제 출 문 보건복지부 장관 귀하 본 보고서를 사회양극화에 대응하기 위한 사회 정책모형 개발에 관한 연구-사회양극화와 사회국 가 에 관한 최종보고서로 제출합니다. 2008년 2월 한국사회학회 연구책임: 전태국(강원대학교 사회학과 교수) 연 구 원: 임운택(계명대학교 사회

(보건복지부 연구과제 최종보고서) 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 - 사회양극화와 사회국가 보건복지가족부 www.mohw.go.kr

제 출 문 보건복지부 장관 귀하 본 보고서를 사회양극화에 대응하기 위한 사회 정책모형 개발에 관한 연구-사회양극화와 사회국 가 에 관한 최종보고서로 제출합니다. 2008년 2월 한국사회학회 연구책임: 전태국(강원대학교 사회학과 교수) 연 구 원: 임운택(계명대학교 사회학과 교수) 조영훈(동의대학교 사회복지학과 교수) 심창학(경상대학교 사회복지학과 교수) 김인춘(연세대 동서문제연구원 연구교수) 이성균(울산대학교 사회학과 교수) 이승협(한국노동교육원 교수) 연구보조: 이명호(한양대학교 사회학과 박사수료)

<목 차> Ⅰ. 서론 II장. 한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 1. 서론 11 2. OECD 국가의 소득불평등과 복지제도의 연관성 12 3. 한국의 소득불평등 추이와 특징 16 4. 한국 복지제도의 현실 21 5. 결론 29 Ⅲ. 일본의 사회양극화 대책과 그 평가 1. 머리말 32 2. 세계화와 일본사회 34 3. 일본의 사회양극화 36 4. 사회양극화 대책 40 5. 맺음말 53

IV. 사회양극화와 사회정책: 독일 사례 1. 들어가는 말: 세계화와 복지국가의 변화 57 2. 노동시장정책의 변화 59 3. 노동시장정책적 모델과 사회법전 III의 새로운 규정 64 4. 독일의 사회정책 - 하르츠 IV 개혁모델 67 5. 결론 74 Ⅴ. 프랑스의 사회양극화와 활성화 정책(activation policies) 1. 서론 77 2. 프랑스 빈곤 및 양극화 실태 79 3. 양극화 관련 정책 및 제도 86 4. 양극화 관련 정책 및 제도의 평가 99 5. 결론 및 시사점 105 Ⅵ. 스웨덴 복지국가: 소득보장과 사회통합, 경제성장을 위한 복 지체제 1. 연구의 배경 및 목적 109 2. 스웨덴 복지국가의 특징 113 3. 스웨덴 복지국가의 체계 120 4. 스웨덴 복지국가의 분배효과 129 5. 복지국가의 개혁 131 6. 세계화와 스웨덴 복지국가의 경쟁력 134 7. 한국에의 함의 138

Ⅶ. 유럽 사회양극화와 사회정책 1. 머리말 144 2. 유럽 복지국가의 토대로서의 사회정의 146 3. 세계화 이후 유럽의 빈곤과 사회양극화 148 4. 유럽의 양극화와 새로운 사회정책의 모색 152 5. 한국에의 함의 163 Ⅷ. 결론 1. 현행 제도의 문제점 172 2. 정책제안 174 참고문헌

<표 차례> <표 Ⅰ-1> 사회국가의 유형 6 <표 Ⅱ-1> 소득종류에 따른 지니계수(2000년) 13 <표 Ⅱ-2> 주요 국가의 상대적 빈곤율(단위: %) 15 <표 Ⅱ-3> 소득집단별 가구원 근로소득비중 변화 추이 17 <표 Ⅱ-4> 인적 특성과 노동시장 지위에 따른 노동빈곤화 19 <표 Ⅱ-5> 소득분위별 가구소득 구성(2003년) 21 <표 Ⅱ-6> 사회보험 가입자 수 22 <표 Ⅱ-7> 한국의 복지재정 변화 23 <표 Ⅱ-8> 고용형태 및 빈곤상태에 따른 고용보험 가입비율 24 <표 Ⅱ-9> 고용형태 및 빈곤상태에 따른 국민연금보험 가입비율 27 <표 Ⅱ-10> 국민기초생활보장법 수급자 현황 28 <표 Ⅲ-1> 일본기업의 해외생산비율 추이 34 <표 Ⅲ-2> 종사자 지위별 사회보장 및 기업복지 적용비율 35 <표 Ⅲ-3> OECD 국가들의 근로연령층의 지니계수 추이 37 <표 Ⅲ-4> 일본의 전가구 대상 지니계수 추이 38 <표 Ⅲ-5> 재도전 지원정책 예산 42 <표 Ⅲ-6> 생활보호급여 수급자 추이 47 <표 Ⅳ-1> 독일의 노동시장1 60 <표 Ⅳ-2> 독일에서 공개적 실업과 은폐된 실업1 (단위: 천명) 62 <표 Ⅴ-1> 프랑스의 빈곤 실태 추이 (단위 : 유로, 천명, %) 79 <표 Ⅴ-2> 유럽 국가의 성별, 연령별, 가구 유형별 빈곤율 (%) 80 <표 Ⅴ-3> 경제활동에 따른 인구 집단의 빈곤율 비교 81 <표 Ⅴ-4> 국가별 가처분 소득 불평등 추이 (GINI 계수) 82 <표 Ⅴ-5> 프랑스 가구 가처분 소득의 분위별 추이 (연소득) 83 <표 Ⅴ-6> 분위별 가처분 소득 점유율 (가구 기준) 84 <표 Ⅴ-7> 소득 분위간 소득 차이 85 <표 Ⅴ-8> 프랑스 사회적 미니멈 급여 개관(2005년 기준) 88 <표 Ⅴ-9> 프랑스 사회적 미니멈 급여 결정 기준 91

<표 Ⅴ-10> 프랑스 PPE(근로장려세제)의 급여 산정 방식 97 <표 Ⅴ-11> 사회적 미니멈 급여 수준과 상대적 빈곤선의 비교 100 <표 Ⅴ-12> 미국, 영국, 프랑스의 근로장려세제 비교(2000/2001) 103 <표 Ⅴ-13> GINI 계수를 통해서 본 경제활동인구의 소득 개선 효과 104 <표 Ⅵ-1> 주요국 GDP 대비 공공사회지출(2003년) 115 <표 Ⅵ-2> 스웨덴 복지국가 주요 제도의 발전, 1945-82 115 <표 Ⅵ-3> 근로소득에 대한 세금 (2003) 120 <표 Ⅵ-4> 자본 및 기업 세율 (2003) 121 <표 Ⅵ-5> 연간 소득계층별 세율(2003)> (단위: 크로나) 121 <표 Ⅵ-6> 세금수입 구성 (2003) 122 <표 Ⅵ-7> 공공부문 지출 구성 (2000) 122 <표 Ⅵ-8> 소득재분배 효과 비교 130 <표 Ⅵ-9> 1994년 이후 주요 경제지표 136 <표 Ⅶ-1> 유럽 각국의 고용증가율 추이 159 <표 Ⅶ-2> 유럽 각국의 GDP 대비 사회보장비 지출비율 160 <표 Ⅶ-3> EU국가의 사회보장지출 (1995/2000년, %) 161 <표 Ⅶ-4> 비정규직 노동자 추이 166 <표 Ⅶ-5> 정규직과 비정규직의 임금격차 추이 167 <표 Ⅷ-1> 독일연방공화국의 사회지출의 총액과 비율 178

<그림 차례> [그림 Ⅱ-1] 가처분소득의 지니계수와 복지비용의 연관성자료 14 [그림 Ⅱ-2] 빈곤층의 규모와 사회복지비용의 연관성 15 [그림 Ⅱ-3] 하위 소득집단의 소득비중 17 [그림 Ⅱ-4] 경상소득과 가처분소득을 기분으로 한 소득집단간 격차 20 [그림 Ⅱ-5] 연도별 급여수요자 현황 26 [그림 Ⅳ-1] 실업수당비용 59 [그림 Ⅳ-2] 독일의 실업과 실업률 2000-2005 61 [그림 Ⅵ-1] 한국의 선진국 복지국가 모형 143 [그림 Ⅶ-1] 유럽 각국의 빈곤률(2001) 162 [그림 Ⅶ-2] 유럽 각국별 빈곤층 내 노동자 비율 추이(1994-2001) 163 [그림 Ⅶ-3] 한국의 소득불평등지수 추이 165 [그림 Ⅶ-4] 소득계층별 비중 추이 165 [그림 Ⅶ-5] 지니계수 및 소득 5분위 배율 추이 166

서론 1 Ⅰ. 서론 전태국(강원대학교) 지구화의 물결 속에서 한국 사회가 성취한 사회 발전은 세계의 주목을 받을 만하 였다. 유엔개발계획(UNDP)이 발표한 2006년 인간개발보고서(Human Development Report) (2006)에 의하면, 한국은 인간 개발 지수(Human Development Index, HDI) 에서 26위, 남녀평등 지수(Gender Related Development Index, GDI)에서 25위를 차지하여 아시아 전체를 통틀어 한국보다 우위에 있는 나라는 일본, 이스라엘, 홍 콩, 싱가포르뿐이다. 더구나 한국의 여성 의원의 비율은 13.4%로서 일본(10.7%)보다 높다. 한국이 성취한 민주화는 미국 프리덤 하우스 가 매년 발표하는 자유화 지수 에서 잘 나타나고 있다. 2005년 12월에 발표한 세계 각국의 자유화 지수를 보면, 한 국은 지수 1.5로 일본과 함께 자유국가군으로 분류됐다. 1972년만 해도 종합점수 5.5로 비자유국가이었던 한국이 30여년 만에 자유국가로 비약한 것이다. 같은 해에 지수 1.5로 자유국가군에 든 일본이 지금도 여전히 1.5에 머문 것에 비하면 상대적 으로 한국의 비약이 눈부시다 할 것이다. (참조: 문화일보, 2006년 11. 27.) 한국의 경제발전은 생산과 소득의 각종 지표들에서도 잘 나타나고 있지만, 무엇보 다도 많은 외국인 노동자들이 한국으로 몰려들고 있다는 점에서 단적으로 표현된 다. 그동안 한국인은 빈곤탈출을 위해 돈 벌러 해외로 나가기에 급급하였다. 대표적 인 것으로서 1960년대에 서독에 광부와 간호원이 파견된 것을 들 수 있다. 1966-76 년까지 10년 동안에 독일로 건너간 간호원의 수는 1만30명이었고, 1963-78년까지 15 년 동안 7800여명의 광부가 건너갔다. 이들이 한국으로 송금한 액수는 연간 5천만 달러로 한때 GNP의 2%대에 달했다. 이 돈이 1970년대 경제성장의 종자돈 이 되었 음은 말할 나위도 없다. 또 하나의 대표적 사례로서 80년대에 중동의 열사에 건설 노동자들이 대거 진출한 것을 들 수 있다. 1981년 한 해에만도 무려 20만 명이 파 견되어 당시의 실업해소에도 크게 기여하였으며, 1982년에는 국민총생산에서 해외 건설이 차지하는 비중이 6.1%에 이르기도 하였다. 이렇듯 돈 벌러 외국으로 나가기 에 급급하였던 것인데, 1995년에 한국이 OECD에 가입하면서 상황이 반전되기 시작 하였다. 이 해에 외국인노동자가 한국으로 대거 몰려들기 시작한 것이다. 2001년에 는 불법체류 외국인노동자수가 20만 명에 육박하였고, 최근에는 한국에 머물고 있 는 모든 등록된 외국인 수는 100만 명을 헤아리게 되었다. 또 농촌을 중심으로 외

2 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 국여성 결혼이민자들도 대거 유입되고 있다. 결혼 이민자는 10만 5천 명가량으로 5 년 전에 비해 3배 증가하였다. 여기에 탈북자들까지 몰려들고 있다. 북한이탈주민은 2000년대에 들어와 연간 1천여 명 이상이 한국으로 들어와 정착하고 있으며, 특히 2004년에는 468명의 집단입국을 포함하여 1,894명이 입국하였다. 그리고 2006년부터 는 연간 2천명 수준에 이르고 있으며, 2007년 10월 현재 국내에 거주하고 있는 북 한이탈주민의 수의 합계는 10,828명에 이르고 있다(자료: 북한이탈주민후원회). 그리하여 한국 사회는 지금 역사상 새로운 다인종, 다문화 사회 로 변모하고 있 다. 상이한 언어, 생활관습, 종교를 가진 이방인들과 더불어 산다는 것은 고전적 형 태의 민족국가에 대해 실질적 도전을 의미한다. 이들 외국인들을 혈통 공동체로서 의 민족의 실질적 공통성을 약화시키는 타자 로서 간주하고, 하나의 동질적인 공동 체의 획일성 안으로 밀어 넣어야 할 하위집단으로 보는 전통적 배타주의는 다문화 사회와 양립하기 어렵다. 이제 한국사회는 모든 배경의 시민들을 동등하게 포용하 는 데에 개방적인 포괄주의 를 요구하고 있다. 문화적 동질성의 토대 위에 구성된 배경적 합의 는 이제 불필요하게 된 다문화 사회를 맞고 있는 것이다. 그러나 우리 사회에는 여전히 단일민족 이라는 전통적인 정체성의 덫 이 사회통합을 방해하고 있다. 급기야는 유엔인종차별철폐위원회(CERD)로부터 현대 한국사회의 다인종적 성격을 인정하고 교육, 문화, 정보 등의 분야에서 적절한 조치를 취하라 고 권고 받 을 정도로( 조선일보 토일섹션, 2007년 8월 25-26일) 외국인에 대한 호감도는 극 히 전시대적이다. 지난 해 스위스 국제경영개발대학원(IMD)의 국가경쟁력 보고서에 서 매겨진 한국사회의 외국인 호감도(외국인에게 얼마나 덜 배타적인가) 순위가 61 개국 중 55위였으며, 이는 2005년 53위에서 두 계단 더 떨어진 것이라 한다( 조선 일보, 2007.4.9). 외국인 노동자들에 대한 차별과 학대는 폭발직전의 상황에 있는 것으로 보인다. 9명이 숨지고 18명이 다친 최근의 여수출입국관리소 화재 참사는 이의 단적인 예라 할 것이다. 지구화의 진척과 함께 사회경제적 하부구조는 개방적 으로 변화하고 있는데, 정신은 여전히 전시대적 인 폐쇄적 시각에 머물고 있다 (전 태국, 2007a: 224). 1997년 외환위기는 한국 사회에 최초로 지구화를 실감케 하면서 깊은 상처를 남 겼다. 이른바 지구적 표준 에 부응한 구조 개혁과 기업합병은 무엇보다도 양극화를 심화시켰다. 한국보건사회연구원이 2007년 3월에 발표한 사회양극화의 실태와 정책 과제 연구보고서 에 의하면, 최근 10년 동안에 사회의 허리계층이 크게 감소하였고, 빈곤층이 2배 가까이 늘어났다. 사회계층을 경제협력개발기구(OECD)의 분류방식에 따라 사회의 평균 소득을 100%로 했을 때, 150% 이상은 상류층, 70-150% 미만은 중간층, 50-70% 미만은 중하층, 50% 미만은 빈곤층으로 분류할 때, 중간층이 10년

