니라 여러부처( 재경부, 기획처, 행자부, 건교부, 산자부, 교육부, 균형위등) 에 서산발적으로실행하고있는분권정책과의조율관점에서도현행정부간 재정제도의운영주체에대한새로운조명이필요한시점임을강조하고있 다. 마지막으로본논문은정책논문으로서이상과같은주장을뒷받침하기 위한보다과학적인이론및분석연구가절실함을밝혀둔다. [ 참고문헌 ] 김정훈, 분권의개념과적정재정분권 : 현실비판과관련이론의소개, 재정논집, 제21집제2 호, 2007년 2 월호. 69-92 김정훈 김현아, 균형발전특별회계의평가와발전방향, 한국조세연구원, 2006.
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210 재정학연구제1권제1 호( 통권제 56 호) [Abstract] The Reform of Fiscal Relations Across Levels of Government in Korea Hyun A Kim Fiscal relations across levels of government in Korea has been analyzed about intergovernmental fiscal system only. The core issue of intergovernmental fiscal system might be from asymmetric information. Central government has powerful budget but there is no expertise in local information. Subnational governments can operate local projects with well-known locality, however, do not have sufficient money. To provide public investments, all levels of government should cooperate each other. This paper focuses on fiscal relations between central and subnational government. In a policy manner, this paper sheds lights on the reform of LAT(local allocation tax). Also, the paper tries to raise the issue of general and block grant. Finally, reorganzation of governance system has been emphasized. Ⅰ. The concept of fiscal relations across levels of government Ⅱ. Literature review in intergovernmental fiscal relations Ⅲ. The meaning of equalization grant Ⅳ. Fiscal relation system in Korea (in comparison with OECD countries) Ⅴ. The reform of fiscal relations across levels of government in Korea Ⅵ. Conclusion Keywords: Fiscal relations, Intergovernmental fiscal system, Fiscal rule JEL code: H3, H7, H71, H77