서론 3 새 12%가량 줄어들었고, 반면에 빈곤층은 2배 가까이 늘어났고 상류층도 5% 이상 증가했다. 즉 중간층이 상층과 하위 층으로 분화돼 양극화 현상이 심해진 것이다. 1996년에 중간층이 전체 가구의 55.4%였는데, 2006년 상반기에 43.68%로 10년 만에 12%가량 줄어들었다. 반면 빈곤층은 같은 기간 11.19%에서 20.05%로 10년 새 2배 가까이 늘어났고 상류층도 같은 기간에 20.08%에서 25.34%로 5% 포인트 이상 증가 했다(동아일보 2007년 3월 19일). 중간층의 감소와 양극화의 심화는 통계청의 조사 에서도 증명되고 있다. 2006년 사회통계조사 결과 에 따르면, 자신을 중산층이라고 대답한 가구주는 2006년에 53.4%이었는데, 이는 지난 2003년 조사 때보다 2.8% 줄 어들은 수치이다. 그리고 자신을 하류층이라고 답한 가구주는 지난 2003년 보다 2.8% 늘어난 45.2%이었다. 즉 중산층에서 빠진 계층이 그대로 하류층으로 흡수됐다 고 볼 수 있다. 상류층으로 생각하는 가구주는 1.46%로 0.1% 이내로 증가하는 데 그쳤다( 경향신문, 2006년 12월 4일). 이러한 양극화는 노동자의 신분에서도 역력히 나타나고 있다. 외환위기 이래 파견 근로제, 임시직, 일용직 등의 다양한 비정규직이 크게 증가하여, 전체 임금노동자의 절반가량을 차지하고 있다. 임금근로자 가운데 임시직 노동자의 비율은 1990년 29.0%, 1995년 27.9%, 2000년 34.5%로 지속적으로 증가하였으며, 2005년 33.3%를 나 타내고 있다. 일용직도 1990년 16.8%에서 2000년 17.6%로 증가하였다가 2005년에는 14.6% 수준으로 하락하였다. 임시직과 일용직을 포함하여 비정규직으로 본다면 비 정규직의 비율은 2000년에 52.1%로 가장 높았다가 그 후 서서히 감소하여 2005년에 는 47.9%에 달하고 있다(전태국, 2007: 21). 더구나 이들 비정규직은 대단히 열악한 조건에 처해 있는 것으로 보인다. 2007년 3월에 비정규직의 월평균 임금은 정규직 의 64%에 불과하며, 국민연금, 건강보험, 사회보험 가입률은 정규직이 70% 안팎인 데 비해 비정규직은 40% 정도에 그치고 있고, 근속기간도 정규직은 5년 11개월이었 으나 비정규직은 2년 2개월에 머물고 있다. 비정규직의 56.9%는 근속기간이 1년 미 만이다( 중앙일보, 2007년. 5월 24일). 이러한 양극화와 함께 사회적 불신과 단절이 만연하고 있다. 세계가치관조사는 한 국의 사회신뢰 지수가 주요 선진국에 비해 매우 낮음을 보여준다. 2001년에 실시된 세계가치관조사(World Value Survey)에서 한국의 사회신뢰 지수는 2.7점으로 스웨 덴(6.6), 일본(4.3), 미국(3.6)에 크게 뒤떨어져 있다( 한국일보, 지평선, 사회적 자 본, 2006년 12월 27일). 2006년 12월에 한국개발연구원(KDI)이 전국 1500명에 대한 면접조사를 통해 제출한 보고서 사회적 자본 실태 종합조사 도 한국사회가 총체적 불신사회에 빠져 있으며, 특히 국회, 정당, 정부, 지방자치단체 등 공공기관에 대한 국민의 신뢰가 아주 낮으며, 또한 다른 일반인에 대한 신뢰수준도 상당히 낮음을

4 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 증언하고 있다. 가족을 넘어서서 타인과 신뢰관계를 유지하는 것이 어렵고, 지연과 학연 위주의 끼리끼리 문화 가 지배적이며, 자발적 시민정신이 결여되어 있다( 한 국일보, 2006년 12월 27일). 이러한 조사결과는 일찍이 한국을 저신뢰 사회 로 진 단한 후쿠야마의 통찰(Fukuyama, 1995)을 지지하고 있다. 그리하여 한국사회는 사회구조의 면에서는 양극화를 그리고 의식의 면에서는 전 통적인 정체성의 덫 과 불신을 심각하게 보이고 있다. 이러한 사회분열적 현상은 사회국가 (Sozialstaat)의 건설을 절실히 요구한다. 시장원리에 기초하면서도 국가의 사회적 책임을 강조하는 사회국가 의 건설은 한국사회의 이러한 사회분열을 극복하 고 품위있는 시민생활을 실현하는 첩경이라 말할 수 있다. 사회국가 의 건설은 교의적으로 새로운 상상적인 이카리아로의 여행 을 의미하는 것이 아니다. 한국사회에서 사회국가 이념이 전적으로 결여되어 있는 것은 아니다. 한국헌법의 기본원리는 사회국가의 원리를 내포하고 있다. 헌법 전문은 모든 영역 에 있어서 각인의 기회를 균등히 하고... 국민생활의 균등한 향상을 기하고 라고 하고 있고, 제10조에서는 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다 라고 하여 정의로운 사회국가의 실현을 지향하고 있음을 분 명히 하고 있다. 특히 제34조는 인간다운 생활권, 사회보장, 사회복지증진을 위한 국가적 노력의 의무를 규정하고 있으며, 제119조 2항에서 국가는 균형있는 국민경 제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남 용을 방지하며, 경제 주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다 라고 하고 있다. 그리하여 국가는 사회과정에서 끊임없 이 새로이 발생하는 사회적 불평등을 완화하기 위해 능동적인 사회정책 을 펼 의무 가 있다. 문제는 헌법이 지향하고 있는 사회국가적 이념이 현실에서는 실현정도가 극히 미미하다는 점이다. 그동안 정부가 앞장서서 신자유주의를 강조함으로써 헌법 의 기본원리인 사회국가의 이념이 심각하게 억압되었다. 여기서 사회국가 는 본질적으로 복지국가 와 동의어로 사용된다. 다만, 사회적 약 자의 부조에 초점을 둔 좁은 복지국가 체제를 넘어 시민의 일반적 삶에 품위와 안 전을 부여하는 사회국가 체제를 건설할 것을 제안한다. 이제 한국의 국력도 이를 뒷받침할 수 있을 만큼 충분히 성장하였다. 또한 복지국가 는 요람에서 무덤까지 시민의 삶을 포괄적으로 돌보기 위하여 오히려 사회적 자유공간을 제한하는 경향을 갖는데 비해, 사회국가 는 이러한 자유위협적인 것으로 해석되는 복지국가 의 범람 에 대한 도전을 의미한다(Alber, 1993: 637). 사회국가의 요체는 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째로, 사회국가는 시장경제의 질 서 안에서 사회정의 를 진흥시키는 것을 국가의 공적과업의 원칙으로 한다. 사회국

서론 5 가는 시장자본주의에 의해 발생한 불안과 배제를 시장독립적인 국가의 개입을 통해 감소시키는 것을 원리로 한다. 따라서 사회국가는 시장자본주의 경제와의 공생 속 에서 자신의 고유논리를 전개시킬 수 있다. 그것은 시장을 대신하거나 혹은 시장에 반해서가 아니라 오직 시장과 함께 존재한다(Thomas Meyer, 2005: 313). 둘째로, 국가행위의 핵심은 정의문제를 물질화 하여(Nullmeier, 1992: 490), 사회 성 이 전체 사회를 관통하게 하는 데 있다. 여기서 사회성 은 두 가지 국가의무를 가리킨다. 하나는 사회적 약자와 강자 간의 격차를 가능한 한 감소시키는 사회적 균형 (sozialer Ausgleich)의 의무이다. 사회적 균형은 완전한 평등을 의도하는 것이 아니다. 자원의 불평등한 배분으로부터 어떤 사회적 갈등이나, 특정한 사회집단의 법률적, 사회적, 문화적 배제가 발생하지 않게 하는 것이 중요하다. 다른 하나는 노 동, 주거, 교육, 의료 등의 영역에서 국민의 생존기초를 일반적으로 보장하고 또 가 능한 한 진흥시키는 사회적 안전 (soziale Sicherheit)의 의무이다. 그러므로 시민의 기본권과 욕구를 시장의 힘의 작용으로부터 보호하는 사회국가의 행동영역은 좁은 의미에서 사회정책의 영역(사회보험, 사회안전, 사회부조)을 넘어서서, 환경, 여가, 교통, 문화도 포함한다. 마지막으로 사회국가는 법국가(Rechtsstaat)와 대립하지 않는다. 자유주의적 법국 가 이념의 신봉자들은 사회국가가 발전되면 자유주의 법국가의 가장 중요한 관심사 인 개인적 자유가 위협받게 된다고 우려한다. 그러나 사회국가의 이상은 법국가의 형태 안에서 실현된다. 이를 무시한 극단적인 경우에 사회국가는 모든 개인의 자유 를 무시하는 권위주의적인 부양국가(Versorgungsstaat)로 전락할 수 있다. 그러므로 사회국가는 개인의 자유의 법국가적 원리가 사회적인 것의 희생위에서 실현되는 것 을 방지하여야 할 뿐만 아니라, 사회국가의 원리가 개인적 자아전개의 자유공간을 질식시키는 것도 방지하여야 한다. 물론 이러한 사회국가는 사회민주주의와 밀접한 관계에 있다. 그러나 사회민주주의만이 사회국가를 지향하는 것은 아니다. 오늘날 유럽의 국가들은 집권당이 사회민주당이든, 기독민주당이든 상관없이 사회국가 체 제를 유지하고 있다. 사회국가는 오늘날 서구국가들에서 하나의 중심적인 구조특징 을 이루고 있다. 유럽연합 의 차원에서 사회국가의 건설은 50년대 후반에 들어와 본격적인 진척을 보였다. 그 법률적 기초는 1957년의 유럽경제공동체 협약 (EWG-Vertrag)(로마협약 Römische Verträge)의 117-128조이었다. 이 조항은 1986년의 통일적 유럽조약 (die Einheitlichen Europäischen Akte)의 부가적 규정에 의해 그리고 유럽연합 협약 (Verträgen über die Europäische Union)(마스트리히트 협약 Maastricht-Verträge, 1992년 2월 7일)의 추가문서 (Zusatzprotokol)에 의해 보충되었다. 그리고 1964년에

6 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 는 독일을 비롯하여 주요 국가들이 유럽의회 (Europarate)의 회원국으로서 '유럽사 회헌장'(Europäischen Sozialcharta)에 서명하였다. 그것은 사회분야에서 1950년의 유럽인권협약 (Europäischen Menschenrechtskonvention에 대한 보완으로 제출되었 다. 이 헌장 은 총 19개의 사회적 기본권(soziale Grundrechte)을 포함하고 있다. 그 이후 유럽의회 내지 유럽연합 (EU)의 회원국들의 사회권(Sozialrecht)은 하나의 통 일적인 유럽사회권으로 발전하였다. 이밖에 유럽사회기금 (der Europäische Sozialfonds)은 지역기금 (Regionalfonds)과 농업기금 (Agrarfonds)과 더불어 유럽의 3대 구조기금(Strukturfonds)의 하나로서, 공동시장에서 노동력의 고용가능성의 개 선 에 봉사하고 있다(Schäfers, 2004: 229). 물론 유럽연합의 27개 회원국이 갖고 있는 상이한 사회안전 체계가 가까운 장래 에 완벽한 조화를 이루는 것은 거의 가능하지 않다. 에스핑앤더슨(Gøsta Esping-Anderson)은 20세기 후반기에 형성된 서구의 사회국가 체제를 비교하여 자 유주의적 (liberal), 보수주의적 (konservativ), 사회민주적 의 세가지 이념형으로 구 분하였다(Esping-Anderson, 1990). 이들 3개의 국가체제의 구분선은 마이어(Thomas Meyer)에 의하면, 기본권과 관련하여 기본권 보호적 국가와 자유주의적 국가 사 이에 그어진다. 자유주의적 국가는 사회적 기본권을 제도화하지 않고, 권리요구가 없는, 필요 의존적 빈민구제만을 알고 있을 뿐, 시장을 복지생산자로 간주하여 시민 을 시장에 내맡긴다. 따라서 자유주의적 국가는 본 연구에서 말하는 사회국가의 조건과 일치하지 않는다. 다른 두개의 변종은 제도화된 시민권의 상이한 형태를 가 리킨다. 사회민주적 유형에서는 복지생산은 국가에게 있고, 조합적 모델에서는 주 된 책임이 가족과 사회에 귀속된다(Thomas Meyer, 2005: 316). <표 Ⅰ-1> 사회국가의 유형 유형 자유주의 보수적 사회민주적 국가 특징 호주, 카나다, 일본, 스위스, 미국 사회정책의 영역에서 국가 활동의 최소 인구를 3분: (1)빈민구제에 의존, (2)사회보험에 의지, (3)자립적인 사회적 안전의 위 치 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 독일, 이태리 계급간의 날카로운 적대의 제거 그럼에도 불구하고, 지위차 이의 의식적 유지 효과 격심한 소득불평등 중간층이 강한 소득불평등 자료: Esping-Andersen 1990(Schäfers, 2004: 221에서 인용) 덴마크, 핀랜드, 네델란드, 노르웨이, 스웨덴 중간층의 지배 상대적으로 미미한 소득불평등

서론 7 사회국가는 에스핑앤더슨에 의하면, 바로 사회통합의 토대였다. 그것은 그 접근 방식이 보편주의적이든, 표적화를 통한 것이든, 아니면 조합주의적이든 상관없이 그 것이 노동계급을 시민으로 수용함으로써 계급분열에 가교를 놓는 커다란 업적을 낳았다(G. 에스핑앤더슨, 1999: 290). 본 연구에서 논의하는 사회국가의 모범적 예로 독일과 스웨덴을 들 수 있다. 사회 국가를 헌법적으로 일반적 국가목표로서 규정하고 있는 독일 기본법은 사회적 연 방국가 (기본법 20조1항)와 사회적 법국가 (기본법 28조1항)의 정식화에서 국가에 게 공적 과업의 이행의 원칙으로서 시장경제의 질서 안에서 사회정의 를 진흥시킬 의무를 부과하고 있다. 또한 독일연방헌법재판소도 사회적 대립의 조정과 공정한 사회질서를 위해 애쓰는 것 을 국가의 의무로 규정하고 있다(참조, Bundeszentrale für politische Bildung, 1990, 11쪽 이하). 그리하여 시장경제의 질서가 초래할 생활 위험과 사회적 결과를 능동적으로 다루는 사회정책이 사회국가 의 주요기능으로 간 주된다. 이러한 사회국가 에 대해 대부분의 서독 국민은 만족하고 있는 것으로 조 사되었다. 생활만족도를 0(전적으로 불만족)에서 10(전적으로 만족)까지의 척도로 조 사한 결과를 보면 통일 이전인 1988년에 서독인들의 생활만족도는 7.9이었고, 1999 년에는 7.8이었다(Bulmahn, 2000: 35; 전태국, 2002: 416). 통일 이전의 서독의 사회국가를 시민의 입장에서 구체적으로 살펴보면, 초등학교 부터 대학에 이르기까지 그리고 각종 직업훈련을 포함하여 모든 단계의 교육서비스 를 국가가 무료로 제공하였고, 자녀수당(Kindergeld)과 주거수당(Wohnungsgeld), 실 업수당 등을 지급하여 가족의 인간다운 삶을 뒷받침 하였다. 실례로서 통일 이전인 1980년대에 자녀수당으로 매달 첫째 자녀에 대해서는 50마르크, 둘째 자녀에 대해 서는 120마르크, 셋째 이후의 자녀에 대해서는 240마르크가 지급되었다. 따라서 4자 녀를 가진 가족은 매달 650마르크(50+120+240+240 마르크)를 지급받을 수 있었다. 이러한 자녀수당은 서독 국민뿐만 아니라 서독 땅에 합법적으로 거주하는 모든 외 국인에게도 지급되었다. 또한 주거수당의 지급은 가족 수가 많지만 소득이 적어서 어쩔 수 없이 작은 집에 사는 경우를 1980년대 독일에서는 상상할 수 없는 일로 만 들었다. 왜냐하면 가족 크기에 걸맞은 큰 집에 임대 거주하면, 주택임대비의 상당부 분을 매달 주거수당으로 지급받을 수 있기 때문이다. 또한 의료보험을 통해 모든 질병에 대해 치료비 걱정을 전혀 하지 않게 하였으며, 유치원(Kindergarten) 뿐만 아니라, 방과 후 자녀들을 맡아서 학교숙제도 돌보아주는 탁아소(Kinderhort)를 집 가까운 곳에 설치하여 부모가 안심하고 직업활동에 충실할 수 있게 하였고, 장기간 의 유급휴가를 즐기는 등 시민의 안전하고 품위있는 삶을 국가가 보장해주고 있었 다. 통일 후 동독경제의 건설에 쏟은 엄청난 지출로 인해 이러한 사회지출에서 수

8 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 급 자격이 까다로워지고, 외국인에 대한 지급이 중단되었고, 또 항목별 지출액의 상 승 혹은 감소의 변화가 일어났다. 이를테면 25세까지의 자녀에게 지급되는 자녀수 당 은 1자녀의 경우 월 145유로가 지급되고, 4명의 자녀의 경우 180유로씩 지급되는 등 수당의 상승이 이루어졌다. 또 아기 출생 후 15개월까지 월 500유로를 지급하는 유아양육수당 (Erziehungsgeld)이 2006년부터 새로이 실시되는 등, 새로운 항목이 추가되기도 하였다. 스웨덴의 경우에도 보편적 복지제도가 특징적이다. 모든 국민이 사회보험기여금 납부여부에 관계없이 기본적인 소득보장급여와 보건복지 서비스를 받을 수 있다. 실직의 경우 실업보험금고에 기여금을 지불하지 않았어도 일할 의사와 능력을 가지 고 있으면 기초실업급여를 받을 수 있다. 노령의 경우 연금보험에 대한 기여금을 지불하지 않았어도 최저보장연금을 받을 수 있다(박승희 외, 2007: 25). 자녀수당은 부모의 소득에 관계없이 아동이 있는 모든 부모에게 매월 지급되는 현금이다. 아동 부모는 아동이 1명인 경우 매월 1,050 크로나, 아동이 2명일 때는 1050x2+100= 2200크로나, 아동이 3명일 때는 1050x3+454=3604 크로나를 받는다(박승희 외, 2007: 37). 또한 아동을 가진 가정에게 또는 18-28세 청년으로서 자녀가 없는 사람에게 지 급되는 주거수당은 가족 수, 소득, 주택가격, 주택의 크기 등에 의해 결정된다. 본 연구는 이처럼 독일과 스웨덴에서 보여지는 사회국가의 기능이 한국에서도 확 립될 것을 요망하고 있다. 역사와 전통이 다르고 심성이 상이하다는 점이 사회국가 의 건설을 부정하고 외면하는 이유가 될 수 없다. 그러나 사회국가의 건설과 관련하여 우리 사회의 일각에서는 회의적 시각이 존재 한다. 경제성장과 사회국가는 서로 양립하기 어렵다는 것이다. 사회국가를 건설하게 되면 성장이 저해되고 경제발전이 어렵다고 보는 회의적인 시각은 구체적으로 다음 의 세가지 주장으로 요약된다. 첫째로, 사회국가의 이념은 시대에 뒤떨어진 것이라는 것이다. 세계화 시대에는 시장원리에 충실하게 부응하는 것이 시대정신이어야 한다는 것이다. 둘째로, 사회국 가는 경제의 재조정과 활발한 일자리 성장을 가로막는 핵심적인 장애물이라는 것 이다. 즉 복지국가는 유연성이 요구되는 곳에서 경직성을 두둔하고 있으며, 사회적 시민권은 일하고 저축하고자 하는 유인동기를 질식시켜 (에스핑엔더슨, 1999: 284) 저투자, 저성장, 저효율, 고실업을 낳고 있다는 것이다. 셋째로, 경제력의 자유로운 전개 속에서 삶의 질과 일반적인 수준이 상승하면, 사회국가적 모델은 불필요하게 될 것이라는 자유주의 희망 이 제기되고 있다. 그러나 이러한 회의적 시각은 현실과 일치하지 않는다. 첫째로, 오늘날의 전반적 인 상황은 예전 못지않게 사회국가를 지지하고 있다. 물론 미국 자본주의가 선두

서론 9 에 서서 이끌고 있는 신자유주의적 세계화는 사회적 보호제도를 희생시키고 시장의 힘과 경제적 영역을 강화하려한다. 세계화는 경제적인 것 을 찬양하고 사회적인 것 을 격하시켜 후자를 사적 영역으로 떠넘기려 한다(라메쉬 미쉬라, 1999: 221). 이 에 반세계화 운동이 G8회의에 맞추어 매번 격렬하게 일어나고 있다. 스칸디나비아 인과 미국, 영국, 그리고 대륙유럽의 국민들은 모두 그들의 복지국가에 대해 높은 평가를 하고 있으며, 사회국가의 축소가 아니라 확대를 원하고 있다(에스핑 앤더슨, 1999: 287-288). 또한 주요국의 정부대표자들이 세계화의 압력에 굴복만 하고 있는 것도 아니다. G8 의장국 독일의 수상 메르켈은 세계화에 인간의 얼굴을 부여하여 야 한다 고 하여 사회적 표준 의 고려와 유포를 위한 강력한 신호를 발하고 있다. 1) 영국에서 블레어 총리의 10년 통치가 높이 평가받고 있는 것도 모든 국민이 공공서 비스의 혜택을 고루 누릴 수 있도록 개혁의 틀을 잡았기 때문이다. 블레어 정권은 최저임금제 도입을 비롯하여 소득격차에 따른 불평등 해소에 노력하였고, 특히 계 층에 따른 건강불평등 문제와 저소득층 자녀의 교육기회 확대를 위해 주력했다는 점이 높이 인정받고 있다( 중앙일보, 2007년 5월 1일). 따라서 사회국가 이념이 시대에 뒤떨어진 것이라든가, 사회국가의 이념이 퇴조하고 있다는 주장은 현실과는 거리 멀다. 두 번째의 주장도 근거 없다. 최근에 보이고 있는 독일 경제의 부흥은 사회국가 이념의 활성화를 웅변으로 지지하고 있다. 독일경제는 3% 이상의 성장률을 보임으 로써 미국뿐만 아니라 유럽의 어느 나라보다 높은 경제성장률을 기록하였고, 실업 률은 대폭 감소하여 유럽연합 27개국 평균보다 낮은 수준으로 내려갔으며, 독일의 실업자수는 2007년 5월 현재 380만 명으로, 1년 전보다 73만 명이 줄었으며, 지난 5 년 반 이래 가장 낮은 수준을 보이고 있다(FAZ.NET, 2007년 5월 31일, Arbeitslosenzahl auf Fünf-Jahres-Tief). 그리고 2004년 이후 3년 연속 세계 최대 수 출국의 자리를 지키고 있다. 순사회지출 비중이 프랑스, 스웨덴과 함께 가장 높은 수준인 독일 (김흥종, 2007)이 성공적인 경기부흥을 보여주고 있는 것은 사회국가와 경제성장이 조화롭게 양립함을 말해준다. 세 번째로, 자유주의적 희망도 현실과 상반된다. 사회국가적 발전의 정치적 토대 를 보면, 사회국가 의 폐지는 가능하지 않은 것으로 보인다(전태국, 2007: 22). 그동 안 사회국가 프로그램의 확대는 한 거대한 투표인구를 사회국가 의 고객으로 성장 시켰다. 알버의 분석에 의하면, 1960년에 서독에서 720만 명의 시민이 사회급부 (Sozialleistungen)로 생활하였는데, 이는 당시 선거권자의 19%이었다. 1987년에는 1) Regierungserklärung. Merkel: Globalisierung ein menschliches Gesicht geben. FAZ.NET, 2007년 5월 24일.

10 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 선거권자의 28%인 1,270만 명이 자신의 생계비를 일차적으로 연금 혹은 이와 유사 한 소득으로 지출하였다(Alber, 1993: 643). 이와 더불어 서구의 모든 나라들에서 민 간부문 고용자는 별로 늘지 않고 있는데 비해, 국가활동의 확대에 실질적 관심을 갖는 공공부문 취업자의 비중이 증가하고 있다. 그리하여 자신의 생활운명이 사회 국가와 밀접하게 결합되어 있는 집단들의 비중이 사회구조에서 그리고 선거권자에 서 증대하고 있는 것은 서구에서 사회국가적 활동의 역사적 경향을 역전시키는 것 을 극히 불가능하게 만들고 있다고 말할 수 있다. 또한 사회국가는 전통적인 정체성의 덫 을 걷게 한다. 왜냐하면 그것은 보편적 인간주의에 기초하기 때문이다. 사회갈등을 보는 안목은 재생산 기회에 대한 통제 를 획득 혹은 확대하려는 사회집단들의 이해관계 ( 利 害 關 係 )에만 머물러서는 안된 다. 호네트(Honneth, 1994)가 말하는 인정투쟁 이 사회갈등의 한 주요한 형태로 대 두하기 때문이다. 양극화의 진전은 인정 문제를 비대칭적 인정 (asymmetrische Anerkennung)으로 흐르게 한다. 지배문화에 의해 가치와 존중이 박탈된 집단에 속 하는 인간은 인정을 받지 못한다. 인정을 받지 못한다는 것은 프레이저의 지적처럼 (Fraser, 2000), 사회생활에서 동등하게 참여하는 것이 방해된다는 것을 의미한다. 존 경받지 못하고 있다는 개인적 경험은 그것이 한 전체 사회집단에 전형적인 것으로 읽어질 때, 인정관계의 확대를 바라는 집합적 요구를 동기화할 수 있다. 부당하게 대우받고 있다는 느낌이 양극화의 희생자들 전체에 의해 그들의 사회적 상황에 전 형적인 것으로 경험될 때 집합적 행동을 낳을 수 있다. 따라서 양극화가 초래할 비 대칭적 인정 을 타파하려는 인정투쟁 이 사회갈등의 범주적 형태로 등장할 수 있다. 사회적 추락 의 경험이 인정투쟁 을 부채질할 것이기 때문이다. 이에 인정 이 거부 된 집단을 사회과정에 대등하게 참여할 수 있는 완전한 사회구성원으로 통합하는 것이 중요한 과제로 제기된다. 따라서 양극화의 희생자인 대중에게 지난 수십 년간 나름대로 근대사회를 향하여 노력한 사회적 주체였음을 존중하고 인정하는 일이 중요하다. 인정 을 가로막는 가장 큰 장애물은 대중을 기형화 (Deformationen)하는 점이다. 말하자면 대중은 자 발적 자의식적 행동의 능력을 결여하고, 근대적 지식도 결여하고 있고, 지구화의 물 결과는 동떨어진 고루한 사람들로 경멸되고 희화화된다. 이러한 기형화는 비대칭적 인정에 기초한 계급차별을 조장한다. 사회국가는 양극화가 초래할 사회문제를 해결 하는 열쇠이며 동시에 온 국민에게 사회과정의 주체로서 인정을 확보하게 하는 효 과를 가져올 것이다.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 11 II장. 한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 이성균(울산대학교) 1. 서론 이 글은 한국의 소득불평등 문제를 복지제도의 시각으로 분석하려는 목적을 갖는 다. 원래 개인이나 가구단위의 소득 총액은 노동시장에서의 근로소득 뿐 만 아니 라 공공복지제도를 통하여 제공되는 이전소득 등을 포함한다. 대부분의 선진 자본 주의국가는 공적부조제도를 통하여 빈곤층의 생계비를 지원하고, 사회보험제도를 통하여 노후 실업 재해 등과 같은 사회적 위험상태에서 소득손실을 보장한다. 한 국의 경우에도 국민기초생활보장법을 통하여 빈곤층에게 제공되는 현금급여, 그리 고 고용보험상의 실업급여와 같이 사회보험제도를 통하여 지급되는 보험급여는 사 회적 임금의 대표적인 사례이다. 또한 소득불평등을 분석할 때 주로 인용하는 정부 의 공식 자료도 근로소득, 재산소득, 이전소득 등을 포함하여 소득을 계산한다. 예 를 들어서, 통계청의 (전국)도시가계자산조사 는 가구주 개인의 소득, 가구원의 소 득(근로소득), 사업소득, 재산소득, 타가구로부터의 이전과 정부 및 사회단체로부터 의 보조금 등을 모두 포함한다(통계청, 2006). 따라서 개인적 차원의 소득총액이나 사회적 차원의 소득불평등을 파악하기 위해서는 시장을 통하여 형성되는 소득과 공 공복지제도를 통하여 제공되는 이전소득을 동시에 고려해 한다. 한편 공공이전소득의 크기나 총 소득에서 차지하는 비중은 해당 국가의 복지제도 특성, 대상자 선정방식, 복지급여수준 등에 따라서 국가별로 상이하다. 일반적으로 국가가 엄격한 자산조사방식(means-tested)을 기초로 생계비 지원대상자를 선정할 경우에는 복지수급자가 제한되고 급여혜택도 낮아지는 경향을 보이지만, 국가가 보 편주의적 복지제도를 실시하고 대규모 복지예산을 집행할 경우에는 수급자의 규모 나 혜택도 전자의 경우보다 높아진다(Forster and Pearson, 2002; Esping-Andersen, 1990). 따라서 이전소득의 비중과 복지제도의 불평등완화 효과는 해당 국가 복지제 도의 특성과 구체적인 내용 등에 따라서 결정된다. 이 연구는 한국사회의 소득불평등 및 빈곤 현황을 살펴보고 복지제도의 불평등 감소효과를 구체적으로 파악하고자 한다. 먼저, 주요 선진 자본주의국가들의 복지제 도가 소득불평등에 미치는 영향을 정리한다. OECD의 자료를 활용하여 노동시장에

12 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 서의 불평등수준을 살펴보고, 복지제도를 통하여 제공되는 이전소득을 고려할 때 소득불평등이 어느 정도 변화하는지 파악한다. 둘째, 한국의 소득불평등추이와 복지 제도의 불평등효과를 분석한다. 통계청의 가계소득자료와 한국노동패널자료 등을 활용하여 소득집단별 불평등 추이를 정리하고 소득구성요소를 집단별로 비교한다. 또한 한국의 소득구성 가운데 이전소득을 구분하여, 공공이전소득의 기여도를 복지 제도의 특성과 관련하여 설명한다. 마지막으로 한국사회에서 소득불평등과 빈곤문 제를 해결하기 위한 정책의 방향을 구체적으로 제기할 것이다. 한국의 복지제도는 사회보험제도, 공적부조제도, 사회복지서비스제도 등 다양하지만, 이 연구가 소득불 평등을 중심으로 하기 때문에 소득보장과 직접 관련되는 제도(사회보험 및 공적부 조제도)에 국한하여 논의를 전개할 것이다. 2. OECD 국가의 소득불평등과 복지제도의 연관성 1) 소득불평등의 국제 현황 현재 전 세계적으로 소득불평등이 확대되고 있다. 고소득층은 과거보다 더 많은 월급과 성과급을 받고 있으며 부동산과 금융자산을 기초로 다른 집단보다 더 많은 부를 축적하지만, 저소득층은 근로소득 및 재산소득의 상대적 하락을 경험하였고 소득총액에서도 지속적으로 하락하는 경향을 보인다(Hyclark, 2000). OECD 국가를 예로 들면, 최상위(10%) 소득집단은 1992년에 최하위(10%) 소득집단의 2.96배에 달 하는 소득을 얻었으나, 2002년에는 3.14배로 확대되었다. 그러나 소득불평등 정도는 국가별로 상이하며, 동일한 국가라고 하더라도 소득 의 개념에 따라서 불평등 정도가 변화한다. <표 Ⅱ-1>은 각 국가의 소득(2000년 기 준)을 시장소득과 가처분소득으로 구분할 때 소득불평등이 어떻게 변화하는지 정리 한 것이다. 첫째, 노동시장에서의 월급 등을 기준으로 하는 시장소득 불평등은 이탈 리아, 미국, 영국, 캐나다 등 영미식 자본주의국가에서 높으며, 덴마크, 스웨덴, 핀란 드, 네덜란드 등 유럽대륙 국가에서는 상대적으로 낮다. 둘째, 각 국가의 불평등은 가처분소득을 기준으로 할 때 큰 폭으로 감소한다. 또한 국가별로 비교하면, 덴마 크, 스웨덴, 핀란드의 가처분소득 불평등은 시장소득 불평등보다 30%이상 낮아지며, 미국, 영국, 캐나다의 경우에는 평균적으로 20% 정도 낮아진다. 시장소득불평등이 낮은 국가에서 가처분소득 불평등도 낮아지며, 후자에 의한 불평등 감소폭도 훨씬 크다고 할 수 있다.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 13 국가 <표 Ⅱ-1> 소득종류에 따른 지니계수(2000년) 시장임금기준 Gini계수 (A) 가처분소득기준 Gini계수 (B) 변동률(%) (B-A)/A 캐나다 0.39 0.31-21.79 덴마크 0.35 0.22-36.33 핀란드 0.37 0.26-29.91 프랑스 0.40 0.27-32.50 독일 0.39 0.27-30.78 그리스 0.41 0.33-18.88 이탈리아 0.45 0.34-24.34 일본 0.36 0.31-14.36 노르웨이 0.36 0.26-28.37 스웨덴 0.37 0.24-35.46 영국 0.43 0.31-26.15 미국 0.42 0.34-17.61 국가간 차이* 0.10 0.12 - * 국가간 차이는 불평등 정도가 가장 높은 국가와 낮은 국가간 차이를 의미함. 자료: OECD 소득관련 데이터베이스(OECD earning database: dx.doi.org); Förster and d'ercole (2005). 이러한 사실은 소득불평등이 복지제도와 밀접히 관련된다는 점을 나타낸다. 가처 분소득은 시장을 통한 근로소득 뿐 만 아니라 조세제도와 복지제도 등을 통하여 제 공되는 사회적 임금을 고려한 최종 소득을 의미하므로, 대부분의 국가에서 시장 소득보다는 가처분소득을 기준으로 할 때 소득불평등이 더 낮다는 사실은 공공제도 가 소득불평등을 감소시키는 효과가 있음을 의미한다. 또한 대부분의 국가가 고소 득층은 조세부담을 갖지만 공적부조제도상의 생계비를 받지 않고, 저소득층은 조세 부담은 상대적으로 낮지만 생계비를 받는 구조 를 유지하기 때문에, 공공제도는 소 득을 재분배하는 효과를 낳는다(Oxley, Burniaux, Dang and Ercole, 1997). 또한 시장소득-가처분소득 불평등 정도의 차이가 북유럽국가에서 더 크다는 점은 북유럽의 발전된 공공복지정책이 소득불평등을 완화하는데 더 큰 기여를 하고 있음 을 나타낸다. 국가별 복지재정비중과 가처분소득 불평등의 연관성을 보면, 복지예산 비중이 높은 국가일수록 가처분소득 불평등 정도가 낮다([그림 Ⅱ-1]). 북유럽국가들 은 일반국민과 빈곤층을 위하여 많은 복지예산을 지출하기 때문에 시장에서 발생하 는 소득불평등을 큰 폭으로 하락시킬 수 있다. 그러나 영미권 국가들은 선택주의적 혹은 시장중심적 복지제도를 운영하기 때문에 복지재정비중도 낮고 시장소득불평등 을 줄이는데 한계가 있다. 한국과 비교적 비슷한 경제구조와 복지수준에 있는 일본의 사례는 복지재정과

14 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 가처분소득 의 연관성을 좀 더 명확히 보여준다. 일본의 시장소득불평등은 독일이 나 프랑스보다 낮지만, 복지재정비중이 두 나라보다 훨씬 낮기 때문에 가처분소득 불평등은 오히려 높다. 따라서 시장에서 발생한 소득불평등과 공공제도를 고려한 소득불평등은 제도의 특성에 따라서 매우 다른 결과를 나타낸다. 50 45 MEX TUR Gini 계수 40 35 30 25 20 USA ITA POR NZ L JAN CZ E FRA NOR FIN SWE DEN 0 2 4 6 8 10 12 14 16 건강지원비용을 제외한 사회복지비용 (% of GDP) 자료: OECD 소득관련 데이터베이스(OECD earning database: dx.doi.org)와 Förster and d'ercole (2005)에 기초하여 필자가 작성함. [그림 Ⅱ-1] 가처분소득의 지니계수와 복지비용의 연관성 2) 저소득층과 노동빈곤층의 국제 현황 소득불평등과 복지제도의 연관성은 빈곤층 비중을 국가별로 비교해도 확인할 수 있다. 1990년대 들어서 대부분의 선진 자본주의 국가에는 상당한 규모의 절대적 혹 은 상대적 빈곤층이 존재하였다. OECD국가(2000년 기준)의 경우에 소득중위값의 50% 이하의 집단은 16세 이상의 경제활동인구 가운데 평균 10%에 이르며, 60% 수 준에 있는 상대적 빈곤층도 15% 정도를 차지하였다(절대적 빈곤층은 [그림 Ⅱ-2]를, 상대적 빈곤층은 <표 Ⅱ-2>를 참고). 또한 국가별로는 미국, 영국, 캐나다에서 상대 적 빈곤층 비중이 높았고, 1) 스웨덴이나 독일, 프랑스에서 비중이 낮았다. 지역별로 정리하면, 소득불평등 정도가 높은 영미권 자본주의국가에서 빈곤층 비중이 높고, 1) 멕시코도 OECD 국가 가운데 하나이며, 멕시코를 포함한다면 멕시코에서 노동빈곤층의 비중이 가장 높다.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 15 소득격차가 비교적 적은 유럽의 국가에서 빈곤층 비중이 낮다고 할 수 있다. <표 Ⅱ-2> 주요 국가의 상대적 빈곤율(단위: %) 국가 상대적 빈곤층 비율 1990년 2000년 캐나다 16 17 미국 24 24 영국 19 19 일본 20 21 독일 14 14 프랑스 14 13 스웨덴 8 11 출처: OECD earning database(dx.doi.org/10.1787) 20 16 MEX Poverty rate (%) 12 8 4 USA JPN TUR ITA SPA IRL GRC CAN PRT AUS CZE NZL UKG POL GER AUT HUN SWI LUX NLDNOR FRA FIN SWE DNK 0 0 4 8 12 16 Non-health public social spending tow ards w orking-age population (%GDP) 주) 복지비용은 건강관련 복지예산을 제외한 복지비용이 GDP에서 차지하는 비율을 의미하며, 빈곤율은 소 득 중위값의 50%이하 소득계층의 비율을 의미한다. 출처: OECD 사회비용관련 데이터베이스(OECD earning and social expenditure database: dx.doi.org); Förster and d'ercole (2005). [그림 Ⅱ-2] 빈곤층 규모와 사회복지비용의 연관성

16 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 이러한 빈곤층 비중도 각 국가의 복지제도 발전정도 및 복지재정과 밀접히 관련 된다([그림 Ⅱ-2]를 참고). 복지제도가 빈곤층의 최저생계유지를 장기적으로 지원할 수 있는 보편주의적 (universal) 성격을 갖는 경우에는, 빈곤층은 정부의 지원을 통하여 안정적인 생활수 준을 유지할 가능성이 높다. 그러나 빈곤제도가 노동빈곤층의 근로능력 유무를 구 분하고 근로능력 보유자의 노동시장참여를 강제하는 선택주의적(selective) 성격을 갖는 경우에는, 이들의 생활상태가 근로능력, 학력, 가구형태 등 개인적 특성이나 노동시장 여건 등에 따라서 다양하게 나타난다. 실제로 비교적 보편적이고 포괄적 인 복지제도를 운영하는 유럽의 복지국가들은 공적부조예산을 많이 지출하기 때문 에, 복지혜택을 받는 저소득층이 더 많아 이들의 탈빈곤 가능성도 높다. 결국 국가 내부의 소득불평등 정도 혹은 빈곤층의 비중은 해당 국가 노동시장의 임금결정방식 뿐 만 아니라 공공복지제도의 성격에 의하여 직접적인 영향을 받는 다. [그림 Ⅱ-1]과 [그림 Ⅱ-2]에서 알 수 있듯이, 복지예산에 따라서 소득불평등 정 도와 빈곤층 규모가 달라지는 것은 바로 이러한 제도적 효과를 잘 나타낸다. 3. 한국의 소득불평등 추이와 특징 1) 소득불평등 추이 한국사회에서도 경제위기이후 소득불평등이 지속적으로 확대되고 있다. 부유층의 소득은 1990년대 후반기의 경제위기에도 불구하고 전반적으로 증가하였고 경제여건 이 개선된 2000년대에도 더욱 큰 폭으로 증가하였다. 그러나 저소득층의 가구소득 비중은 지난 10년간 지속적으로 감소하였고 중산층 가운데 일부 집단도 소득하락을 경험하였다. 소득항목별로 정비교할 경우에도, 근로소득은 저소득층보다는 고소득층 에서 더욱 확대되었고, 사업소득 및 재산소득의 증가폭도 고소득층에서 더 크게 나 타났다. 2) 현재 한국사회의 소득불평등에서 가장 큰 문제는 저소득층의 소득하락이다. 1997 2) 경제위기이후 한국사회의 소득불평등 추이에 대해서는 많은 연구들이 발표되고 있다. 통계청은 소득격차가 경 제위기이후 지속적으로 증가하였음을 분기별 혹은 연도별로 발표하고 있으며(통계청, 2007), 학계도 고소득집 단과 저소득집단의 소득이 확대되었음을 실증적으로 조명하였다(이현주 김미곤 노대명 강석훈 손병돈 유진영 임 완섭, 2006). 또한 가구소득을 기준으로 소득불평등의 원인과 결과를 분석하거나 임금을 기준으로 기업규모 별 종사상 지위별 불평등이 변화하는 추이를 연구하는 논문들이 다수 발표되고 있다(김영미 한준, 2007; 이성 균, 2007, 2004; 정이환, 2006; 박능후 김안나. 2005; 여유진 김미곤 김태완 양시현 최현수, 2005; 정진호 황 덕순 이병희 최강식. 2002).

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 17 년에 상위 10%집단의 23%를 차지했던 하위 20%집단의 소득비중은 1998년에 18.9% 로 하락하였고, 2000년대 들어서 약간 회복세를 나타냈으나 2005년에도 19%에 머물 러 있다([그림 Ⅱ-3]을 참고). 이러한 저소득층 소득은 경기회복세에도 불구하고 여 전히 정체되어 있어, 총소득이 큰 폭으로 증가하는 고소득집단과의 격차가 더욱 확 대된다. 3 0 2 0 1 0 0 1 9 97 1 99 8 1 9 99 2 00 0 20 0 1 2 0 02 20 0 3 2 0 04 2 00 5 최 하 위 ( 10분 위 ) 소 득 집 단 9분 위 소 득 집 단 [그림 Ⅱ-3] 하위 소득집단의 소득비중 (최상위집단=100) 소득구성요소의 변화 추이도 계층별로 상이하다. 1997-2005년도 총소득 가운데 근 로소득의 비중을 보면, 최상위층의 근로소득은 76.2%에서 78.7%로 증가하였으나, 최 하위층의 경우에는 85.9%에서 82.5%로 감소하였다. 최하위층은 재산소득이 거의 없 기 때문에 취업생활과 근로소득을 통하여 생계를 유지하지만, 근로소득 가치가 상 대적으로 감소하기 때문에 저소득상태를 벗어나지 못하고 있다. 이러한 소득집단간 차이는 교육격차, 건강불평등, 문화여가생활의 격차를 낳는다. 저소득층은 의식주의 기초 생계를 해결하는데 어려움을 겪으며, 특히 가족 가운데 청소년이나 환자가 있을 경우에는 사교육비와 의료비 부담이 추가되어 정상적인 생 활을 하지 못하는 것이 한국사회의 현실이다. <표 Ⅱ-3> 소득집단별 가구원 근로소득비중 변화 추이 (단위: %) 구분 1997 1999 2001 2003 2005 1분위 (최상위 10%) 76.2 71.1 73.7 81.4 78.7 9분위 (하위 11-20%) 88.9 88.1 88.1 88.7 87.2 10분위 (최하위 10%) 85.9 86.2 86.0 85.2 82.5 주: 표의 수치는 각 집단(분위)의 총소득 가운데 근로소득이 차지하는 비중임. 출처: 통계청, KOSIS(가계자산조사)

18 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 2) 노동빈곤층 최근의 소득불평등 추이에서 주목할 만한 현상은 노동빈곤층의 증가이다. 노동빈 곤층은 취업경험이 없는 전통적인 빈곤층과 달리 취업상태에 있으나 소득수준이 낮아 빈곤상태에 있는 집단 을 의미하는데(남춘호 이성호 이상록, 2006; 이태진 이상은 홍경준 김선희, 2004), 이러한 집단은 경제위기이후 경제구조와 노동시장 의 고용형태가 변화한 결과 양적으로 증가하고 있다. 많은 기업들은 시장경쟁이 치 열해지는 환경에 적응하기 위하여 다양한 경영전략을 도입하였고, 고용형태와 보상 체계를 다양화하는 방향으로 인력관리방식을 변화시켰다(이성균, 2004). 그 결과 정 규직 일자리는 상대적으로 줄어들고 경력직 계약형태 혹은 저임금 비정규직 고용형 태가 증가하는 노동시장 유연화 현상이 강화되었다. 따라서 노동시장에서 파트타 임 취업자나 임시직 취업자가 증가하면서 저소득층이 확대되고 노동빈곤층도 확대 되었다. 통계청의 자료(경제활동인구조사 부가자료)에 의하면(<표 Ⅱ-4>), 노동빈곤층은 2000년대 들어서 취업자의 20%정도에 이른다. 3) 노동빈곤율이 가장 높은 집단은 배우자가 없는 혹은 저학력 의 여성이다. 여성 취업자 가운데 노동빈곤층은 35% 이지만, 남성의 경우에는 9%에 불과하다. 가구형태별로는 배우자가 있는 기혼가구 보다는 미혼(18.9%) 및 이혼 사별상태(35.5%)의 취업자에서 노동빈곤율이 높다. 또한 노동빈곤율은 취업자 개인의 노동시장지위에 따라서 다양하다(<표 4>를 참 고). 일용직 취업자의 빈곤율은 무려 50%를 넘으며, 이러한 수치는 상용직보다 16배 높다. 노동시간을 기준으로 할 때 파트타임 취업자의 80%가 빈곤층이며, 간접고용 형태(파견 용역 노동자)의 경우에도 34%가 빈곤층이다. 4) 또한 2005년과 2001년의 결과를 비교하면, 빈곤율이 2005년 들어서 높아진 집단은 종사상 지위별로 일용직, 노동시장기준으로 시간제, 고용형태별로는 파견 용역형태의 취업자들이다. 이 시기 에 상용직이나 전일제 취업자의 빈곤율이 약간 감소하는데 비하여, 일용직과 시간 제 취업자의 노동빈곤율은 오히려 증가하였다. 결국 최근 한국사회의 저소득층 혹은 빈곤층은 독거노인이나 소년소녀가장과 같 은 전통적인 빈곤집단 뿐 만 아니라 경제위기이후 일자리를 잃고 저소득상태를 벗 어나지 못하는 신빈곤층으로 구성되어 있으며, 노동시장의 비정규 고용형태가 증가 함에 따라서 노동빈곤층도 양적으로 다수를 차지하고 있다. 3) 노동빈곤층을 평균소득의 60%로 정의하는 유럽의 기준을 고려하여(이현주 김미곤 노대명 강석훈 손병돈 유진영 임완섭, 2006), 여기에서는 취업경험자 가운데 이 기준이하의 소득집단 을 노동빈곤층으로 정의한다. 4) 노동시장에서의 정규/비정규직 고용형태에 대한 구분에 대해서는 이성균(2004)을 참고.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 19 <표 Ⅱ-4> 인적 특성과 노동시장 지위에 따른 노동빈곤화 구분 2001 2005 전체 20.4 19.2 성별 - 남성 - 여성 결혼상태별 - 미혼 - 기혼 - 이혼 사별 등 교육수준별 - 중졸이하 - 고졸이하 - 대졸이하 - 대학원졸이상 종사상 지위 - 상용직 - 임시직 - 일용직 노동시간 - 전일제 - 시간제 직접고용 - 파견 용역노동 - 직접고용 주) 표의 수치는 해당 집단 가운데 노동빈곤층의 비율. 출처: 통계청, 경제활동인구조사 부가자료(2001, 2005). 9.4 35.8 20.9 18.4 53.0 37.1 18.3 5.8 4.9 3.5 29.7 51.7 16.3 80.8 33.6 19.9 9.0 32.8 18.9 17.4 35.5 39.2 18.0 5.1 3.8 3.4 28.6 53.7 14.4 82.6 36.2 18.5 (단위: %) 3) 가처분소득의 기여도 앞에서 OECD 국가의 경우에 시장소득보다 가처분 소득을 기준으로 할 때 소득 불평등이 감소하였다는 점을 확인하였는데, 한국의 경우에도 소득집단간 격차는 가 처분소득을 기준으로 할 때 줄어든다. 2000년도 최고소득계층의 총 근로소득(경상소 득)은 최하위소득계층의 7.6배이었으나, 가처분소득을 기준으로 할 때에는 7배로 감 소하였다. 또한 소득불평등 정도가 높아진 2006년에도 두 집단의 소득격차는 각 각 8.3배(경상소득), 8배 이하(가처분소득)를 기록하였다([그림 Ⅱ-4]를 참고). 가처분소 득은 공공제도를 매개로 하는 소득이므로, 한국에서도 공공제도가 소득불평등을 일 정하게 완화하고 있음을 알 수 있다.

20 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 10 9 8 7 6 5 4 3 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 자료: 통계청 KOSIS(소득관련 데이터베이스) p10/ p1-경 상 소 득 p10/ p1-가 처 분 소 득 p10/ p2-경 상 소 득 p10/ p2-가 처 분 소 득 [그림 Ⅱ-4] 경상소득과 가처분소득을 기준으로 한 소득집단간 격차 그러나 공적제도의 가구소득불평등완화 효과는 유럽의 복지국가에 비교할 때 낮 은 수준이다. 유럽 복지국가의 경우에 시장소득-가처분소득의 불평등 정도는 최소한 25% 정도 차이가 나며 일본의 경우에도 15%의 차이를 낳는다. 그러나 한국의 경우 에는 공적이전소득을 통한 소득불평등 감소효과는 그렇게 높지 않다. 조세연구원의 분석에 의하면, 조세제도와 사회복지제도를 적용하기 전의 지니계수는 1998년 0.314, 2002년 0.284, 2004년 0.306이었으며, 두 가지 제도를 적용하면 각 각 0.306, 0.272, 0.286으로 줄어든다(대통령자문 정책기획위원회, 2006). 다시 말하면, 공적부조 제도와 사회보험제도를 통한 소득분배개선율은 최하 2.6%(1998년)에서 최고 6.6%(2004년)에 불과하다. 공공제도의 기여도는 소득계층별 소득구성요소에서도 확인할 수 있다. 노동연구원 의 노동패널자료를 분석한 자료에 의하면, 가구총소득 가운데 근로소득이 차지하는 비중은 매년 85%이지만, 공공복지제도를 통하여 지급되는 이전소득은 평균적으로 2-3%에 불과하다(정진호 황덕순 금재호 이병희 박찬임, 2005). 사회보험이 발전함에 따라서 공공보험소득의 비중은 2000년대 들어서 증가하였으나 여전히 가구총소득의 2%에 불과하였고, 공공부조제도를 통한 이전소득의 비중은 이보다 더 낮다. 반면 사적이전소득은 사회보험제도 혹은 공적부조제도를 통한 이전소득보다 높은 비중을 차지하며, 근로소득이 낮은 저소득층의 소득부족분을 보충하는데 중요한 의미를 갖 는다. 최하위 소득집단(5분위 집단)을 예로 들면, 가구총소득 가운데 근로소득이 차 지하는 비중은 54%이며, 사회복지제도를 통한 이전소득은 13%, 가족이나 친지 등을

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 21 통한 사적 이전은 27%를 차지한다(성재민, 2007). 따라서 공적이전소득이 저소득층 의 생계에 도움을 주는 것은 사실이지만, 이들이 빈곤상태를 벗어나거나 최소한의 기초생계를 해결하는데 큰 기여를 하지 못한다. <표 Ⅱ-5> 소득분위별 가구소득 구성(2003년) 근로 소득 금융, 부동산 소득 5분위 636 66 (53.8) (5.6) 4분위 1,855 67 (85.5) (3.1) 3분위 2,668 84 (91.6) (2.9) 2분위 3,710 107 (93.6) (2.7) 1분위 5,936 716 (82.9) (10.0) 출처: 성재민(2007)에서 계산함. 사회보험 이전소득 47 (4.0) 106 (4.9) 90 (3.1) 75 (1.9) 79 (1.1) 공적 이전소득 111 (9.4) 22 (1.0) 3 (0.1) 4 (0.1) 7 (0.1) 사적 이전소득 318 (26.9) 106 (4.9) 47 (1.6) 48 (1.2) 129 (1.8) (단위: 천원, %) 기타 소득 전체 2 1,182 (0.2) (100) 11 2,170 (0.5) (100) 15 2,913 (0.5) (100) 20 3,964 (0.5) (100) 301 7,161 (4.2) (100) 다른 국가의 사례를 고려하면, 이러한 결과는 한국 복지제도의 현실과도 밀접히 관련될 것으로 예상할 수 있다. 공공복지제도의 발전정도가 낮아서 복지제도를 통 한 소득보장대상자 규모가 작거나 이전소득액수 자체가 낮을 경우에는 사회적 임금 도 작아져 재분배효과가 미흡할 것으로 예상할 수 있다. 대신 가족단위에서 이전되 는 사적 이전소득의 소득부족분을 매우는 기능을 하고 있다. 따라서 한국의 소득불 평등을 복지제도의 시각으로 분석하기 위해서는 복지제도 현실을 좀 더 구체적으로 조명할 필요가 있다. 4. 한국 복지제도의 현실 1) 경제위기상황의 복지제도 변화 한국의 사회복지체제는 전통적으로 사회보험제도, 공적부조제도, 사회복지서비스 제도 등으로 구성되어 있으며, 이러한 제도들이 본격적으로 발전한 시기는 경제위 기이후인 2000년대이다. 원래 한국의 복지제도는 1980년대까지만 해도 고도성장 에 걸 맞는 내용을 갖지 못한다는 비판을 받았다(신섭중, 2001). 국가는 일반 국민들 의 생활수준을 향상시키는데 필요한 사회(복지)정책을 발전시키지 못하였다. 사회보

22 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 험제도는 보험료납부가 안정적인 사람들을 대상으로 하였으며, 빈곤층의 생계보조 를 위한 공적부조제도는 생활보호 라는 시혜적 성격을 갖기 때문에 극히 일부분의 극빈층에게만 혜택을 제공하였고, 노후 실직상태에 있는 국민들의 소득보장은 국 가가 지원하는 국민연금제도가 아니라 기업의 재정에 의존하는 퇴직금제도에 의존 해 왔다. 따라서 1980년대까지 공공복지제도를 통한 소득재분배는 매우 미비한 수 준이었다. 그러나 정부는 경제위기이후 구조조정과정에서 발생한 실업문제와 소득불평등문 제를 해소하기 위하여 빈곤층의 3대 기본생활보장, 직업훈련 및 평생교육체제의 강 화, 그리고 의료보험 국민연금보험 산업재해보험 고용보험 등 4대 보험제도의 확충과 효율화를 추진하였다. 또한 2000년에 시작된 국민기초생활보장법은 최저생 계비 이하의 소득계층을 대상으로 생계비 부족분을 지급함으로써 저소득층의 실질 소득을 높이는데 기여하였다. 사회복지서비스분야도 2000년대 들어서 발전하였다. 장애인, 여성, 노인, 아동의 삶의 질을 위한 복지예산은 지속적으로 증가하였고, 각 인구집단들이 활용할 수 있는 사회복지시설이나 복지프로그램도 예전보다 훨씬 많 아졌다. 예를 들어서 사회복지서비스분야의 예산규모 자체는 19996년보다 훨씬 증 가하였으며, 사회보장예산에서 차지하는 비중도 더욱 증가하였다(<표 Ⅱ-7>). 이러 한 점에서 경제위기는 한국의 복지제도를 한 단계 도약하는데 중요한 계기라고 할 수 있다. 앞에서 정리한 바와 같이 공공제도를 통한 소득분배개선율이 최근 들어서 약간 높아지는 것은 이러한 복지제도발전의 결과라고 할 수 있다. 5) <표 Ⅱ-6> 사회보험 가입자 수 연도 건강보험 국민연금 고용보험 산재보험 2001 46,379,161 16,277,826 6,908,888 10,581,186 2002 46,659,476 16,498,932 7,171,27 10,571,279 2003 47,102,786 17,181,778 7,203,34 10,599,345 2004 47,371,992 17,070,217 7,576,85 10,473,090 2005 47,392,052 17,124,449 8,063,79 12,069,599 2006 47,409,600 17,739,939 8,536,96 - 출처: 보건복지부(2007) 5) 정부가 최근에 실시하는 사회서비스분야의 일자리사업도 근로소득향상이라는 점에서 주목할 만한 사업이다. 정부는 시장에서 일자리창출이 어렵다는 점을 인식하고, 보육 및 특수교육, 보건복지, 환경분야의 업무를 담당 하는 사회적 일자리사업을 확대하였다. 그러나 이러한 일자리는 저임금과 불안정 고용상태의 일자리라는 점 에서 많은 논란이 있다. 고용형태에 따른 노동빈곤화는 본문 3절을 참고할 것.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 23 <표 Ⅱ-7> 한국의 복지재정 변화 연도 정부예산액 1996 588,228 1997 675,786 1998 755,829 1999 836,851 2000 887,363 2001 991,801 2002 1,096,298 2003 1,181,323 2004 1,201,394 2005 1,352,156 2006 1,469,625 출처: 보건복지부(2007) 사회보장예산 합계 35,279 (100) 42,071 (100) 45,761 (100) 61,051 (100) 80,737 (100) 107,460 (100) 106,768 (100) 115,723 (100) 128,298 (100) 135,858 (100) 151,560 (100) 공적 부조 7,130 (20.2) 9,268 (22.0) 11,210 (24.5) 19,451 (31.9) 24,090 (29.8) 32,696 (30.4) 34,034 (31.9) 35,228 (30.4) 39,127 (30.5) 46,149 (33.9) 53,370 (35.2) 복지서비스 8,390 (23.8) 10,137 (24.1) 16,621 (36.3) 18,885 (30.9) 25,657 (31.8) 37,632 (35.0) 38,620 (36.2) 43,646 (37.7) 46,521 (36.3) 37,632 (27.7) 40,104 (26.5) 사회보험 등 기타 537,429 (56.0) 614,310 (55.9) 682,237 (39.2) 737,464 (37.2) 756,879 (37.4) 814,013 (34.6) 916,876 (31.2) 986,726 (31.9) 987,448 (33.2) 1,132,517 (38.3) 1,224,591 (38.3) 그러나 한국의 복지제도는 가입자 규모 혹은 복지혜택 등을 기준으로 할 때 개선 의 여지가 많다. 사회보험은 전 국민을 대상으로 하지만 실제 가입률은 취업자의 고용형태에 따라서 상이하며, 특히 저소득 자영업자 혹은 비정규직 종사자들에게 적절한 혜택을 제공하지 못한다. 고용보험이나 연금보험은 이러한 현실을 잘 나타 낸다. 2) 실업자 소득보장과 고용보험 실업자들에게 실업급여를 제공하는 대표적인 복지제도는 고용보험제도이다. 원래 고용보험제도는 1980년대 후반에 나타난 인력수급 불균형문제와 산업구조조정에 따 른 실업문제를 해소하기 위하여 1995년 7월 1일부터 실시되었다. 따라서 고용보험 제도는 실직노동자의 생활안정을 위하여 실업급여를 지급한다는 사회복지정책의 하 나일 뿐 만 아니라, 실업을 사전에 예방하고 인력수급을 원활히 하기 위하여 직업 훈련을 강화하는 적극적 노동시장정책이었다(노동부, 1997). 그러나 경제위기로 인하

24 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 여 실업문제가 심각한 상황에 이르자, 정부는 실업급여사업 보완 가입자 확대 직업훈련사업 내실화 등을 통하여 고용보험제도를 발전시켰다. 특히 경제위기이후 에 장기실업자가 증가하자 고용보험에 가입했던 실업자들에게 지급하는 실업급여수 급기간을 최대 240일로 확대하였고 비정규직의 가입을 유도하였다(노동부, 2006). 그럼에도 불구하고 고용보험은 실업증가에 따른 노동자들의 고용불안심리를 해소 하는데 제한적인 역할을 한다는 비판을 받고 있다. 많은 학자들은 현재의 고용보험 이 일정기간에 한하여 구직급여를 제공하기 때문에 장기 실직자들의 생계지원에 부 족하며, 실업급여액수가 실직전 급여의 절반수준이기 때문에 소득상실감을 해소하 기에 미흡하다고 지적하였다(조흥식 김진수 홍경준, 2002). 또한 고용보험의 실제 가입자들은 대부분 상용직 종사자들이며, 고용불안정성과 실업가능성이 상대적으로 높은 비정규직 취업자들은 고용보험에 가입될 가능성이 적다는 점이 중요한 문제점으로 지적되었다. 2005년도 경제활동인구조사 부가자료 에 의하면, 전일제 취업자 가운데 고용보험에 가입된 사람은 61%이지만, 시간제 취 업자의 경우에는 4.1%에 불과하다. 또한 동일한 고용상태에 있다고 하더라도 소득 을 기준으로 한 빈곤층 일수록 고용보험 가입률이 더욱 낮다. 2005년의 임시직 종 사자 가운데 전 가구 소득평균액의 60%이하 인 빈곤층의 고용보험 가입률은 18.1%, 60% 이상의 소득수준 집단 의 가입률도 30.2%에 불과하다(<표 Ⅱ-8> 참 고). <표 Ⅱ-8> 고용형태 및 빈곤상태에 따른 고용보험 가입비율 연도 2001 2005 전체 46.5 52.4 (단위: %) 상용직 - 일반층 - 빈곤층 임시직 - 일반층 - 빈곤층 일용직 - 일반층 - 빈곤층 78.7 70.7 24.4 11.7 5.0 2.7 81.1 74.2 30.2 18.1 4.0 2.9 주) 표의 수치는 해당 집단 가운데 고용보험에 가입자의 비율. 출처: 통계청, 경제활동인구조사 부가자료(2001, 2005). 더구나 고용보험은 피보험단위기간 180일 이상, 비자발적으로 이직, 1개월 근로

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 25 일수 10일 미만, 90일 이상 근로(자발적 이직이 있는)의 경우 에 실업급여를 지급하 므로, 고용상태가 불안정한 시간제 취업자들이 이러한 기간 동안 고용보험에 가입 한다고 단정하기 어렵고 가입한 경우에도 실업급여를 받을 가능성이 거의 없다(이 성균, 2007). 결국 소득수준이 낮아서 고용보험제도의 지원이 필요한 빈곤층일수록 실업급여 혜택을 받을 수 없는 문제점이 나타난다고 할 수 있다. 3) 노후소득보장과 국민연금제도 한국의 고령화추세를 고려할 때 노인연령층의 실업 및 빈곤문제는 매우 중요한 사회문제이다. 통계청 조사에 의하면, 55-59세 연령층의 2005년 취업자 비중은 57.4%, 60-64세 53.5%, 65세 이상 26.5%로서, 연령이 증가할수록 취업자 비중이 감 소한다(성지미 안주엽, 2005). 또한 이들의 소득수준은 매우 불안정한 상태에 있다. 노인 2인가구의 2006년 평균소득은 전체 가구 평균소득의 37%에 불과하며, 1999년 부터 2006년까지의 60세이후 연령층의 가구소득증가율(1.34%)도 전체 가구(12.1%)보 다도 훨씬 낮다(통계청, 2006). 이러한 노인들의 소득보장을 위한 공공복지제도 가운데 가장 대표적인 것은 국민 연금제도이다. 이 제도는 경제활동인구의 노령, 퇴직, 사망에 의하여 소득이 상실될 경우를 대비하여 미리 갹출한 보험료를 기초로 현금급여를 지급하는 사회보험으로 서 1988년부터 실시되었다(박병현, 2007, 258쪽). 1988년에 10인 이상 사업장을 대상 으로 국민연금제도를 시작하였고, 이후 가입대상자들을 점진적으로 확대하여 1999 년 4월에 도시지역 자영업자로 적용대상으로 확대하여 전 국민연금제도로 정착하였 다. 제도의 내용만을 보면, 국민연금제도는 노령연금(분할연금), 장애연금, 유족연금, 반환일시금, 사망일시금 등을 지급함으로써 빈곤문제를 해결하는데 일조할 것으로 예상할 수 있다. 특히 가입자의 연금액수를 결정할 때, 연금수급전 3년간의 평균소 득월액의 평균액과 가입자 개인의 가입기간 동안의 기준소득월액의 평균액 을 동 시에 고려하기 때문에, 저소득층에게 유리한 재분배효과도 나타낼 것으로 예상된다. 그러나 국민연금제도의 실제 재분배 효과는 이러한 제도의 내용만큼 높은 것이 아니다. 첫째, 국민연금제도는 보험료납부기간이 20년 이상 되어야 완전노령연금을 제공하므로, 이 제도가 시작된 1988년부터 20년간 보험료를 납부한 사람이 2008년 이 되어야 완전노령연금을 받는다. 2007년까지의 통계를 보아도 연금수급자는 2백 만명이 넘지만(<표 Ⅱ-5>를 참고), 이들은 완전노령연금이 아니라 노령, 장애, 유족 연금 수급자들이다. 6) 더구나 현재 국민연금 가입가입 대상자 가운데 보험료를 납부

26 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 하여 연금수급자격을 갖춘 사람의 비율은 전체 대상자의 40% 정도에 불과하며, 나 머지는 당연가입자 제외, 남부 예외자, 보험료 미납자 등으로서 2008년에도 완전노 령연금의 수급자격을 갖추지 못한 사람들이 많다(박병현, 2007, 305쪽). 2,000,000 1,900,000 1,800,000 1,700,000 1,600,000 1,500,000 1,400,000 1,300,000 1,200,000 1,100,000 1,000,000 900,000 800,000 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 (명) 1,787,509 1,592,056 1,411,375 1,202,939 852,350 738,881 613,820 149,042 177,119 207,626 238,894 269,626 301,676 330,299 487,853 178,626 120,310 94,609 32,666 39,667 48,439 58,361 68,632 19,741 25,682 80,035 88,693 99.12 00.12 01.12 02.12 03.12 04.12 '05.12 '06.12 '07.10 노령 장애 유족 출처: 국민연금관리공단("연금급여관리" 통계자료: www.nps.or.kr) [그림 Ⅱ-5] 연도별 급여수급자 현황 또한 고용보험과 마찬가지로 정규/비정규직 고용형태에 따라서 연금가입 가능성 이 큰 차이를 나타낸다. 국민연금제도의 가입대상이 전 국민으로 확대되고 가입자 비율이 매년 늘어났음에도 불구하고, 상용직 취업자들의 가입률은 높지만, 임시직과 일용직의 가입률은 매우 낮다(<표 Ⅱ-9>). 또한 동일한 고용형태임에도 불구하고 노 동빈곤층이 이러한 사회정책의 혜택을 받는 경우는 거의 없다. 가입률이 비교적 높 았던 2005년의 일용직 가운데 국민연금보험에 가입한 사람은 5% 미만이며, 일용직 가운데 소득수준이 빈곤선이하인 사람들의 가입률은 이보다 더 낮다. 이들은 노동 시장에서도 저임금수준이며, 공공복지제도에서도 배제 되어 노령기의 소득보장에 있어서도 어려움을 겪을 것으로 예상할 수 있다. 7) 6) 노령연금은 가입기간(연금보험료 납부기간)이 10년 이상이면 60세("소득이 있는 업무"에 종사하지 않는 경우 55세) 이후부터 평생 동안 매월 지급받는 연금 을, 완전노령연금은 가입기간이 20년 이상이고 60세에 달한 때에(65세 이전까지는 소득이 없을 경우에 한함, 65세 이전까지 소득이 있을 경우는 재직자노령연금에 해당) 기본연금액과 부양가족연금액을 합산하여 평생 동안 지급하는 연금 을 의미한다. 7) 김지경 김하늬(2007)가 한국노동패널자료를 분석한 바에 의하면, 2003년 현재 65세 이상 연령층 가운데 상용

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 27 한국의 노후소득보장제도의 소득효과는 2008년부터 변화할 것이다. 국민연금제도 의 완전노령연금 수급자가 양적으로 증가할 것이며, 그 동안 국민연금제도 등 공공 연금제도의 혜택을 받지 못하던 190만 여명의 저소득 노인들도 정부가 제공하는 기 초노령연금을 받을 것이다. 그러나 더 많은 노인들의 소득보장 및 빈곤문제를 해결 하기 위해서는 현재의 취업자 가운데 국민연금 가입률이 낮은 비정규직 종사자들의 가입을 강제해야 하며 기초노령연금 액수도 생계비에 맞게 재조정할 필요가 있다. <표 Ⅱ-9> 고용형태 및 빈곤상태에 따른 국민연금보험 가입비율 연도 2001 2005 (단위: %) 전체 51.9 61.6 상용직 - 일반층 - 빈곤층 임시직 - 일반층 - 빈곤층 일용직 - 일반층 - 빈곤층 92.2 71.4 21.4 10.1 주) 표의수치는 해당 집단 가운데 사업체 제공 국민연금보험에 가입된 사람의 비율. 출처: 통계청, 경제활동인구조사 부가자료(2001, 2005). 3.9 1.9 97.6 65.9 32.6 19.6 5.0 3.2 4) 빈곤층 생계유지와 국민기초생활보장법 한국의 빈곤층을 위한 소득보장정책 가운데 가장 대표적인 것은 국민기초생활보 장제도이다. 경제위기이후 실업자와 빈곤층이 증가하자, 정부는 이들을 위한 공적부 조제도로서 국민기초생활보장법을 2000년 10월에 시작하였다. 이 법은 최저생계비 에 미달하는 빈곤가구에게 생계비 부족분을 지급한다 는 것을 주요한 내용으로 하 기 때문에, 빈곤층의 탈빈곤화에 도움을 줄 수 있다. 특히 이 제도는 빈곤층의 단순 한 생계지원대책이 아니라 수급권자의 경제적 자립과 자활을 촉진한다는 점에서 생산적 복지정책의 대표적인 사례이다. 이 제도가 실시된 후, 빈곤층 가운데 정부로부터 생계비 부족분을 지급받는 가구 (원) 수는 과거보다 더 많다(<표 Ⅱ-10>을 참고). 제도 시행 첫 해인 2001년에 130만 여명이었던 수급자는 2005년에 180만명으로 증가하였고, 경제위기가 일시적으로 완 직 임금근로자출신의 월평균소득은 74만원인데 반하여, 임시 일용직 근로자의 경우에는 37만원에 불과하다.

28 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 화되었던 2006년에도 140만여명이 수급자가 되었다. 그럼에도 불구하고 이 제도는 엄격한 자산조사방식을 취하고 있어, 실제로는 빈곤 하지만 제도상의 규정으로 인하여 생계비혜택을 받지 못하는 빈곤층이 존재한다. 국민기초생활보장제도는 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 기초로 수급자를 선 정하며, 소득인정액이 정부가 발표하는 최저생계비이하인 가구(원) 가 수급자로 선 정된다. 8) 따라서 최저생계비에 대한 정의와 실제 부양의무 여부에 대한 논란이 제 기되며 실제로는 빈곤하지만 제도상의 규정으로 인하여 생계비혜택을 받지 못하 는 빈곤층이 수급자에서 누락될 가능성이 존재한다. <표 Ⅱ-10> 국민기초생활보장법 수급자 현황 연도 총계 19세 미만 19-59세 60-69세 70세 이상 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1,345,526 (100) 1,609,285 (100) 1,641,262 (100) 1,703,734 (100) 1,798,958 (100) 1,423,879 (100) 출처: 보건복지부(2007) 395,110 (29.4) 365,243 (22.7) 366,519 (22.3) 382,345 (22.4) 413,137 (23.0) 350,679 (24.6) 533,466 (39.6) 832,654 (51.7) 853,930 (52.0) 891,493 (52.3) 941,782 (52.4) 627,636 (44.1) 181,326 (13.5) 179,561 (11.2) 179,730 (11.0) 178,607 (10.5) 179,343 (10.0) 175,096 (12.3) 235,624 (17.5) 231,827 (14.4) 241,083 (14.7) 251,289 (14.7) 264,696 (14.7) 270,468 (19.0) 또한 국민기초생활보장법이 제공하는 급여수준에 대한 논란도 제기된다(강욱모 외, 2006). 이 제도는 현금급여, 주거급여, 교육급여, 의료급여 등을 제공하며, 현금 급여기준은 최저생계비에서 현물로 지급되는 의료비 교육비 및 다른 법에 의한 지 원액을 제외한 액수이다. 2007년을 기준으로 할 때, 소득이 없는 1인가구가 받을 수 있는 현금급여 최고액은 387,611원, 3인 가구의 경우 859,357원이다(보건복지부, 2008). 특히 주거급여의 경우에는 각 각 7,000원(1인 가구 월평균), 17,000원(3인 가 구 월평균)에 불과하기 때문에, 이러한 급여의 생활보장효과에 대해서 많은 논란이 있다. 결국 이러한 제도상의 문제점으로 인하여 공공복지정책를 통한 소득재분배 효과 8) 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액의 합계 로 평가하며, 여기에서 소득평가액은 실제소득-가구 특성별 지출비용-근로소득공제 를, 재산의 소득환산액은 (재산-기초공제액-부채)*소득환산율 로 계산된다. 자세한 내용은 보건복지부 인터넷자료(team.mohw.go.kr/blss)를 참고.

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 29 와 소득불평등감소효과는 선진국에 비하여 미흡하다. 실업자와 빈곤층을 위한 복지 제도가 경제위기를 계기로 발전하고 공적이전소득이 저소득층의 생계에 도움을 주 는 것은 사실이지만, 사회안전망제도가 이들의 최저생계를 보장하지 못하고 있으며 결과적으로 시장소득의 불평등 문제를 충분히 해결하지 못하고 있다. 5. 결론 현재 한국사회는 소득불평등이 지속적으로 확대되고 노동빈곤층이 증가하는 문제 점을 안고 있다. 빈곤층과 저소득층의 규모는 경제위기이전 수준으로 줄어들지 않 았으며, 이들은 기본적으로 고용불안과 소득감소를 경험하고 있다. 고소득층이 근로 소득뿐 만 아니라 부동산과 주식을 기초로 더 많은 소득을 얻는 점을 고려하면, 빈 곤층과 저소득층의 상대적 박탈감은 심화될 것이다. 현재 한국사회의 노동유연화와 고령화 추세를 고려하면, 이러한 문제점은 시급히 해결되어야 한다. 전 국민을 위한 보험제도가 시행됨에도 불구하고 공공복지제도가 소득불평등을 완화하는데 미흡한 가장 큰 이유는 한국의 복지제도가 노동시장의 분 절화와 유연화 경향을 그대로 반영한다는 점이다. 고용보험제도와 국민연금제도에 서 알 수 있듯이, 사회보험의 적용대상은 주로 상용직 종사자들이며 최근에 비정규 직 종사자에게 확대 적용할 경우에도 실제로는 강제로 가입하지 못한다. 따라서 시 장의 실패 가능성이 높은 취약계층이 오히려 공공복지제도의 혜택을 받을 가능성이 더 낮아지는 모순적인 현상이 나타나고 있다. 또한 한국사회가 고령화 사회로 변화하면서 노인의 빈곤문제는 본격적인 과제로 부각되고 있다. 한국의 고연령층 대부분은 과거 자녀보육이나 결혼 등을 책임진 세 대로서 퇴직이후를 대비한 자산을 마련하지 못하였으며, 노동시장에서는 정년연령 이 감소하고 중장년층의 재취업기회도 줄어들었다. 한편에서는 조기퇴직자가 늘어 나지만 다른 한편에서는 은퇴 후 사회적 경제적 상태가 악화되는 문제가 동시에 발 생하고 있다. OECD국가들의 경험에서 확인했듯이, 소득불평등을 개선하거나 저소득층의 탈빈 곤화를 높이는 일은 쉽지 않다. 그러나 서구 국가 가운데 공적부조예산을 상대적으 로 많이 지출하고 보편적인 복지제도를 운영하는 국가에서 노동빈곤층이 감소한다 는 사실은 한국의 빈곤복지제도 발전에 많은 시사점을 제공한다. 한국의 복지제도 는 경제위기이후 계속 발전하였으나, 공공복지제도의 문제점이 지속되는 한 복지제 도를 통하여 소득불평등을 완화하거나 저소득층의 생활상태를 개선하는데 한계가

30 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 있다. 선진자본주의국가와 마찬가지로 가처분소득이 불평등을 완화하기 위해서는 공공 복지제도의 발전이 시급히 요청된다. 시장을 활성화하여 구직자에게 양질의 일자리 를 제공하는 경제정책을 실시하는 동시에, 노동시장에서의 저임금을 지원하는 소득 지원정책, 저소득층의 생계비 부담을 완화하는 복지정책, 더 많은 저소득층 학생을 지원하는 교육복지정책, 시민들이 저렴하게 이용할 수 있는 문화여가시설을 확대하 는 정책 등이 요구된다. 이러한 정책을 좀 더 구체적으로 정리하면 다음과 같다. 먼저 경제활동능력이 부족한 빈곤층의 생계지원을 확대해야 한다. 국민기초생활보 장법의 수급자 선정 기준을 완화하여, 당장 소득이 없는 빈곤층에게 최소한의 생계 비 등을 제공하고 이러한 가구의 빈곤세습을 탈피하기 위하여 빈곤가정 아동을 위 한 보육 및 직업훈련사업을 확대해야 한다. 또한 빈곤층이 장기적으로 자립하기 위 해서는 이들의 인적 자원을 개발하는 사업이 확대되어야 한다. 현재 빈곤층의 자활 사업은 대부분 저숙련 저임금직종에 집중되어 있다. 이러한 사업은 단기적으로 경 제적 자립 가능성을 제공하지만, 장기적인 자립을 보장하지 못한다. 따라서 빈곤층 이 안정적 일자리에 취업할 수 있도록 교육 및 직업훈련 제도를 개선해야 하며, 창 업기회와 재정지원체계를 확대해야 한다. 특히 가사부담이 높은 여성 빈곤층이 직 업훈련에 집중하고 취업할 수 있도록 보육제도를 마련하는 일이 필요하다. 둘째, 노동빈곤층이 발생할 경우에 사회적 임금을 통하여 이들의 생계를 지원하는 일이 요청된다. 비록 노동시장에서는 저소득수준에 있는 사람들이라도 공공이전소 득을 더 많이 받을 수 있도록 공공복지제도를 개편해야 한다. 구체적으로는 노동시 장에서 저임금층을 구성하는 비정규직 종사자들이 사회보험에도 강제로 가입하는 행정체계를 마련해야 한다. 또한 불안정한 취업상태에 있는 노동자들도 국민연금제 도나 고용보험제도의 혜택을 받을 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다. 마지막으로 매년 증가하는 노인 빈곤층에 대한 지원대책을 획기적으로 개선해야 한다. 서구 복지국가가 각종 사회보장제도를 통하여 노후 소득을 보장하거나 노년 층의 질병치료를 일정한 수준에서 지원하는데 반하여, 한국은 고령층의 경제적 혹 은 건강상의 문제를 해결하기 위한 제도적 기반이 취약하기 때문에 고령화에 따른 빈곤문제가 앞으로 더욱 확대될 가능성이 높다. 따라서 2008년부터 시작되는 기초 노령연금제도의 지원금을 상향 조정하여 노인빈곤층의 생계유지가 가능하도록 해야 한다. 또한 국민연금제도는 재정상의 문제로 인하여 제도자체를 획기적으로 개선하 기 힘들기 때문에, 국민연금의 혜택을 받지 못하는 저소득층 노인들을 위하여 기초 노령연금을 개선하는 작업이 시급히 요청된다. 이러한 노력은 결과적으로 한국의 복지재정을 확대할 것이다. 한국의 사회보장지

한국의 소득불평등과 복지제도의 불평등감소 효과 31 출은 정부재정지출 총액의 10%, GD대비 3%로서, 미국의 1/2, 일본의 1/3에 불과하 다. 위에서 열거한 정책을 집행하기 위해서는 현재보다 더 많은 공공재정이 필요하 며, 아동 청소년 여성 노인 장애인 이주노동자 등 다양한 사회집단의 복지욕 구를 충족하기 위해서는 복지서비스예산도 더욱 확대되어야 한다. 시장은 적응능력이 부족한 취약계층의 삶을 더욱 어렵게 한다. 시장은 항상 경쟁 을 기초로 하기 때문에, 경쟁력이 없는 취약계층은 시장주도적인 사회에서 적응할 가능성이 낮고 궁극적으로는 사회구성원으로 정착하지 못한다. 국가의 존재이유는 이러한 사회구성원들에게 현실적으로 적응하고 장기적으로 희망을 주는 것이다. 현 대 복지국가가 재정상의 어려움에도 불구하고 시민들의 소득활동과 생활세계에 개 입하는 것은 이러한 시장의 부작용에 대처하려는 노력이다. 따라서 한국사회도 시 장이나 공공제도 등 기존의 사회적 틀에서 배제된 국민들이 최소한의 생계를 유지 하고 삶의 질을 향상시키도록 다양한 정책을 추진해야 한다.

32 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 Ⅲ. 일본의 사회양극화 대책과 그 평가 조영훈(동의대학교) 1. 머리말 지난 몇 십 년 동안 일본은 선진산업국가들 가운데서도 매우 평등한 사회로 간주 되어 왔다. 특히 경제기적이 정점에 달했던 1970년대에는 풍요롭고 평등한 사회로 서의 일본의 이미지가 서구사회과학계를 지배하고 있었다. 실제로 이 시기에 일본 은 소득평등의 측면에서 복지선진국들과 어깨를 나란히 할 정도였고, 스스로를 중 산층으로 여기는 일본시민들이 전체인구의 80%를 넘고 있었다. 잘 알려진 대로 스웨덴을 비롯한 서구의 사회국가들은 강력한 노동시장정책과 소 득재분배 정책을 통해 소득불평등을 줄일 수 있었다. 반면에, 최근까지도 일본은 선 진산업국가들 가운데 가장 낮은 수준의 복지지출을 기록하고 있다. 즉, 일본은 사회 보장제도에 의존하지 않으면서도 북구 사회국가들 수준의 빈곤률 달성과 소득평등 화에 성공했던 것이다. 그러한 성과가 가능했던 데에는 몇 가지 요인들이 있었다. 우선, 이차대전 이후 일본사회를 지배해왔던 보수 자민당 정부가 노동계층을 전략적으로 배제하는 대신 에 자신의 지지기반인 자영계층과 중소상공인들을 보호하는 정책을 시행하였다. 자 민당 정부는 농업보조금 지급이나 대형유통업체의 진출 제한 조치 등을 통해 농촌 과 도시지역의 자영업자들을 보호하였고, 대규모의 공공사업을 추진함으로써 영세 건설업체들을 지원하였다. 이러한 정책들로 인해서 농촌과 도시의 주변계층들이 노 동시장에 참여할 수 있었고, 건설 토목업을 중심으로 단순노무직의 고용이 지속적 으로 유지되었다. 이와 같이 자민당 정부의 독특한 정책들을 통해 일본사회의 주변 계층이 빈곤층으로 전락하는 것이 방지됨으로써 사회 전체적으로 빈곤율이 낮아지 게 되었다. 이와 함께, 이른바 일본적 경영이라는 독특한 고용관행도 일본사회의 소득불평등 완화에 기여하였다. 그 가운데 하나인 종신고용관행은 정규직 중심의 인력편성을 통해 근로자들 간의 임금압축과 그에 따른 소득격차 해소를 가져왔고, 특히 중년층 이상의 근로자들의 해고를 방지함으로써 장기실업자의 발생을 미연에 방지하였다. 또한 연공임금제도는 근로연수에 따라 모든 근로자에게 매년 일정 정도의 임금상승

일본의 사회양극화 대책과 그 평가 33 을 보장함으로써 고령 근로자들의 생활을 보장하였고, 기업의 종업원들에게 거의 일률적으로 제공되는 기업복지는 부분적으로나마 근로자들의 생활수준 평준화에 영 향을 미쳤다. 이상과 같은 일본사회 특유의 조건들로 인해서 일본은 사회국가의 확대 없이도 소득불평등을 줄일 수 있었다. 그렇지만, 그러한 조건들은 결코 영구적인 것이 아니 었다. 1980년대 말부터 시작된 장기 불황과 1990년대 초반 엔고현상의 지속에 따른 버블경제의 붕괴 이후 일본 경제는 심각한 위기에 처하게 되었다. 이와 함께, 1990 년 초반 이래 급진전된 세계화의 압박에 의해 일본의 정부와 기업들은 재정적자의 축소와 경제효율성 극대화에 민감하게 되었고, 이에 따라 공공사업을 비롯한 자영 업자 및 중소상공인 보호정책이나 일본적 경영 관행은 더 이상 유지되기 어렵게 되 었다. 일본정부는 정책의 기조를 효율성 극대화로 바꾸었으며, 특히 2001년에 수립된 고 이즈미 내각은 시장자유주의 구조개혁을 급진적으로 추진하였다. 이에 따라서 비정 규직을 중심으로 한 근로빈곤층(working poor)이 급증하였고, 다수의 주변계층들이 빈곤층으로 전락하였다. 이제 일본은 더 이상 과거와 같은 평등사회가 아니다. 다른 선진산업국가들에 비교하여 소득불평등이 보다 심각해졌고, 사회양극화 문제가 정 치적으로나 사회적으로 매우 커다란 이슈가 되었다. 자신을 중산층으로 간주하는 시민들의 숫자가 줄어들었으며, 2000년대 중반 이후로는 격차사회( 格 差 社 會 ) 혹은 하류사회( 下 流 社 會 )와 같이 사회양극화를 반영하는 용어들이 사회의 대표적인 키워 드로 자리 잡았다. 과거에는 정부 정책의 고려대상이 되지 않았던 빈곤과 사회불평 등 문제가 새로운 밀레니엄 들어서는 일본사회의 핵심과제로 떠오른 것이다. 이러한 새로운 문제에 대해 일본정부는 일반적인 사회국가들과는 달리 근로에 대 한 일방적인 강조를 통해서 대응하고자 하였다. 급속한 시장자유주의 사회개혁에 따라서 실업자와 비정규직 근로자가 급증했지만, 일본정부는 고용보험과 생활보호 제도를 축소함으로써 이들에 대한 사회보장이전소득의 제공을 오히려 더 통제하였 다. 그 대신 일본정부는 일자리를 늘리거나 취업지원을 강화하는 사회정책들을 계 획하고 실행하였다. 저소득 주변계층의 기본적인 생활을 보장하는 사회보장제도를 확립하지 않은 상태에서 공급측면의 정책에 매진함으로써 일본정부는 시장자유주의 노선에 충실하였고, 실업률을 부분적으로나마 줄이기는 했지만 빈곤과 사회불평등 의 악화를 방치하는 결과를 초래하였다. 이 글은 다음과 같이 구성된다. 우선, 다음 절에서는 세계화의 급진전으로 인해서 과거 일본사회의 소득평등을 가져왔던 사회기제들이 어떻게 약화되었는가를 설명한 다. 이어서, 3절에서는 일본의 사회양극화가 최근 들어 어떻게 진행되고 있는지를

34 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 서술하고, 4절에서는 사회양극화 문제에 대한 일본정부의 대안으로서 재도전 지원 방안과 일자리창출 정책, 그리고 고용보험과 생활보호제도를 비롯한 사회보장제도 의 개혁방안에 대해 서술하고 평가하겠다. 마지막으로, 5절에서는 사회양극화에 대 한 일본정부의 대책을 전반적으로 평가한 다음에 한국에 대한 시사점을 제시하겠 다. 2. 세계화와 일본사회 이미 70년대 이래로 일본기업들은 해외진출을 시도해왔다. 그렇지만, 일본기업의 해외진출이 본격화된 것은 세계화의 영향력이 급증한 1990년대 이후였다. 세계시장 에서 경쟁이 보다 심해지고 소비시장에 더욱 접근할 필요가 커짐에 따라 보다 많은 기업들이 해외에 현지공장과 지사들을 건립하게 된 것이다. <표 Ⅲ-1> 일본기업의 해외생산비율 추이 연도 전산업 제조업 비제조업 1990 1995 2000 2004 6.5 6.0 8.2 10.3 6.0 8.3 11.8 16.2 6.5 5.1 6.7 7.6 자료: ( 勞 動 經 濟 の 分 析, 2007: 본문도표기초자료 제 2-(1)-6도) <표 Ⅲ-1>에서 보듯이 전체 일본기업의 해외생산비율(현지법인 매상고/국내법인 매상고 X 100)은 1990년도의 6.5%에서 2000년 8.2%, 그리고 2004년 10.3%로 크게 증가하였다. 제조업에 한정해서 보면 그 비율은 1990년의 6.0%에서 2004년 16.2%로 서 14년 동안 10% 포인트 이상 늘어났다. 외국에 현지법인을 보유하고 있는 기업들 의 경우에는 해외생산비율의 증가속도가 이보다 훨씬 빨랐다. 1991년에 16.7%였던 해외생산비율이 2000년 34.1%로 20% 포인트 가까이 늘어났으며, 해외현지법인의 종 업원 수도 1991년의 약 240만 명에서 2000년에는 320만 명으로 증가했던 것이다.( 二 宮 厚 美, 2002: 76-7) 이와 같이 세계시장을 대상으로 한 경쟁이 극심해 짐에 따라서 일본정부는 비효 율적인 사회구조를 개혁하는 정책들을 급진적으로 추진하였다. 예를 들어서, 하시모 토( 橋 本 ) 내각은 1997년 11월에 작은 정부와 규제완화를 기본으로 한 행정 재정구 조 사회보장구조 경제구조 금융시스템 교육 등 6개 분야의 근본적인 개혁방향

일본의 사회양극화 대책과 그 평가 35 을 제시하였다. 그 뒤를 이은 고이즈미( 小 泉 ) 내각은 거기서 한 발 더 나아가 공공 투자와 사회보장 부문의 세출 삭감을 실행하고 규제완화를 노동부문을 포함한 사회 전반으로 확대하여 보다 철저한 시장자유주의 구조개혁을 추진하였다. 다른 한편, 일본기업들도 효율성 제고와 경쟁력 강화를 위해 근본적인 구조개혁에 나서게 되었다. 그 중 대표적이 것이 과거 일본의 급속한 경제성장을 견인했던 일 본적 경영방식, 즉 종신고용과 연공임금 관행의 해체였다. 대량해고와 비정규직 채 용 및 변형노동시간제 등을 내용으로 하는 노동유연화가 급속하게 도입되고 있으 며, 연공임금 대신에 연봉제를 채택하는 기업들이 늘어나고 있는 것이다 일본의 전체 피용자 가운데서 비정규직이 차지하는 비율은 1985년에 16.4%였다. 이 비율은 1995년까지 20.9%로 비교적 점진적으로 증가하다가 2000년 26.9%, 2003 년 30.4%로 급격하게 높아졌다. 이후 비정규직 비율은 2004년 31.4%, 2005년 32.6%, 2006년 33.0%, 그리고 2007년(9월) 33.3%로 그 증가속도가 다소 둔화되었다. 여성근 로자의 경우에는 비정규직의 증가속도가 더 빨랐다. 여성근로자가 가운데 비정규직 의 비율은 1985년의 32.1%에서 1995년 39.1%, 2000년 46.4%로 늘어난 다음, 2007년 (1분기)에는 54.0%가 되어 정규직보다 더 많아졌다.( 勞 動 力 調 査 特 別 調 査 報 告, 각년 도) <표 Ⅲ-2> 종사자 지위별 사회보장 및 기업복지 적용비율 고용보험 건강보험 후생연금 기업연금 퇴직금제도 정규직 비정규직 99.4 63.0 99.6 49.1 99.3 47.1 34.0 6.9 74.7 11.4 자료: ( 厚 生 勞 動 省, 2004b) 비정규직의 수입이 정규직에 비해 반에도 못 미치는 것도 문제지만 더욱 문제인 것은 비정규직은 고용이 불안정하고 실업의 위험에 심각하게 노출되어 있음에도 불 구하고 사회적 보장의 수준이 낮다고 하는 것이다. <표 Ⅲ-2>에서 보듯이, 고용보험 과 후생연금의 경우 거의 모든 정규직 근로자가 가입해 있는 반면에, 정규직의 가 입률은 각각 63.0% 및 47.1%에 불과하다. 비정규직 종사자들은 실직을 당해도 실업 급여를 받기 어려우며, 노후에 퇴직하더라도 적절한 생활을 유지하기 어려운 것이 다. 또한 기업이 제공하는 기업연금이나 퇴직일시금도 비정규직은 단지 각각 6.9% 및 11.4%만이 수급대상이 될 따름이다. 이러한 상황이기 때문에 비정규직은 노동시 장을 떠나는 순간 빈곤층으로 전락할 가능성이 높은 것이다. 세계화의 진전에 따른 급진적인 시장자유주의 사회개혁은 장기불황의 여파와 함 께 실업자의 증가를 가져왔다. 1980년에 2%에 머물렀던 일본의 실업률(완전실업률)

36 사회양극화에 대응하기 위한 사회정책모형 개발에 관한 연구 은 1990년대 중반에 3%를 넘었고, 2000년 4.7%, 2003년 5.4% 등으로 높아져갔다. 이후 실업률은 2004년 4.5%, 2005년 4.4%, 2006년 4.1% 등으로 하향 안정화되고는 있지만 1980년대에 비하면 여전히 높은 수준이다.( 勞 動 經 濟 の 分 析, 2007: 주요노동통 계표 제 2표 주요노동경제지표) 고용인력의 비정규직화와 실업증가는 특히 34세 이하의 청년층에서 두드러졌다. 비정규직 근로자의 비율은 15세~24세의 경우 1985년의 6.7%에서 2006년에는 34.3% 로 크게 늘어났고, 25세~34세의 경우에는 9.8%에서 26.7%로 급증했다.( 勞 動 經 濟 の 分 析, 2007: 본문도표기초자료 제2-(3)-25도) 15~34세 연령층의 실업율도 1980년의 2.6%에서 2000년 6.8%, 2003년 7.5%, 2004년 6.8%, 2005년 6.5%, 2006년 6.1% 등으 로 높아져서 전 연령층의 평균 실업률을 크게 상회하였다.( 勞 動 經 濟 の 分 析, 2007: 본 문도표기초자료 제2-(3)-24도) 청년층의 고용이 불안정해지면서 최근 일본에는 특정한 직업 없이 아르바이트로 생계를 유지하는 프리타와 진학이나 취업을 하지 않고 혼자 생활하는 니트족이 급 증하고 있다. 1) 프리타는 1992년의 101만 명에서 2003년에 217만 명으로 최고치에 도달한 다음에 2006년에는 187만 명으로 감소하는 추세를 보이고 있고, 니트족은 1996년의 40만 명에서 2006년에는 63만 명으로 증가하였다.( 勞 動 經 濟 の 分 析, 2007; 勞 動 力 調 査 特 別 調 査 報 告, 2007) 위에서 서술한 대로 세계화의 진전과 그에 대한 일본정부 및 기업의 대응에 따라 고용이 불안정한 비정규직이 급증하고 실업이 늘어났다. 이러한 과정에서 특히 타 격을 입은 것은 34세 이하의 청년층이었으며, 프리타와 니트족이 새로운 사회문제 로 급부상하였다. 비정규직과 실업자를 중심으로 빈곤층이 늘어났으며, 과거 평등사 회의 이미지를 과시했던 일본에서도 사회양극화가 급속하게 진행되고 있다. 3. 일본의 사회양극화 2) 사회보장제도가 유의미하게 확대되지 않은 가운데 기업의 대량해고 감행과 비정 규직 채용의 증가, 그리고 자영계층과 건설업분야 취업자의 감소 등의 요인이 겹치 면서 과거 선진 사회국가들에 비해 손색이 없었던 일본의 소득불평등 수준이 1990 년대 이래로 악화되고 있다. 3) 특히, 고이즈미( 小 泉 ) 정부가 들어선 2001년 이후에는 1) 프리타는 영어의 free와 독일어의 arbeiter를 합쳐서 만든 일본식 신조어로서 문자대로 해석하면 자유노동자 라는 뜻이다. 니트는 NEET, 즉 Not in Education, Employment or Training의 두문자를 딴 것이다. 2) 이 부분에 대한 서술은 (조영훈, 2006a)의 제10장을 부분적으로 발췌하거나 수정한 것이다. 3) 예를 들어서, 1970년대 초반 전국민을 대상으로 한 가처분소득에서의 지니계수 추계치를 보면, 일본은 0.316

일본의 사회양극화 대책과 그 평가 37 시장자유주의 개혁이 급진전되면서 과거에는 언급조차도 되지 않았던 빈곤과 사회 양극화 문제가 핵심적인 사회문제로 떠올랐다. 이러한 세태를 반영하여 2006년 1월의 일본 중의원( 衆 議 院 : 하원) 대표질문에서는 야당대표들이 고이즈미 정부의 급진적인 개혁정책들로 인해서 사회적 격차가 확대 되고 있음을 비판하였고, 연립정부의 한 축인 공명당의 대표와 자민당의 일부 계파 들도 급진적인 시장자유주의 개혁의 강도를 낮출 것을 요구하였다. 이에 대해서 고 이즈미 총리와 그 지지자들은 시장자유주의 개혁의 필연성을 역설하는 한편, 다른 선진산업국가들에 비해서 일본사회가 그다지 불평등한 사회가 아니라는 것과 사회 적 격차가 시장경제의 활성화와 시민생활의 향상에 필요불가결하다는 것을 주장하 였다. 이러한 격차사회 논쟁은 다시 사회적으로 커다란 반향을 불러일으켰으며, 2006년 9월 자민당 총재선거의 핵심이슈가 되기도 했다. <표 Ⅲ-3> OECD 국가들의 근로연령층의 지니계수 추이 국 가 1980년대 중반 1990년대 중반 2000년 시장소득 가처분소득 시장소득 가처분소득 시장소득 가처분소득 일본 스웨덴 노르웨이 독일 프랑스 미국 영국 OECD 평균 0.309 0.347 0.294 0.360 0.392 0.376 0.389 0.357 0.276 0.224 0.222 0.254 0.267 0.326 0.277 0.266 0.338 0.374 0.341 0.363 0.414 0.417 0.424 0.395 0.290 0.216 0.249 0.270 0.277 0.351 0.304 0.284 0.362 0.375 0.363 0.393 0.403 0.420 0.432 0.400 0.310 0.242 0.260 0.272 0.272 0.346 0.319 0.295 주: OECD 평균치는 1990년대 중반까지는 15개국을, 그리고 2000년은 19개국을 대상으로 하였음. 자료: (Förster and d'ercole, 2005) 그렇다면, 일본에서는 사회양극화가 어느 정도로 진행되었는가? 이것을 확인하기 위해 <표 Ⅲ-3>을 제시하였다. 여기에서 보듯이, 근로연령층만을 대상으로 할 때 1980년대 중반에 시장소득을 기준으로 한 일본의 지니계수는 0.309로서 OECD 평균 치에 비해 크게 낮았을 뿐 아니라 노르웨이를 제외한 어떤 나라보다도 낮았다. 이 시기까지는 일본에서 대규모 공공투자와 자영업자 보호정책 들이 시행되었기 때문 에 시장소득에서의 불평등이 크게 억제되었던 것이다. 반면에, 가처분소득을 기준으 로 한 일본의 지니계수는 0.276으로서 OECD 평균치에 비해 약간 높았으며, 미국 으로서 스웨덴(0.302)과 노르웨이(0.307)에 비해서만 낮았다. 이 당시 다른 선진산업국가들의 지니계수는 독 일 0.383, 프랑스 0.414, 미국 0.381, 영국 0.318 등이었다.(Sawyer, 1976: 14-16; Thurow, 1981: 138)